Den produktiva välfärden
rapport nr 39/2011 DEN PRODUKTIVA VÄLFÄRDEN Kopplingen mellan välfärdsmodell och tillväxten i samhället Av Christer Persson INNEHÅLL A. Den generella välfärden 1. Inledning 2. Generella modellens särart och styrka 3. Utjämning mellan hög-och låginkomsttagare 3.1. Omfördelning av livsinkomster 3.2. Omfördelning mellan olika åldersgrupper 3.3. Utjämning mellan riskgrupper 3.4. Urholkade omfördelningseffekter 3.5. Allvarliga hot mot den generella modellen 4. Socialförsäkringar - en viktig byggsten i den generella välfärden 5. Olika modeller för våra socialförsäkringar 6. De skattefinansierade trygghetsförsäkringarna omfördelar risker B. Välfärdspolitikens omläggning och en ökad privat finansiering 7. Centrala delar i en omläggning av välfärdspolitiken 8. Privat finansiering av välfärden 8.1. Skillnaden mellan avgifter och försäkringsfinansiering 8.2. Kommunala avgifter 8.3. Allvarliga problem med privata försäkringar 9. Utvecklingen av den privata välfärdsfinansieringen 9.1. Patientavgifter och avgifter för läkemedel och tandvård 9.2. Privata vårdförsäkringar 9.3. Avgifter för andra välfärdstjänster än vården 9.4. Kompletterande försäkringar till socialförsäkringar 9.5. Effekterna av en privat finansiering 9.6. Olika välfärdstjänsters priskänslighet och följsamheten till inkomstutvecklingen 10. Högre avgifter i moderatstyrda kommuner 10.1. Avgiftsskillnader inom vården mellan olika landsting 10.2. Effekterna av en ökad avgiftsfinansiering inom vården 11. En symbios mellan marknaden och politiken C. Trygghet och välfärd viktiga för tillväxten 12. Ländernas övergripande tillväxt-och sysselsättningsstrategi 13. Regeringens strategi för ökad tillväxt och fler jobb 14. Sambandet mellan arbetslöshet och arbetsmarknadens institutioner 14.1. Den ekonomiska forskningen 14.2. Den sociologiska forskningen 14.3. En summering 15. Välfärdens och trygghetens betydelse för tillväxten 15.1. Den generella välfärden skapar goda tillväxtförutsättningar 15.2. Sociala utgifter för förskolan, utbildningen, vården och missbrukarvården 15.3. Jämlikhetens tillväxteffekter 16. Den långtgående riskutjämningen är tillväxthöjande 16.1. Effektiva konjunkturdämpare 16.2. Bidrar till att öka investeringar i humankapital 16.3. Ett bra inkomstskydd vid arbetslöshet ökar produktiviteten 16.4. Bidrar till att hålla uppe lönerna 17. Många ekonomiska argument för den generella välfärdspolitiken 18. Välfärdspolitiken jämställs med produktiva investeringar Fotnoter 3 4 Förord: Kopplingen mellan välfärdsmodell och tillväxten i samhället Sedan den borgerliga regeringen tillträdde 2006 har ett systemskifte genomförts i de sociala trygghetssystemen. Den inkomstgrundande försäkring som tidigare skyddade löntagarnas inkomst vid sjukdom har alltmer omstöpts till ett lågt grundskydd, där de som har möjlighet och råd tvingas ta kompletterande försäkringar samtidigt som en växande grupp ställs helt utanför de sociala försäkringarna. De omedelbara effekterna av systemskiftet har debatterats i stor utsträckning – berättelser om hur enskilda drabbas av de försämrade försäkringssystemen har varit återkommande i media och i den politiska debatten. Men de mer långsiktiga effekterna av systemskiftet har färre uppmärksammat. Vad händer i ett samhälle där socialförsäkringarna utarmas? Hur påverkas arbetsmarknaden? Vilken funktion har egentligen vår modell av socialförsäkringar för tillväxten? I den politiska debatten har regeringens argument för systemskiftet oftast redovisats i termer av retoriska berättelser om utanförskap och bidragssystem. Men bakom förenklad retorik ser vi konturerna av en större omvälvning av välfärdssystemen. Vår argumentation kring de risker som systemförändringarna kan komma att innebära har haft svårt att tränga igenom den offentliga debatten. Det är enklare för media att redovisa hur enskilda individer drabbas av en försämrad sjukförsäkring, än att beskriva de långsiktiga effekterna när trygghetssystemen förändras. Inom svenskt och internationell forskning finns dock betydelsen av generella välfärdsmodellen och sociala försäkringar väl dokumenterade. I denna rapport har vi gett Christer Persson, fristående utredare och författare, i uppdrag att redovisa hur forskningen ser på såväl vår välfärdsmodell som på socialförsäkringarnas betydelse för arbetsmarknadens utveckling och tillväxten i samhället. Rapporten ger en bra belysning av varför den politiska kampen om en väl fungerande sjukförsäkring inte bara berör personer som drabbats av sjukdom, utan i allt väsentligt handlar om vilken samhällsmodell och vilka tillväxtförutsättningar vi vill se framöver. Tomas Eneroth ordförande Arbetarrörelsens Socialförsäkringskommission 5 A. Den generella välfärden 1. Inledning Sverige och de övriga nordiska länderna är små öppna ekonomier, som för sin ekonomiska utveckling är kraftigt beroende av utrikeshandeln. Dessutom är de generella välfärdsstater med stora sociala utgifter, och höga skatter för att finansiera dessa utgifter. Trots den nyliberala och konservativa kritiken mot att dessa länder har sämre tillväxtförutsättningar, som en följd av en stor offentlig sektor, så visar empiriska data i regel på motsatsen: denna grupp av länder har i regel en stark ekonomi som kombineras med en god konkurrenskraft och en tillväxt som är fullt jämförbar med andra länder med lägre sociala utgifter och skatter. Ett kvitto på den ekonomiska styrkan i små välfärdsstater får man av den den årliga mätningen av konkurrenskraften för olika länder, som görs av World Economic Forum. De nordiska länderna brukar i regel placerar sig i topp på denna rankning. I den senaste mätningen för 2011 finns tre nordiska länder bland de tio högst rankade. Sverige intar en hedrande andraplats medan Finland är sjua samtidigt som Danmark ligger på en niondeplats.1 Dessa resultat visar med önskvärd tydlighet att det går att förena en generös välfärdsstat, som kräver höga skatter, med en konkurrenskraftig ekonomi; humlan kan alltså flyga. Det finns givetvis många teorier till varför dessa välfärdsstater klarar sig sig så bra i dagens hårda globala konkurrens. En av dessa är att den globala ekonomin och dess mycket hårda konkurrens innebär stora svängningar i produktionen samt i utvecklingen av efterfrågan, inkomster och sysselsättning samtidigt som strukturomvandlingen i dess kölvatten ställer stora krav på omställning och förändringar. Länder med en god välfärd och stor trygghet för hela befolkningen klarar nämligen lättare dessa omställningskrav jämfört med "snåla" välfärdsstater med en betydligt sämre trygghet löntagare och andra grupper i befolkningen.2 Dessa frågor, som har det gemensamt att de handlar om förhållandet mellan tillväxt och välfärdspolitiken är det bärande temat i denna rapport. De berör också olika sidor av den nordiska välfärdsmodellen och ländernas ekonomiska utveckling. Ett särskilt fokus riktas mot socialförsäkringarnas effekter på den samhällsekonomiska utveckling, exempelvis tillväxteffekter och effekterna på arbetsmarknaden. Denna analys kan ställas mot regeringens ensidiga och kraftigt överdrivna betoning av individens ekonomiska drivkrafter för att höja tillväxten och skapa arbetstillfällen. ”Högeralliansens politik är i första hand inriktad på att öka utbudet av arbete genom stora inkomstskattesänkningar i kombination med lägre ersättning och hårdare villkor i både arbetslöshets- och sjukförsäkringen.” Högeralliansens politik är i första hand inriktad på att öka utbudet av arbete genom stora inkomstskattesänkningar i kombination med lägre ersättning och hårdare villkor i både arbetslöshets- och sjukförsäkringen. Dessutom har det skett en betydande nedrustning av den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Denna politik bidrar, när den verkligen fungerar, till att förbättra matchningen på arbetsmarknaden, motverka långtidsarbetslöshet, fungera som ett stöd för grupper med en svag förankring i arbetslivet och genom utbildning rusta de 6 arbetslösa under en lågkonjunktur för att de lättare ska kunna ta lediga jobb när konjunkturen vänder uppåt igen. Allliansregeringens nya arbetsmarknadspolitik är emellertid begränsad till att i första hand så snabbt som möjligt få tillbaka människor i arbete, oberoende av om detta leder till en sämre matchning på arbetsmarknaden, eller att mäniskor är sämre rustade inför framtida lågkonjunkturer. Dessutom är politiken inriktad på att pressa ner lönerna för olika låglönegrupper samt skärpa kontrollen av löntagarna. 2. Generella modellens särart och styrka Just i ljuset av dagens nedrustade välfärdspolitik och de allvarliga hoten mot den svenska modellen är det mer intressant än på länge att lyfta fram den generella välfärdens styrka och betydande fördelar i förhållande till de alternativa modeller som finns för att organisera och finansiera välfärdspolitiken. Den nordiska välfärdsmodellen bygger på ett antal huvudprinciper som ger modellen både styrka och uthållighet, men som samtidigt kan vara dess akilleshäl: En av dessa principer är de höga kvalitetskraven som ställs på olika välfärdstjänster som utbildning, vård och omsorg, men också på en god inkomsttrygghet när man är arbetslös och sjukskriven. Den höga kvaliteten ger goda förutsättningar för att hålla uppe viljan att betala skatt hos breda grupper i befolkningen, hög vilja att betala skatt i befolkningen, även bland de sociala mellanskikten och de övre skikten i befolkningen. Detta bidrar till att stärka välfärdsmodellen. Men å andra sidan kan en situation inträffa när de offentliga huvudmännen inte längre lever upp till de höga kvalitetskrav som ställs på olika verksamheter. Detta kan, om de får utvecklas fritt, dra i gång processer som befolkningens skattebetalarvilja. Då finns det också risk för att grupper som har råd börjar köpa privata välfärdslösningar som ett komplement till den skattefinansierade välfärden. En sådan utveckling får motsatta effekter och undergräver ytterst den generella välfärden. Det är ställt utom varje tvivel att den generella välfärden har många fördelar och styrkor. I ett tal inför SKTF: jubileumskonferens under 1986 pekade Olof Palme på dessa fördelar och stora mervärden:3 • den är rättvis eftersom alla får del av den; • den bidrar till att öka jämställdheten mellan män och kvinnor; • den bidrar till en omfördelning mellan rika och fattiga, olika generationer och mellan sjuka, friska, arbetslösa och de som har arbete, och den leder därför till jämlikhet; • den är stabil eftersom den innebär både rättigheter och skyldigheter; • den ger bäst skydd för de mest utsatta; • den ger frihet eftersom den inte låser in människor i ett beroende, som är svår att komma ur; • den skapar oberoende eftersom människor har trygghet när de är sjuka och av andra skäl inte kan arbeta; • den ökar rörelsefriheten eftersom rättigheterna följer individerna och är inte låsta till företag, branscher eller till att man tillhör vissa grupper på arbetsmarknaden; • den ger mindre byråkrati och kränkande behandling eftersom den bygger på en minimal behovsprövning; 7 • den ökar effektiviteten i ekonomin eftersom den bidrar till lägre marginaleffekter och håller nere antalet fattigdomsfällor för låginkomsttagare; och • den främjar den sociala rörligheten i samhället. • den är billig eftersom den har låga administrationskostnader Att modellen bidrar till jämlikhet betyder konkret att den har omfattande omfördelningseffekter, och dess bidrag till att minska klyftorna ökar sin tur den sociala sammanhållningen och stabiliteten i samhället. Den kombinerar också trygghet med tillräckliga drivkrafter för arbete; den utgår alltså från den sk. arbetslinjen – och det har den alltid gjort. Både välfärdsmodellen i stort och de familjepolitiska stöden bidrar mer än andra modeller till att öka jämställdheten mellan män och kvinnor mer än andra modeller. Detta är också ett resultat av flera faktorer: de sociala nyttigheterna (tjänster, försäkringar och bidrag) fördelas till individerna, en aktiv arbetmarknadspolitik som förstärker kvinnornas ställning på arbetsmarknaden, en väl utbyggd barnomsorg av hög kvalitet till alla barnfamiljer, och ett generellt familjepolitiskt stöd som inte bara omfördelar mellan barnfamiljer och hushåll utan barn, men också från höginkomsttgare till hushåll med låga inkomster. Normen för politiken är också tvåförsörjarfamiljen. I denna modell har både kvinnor och män de bästa möjligheterna att förena arbete med familj och barn.4 Fattigdomen i allmänhet och barnfattigdom i synnerhet är i regel lägst i länder som har en generell välfärdspolitik.5 En annan av den generella välfärdens positiva effekter som förtjänar att lyftas fram är den ökade rörelsefriheten som följer av att de sociala rättigheterna är knutna till individen och inte till enskilda företag, branscher eller att man tillhör vissa grupper på arbetsmarknaden. I USA, som är den tydligaste företrädaren för den liberala välfärdsstaten, bygger de flesta välfärdsprogram på den omvända principen: flertalet förmåner och rättigheter är just knutna till en en speciell arbetsgivare och företag, eller en viss bransch. Detta innebär i regel att individen förlorar dessa rättigheter när det företag han/hon arbetar i läggs ner eller vid byte av jobb och arbetsgivare. Resultatet av denna inlåsning är en väsentligt lägre rörlighet på arbetsmarknaden samtidigt som den tenderar att öka löntagarnas motstånd mot frihandel och ytterst driva fram protektionism. Dessutom skapar denna välfärdsmodell en ökad motvilja mot alla former av strukturomvandling som innebär kortsiktiga förluster av jobb, även mot långsiktigt nödvändiga strukturförändringar, som är mer eller mindre normala i en global ekonomi. 3. Utjämning mellan hög- och låginkomsttagare Omfördelningseffekterna av den generella modellen är för varje skattebetalare och mottagare av olika sociala nyttigheter ett resultat av hur både skatter och nyttigheter fördelas, dels över tiden, dels mellan individer och grupper av medborgare. Det handlar alltså om hur skattebetalningarna varierar över olika livsperioder (student, löntagare, företagare och pensionär), och hur dessa inkomster återförs till individer eller familjer i form av välfärdstjänster, ersättningar från olika socialförsäkringar och bidrag. Värdet av välfärdstjänster är kostnaden för dessa tjänster med avräkning för avgifter som också finansierar dessa tjänster. 8 Hela den offentliga sektorn och välfärdspolitiken ger därför olika slags fördelningseffekter: Det är inte bara inkomster och standard som utjämnas mellan hög- och låginkomsttagare. Det finns också en utjämning mellan grupper som kan drabbas av olika stora risker att bli arbetslös, sjuk eller en förtidspensionär som är utslagen från arbetsmarknaden. Den tredje omfördelningseffekten är den standarutjämning som mellan olika perioder i en människas liv, alltså mellan åldersgrupper. Sammanfattningsvis bidrar den offentliga sektorn, både skatter och förmåner, till en utjämning mellan låg- och höginkomsttagare, olika riskgrupper och åldersgrupper. Den offentliga sektorns utjämningseffekter, år 2008 Delar av den offentliga sektorn Omfördelningseffekter Transfereringar Skatter Subventionerade välfärdstjänster Totala omfördelningseffekter 33 procent, som bidrag till totala effekterna 10 procent 4 procent 47 procent Källa: Skatter i Sverige, Skattestatistisk Årsbok för 2010 Som tabellen illustrerar bidrar hela den offentliga sektorn till nästan en halvering av hushållens inkomstskillnader, om man mäter dessa skillnader som förändringar i Gini-koefficienten när hushållens disponibla inkomster justeras med hänsyn till ersättningar från socialförsäkringar, bidrag, skatter och subventionerade välfärdstjänster. Av den totala omfördelningseffekten på 47 procent bidrar transfereringar (socialförsäkringar och bidrag till hushållen) med ca 33 procentenheter, vilket motsvarar 70 procent av den totala effekten. Skatterna kommer sedan med ett bidrag på 10 procentenheter av den samlade omfördelningseffekten, vilket utgör drygt en femtedel av denna effekt. Den svagaste omfördelningseffekten har de subventionerade välfärdstjänsterna som ger ett bidrag på 4 procentenheter, vilket utgör omkring 8 procent av den totala fördelningseffekten.6 Sammantaget är utan tvekan den offentliga sektorn en av de mest kraftfulla fördelningsinstrumenten som finns i den politiska ”verktygslådan”. I början av 2000-talet presenterade Finansdepartemenet en rapport om den offentliga sektorns samlade omfördelningseffekter. Denna analys byggde på en jämförelse av hur den generella välfärden påverkade inkomstskillnaderna mellan grupper av hög- och låginkomsttagare. De tjugo procenten med de högsta inkomsterna hade före den generella välfärdens effekter en bruttoinkomst som var elva gånger större än den de tjugo procenten med de lägsta inkomsterna. Efter det att välfärdspolitiken och skatterna hade verkat, så krympte dessa inkomstskillnader (hushållens disponibla inkomster justerad för välfärdstjänsternas subventionseffekter) till något mer än två gånger. Detta är kanske den mest långt- ”Detta är kanske den mest gående utjämningen av inkomster som har varit möjlig att gelångtgående utjämningen nomföra i något OECD-land.7 av inkomster som har varit Denna rapport visade, föga överraskande, att den tiondel med möjlig att genomföra i de högsta inkomsterna är nettobetalare till den offentliga sek- något OECD-land” 9 torn, och att deras genomsnittliga betalning till sektorn var 105 000 kr under ett år. Den tiondel med de lägsta inkomsterna var däremot nettomottagare med ett genomsnittligt netto på 85 000 kr under ett år. Av rapporten framgår också den intressanta uppgiften att omkring sju av tio i hela befolkningen var i början av det nya seklet nettomottagare. Tvärtemot högerns systemkritik mot den generella välfärdspolitiken är det ett faktum att värdet av de skattefinansierade nyttigheterna är större än skattebetalningarna för den stora befolkningsmajoriteten.8 Kvinnor är som grupp nettomottagare medan män är nettobetalare. Lågutbildade med enbart grundskola är också nettomottagare medan många högutbildade är utpräglade nettobetalare.9 3.1. Omfördelning av livsinkomster De fördelningsstudier som hittills har redovisats utgår från individens inkomster under ett givet år. Om man istället låter analysen bygga på livsinkomsten, alltså inkomsten under en persons liv, är dessa mer jämt fördelade än den årliga inkomsten. En viktig förklaring är inkomströrligheten, alltså att inkomsttagare rör sig under livet mellan olika steg på inkomsttrappan. Ju högre rörlighet, desto större utjämning av livsinkomsten. Även med ledning av livsinkomsten har socialförsäkringarna de största fördelningseffekterna, därefter följer skatterna, medan välfärdstjänsterna omfördelar minst. Totalt beräknas en genomsnittlig person under hans/hennes livstid betala omkring 6,8 miljoner kr i olika skatter. Rörligheten är i sin tur beroende av tillfälliga inkomstsvängningar, bl.a. till följd av inkomstavbräck vid arbetslöshet och när det sker förändringar i familjesituationen. Det kan också handla om mer permanenta inkomstförändringar eftersom människor befinner sig i olika faser i yrkeslivet. Utgår man från utvecklingen av livsinkomsterna i början av 2000-talet bidrog den offentliga sektorn till att minska inkomstskillnaderna med omkring 55 procent. Så mycket som två tredjedelar av alla ersättningar från olika socialförsäkringar och bidrag betalas ut till personer som är 60 år och äldre. Dessutom utgör en viss del av den totala omfördelningen av en regelrätt rundgång, som innebär att en del av individarnas inkomster går tillbaka till dessa under samma år som skatternas betalas. På så sätt får man under ett visst år tillbaka lika mycket från den offentliga sektorn som betalas i olika skatter. Merparten av omfördelningen är dock inte någon rundgång utan omfördelas till andra grupper än de som betalar skatterna. Nästan en femtedel av skatterna omfördelas mellan låg- och höginkomsttagare. 3.2. Omfördelning mellan olika åldersgrupper Den tidigare genomgången ger bl.a. en bild av omfördelningen mellan grupper med olika inkomster: en utjämning mellan låg-, medel- och högin”Barn, ungdomar och pen- komsttagare. Tar man också hänsyn till de två övriga effeksionärer är nettomottagare terna, som utjämnar mellan risk-och åldersgrupper så får man onekligen en något annan bild: Av de totala omfördelningsefi förhållande till den offent- fekterna är omkring 75 procent en utjämning mellan olika ålliga sektorn. De får mer till- dersgrupper, eller en omfördelning under en människas liv baka i olika förmåner än mellan perioder då man är barn, ungdom, student, löntagare och pensionär. vad de betalar i skatter.” 10 Denna omfördelning innebär konkret att barn, ungdomar och pensionärer är nettomottagare i förhållande till den offentliga sektorn. De får följaktligen mer tillbaka i olika förmåner än vad de betalar i skatter. Däremot är en löntagare och andra förvärvsarbetande normalt sett nettobetalare under den yrkesverksamma perioden (2064 år); de betalar mer i skatter än vad de får tillbaka i form av välfärdstjänster och olika inkomstförstärkningar. I genomsnitt är man nettobetalare från 25-26 år, och den starten kan fördröjas till närmare 30 år för många av dagens ungdomar, som studerar länge och etablerar sig sent på arbetsmarknaden. Detta mönster av skattebetalningar och sociala nyttigheter har visat sig vara relativt stabilt över tiden, men kan givetvis variera för olika individer och är beroende av vissa yttre faktorer: konjunkturläget, tillgången på utbildningsplatser och läget på arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis är en genomsnittlig person nettomottagare i förhållande till den offentliga sektorn under de första tjugo åren i livet, och från denna ålder ökar sedan skattebetalningarna. I takt med att individens ställning på arbetsmarknaden stärks så övergår individen till att bli nettomottagare. Under denna period är det främst sjukvård till barn, barnomsorg och grundutbildning i form av grund- och gymnasieskola som bestämmer hur åldersprofilen kommer att se ut för inbetalningar av skatter och värdet på olika sociala nyttigheter.10 Skattebetalningarna är i hög utsträckning relaterade till en persons inkomstutveckling, som i sin tur har en viss åldersprofil eftersom inkomsterna är beroende av utbildning och yrke, förankringen på arbetsmarknaden och befintliga karriär möjligheter. Skattebetalningarna når sin topp runt femtioårsåldern, när en person i regel har nått de översta stegen på inkomsttrappan. De genomsnittliga skattebetalningarna per person är som störst under perioden 45-55 år, och då är också ersättningarna från olika socialförsäkringar som lägst för stora löntagargrupper, som är väl förankrade på arbetsmarknaden. Mellan 55 och 65 år ökar inkomstöverföringarna från staten som en följd av ökade utbetalningar av förtidspensioner (numera aktivitetsersättningar) och inkomster från ålderspensionssystemet. Från omkring 75 år ökar också kraftigt utnyttjandet av vissa välfärdstjänster som vård och äldreomsorg. En genomsnittlig person blir nettomottagare vid ungefär 63 år.11 En genomsnittlig pensionär betalar ungefär 60 000 kr per år i skatter, men får tillbaka 225 000 kr från den offentliga sektorn i form av pensioner och olika skattefinansierade tjänster som vård och omsorg.12 Ju högre ålder, desto större nettomottagare. 3.3. Utjämning mellan riskgrupper En tredje slags omfördelning är den utjämning som sker mellan olika riskgrupper; mellan friska och sjuka; mellan arbetslösa och sysselsatta; mellan de som har en god arbetsmiljö och de som riskerar att bli sjuka eller som kan bli skadade i arbetet. Många av desssa skillnader är klassrelaterade, men i takt med att tempot och belastningen i arbetslivet har skärpt hos både tjänstemän och arbetare är dessa skillnader i risker inte enbart beroende av inkomster och utbildning. Det finns också stora grupper av tjänstemän som är utsatta för betydande risker att bli sjuka i arbetet pga en dålig psykosocial arbetsmiljö, en hög arbetsbelastning i förening med en dålig kontroll av den egna arbetssituationen. 11 ? En försämring av den psykiska hälsan är också en av de vanligaste diagnoserna bakom utvecklingen av förtidspensiorna (sjukersättning) och de långa sjukskrivningarna. Vissa grupper av tjänstemän i den offentliga sektorn, t.ex. lärarkåren, har långa sjukskrivningar som ett resultat av en svår psykosocial arbetsmiljö. Men eftersom riskerna av bli arbetslös och sjuk är vanligare bland låginkomsttagare och arbetare än höginkomsttagare och välutbildade tjänstemän bidrar även socialförsäkringarna till en utjämning mellan låg- och höginkomsttagare. Kombinationen av en klassmässig fördelning av olika sociala risker och socialförsäkringar som finansieras med enhetliga premier och med likaratade försäkringsvillkor medverkar alltså till denna långtgående inkomstutjämning. Denna fördelningseffekt förstärks av det faktum att höginkomsttagare i kronor bidrar mer till finansieringen än grupper med lägre inkomster. Även höginkomsttagare har motiv att stödja den generella välfärden För både arbetare och vissa grupper av tjänstemän har den generella välfärden stora fördelar genom att de får tillbaka mer i nyttigheter än vad de betalar i skatt. För verkliga höginkomsttagare och utpräglat välbeställda grupper innebär skatterna och välfärdssystemet att de i regel får nettobidra till den offentliga sektorn, och att deras inkomster omfördelas till grupper med lägre inkomster. Men trots detta har dessa grupper ett egenintresse av att stödja en generell välfärdspolitik. Till att börja med är en offentlig sektor, som har sunda och starka finanser, en mycket mer pålitlig, stabil och säker ”försäkringsinrättning” än flertalet privata aktörer som är verksamma på olika delar av ”välfärdsmarknaden”. Detta visade sig inte minst under den senaste finanskrisen mellan 2007-2009, då flera finansiella företag, bl.a. privata försäkringsbolag, gick omkull eller drabbades av stora ekonomiska problem. För det andra innebär omfördelningen mellan olika generationer och riskgrupper att även välbeställda grupper ibland kan hamna bland utsatta grupper genom att förlora jobbet eller skadas i arbetet, eller råka ut för en kronisk och allvarlig sjukdom. I den skattefinansierade välfärden är därför riskutjämningen mycket mer effektiv jämfört med olika privata välfärds- och försäkringssystem, vilket också gagnar grupper av höginkomsttagare. Det är just denna insikt som motiverar att även dessa grupper kan vara starka tillskyndare till generell välfärdsmodell – förutom rena solidaritetsmotiv. 