Om mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning
Bristfälliga budgetdokument – Om mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning Pierre Donatella och Hans Petersson Agenda • Lagstiftningen kring god ekonomisk hushållning • God ekonomisk hushållning – finansiellt perspektiv • God ekonomisk hushållning – verksamhetsmässigt perspektiv • Ekonomichefernas syn på lagstiftningen (enkätstudie) • Sammanfattande iakttagelser Vad baserar sig studien på? • Studien omfattar 72 kommuners och fem landstings budgetdokument från 2007. • Kommunerna har slumpmässigt valts ut ur olika kommungrupper. De valdes utifrån storlek och geografiskt läge. Landstingen är både små och stora och spridda över Sverige. Ny lagstiftning – tre delar Del 1: Kommunallagens 8:e kapitel 5 § (budgeten) För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Utdrag ur propen: Finansiella perspektivet Kommunerna och landstingen skall ange en tydlig ambitionsnivå för den egna finansiella utvecklingen och ställningen i form av mål. Målformuleringarna bör utgå från vad som i normalfallet är att betrakta som god ekonomisk hushållning. Varje enskild kommun och enskilt landsting får därefter anpassa målen till sina egna förhållanden och omständigheter Utdrag ur propen: Verksamhetsperspektivet Verksamhetsperspektivet sikte på kommunens eller landstingets förmåga att bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt. För att skapa förutsättningar för en god ekonomisk hushållning måste det finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter Ny lagstiftning – tre delar Del 2: Kommunal redovisningslag 4:e kapitel 5 § Förvaltningsberättelsen skall innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Utdrag ur propen: För att målen för en god ekonomisk hushållning skall få en betydelse i beslutsprocessen och bli ett levande och viktigt instrument i kommunens eller landstingets styrning krävs det att de stäms av, följs upp och utvärderas kontinuerligt. Extra viktigt i årsredovisningen Ny lagstiftning – tre delar Del 3: Kommunallagens 9:e kapitel 9a § Revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapporten och årsbokslutet är förenligt med de mål fullmäktige beslutat. Revisorernas skriftliga bedömning skall biläggas delårsrapporten och årsbokslutet. Utdrag ur propen: Avsikten med att i lag införa en sådan skyldighet är att revisionens ställning kommer att stärkas samt att revision av mål för den ekonomiska förvaltningen sker i landets alla kommuner och landsting. God ek. hushållning – finansiellt perspektiv • Tolkning och beskrivning av god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv – Drygt hälften av kommunerna definierar vad som anses vara god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv. Ingen större förändring mellan 2006 och 2007. – Dock endast ett fåtal kommuner och landsting som gör en tydlig och avgränsad definition av god ekonomisk hushållning – Kategorisera i fyra större olika modeller • Generations- eller konsumtionsmodellen • Målmodellen • Förklaringsmodellen • (Integrerade modellen) God ek. hushållning – finansiellt perspektiv • Generations- och konsumtionsmodellen – Ett resonemang kring att varje generation själv måste bära kostnaderna för den service som den konsumerar – Valt att citera den diskussion som förs kring god ekonomisk hushållning i regeringens proposition • Målmodellen – Ingen allmän diskussion kring god ekonomisk hushållning utan bara ett antal finansiella mål som anses vara god ekonomisk hushållning om de uppnås – En svaghet med denna modell är att det inte finns någon koppling till varför målen anses som god ekonomisk hushållning God ek. hushållning – finansiellt perspektiv • Förklaringsmodellen – Finansiella mål ställs upp, de följs av en diskussion kring vilka nivåer som skall uppnås och varför de kan anses vara god ekonomisk hushållning för den enskilda kommunen eller landstinget. – Det påminner om en finansiell analys där måttet/nyckeltal förklaras och analyseras över tid. – Pedagogisk - Inte enbart den väl initierade läsaren förstår, utan den ger i de flesta fall även en god möjlighet för den icke initierade läsaren att förstå samband mellan mål och god ekonomisk hushållning. Finansiella mål och riktlinjer • 97% av de granskade kommunerna och landstingen har finansiella mål i sitt budgetdokument. 