3.4. Urholkade omfördelningseffekter Det bör betonas att redovisade omfördelningseffekter är resultatet av en skattefinansierad välfärd där staten och övriga delar av den offentliga sektorn tar ett tydligt ansvar för olika välfärdsprogram. Välfärdsmodeller som bygger på mer av individuella eller gemensamma marknadslösningar, t.ex. i form löneförmåner som är baserade på kollektivavtal, eller som i hög grad använder familjen som en ”välfärdsinrättning” har givetvis helt andra fördelningseffekter än en offentligt organiserad och skattefinansierad välfärd. Det bör också uppmärksammas att de omfördelningseffekter, som här redovisas, bygger på beräkningar som är några år gamla. Med tar man hänsyn till den nedrustning av både arbetslöshets- och sjukförsäkringen som har genomförts sedan 2006 är det rimligt att räkna med att det har skett en viss urholkning av välfärdspolitikens om12 fördelningseffekter, men också att det också har skett förändringar av hur mycket socialförsäkringar, välfärdstjänster och skatter bidrar till dessa fördelningseffekter. Genom de stora inkomstskattesänkningarna har friska höginkomsttagare med stark ställning på arbetsmarknaden dragit från övriga inkomstgrupper. Kombinationen av sänkta inkomstskatter för löntagare och försämrade trygghetsförsäkringar för de som står utanför arbetsmarknaden och har en lång sjukfrånvaro har lett till kraftigt ökade inkomstklyftor mellan de som är fast förankrade på arbetsmarknaden, och de grupper som är svaga på arbetsmarknaden och som därför är beroende av effektiva och fungerande försäkringar.13 3.5. Allvarliga hot mot den generella modellen Det har fram till i början av 1990-talet inte varit någon tvekan om att vår generella välfärdsmodell har kunnat behållas intakt, och därmed levt upp till de krav som brukas ställas på denna. Men genom de stora förändringar i olika välfärdsprogram som gjordes under 1990-talet, och som har fortsatt under alliansregeringens regeringsperiod, finns det emellertid starka skäl att ifrågasätta om inte modellen mer och mer avviker från det som i välfärdsforskningen beskrivs och klassificeras som generell.14 Välfärdsbokslutet, som analyserade välfärdsutvecklingen under hela 1990-talet, kunde inte hitta några entydiga belägg för att har skett något modellskifte, vare sig när det gäller välfärdstjänster, socialförsäkringar eller olika bidrag. Som flera forskare betonat efter detta bokslut bör denna slutsats modifieras eftersom det under 1990talet onekligen genomfördes principiella förändringar och omläggningar av välfärdssystemet. Två av dessa välfärdsforskare, Åke Bergmark och Johan Fritzell, har emellertid pekat på att även små förändringar kan få stora effekter: ”Vidare är det viktigt att komma ihåg att också relativt små förändringar i socialpolitiska system, som tagna var för sig knappast kan sägas vara prinicipiella brott, på sikt kan leda till mer långtgående förändringar. Också relativt marginella sänkningar av ersättningsnivåer kan framförallt för välbeställda leda till ökat intresse för individuella lösningar, något som i förlängningen leder till att dessa grupper inte längre vill stödja de offentligt finansierade systemen. Detta kommer i sin tur ytterligare att erodera kvaliteten i dessa system. På så vis kan små förändringar ge upphov till kausala kedjor som leder till ett omfattande systemskifte.”15 Under de första åren på 2000-talet har politiken inte fullt ut kompenserats för 1990talets ingrepp i olika välfärdsprogram – snarare tvärtom. Genom regeringsskiftet 2006 har dock utvecklingen förstärkts i riktning mot en förändring av den generella välfärdsmodellen. Den borgerliga regeringens nedrustning av de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna, i första hand ”Den borgerliga regeringarbetslöshets- och sjukförsäkringen, har medfört en mycket all- ens nedrustning av de varlig kvalitetsförsämring av dessa försäkringar. Dessa har lett skattefinansierade tryggtill att försäkringarna inte ger en fullgod kompensation för inkomstförluster när man inte arbetar, och därför saknas en till- hetsförsäkringarna, i första hand arbetslöshetsräcklig ekonomisk trygghet i dessa situationer. och sjukförsäkringen, har Istället går utvecklingen mot att grundtrygghet inrförs i dessa medfört en mycket allvarförsäkringar, och de behöver därför kompletteras med privata lig kvalitetsförsämring av inkomstförsäkringar. Det pågår också en sådan privatisering dessa försäkringar.” 13 av i första hand den skattefinansierade arbetslöshetsförsäkringen, men också av den obligatoriska sjukförsäkringen.16 När det gäller välfärdstjänsterna går också utvecklingen i riktning mot mer marknadsstyrning och individuella lösningar. För denna del av välfärdspolitiken är alltså skattefinansieringen än så länge intakt medan själva driften av verksamheten och styrningen flyttas från offentliga huvudmän till privata aktörrer, i första hand stora företag och koncerner. Denna utveckling har hittills lett till en segregation och negativ särbehandling av svaga grupper, inte minst på skolområdet, vilket ytterst riskerar hota några av den grundläggande principerna för de skattefinansierade välfärdstjänsterna: behovsprincipen och kravet på likabehandling av alla grupper.17 Den solidariska finansieringen av välfärdstjänserna dominerar visserligen, men den är utsatt för allvarliga hot på sikt. Inom främst slutenvården ökar försäkringsfinansieringen kraftigt, om än från en låg nivå och hittills är det en marginell del av befolkningen som använder sig av försäkringsfinansiering. Men fortsätter den att öka i nuvarande takt, så kommer den att utgöra ett verkligt hot mot den solidariska finansieringen på sikt. Ett likartat hot mot den solidariska skattefinansieringen är systemet med uppdelning i sk. grund- och tilläggtjänster inom framför allt äldreomsorgen. Inom tandvården dominerar redan den privata finansieringen och med en skattefinansiering som har förlorat i betydelse sedan i början av 1990-talet. Sammanfattningsvis kan man konstatera att den generella välfärden nu är utsatt för större hot och påfrestningar än den tidigare har varit. Med privatiseringar av viktiga socialförsäkringar försvagas inte bara skattefinansieringen av dessa trygghetsförsäkringar utan dessutom ökar människors beroende av marknaden för sin trygghet. Detta går i stick i stäv mot grundprinciperna i den generella välfärden: att alla, oberoende av ställning på arbetsmarknaden, ska ha tillgång till ett gott inkomstskydd och en tillfredsställande ekonomisk trygghet, vid arbetslöshet och sjukdom. Den snabba privatiseringen av driften av skolan, vården och omsorgen undergräver ytterst centrala principer för den skandinaviska välfärdsmodellen, som är både generell och som utmärks av hög kvalitet i de olika sociala programmen. Denna utveckling för välfärdspolitiken innebär också att ansvaret för tryggheten och riskutjämningen förskjuts från den offentliga sektorn till familjen samtidigt som individen tvingas ta ett ökat ansvar för sin välfärd i egenskap av kund på en växande marknad för trygghetsförsäkringar och sociala tjänster. Det råder knappast någon tvekan om att hela denna utveckling inom välfärdspolitiken, räknat från 1990-talet, har gradvis skapat ett växande gap mellan den svenska välfärdens praktiska funktionssätt och den generella modellen, såsom den defineras och beskrivs i sam”Den snabba privatiseringen av hällsforskningen.Ska denna utveckling kunna vändas är det nödvändigt med en betydande omläggning av driften av skolan, vården och politiken i syfte att restaurera flera välfärdsprogram omsorgen undergräver ytterst centrala principer för den skandi- så att de återigen tillgodoser de krav man brukar ställa på den generella välfärden. naviska välfärdsmodellen.” 14 4. Socialförsäkringar – en viktig byggsten i den generella välfärden Socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen är en av den generella välfärdens två byggstenar. Dessa försäkringar är också ett barn av industrialismen, men är minst lika viktiga i det moderna tjänste- och kunskapssamhället med dess stora krav på flexibilitet, rörlighet och förmåga till omställning. En god ekonomisk tryghet är lika viktig idag, som den var då dessa försäkringar infördes och byggdes ut under den första hälften av 1900-talet. Ingen ska behöva drabbas av en kraftig standardförsämring när man tillfälligt på grund av sjukdom och arbetslöshet inte längre kan försörja sig på eget arbete. När grunden lades för det moderna socialförsäkringssystemet på 1930-talet, och inte minst under 1950-talet, var fattigdomsbekämpning ett överordnat syfte för dessa försäkringar. Behovet av fattigvård (motsvarar i princip dagens socialbidrag) skulle minska kraftigt när olika socialförsäkringar infördes. I takt med stora förbättringar av hushållens standard förändrades dock försäkringarnas primära syfte: de skulle inte bara garantera en viss miniminivå på standarden utan dessutom utgöra ett effektiv skydd mot stora standardförsämringar vid arbetslöshet och sjukdom. De inkomstrelaterade försäkringarna skulle alltså garantera en viss standardtrygghet för människorna, även om de tillfälligt inte kan försörja sig själva genom eget arbete. Den ideologiska motiveringen bakom principen om standardtrygghet utmejslades under 1950-talets mitt i samband med genomförandet av den moderna sjukförsäkringen. Det var ingen mindre än Olof Palme som formulerade följande ideologiska motivering till nämnda princip om inkomsttrygghet: ”Om inkomsten för den familjen skulle falla bort eller reduceras i mycket hög grad så innebär detta icke endast en mycket kraftig nedpressning av konsumtionsstandarden, det innebär dessutom en katastrof för den som har bundit sig för utgifter av den typ jag nyss skildrat. (...) Detta är en förklaring till varför en ny princip under efterkrigstiden obevekligen har trängt fram inom socialpolitiken. Detta gäller icke längre enbart att med socialpolitiken garantera en minimistandard, friheten från nöd och umbäranden. I allt högre grad har det gällt att med socialpolitikens medel garantera en någorlunda bevarad levnadsnivå – en folkförsäkring.”18 Genom att låta samhällets ansvar också omfatta ett standardskydd för det stora flertalet människor skulle dessa inte ha råd att avstå från att vara solidariska. Denna norm för välfärdspolitiken, den så kallade folkförsäkringslinjen, skulle inte bara skydda arbetarnas levnadstandard utan också stora delar av befolkningens sociala mellanskikt. Denna norm skulle då, och ska även i dessa dagar vara vara tillräckligt attraktiv för stora befolkningsgrupper, inte minst den stora medelklassen. Genom olika åtgärder, såsom sänkta ersättningsnivåer eller urholkade inkomsttak undergrävs viktiga principer i socialförsäkringarna. När väl stora avsteg har gjorts från dessa principer är steget inte långt till att medelklassens stöd för försäkringarna börjar att svikta. Utan detta stöd är det inte möjligt att behålla ett starkt folkligt stöd för denna del av välfärdspolitiken. De grupper som har råd kommer att skaffa sig privata försäkringar för att komplettera socialförsäkringarnas otillräckliga inkomstskydd. Denna process kan leda till ett betydande missnöje med de skatter som krävs för att finansiera välfärden. Det bör understrykas att alltsedan 1980-talet har olika 15 regeringar underlåtit att höja försäkringarnas inkomsttak i den takt som har varit nödvändig med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. I dag är utan tvekan principen om standardtrygghet en av de stora stridsfrågorna i välfärdspolitiken: på ena sidan står högeralliansens partier som redan bestämt sig för att införa grundtrygghet, vilket kraftigt ökar behovet av privata försäkringslösningar. På den andra sidan finns den samlade arbetarrörelsen, som kämpar för att behålla standardtryggheten eller principen om att kompensera för stora delar av inkomstbortfallet. En stor majoritet av befolkningen står alltjämt bakom den generella välfärdens bärande principer, bl.a. inkomstbortfallsprincipen. Sociologien Stefan Svallfors i Umeå har sedan i början av 1980-talet mätt stödet för den generella välfärden och dess centrala principer. Resultaten i den senaste undersökningen från 2011 visar med all önskvärd tydlighet att stödet för den skattefinansierade välfärden, och dess centrala principer, har förstärkts sedan den förra mätningen, och detta gäller även medelklassens attityder till dessa principer.19 5. Olika modeller för våra socialförsäkringar Det finns inte någon enhetlig och allmänt accepterad definition av socialförsäkringar, men man brukar beskriva dem som allmänna, generella och obligatoriska försäkringar som skattefinansieras, i första hand med arbetsgivaravgifter. Dessa är ekonomiskt sett en blandning av skatter och obligatoriska försäkringspremier. På samma sätt som det är möjligt att göra en avgränsning av olika länders välfärdssystemet är det möjligt att använda sig av en liknande metodik för att sortera olika länders socialförsäkringssystem. Det ligger då närmast till hands att använda sig av den klassificering av välfärdsstater som är en viktig del i Esping-Anderséns välfärdsforskning.20 Arbetslöshetsförsäkringen brukar i en sådan analys vara en del av ett lands socialförsäkringssystem även om det finns principiella skillnader mellan denna försäkring och en vanlig socialförsäkring. Det som förenar dem är deras karaktär av inkomstrelaterade försäkringar som ska skydda mot ett inkomstbortfall pga sjukdom och arbetslöshet. Den första modellen är behovsprövade socialförsäkringar som omfattar en minoritet av befolkningen, som utgörs av låginkomsttagare och andra ekonomiskt svaga grupper som inte har tillgång till privata försäkringar, och som därför är beroende av den offentliga försäkringen. Ersättningen är, som andel av inkomsten, i regel mycket låg och behöver kompletteras med privata försäkringar. Denna modell används främst i anglosaxiska länder som USA och Storbritannien, som också tillhör gruppen av liberala och marknadsinriktade välfärdsstater. Den andra modellen med frivilliga och statsunderstödda systemet innebär att staten ger ekonomiskt stöd till frivilligt bildade organisationer (inrättningar/kassor) som ger ersättning till sjuka och arbetslösa, och därför bidrar till deras ekonomiska trygghet. Det är svårt att hitta enskilda länder som överlag använder sig av denna modell för större delar av socialförsäkringssystemet. Istället får vi gå tillbaka till i slutet av 1800talet och början av 1900-talet i vårt land då vi tillämpade ett system med både arbetslöshets- och sjukkassor. 16 Det var också före det moderna socialförsäkringssystemet byggdes upp. Det är framförallt dagens system med frivilliga arbetslöshetskassor, som finns i olika länder (sk. Gent-modellen) som närmast liknar denna modell för frivilliga och statsunderstödda försäkringar.21 Erfarenheter från de svenska kassorna visar att dessa försäkringssystemet hade en relativt låg täckning i befolkningen och en svag koppling till den faktiska inkomstförlusten.22 Den tredje modellen är den korporativa som bygger på att yrkesgrupper med sina fackliga organisationer, och som tillsammans med staten, förvaltar inkomstrelaterade försäkringar . Dessa försäkringar utmärks av relativt höga ersättningar och omfattar en stor del av löntagarna. Förvaltningen av försäkringarna sköts gemensam av arbetsgivare och löntagarnas organisationer samtidigt som det finns en övergripande statlig kontroll. Försäkringarna är i första hand tillgängliga för löntagare och de som har ett arbete. Det finns också stora skillnader i försäkringsskyddet mellan olika löntagargrupper. Grupper med en svag förankring på arbetsmarknaden har därför ett sämre skydd och en lägre grad av ekonomisk trygghet vid arbetslöshet och sjukdom. Exempel på länder som har detta system är i första hand centraleuropeiska länder som Tyskland, Belgien och Frankrike. Den fjärde modellen är hämtade från andra världskrigets England och bygger på Beveridges förslag om en försäkringar med en långtgående befolkningstäckning, men som enbart ger grundrygghet. Det innebär att ersättningarna inte har någon direkt koppling till inkomsten och är därför relativt låga. För att ge ett fullgott inkomstskydd är det därför nödvändigt att dessa försäkringar kompletteras med olika privata försäkringar. Det är i första hand enskilda socialförsäkringar som är grundade på denna princip, utan att denna prinicip behöver gälla generellt för socialförsäkringssystemet i olika länder. Den sista modellen kallas för standardtrygghetsmodellen och finns framförallt i de nordiska länderna. Den omfattar hela befolkningen och ersättningen är tydligt inkomstrelaterad. Den ger därför det bästa inkomstskyddet vid arbetslöshet och sjukdom. I regel kompenseras merparten av inkomstförlusten. Det går att se olika stråk i utvecklingen av dessa olika modeller. Under flera år från början av 1990-talet går en tydlig rörelse bort från standardtryggheten, som genom en nyliberal politik i praktiken har lett till en gradvis minskning av kompensationsgraden (den faktiska ersättningsnivån) vid arbetslöshet och sjukdom. Denna politik har haft sin udd riktad mot ersättningsnivåerna i försäkringarna och dessutom urholkat inkomsttaken genom att inte låta dessa följa samhällets inkomstutveckling. En viktig del av denna politik har också varit skärpta kvalifikationsregler för att ansluta sig till försäkringarna. Som en allvarlig effekt av denna utveckling får grupper med en svag anknytning till arbetsmarknaden ett sämre försäkringsskydd än andra grupper (sk. golvproblemet). Dessutom driver rege- ”Standardtrygghetsmodellen omfattar ringarna i vissa länder, bl.a. den svenska rege- hela befolkningen och ersättningen är ringen, en politik som är inriktad på tydligt inkomstrelaterad. Den ger därgrundtrygghet i socialförsäkringarna. för det bästa inkomstskyddet vid ar- betslöshet och sjukdom. I regel kompenseras merparten av inkomstförlusten. .” 17 6. De skattefinansierade trygghetsförsäkringarna omfördelar risker I både det tidigare industrisamhället och i dagens samhälle, som i allt högre grad består av kunskapsintensiv tjänsteproduktion, som kräver insatser från individer och företag, behövs en politik för hantering och omfördelning av risker. En effektiv riskhantering är nämligen en samhällsnyttig verksamhet som ger stora samhällsekonomiska vinster. De tidigare sociala riskerna att bli arbetslös, sjuk, gammal och drabbas av olyckor på arbetsplatsen har traditionellt hanteras av socialförsäkringssystemet. Nu förs en debatt om vilka nya risker som skapas i det moderna samhället och hur dessa ska hanteras.23 Alliansregeringen beskriver felaktig de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna som bidrag. Istället finns det vissa likheter mellan dessa försäkringar och vissa av de privata försäkring som finns på marknaden, även om de principiella skillnaderna mellan dessa båda kategorier av försäkringar är stora och tydliga. Men det är ändå ett faktum att privata försäkringar hade ett visst intresse för de välfärdspolitiker som efter andra världskriget drev på införandet av olika socialförsäkringar; sistnämnda försäkringar skulle fungera som en form av hjälp till självhjälp.24 Men det bör understrykas att våra välfärdspolitiska pionjärer var väl medvetna om de stora skillnader som fanns, och som fortfarande finns mellan dessa båda försäkringsslag: socialförsäkringarna är obligatoriska och omfattar i princip hela befolkningen; de skattefinansieras och administreras av staten; och de utjämnar risker och omfördelar inkomster i sådan utsträckning att det går betydligt längre än vad de privata försäkringarna klarar av. Det finns i princip tre mer eller mindre renodlade metoder för att hantera och skydda sig mot risker, där skadan främst består av ett inkomstbortfall till följd av arbetslöshet och ohälsa. Kravet på försäkringsmässighet innebär att skadan ska ersättas när speciella händelser inträffar, t.ex. att en person förlorar jobbet eller kan inte jobba pga en sjukdom. Det är också ett egenvärde att vara försäkrad eftersom det skapar en känsla av trygghet. För den försäkrade finns det också en viss intressemotsättning mellan att kräva en så hög ersättning som möjligt samtidigt som han/hon inte vill betala mer än nödvändigt för försäkringen; kvalitetskrav står alltså mot ambitionen att minimera kostnaderna för försäkringen. Med den första metoden bygger individen själv upp egna buffertar i form av ett kapital som ökar genom ett regelbundet sparande och med en ränta som utgår på detta sparande. Ska denna metod vara effektiv krävs det förvisso att en betydande del av inkomsten avsätts för detta buffertsparande, och dessutom behöver sparande pågår under en längre period. Utrymmet för att spara varierar också mellan olika inkomsttagare. Med denna metod är riskutjämningen i det närmaste obefintlig. Den leder också till att stora grupper av löntagare tvingas stå utan ett inkomstskydd när skadan inträffar. Metoden är också dyrast i jämförelse med andra metoder för riskhantering och inkomstskydd. Det andra metoden bygger på att marknaden helt sköter riskhanteringen genom att människor köper en privat försäkring. Även om försäkringsbolagen så långt det är 18 möjligt använder sig av riskrelaterade premier, så sker trots allt en viss riskutjämning inom försäkringskollektivet. Det går inte helt och hållet att prissätta alla risker, och varje försäkring tenderar att få en överrepresentation av individer med höga risker. Det går inte heller att fullt ut kontrollera att vissa försäkringstagare ägnar sig åt ett visst riskbeteende. Individens kostnader för denna metod är lägre jämfört med den första metoden, vilket bl.a. beror på att försäkringsbolaget kan sortera bort, eller ta ut höga premier för personer med höga risker. Även med en privat försäkring finns det problem med fusk och överuttjande av försäkringen. Den tredje modellen för att hantera risker är dagens socialförsäkringar, som när det gäller skadereglering och krav på försäkringshändelser har å ena sidan flera likheter med en privat försäkring. Å andra sidan är skillnaderna flera och större mellan dessa båda kategorier av försäkringar: Socialförsäkringar har ett betydligt större försäkringskollektiv – i stort sett hela den arbetande befolkningen. Dessutom är riskutjämingen mer långtgående eftersom alla betalar samma premie oberoende av den individuella risken. Även i denna modell med socialförsäkringar reglerar man en ersättningsberättigad skada (ett inkomstbortfall vid arbetslöshet och sjukdom) när det inträffar en specifik händelse som ligger bakom skadan; arbetslöshet, sjukdom eller en arbetsskada, för att nämna några sådana händelser. Dessa särdrag hos socialförsäkringar ger också tydliga skillnader mellan dessa försäkringar och bidrag. För det första finns det, i motsat till vad som utmärker socialförsäkringarna, inte en uns av försäkringsmässighet hos olika bidrag; alltså en viss koppling mellan utbetalda för-måner och deras finansiering. För det andra bygger socialförsäkringar på arbetslinjen, och därför måste den försäkrade i regel ha arbetsinkomster. Dessutom finansieras socialförsäkringarna av de försäkrade, alltså av själva riskkollektivet. Däremot finansieras bidrag även av andra än bidragsmottagare. Sociaförsäkringsmodellen ger den mest långtgående riskutjämningen av alla modeller. Dessutom innebär den i regel den lägsta försäkringskostnaden för en individ, givet ett visst antal skador att reglera. Kostnaden för att administrera modellen är också mycket låg i jämförelse med det privata försäkringsalternativet. Ett viktigt drag hos socialförsäkringar är att både ersättningen och de avgifter, som finansierar försäkringarna, är inkomstrelaterade: ju högre inkomst, desto högre ersättning och avgifter. Ersättningen maximeras dock vid ett visst inkomsttak. Analyserar man denna modell ytterligare visar det sig att varje försäkrad betalar en premie (avgift/skatt) , som inte har någon koppling till den försäkrade risken. Man vet också på förhand vilken ersättning man får för att kompensera ett inkomstbortfall vid arbetslöshet och sjukdom. Allt detta skapar en trygghet som är av stort värde för de försäkrade. Det finns också vissa självrisker ”Sociaförsäkringsmodellen ger den hos olika socialförsäkringar i form av karens- mest långtgående riskutjämningen av dagar och att ersättningen är lägre än in- alla modeller. Dessutom innebär den i komstbortfallet. regel den lägsta försäkringskostnaden för en individ. Kostnaden för att admi- Sammanfattningsvis är socialförsäkringar en nistrera modellen är också mycket låg i utomordentlig konstruktion för riskutjämning och för att hålla nere försäkringstagar- jämförelse med det privata försäknas kostnader i förhållande till andra ringsalternativet.” modeller för skadereglering och riskutjäm19 ning. Socialförsäkringar av god kvalitet ger också en önskvärd ekonomisk trygghet för stora grupper i befolkningen. Flertalet av de försäkrade har också begränsade möjligheter att påverka de risker som kan drabba dem, vilket stärker argumenten för riskutjämningen i försäkringarna.25 20 B. Välfärdspolitikens omläggning och en ökad privat finansiering 7. Centrala delar i en omläggning av välfärdspolitiken Under en lång sammanhängande period från 1950-talet fram till 1980-talet byggdes välfärdspolitiken ut i de flesta OECD-länder, speciellt i Sverige och övriga nordiska länder. Denna spektakulära utveckling rymde både en utbyggnad av olika välfärdstjänster som skolan, vården och omsorgen och en rejäl förstärkning av socialförsäkringssystemet. Generositeten i försäkringarna ökade i form av bl.a. höjda ersättningsnivåer. Ett tydligt trendbrott i denna utveckling av välfärdspolitiken inträffade i slutet av 1980-talet och under 1990-talet när expansionen av välfärdsstaten avlöstes av en period med besparingar och kostnadseffektiviseringar i hela den offentliga verksamheten. Denna utveckling var också generell och berörda i stort sett alla moderna och utvecklade OECD-länder. Perioden med neddragningar i den offentliga verksamheten, eller mer eller mindre permanenta åtstramningar i denna del av ekonomin, var varit, och är alltjämt ett resultat av olika förändringar i vår omvärld: förändrad produktionsorganisation, ökad globalisering med skärpning av konkurrensen, mer flexibilitet på arbetsmarknaden, förändrad familje- och klasstruktur samt en ökad individualisering av människors beteenden. Alla dessa genomgripande strukturförändringar har givetvis ökat trycket på en omstöpning av välfärdspolitiken. Omläggningen av välfärdspolitiken har till både inriktning och val av konkreta åtgärder varierat mellan olika länder.26 Ett tydligt exempel på ett viktigt inslag i denna omstöpning av välfärdspolitiken har varit inflytandet från förvaltningsideologin, New Public Management (NPM). Den har fungerat som ett antal, för den praktiska politiken, vägledande normer för driften, styrningen och finansieringen den offentliga verksamheten i mer marknadsvänlig riktning. Denna ideologi började först att praktiseras, med en mindre genomslag på politiken, från 1980-talet, men växte i styrka under främst 1990-talet. Sedan dess har den i princip haft ett fast grepp om politiken med en stark marknadsstyrning av den offenliga verksamheten i nästan varje modernt OECD-land, Och detta har gällt oberoende av landets regering varit borgerlig eller byggt på en parlamentarisk vänstermajoritet. Syftet för denna ideologi är att öka flexibiliteten och valfriheten för de som brukar olika välfärdstjänster samtidigt som den ska bidra till att både öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga verksamheten. Den bärande tanken är att låta den offentliga sektorn kopiera de metoder och det arbetssätt som tillämpas av marknadens aktörer och i det privata näringslivet.27 Det kan handla om allt från driftsformer och styrning till finansiering av den offentliga sektorn; det alltigenom utmärkande draget i denna ideologi och förvaltningsteori är en ökad marknadsstyrning av olika skattefinansierade kärnverksamheter. Det råder inte någon tvekan om att denna ideologi har haft stor betydelse för både socialdemokratiska och borgerliga regeringar när de har genomfört stora förändringar av välfärdsstaten. 21 Resultaten av denna ideologi har hittills varit genomgripande, inte minst i Sverige: den har lagt grunden för en långtgående marknadsstyrning i form av omfattande driftprivatisering av av skolor, förskolor, fritidshem, äldreboenden, vårdcentraler och sjukhus. Likaså har den fungerat som katalysator för att även ompröva den solidariska skattefinansieringen av välfärdstjänster. I denna rapport finns det enbart utrymme för att översiktligt redovisa de stora dragen i denna omläggning av välfärdspolitiken. Dessa går att summera med ledning av några övergripande kordord eller begrepp. Den förstärkta marknadsstyrningen av välfärdstjänsterna har lett till att en ökad del av driften av den kommunala kärnverksamheten har överförts till privata aktörer i många OECD-länder, så även i Sverige och övriga nordiska länder. Denna förändring har i första hand växt fram ur ett producentintresse bestående av starka, privata aktörer och stora företag med en tydlig kommersiell inriktning som också har ambitiösa lönsamhetsmål för driften av dessa verksamheter. Trots att driften privatiseras i växande grad, så är skattefinansieringen på hela taget intakt, även om det blivit allt vanligare med privat finansiering i form av försäkringspremier och en ökad avgiftsfinansiering som ett komplement till skattefinansieringen. Som ett resultat av denna utveckling har människor blivit mer beroende av marknaden för att få tillgång till dessa allmänna nyttigheter. Ansvaret för välfärden har också förskjutits från ett offentligt och gemensamt ansvar till att invdividen får ta ett ökat ansvar för sin välfärd. Samhällssolidariteten har därmed urholkats: i förlängningen av denna utveckling kan individens tillgång till välfärden förskjutas från medborgarskapet till att bli ett privilegium för löntagare med en stark ställning på arbetsmarknaden eller bygga på att man som kund är tillräckligt välbeställd för att kunna köpa den välfärd, som det offentliga inte klarar av att leverera. Principen om att olika välfärdsnyttigheter ska vara sociala rättigheter kommer då att försvagas i takt med att det offentliga ansvaret krymper samtidigt som marknadens och familjens betydelse som välfärdsinrättningar förstärks. Alliansregeringens nedrustning av arbetslöshetsförsäkringen är ett belysande exempel på hur denna utveckling ska se ut när det offentliga drar sig tillbaka som en garant för en skattefinansierad inkomsttrygghet. När det offentliga ansvaret krymnper är det ofta ett resultat av att de generella välfärdsprogrammen urholkas. Dessa program har då inte samma generella inriktnikng och befolkningstäckning som tidigare. Följden blir därför ett ökat beroende av selektiva och behovsprövade program med alla de negativa effekter som blir konsekvensen av en sådan utveckling. Denna utveckling mot ökad selektivitet i välfärdspolitiken har förvisso blivit en omisskänslig trend i många OECD-länder. Sammanfattningsvis finns det alltså flera gemensamma och systematiska tendenser i utvecklingen av välfärdspolitiken i flertalet ”Den förstärkta marknadsstyrOECD-länder, också i vårt land och övriga norningen av välfärdstjänsterna har lett diska länder. Dessa är: ständiga nedskärningar till att en ökad del av driften av den i olika välfärdsprogram, en omfattande privatikommunala kärnverksamheten har sering av välfärden, både ifråga om driften av överförts till privata aktörer i många verksamheten och finansieringen, ett ökat individuellt ansvar i kombination med ett urholkat OECD-länder, så även i Sverige och offentligt ansvar samtidigt som användningen övriga nordiska länder.” av marknadslösningar i välfärdspolitiken har växt kraftigt. 22 Det är svårt att med enbart ledning av de sociala utgifternas utveckling bedöma omfattningen av de nedskäringar och besparingar som har gjorts i olika välfärdsprogram. Det beror på att utgiftsutvecklingen påverkas av många andra faktorer än politiska beslut om besparingar och förändringar i olika utgiftspåverkande regelverk. Vissa forskare använder i stället andra indi-katorer som mått på storleken på genomförda besparingar. En av de mer säkra måtten för att beskriva omfattningen och effekterna av besparingar är utvecklingen av ersättningsnivån i olika socialförsäkringar. I många länder, bl.a. i Sverige och övriga nordiska länder, har ersättningsnivån sänkts under de senaste 20-30 åren i både arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen.28 Som ett led i den omfattande budgetsanering som gjordes i Sverige under andra hälften av 1990-talet genomfördes stora besparingar i våra trygghetsförsäkringar. Det handlade om olika åtgärder för att begränsa utgifterna i dessa välfärdsprogram: lägre ersättningsnivåer, sänkta eller uteblivna höjningar av inkomsttaken och begränsningar av den ersättningsberättigade kretsen av försäkringstagare. I andra välfärdsprogram kan besparingar manifesteras i förändringar av personaltätheten i kommunala kärnverksamheter som skolan, vården och omsorgen. Det är också möjligt att studera utvecklingen av sociala utgifter per person i den målgrupp som utnyttjar välfärdstjänsten, t.ex. kostnader per elev i skolan eller äldreomsorgens kostnader per pensionär som får hemtjänst eller bor i ett äldreboende. Efter maktskiftet 2006 kom den andra vågen av besparingar i den offentliga verksamheten genom alliansregeringens stora nedskärningar i arbetslöshets- och sjukförsäkringen, Det bör noteras att den andra besparingsvågen kom efter budgetsaneringen och de omfattande besparingar som gjordes i kommuner och landsting under större delen av 1990-talet. Men det bör också understrykas att från slutet av 1990-talet och under de första fem åren på 2000-talet genomförde olika socialdemokratiska regeringar betydande resursförstärkningar, i form av ökade statsbidrag, till kommunsektorn. Det finns i regel olika motiv till neddragningar av de sociala utgifterna. Det kan handla om allt från renodlade ideologiska motiv för att minska välfärdsstaten, och denna linje företräds i regel av politiker med starka ny- eller marknadsliberala värderingar. Det är inte ovanligt att dessa företrädare döljer de ideologiska motiven genom att argumentera för att neddragningarna ska bidra till att den offentliga verksamheten blir mer effektiv. Ett annat centralt motiv är saneringen av de offentliga finanserna, och detta har visat sig vara det mest kraftfulla motivet när en regering ska göra besparingar för att minska stora offentliga underskott och få kontroll över en statsskuld som växer för fort. Det var just detta motiv som dominerade under 1990talets stora budgetsanering i Sverige. Ett tredje motiv kan vara renodlade effektivitetsskäl; för att minska den sk. slack som kan finnas i den offentliga sektorn kan resurserna behöva minska något i syfte att få ut mer verksamhet av varje använd skattekrona. Just detta motiv var starkt när socialdemokratin delvis omprövade sin syn på den offentliga sektorn under de första åren på 1980-talet, när man både skulle spara och arbeta sig ur den dåvarande ekonomiska krisen. Även om det är svårt att tolka utvecklingen av de sociala utgifterna är det ändå intressant att med några siffror beskriva förändringen av dessa utgifter.29 Under 2009 ökade de sociala utgifterna i både löpande priser och som andel av BNP. Med drygt 32 procent av BNP tillhör Sverige den grupp av länder som har de största sociala 23 utgifterna, även om det finns vissa ”tekniska” skillnader i utgiftsredovisningen som gör det svårt att få en rättvisande bild av ländernas sociala utgifter.30 Under perioden 1992-2009 har de sociala utgifterna ökat med nästan 70 procent, eller 407 mdr kr i löpande priser. Som andel av BNP minskade emellertid dessa utgifter från drygt 37 procent till drygt 32 procent. De skattefinansierade utgifterna på välfärdsområdet har alltså inte hängt med den takt som ekonomins resurser har växt. I debatten brukar man från vissa företrädare hävda att globaliseringen av ekonomin ofrån- komligen leder till att både skatter och offentliga utgifter kommer att tryckas ner till nivån i de snålaste välfärdsstaterna , alltså ett race to the bottom. Men istället för en sådan befarad utveckling har de sociala utgifterna rönt en omvänd utveckling; utgifterna i de länder med den lägsta skatte-och utgiftsnivån har höjts och gradvis närmat sig utgifterna i mer ambitiösa välfärdsstater. Denna konvergens innebär att skillnaderna mellan ländernas sociala utgifter har minskat, men denna utveckling har stagnerat under de senaste åren.31 De skattefinansierade inkomstförsäkringarna har inte bara av LO:s grupper utan också bland tjänstemän kompletterats med olika privata försäkringar. Dessutom har regeringen genomfört en långtgående omläggning av arbetslöshetsförsäkringens finansiering. Löntagarnas egenavgifter har ökats med omkring 10 mdr kr samtidigt som den särskilda arbetsmarknadsavgiften för att finansiera försäkringen (arbetsmarknadsavgiften) har behållits oförändrad. De stora överskotten i försäkringen har istället använts för att finansiera regeringens stora inkomstskattesänkningar. Dessutom har egenavgiften differentierats på basis av olika löntagargruppers risker att bli arbetslösa. Detta har lett mycket stora och helt oacceptabla avgiftsskillnader mellan olika löntagare, och bidragit till att försäkringens riskutjämning har försvunnit. 8. Privat finansiering av välfärden Ett viktigt strukturförändring av välfärdspolitiken har alltså varit en ökad privatisering av olika nyttigheter på välfärdsområdet. Det är främst produktionsansvaret för välfärdstjänsterna som har privatiserat medan det på socialförsäkringsområdet är både förvaltningen och finansieringen av försäkringen som går i riktning mot mer privata inslag. Det är möjligt att använda följande typer av privat finansiering av både välfärdstjänster och trygghetsförsäkringar: a) Ett av dessa är avgifter, som innebär att välfärdstjänsten betalas när den konsumeras och att finansieringen i allt högre grad relateras till kostnaden för att producera tjänsten. b) Det andra alternativet är en direktbetalning av olika välfärdstjänster, som i sin tur finansieras av ett ökat privat sparande som tas i anspråk när det finns ett behov av tjänsten. Direktbetalningar av välfärdstjänster är inte någon vanlig betalningsform, även om det i vissa länder, t.ex. USA, förekommer av förmögna hushåll med höga inkomster. Bygger man upp ett sparande bidrar detta till att betalningarna kan spridas ut över en längre period, och att de årliga betalningarna kan hållas nere jämfört med om hela kostnaden finansieras vid ett tillfälle. 24 c) Den tredje kategorin av privat finansiering är premier till olika försäkringar. Detta alternativ kan användas för vissa välfärdstjänster, t.ex. vård och äldreomsorg, men som är mer vanlig för att finansiera privata komplement till socialförsäkringarna. Som försäkring ska den ge ett skydd mot vissa risker som är oförutsägbara när de i tiden kommer att inträffa. Men riskerna är kända, och de kommer också att realiseras. Skadan kan antingen vara kostnaderna för tjänsten, t.ex. för vård och behandling på sjukhus, eller de inkomstförluster som en person drabbas av vid arbetslöshet och nedsatt arbetsförmåga. Försäkringen täcker inte bara behov som varierar över tiden utan också som skiljer sig åt mellan olika individer. En privat försäkring ger också möjligheter till riskutjämning även den är betydligt mindre än den som sker inom socialförsäkringssystemet. 8.1. Skillnaden mellan avgifter och försäkringsfinansiering Avgifter och försäkringsfinansiering är de vanligaste privata alternativen till skattefinansiering, och det är därför naturligt om den fortsatta granskningen främst är inriktad på dessa alternativ. Försäkringsfinansiering skiljer sig från avgifter genom att de senare betalas när tjänsten utnyttjas medan premier betalas regelbundet i förväg, oberoende om den aktuella tjänsten tas i anspråk. Premierna ska tillsammans med avkastningen på det sparade eller fonderade kapitalet räcka för att finansiera en framtida ersättning från försäkringen. Dessutom finns det ett avgiftstak för många av de välfärdstjänster som kommuner och landsting erbjuder sina invånare. Det finns visserligen fördelar med att betala premier när man är frisk och har jobb jämfört med att betala en kostnad vid ett speciellt tillfälle, nämligen när en tjänst utnyttjas. Men denna fördel är relativt begränsad eftersom många avgifter som tas ut för olika välfärdstjänster, och liknande nyttigher som läkemedel, i regel är mycket låga i förhållande till kostnaden för en tjänst. I regel brukar man tala om avgiftsfinansieringens olika uppgifter: Den ska, förutom ge inkomster till den offentliga verksamheten, bidra till att öka kostnadsmedvetandet hos de som brukar välfärdstjänster. En ökad avgiftsfinansiering används också för att styra efterfrågan på den aktuella tjänstekonsumtionen. Ett exempel på den senare uppgiften är de avgifter inom vården, som delvis används för att styra patientströmmar mellan olika vårdnivåer , men också mellan primärvården och den slutna vården. Avgifterna fungerar i detta sammanhang som en självrisk för patienterna. Det är möjligt att använda olika avgiftskonstruktioner, som skiljer sig åt för olika offentliga tjänster. Avgifter för olika tekniska tjänster, som el, fjärrvärme, sophämtning, vatten- och avlopp, är utformade på ett speciellt sätt eftersom kostnaderna för dessa verksamheter i allt väsentligt finansieras med avgifter. Av- ”Försäkringsfinansiering skiljer sig gifterna på dessa tjänster ska därför inte bara från avgifter genom att de senare betäcka kostnaderna utan också ge ett visst överskott, åtminstone på lång sikt. Det handlar alltså talas när tjänsten utnyttjas medan om affärsverksamheter och företag som är verk- premier betalas regelbundet i förväg, samma på konkurrensutsatta marknader med oberoende om den aktuella tjänsten tydliga företagsekonomiska mål. Användningen tas i anspråk.” av avgifter för dessa tjänster har ökat kraftigt 25 under den senaste fem till tio åren. Avgifterna för tekniska tjänster varierar också kraftigt mellan olika kommuner.32 Beroende på hur stora delar av befolkningen som en försäkring täcker är det möjigt att urskilja olika typer av privata försäkringar. Skillnaderna mellan olika försäkringar är särskilt tydliga inom vården och omsorgen. I vissa anglosaxiska länder som USA, som saknar offentliga och skattefinansierade vårdförsäkringar, med undantag för vissa grupper av låginkomsttagare, är privata försäkringar den helt dominerande finansieringen för stora befolkningsgrupper. Men även i andra länder, som t.ex. i Holland, finns det mer eller mindre heltäckande privata vårdförsäkringar. Höginkomstgrupper är exempel på patientgrupper i Holland som inte har tillgång till den offentliga sjukförsäkringen utan är till stor del beroende av privata försäkringar. Det utvecklas alltså ett behov av heltäckande privata vårdförsäkringar när de skattefinansierade försäkringarna inte har en generell befolkningstäckning utan begränsas till vissa grupper med låga inkomster eller särskilda behov. Detta innebär alltså att vissa grupper, ofta hushåll med goda inkomster, måste förlita sig på privata försäkringar för att få en vård av tillräckligt hög kvalitet. För det andra finns det privata vårdförsäkringar som fungerar som ett komplement till den skattefinansierade vården. Det kan handla om att det offentliga sjukvårdssystemet inte uppfyller medborgarnas krav på tillgänglighet, kvalitet och service. Dagens privata vårdförsäkringar i Sverige fungerar för en liten grupp i befolkningen som ett komplement till den offentliga vården, så att en hög tillgänglighet i vården garanteras för dessa individer. Härigenom fungerar dessa privata försäkringar som en ”gräddfil” i vården, som också är affärsidén bakom försäkringarna. En tredje variant av vårdförsäkringar har till uppgift att ersätta avgifter som används i den skattefinansierade vården, vilket förutsätter att både avgifter och kostnader för många patienter är tillräckligt höga för att det ska finnas en marknad för dessa försäkringar. I Frankrike är avgifterna är så höga att denna typ av marknader är lönsamma. Det går också att skilja på olika slags privata försäkringar beroende vem som tecknar dem, och om de grundas på kollektivavtal eller fungerar som en facklig medlemsförmån. I länder med en stor utbredning i befolkningen av privata vårdförsäkringar är det vanligt att de är en löneförmån – en av flera som grundas på kollektivavtal. Dessa försäkringar kan också tecknas av facket som gruppförsäkringar, och är följaktligen en medlemsförmån. Och som sådana fungerar de som en statusmarkör vilket gör dem ännu mer attraktiva. Detta förvårar för en välfärdspolitik som är inriktade på att be”Dagens privata vårdförsäkringar i gränsa utrymmet för privata vårdförsäkringar. Det finns också alternativ som innebär att varje Sverige fungerar för en liten grupp i individ, utan inblandning av facket, själv teckbefolkningen som ett komplement nar en vårdförsäkring. till den offentliga vården, så att en hög tillgänglighet i vården garanteras för dessa individer. Härigenom fungerar dessa privata försäkringar som en ”gräddfil” i vården, som också är affärsidén bakom försäkringarna.” 26 8.2. Kommunala avgifter Avgifter inom vården och som finansierar andra välfärdstjänster kan ha en teknisk utformning som varierar mellan olika tjänster. En konstruktion innebär att avgiften tas ut oberoende av in- nehållet i tjänsten, t.ex. att avgifter inom vården tas ut utan hänsyn till hur behandlingsintensiv vården är. Det är också denna konstruktion som är vanligast i vår land. En annan variant bygger på att avgiften tas ut som en andel av kostnaderna för tjänsten. Av i första fördelningspolitiska skäl används sedan länge ett högkostnadsskydd för olika tjänster inom vården och omsorgen, som skyddar patienter och brukare mot höga avgifter. Ett högkostnadsskydd kan också utformas på olika sätt. Kostnadstaket kan beräknas per prestation, t.ex. ett vårdtillfälle, eller beräknas för en tidsperiod. Taket kan också vara rörligt, som idag gäller för receptbelagda läkemedel, vilket innebär att patientens avgifter sjunker med stigande kostnader. Ett skäl för att låta avgiften variera med kostnaden är att det ska kosta något på marginalen att efterfråga vård. Ett sådant högkostnadsskydd finns idag inom vården när det gäller avgifter för såväl läkarbesök som läkemedel. Dagens högkostnadsskydd inom vården fungerar så att det går relativt snabbt att komma upp till avgiftstaket och kostnaderna över denna nivå innebär att ytterlligare läkarbesöket eller nyinköpta läkemedel är gratis. Det är också möjligt att konstruera ett tak som att det beräknas som en procentuell andel av inkomsten, och denna konstruktion är omfördelande eftersom höginkomsttagare betalar mer i kronor i avgift än låginkomsttagaren. Frågan om avgifter till den kommunala tjänsteproduktionen har nästan alltid varit reglerad. I den nuvarande kommuallagen finns följande bestämmelse: ”Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting tillhandahåller (självkostnaden)”33 Självkostnadsprincipen är alltså ett tak för de kommunala avgifterna och ska förhindra en marknadsmässig prissättning, och att kommuner och landsting utnyttjar sin ställning som monopolister genom att ta ut stora vinster från brukarkollektivet. Självkostnadsprincipen gäller all kommunal verksamhet oavsett om drivs i egen regi eller av privata utförare. Till självkostnaden räknas alla företagsekonomiskt motiverade kostnader för en verksamhet. På vissa områden görs dock ett undantag från självkostnadsprincipen och då måste detta bygga på ett tydligt regelverk. Exempel på områden på vilka självkostnadsprincipen inte gäller är handeln med el, fjärrvärme och andra energislag, kollektivtrafiken, kommunal tjänstexport och kommunala sjuktransporter, oftas under förutsättning att dessa verksamheter drivs som kommunalägda aktiebolag. Dessa verksamheter drivs i regel affärsmässigt och tjänsterna avsätts på konkurrensutsatta marknader. Regleringen om självkostnadsprincipen är i regel generell, men på vissa områden, t.ex. för skolan, finns en speciell reglering. Skolan, förskolan och skolbarnomsorgen I den nyligen införda skollagen slås det tydligt fast att grundskolan ska vara avgiftsfri liksom gymnasieskolan. Eleverna i dessa båda skolformer ska utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. I verksamheten får dock finnas vissa avgiftsfinansierade inslag i utbildningen, t.ex. skolresor, som men bara under förutsättning att dessa innebär obetydliga kostnader för eleverna. Någon generell definition av begreppet obetydliga kostnader finns inte i skollagen utan den frågan får avgöras för varje enskilt fall.34 Även den högre utbildningen är för närvarande avgiftsfri för studenterna, om man undantar utländska studenter som väljer att studera i Sverige. 27 Barnomsorgen (förskolan, fritids- och familjedaghem) och äldreomsorgen är två andra verksamheter som har ett reglerat högkostnadsskydd i form av maxtaxa. Inom förskolan och skolbarnomsorgen (fritidshemmen) används en inkomstrelaterad maxtaxa med ett inkomsttak på 42 000 kr per månad. Är hushållets inkomsten högre än denna inkomst maximeras avgiften för det första barnet till 1 260 kr/månad, för det andra barnet till 840 kr/månad och för det tredje barnet till 420 kr/månad. För varje ytterligare barn är platsen gratis.35 Äldreomsorgen och vården Högkostnadsskyddet inom äldreomsorgen har en annan konstruktion än inom förskolan: avgifterna för hemtjänst, en plats i särskilt boende, dagverksamhet samt kommunal sjukvård är begränsad till högst 0,48 gånger prisbasbeloppet. För 2011 motsvarar detta en högsta avgift på 1 712 kr/månad (20 544 kr/år). Avgiften begränsas också av det sk. förbehållsbeloppet, som i praktiken innebär att den inte får vara högre än att pensionären har tillräckligt med pengar kvar för sina normala levnadskostnader. Inom sjukvården och tandvården används patientavgifter för ett stort antal vårdstjänster. Dessa avgifter tas ut för läkarbesök, vård som ges av annan vårdpersonal, medicinska undersökningar och vård på sjukhus. Vissa kategorier av patienter och behandlingar är emellertid avgiftsfria. Landstingen har stor frihet att ta ut avgifter för läkarbesök och andra tjänster med ledning av de principer som de bestämmer själva. Patientavgifterna inom primärvården varierar mellan landstingen, och är beroende av vilken typ av tjänst eller besök det är fråga om. Generellt sett är emellertid avgifterna mycket låga i förhållande till kostnaderna för olika tjänster (ca 100-300 kr/besöket). Men genom högkostnadsskyddet begränsas avgifterna under ett år till 900 kr för hushållet,och finns det barn under 18 år i hushållet gäller ramen på 900 kr även för dem. I slutenvården finns det ett avgiftstak på 80 kr per dygn. Patientavgifterna för besök på akutmottagningar är dock högre i förhållande till andra tjänster och besök. Med undantag för några enstaka landsting gäller avgiftsfrihet inom primärvården för ungdomar under 20 år. Regeringen föreslår i höstbudgeten att högkostnadsskyddet i primärvården höjs från 1 januari 2012 till 1100 kr medan övriga delar av regelverket lämnas oförändrat.36 Även för köp av receptbelagda läkemedel finns ett högkostnadssskydd som innebär att läkemedelskostnaderna får högst uppgå till 1 800 kr under ett år. Först betalar patienten en självrisk på 900 kr och sedan subventioneras alltmer av kostnaden i takt med att dessa ökar för individen under ett år (högkostnadstrappan). Högkostnadsskyddet för besök i öppenvården och för läkemedel har varit oförändrade sedan 1997 och 1999. Nu föreslår regeringen att även detta högkostnadsskydd höjs från nästa år till 2 200 kr. Det innebär också att beloppen inom högkostnadstrappan höjs proportionellt lika mycket, medan det övriga regelverket på området förblir oförändrat.37 Det är möjligt att urskilja några mönster och förklaringar till den nuvarande avgiftsstrukturen inom vården. Vissa patientkategorier, oftas barn, men även andra grupper, har avgiftsfrihet. Detsamma gäller för vissa sjukdomar och ett begränsat antal behandlingar och vårdinsatser. För vård av specialister och besök på akutmottagningar är avgifterna i regel högre. Bakom dessa principer för avgiftsstrukturen är dock den ekonomiska, medicinska och fördelningspolitiska logiken långtifrån tydlig och genomskinlig. 28 Tandvården Även tandvården har en egen taxa. Alla invånare över 20 år får en tandvårdscheck, som är differentierad efter patientens ålder. Det verkliga högkostnadsskyddet gäller för kostnader över 3000 kr, vilket innebär att kostnader upp till belopp måste patienten alltid betala och kan därför betrakas som en form av självrisk. Över denna upp till 15 000 kr subventioneras 50 procent av kostnaden. Kostnader över 15 000 kr subventioneras med 85 procent. 8.3. Allvarliga problem med privata försäkringar Historiska erfarenheter visar med önskvärd tydlighet att olika typer av försäkringar, främst vårdförsäkringar, är förenade med stora och allvarliga problem. Dessa problem är ett resultat av olika marknadsmisslyckanden som finns på en försäkringsmarknad. Flera av problemen undergräver vårdens möjligheter att fungera på ett jämlikt sätt, nämligen att den är tillgänglig för alla, att det är behoven som ska styra tillgången till vård och att vården ges till alla på lika villkor. En privat försäkring ska vara lönsam och för klara olika avkastningsmål behöver premierna vara tillräckligt höga, och dessutom kunna differentieras för olika patientgrupper. En premie bestäms i regel efter patienternas risker för sjukdom och allvarig ohälsa. Närmare bestämt brukar i allmänhet en premie bestå av följande delar: förväntade risk hos varje försäkrad, ett säkerhetstillägg och olika omkostnader som premien ska finansiera. Risken för ohälsa är inte bara relaterad till ålder utan den är också klassmässig: arbetare och lägre tjänstemän är utsatta för större risker att drabbas av ohälsa än höginkomsttagare och högre tjänstemän. Premierna ska alltså grundas på den förväntade risken att bli sjuk, och på det framtida vårdbehovet för olika sjukdomar. Om den den genomsnittliga risken ligger till grund för prissättningen tenderar premierna att bli för höga för olika lågriskgrupper och för låga för att kunna finansiera kostnaderna för högriskgrupper. För att försäkringen ska vara företagsekonomiskt motiverad på sikt får den inte sättas för högt så att olika lågriskgrupper lämnar försäkringen. Lösningen på dessa problem är därför en kraftigt riskrelaterad premie i kombination med försäkringsvillkor som innebär att vissa högriskgrupper sorteras bort från försäkringen. Detta är möjligt att göra på olika sätt; bl.a. genom att vissa sjukdomar inte ger rätt till ersättning, eller att patienter med kroniska och flera svåra sjukdomar (multisjuka) inte ges möjligheter att teckna en försäkring. De skulle annars bli alltför dyra för försäkringsbolaget.38 Alternativet till utsortering är mycket höga premier för dessa patientgrupper, vilket innebär att många inte kommer att ha råd med en vårdförsäkring. ”Historiska erfarenheter visar med Dessa effekter är också en paradox för privata försäkringar: många patienter med de största vårdbehoven riskerar att sorteras bort från försäkringen – antingen genom mycket hårda försäkringsvillkor eller genom skyhöga premier för dessa grupper. I USA har det under en lång period varit omkring 45 miljoner invånare, som önskvärd tydlighet att olika typer av försäkringar, främst vårdförsäkringar, är förenade med stora och allvarliga problem. Dessa problem är ett resultat av olika marknadsmisslyckanden som finns på en försäkringsmarknad.” 