2007 var siffran 95%. • 40% har relaterat sina mål till någon form av diskussion om vad som är god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv. 2003 var samma siffra 25%. 2007 var siffran 36%. • Någon direkt enhetlig praxis finns inte i dagsläget. I de 70 kommunerna och landstingen finns totalt 200 mål uppdelade på 50 olika typer av finansiella mål. 2007 fanns 260 mål uppdelade på 65 olika typer av finansiella mål. • Kan delas in i 1. Resultatrelaterade 2. Investeringsrelaterade 3. Långsiktig betalningsberedskap 4. kortsiktig betalningsberedskap 5. Övriga finansiella mål Finansiella mål och riktlinjer Karaktär på finansiella mål 2007 2006 Resultatrelaterade mål 30% 40% Investeringsrelaterade mål 22% 22% Mål som mäter långsiktig betalningsberedskap 30% 22% Mål som mäter kortsiktig betalningsberedskap 5% 5% Övriga finansiella mål 13% 11% ”Procentuell andel av totalt antal mål” Finansiella mål och riktlinjer Resultatrelaterade finansiella mål 2007 2006 Årets resultat skall uppgå till x procent av skatteintäkterna. - Oftast handlar de om 2%. Dock även lägre nivåer 57% 56% Nettokostnadsandelen, nivåer av olika slag. - Merparten lägger sig på 98% 21% 23% Årets resultat, nivåer av olika slag i mkr. - Varierar utifrån kommunens storlek 14% 12% Intäkterna skall överstiga kostnaderna 3% 0% ”Procentuell andel av de granskade kommunerna och landstingen som använder målen” 2007 var det 30% som var resultatrelaterade mål. 2006 var motsvarande siffra 40%. Finansiella mål och riktlinjer Investeringsrelaterade finansiella mål 2007 2006 Investeringarna skall finansieras med skatteintäkter 17% 23% Investeringarna skall finansieras via egna medel 32% 17% Investeringar, maxtak av olika slag 11% 8% Investeringarna får ej överstiga res. före EO-poster och avskrivningar 3% 5% ”Procentuell andel av de granskade kommunerna och landstingen som använder målen” 2007 var det 22% som var investeringsrelaterade mål. 2006 var motsvarande siffra 22%. Finansiella mål och riktlinjer Finansiella mål som beskriver långsiktig betalningsberedskap eller kapacitet 2007 2006 Soliditet skall öka eller hållas oförändrad 39% 28% Låneskuld, minska eller bibehålla olika nivåer 23% 17% Pensionsskuldsrelaterade mått eller nyckeltal 19% 12% Eget kapital skall inflationssäkras 5% 8% Amortering av låneskuld med x mkr 1% 8% ”Procentuell andel av de granskade kommunerna och landstingen som använder målen” 2007 var det 30% av de finansiella målen som beskrev långsiktig betalningsberedskap. 2006 var motsvarande siffra 22%. Finansiella mål och riktlinjer 4. Mål som mäter kortsiktigt betalningsberedskap – 14 procent av de granskade kommunerna eller landstingen har ett sådant finansiellt mål. • Nästa alla mål som används är likviditetsnyckeltal, typ kassalikviditet, balanslikviditet, likviditetsdagar med mera 5. Övriga finansiella mål – Bland övriga finansiella mål i kommuner och landsting urskiljer sig utdebitering som används av 25 procent. Jämfört med 2006 års budgetdokument har de blivit ett populärare finansiellt mål. • Från att under 2006 nästan i alla tillämpningar handla en oförändrad utdebiteringsnivå, finns de i 2007 års dokument de kommuner som har som finansiellt mål att sänka skatten. Finansiella mål och riktlinjer • I genomsnitt finns tre finansiella målsättningar per kommun eller landsting. Variationen är dock stor. Har ökat