29 utgör 15 procent av befolkningen, som saknar en sjukförsäkring, och därför har svårt att få annan vård är akutvård. Det är i skrivande stund svårt att bedöma hur den nya vårdreformen kommer att påverka omfattningen av denna grupp; troligen kommer den att minska på sikt när reformen börjar fungera fullt ut. Dessa djupa orättvisor förstärks också av att det också finns ett starkt samband mellan å ena sidan inkomst och social status, och en individs hälsa å den andra. Dessa problem med en sortering av patienter är också stora i även andra länder än USA, som har en stor privat försäkringsfinansiering, t.ex. i Holland, Frankrike och Schweiz. Flera av dessa länder har valt att lösa selekteringsproblemen med en hård reglering som begränsar försäkringsbolagens möjligheter att använda differentierade försäkringsvillkor och ta ut alltför höga premier. Det råder inte någon tvekan om att selekteringsproblemen står i bjärt kontrast till de välfärdspolitiska principerna med hög tillgänglighet, behovsstyrning och ett vårdutbud som fördelas på lika villkor. De försvagar också riskutjämningen i sjukvården genom att skapa en obalans mellan riskerna för olika individer, tillgången till vård och dess finansiering. Ett annat problem med privata försäkringar uppstår då dessa existerar parallellt med den skattefinansierade vården. Då etableras ett dubbelt system med "gräddfiler" för patienter med privata försäkringar som ger dessa en högre tillgänglighet och bättre service än andra patienter – ja, rentav på de offentligt ägda och skattefinansierade sjukhus som har valt att ge vård på dessa villkor till försäkringspatienter. Detta leder till helt oacceptabla orättvisor eftersom patienter med samma sjukdomar och som ligger på samma sjukhus riskerar att behandlas olika. Länder med privata försäkringar har valt olika lösningar på detta problem med ”gräddfiler”. Kanada har förbjudit att försäkringspatienter blandas med andra patientgrupper som ligger på offentligt ägda sjukhus. En annan tung kritik mot privata vårdförsäkringar är deras mycket höga administrationskostnader: deras kostnadsandel kan i regel ligga på 10-20 procent, och ibland mer, av det totala vårdkostnaderna. Frågan om privata försäkringar tillför resurser till sjukvården är ofta en återkommande fråga i sjukvårdsdebatten. Om den vård som försäkringen finansierar normalt sett inte hade blivit utförd, så är det möjligt att tala om ett resurstillskott till den skattefinansierade vården. Men det innebär inte att det automatisk skapas större möjligheter till vård för alla grupper av patienter. OECDs granskning av sjukvårdsförsäkringar i olika länder visar att dessa bidrar till att öka den totala vårdefterfrågan, snarare än att avlasta den offentliga vården.39 Effekten kan bli fler besök hos specialistläkare och/eller en ökad läkemedelskonsumtion. ”OECDs granskning av sjukvårds- försäkringar i olika länder visar att dessa bidrar till att öka den totala vårdefterfrågan, snarare än att avlasta den offentliga vården. Effekten kan bli fler besök hos specialistläkare och/eller en ökad läkemedelskonsumtion.” 30 Slutsatsen är att privata försäkringar kan ge vården mer resurser och förbättra tillgängligheten hos för dem som är försäkrade, men de förbättrar inte vården i form av ökad till-gänglighet och kortare köer för alla patienter, inte ens flertalet för dem som behövber en kvalificerad vård. Både den skattefinansierade vården och den som finansieras med försäk-ringar konkurrerar om samma knappa resurser. Mot den bakgrunden leder i regel en ökad försäkringsfinansiering knappast till lägre samhällsekonomiska kostnader för den totala vården. 9. Utvecklingen av den privata välfärdsfinansieringen Hushållen betalade under 2008 själva utgifter för hälso- och sjukvården som motsvarade 46 miljarder kr. Detta utgör ca 16 procent av de totala utgifterna (kostnader för driften och investeringsutgifter) för hälso- och sjukvården, som var ca 296 miljarder kr under detta år. I de privata utgifterna ingår även sådana utgifter som helt betalas av hushållen, som icke receptförskrivna läkemedel och glasögon. I den privatfinansierade delen ingår även hushållens betalningar för tandvården. Självfinansieringsgraden för tandvården är väsentligt mycket högre än för andra delar av vården och jämfört med andra välfärdstjänster. Under 2008 var tandvårdens privata finansiering omkring 61 procent.40 9.1. Patientavgifter och avgifter för läkemedel och tandvård När det gäller de receptbelagda läkemedlen betalar patienterna en femtedel av de totala kostnaderna för receptbelagda läkemedel. Ser man till de totala läkemedelskostnaderna, inklusive de receptfria läkemedel, är den privata finansieringsandelen omkring 25 procent. Patientavgifterna i den öppna och slutna vården (inkl. hemsjukvården) är drygt 3 mdr kr, vilket motsvarar omkring 3,5 procent för primärvården och mellan 1,3 - 1,5 procent för den slutna vården (somatisk och psykriatrisk vård).41 Totalt för hela vården motsvarar avgiftsfinansieringen omkring 3-4 procent av verksamhetens kostnader. Avgifterna är både i kronor och i relation till verksamhetens kostnader större för primärvården i förhållande till den slutna vården, vars avgifter är mycket blygsamma. Ser man på utvecklingen under en längre period har patientavgifterna i primärvården ökat kraftigt, om än från en låg nivå. Under 1970-talet fanns den så kallade 7kronan, vilket också var det högsta belopp som patienterna behövde betala för vården. I 2004 års priser motsvarar den omkring 50 kr. För privata läkare infördes 1975 en reglerad taxa och för läkemedel var patienternas maximala betalning 15 kr per inköpstillfälle. Ett högkostnadsskydd infördes 1981, som omfattade både avgifterna för läkarbesök och kostnaderna för läkemedel. Tio år senare förändrades högkostnadsskyddet för läkarbesök till en beloppsgräns medan högkostnadsskyddet för läkemedelskostnaderna skulle bygga på inköpstillfällen. Landstingen har rätt att själva bestämma patienavgifterna för läkarbesök, men som begränsas av det aktuella högkostnadsskyddet. Från 1997 finns ett separat högkostnadsskydd för både läkarbesök och läkemedel. Patientavgifterna och högkostnadsskyddet har ökat kraftigt under en längre period, även om de har gjort detta från en mycket låg nivå. I fasta priser var alltså patienavgifterna 50 kr 1970 för att 1990 höjas till 75 kr, och i dag är patientavgifterna mer en dubbelt så höga som 1970; 125 kr för ett läkarbesök. Men trots denna utveckling ligger avgifterna inom vården alltjämt kvar på en låg 31 nivå. Dessutom har nivån på högkostnadsskyddet höjts i reala termer och någorlunda anpassats till avgiftsutvecklingen. Skyddet har dock inte helt hängt med de ökade patientavgifterna för läkarbesök. Högkostnadsskyddet för primärvården har alltså varit oförändrat sedan 1997 medan det för läkemedel har varit oförändrat sedan 1999. Sammanfattningsvis har alltså patientavgifterna vid läkarbesök i primärvården ökat relativt kraftigt i reala termer under en lång period. Men samtidigt har också högkostnadsskyddet för denna del av vården ökat i reala termer, även om höjningen inte har varit lika kraftig som avgiftsutvecklingen. Avgifterna inom vården ligger alltjämt på en tämligen låg nivå. Tandvården kännetecknas å andra sidan av en mycket kraftig avgiftsökning med en avgiftstäckning som i är extremt hög, och unik i förhållande till avgiftsfinansieringen av andra välfärdstjänster. Under 2008 finansierade patienterna själva drygt 61 procent av kostnaderna vilket ska jämföras med omkring 40 procent i början av 1990talet; en ökning av den privata finansieringen med mer än 50 procent. Denna utveckling har också skapat vissa tillgänglighetsproblem för vissa betalningssvaga grupper med låga inkomster.42 Visserligen finns det också ett högkostnadsskydd inom tandvården men det har inte räckt till för att tillräckligt kompensera patientgrupper med stora tandvårdskostnader. Dessutom har också vårdgivarnas kraftigt ökat avgifterna på tandvårdstjänster sedan prisregleringen avskaffades vid omläggningen av tandvårdsstödet. Sedan det nuvarande äkemedelssystemet infördes1997 har patienten fått betala en ökad andel av sina läkemedelskostnader. Beloppsgränserna för högkostnadsskyddet höjdes under 1999 till dagens nivå på 1800 kr för inköp under ett år. Dessutom bör man ta hänsyn till utvecklingen av läkemedelskostnaderna, som har varit förhållandevis kraftig. Under perioden 1986-2005 ökade kostnaderna med så mycket som 10 procent per år medan kostnadsutvecklingen därefter har dämpats, men ligger ändå över inflationen. Trots detta har den andel av kostnaderna för receptförskrivna läkemedel som privatfinansieras varit i stort sett oförändrade sedan 2004. Under slutet av 1990-talet och under 2000-talet har vissa grupper av ekonomiska skäl också avstått från att ta ut sina läkemedel. Självfinansieringsgraden för receptförskrivna läkemedel är också med en avgiftstäckning på omkring 20 procent. Det handlar i princip om samma grupper som har haft tillgänglighetsproblem inom tandvården: ensamstående med barn, arbetslösa, förtidspensionärer, långtidssjukskrivna och personer med socialbidrag.43 Ser man på utvecklingen av avgiftsfinansieringen hittills under 2000-talet så ligger avgiftstäckningen (avgifternas andel av verksamhetens kostnader) kvar på en låg nivå, totalt för hela vården på omkring 3-4 procent.44 Regeringen har nyligen tillsatt en utredning som ska göra en total översyn av avgiftsfinansieringen och avgiftsstrukturen för olika tjänster inom vården, äldre- och handikappomsorgen samt för läkemedelsanvändningen.45 Redan i budgeten för 2012 höjs alltså kostnadstaket för både besök inom primärvården och för läkemedelsinköp. 32 9.2. Privata vårdförsäkringar Det finns utan tvekan vissa brister i de data som redovisar utvecklingen av privata vårdförsäkringar i befolkningen. Mot den bakgrunden används här data från olika statistikkällor. Enligt Försäkringsförbundets och Folksams statistik finns det i dag något mer än 360 000 personer som har tecknat en privat vårdförsäkring, och det innebär att omkring 16 procent av alla löntagare har en sådan försäkring. Jämfört med år 2000, då drygt 103 000 personer hade tecknat en vårdförsäkring, handlar det om en kraftig ökning av den privata finansieringen av vården, även om täckningen i befolkningen fortfarande är låg. Det är ännu bara 4 procent i befolkningen som har en vårdförsäkring.46 Det är i första hand bland olika grupper av tjänstemän som har visat störst intresse för vårdförsäkringar. Under de senaste åren har andelen bland TCO:s medlemmar som tecknat en vårdförsäkring ökat från 14 procent till 22 procent. Det bör emellertid noteras att utöver dessa individuellt tecknade vårdförsäkringar tillkommer sådana försäkringar som har tecknats inom ramen för en gruppförsäkring och som är en facklig medlemsförmån.47 Det är utan tvekan brister i vårdens tillgänglighet som är den viktigaste förklaringen till den kraftiga ökningen av vårdförsäkringar. 9.3. Avgifter för andra välfärdstjänster än vården För övriga välfärdstjänster som utbildning samt barn- och äldreomsorgen dominerar givetvis skattefinansieringen, men för dessa tjänster används avgifter som en kompletterande finansiering. Inom äldreomsorgen, liksom i förskolan, finns det alltså en maxtaxa och när den infördes i dessa verksamheter minskade avgiftsintäkterna kraftigt. Avgifterna finansierar idag omkring 4 procent av äldreomsorgens kostnader: med 4,8 procent för hemtjänsten och 9,6 procent för tjänster i det särskilda boendet.48 Maxtaxan inom barnomsorgen håller givetvis tillbaka avgiftstäckningen inom denna verksamhet. Men innan den infördes ökade föräldrarnas avgifter gradvis i betydelse som en intäktskälla för förskolan och skolbarnomsorgen. Avgiftsfinansieringen fördubblades under 1990-talet och uppgick under åren 1999-2001 till drygt 18 procent av kostnaderna. Nu är avgiftstäckningen halverad och ligger runt 9 procent för ”Det är i första hand bland barnomsorgen. När maxtaxan infördes 2002 sjönk av- olika grupper av tjänstemän giftsfinansieringen drastiskt: från 18 procent till 11 pro- som har visat störst intresse cent av verksamhetens kostnader. 9.4. Kompletterande försäkringar till socialförsäkringar Olika kollektivavtalsgrundande försäkringar har varit de viktigast komplementen till olika socialförsäkringar som sjukförsäkringen (inkl. förtidspensionen), pensioner, arbetsskadeförsäkringen och även arbetslöshetsförsäkringen. Dessa avtalsförsäkringar har också en hög täckning bland löntagarna. Flertalet av dessa försäkringar gäller för omkring 90 procent av löntagarna, medan 33 för vårdförsäkringar. Under de senaste åren har andelen bland TCO:s medlemmar som tecknat en vårdförsäkring ökat från 14 procent till 22 procent. Det är utan tvekan brister i vårdens tillgänglighet som är den viktigaste förklaringen till den kraftiga ökningen av vårdförsäkringar.” täckningen är betydligt lägre, eller ca 70 procent, för olika komplement till den skattefinansierade sjukersättningen (tidigare förtidspensionen). Det är först under de senaste åren då socialförsäkringarna tillsammans med arbetslöshetsförsäkringen har utsatts för betydande försämringar som behovet av privata försäkringar har ökat dramatiskt. Aldrig tidigare har dessa skattefinansierade försäkringar varit utsatts för större ingrepp än från de förändringar som har genomförts från 2007. Dessa har sammantaget bidragit till en kraftig urholkning av inkomsttryggheten för stora löntagargrupper som snabbt har reagerat på dessa förändringar genom att skaffa sig kompletterande inkomstförsäkringar. Det är först under senare år som man kan se vidden av denna nedrustning av välfärdspolitiken, bl.a. genom en kraftig ökning av olika privata inkomstförsäkringar. Med denna typ av försäkringar menas i fortsättningen enbart sådana privatfinansierade försäkringar som antingen är en facklig medlemsförmån eller som tecknas helt indivduellt av den enskilde löntagaren. Det innebär att de försäkringar som är baserade på kollektivavtal ligger vid sidan av dessa privata försäkringar. Omkring 37 procent av löntagarna har en privat sjukförsäkring. Nästan sex av tio medlemmar i TCO har en sådan försäkring medan 46 procent av LO:s medlemmar anser det motiverat med en kompletterande försäkring när man blir sjuk. Bland SACO-medlemmarna är denna andel 40 procent. Andelen som har en privat inkomstförsäkring vid arbetslöshet har mellan 2008 och 2010 ökat från 18 procent till 32 procent av löntagarna. Kraftigast har ökningen varit bland LO:s medlemmar; andelen LO-medlemmar med en privat försäkring har mellan 2009 och 2010 ökat från 33 procent till 46 procent. Bland TCO:s medlemmar ökade andelen under samma år från 47 procent till 58 procent. Hos SACO:s medlemmar har däremot andelen som försäkrat sig mot inkomstförluster vid arbetslöshet minskat.49 Andelen löntagare som tecknat en privat pensionsförsäkring har pendlat mellan 50 procent och 57 procent under de senaste åren. Nu förefaller dock denna andel sjunka. Det är i SACO-kollektivet som andelen med privata pensionsförsäkringar är som störst – omkring 70 procent. Hos TCO:s medlemmar är denna andel marginellt lägre med 69 procent av medlemskåren. Omkring 56 procent av LO:s medlemmar sparar i en privat pensionsförsäkring. ”Andelen som har en privat inkomstförsäkring vid arbetslöshet har mellan 2008 och 2010 ökat från 18 procent till 32 procent av löntagarna. Kraftigast har ökningen varit bland LO:s medlemmar; andelen LO-medlemmar med en privat försäkring har mellan 2009 och 2010 ökat från 33 procent till 46 procent.” Även andra datakällor än från Folksam, som har använts för den tidigare redovisningen, ger också samma bild av en betydande ökning av olika privata försäkringar som fungerar som ett kompletterande inkomstskydd vid arbetslöshet och sjukfrånvaro. Under 2009 hade 70 procent av fackförbundens medlemmar en inkomstförsäkring vid arbetslöshet, som ingick i medlemsavgiften. Det innebär att mer än 2,3 miljoner anställda har en inkomstförsäkring som kompletterar a-kassan. Siffror från Försäkringsförbundet för år 2009 visar att nästan 1,5 miljoner hade en privat sjukförsäkring, som gav en månadsersättning och att 2,1 miljoner hade en privat sjukförsäkring som gav en kapitalersättning.50 34 Även om privata inkomstförsäkringar ingår som en medlemsförmån, och som ett medel för att värva medlemmar, är det långtifrån alla förbund som kan erbjuda dessa förmåner. 9.5. Effekterna av en privat finansiering Det finns alltså stora principiella skillnader mellan skattefinansiering och en privat finansiering av välfärden. Men innan det är lämpligt att redovisa dessa skillnader är det intressant att kasta något ljus över relationen mellan efterfrågan på och behovet av välfärdstjänster. Det går nämligen inte att sätta likhetstecken mellan efterfrågan och behov. Behovsutvecklingen är främst en konsekvens av demografiska, hälsomässiga, medicinska, sociala och pedagogiska faktorer utan att det finns hämmande ekonomiska restriktioner för brukare, men också för de utförare som ska leverera tjänsterna. Efterfrågeutvecklingen kan å andra sidan vara ett resultat av dessa uppräknade faktorer men därutöver påverkas den av olika ekonomiska restriktioner, men även av bristande information hos brukarna som försvårar deras möjligheter att göra rationella val när det gäller att dra nytta av dessa välfärdstjänster. En prioritering till förmån för skattefinansiering är ett djupt ideologiskt val som har långtgående fördelningspolitiska konsekvenser. Skatterna skänker också den grundläggande karaktären åt den generella välfärdspolitiken. Varje avsteg från den solidariska skattefinansieringen kan nämligen äventyra behovsstyrningen, som alltså är väsenskild från den efterfrågestyrning som är förhärskande på den privata marknaden. En stegvis övergång till privat finansiering av både välfärdstjänster och socialförsäkringar, som nu håller på att ske, får följande större effekter för både brukare och den offentliga sektorn: a) kommunala avgifter förstärker inkomsterna för kommuner och landsting medan premier för privata försäkringar ger ökade inkomster till försäkringsbolagen; b) ökad kostnader för individen samtidigt som han/hon fortsätter att betala de skatter som används för de välfärdsprogram i ökad utsträckning finansieras med avgifter; c) individens ökade kostnader till följd av avgiftsfinansiering och ökade försäkringspremier begränsar hushållens konsumtionsutrymme och påverkar därmed efterfrågan på välfärdstjänster, och leder troligen också till ett minskat utrymme för skattehöjningar; och d) en ökad privat finansiering minskar de omfattande omfördelningseffekter och den stora riskutjämning som är resultatet av dagens skattefinansierad välfärd. 9.6. Olika välfärdstjänsters priskänslighet och följsamheten till inkomstutvecklingen En ökad avgifsfinansiering förstärker alltså inkomsterna för kommuner och landsting samtidigt som efterfrågan minskar på de tjänster som i ökad utsträckning privatfinansieras, vilket i sin tur kan reducera kostnaderna för aktuella verksamheter. Hur mycket som efterfrågan kommer att påverkas är i första hand beroende av priskänsligheten på de tjänster som avgiftsfinansieras. När priskänsligheten är hög minskar 35 efterfrågan och verksamhetens kostnader mycket samtidigt som inkomstförstärkningen för den kommunala sektorn blir blygsam. En låg priskänslighet ger däremot små effekter på efterfrågan och verksamhetens kostnader samtidigt som kommuner och landsting fåren stor inkomstförstärkning. Priskänsligheten på varor och speciellt olika välfärdstjänster är beroende av flera faktorer, som tillgången till alternativa tjänster och graden av konkurrens för de tjänster som avgiftsfinansieras. Det råder en brist på säkra kunskaper om priskänsligheten för olika välfärdstjänster. Gjorda studier visar på en relativt låg priskänslighet på olika skattefinansierade tjänster. tjänster. I en studie av Socialstyrelsen redovisas en priskänslighet på 0,2 på vissa vårdtjänster; det innebär att en avgiftshöjning med 10 procent minskar efterfrågan på vård med omkring 2 procent.51 Man kan i detta sammanhang tala om en ”tröskeleffekt” när man går från nolltaxa till att ta ut en avgift. Denna tröskeleffekt förstärks av att det finns ett högkostnadsskydd eftersom detta leder till att patientens kostnader för ytterligare inköp av läkemedel eller nya läkarbesök i primärvården faller till noll. Socialstyrelsens analyser visar att priskänsligheten är störst för tandvård, lägre för läkemedel och lägst för olika vårdtjänster inom primärvården. Men priskänsligheten för dessa nyttigheter är dock betydligt lägre än för majoriteten konsumtionsvaror (kring 1). Den är också störst bland låginkomsttagare och hos grupper med en svag ekonomi. Vårdutnyttjandet har blivit mer ojämt fördelat under 1990-talet. En högre tjänsteman, givet kön, ålder, bostadsort, hälsa och civilstånd, går därför mer till läkare än LO:s olika grupper. De höjda patienavgifterna kan dock ha förstärkt denna ojämlikhet som en följd av den högre priskänsligheten hos låginkomsttagare jämfört med höginkomsttagare. Höginkomsttagare får också mer resurskrävande vård än personer och hushåll med låga inkomster, vilket inte bara är en följd av patientavgifter utan också att den förra gruppen är mer resursstark och därför har större möjligheter att ställa krav på vården och få dessa effektuerade. Även om det också finns brister i kunskaperna om inkomstkänsligheten för olika välfärdstjänster, är dessa emellertid mer säkra och pålitligare än vad som gäller för priskänsligheten. Inkomstkänsligheten är relationen mellan utvecklingen av efterfrågan och hushållens inkomster.52 Utnyttjandet av välfärdstjänster är i regel mer följsamma till hushållens inkomstutveckling; det innebär att inkomstskänsligheten i regel är större än priskänsligheten för dessa tjänster. Konsumtionen av tjänster i allmännhet är mer beroende av inkomstutvecklingen än andra delar av hushållens konsumtion.53 Även över en längre tidsperiod har också konsumtionen av tjänster och olika välfärdstjänster i synnerhet varit starkt kopplade till inkomstutvecklingen. Den relativt låga priskänsligheten kan betyda att en måttlig ökning av avgiftsfinansieringen ”Vårdutnyttjandet har blivit inte behöver leda till en dramatisk minskning av eftermer ojämt fördelat under 1990frågan på olika välfärdstjänster, och särskilt vårdtjänstalet. En högre tjänsteman, ter. givet kön, ålder, bostadsort, hälsa och civilstånd, går därför Det är i första hand starka fördelningspolitiska argumer till läkare än LO:s olika ment som talar mot att avgiftsfinansieringen ökar krafgrupper.” tigt för olika välfärdstjänster. Dessa tjänster ska ju fördelas efter behov och på lika villkor. En kraftig av36 giftshöjning riskerar utan tvekan att undergräva dessa grundläggande principer. Om avgifterna höjs alltför mycket äventyras tillgängligheten till vård, omsorg och utbildning för låginkomsttagare och ekonomiskt svaga grupper. Då blir det efterfrågan, och inte behoven, som styr tillgången till vård och andra välfärdstjänster. Vissa grupper kan i detta läge tvingas avstå från vård av ekonomiska skäl – detta är helt oacceptabelt för den generella välfärdens försvarare. En höjning av avgiften eller en betydande försämring av något av de befintliga högkostnadsskydden innebär också en tyngre börda för låginkomsttagare jämfört med ekonomiskt mer välbeställda grupper eftersom avgifternas andel av inkomsten är klart högre för den förra gruppen. Avgifterna utgör därför en större del av låginkomsttagarnas konsumtionsutrymme jämfört med deras betydelse i höginkomsttagarnas budget. En mycket kraftig ökning av avgiftsfinansieringen, och därmed avgifterna, för vissa välfärdstjänster skulle följaktligen begränsa tillgänligheten till dessa tjänster mer för låginkomsttagare än för grupper med en god ekonomi. Behovsstyrningen och principen om likabehandling av alla medborgare skulle utan tvekan hotas om avgiftsfinansieringen höjds kraftig för de centrala välfärdstjänsterna som vård och olika typer av omsorg. Mot den bakgrunden är den solidariska skattefinansieringen en garant för både hög tillgänglighet, en fungerande behovsstyrning och efterlevnaden av princip om vård och omsorg på lika villkor. Två tunga invändningar kan riktas mot privata försäkringar som kompletterar socialförsäkringarna. För det första innebär försäkringsfinansiering att premierna utgör en tyngre ekonomisk börda för låginkomsttagare jämfört med höginkomsttagare. För det andra är det svårare för låginkomsttagare än för betalningsstarka grupper att teckna en privat försäkring eftersom ekonomiskt utsatta grupper får betala mer för en försäkring än andra grupper, vilket är en följd av att risken för ohälsa och arbetslöshet är genomgående högre för arbetare, lågutbildade och grupper med låga inkomster. När det gäller vården är den mycket ojämna konsumtionen av vårdtjänster och läkemedel ett annat tungt argument mot en kraftig höjning av avgiftsfinansieringen eftersom denna inkomstförstärkning till mycket stor del skulle betalas av en liten grupp patienter. Denna grupp skulle tvingas stå för en oproportionerligt, och orimligt, stor del av en kraftig avgifsthöjning om inte högkostnadsskyddet justeras upp i samma utsträckning. Förklaringen är enkel med en mycket ojämn vårdkonsumtion: Inom sjukvården är det ca 3-4 procent av befolkningen som står för hälften av kostnaderna, och de ca 20 procenten av av befolkningen som har ett högkostnadsskydd för läkemedel står för mer än 90 procent av läkemedelskostnaderna.54 Med ledning av denna insikt gjorde en tidigare Långtidsutredning följande bedömning av de fördelningspolitiska problem, som obönhörligen följer av en kraftigt ökad avgiftsfinansiering: ”För att välfärdstjänsterna ska kunna fortsätta att förbättras och vidareutvecklas krävs det ett betydande resurstillskott. Dessa kan knappast frambringas ur nuvarande avgiftssystem utan betydande fördelningspolitiska konsekvenser. Framför allt är det hushåll med svag ekonomi som riskerar att drabbas.(...) Sammanfattningsvis förefaller det inte möjligt att avgiftsfinansieringen får en mer påtaglig expansion av offentlig verksamhet utan att detta får genomgripande följder för dessa tjänsters fördelning.”55 37 10. Högre avgifter i moderatstyrda kommuner Statistiken på det kommunala avgiftsområdet kännetecknas av stora brister. I den omfattande statistik som i dag finns för olika kommunala verksamheter och tjänster utgör avgiftsstatistiken ett slående och överraskande undantag; den präglas av brister både när det gäller tillgången på data och hur dessa redovisas. Även det material som används i denna rapport, och som innehåller uppgifter om avgiftsfinansieringen i vissa förortskommuner i Stockholms län är dessa brister tydliga: det kan handla om allt från avgiftsfinansieringens betydelse till avgiftstäckning och utformningen av taxor och hur avgifterna för olika tjänster har utvecklats. För aktuella kommuner finns en övergripande redovisning av avgiftsintäkter för verksamheter som drivs i förvaltningsform, men det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur dessa intäkter är fördelade på verksamheter och avgiftsfinansieringens betydelse. Särredovisningen av avgifterna på olika verksamheter är bristfällig, och dessutom är det svår att få fram tillförlitliga uppgifter om avgiftsfinasieringen för de verksamheter som drivs av kommunalägda aktiebolag. Mot bakgrund av dessa brister är deet viktigt att med stor försiktighet tolka följande uppgifter om avgiftsnivån i utpräglade moderatstyrda kommuner, som ligger i de norra delarna av Stockholms län.56 Avgiftsnivåer 2008 i vissa kommuner i Stockholms län Kommuner Avgiftsnivån (avgiftsintäkter/invånare) Danderyd 4 531 kr Nacka 1 371 Salem 2 753 Sollentuna 1 672 Solna 2 495 Täby 2 085 Vallentuna 2 172 Vaxholm 3 803 Österåker 2 681 Riket 1 531 Källa: Redovisade kommuners årsredovisningar, egna beräkningar och SCB Även om dessa siffror bör alltså tolkas med stor försiktighet och bygger på data som är några år gamla ger de ändå en grov fingervisning om hur avgiftsnivån ser ut i dessa moderatstyrda kommuner. Redovisade data indikerar att denna nivå i flertalet av dessa kommuner är relativt hög och att man använder avgiftsfinansiering i större utsträckning än i många andra kommuner. Denna slutsats är inte heller överraskande med tanke på kommunernas starka ovilja att höja kommunalskatten när det finns ett behov av en inkomstförstärkning. Istället väljer man i dessa kommuner andra alternativ för att nå balans i ekonomin; i regel föredrar kommunernas politiska majoriteter en låg skatt även om det sker till priset av mycket höga avgifter och/eller en sämre kvalitet i verksamheten. Avgiftsni38 vån på 1 531 kr per invånare för alla kommuner ska jämföras med avgiftsnivåer i utvalda kommuner som varierar från drygt 2 000 kr per invånare till över 4 500 kr per invånare. Det är bara Nacka som avviker från detta mönster med en avgiftsnivå som ligger under den genomsnittliga avgiftsnivån. En framtida forskningsuppgift är att fördjupa denna analys genom att utvidga den till samtliga kommuner och analysera om det finns systematiska skillnader i avgiftsfinansiering mellan moderatstyrda kommuner och andra kategorier av kommuner. 10.1. Avgiftsskillnader inom vården mellan olika landsting Mellan landstingen finns det inte samma ideologiska skillnader inom vården som kan förekomma mellan kommunerna. Patientavgifter tas i dag ut för vård och omsorg inom primärvården, den slutna vården, psykatriska vården och inom hemsjukvården. Dessutom är avgiftsfinansieringen större för dessa verksamheter jämfört med andra verksamheter i kommuner och landsting med undantag för de tekniska tjänsterna där avgifter finansierar hela verksamheten. Som andel av landstingens nettokostnader varierar patientavgifterna inom vården och för olika landsting från omkring 1,1 procent till 2,1 procent av landstingens nettokostnader, om man exkluderar avgifterna inom tandvården. Den övervägande majoriteten av landsting och regioner har avgifter för den somatiska vården som varierar från ca 1,8 procent till drygt 2 procent av landstingens nettokostnader för vården. Inkluderas tandvårdens avgifter så utvidgas avgiftsspannet till omkring 3,5-4 procent av nettokostnaderna. Enstaka landsting, t.ex. Stockolms läns landsting, avviker från dessa nivåer med en lägre avgiftstäckning. Denna bild av avgiftsspridningen bekräftas också om man redovisar landstingens avgifter per invånare. I motsats till kommunerna finns det inte heller något tydligt ideologiskt mönster när det gäller landstingen och regionernas avgiftspolitik. Detta kan också delvis bero på att avgiftssättningen för landstingens tjänster är hårt reglerade. Barnsjukhuset Martina För första gången någonsin finns också nu ett barnsjukhus i Stockholm som inte bara ägs av privata aktörer utan som också är helt privatfinansierat: barnsjukhuset Martina. Detta är något unikt, och mycket oroande i ett land där flertalet sjukhus hittills har ägts av landstingen och varit finansierade med skatter. Martina är uteslutande inriktad på barnsjukvård. Vårdutbudet är begränsat och utanför detta ligger därför akut-, intensiv-, hjärt- och diabetesvård. Det innebär att sjukhuset i första hand tar emot patienter för planerade behandlingar. Den privata finansieringen, både i form av försäkringspremier och avgifter, är också relaterade till de vårdinsatser som görs för ett barn. Flera försäkringsbolag erbjuder i dag vårdförsäkringar. Som en följd av den begränsade konkurrensen på marknaden har dessa en likartad konstruktion när det gäller premienivåer och olika försäkringsvillkor. Alla försäkringar förutsätter grundliga hälsoundersökningar och ”Människor med flera allvardet är i princip bara människor med god hälsa som får liga eller kroniska sjukdomar teckna en försäkring. Det innebär att människor med är diskvalificerade från att flera allvarliga eller kroniska sjukdomar är diskvalifice- teckna en försäkring.” 39 rade från att teckna en försäkring. Försäkringarna är starkt riskrelaterade och premierna är därför beroende av försäkringstagarens hälsa och sjukdomsbild. Premierna ökar i regel med stigande ålder och är dessutom relaterade till omfattningen av behandlingen. 10.2. Effekterna av en ökad avgiftsfinansiering inom vården Tidigare har skillnaderna analyserats mellan olika typer av privat finansiering och effekterna av den privata finansieringen. Det är också intressant att fokusera på effekterna av olika patientavgifter och det är möjligt att peka på några av de viktigaste effekterna: • Höjda patientavgifter bidrar till att minska vårdkonsumtionen, men i procent är denna minskning i regel mindre än den procentuella avgiftshöjningen (en lägre priskänslighet än 1). Detta leder till en viss inkomstförstärkning för kommuner och landsting. Den lägre vårdkonsumtionen är ofta ett resultat av att färre söker vård medan omfattningen av den vård som varje patient får är relativt opåverkad. • Effekterna av en avgiftshöjning är som störst när man går från nolltaxa till att införa en avgift. • Även om det finns ett högkostnadsskydd påverkas låginkomsttagare mer än höginkomsttagare. Erfarenhetsmässigt har det visat sig att att den första gruppen kan ibland avstå från vård, särskilt tandvård, när avgifterna höjs kraftigt och blir alltför höga. • Barnens vårdkonsumtion påverkas mer än föräldrarnas vilket tyder på att barnfamiljerna är mer priskänsliga än andra hushåll. Detta stöds också av de landsting som infört nolltaxa för barm och ungdomar vilket har resulterat i en markant efterfrågeökning bland dessa grupper. • I vissa socialt och ekonomiskt utsatta grupper, t.ex. socialbidragstagare och hemlösa, är priskänsligheten som störst och därför minskar deras vårdkonsumtion mer jämfört med konsumtionen för andra grupper. • Höjda patientavgifter tenderar att minska både den medicinskt motiverade och omotiverade efterfrågan . Det har hittills varit svårt att belägga att patientavgifter leder till allvarliga hälsoeffekter trots att de får stora negativa fördelningseffekter. Det allvarliga med höjda patientavgifter är att de begränsar den medicinskt motiverade vården, för i första hand betalningssvaga grupper som långtidsarbetslösa, hemlösa, förtidspensionärer och socialbidragstagare. • Förebyggande insatser (mödravård, rådgivning etc) är mer priskänslig än regelrätt vård och omsorg som har mer karaktären av behandling och vårdande insatser. • Ur ett finansiellt perspektiv finns det flera problem med att öka avgiftsfinansieringens betydelse inom vården. För det första är vårdutnyttjandet (i antalet 40 vårdkontakter, läkarbesök, behandlingar etc) mycket ojämt fördelat. Flertalet personer har inga eller endats få kontakter med vården medan en liten minoritet svarar för en betydande del av vårdkonsumtionen konsumtionen av läkemedel. • Det innebär avgiftsunderlaget är alltför begränsat för att kunna ge några nämnvärda inkomstförstärkningar till den kommunala sektorn. För det andra får detta faktum till följd att även mycket kraftiga avgiftshöjningar ger relativt begränsade inkomsttillskott till kommuner och landsting. För det tredje är det nödvändigt att fördelningspolitiskt skydda låginkomsttagare och andra patientgrupper som både har stora vårdbehov och en svag ekonomi.57 Det råder inte någon tvekan om att det medför stora problem att på medborgarna lägga över en betydligt större avgiftsbörda än för tillfället. För det första finns det ett omfattande regelverk för dessa tjänster, som i mångt och mycket styr frågor om huvudmannaskap och ansvaret för finansieringen. För det andra finns det inom vården, men även inom barn- och äldreomsorgen, ett regelverk som sätter ett tak för hur höga avgifterna får vara. Detta begränsar givetvis avgifternas möjligheter att komplettera skatterna som intäktskälla. För det tredje kan ett system med tilläggstjänster vara en väg för att öka den privata finansieringen utan att det behöver ske en omfattande förändring av huvudmannaskapet, eller en långtgående privatisering av olika verksamheter. Men möjligheten att använda ett sådant system, som också är väl anpassat till olika kundvalssystem, skiljer sig åt mellan olika välfärdstjänster. Inom skolan är i princip denna variant av avgiftsfinansiering stängd eftersom varken grundskolor eller gymnasieskolor, kommunala eller fristående, tillåts att mot betalning erbjuda elever olika sidotjänster utöver de grundläggande tjänsterna, t.ex. att mot särskild betalning erbjuda extraundervisning. Däremot finns det möjligheter inom äldreomsorgen att erbjuda pensionärer med god betalningsförmåga olika kompletterande tjänster utöver de grundläggande tjänster som alla får. Det kan t.ex. handla om vissa servicetjänster, som städning, matlagning, matinköp, fönsterputsning, eller att erbjuda ett utökat utbud av dessa tjänster vid sidan av omsorg och vård som ingår i basutbudet av äldreomsorgens tjänster. Även inom vården kan det vara möjligt att bygga upp ett system med tilläggstjänster trots att det finns flera och betydligt större hinder mot ett sådant system i denna verksamhet jämfört med äldreomsorgen. Det råder inte någon tvekan om att alla system med avgiftsfinansiering av tilläggstjänster riskerar att leda till en ekonomisk och ”Det råder inte någon tvekan social skiktning av människor, beroende på individernas om att alla system med avgiftsinkomster och ekonomiska förhållanden. Mekanismerna bakom framväxten av en privat marknad, där medborgarna betalar en större del av välfärden själva, oavsett om det gäller ett inkomstskydd vid arbetslöshet och sjukdom, eller olika välfärdstjänster är tämligen enkla: Finns det ett kvalitetsgap mellan medborgarnas behov av välfärdstjänster och den faktiska utvecklingen av välfärdsförmåner – ja, då skapas 41 finansiering av tilläggstjänster riskerar att leda till en ekonomisk och social skiktning av människor, beroende på individernas inkomster och ekonomiska förhållanden.” ett ökat behov av privata välfärdslösningar. Detta ökar trycket på de grupper av hushåll som har råd att skaffa privata välfärdslösningar. På detta sätt sluts också gapet mellan det ökade behovet av tjänster och inkomstskydd, och det krympande utbudet av skattefinansierade välfärdstjänster och trygghetsförsäkringar. När väl denna process har fått fäste "rullar privatiseringståget" allt snabbare och det blir svårare att stanna. I dess spår växer sedan klyftorna och privatiseringen förvandlar medborgarna till kun-der på en marknad. Denna utveckling förstärks också av införandet av olika skattesubven-tioner, exempelvis RUT-avdraget, för vissa privatproducerade välfärdstjänster, som delar av äldremsorgen och vissa utbildningstjänster, t.ex. läxläsning. Detta är en traditionell politik i länder med små välfärdsstater , som ger låga skattefinansierade utgifter, som USA och England. 11. En symbios mellan marknaden och politiken Man kan alltså konstatera att marknaden för olika inkomstförsäkringar nu växer snabbt. I motsats till privata försäkringar är socialförsäkringarna offentligt förvaltade (allmänna), obligatoriska och skattefinansierade med en räckvidd som i princip om fattar hela den arbetande befolkningen. De privata försäkringarna har en betydligt mer begränsad befolkningstäckning och de är vidare frivilliga och finansieras helt med privata medel. Någon motsvarande utveckling har ännu inte inträffat för olika välfärdstjänster utan dessa kännetecknas mer av en ökad privat drift som kombineras med en bibehållen skattefinansiering. På lite längre sikt hotas också den solidariska finansieringen av dessa tjänster om alliansregeringen fortsätter att försvaga skattefinansieringen samtidigt som kostnaderna för vård och omsorg drivs på av flera faktorer: en allt äldre befolking samt ökade kvalitetskrav på den offentliga verksamheten och en snabb medicinsk-teknisk utveckling, som gör det möjligt att behandla fler sjukdomar. Det är knappast förvånande att intresset är mycket stort från olika privata aktörer, främst stora företag och koncerner, att låta marknadskrafterna ta över både produktion och finansiering av olika sociala nyttigheter. Det finns alltså många skäl till företagens starka intresse för mer marknadslösningar i välfärdspolitiken. Till att börja med är den potentiella marknaden för både välfärdstjänster och olika inkomstförsäkringar gigantisk. Utgifter för dagens sjukvård motsvarade under 2009 omkring 309 mdr kr, eller 10 procent av BNP.58 ”På lite längre sikt hotas den solidariska finansieringen av välfärdstjänsterna om alliansregeringen fortsätter att försvaga skattefinansieringen samtidigt som kostnaderna för vård och omsorg drivs på.” Kostnaderna under 2010 för hela förskole- och utbildningssektorn (förskolan, skolbarnomsorgen, grundläggande ungdomsutbildning, högskolan samt övriga utbildningsgrenar, men exklusive studiestödet) var nästan 265 mdr kr, vilket utgör ca 8 procent av BNP. Utgifterna för de inkomstrelaterade pensionerna (inkomst-, fördelnings- och premiepensioner) uppgick 2010 till ca 222,8 mdr kr och, utgifterna för sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättningen (förtidspensioner och inklusive arbetsskadeersättning) var under samma år drygt 90,4 mdr kr.59 42 Det är inte bara det att dessa möjliga marknader för välfärdens nyttigheter är enorm. De växer också mycket snabbt och efterfrågan på dessa tjänster förefaller vara oändlig på sikt. Rimligen kommer dessa tjänster att ha en hög tillväxttakt under en överskådlig framtid. Ett belysande exempel på var man hittar denna marknadspotential är vården, äldreomsorgen och inkomstförsäkringar vid sjukdom. Allt fler stora och lönsamma företag som har tillgång till mycket investeringskapital inser mycket väl det företagsekonomiskt kloka i att satsa en växande del av detta kapital på producera och distribuera dessa tjänster. Mot den bakgrunden är det inte svårt att förstå hur framväxten av dessa marknader först och främst är ett genuint producentintresse. Utvecklingen mot en kraftigt ökad marknadsstyrning på välfärdsområdet har också skett stegvis genom införande av metoder och principer som helt ligger i linje med marknadens logik: separationen mellan beställare och utförare av olika verksamheter, övergång till mer kontraktsstyrning av den kommunala verksamheten, införande av prestationsrelaterade ersättningar, mer valfrihet och ökad konkurrensutsättning och en gradvis privatisering av driften av olika skattefinansierade verksamheter. Beträffande välfärdstjänster är det olika typer av kundvalssystem som är det centrala verktyget för de borgerliga partierna att helt släppa in marknadskrafterna i skolan, vården och omsorgen. En process med privatisering av inkomstförsäkringarna startar i regel med att kvaliten på olika socialförsäkringar försämras så mycket att de inte längre kan garantera en god ekonomisk trygghet när man blir arbetslös och sjuk, eller när man går över till livet som ålderspensionär. Och eftersom stora grupper i befolkningen fortfarande värderar den materiella tryggheten högt väljer de som har råd och möjligheter att skaffa sig privata inkomstförsäkringar. När väl den privata driften av välfärdstjänster har blivit tillräckligt stor och de privata försäkringslösningarna har fått en betydande anslutning bland breda befolkningsgrupper; ja, då kommersialiseras välfärden i snabb takt och människors beroende av marknaden för sin trygghet växer stadigt. Detta leder också till en förändrad struktur på de företag som är verksamma på dessa marknader; de bli allt större med mycket ambitiösa avkastningsmål och människors roller som patienter, klienter, elever, förskolebarn och brukare förvandlas till att bli kunder. Den förändrade företagsstrukturen får i sin tur en rad, mer eller mindre, allvarliga konsekvenser: a) En snabb etablering av vinstdrivande och kapitalstarka företag på olika framväxande välfärdsmarknader. I motsats till traditionella utförare har de en betydligt större finansiell styrka. De är heller inte bara verksamma i en kommun eller i ett län, utan är ofta mer eller mindre rikstäckande. Allt fler företag är också internationellt verksamma och ägs av risk-kapitalbolag. b) En tydlig inriktning hos dessa företag är att ge avkastning på ägarnas kapital. Den snabba etableringen av dessa företag är uttryck för ett tydligt producentintresse, och en av de starkaste drivkrafterna är jakten på lönsamma investeringar och verksamheter på välfärdsområdet.Som det har visat sig på friskoleområdet är strävan efter vinst mycket stark hos dessa utbildningsföretag och ett konkret uttryck för att de numera driver en traditionell affärsverksamhet med starka vinstintressen som riskerar kollidera med viktiga skolpolitiska mål.60 43 c) En ökad marknadsstyrning innebär också att starka vinstintressen släpps in i verksamheter som skolan, vården och omsorgen. Dessa intressen brukar, när de tillåts växa sig allt starkare, utvecklas till ett styrmedel. Oavsett hur man ser på rätten att ta ut vinst på skattefinansierade välfärdstjänster måste man inse att vinstintressen styr sådant som val av lokalisering, inriktning på verksamheten och vilka grupper man vänder sig till. Privata läkarmottagningar i storstadsregionerna är till stor del koncentrerade till socialt stabila områden med inkomster klart över genomsnittet. Friskolorna vänder sig i första hand till studiemedvetna och ekonomiskt välbeställda familjer. I forskningen beskrivs denna, av vinstintressen betingade, styrning som ”creaming” (selektionsmekanismer) och innebär konkret att de privata utförarna väljer bort grupper som utmärks av lite större ekonomiska risker. De företag som verkar inom skolan, vården och omsorgen har också en mycket god avkastning på det arbetande kapitalet. Avkastningen ligger på nästan 15 procent för privata företag inom vård, skola och omsorg. Detta kan jämföras med 8 procent för alla privata företag i landet. Även likviditeten och soliditeten är god och ligger över genomsnittet för alla företag. Denna ekonomiska styrka för de privata företagen på dessa ”välfärdsmarknader” är knappast en följd av en stark effektivitetsutveckling utan är i första hand ett resultat av en mycket god intäktsutveckling genom alltför generösa regler för kommunernas och landstingens ersättningar till dessa företag. Den privata och starkt lönsamhetsinriktade driften leder också till en rad beteenden som till stor del är ett resultat av de höga kraven på avkastning. Ett av dessa krav är strävan att öka integrationen mellan företag för att uppnå konkurrensfördelar (vertikal och horisontell integration). Inom vården är det relativt vanligt att ett djupare samarbete etableras mellan vårdgivare och försäkringsbolag, men ett samarbete kan också omfatta andra delar av vårdkedjan, t.ex. mellan vårdgivare och läkemedelsföretag. Såväl internationellt som i Sverige är det inte ovanligt att det bildas allianser mellan företag som sköter driften av sjukhus och olika försäkringsbolag. Sophiahemmet i Stockholm tar redan emot patienter med vårdförsäkringar och har också ett samarbete med Skandia, som är ett stort försäkringsbolag med vårdförsäkringar i sitt sortiment. Det finns också starka drivkrafter för ett ökat samarbete mellan vinstdrivande vårdföretag och försäkringsbolagen. Under förutsättning att de förra företagen kan erbjuda ledig kapacitet är det på sikt företagsekonomiskt motiverat för dem att erbjuda vård till flera olika patientgrupper, och inte bara till de grupper som uteslutande är hänvisade till den skattefinansierade vården. Med den sådan strategi kan privata vårdgivarna minska beroendet av landstingen, sprida de ekonomiska riskerna och inte minst lägga en god grund för en mera positiv intäktsutveckling än vad som är möjligt med dagens skattefinansiering. Skärpta lönsamhetskrav på vårdbolagen skapar också ett ökat tryck för att komplettera skattefinansieringen med vårdförsäkringar, och det driver också på samarbetet mellan vårdgivare och försäkringsbolag. Dessutom har försäkringsbolagen, som delvis finansierar vården, ett rent företagsekonomiskt intresse av att öka inflytandet över vårdföretagen i syfte att lättare kunna kontrollera vårdkostnaderna. Avtalet mellan Capio och Stockholms läns landsting innebär t ex att S:t Görans sjukhus har rätt att erbjuda försäkringsbolag en möjlighet 44 att utnyttja sjukhusets vård under förutsättning att det finns ledig kapacitet, låt vara att denna expansionsmöjlighet hittills varit begränsad till en mindre del av verksamheten. En växelverkan mellan vinstdrivande vårdföretag och försäkringsbolag ökar alltså trycket på att införa privat försäkringar inom vården. Får sedan en försäkringsfinansiering tillräckligt stor utbredning i stora befolkningsgrupper råder det knappast någon tvekan om att den solidariska finansieringen av vården är allvarligt hotad; då har också ett stort steg tagits mot en jättelikt systemskifte i vården. Det kan förefalla som att vägen dit är lång idag, då enbart omkring 4-5 procent av befolkningen har privata vårdförsäkringar. Det fortsatta intresset för privata vårdförsäkringar är till syvende och sidst helt beroende av hur tillgängligheten och kvaliteten i den offentliga vården utvecklas. Ska utbredningen av privata vårdförsäkringar kunna stoppas är det helt avgörande att den skattefinansierade vården förmår leva upp till befolkningens högt ställda kvalitetskrav. Det råder inte någon tvekan om att alliansregeringen och deras borgerliga företrädare ute i kommuner och landsting gör allt för att släppa in marknadskrafterna inom skolan, vården och omsorgen. Nu ökar också regeringen behovet av privata inkomstförsäkringar när man väljer att införa grundtrygghet i socialförsäkringarna. Privatisering av välfärdstjänster tillsammans med utförsäljning av tillgångar som medborgarna äger tillsammans, t.ex. allmännyttan, har upphöjts till en ideologisk princip som står över alla andra prioriteringar och praktiska hänsyn. Det finns också en tydlig arbetsfördelning mellan borgerliga politiker på olika beslutsnivåer när det gäller arbetet med privatisera välfärdstjänster. Först avreglerar den borgerliga riksdagsmajoriteten regelverket, och därefter garanterar borgerliga majoriteter i kommuner och landsting att övergången till ett marknadsstyre av olika välfärdstjänster forceras fram i ett mycket uppskruvat tempo. Det stora skyltfönstret för denna politik är Stockholm, där snart all kommunal kärnverksamhet är på väg att privatiseras. Den försämrade inkomsttryggheten vid sjukdom och arbetslöshet skapar också en växande mark-nad för privata försäkringslösningar. Kundvalsmodeller är på väg att utvecklas till borger-lighetens viktigaste verktyg för att öka marknadsstyrningen av den offentliga sektorn. Näringslivet har starka företagsekonomiska intressen, inte minst de företag som har ”mogna” produkter i sina sortiment, att ge sin in på de gigantiska marknader som är möjliga att explo-atera efter en omfattande privatisering av olika kommunala kärnverksamheter. Ett liknande scenario ”Avkastningen ligger på nästan 15 prokan förutses för i första hand finansiella fö- cent för privata företag inom vård, skola retag (försäkringsbolag, banker etc) som och omsorg. Detta kan jämföras med 8 vill expandera på de försäkringsmarknader procent för alla privata företag i landet. som erbjuder ett kompletterande inkomst- Denna ekonomiska styrka är i första skydd vid arbetslöshet och sjukdom, när hand ett resultat av en mycket god ininte längre socialförsäkringarna kan gatäktsutveckling genom alltför generösa rantera en acceptabel ekonomisk trygghet när individen inte själv har inkomster från regler för kommunernas och landstingens ersättningar till dessa företag.” arbete. 45 Det finns också ett intresse för ett ökat samarbete mellan olika företag på dessa marknader. Den borgerliga regeringens välfärdspolitik, både när det gäller välfärdstjänster och socialförsäkringarna, drivs av en fundamentalistisk kolartro som innebär att marknaden och det privata ägandet nästan alltid är att föredra framför en kommunal drift av förskolor, skolor, vårdcentraler, sjukhus och äldreboenden. Denna politik för en ökad marknadsstyrning av den offentliga sektorn bygger på gemensamma intressen från både den nuvarande regeringen och näringslivet. För det första anser regeringen att denna privatiseringsstrategi utgör en viktig komponent i en borgerlig näringspolitik, som bidrar till att höja tillväxten och effektivisera verksamheten, även om det inte finns några empriska belägg för dessa positiva resultat. Näringslivet gillar denna politik helt enkelt för att den skapar stora framtida marknader, som ger många företag nya intäktskällor och ökade möjligheter att tjäna stora pengar. För det andra vill regeringen med en ökad marknadsstyrning på välfärdsområdet förändra den sociala strukturen och göra medborgarna till kunder och ”småkapitalister” som i första hand driver sina egna intressen på bekostnad av en samhällssolidaritet som behövs för att hävda vissa gemensamma intressen. Konsekvenserna av denna politik är mycket tydlig när det gäller den borgerliga majoritetens systematiska utförsäljningar av allmännyttan i stadens attraktiva delar för att ombilda dessa lägenheter till bostadsrätter. Även på detta område sammanfaller i mångt och mycket regeringens och näringslivets intressen. Den förra vill med denna politik säkra sitt regeringsinnehav under en längre period genom att förändra befolkningens sammansättning i befolkningstäta regioner medan näringslivet vill härigenom få garantier för att det på lång sikt drivs en mycket marknadsvänlig politik som sätter näringslivets och företagens intressen i första rummet. Liksom andra företrädare för en extrem marknadsliberal politik lever, för det tredje, även regeringen med föreställningen att en politik med inriktning på i första hand individens självförverkligande och marknadskrafternas frigörelse är fullt tillräcklig för att deras politik ska vinna ett brett stöd hos befolkningens sociala mellanskikt. Med undantag för moderaterna, som sedan valet 2006 har vuxit till ett av de två största partierna, har dock denna effekt lyst med sin frånvaro för de övriga borgerliga partierna. Som om denna politik för mer valfrihet inte skulle räcka har regeringen konsekvent under mandatperioden förstärkt köpkraften genom stora skattesänkningar till i första hand till de mer välbeställda delarna av medelklassen. ”Den borgerliga regeringens välfärdspolitik drivs av en fundamentalistisk kolartro som innebär att marknaden och det privata ägandet nästan alltid är att föredra framför kommunal drift. Denna politik för en ökad marknadsstyrning av den offentliga sektorn bygger på gemensamma intressen från både den nuvarande regeringen och näringslivet.” 