med 0,5 mål mellan 2006 och 2007. • En iakttagelse är att flera kommuner och något landsting har finansiella mål som innebär att om ett eller två finansiella mål uppfylls kommer också det tredje målet att uppfyllas. • De flesta kommuner och landsting har skapat sina egna kombinationer av finansiella mål. En iakttagelse är dock att de sex mest använda finansiella målen utgör 65% av totalt antal mål. Se nästa sida…. • Många kommuner och landsting har inte i sina budgetdokument angivit några tidsperioder för de finansiella målen. Finansiella mål och riktlinjer De sex mest använda finansiella målen i budgetdokumentet för 2007 Vanligaste finansiella målen Procentuell andel av kommuner och landsting som använder måttet Målets procentuella andel av totalt antal mål (260 st) Ex: 38/260=15% Årets resultat skall uppgå till x procent av skatteintäkterna 57% 17% Investeringarna skall finansieras med skatteintäkter eller egna medel 49% 14% Soliditet skall öka eller hållas oförändrad 39% 12% Utdebitering, nivåer, oförändrad mest 25% 7% Låneskuld, minska eller bibehålla olika nivåer 23% 7% Nettokostnadsandelen, nivåer av olika slag 21% 6% Beskrivning och tolkning av god ek. hushållning ur ett verksamhetsperspektiv • Ett fåtal beskriver lagstiftningen • 25 procent definierar vad som avses med god ekonomisk hushållning för den egna kommunen eller landstinget • Två inriktningar är vanligt förekommande – Verksamheten skall bedrivas kostnadseffektivt och ändamålsenligt – Verksamhetsmålen uppfylls Kartläggning av verksamhetsmål Resurs Aktiviteter Prestation Effekter Resursmål Aktivitetsmål Prestationsmål Effektmål ”Old” Public Management Mätbara New Public Management Uppföljningsbara Generella Övergripande verksamhetsmål • 33 procent upprättade verksamhetsmål kopplade till god ekonomisk hushållning 2007 • 15 procent upprättade verksamhetsmål kopplade till god ekonomisk hushållning 2006 • Ett eller två mål används vanligtvis • 2,4 mål i genomsnitt • Kommungrupperna ”Större städer” och ”Förortskommuner” är överrepresenterade, det gäller även stora kommuner Målens fokus (övergripande mål) Typ av mål Antal Procent Resursmål 0 0% Aktivitetsmål 23 39% Prestationsmål 4 7% Effektmål 32 54% Totalt 59 100% Mätbarhet och uppföljningsbarhet (övergripande verksamhetsmål) Typ av mål Antal Procent Mätbara 12 20% Uppföljningsbara 14 24% Generella 33 56% Totalt 59 100% Kombinationer av de två perspektiven Aktivitetsmål % inom gruppen % av alla Prestationsmål % inom gruppen % av alla Effektmål % inom gruppen % av alla Totalt % av alla Mätbara Uppföljningsbara Generella Totalt 0% 0% 10% 3% 90% 32% 100% 35% Aktivitetsmål (generella) • • Exempel ”Verksamheterna skall bedrivas på ett sådant sätt att den präglas av ändamålsenlighet, kostnadseffektivitet (produktivitet) och flexibilitet” Diffusa, vilket ger utrymme för godtyckliga tolkningar Kombinationer av de två perspektiven Mätbara Uppföljningsbara Generella Totalt Aktivitetsmål % inom gruppen % av alla 0% 0% 10% 3% 90% 32% 100% 35% Prestationsmål % inom gruppen % av alla 25% 2% 75% 5% 0% 0% 100% 7% Kombinationer av de två perspektiven Mätbara Uppföljningsbara Generella Totalt Aktivitetsmål % inom gruppen % av alla 0% 0% 10% 3% 90% 32% 100% 35% Prestationsmål % inom gruppen % av alla 25% 2% 75% 5% 0% 0% 100% 7% Effektmål % inom gruppen % av alla 32% 19% 26% 15% 41% 24% 100% 58% Totalt % av alla 20% 24% 56% 100% Effektmål (mätbara) • Exempel: ”År 2010 skall sjukskrivningstalen vara nere på 17 dagar per årsarbetare” • Målen relateras till nivåer, resultat, jämförelser med andra eller jämförelser över tid • Varför betraktas de angivna nivåerna som god ekonomisk hushållning? • I flera fall råder oklarheter kring när målet skall vara uppnått (emellertid inte i det här fallet) • Svårt vid jämförelser med andra Effektmål (uppföljningsbara) • Exempel: ”Kommunens kostnad för dess verksamhet skall inte avvika från andra jämförbara kommuner” • Påminner om mätbara effektmål fast de är inte lika tydligt formulerade • Går att följa upp om man vill • Jämförelser med andra kan vara svårt Effektmål (generella) • Exempel: ”Nämndernas verksamhet skall bedrivas så att brukarna upplever att god kvalitet upprätthålls samtidigt som verksamhetens kostnader ej överskrider tilldelade ekonomiska ramar” • Diffusa, vilket ger utrymme för godtyckliga tolkningar • När skall målet vara uppnått? • Går ej att följa upp Nämndspecifika verksamhetsmål • 13 procent har upprättat nämndspecifika verksamhetsmål som är kopplade till god ekonomisk hushållning • Samma som 2006 • 16 mål i genomsnitt • Låg kvalitet: – Otydlig koppling till god ekonomisk hushållning – Många mål, risk för information overload – Hänvisningar till interna styrdokument Målens fokus (nämndspecifika mål) Typ av mål Antal Procent Resursmål 0 0% Aktivitetsmål 26 17% Prestationsmål 18 11% Effektmål 113 72% Totalt 157 100 Mätbarhet och uppföljningsbarhet (nämnspecifika mål) Typ av mål Antal Procent Mätbara 53 34% Uppföljningsbara 47 30% Generella 57 36% Totalt 157 100 Kombinationer av de två perspektiven Mätbara Uppföljningsbara Generella Totalt Aktivitetsmål % inom gruppen % av alla 19% 3% 12% 2% 69% 11% 100% 16% Prestationsmål % inom gruppen % av alla 78% 9% 11% 1% 11% 1% 100% 11% Effektmål % inom gruppen % av alla 30% 22% 37% 27% 33% 24% 100% 72% Totalt % av alla 34% 30% 36% 100% Verksamhetsmål – några kommentarer Antal Procent Inget perspektiv 49 64% Endast övergripande verksamhetsmål 18 23% Endast nämndspecifika verksamhetsmål 3 4% Båda perspektiven 7 9% Totalt 77 100% Verksamhetsmål – några kommentarer • Dimensionen mätbarhet och uppföljningsbarhet – Cirka hälften av verksamhetsmålen är generellt hållna – Uppmaningen är att konstruera mätbara • Målens fokus – Vad som är att föredra är avhängigt vilken styrning som skall utövas • Varför är det god ekonomisk hushållning om målen uppfylls? Enkätstudien – några axplock • Enkäten skickades till ekonomicheferna i de kommuner som ingick urvalet, alltså 72 kommuner • Av de 72 kommunerna har 48 besvarat enkäten, svarsfrekvensen är således 67 procent • Enkäten konstruerades i form av olika påståenden, skala 1-10 • Enligt ekonomicheferna har 94 procent upprättat finansiella mål som är kopplade till god ekonomisk hushållning och 56 procent sådana verksamhetsmål • Skillnad mellan vår genomgång och ekonomichefernas uppfattning Vem/vilka tog initiativet och vem/vilka har utarbetat målen? Ekonomichef 90% 80% Kommunchef 70% 60% 50% KS ordförande 40% 30% 20% 10% 0% Initiativ Utarbetat Centrala ekonomer Verksamhetsekonomer Verksamhetsansvariga Övriga Bemötandet av lagstiftningen 8 Ekonomicheferna 7 Beslutsfattare 6 5 4 3 2 1 0 Generellt i kommunen Naturlig del av budgetprocessen Påverkar ekonomin Påverkar verksamheterna Sammanfattande iakttagelser Sammanfattande beskrivning av mål och riktlinjer kopplade till god ekonomisk hushållning 1. -Upprättar en beskrivning god ekonomisk hushållning både ur ett finansiellt- och verksamhetsperspektiv -Upprättar finansiella och verksamhetsmässiga mål kopplade till god ekonomisk hushållning 21 procent -Upprättar en beskrivning god ekonomisk hushållning både ur ett finansiellt- och verksamhetsperspektiv -Upprättar finansiella mål kopplade till god ekonomisk hushållning 4 procent -Upprättar en beskrivning god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv -Upprättar finansiella och verksamhetsmässiga mål 6 procent -Upprättar en beskrivning god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv -Upprättar finansiella mål kopplade till god ekonomisk hushållning 17 procent -Upprättar finansiella och verksamhetsmässiga mål 13 procent -Upprättar finansiella mål – ej någon direkt koppling till god ekonomisk hushållning 35 procent - Kommunen eller landstinget gör inget av ovanstående i tabellen 4 procent 2. 