46 47 C. Trygghet och välfärd viktiga för tillväxten 12. Ländernas övergripande tillväxt- och sysselsättningsstrategi Regeringen har valt en strategi för att bekämpa arbetslösheten som började utformas under 1980-talet, men som framförallt utvecklades under 1990-talet. Ledande internationella organisationer som OECD, IMF och Världsbanken gick i spetsen för denna strategi som i första hand var inriktad på att förändra arbetsmarknadens institutioner (facket, arbetsrätten, kollektivavtalen, arbetslöshetförsäkringen, minimilöner och den aktiva arbetsmarknadspolitiken) och stärka incitamenten i ekonomin. Denna politik kan beskrivas på flera sätt, men dess kungstanke är att OECD-ländernas höga arbetslöshet primärt är ett resultat av att dessa institutioner har utvecklats i alltför generös riktning och att incitamenten på ekonomins utbudssida är för svaga. Med andra ord är a-kassan för hög liksom minimilönerna för grupper med de lägsta lönerna på arbetsmarknaden, och dessutom ger löntagarna en för stark ställning gentemot arbetsgivarna. Lösningen på arbetslöshetsproblemet är enligt dessa företrädare en mer flexibel arbetsmarknad i fråga om anställningstrygghet, arbetstider och löner. Flexibiliteten tolkas i dessa sammanhang ofta till arbetsgivarens fördel medan löntagarnas berättigade krav på trygghet är mindre prioriterade. I själva verket handlade det om omläggning till en nyliberal, eller mer marknadsliberal, politik som hämtar kunskaper och tankegods från den nyklassiska skolan inom nationalekonomin. Denna skola betonar konsekvent betydelsen av utbudsstimulerande åtgärder samtidigt som den tonar ner efterfrågans betydelse för sysselsättning och arbetslöshet. Denna omläggning av politiken är syftar till att förändra människors beteenden i riktning mot ett ökat utbud av arbetskraft vilket i sin tur ska bidra till att såväl öka tillväxten som sysselsättningen. Bara med dessa effekter är det möjligt att få ner arbetslösheten, anser konsekventa företrädare för denna politik.61 Även om denna politik har dominerat ländernas politik sedan mitten av 1990-talet har den under de senaste åren varit föremål för en hårdare kritik och därför omprövats av dess anhängare. Det var utan tvekan spektakulärt när OECD i en rapport under 2006 gör en långtgående revidering av den tidigare sysselsätningsstrategin. Organisationen var då beredd att överge uppfattningen om att avreglering och flexibilitet på arbetsmarknaden är de enda effektiva åtgärderna till att föreslå åtgärder som skapar en större balans mellan trygghet och flexibilitet. Omprövningen berör flera frågor och organisationen har på basis av nya analyser kunna dra följande slutsatser om olika arbetsmarknadsinstitutioner: a) det finns inte några belägg för att det på ländernivå finns ett samband mellan arbetsrätten, särskilt anställningsskyddet, och arbetslösheten; b) förutsatt att den är rätt utformad ger den aktiva arbetsmarknadspolitiken stöd för en tydlig arbetslinje; 48 c) det är inte lika självklart att lägre ersätningsnivåer i a-kassan är en effektiv åtgärd mot arbetslösheten, om höga ersättningsnivåer kombineras med tydliga krav på ett aktivt arberssökande i förening med att sådant beteende följs upp av effektiva kon-troller och sanktioner; d) istället har OECD:s syn på generösa ersättningsnivåer blivit mer positiv eftersom deras analyser i allt högre utsträckning visar att höga ersättningsnivåer leder till en bättre fungerande arbetsmarknad som ett resultat av att matchningen mellan ar-betssökande och lediga blir effektivare, och med en generös akassa vågar flera söka osäkra och otrygga jobb, men som också är mer produktiva än andra jobb; e) centrala och samordnade förhandlingar fungerar i regel bra genom att de i vissa arbetsmarknadsregimer kan motverka effekterna av höga skatter på arbete och generösa ersättningsnivåer i de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna; och f) minimilönernas tidigare effekterna på arbetslösheten har varit överdrivna.62 Med OECD:s nya synsätt handlar flexibilitet på arbetsmarknaden inte bara om företagens och arbetsgivarens behov utan lika mycket om en bättre balans mellan arbetsgivare och löntagare med anställda som bättre kan förena arbete med familj. Därför har OECD fått allt större förståelse för att en god tillgång till en generell barnomsorg av hög kvalitet är helt avgörande förutsättningar för ett en hög kvinnlig sysselsättning. Även om organisationens strategi alltjämt är utbudsorienterat, så har den ändå fått en mera nyanserad syn och ett bredare perspektiv på vad det är som påverkar utvecklingen av arbetsutbudet. I likhet med flera arbetsmarknadsforskare hävdar också OECD att det finns i princip två arbetsmarknadsmodeller som kan förena en god tillväxt med en stark utveckling på arbetsmarknaden med hög sysselsättning och låg arbetslöshet. Det är både den skandinaviska och anglosaxiska modellen som har denna förmåga. Den förra har under en lång period förmått att skapa en hög sysselsättning utan att detta har lett till växande klyftor och stora sociala kostnader. Den anglosaxiska modellen kan också skapa många jobb, med till priset av ökade inkomstklyftor. Det är flera forskare som har kommit fram till dessa slutsatser, bl.a. den belgiske ekonomen Sapir. Mest effektiva att skapa jobb är alltså både de nordiska välfärdsstaterna, som har en stor offentlig sektor och höga skatter, och de anglosaxiska länderna som USA och Storbritannien. De senare är liberala välfärdsstater med en liten offentlig sektor och låga skatter med en stor privat tjänstesektor. Efter dessa länder kom de kontinentaleuropeiska länderna som Tyskland, Belgien och Frankrike. Sämst fungerande arbetsmarknader i ”I likhet med flera arbetsmarknadsdessa avseenden har sydeuropeiska länder som forskare hävdar också OECD att det Spanien, Grekland, Portugal och Italien. Enligt Sapir har det inte varit arbetslöshetsförsäkringen som förklarar dessa skillnader mellan länderna utan regelverket för att anställa och göra sig av med anställda. I Sydeuropa finns ett omfattande regelverk som gör det svårt för ar- finns i princip två arbetsmarknadsmodeller som kan förena en god tillväxt med en stark utveckling på arbetsmarknaden med hög sysselsättning och låg arbetslöshet.” 49 betsgivare att friställa personal, vilket också minskar företagens intresse till nyrekryteringar. Det är inte bara effektiviteten att skapa jobb som skiljer sig åt mellan dessa grupper av länder, utan även omfattningen av de ekonomiska klfytorna. Lägst fattigdom och de minsta inkomstskillnaderna har de skandinaviska välfärdsstaterna och därefter följde länderna i kontinentaleuropa. De största inkomstskillnaderna har både de anglosaxiska länderna tillsammans med länderna i Sydeuropa. Dessa resultat är utomordentligt intressanta och bekräftas också av andra studier som är inriktade på att jämföra länder på dessa områden. En av dessa studier har gjorts av det österrikiska forskningsinstitutet WIFO och innehåller en kartläggning av olika länders ekonomiska utveckling i vid mening. I studien redovisas ländernas välfärdsstatus, sociala utgifter, totala skatteuttag och kvaliteten på vissa tillväxtpåverkande faktorer som utbildningsnivån, forskning, informations- och kommunikationstekniken (ITK-tekniken) samt deras regleringar av produkt- och arbetsmarknaden. Trots de största sociala utgifterna och de högsta skatterna samt omfattande regleringar visar denna studie att små öppna ekonomier med en stor urikeshandel och en utbyggd välfärd har inte bara den bästa ekonomiska utvecklingen i form tillväxt, produktivitetsutveckling och sysselsättning. De har också de minsta ekonomiska och sociala klyftorna i OECD-området. I denna grupp finns de skandinaviska länderna, men också andra små länder som t.ex. Holland och Österrike. Dessa blandekonomier utmärks av en sällsynt kombination av en god tillväxt och effektivitet i produktionen med en hög grad av jämlikhet. Denna studie bekräftar också den bild av ländernas internationella konkurrenskraft som löpande redovisas av World Economic Forum. Forskarna pekade på några troliga förklaringar till dessa positiva resultat för de skandinaviska länderna. De kännetecknas av stora sociala investeringar i barn och familjer med en hög utbildningsnivå i befolkningen som följd, och stora satsningar på det livslånga lärandet. De har vidare en relativt kostnadseffektiv välfärdspolitik samt en flexibel och väl fungerande arbetsmarknad, även om arbetslösheten i dessa länder också har skjutit i höjden sedan 1990-talet. De satsar stora resurser på forskning, utveckling och innovationer och staten gör relativt stora insatser på dessa områden. Lönebildningen fungerar på det hela taget bra. De offentliga finanserna är starka och långsiktigt uthålliga. Välfärdspolitiken ger en trygghet som i sin tur har bidragit till aktiva och omställningsbara löntagare.63 13. Regeringens strategi för ökad tillväxt och fler jobb Trots att flera länder omprövar sin marknadsliberala strategi förefaller dagens borgerliga regering knappast vara intresserad av att lyssna på kritiken och göra vissa justeringar av politiken. Den förefaller vara orubblig i sin övertygelse att det är olika strukturreformer på arbetsmarknaden och sänkta ersättningsnivåer i socialförsäkringarna som tillsammans med gigantiska skattesänkningar som ska öka tillväxten och sysselsättningen och därmed kunna pressa ner arbetslösheten. De bärande inslagen i denna politik är: 50 a) stora inkomstskattesänkningar på enbart löner och andra arbetsinkomster genom införandet av ett jobbskatteavdrag under fyra år; b) stora ingrepp i både arbetslöshets- och sjukförsäkringen som innebär att kvalifikationsreglerna har skärpts för dessa försäkringar, ersättningsnivåer har sänks och försäkringarnas ersättningsperioder har förkortats. Den bärande tanken med dessa åtgärder är att det ska bli mer lönsamt att arbeta samtidigt som det ska vara dyrare att vara arbetslös och sjukskriven jämfört med att arbeta. Syftet med dessa åtgärder är att stärka de ekonomiska drivkrafterna för arbete. För de som har ett arbete bidrar skattesänkningen till att göra det mer lönsamt att öka arbetsutbudet genom att öka den faktiska arbetstiden. Om man är arbetslös eller sjukskriven är det den sk. ersättningsgraden som har betydelse för drivkrafterna för dessa grupper att börja jobba igen. Detta mått anger hur procentuell andel av den disponibla inkomsten för den som är sysselsatt som en peron får behålla när denne förlorar jobbet eller är sjuk. Ju lägre ersättningsrad, desto större ekonomiska drivkrafter för att återvända till arbetsmarknaden. Både inkomstskattesänkningen och olika förändringar i regelverket i trygghetsförsäkringar (ersättningsnivåer, ersätningsperioder, kvalifikationsregler etc) får effekter för ersättningsgraden. Tanken är att förändringar i ersättningsgraden har betydelse för de som har ett jobb, men även för de som förlorat jobbet och de som tillfället inte jobbar under tiden de är sjukskrivna. Regeringen gör bedömningen att det är jobbskatteavdragen och de sänkta ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen som står för merparten av det ökade arbetsutbudet.64 Man utgår från att det föreligger ett tydligt, starkt och stabilit samband mellan ersättningsgraden och förändringar i arbetslösheten: en procentenhets minskning av ersättningsgraden leder enligt denna bedömning till en minskning av arbetslöheten med 0,12 procentenheter.65 Förutom att sambandet mellan förändringar i trygghetsförsäkringarna och arbetslösheten inte är så tydligt och starkt som ligger i regeringens bedömning haltar deras analys även av andra skäl: politiken ska i första hand öka arbetsutbudet, men för att ett ökat utbud ska leda till en starkare sysselsättning krävs det att även efterfrågan på arbetskraft ökar. Och i denna fråga har regeringen hittills undvikit att tala klarspråk: ska sysselsättningen öka när arbetsutbudet stiger krävs det att arbetskraftskostnaderna minskar, om inte efterfrågan ska öka genom olika konjunkturpolitiska stimulanser. Det krävs med andra ord att löneökningstakten dämpas eller att lönerna sänks för vissa grupper på arbetsmarknaden, i första hand för olika låglönegrupper. Det Finanspolitiska Rådet gör följande bedömning av regeringens otydlighet i denna fråga: ”De redovisade beräkningarna av sysselsättningseffekterna har i regel endast avsett effekterna på utbudet av arbetskraft. Däremot har regeringen inte förklarat varför också efterfrågan på arbetskraft ökar, så att de fler som vill ha jobb till följd av avdraget också kan få det. Istället för att tydligt förklara en viktig anpassningsmekanism är att lönerna före skatt hålls tillbaka, så att det blir mer lönsamt för arbetsgivarna att anställa, har vaga formuleringar om att det 51 blir en bättre fungerande lönebildning` använts. I den allmänna politiska debatten har regeringen inte velat vidgå att det skulle uppstå några tillbakahållande lönebildningseffekter.”66 Sent omsider har dock regeringen blivit mer frimodig och låtit slöjan falla av när det gäller synen på lönesänkningar. Det har blivit allt vanligare att olika företrädare för regeringen talar om behovet av en låglönemarknad och att minimilönerna måste sänkas för att det ska vara möjligt att pressa tillbaka arbetslösheten. Budskapet från regeringen till arbetsmarknadens parter kan därför rimligen tolkas som att lönerna bör sänkas för olika låglönegrupper, om dessa inte ska prissätta sig ur marknaden. Finanspolitiska Rådet fortsätter att göra följande bedömnnig av lönefrågan: ”Vårpropositionen 2011 och analysunderlag bakom den utgör klara förbättringar i detta avseende. Nu klargörs tydligt att jobbskatteavdraget kan antas ha en betydande tillbakahållande effekt på lönerna före skatt som bidrar till högre sysselsättning och lägre jämviktsarbetslöshet.” 14. Sambandet mellan arbetslöshet och arbetsmarknadens institutioner Det är framförallt när det gäller sambandet mellan de skattefinansierade trygghetsförsäk-ringarna och arbetslösheten som regeringens bedömning förtjänar hård kritik. Deras tolkning av detta samband är alltför onyanserat och saknar varje form av problematiserande analys av hur detta samband ska tolkas med ledning av det aktuella forskningsläget. Den självsäkra bedömningen framstår som än mer märklig i ljuset av resultaten i dagens samhällsvetenskapliga forskning spretar åt olika håll. Det är därför knappast överraskande att Finanspolitiska Rådet har en mer försiktig syn på detta samband: ”Vår sammanfattande bedömning av regeringens analys av arbetsmarknadsreformernas effekter och den långsiktiga sysselsättningsutvecklingen är att slutsatserna inte är orimliga. Analysen har stöd i existerande forskning. Samtidigt är osäkerheten mycket stor. Det beror på att spännvidden i empiriska forskningsresultat är betydande. (...) Osäkerheten är särskilt stor när det gäller hur lång tid det kan ta innan reformerna får full effekt. Här ger existerade forskning mycket lite vägledning.”67 Det finns en relativt omfattande forskning om olika länders arbetsmarknadsinstitutioner och hur dessa påverkar arbetslösheten, och mer specitikt om de skattefinansierade trygghetsför-säkringarnas effekter på arbetslösheten. Det handlar om resultaten från både den nationalekonomiska och sociologiska forskningen. Regeringen har alltför lättvindigt tagit till sig den del av forskningen som utgör ett stöd för sin uppfattning, men väger inte av denna del mot den forskning som kan ligga till grund helt motsatta resultat.68 52 14.1. Den ekonomiska forskningen Det är lämpligt att börja med de viktigaste resultaten från den ekonomiska forskningen. Det bör till en början understrykas att forskningsläget långtifrån är entydigt och stabilt. Istället spretar resultaten åt olika håll och varierar mycket mellan olika länder. Dessutom finns det få svenska studier om såväl effekterna på arbetslösheten som sjukfrånvaron. Det finns en relativt omfattande forskning som knappast styrker uppfattningen att de skattefinansierade trygghetsförsäkringarnas utformning har stora effekter på arbetslöshet och sjukfrånvaro, som också är säkra och stabila över tiden. Generellt sett går det inte att förklara den allmänna utvecklingen av arbetslösheten med ledning av förändringar av institutionella förhållanden på arbetsmarknaden. Dessutom bygger många studier på utvecklingen i en grupp länder som när det gäller val av arbetsmarknadsmodeller skiljer sig mycket åt, t.ex. allt från de nordiska länderna till de anglosaxiska länder med nästan helt avreglerade arbetsmarknader. Den faktiska utvecklingen i olika länder visar att sambandet är relativt svagt mellan institutionella förhållanden på arbetsmarknaden och utvecklingen av arbetslösheten. Valet av politik i fråga om arbetslöshetsförsäkringen och andra institutionella förhållanden har därför ett tämligen lågt förklaringsvärde för ländernas utveckling av sysselsättning och arbetslöshet. Långa perioder av sjunkande och låg arbetslöshet har därför kunnat kombineras med med mer generösa regelverk på arbetsmarknaden, som har gynnat löntagarna. Inte heller det omvända förhållandet kan förklara utvecklingen på arbetsmarknaden. Under både 1980-talet och 1990-talet har stora åtstramningar gjorts i dessa regelverk utan att länderna har lyckats bekämpa massarbetslösheten varken i Europa eller i övrga delar av världen. Eftersom kunskaperna om enbart sambandet mellan utformningen av dessa trygghetsförsäkringar och utvecklingen på arbetsmarknaden är osäkra, så då är det ännu mera vanskligt att med någon större precision försöka beräkna effekterna av olika förändringar i arbetslöshets- och sjukförsäkringen, inkl. förtidspensionssystemet (sjukersättningen). Denna osäkerhet har också lyfts fram av Finanspolitiska Rådet. Många av studierna om detta samband är också känsliga för valet av länder samt vilka data och statistiska modeller som används. Effekterna av förändringar i arbetslöshetsförsäkringen varierar också beroende på andra förhållanden på arbetsmarknaden och i politiken, t.ex. när det gäller skillnader i arbetsmarknadspolitik. En aktiv och fungerande arbetsmarknadspolitik kan med en skärpt kontroll av arbetslöshetsförsäkringen bidra till att motverka eventuella negativa effekter av en hög ersättningsnivå. Osäkerheten om kunskapsläget och frånvaron av stabila resultat i forskningen har också bidragit till att OECD omprövat sin syn på arbetslöshetsförsäkringens effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Den belgiske ekonomen Sapirs forskning ger också lite stöd för att arbetslöshetsförsäkringen har stor betydelse för den höga arbetslösheten i olika OECD-länder. Den allra senaste forskningen visar också att effekterna av arbetslöshetsförsäkringen och andra institutioner på arbetsmarknaden är myket beroende av ländernas val av arbetsmarknadsregimer (centrala/lokala förhandlingssystem och lönebildning, facklig organisationsgrad, arbetsmarknadspolitik). I de nordiska länderna är det också 53 möjligt för parterna att anpassa lönebildningen eller öka flexibiliteten i arbetslivet för att motverka förändringar i a-kassan.69 Forskningen om förhållandet mellan sjukförsäkringen och sjukfrånvaron är inte lika omfatttande som när det gäller arbetslöshetsförsäkringens effekter. Ersättningsnivån i den förra försäkringen har också störst betydelse för den korta frånvaron, och avtar sedan i takt med längden på sjukfrånvaron. Mot den bakgrunden kan det vara andra faktorer som har större betydelse för sjukfrånvaron än förändringar i sjukförsäkringen: konjunkturläget, arbetsmiljön, tempot och stressen i arbetslivet, arbetsorganisationen, arbetskraftens ålderssammansättning och systemet för rehabilitering av de sjukskrivna.70 Om förändringar av ersättningen i både arbetslöshets- och sjukförsäkringen ska påverka en persons sökbeteende och arbetsvilja bör den försäkrade ha rimliga möjligheter att själv kunna påverka chansen att få ett jobb, eller kunna återvända till ett arbete efter en tids sjukskrivning. För att detta ska lyckas är det nödvändigt att det finns gott om arbetstillfällen med en tillräckligt stor efterfrågan på arbetskraft. Trots förändringar i trygghetsförsäkringarna visar flera studier att arbetsgivarna mer eller mindre väljer bort grupper som länge har varit borta från arbetsmarknaden: långtidsarbetslösa och långtidssjukskrivna. Anställningsbarheten och möjligheten för långtidssjukskrivna att komma tillbaka till arbetsmarknaden bestäms istället av faktorer som ålder, utbildning, yrkeserfarenheter och hälsa.71 14.2. Sociologiska forskningen I den sociologiska forskningen framhålls ofta de starka arbetsnormer som finns i vissa europeiska länder som är baserade på långa och starka traditioner av en sträng luthersk moral. I detta ljus är det inte heller överraskande att skatter och socialförsäkringar har en relativt begärnsad betydelse för människors arbetsvilja.72 Det går också att från forskningen hämta stöd för denna uppfattning: små välfärdsstater som de nordiska länderna har också varit utpräglade arbetsstater med ett högt arbetskraftsdeltagande, en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet. Så var det under hela efterkrigstiden fram till den djupa krisen i början av 1990-talet, då arbetslösheten sköt i höjden och har sedan dess legat kvar på mycket höga nivåer jämfört med utvecklingen före krisen. Den positiva utvecklingen på arbetsmarknaden har inte bara varit generell för hela befolkningen utan har också gällt vissa grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden: vissa grupper av kvinnor, småbarnsföräldrar och den äldre arbetskraften. Dessa faktiska förhållanden bekräftas också av de undersökningar som har gjorts i Sverige och övriga nordiska länder om människors starka arbetsmotivation och positiva attityder till arbetet. Befolkningen i dessa länder värderar arbete högt, oberoende av dess ”Dessutom visar den sociologiska privatekonomiska effekter. forskningen att ju mer man pressar människor, desto mindre anställningsbara är de. Att vara trygg och välmående är ganska viktiga faktorer för att hålla uppe anställningsbarheten.” 54 Det är intressant att dessa positiva värderingar för arbete är starkare i de nordiska välfärdsstaterna än i liberala och marknadsorienterade välfärdsstater som USA och Australien, för att nämna några av dessa länder. Att döma av den sociologiska forskningen bestäms den arbetssökandes beteende i första hand av förväntningar om hur stora chanser denne har för att få ett arbete. Detta innebär att de som har positiva förväntningar om att få ett jobb också söker mera intensivt än de som har negativa förväntningar, och detta gäller oberoende av trygghetsförsäkringarnas utformning. Med ett mera energiskt sökande ökar också möjligheterna att få ett arbete, Det är alltså möjligheterna att få ett nytt jobb som fungerar som drivkraften för ett aktivt beteende på arbetsmarknaden. Chansen att få ett nytt jobb påverkas givetvis också av faktorer som har betydelse för anställningsbarheten: utbildning, kompetens och yrkeserfarenheter, ålder, bostadsort, hälsa, familj och etnisk bakgrund. Ett annat intressant resultat från den sociologiska forskningen är att det sätt som man söker jobb har större betydelse att få ett jobb än den samlade tid som läggs ner på ett arbetssökande, Sökbeteendets betydelse för att få ett nytt jobb är också konjunkturrelaterat och delvis beroende av arbetsmarknadsläget. Under en högkonjunktur har detta beteende större betydelse medan det är marginellt under en lågkonjunktur, när utsikterna att få ett jobb är betydligt sämre för alla arbetslösa. En arbetsgivare brukar anställa den mest kvalificerade och lämpliga personen som finns bland de sökade, eller utanför denna personkrets. Är kretsen av sökande liten, så har givetvis personer med sämre kvalifikationer lite bättre chanser till ett jobb. Finns det många arbetslösa är dock denna grupp i regel chanslös, oavsett sökbeteendet.73 I första hand styrs jobbchanserna av den arbetssökandens kvalifikationer och hur attraktiv han/hon är för arbetsgivaren. Dessutom visar den sociologiska forskningen att ju mer man pressar människor, desto mindre anställningsbara är de. Att vara trygg och välmående är ganska viktiga faktorer för att hålla uppe anställningsbarheten, som dessutom påverkas av arbetsmarknadsläget. I goda tider med en stark arbetsmarknad kan det vara motiverat att öka trycket på de arbetssökande för att förkorta arbetslöshetsperioderna. Under en lågkonjunktur kan en sådan politik vara direkt kontraproduktiv. Under lågkonjunkturer handlar det istället om att rädda svaga grupper på arbetsmarknaden från att inte lämna arbetskraften, så att deras kompetens och motivation inte eroderas alltför mycket. De grupper som står längst från arbetsmarknaden riskerar annars att slås ut från arbetsmarknaden. Vissa forskare anser också att den absoluta merparten av de arbetslösa är väl motiverade att söka jobb.74 14.3. En summering Det är inte lätt att göra en kort summering av ambandet mellan de skattefinansierade trygg-hetsförsäkringarna och deras effekter på arbetslösheten och sjukfrånvaron. Ett står dock klart: den borgerliga regeringen överskattar kraftigt försäkringarnas och de ekonomiska drivkrafternas påverkan på arbetsmarknaden och människors sjukfrånvaro. Det har en överdriven och orealistisk tro på att förändringar av ersättningsgraden (disponibla inkomster) leder till stora beteendeförändringar för människor, som i sin tur kan påverka arbetslösheten och sjukfrånvaron på ett avgörande sätt. Styrkan i sambandet mellan förändringar av trygghetsförsäkringarna, via effekterna på ersättningsgraden, och utvecklingen på arbetsmarknaden är både svagt och osäkert om man utgår från kunskapsläget i den nuvarande forskningen. Resultaten från 55 olika delar av samhällsforskningen har också visat sig vara motstridiga. Det går dock inte utesluta att i första hand arbetslöshetsförsäkringens utformning har vissa, om än ytterst begränsade, effekter på både arbetslösheten och längden på de arbetslöshetsperioder som utvecklas under en konjukturcykel. Dessa effekter påverkas också av hur länge man varit arbetslös och hur mycket av ersättningsperioden som återstår innan den arbetslöse blir utförsäkrad. Betydelsen av förändringar i regelverket har emellertid små effekter för långtidsarbetslösa och långtidssjukskrivna. Flera av varandra oberoende forskningsresultat visar att arbetsmarknadspolitiken också har en viss betydelse i detta sammanhang. Effekterna på arbetslösheten varierar också stort mellan olika länder, vilket beror på deras val av arbetsmarknadsmodell och det arbetsrättsliga regelverket. Den historiska utvecklingen av arbetslösheten samvarierar också dåligt med genomförda förändringar av regelverket för a-kassan och sjukförsäkringen. Sammantaget är alltså de skattefinansierade trygghetsförsäkringarnas effekter på arbetslösheten och sjukfrånvaron ett alltför sammansatt problem för att det ska förminskas till ett enkelt och rakt samband mellan dessa försäkringarnas effekter på lönsamheten att jobba kontra att vara arbetslös och sjukskriven, och dess påverkan på arbetslösheten och sjukfrånvaron. Sammantaget ligger det närmast till hands att betrakta de positiva effekterna på arbetsmarknaden, som regeringen redovisar, som ett önsketänkande från deras sida om strukturpolitikens centrala betydelse för de allmänna och obligatoriska trygghetsförsäkringarnas funktionssätt och försäkringarnas effekter på arbetsmarknaden. 15. Välfärdens och trygghetens betydelse för tillväxten I mitten av 1990-talet utspelade sig en utdragen och intensiv konflikt bland svenska samhällsforskare, med deltagande av både nationalekonomer och sociologer, om vilka länder, särskilt fokus på Sverige och övriga generella välfärdsstater, som hamnat på efterkälken ifråga om tillväxt och välfärdsutveckling. En annan huvudfråga i denna konflikt var om en eftersläpning i tillväxt är en effekt av att den offentliga sektorn, som kräver höga skatter, är stor i vissa länder. På ena sidan i denna konflikt fanns det en grupp ekonomer som med stor emfas drev uppfattningen att Sverige har halkat efter när det gäller landets långsiktiga tillväxt, medan andra samhällsforskare bestämt avvisade denna uppfattning och istället ansåg att vår tillväxt höll jämna steg med utvecklingen i flertalet andra OECD-länder. Den förra gruppen ansåg att eftersläpningen var ett resultat av en alltför generösa välfärdsstat, som utmärks av höga sociala utgifter och skatter. Denna tillväxtdebatt har onekligen varit seglivad genom att fortsätta under hela 1990-talet och även under några år in på det nya seklet. I skrivande stund har denna tillväxtdebatt i stort sett ebbat ut, även om en debatt om den svenska tillväxten startar vid jämna mellanum. Hur slutade då den aktuella tillväxtdebatten, och vems bild av tillväxten och de bakomliggande orsakerna till skillnader i ländernas tillväxt drog det längsta strået? När nu stridsröken i debatten har lagt sig kan man konstatera att 56 den mer nyanserade bilden av tillväxten röner det största stödet bland ekonomer och andra samhällsforskare som är specialiserade på tillväxtfrågor. Det innebär att vår tillväxt i stort sett följt den genomsnittliga tillväxten för jämförbara OECD-länder under en längre period, varken mer eller mindre. Det är alltså inte tal om någon mer markant eftersläpning av den svenska tillväxten. För att korrekt mäta och jämföra tillväxten i olika länder aktualiseras många metodfrågor, varav flera av dessa diskuterades livligt under tillväxtdebatten. Detta är inte anmärkningsvärt med tanke på att länderna har olika tillväxtförutsättningar. Väljer man att göra jämförelsen på grundval av beprövade vetenskapliga metoder, så utmynnar en sådan i en tämligen klar bild av hur vår tillväxt står sig i förhållande till produktionsutvecklingen i andra länder. Man får följande bild av utvecklingen i de sex rikaste europeiska länderna jämfört med den svenska tillväxten sedan 1950-talet:75 Fram till slutet av 1950-talet hade dessa länder igenomsnitt en högre procentuell tillväxt än Sverige, något som i första hand kan tillskrivas ländernas, och särskilt Tysklands, återuppbyggnad efter andra världskriget. Därefter var tillväxten i Sverige fram till i början av 1970-talet mycket följsam till den ökade produktionen för denna sextett av länder. Under första hälften av 1970-talet faller tillväxten för denna grupp av länder i ungefär samma takt som fallet i den svenska tillväxten. Skillnaden är att att deras fall kom 1975 efter den första oljekrisen medan den svenska svackan senarelades till den andra oljekrisen till i slutet av 1970-talet; detta var en följd av den svenska ”överbryggningspolitiken” under första hälften av 1970-talet. Under den internationella konjunkturnedgången i början av 1990-talet försvagades visserligen tillväxen i den jämförande gruppen av länder, men fallet blev inte lika djupt som nedgången i den svenska ekonomin. Efter 1990-talets djupa ekonomiska kris, som kan liknas vid en regelrätt depression, var tillväxten fram till år 2000 något högre för Sverige jämfört med de jämförandes ländernas genomsnittliga tillväxt. Utvidgas den jämförbara ländergruppen till 17 OECD-länder hade denna grupp från 1950 fram till 1970-talets första år en något snabbare procentuell tillväxt jämfört med Sverige. Detta var knappast överraskande mot bakgrund av den längre utgångsnivån för dessa länder. Den första oljekrisen innebar en påtaglig nedgång i tillväxten för alla 17 länder. Efter oljekrisen minskade den genomsnittliga tillväxen för denna grupp av länder något mindre jämfört med tillväxten för länderna i den mindre gruppen. Först i mitten av 1990-talet sammanfaller i stora drag den genomsnittliga tillväxten för den större gruppen av länder med tillväxttakten för den mindre gruppen.76 Sammanfattningsvis kan man konstatera att Sveriges tillväxt inte halkade efter tillväxten för jämförbara OECD-länder med undantag för några år i början av 1990talet, om det relevanta tidsperspektivet sträcker sig från 1950-talet fram till sekelskiftet. Denna bild av den svenska relativa tillväxten är numera allmänt accepterad i den ekonomiska forskningen, och renatav bland Internatinonella Valutafondens ekonomer. Och den kände tillväxtforskaren Dowrick summerar i en uppsats från mitten av 1990-talet sin syn på den svenska tillväxten jämfört med utvecklingen i andra län- ”Sammanfattningsvis kan man konstatera att Sveriges tillväxt inte halkade efter tillväxten för jämförbara OECD-länder.” 57 der ”(...) to conclude att at least upp until 1990 there is nothing in the Swedish growth performance wich suggest substantial underperformance.”77 Den andra diskuterade frågan är om det går att hitta empiriska belägg för att en stor offentlig sektor, och välfärdsstat, bidrar till att försämra ett lands tillväxtförutsättningar.78 Det korta svaret på denna fråga är nej, eftersom det inte går att hitta något tydligt stöd för denna uppfattning. Den offentliga sektorn, betraktad på en övergripande nivå, undergräver alltså inte de långsiktiga tillväxtförutsättningarna. Sektorn innehåller nämligen alltför många centrala komponenter för att det på makronivå ska vara möjligt att hitta säkra och meningsfulla samband mellan å ena sidan de offentliga utgifterna eller den totala skattenivån, och ett lands tillväxt, å den andra. Men enskilda skatter har vissa tillväxteffekter genom att påverka arbetsutbudet, sparandet och tillgången på företagskapital. Även vissa delar av socialförsäkringssystemet har effekter på arbetsutbudet. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att bryta ner analysen till enskilda skatter och välfärdsprogram (välfärdstjänster/socialföräkringar och bidrag) för att bedöma den offentliga sektorns effekter på tillväxten. Eventuella negativa effekter på arbetsutbudet av enskilda skatter bör därför vägas mot den nytta som skattepengarna har och olika välfärdsprograms samhällsekonomiska effekter. Kritikerna mot en generös välfärdsstat brukar i regel betona det första ledet i en sådan samlad analys, men bortser gärna från nyttoeffekterna av skatternas användning. Den historiska utvecklingen visar också att det inte finns några enkla samband mellan tillväxt och olika mått på skatteuttag och offentliga utgifter. Under en lång period i början av förra seklet fram till i princip andra världskriget var den offentliga sektorn mycket liten i de flesta industriländerna, men samtidigt var tillväxten mycket blygsam. Det var först efter andra världskriget, i första hand från 1950-talet, som tillväxten sköt i höjden samtidigt som den offentliga sektorn byggdes ut kraftigt under en lång period; i de flesta OECD-länder ända fram till slutet av 1970-talet. Denna period, som beskrivs som de gyllene åren i ländernas historia, kännetecknades av en mycket snabb tillväxt, som drevs av både en god produktivitetsutveckling och en mycket stark sysselsättningstillväxt. När den offentliga sektorn började att bantas från 1980-talet var också tillväxten måttlig, om man bortser från den andra hälften av 1990talet och ett antal år under de första tio åren på det nya seklet. Den goda tillväxten under 1990-talet kan sannolikt tillskrivas en kraftig produktivitetsförbättring till följd av den ökade användningen av den nya informations- och kommunikationstekniken (ITKteknologin). 15.1. Den generella välfärden skapar goda tillväxtförutsättningar En stor offentlig sektor, som kräver höga skatter, behöver inte nödvändigtvis påverka tillväxtförutsättningarna negativt.79 Ett mycket handfast bevis på detta är det faktum att de nordiska välfärdsstaterna under nästan varje år är de tio länder i världen som har den bästa internationella konkurrenskraften – allt enligt de mätningar som görs av World Economic Forum.80 Mot bakgrund av detta resultat ligger det närmare till hands att utgå från att den nordiska välfärdsstaten med sina olika välfärdsprogram istället är en konkurrensfördel som stärker den långsiktiga tillväxten. 58 Tillväxten på lång sikt bestäms översiktligt av ett antal realekonmiska faktorer: kapitalbildningen, främst investeringsutvecklingen, sysselsättningsutvecklingen, vissa marknadsrelaterade faktorer, som graden av konkurrens, och inte minst produktivitetsutvecklingen. Det är framförallt produktiviteten som har störst betydelse för tillväxten. Den bestäms i sin tur av: investeringsutvecklingen, tillgången till humankapital (utbildad och kompetent arbetskraft), den tekniska utvecklingen och innovationsförmågan (process- och produktinnovationer). Det finns också ett antal sociala faktorer som har betydelse för produktivitetsutvecklingen: graden av jämlikhet/ojämlikhet (inkomst- och förmögenhetsskillnader), den sociala sammanhållningen, omfattningen av det sociala kapitalet i form av tillit och förtroende i befolkningen samt den politiska och sociala stabiliteten. Välfärdsstaten kan antingen ha direkta eller indirekta effekter på tillväxten. Ett direkt inflytande innebär att vissa välfärdsprogram, som utbildning, påverkar tillväxten utan några mellanled. Om välfärdspolitiken har indirekta effekter, så påverkar den tillväxten via olika mellanled, t.ex. via effekterna på klyftorna i ett samhälle. Sedan 1990-talet finns det en växande samsyn om att ett jämlikt samhälle också är något positivt för tillväxten.81 15.2. Sociala utgifter för förskolan, utbildningen, vården och missbrukarvården Vissa välfärdsprogram har mer eller mindre positiva tillväxteffekter, och det gäller olika slags utbildning: ungdomsutbildning (förskola, grundskolan, gymnasiet) tillsammans med vuxen-utbildning samt högskoleutbildning som bygger upp humankapitalet i ekonomin. En ökad utbildningsnivå i kombination med en jämnare fördelning av utbildningskapitalet leder till produktivitetsförbättringar, som är tillväxthöjande. Dessutom har investeringar i förebyggande hälsa och sjukvård också positiva effekter på tillväxten; för det första ökar dessa medellivslängden, och för det andra minskar de befolkningens ohälsa (sjukdomsbörda). Detta leder i sin tur till lägre sjukskrivningar som har gynsamma för produktiviteten och tillväxten. Med andra ord: en friskare befolkning är också en mer produktiv befolkning. Även investeringar i och satsningar på förskolan har goda tillväxteffekter på sikt eftersom dessa lägger en god grund för kommande ungdomsgenerationer att ta till sig och dra nytta av den utbildning som de får i grundskolan, gymnasiet och senare i högskolan. Detta bidrar till att stärka tillväxten. Både barn- och äldreomsorgen bidrar också till att öka kvinnornas sysselsättning, vilket ökar produktiviteten i ekonomin. Det är någorlunda säkert att samhällets investeringar i forskning, utveckling och olika innovationer brukar i regel ha goda tillväxteffekter. Även skattefinansierade investeringar i både den fysiska och digitala infrastrukturen har visat sig långsiktigt ge en god utdelning ur ett samhällsekonomiskt tillväxtperspektiv. Den finns också en relativt omfattande ekonomisk forskning som visar hur dessa investeringar stärker tillväxten på olika sätt.82 Dessa satsningar tillsammans med insatser inom förskolan samt på utbildnings-och hälsområdet bidrar också till att öka människors omställningsförmåga och medverkar till att göra arbetskraften bättre rustad inför dagens snabba strukturomvandling. Även kommunernas verksamhet för missbrukarvården och den sociala barn- och ungdomsvården kan i någon mening räknas till produktivitetshöjande investeringar 59 som stärker den lånsiktiga tillväxten. Detta kan ske i den utsträckning man lyckas rehabilitera vuxna och därmed få tillbaka dem till arbetslivet, men också genom att förebygga olika drogproblem för ungdomar och förhindra att de slås ut från samhället och arbetsmarknaden. Det råder inte någon tvekan om att en stor del av resurser som satsas på missbrukarvården och ungdomsvården är samhällsekononomisk lönsam. Missbruksutredningen beräknar att samhällets kostnader för missbruk och beroende av alkohol, narkotika och läkemedel uppgår till omkring 150 mdr kr. Varje person som lyckas komma tillbaka till arbetslivet och på nytt delta i produktionen ger därför en stor samhällsekonomisk vinst. För en kvinna, som är 20 år, med ett tungt heorinmissbruk uppgår den samhällsekonomiska kostnaden till ca 10 miljoner kr. Om insatser för att rehabilitera henne är effektiva och hon blir drogfri är samhällets besparing ca 2 miljoner kr. Kan hon sedan komma tillbaka till arbetslivet är besparingen 6 miljoner kr. För en man, som är 30 år, med ett tungt alkoholmissbruk bakom sig är den samhällsekonomiska kostnaden 7 miljoner kr. Kan han bli drogfri är samhällets besparing 3 miljoner kr, och kan han dessutom komma tillbaka till arbetslivet ökar besparingen till 6 miljoner kr.83 15.3. Jämlikhetens tillväxteffekter Den generella välfärdspolitiken (inkl. skatterna) är en av de mest kraftfulla verktygen som finns i dagens fördelningspolitiska ”verktygslåda”. Genom att påverka graden av ekonomisk och social utjämning i ett samhälle har välfärdspolitiken indirekta tillväxteffekter; först leder den till en social och ekonomisk utjämning, som genom olika mekanismer har positiva effekter på den långsiktiga tillväxten. Med klyftor menas i detta sammhang först och främst skillnader i hushållens disponibla inkomster, men kan också vara en utjämning på andra områden och därmed påverka tillgången till sjukvård, barnomsorg, utbildning och äldreomsorg.84 Små ekonomiska klyftor ger ökad stabilitet, som ökar investeringsviljan I den ekonomiska forskningen har man specciellt lyft fram några jämlikhetseffekter som är klart positiva för den långsiktiga tillväxten. Länder med små klyftor har i regel en större politisk och social stabilitet, vilket erfarenhetmässsigt ökar säkerheten på olika marknader. En ökad säkerhet ger bättre näringsklimat för investeringar och hushållens sparande, vilket är gynsamt för produktivitet och tillväxt. En långtgående social sammanhållning och stabilitet har alltså goda tillväxteffekter. Jämnare inkomstfördelning ger en bättre folkhälsa i befolkningen Det finns ett starkt samband mellan inkomstskillnader och hur hälsan är fördelad i befolkningen. Små inkomstsskillnader ger därför en bättre folkhälsa i befolkningen, och en jämnare fördelning av hälsan mellan tjänstemän och arbetare, samt mellan låg-och höginkomsttagare och mellan utbildningsgrupper. Detta minskar sjukligheten i befolkningen och ökar medellivslängden, och bidrar därmed till att öka arbetskraftsdeltagande och sysselsättning samtidigt som produktiviteten ökar för de som är sysselsatta. 60 Små klyftor bidrar till att öka det sociala kapitalet, som främjar tillväxten En jämnare fördelning av inkomster och andra tillgångar är viktiga faktorer för att öka det så kallande sociala kapitalet i befolkningen. Detta kapital är ett mått på befolkningens förtroende för olika institutioner i samhället, omfattningen av nätverksbyggandet i ett samhälle och människors tillit till varandra och samhällets insitutioner. En jämnare inkomstfördelning kan öka det sociala kapitalet, som är tillväxthöjande på sikt.85 Jämnare utbildningsmöjligheter förutsätter en hög grad av jämlikhet Det är svårt att avgöra vad om är hönan eller ägget när det gäller sambandet mellan inkomstskillnader och utbildningens (humankapitalet) fördelning mellan olika grupper i befolkningen. En jämn fördelning av utbildningskapitalet, som är utmärkande för Sverige, leder till små inkomstskillnaderl, och vice versa; små inkomstskillnader brukar på sikt skapa förutsättningar för en jämn fördelning av utbildningskapitalet mellan olika befolkningsgrupper. Trots detta ömsesidiga beroende, är det ändå ett faktum att minskade inkomstskillnader leder på sikt till en stigande utbildningsnivå, som sprids till att större befolkningsgrupper. Klassresan har för många generationers söner och döttrar från arbetarhem nästan utan undantag gått via en ökad utbildning, i regel en högskoleutbildning. Med en jämnare fördelning av utbildningskapitalet kommer ett samhälle snart in i en positiv spiral: när allt fler får en bättre utbildning minskar inkomstskillnaderna. Detta innebär att den så kallade ”begåvningsreserven” utnyttjas bättre i länder med små inkomstskillnader jämfört med länder som präglas av stora ekonomiska klyftor. Trots detta har det visat sig vara svårt att snabbt och effektivt minska den sociala snedrekryteringen i högskolan; den minskar visserligen, men det går alltför långsamt. En jämnare fördelning av utbildningsmöjligheterna leder också till att en ökad andel av arbetskraften blir mer produktiv som i sin tur ökar det samlade produktionsresultatet. Den sociala rörligheten är störst i länder med små klyftor I motsats till vad många tror, är möjligheterna att göra en klassresa betydligt större i de nordiska välfärdsstaterna med små inkomstskillnader jämfört med vissa anglosaxiska länder, t.ex. USA och Storbritannien, som har stora ekonomiska klyftor. Detta betyder att en politik som effektivt bidrar till att minska inkomstskillnader också skapar de bästa förutsättningarna för många människor att ta stora steg uppåt på den sociala trappan, och göra den välkända klassresan. Det finns många studier i både Sverige och i andra länder som bekräftar bilden att den sociala rörligheten är betydligt större i de nordiska länderna än i länder med stora skillnader i inkomster och förmögenheter.86 Den sociala rörligheten påverkas inte bara av befintliga inkomstskillnader utan även av fördelningen av andra välfärdsresurser, t.ex. tillgången till utbildning och vård. Produktiviteten påverkas positivt av en hög social rörlighet, vilket gynnar tillväxten på sikt. Av detta kan man dra den paradoxala slutsatsen att den amerikanska drömmen är mer levande i vårt land än i USA. 61 16. Den långtgående riskutjämningen är tillväxthöjande Socialförsäkringarnas huvuduppgift är att fungera som ett skydd mot inkomstförluster när vissa sociala risker inträffar, som t.ex. vid arbetslöshet och ohälsa. Socialförsäkringarna är också ett effektivt instrument för en långtgående riskutjämning i det moderna kunskaps- och tjänstesamhället. Jämfört med alternativa metoder för riskutjämning är också dessa trygghetsförsäkringar vida överlägsna: i förhållande till de privata alternativen är de billiga för den enskilda försäkringstagaren, och de är också billiga att administrera för samhället.87 Allt detta bidrar till att försäkringarna är samhällsekonomiskt effektiva, vilket är tillväxthöjande. 16.1. Effektiva konjunkturdämpare Den andra viktiga effekten av socialförsäkringarna är att de tillsammans med skattesystemet har betydande konjunkturdämpande effekter; de kapar en högkonjunktur och minskar fallet i efterfrågan under en lågkonjunktur. Dessa inkomstrelaterade försäkringar, framförallt arbetslöshetsförsäkringen, ökar samtidigt som vissa skatter minskar under en lågkonjunktur medan det omvända sker under en högkonjunktur. Under den djupa krisen i början av 1990-talet var dessa så kallade automatiska stabilisatorer utomordentligt effektiva för att hålla upp efterfrågan och dämpa BNPfallet; de medverkande utan till att den ekonomiska krisen under 1990-talet inte blev så långvarig och djup som den annars hade blivit utan dessa konjunkturdämpare. De verkar också under en fullbordad konjunkturcykel, som är perioden mellan toppar eller två bottnar. Som en effekt av den pågående nedrustningen av arbetslöshetsförsäkringen och den kraftiga minskningen av progressviteten i skattesystemet är det högst troligt att dessa stabilisatorer har försvagats under de senaste fem åren. Det innebär att en konjunkturförändring får ett större genomslag på efterfrågan och BNP-utvecklingen. Detta kan under främst en lågkonjuktur leda till en allvarlig försämring av arbetsmarknadsläget.88 16.2. Bidrar till att öka investeringar i humankapital En god ekonomisk trygghet när man är arbetslös och sjukskriven bidrar till att öka mäniskors benägenhet att göra nödvändiga investeringar i det personliga utbildningskapitalet, även om dessa är förenade med vissa risker; det kan handla om att byta jobb, påbörja en längre utbildning, delta i åtgärder som utvecklar kompetensen, starta eget företag, men också våga bilda familj och bli förälder. Dessa investeringar har det gemensamt att de är olika insatser för att bygga upp och utveckla individens personliga kapital, som är till nytta för både denne, näringslivet och samhället i stort (humankapital). Ansvaret för dessa insatser och kostnader delas mellan individen, arbetsgivarna och samhället. Dessa investeringar är också relaterade till vissa risker för berörda aktörer. Rikskerna och kostnaderna är av olika slag: för arbetslöshet med dess inkomstförluster, en försvagad förankring på arbetsmarknaden och sämre inkomstutveckling på sikt. Hitttills har de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna bidragit till att 62 kraftigt minska individernas risker och kostnader för dessa investeringar. En kraftig erodering av inkomstskyddet, som följer av nedrustningen av trygghetsförsäkringarna, bidrar till att öka individens risker och kostnader för aktuella investeringar. Detta leder troligen att människor blir mer obenägna att ta risker och dra ner denna typ av nödvändiga investeringar i personligt kapital. Detta mer försiktiga beteende förstärks också av det faktum att många människor är mer benägna att diskontera framtida förluster, men inte möjliga vinster på sikt. I denna riktning verkar också att individen tvingas bära en stor del av kostnaderna när en investering misslyckas medan individen ska tillsammans med samhället vara med och dela framtida vinster (externa effekter). I USA förs en intensiv debatt om denna typ av risker och kostnader, och slutsatsen från många debattörer är att riskerna har ökat kraftigt, och att det pågår en kraftig omfördelning av dessa sociala risker från samhället och företagen till den enskilda individen. Med andra ord: riskerna privatiseras och individualiseras. Löntagare som är mycket osäkra på om de får behålla jobbet efter aktuella investeringar kommer utan tvekan att satsa mindre på utbildning och kompetensutveckling jämfört med löntagare som har säkra och trygga anställningar.89 Samma sak gäller för löntagare som har en god ekonomisk trygghet vid arbetslöshet och sjukdom. Följden av sämre trygghet blir därför en lägre investeringsvilja. Det som är allvarligt med en sådan utveckling eftersom en global och konkurrenskraftig ekonomi som ska klara dagens strukturomvandling behöver alla dessa investeringar i personligt kapital. 16.3. Ett bra inkomstskydd vid arbetslöshet ökar produktiviteten OECD har omprövat sin tidigare uppfattning om arbetslöshetsförsäkringens effekter och anser numera att försäkringen inte längre har några negativa effekter på ländernas tillväxt medverkar snarare till att öka produktiviteten. Deras nya resonemang är relativt enkelt och stöds av senare års ekonomiska forskning. En bra inkomstförsäkring leder nämligen till en bättre matchning på arbetsmarknaden genom att den arbetslöse får bättre förutsättningar att inte bara hitta det första jobbet individen kan få utan också att detta jobb motsvarar dennes utbildning och allmänna kompetens. Det blir då enklare att hitta ett jobb med god lön. Om ersättningen inte är tillräcklig, så pressas den arbetslöse till att ta första bästa jobb istället för första rätta jobb. Det är därför inte samhällsekonomiskt effektivt att pressa den arbetslöse till ett sådant val. En mer generös arbetslöshetsförsäkring tenderar dessutom att ha positiva effekter på utvecklingen av högproduktiva jobb. Länder med bra inkomstförsäkringar tenderar enligt OECD att ha en bättre produktivitetsutveckling än länder med försäkringar som ger ett dåligt inkomstskydd, eftersom de förra har en snabbare tillväxt av jobb i högproduktiva sektorer och en stark försäkring bidrar således till att människor vågar ta riskfyllda, men också produktiva jobb som samtidigt är mer konkurrensutsatta. Det finns alltså en grund för upp”En mer generös arbetslöshetsförfattningen att en god ekonomisk trygghet för arbetslösa ökar efterfrågan på riskfyllda och pro- säkring tenderar dessutom att ha positiva effekter på utvecklingen av duktiva jobb. högproduktiva jobb..” 63 Å andra sidan innebär en låg inkomsttrygghet för arbetslösa att den ekonomiska risken ökar för den som lämnar ett relativt säkert jobb för att pröva ett nytt, mer produktiv jobb men som samtidigt är mer osäkert. Dålig inkomsttrygghet ökar därmed risken för inlåsning i jobb med lägre produktivitet, Sammanfattningsvis finns det alltså empiriska belägg för att socialförsäkringar som ger en god ekonomisk trygghet ökar produktiviteten på sikt, och är därför tillväxthöjande på sikt.90 16.4. Bidrar till att hålla uppe lönerna Regeringens politik att sänka inkomstskatterna och försämra både arbetslöshets- och sjukförsäkringen sänker de sk. reservationslönerna, som är den lägsta lön en person måste acceptera för att få behålla arbetslöshetsersättningen. Förmår inte en facklig lönestrategi motverka effekterna av denna politik, så kommer en växande låglönemarknad att etableras och breda ut sig på arbetsmarknaden. Man kan redan i dag se tydliga tendenser till att en sådan marknad är på väg att etableras på vissa delar av arbetsmarknaden. Dettta leder obönhörligen till en press nedåt på lönerna för de grupper med de lägsta lönerna, som t.ex. ungdomar och lågutbilade grupper. I dess spår kommer det också att växa fram många jobb som är lågproduktiva och som ställer låga kompetenskrav. Detta undergräver produktiviteten i hela ekonomin och de långsiktiga tillväxtförutsättningarna. Denna utveckling mot en växande låglönemarknad är en relativt ny företeelse i vårt land och har hittills effektivt motverkats genom dels bra och väl fungerande inkomstförsäkringar, dels av en facklig lönepolitisk strategi som har varit inriktade på kraftfulla låglönesatsningar och med ett fack som varit tillräckligt starkt för kunna bevaka att arbetsgivarna följer kollektivavtalens minimilöner. Sverige kan på sikt inte konkurrera med dessa jobb när produktionen blir alltmer kunskapsintensiv och därför kräver en utbildad arbetskraft för att möta en hårdare konkurrens och en snabbare strukturomvandling i näringslivet. De positiva tillväxteffekterna av olika socialförsäkringa ska givetvis vägas mot försäkringarnas effekter på drivkrafterna för arbete. 17. Många ekonomiska argument för den generella välfärdspolitiken Med ledning av hela detta avsnitt om välfärdspolitikens, och särskilt socialförsäkringarnas, tillväxteffekter är det möjligt att redovisa ett antal centrala argument för både den generella välfärden och för bra och starka socialförsäkringar. I debatten om välfärdspolitiken är det mer vanligt att lyfta fram de moraliska och fördelningspolitiska argumenten för en generell välfärdspolitik. Detta trots att de allmänekonomiska argumenten för denna politik har historiskt spelat en stor för både dess utformning och försvar. Det går att hitta följande mer eller mindre tunga argument för den generella välfärden: a) Vissa välfärdsprogram som utbildningen, vården och vissa delar av omsorgen har påtagliga tillväxteffekter genom att bidra till en bättre produktivitetsutveckling hos den arbetsföra befolkningen. b) Genom att öka jämlikheten, i första hand reducera inkomstskillnaderna, 64 bidrar välfärdspolitiken och socialförsäkringarna till att skapa långsiktigt bättre tillväxförutsättningar: • genom att minska konfliktnivån och ökad stabiliteten i samhället, • genom att stärka det sociala kapitalet, • genom en jämnare fördelning av utbildingsmöjligheterna i befolkningen, • genom en ökad social rörlighet. c) Socialförsäkringarna fungerar, tillsammans med vissa skatter, som konjunkturdämpare i ekonomin vilket under en lågkonjunktur minskar fallet i efterfrågan och nedgången i produktionen, och dessa effekter ger en högre och mer balanserad tillväxt på kort sikt. d) En samhällsekonomisk effektiv riskutjämning är resultatet av starka socialförsäkringar, vilka också ger lägre kostnader för den enskilda individen jämfört med de alternativa inkomstskydden i form av eget buffertsparande och försäkringar på den privata markanden. e) Fungerande socialförsäkringar, som ger en god inkomsttrygghet, bidrar till att människor vågar ta större risker (mer riskbenägna) och ökar därigenom drivkrafterna för att investera i det personliga kapitalet; ny utbildning, öka kompetensutvecklingen, byta jobb eller starta egna företag. Dessa investeringar har också en stor betydelse för människors omställningsförmåga och förändringsbenägenhet i tider med hård global konkurrens och en ständig strukturomvandling. f) Inte minst arbetslöshetsförsäkringen bidrar till en bättre matchning på arbetsmarknaden så att den arbessökade får större möjligheter att hitta det rätta jobbet och våga söka nya jobb som visserligen är osäkra, men som också är produktiva. Fler produktiva jobb höjer tillväxten på sikt. g) Både socialförsäkringar och arbetslöshetsförsäkringen motverkar etableringen av låglönemarknader, och med en försvagning av dessa instrument är det troligt att en låglönemarknad växer fram, som i sin tur skapar fler lågproduktiva jobb. Färre låglönejobb höjer produktiviteten och är därför tillväxthöjande. 