3. 4. 5. 6. 7. Sammanfattade iakttagelser Finansiella mål och riktlinjer – Ej fler finansiella mål, utan fokus måste flyttas till att koppla nivåerna för målen mot god ekonomisk hushållning. • Vidare bör samband mellan de olika målen betonas och lyftas fram i större utsträckning. • En starkare koppling mot den finansiella analysen i budgetdokumentet är också önskvärd. – Ytterligare en trend är att de resultatrelaterade finansiella målen minskar medan de mål som mäter finansiellt handlingsutrymme ökar. • En förskjutning från resultaträkningen till balansräkningen har således skett, vilket på lång sikt kan ge bättre möjligheter till finansiell styrning av kommunen eller landstinget. Sammanfattade iakttagelser Verksamhetsmässiga mål och riktlinjer • Drygt en tredjedel av kommunerna och landstingen upprättar verksamhetsmål som är kopplade till god ekonomisk hushållning. – Mer ovanligt att koppla verksamhetsmålen till god ekonomisk hushållning än vad det är för de finansiella målen. • Klassificeringen av de övergripande verksamhetsmålen utifrån dimensionen mätbarhet och uppföljningsbarhet visar att mer än hälften av målen är generellt hållna. – De nämndspecifika målen är däremot mer konkretiserade, men det är ändå cirka en tredjedel av målen som inte är möjliga att följa upp Sammanfattade iakttagelser Verksamhetsmässiga mål och riktlinjer • Många kommuner och landsting väljer att koppla sina verksamhetsmål till olika resultat eller nivåer. – För många som upprättat sådana mål råder oklarheter kring inom vilken tidsperiod målet skall vara uppnått. – I vissa fall råder det även oklarheter kring vilka nivåer som skall uppnås. – Dessutom saknar de allra flesta målen en förklaring till varför de angivna nivåerna eller resultatet är att betrakta som god ekonomisk hushållning för den enskilda kommunen. Sammanfattade iakttagelser Övriga reflektioner • En annan notering är att budgetdokumentet i ett antal kommuner är av tämligen låg kvalitet. – Det är siffertyngda dokument som saknar utförliga kommentarer och analyser av ställningen, förutsättningar och den förväntade utvecklingen under perioden. – Dessa dokument präglas av låg grad av öppenhet och tillgänglighet. – Flera av dessa dokument kan betraktas som interna dokument där den utomstående läsaren bitvis har svårt att förstå resonemang kring upprättade mål och riktlinjer. Sammanfattade iakttagelser Övriga reflektioner • Det fanns 2006 inga väsentliga skillnader mellan olika kommuntyper och landsting. Det är inte på det viset att större kommuner och landsting är mer framträdande än mindre när det gäller utveckling i enlighet med lagens krav. – Förebilderna kan lika gärna finnas bland små kommuner och vara verket av enskilda personers insatser • 2007 ser vi dock överlag att större städer och större kommuner har kommit längre vad gäller att definiera god ekonomisk hushållning och knyta mål till detta. – Förebilderna finns fortfarande i lika hög grad bland små kommuner Några råd på vägen! För att skapa tydigare mål • Ange varför målen kopplas till god ekonomisk hushållning och varför de olika målens resultat eller nivåer är att betrakta som god ekonomisk hushållning. • Ange vilka resultat eller nivåer som eftersträvas inom vilken tidsperiod. Det går alldeles utmärkt att arbeta med både korta och långa tidsperioder i samma mål. Detta kan då kombineras med olika målsättningar. • Definiera tydligt de/det eventuella nyckeltal som utgör grunden för målet. • Fundera en extra gång på om det är mätbart och påverkbart. • Ange om målen är av kommunövergripande eller av nämndspecifik karaktär. Kanske skall alla placeras i ett avsnitt för att skapa fokus. Avslutningsvis Utvecklingen har tagit fart mellan 2006 och 2007 – hur är det 2008?
© Copyright 2024