18. Välfärdspolitiken jämställdes med produktiva investeringar Man kan lätt tro att de fördelningspolitiska argumenten har varit helt dominerande för att motivera den generella välfärdspolitiken och försvara våra socialförsäkringar. Men det är snarare tvärtom. Det är ett faktum att sedan den moderna välfärdspolitiken började att etablerades under 1930-talet, och framförallt under den långa perioden av politikens utbyggnad efter kriget fram till 1970-talet, var det olika tillväxtargument som i första hand användes för att bygga ut och försvara välfärdspolitiken. Jenny Andersson har sin avhandling ”Mellan tillväxt och trygghet” beskrivit hur de ekonomiska argumenten för en generell välfärdspolitik användes mer flitigt i välfärdspolitiska debatten och för att argumentera för en utbyggnad av välfärdspolitiken. 65 Till att börja med var välfärdspolitiken överordnad den ekonomiska politiken och betraktades som en viktig del av näringspolitiken. Välfärdspolitiken med alla sina sociala program skapade trygghet för människor och gjorde det möjligt att leva ett aktivt och produktivt liv.91 Utifrån detta synsätt betraktades välfärdspolitiska reformer som effektiva medel för att minska samhällets sociala kostnader, eller närmare bestämt kostnaderna för människors ”förslitning” som en effekt av arbetslöshet, ohälsa, fattigdom och svåra missbruksproblem. För de tidiga socialreformatorerna fungerade välfärdspolitiken i vid mening som ett effektivt medel för att öka arbetskraftens kvantitet och kvalitet. Det handlade om att långsiktigt hålla en så stor del av den arbetsföra befolkningen som möjligt kvar i arbetskraften. Välfärdspolitiken skulle alltså förhindra utslagning från arbetslivet och underlätta för människors deltagande i produktionen. Detta innebar att politiken kunde fungera som ett medel för att öka den ekonomiska effektiviteten och därför verka tillväxthöjande. En viktig del av välfärdspolitiken skulle också bidra till att öka hushållens köpkraft och förstärka ekonomins efterfrågesida. I finansplanen för 1965 betonade finansminister Gunnar Sträng att den offentliga konsumtionen inte enbart kunde betraktas som konsumtion. Den offentliga sektorns expansion uppfyllde nämligen sociala behov som hade samhällsekonomiskt positiva effekter, i första hand ökade de möjligheterna för människor att vara kvar på arbetsmarknaden. Sträng gick så långt att han betraktade offentlig konsumtion som en blandning av både konsumtion och produktion. Resurserna till den offentliga sektorn kunde därför jämföras med tillväxthöjande realkapital genom att de ökade möjligheterna för individer att vara kvar i arbetslivet och delta i produktionen. Detta synsätt var föregångare till de som idag betraktar satsningar på utbildning som investeringar, och inte som konsumtion. Under välfärdspolitikens långa reformperiod som betraktade man insatser på detta område som investeringar och inte som kostnader i egentlig mening. Inom socialdemokratin fanns det redan från mitten av 1930-talet en tydlig förskjutning i synen på välfärdspolitiken, som medförde en större betoning på de sociala utgifternas positiva tilllväxteffekter. Denna förskjutning i uppfattning beskrev Gunnar Sträng, som var socialminister under första hälften av 1950-talet, i en artikel:92 ”Socialpolitikens motiv har förskjutits. Helt kan inte fördelningsmotivet uteslutas. Det ekonomiska klassamhället är, om inte iögonfallande, så ännu bestående. Men motivet har inte alls samma vikt idag som tidigare. Nu är det produktions- och effektivitetsproblemen, frågan om att göra den gemensamma kakan större, som kommer i förgrunden, när förutsättningarna för nya socialreformer skall diskuteras.” Det är också i synen på de sociala utgifterna – hur stora de ska vara, hur de ska finansieras och hur stor del av ansvaret för dem som ska ligga på staten och kommunerna i förhållande till vad som kan skötas av marknaden och familjen – som de stora ideologiska motsättningarna alltjämt finns mellan höger och vänster i svensk politik. Dessa motsättningar har också skärpts sedan regeringsskiftet 2006 med fyra 66 högerpartier i regeringen som av tydliga ideologiska skäl prioriterar stora skattesänkningar framför alla andra åtgärder. I skriften Resultat och reformer, av LO och socialdemokraterna, betraktades investeringar i barnomsorg, rehabilitering och omskolning som investeringar i arbetskraft och produktiva utgifter, och som stöd för denna slutsats kunde man hitta följande motivering: ”Utgifterna för att aktivera alla våra arbetskraftstillgångar är produktiva utgifter”93 I den tidigare välfärdspolitiska ideologin var givetvis tillväxt en viktig förutsättning för att resurser skapades som sedan kunde användes för att bygga ut och förbättra välfärdspolitiken. Men samtidigt var välfärdspolitiken en grundbult för att öka tillväxten genom att stärka och utveckla ett lands samlade kapital i människor. Jenny Andersson sammanfattar på ett träffande sätt denna centrala välfärdsideologi vars viktigaste slutsatser var dels att tryggheten var överordnad tillväxten, dels att sociala utgifter, som skattefinansiers, var produktiva investeringar: ”En del av det historiska försvaret för välfärdsstaten, och en del i socialdemokratins ”sociala demokrati”, var idén om välfärden inte som en kostnad utan som en produktiv investering i mänskliga resurser, och i näringslivets effektivitet – därför att marknaden själv inte tar hand om den del av samhället som Marx kallade reproduktionen, vården, omsorgen, barnafödandet, åldrandet och utslagningen. En del av den historiska kompromissen kring välfärdsstaten låg också i detta perspektiv, om nu välfärdsstaten var en investering i välstånd så gynnade den också alla och kunde därigenom motiveras för det stora folkflertalet. Den gemensamma finansieringen byggde på tanken om den gemensamma nyttan. Detta socialdemokratiska idérav var särskilt viktigt i Sverige på grund av inflytandet från socialdemokratiska ekonomer som Gunnar Myrdal och Ernst Wigforss, men passade också in i en keynesiansk förståelse av samhälle och ekonomi. Gemensamhet, trygghet och ekonomisk nytt gick hand i hand.”94 67 1 The Global Competitiveness Reoprt 2010-2011. Alltsedan 19990-talet har de nordiska välfärdsstaterna i regel haft topplaceringar i denna rankning av ett stort antal länders konkurrenskraft och ekonomiska styrka. 2 Small European Countries in Economic Internationalisation: An Economic Historical Perspective, av Olle Krantz. The Nordic Countries in the 19th and 20th Centuries - Economic Growth in a Comparative Perspective, av Olle Krantz. 3 Anförande vid SKTF:s jubileumskonferens den 11 februari 1986. 4 Dessa resultat bekräftas i olika länderjämförande studier: se bl.a. Welfare State Regimes and Mothers Poverty , Social Politics, Karen Christopher; Familje-Friendly Europé, The American Prospect, Volym 13 och nr 7, April 2002, av Karen Christopher; och The Challenge of Family System Changes for Research and Policy, Center for Policy Research Maxwell School of Citizenship and Public Affairs Syracuse University, September 2002, av Daniel Moynihan mf.l. och Social Policy Strategies to Compat Income Poverty of Children and Families in Europa, Working Paper No. 336, av Bea Cantillon och Karel van den Bosch, Luxembourg Income Study Working Paper Series. 5 Välfärd, inte för alla. Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnfattigdomen i Sverige. Av Tapio Salonen,en rapport utgiven av Rädda Barnen, 2011. 6 Gini-koefficenten är ett etablerat mått på inkomstskillnaderna i ett samhälle och detta mått varierar mellan 0 och 1. Ju högre värde på denna koefficenten, desto större inkomstskillnader och högre ojämlikhet. 7 Både förvärvs-och kapitalinkomster före skatter och inkomstöveringar (kontantförmåner av olika social-försäkringar och bidrag). 8 Nästan hälften av skatten är en årlig rundgång av av bl.a. Thomas Pettersson, Finansdepartementet, Välfärds-bullentinen nr 3, 2005. Offentliga tjänster utjämnar skillnader av Bengt Eklind, Finansdepartementet, och Hans Heggeman, SCB, Välfärdsbullentinen nr 1 för år 2000. 9 Ibid 3 10 Värdet på sociala nyttigheter kan beräknas som summan av ersättningar från socialförsäkringar, olika bidrag, t.ex. barnbidrag(nominella bidragsbelopp) samt värdet på välfärdstjänster som är kostnaden för dessa tjänster med avdrag för de avgifter som betalas för vissa av dessa tjänster. 11 Sid. 290-291 i kapitel 10 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, budgetpropositionen 2010, prop. 2009/10:1. Välfärden. Bra välfärd för en bra livsfärd. Kongressrapport till TCO-kongressen 2011. 12 Fördelningspolitisk redogörelse, bilaga 3 till Vårpropositionen för 2002, prop. 2001/02:100. Fördelningspoli-tisk redogörelse, bilaga 4 till Budgetpropositionen för år 2000, prop. 1999/2000:1. Vårpropositionen för 2010, prop. 2009/10:100. När det gäller ålderspensioner bör de mer än andra socialförsäkringar betraktas som upp-skjutna löner eftersom dessa finansieras med avgifter som tas ur det befintliga löneutrymmet och dessutom är i regel perioden lång mellan pensionsavsättningar och tidpunkten för pensionsutbetalningar. 13 Inkomster och inkomstfördelning 2008, LO. 14 I första hand utifrån Esping-Andersens modell om de de olika välfärdsregimerna: The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press. En av dessa regimer är den skandinaviska (nordiska) eller socialdemo-kratiska välfärdsmodellen med den generella räckvidden i befolkningen. 15 Välfärdens utveckling efter 1990-talets kris, av Åke Bergmark och Johan Fritzell, Socialvetenskaplig Tidskrift nr 2-3, 2007. 16 Välfärdstendens 2011, Folksam, och ESO-rapporten: Avtalsbestämda ersättnngar, andra kompletterande ersättningar och arbetsutbudet, av Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö, rapport 2011:4. 17 Numera finns det en doktorsavhandling som innehåller en kartläggning av de segregrationsprocesser som har blivit resultatet av bl.a. det fria skolvalet och systemet med skolpeng: Den delade skolan. Segregationsprocesser i det svenska skolsystemet, av Anders Trumberg, Örebro Universitet. 18 Sid. 139-141 i I takt med tiden. Olof Palme 1927-1969, av Kjell Östberg, Leopard förlag. 19 Välfärdsopionen 2010: farväl till välfärdsstaten? Stefan Svallfors, Sociologiska Institutionen, Umeå Universitet. 20 Ibid 3 21 En frivillig, statligt finansierad arbetslöshetsförsäkring som administreras av fackföreningar brukar kallas för Gent-modellen, eftersom det var i staden Gent i Belgien som systemet med fackliga arbetslöshetskassor uppstod. Denna modell finns, förutom i Sverige, i Danmark, Finland, Island och delvis i Belgien. 22 Ojämlikhetens ansikten: Genus, klass och ojämlikhet i olika typer av välfärdsstater, som redovisas i Välfärds-stat i brytningstid, Walter Korpi, Sociologisk Forskning. 23 Risk Shift in Post-industrial Economies. A Comparative Study of Social Risks i 18 Post-Industrial Economies, Sophia Seung-Yoon Lee, Departement of Social Policy and Social Work, University of Oxford. The Budgetary Implications of New Social Risk Policies, Maria Vaalavuo, European University Institute. 24 Hundra år av välfärdspolitik av Klas Åmark. 25 Riskutjämningen är omfattande och har stor räckvidd. Den sker mellan: äldre och yngre löntagare, löntagare i olika branscher, män och kvinnor, hög-och låginkomsttagare, arbetare och tjänstemän och mellan löntagare i olika yrken. 68 26 The Transformation of the Welfare State. What is left of public responsibility? Romke van der Veen, Erasmus University, departement of Sociologi, Rotterdam. 27 New Labour och skapandet av utvärderingssamhället, av Florence Faucher-King och Patrick Le Galés, Fronesis, nr 32-33. 28 Ibid 14 29 Det finns både en internationell och nationell definition av sociala utgifter. Till dessa utgifter räknas skattefinansierade utgifter för såväl välfärdstjänster som kontantförmåner, i form av socialförsäkringar och bidrag. De sociala utgifterna kan räknas som välfärdsstatens utgifter och utgöra utgifterna för skattefinansierade välfärds-tjänster, som vård och omsorg, samt dessutom olika inkomstförstärkningar till hushållen. De senare består av både ersättningar från olika socialförsäkringar och renodlade bidrag till hushållen. Dock exkluderas utgifterna för den skattefinansierade utbildningen i detta mått för sociala utgifter. Data i denna rapport har hämtats från SCB:s Statistiska Meddelanden, Utgifter för det sociala skyddet i Sverige och Europa samt utgifternas finansi-ering 2004-2009, Nr 14 SM 1101. 30 Det kan finnas följande mer eller mindre tekniska förklaringar till att nivån på två länders sociala utgifter skiljer sig åt: Ett land kan finansiera vissa insatser genom skatteavdrag och inte genom bidrag, och ersättningarna från olika socialförsäkringar beskattas i ett land, men inte i andra länder. Dessutom har vissa länder, i motsats till andra, infört obligatoriska avtalsförsäkringar inom välfärdspolitiken vilket drar ner utgiftsnivån . 31 Det är den så kallade standardavikelsen, som är ett spridningsmått, som minskade under denna period, och det gjorde också variationskoefficieenten, som är det nämnda måttet relaterat till den genomsnittliga utgiftsandelen. En mer utförlig anslys av detta fenomen redovisas i uppsatsen "Patterns of welfare state indicators in th EU: Is there convergence?, Koen Caminada, Kees Goudswaard och Olaf van Vliet, Departement of Economics Research Memorandum, Leiden Law of School. 32 Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige. En avgiftsstudie för år 2009, som har utarbetats av Fastighetsägarna, HSB, Hyresgästföreningen, Riksbyggen och SABO. 33 I kommunallagens 8 kap. 3c§ regleras självkostnadsprincipen. 34 Se bl.a. regeringens förslag till lagrådsremiss: Den nya skolan - för kunskap, valfrihet och trygghet. 35 Maxtaxan inom barnomsorgen - så blev det, Svenska Kommunförbundet (idag Sveriges kommuner och landsting). 36 Utgiftsområde 9, Hälsovård, sjukvård och social omsorg, Budgetpropositionen 2012, reg.prop. 2011/12:1 37 För läkemedel betalar patienten hela kostnaden upp till 900 kr, 50 procent alla utlägg i spannet 900-1700 kr, 25 procent av alla utlägg i spannet 1701-3300 kr, samt 10 procent av alla utlägg i spannet 3300-4300 kr, och vid högre kostnader betalar patienten ingenting. Höjningen av högkostnadsskyddet under nästa år leder också till att beloppen i denna högkostnadstrappa höjs med en översta kostnadstrapp som utgör läkemedelsinköp på 5400 kr under ett år. 38 I villkoren för en vårdförsäkring hos de flesta försäkringsbolag på marknaden krävs en mycket grundlig hälsoundersökning och dessutom tillåts inte kroniskt sjuka eller alltför gamla att vara försäkrade. 39 OECD, 2004. 40 Utgiftsområde 9 till BP för 2011, prop. 2010/11:1 41 Patientavgifterna för den öppna vården var under 2008 1,3 mdr kr och 1,8 mdr kr för den slutna vården, och dessutom tillkommer avgifterna för hemsjukvården som var 100 miljoner kr. Nettokostnaderna för sjukvården, exklusive tandvården, var under samma årdrygt 186 mdr kr. 42 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, prop. 2009/10:01 43 Socialstyrelsens Folkhälsorapport för 2009. 44 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, prop. 2009/10:01 45 En översyn av avgiftsstrukturen för hälso-och sjukvård, läkemedel, äldre-och handikappomsorg m.m. Kom-mittédirektiv 2011:61 46 Välfärdstendens 2011, Rapport av Folksam. 47 Välfärdstendens 2011, Rapport av Folksam. 48 Socialstyrelsens lägesrapport för 2008: Vård och omsorg om äldre 49 Ibid 30 50 Avtalsbestämda ersättningar, andra kompletterande ersättningar och arbetsutbudet av Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö, ESO-rapport, 2011:4. 51 Efterfrågeminskningen är priskänsligheten 0,2* avgiftshöjningen på 25 procent (0,2*25). För ytterligare information, se bilaga 7 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Bilaga 7 till 2004 års 69 långtidsutredning, SOU 2003:57. 52 Inkomstelasticiteten (inkomstkänsligheten) beräknas som kvoten mellan den procentuella ökningen av efter-frågan och den procentuella inkomstökningen. 53 Framtidens hälso-och sjukvård delrapport 2 En översikt över förändringar i den svenska och internationella hälso-och sjukvården, och delrapport 3 Vårdens finansiering. 54 Kommittédirektiv 2011:161: Översyn av avgiftsstrukturen för hälso-och sjukvård, läkemedel, äldre-och handikappomsorg m.m. 55 Ökad alternativ finansiering av välfärdssystem. Långtidsutredningens huvudbetänkande 2003/04, SOU 2004:19. 56 Som ett mått på avgiftsnivån för dessa kommuner redovisas de totala avgiftsinkomsterna för i första hand verksamheter som drivs i förvaltningsform, vilket innebär att avgifterna för kommunernas affärsverksamheter, och tekniska tjänster, inte ingår i detta avgiftsmått. Sistnämnda verksamheter drivs i första hand som bolag. Men i och med att det finns brister i kommunernas redovisning, varav vissa är svåra att genomskåda, kan dock vissa affärsverksamheter, som inte är särredovisade ingå i beräkningen av kommunens totala avgiftsnivå. Det innebär en viss överskattning av avgiftsnivån. I princip räknas avgiftsinkomster till vård och omsorg för äldre och funk-tionshindrade, förskola, fritidshem, idrotts-och fritidsanläggningar, musik-och kulturskolan till den egentliga verksamheten med en förvaltningsdriven drift. Dessa av-giftsinkomster motsvarar totalt omkring 14,3 mdr kr och utslaget på en befolkning drygt 9,3 miljoner (9336487) blir det en avgiftsnivå på drygt 1530 kr per invånare. Se SCB:s statistiska meddelanden Kommunernas hus-hållning med resurser 2008, OE 25 SM 0901. 57 Kommer vi ha råd med sjukvården? - Ett diskussionsunderlag om hälso-och sjukvårdens framtida finansiering, en rapport av Sveriges Kommuner och Landsting. Framtidens Hälso-och Sjukvård: Finansiering och styrning, delrapport 7, Långtidsutredning om sjukvården i Stockholms läns landsting 2008-2025. 58 I denna siffra ingår både kostnader för driften och investeringar för primärvård, sjukhusvård, tandvård och kostnaderna för läkemedel, oavsett om dessa utgifter är skattefinansierade eller finansierade av olika privata aktörer, t.ex. hushållen. Dessa data är hämtade från utgiftsområde 9, Hälsovård, sjukvård och social omsorg, BP 2012, prop. 2010/12:1. Även källan för utbildningskostnaderna är regeringens budgetproposition: Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, BP 2012, prop. 2011/12:1. 59 I utgifterna för de inkomstrelaterade pensionerna ingår också pensionssystemets administrationskostnader på ca 2,6 mdr kr, och dessa uppgifter redovisas i bilagan Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, BP 2012, prop. 2011/12:1. 60 Alla dessa uppgifter avser 2009. Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2009. Statistiska Meddelanden OE 29, SM 1101,SCB. 61 Denna politik brukar också kallas för en aktiveringsstrategi, eller en politik från välfärd till arbete. Det var 1994 som OECD i sin jobbstudie (Job Study) presenterade ett paket av åtgärder med denna inriktning. I princip föreslog man en samlad strategi för att avreglera och öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Denna politik, som hade tydliga nyliberala inslag, och var i princip en enda stora avregleringsstrategi, hade stort inflytande på många OECD-länders sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitik. Den översyn av 1994 års åtgärdsprogram som OECD själv gjorde under början av 2000-talet resulterade i en betydande omprövning av de slutsatser som redo-visas i Job Study. Om innehållet i denna omprövning av organisationens sysselsättnings-och arbetsmarknads-politiska strategi, se bl.a: " En expertorganisation ändrar uppfattning. Om OECD:s omsvängning i arbetsmark-nadspolitiken", Kerstin Jacobsson, Erik Löfmark och Niklas Noaksson, Arbetsmarknad&Arbetsliv, årg. 14, nr 3, hösten 2008. 62 Employment Outlook : Boosting jobs and incomes, OECD 2006; Boosting Jobs and Incomes: Policy Lessons from Reasssessing the OECD Jobs Strategy, OECD 2006; Jobs Strategy. Policy choices that work, OECD Ob-server, June 2006; Growth Study, OECD 2007. 63 Globalisation and the reform of European social models, A. Sapir, Bryssel, 2005. Reform Perspectives on Welfare State Models i Global Capitalism, av bl.a. Karl Aiginger m.fl. WIFO. 64 Denna bedömning är hämtade från sid. 222 i Finanspolitiska Rådets rapport för 2011, Svensk Finanspolitik. Dessa båda, liksom andra strukturella åtgärder, ökar antalet arbetande timmar genom att få effekter på någon av följande delar av arbetsmarknaden: arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad eller jämviktsarbetslösheten. 65 Sid. 227 i Ibid 4. Även om man tror på detta samband, så är regeringens beräkning av styrkan i detta samband i överkant, om man jämför med andra internationella beräkningar. 66 Ibid 5, sid. 227 70 67 Ibid 6, sid. 232 68 Ett av standardverken är : Are Protective Labour Market Institutions Really av the Root of Unemploymen? A Critical Perspective on the Statistical Evidence, July 14 2006, av bl.a. David R. Howell m.fl. En senare version av den förra uppsatsen med samma rubrik och författare, som publicerades i Capitalism and Society, Volume1, Issue 1, 2007. National culture and labour market flexibility av Boyd Black, The International Journal of Human Resource Management10, 4 August 1999. Fitghting Unemployment: Why Labour Market Reform are not the Answer, av David R. Howell, october3, 2005. Unemployment Compensation and High European Unemploy-ment: A Reassessment with New Benefit Indicators av David R. Howell and Miriam Rehm, Working Paper 2009-9, Schwartz Center for Economic Policy Analysis, The New School. Why Work? Comparative Studies om Welfare Regimes and Individual´s Work Orientations, Swedish Institute For Social Research, avhandling av Inger Esser. The New OECD Jobs Report: More Reliable Evidence and More Balanced Assessments av David R. Howell, Toronto, June 15, 2006. Incitament och arbetsutbud: En diskussion och kunskapsöversikt, uppsats av Ola Sjöberg och Olof Bäckman. 69 Översikten: Skapar A-kassan arbetslöshet? av Marika Lindgren-Åsbrink, Arbetarrörelsens Tankesmedja. 70 PM Den generella välfärden förutsätter allomfattande och starka socialförsäkringar. Det behöver dock utvecklas för att vara långsiktigt hållbara, av Christer Persson, 11 juni 2008. 71 TCO granskar: Jakten på suberarbetskraften III, nr 8/09, 2009-07-02 72 Se bl.a. Whyr Work? Comparative Studies on Welfare Regimes and individuals Work Orientations, av Ingrid Esser, Swedish Institute for Social Research. 73 Artikel Låg a-kassa försämrar chansen att få jobb, av Mattias Strand, Daniel Melén och Madelene Nordlund, Newsmill, 2011-06-22. 74 Artikel i SvD " Var fjärde arbetslös har känt hat, 2011-06-23. 75 De sex europeiska länderna som jämförelsen görs med är Danmark, Frankrike, Nederländerna, Frankrike, Schweiz, Storbritannien och Tyskland, vilket då var de rikaste länderna i Europa, om man utgår från BNP per capita. 76 Har den "svenska modellen" minskat vår ekonomiska tillväxt?av Walter Korpi, Ekonomisk Debatt nr 7, årgång 32. 77 Den kände tillväxtforskaren Steve Dowrick bekräftar också denna uppfattning i uppsatsen: Swedish Economic Performance and Swedish Economic Deabte: A view from outside. The Economic Journal 106, november 1996. Se även Eurosclerosis or Financial Collapse: Whyr Did Swedish Incomes Fall Behind? av Valerie Cerra and Sweta Chaman Saxena, IMF Workning Paper, WP05/29. 78 Hr den "svenska modellen" minskar vår ekonomiska tillväxt? av Walter Korpi, Ekonomisk Debatt nr 7, årgång 32, 2004. Svensk välfärdsstatsforskning - en kritisk betraktelse, av Bo Rothstein, Ekonomisk Debatt nr 3, årgång 37, 2009. Tillväxt och offentlig sektor av Jonas Agell, Thomas Lindh och Henry Olsson. Ekonomisk Debatt, nr 4 årgång 22, 1994. Se även Welfare States, Markets, and Efficiency: The free lunch puzzle continues och Why the Welfare State Looks Like a Free Lunch, av Peter H. Lindert, Harvard University. 79 Det är knappast överraskande att detta samband kan se annorlunda ut för u-länder med helt andra ekonomiska strukturer, en annan infrastruktur och andra institutionella förhållanden än vad som kännetecknar utvecklade ekonomier. 80 Dens senaste rankningen The Global Competitiveness Report 2010-2011, Klaus Schwab, World Economic Forum. I denna ranking var Sverige på andra plats medan Finland låg på sjunde plats, Danmark på nionde plats och Norge på fjortonde plats - alla i hård konkurrens med i stort sett världens samtliga länder. 81 Det finns en omfattande litteratur om förhållanden mellan välfärdsstat och tillväxt samt mellan graden av jämlikhet och tillväxt. I denna PM redovisas ett axplock av sådan litteratur: Social Policy and Productivity Growsth: What are the Linages? uppsats av Richard G. Harris. Soical Protection and Growth, av Roman Arjona m.fl. OECD Economic Studies, No 35, 2002/2. The Economic consequenses of the welfare state, av Isabela Mares, International Social Security Review, Volume 60, 2-3/2006. The Impact of Inequality on Economic Growth, av Thomas Leoni och Wolfgang Pollan, Working Paper 211/2003, WIFO. Has Widening Inequarlity Promoted or Retarded US Growth? av Gary Burtless, The Brooking Institution, Washington DC. Growth, Inequality and Social Protection, av Roman Arjona m.fl.OECD, Paris. Age Structure, Income Distribution and Economic Growth, av bl.a. Rafael Gomez, Canadian Public Policy, Volume XXIX, 2003, London School of Economics, London. Soical Policy and Productivity: Anybody Here See Any Levers? av William Watson, The Review of Economic Performance and Social Progress, 2002. On the Impact of Inequality on Productvity Growth in the Short and Long term: A synthesis, av Huw Lloyd-Ellis, Queen´s University, Kingston, Ontario, Canadian Public Policy, Volume XXIX, 2003. Linkage Between Economic Growth and Inequality: Introduction and Overview, av Andrew Sharpe, Centre for the Study of Living Standards, Ottawa, Ontario, Canadian Public Policy, Volume XXIX, 2003. 82 Ibid 19 och Investing i Growth, av Serker Arslanalp m.fl. i Finance& Development, mars 2011, IMF. 83 Sid. 37 i Missbruksutredningens slutbetänkande, SOU 2011:35. 84 Ibid 19 och Euroscelerosis or Financial Collapse: Why Did Swedish Incomes Fall Behind? av Valerie 71 Cerra and Sweta Chaman Saxena, Working Paper, WP/05/29, IMF, Washington. 85 Social Capital in Europe. Measurment, and social and regional distribution of a multi-faceted phenomenon, av W. van Oorchot, CCWS Workings paper no. 2006-44, Centre for Comparative Welfare Studies, Aalborg University. 86 Hur långt från trädet faller äpplet? Och hur länge lever den amerikanska drömmen i Sverige? av Daniel Lind, Låginkomstutredningen, delrapport 3, Arbetarrörelsens Ekonomiska Råd, 87 Välfärden. Bra välfärd för en bra livsfärd. Rapport till TCO-kongrssen 2011. 88 Sid. 45-48 i Svensk Finanspolitik, Finanspolitiska Rådets rapport 2011. En analys av Hedi Bel Habib, filosofie doktor i antropologi, på Newsmill den 25 april 2011, som anser att dessa stötdämpare i ekonomin försvagas av alliansregeringens politik när det gäller socialförsäkringar och skatter. 89The Privatization of Risk and the Growing Economic Insecurity of Americans, en intressant och mycke lärorik uppsats av Jacob Hacker, som är professor på avdelningen för politisk vetenskap vid Yale Universitetet, pub-licerad 7 juni 2006. Se även ibid 22. 90 Jobben och jobbet. Om jobbens betydelse och arbetets villkor. Rapport till TCO-kongressen 2011. 91 Mellan tillväxt och trygghet. Idéer om produktiv socialpolitik i socialdemokratisk socialpolitisk ideologi under efterkrigstiden, av Jenny Andersson, Uppsala 2003. Detta synsätt var förvisso en viktig del av det starka sam-hällets ideologi, med den tidigare statsministern Tage Erlander som dess främste företrädare. 92 Social trygghet och kortare arbetstid av Gunnar Sträng, Tiden, 1954. 93 Resultat och reformer, skrift av LO och SAP från 1964. 94 Jenny Andersson i Tvärdrag, 6:58, 2011 72
© Copyright 2024