1. No category

‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‬
‫פתח דבר ‪ :‬מסמך זה עוסק בנושא שלילת קצבה עקב עבודה לא מדווחת ומציע תיקון לחוק הבטחת הכנסה‬
‫ולחוק העונשין‪ .‬מהמחקר שמובא במסמך זה עולה כי על אף שקיימת התייחסות בחקיקה הקיימת לעניין‬
‫סנקציות עקב עבודה לא מדווחת‪ ,‬דיווחים כוזבים וכיו"ב‪ ,‬ישנם מספר חוסרים משמעותיים ביניהם‪)1( :‬‬
‫המבחנים ואופן ההחלטה של המוסד לביטוח לאומי (מל"ל) על קנס‪ ,‬שלילה או הפחתה של הבטחת הכנסה‪)2( ,‬‬
‫הפרוצדורה לטיפול בחשש ו‪-‬או הוכחה לדיווח כוזב‪ )3( ,‬נהלי הוועדה שמתכנסת לדון בהחלטת מקבל הקצבה‬
‫ופערים נוספים‪ .‬חוסרים אלו יוצרים בעיה בעיקר עקב ההיקף הנרחב של הדיווחים הכוזבים בישראל –‬
‫כשליש על פי הנתונים הקיימים לעומת ‪ 4%‬במדינות הבולטות אליהן בוצעה השוואה‪.‬‬
‫ההמלצות שמוצעות במסמך זה מבוססות על הרצון לאזן בין אינטרס ההרתעה והאינטרס הציבורי למניעת‬
‫בזבוז כספי ציבור‪ ,‬לבין הזכות לקיום מינימלי בכבוד של מקבלי הקצבה והשמירה על ביטחונם הסוציאלי‪.‬‬
‫מבין ההמלצות שיובאו במסמך (רשימה חלקית מתוך הפירוט המלא במסמך)‪:‬‬
‫(‪ )1‬דיווח יזום ובדיקות יזומות ‪ -‬לעניין הדיווח היזום ע"י האזרח‪ ,‬אנו מציעים להשאיר את המצב כמות‬
‫שהוא‪ ,‬אך לאור הסתירה באשר לפרק זמן הדיווח בין ס' ‪ 22‬לחוק הבטחת הכנסה התשמ"א‪ 1892 -‬לס' ‪393‬א'‬
‫לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ה‪ ,1881 -‬נציע לאפשר לאזרח טווח של ‪ 02‬יום מיום השינוי במצבו‬
‫לצורך עדכון פרטיו העלולים להשפיע על זכויותיו לקצבה‪ .‬למול זאת מאחר וההצעה מבקשת‪ ,‬כפי שיפורט‬
‫בהמשך‪ ,‬להטיל סנקציות מחמירות על מצבים של אי‪-‬עדכון או דיווח שקרי‪ ,‬ראוי בה בעת להגדיל את הנטל‬
‫המוטל על המל"ל לערוך בחינה יזומה למול האזרח ובכך להגביר את תכיפותה‬
‫(‪ )2‬השבת חוב (תשלום יתר) ‪ -‬זו צריכה להתבצע בכל מקרה באופן סיסטמתי‪ ,‬ולא תינתן למל"ל אפשרות‬
‫להפעיל שיקול‪-‬דעת באשר לביטול החוב‪ ,‬אלא אם הוכיח מקבל הקצבה כי לא דיווח דיווח כוזב או שלא נמנע‬
‫מלעדכן פרטיו‪ .‬אנו מציעים שתי אפשרויות שיעמדו למקבל קצבה להשבת חובו‪ :‬אפשרות אחת היא לשלמו‬
‫שלא באופן מיידי אלא בפריסה שתתבסס על הפרשת ‪ 12%‬מהכנסתו החודשית עד לכיסוי החוב‪ .‬אפשרות‬
‫שנייה היא לפרוס את סכום החוב פריסה במדרגות של ‪ 22% ,22% ,32% ,32%‬במשך ארבעה חודשים‪ .‬למקבל‬
‫הקצבה תעמוד אפשרות להסיג על עניין זה בתוך ‪ 32‬יום לוועדה שתתכנס מטעם המל"ל‪.‬‬
‫(‪ )3‬החמרת הסנקציות תוך הבחנה בין אי דיווח לבין דיווח כוזב‪ -‬במידה והעבירה הייתה אי‪-‬דיווח על שינוי‬
‫במצבו של מקבל הקצבה‪ ,‬יוטל קנס מנהלי באופן אוטומטי ע"י המל"ל‪ .‬במידה והעבירה הייתה דיווח כוזב‪,‬‬
‫הסנקציות יהיו במישור הפלילי‪ ,‬דרך חוק העונשין‪ .‬במקרה כזה יוגש כתב אישום והדבר יתברר ויוכרע בבית‬
‫הדין האזורי לעבודה‪ ,‬אשר במידה וימצא כי אכן דווח דיווח שקרי יוכל לשקול מהו העונש שיוטל מתוך מדרג‬
‫של ‪ 3‬סנקציות‪ :‬ביצוע עבודות שירות‪ ,‬הטלת קנס או עונש מאסר בפועל או על תנאי (ייתכן והמאסר בפועל‬
‫יוטל אך ורק במקרים קיצוניים כגון דיווח שקרי הנעשה באופן שיטתי לאורך זמן‪ ,‬לאור הצעת חוק ההוצאה‬
‫לפועל (תיקון – ביטול מאסר חייבים) התשע"ד‪ ,2214-‬אשר מבקשת למנוע הטלת עונש מאסר בגין חוב כספי)‪.‬‬
‫(‪ )4‬זכות ערעור– במקרה של אי דיווח‪ ,‬על החלטת הוועדה תעמוד למקבל זכות ערעור לבית הדין האזורי‬
‫לעבודה למשך ‪ 02‬יום‪ .‬מימוש זכות הערעור בטווח זמנים זה משמעותה המשך עיכוב הביצוע של הליכי גביית‬
‫החוב והטלת הסנקציות‪ .‬על החלטת בית הדין האזורי לעבודה ניתן יהיה לערער לבית הדין הארצי לעבודה‬
‫ברשות בלבד‪.‬‬
‫‪1‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫(‪ )5‬שקיפות‪ ,‬דיווח ושיתוף פעולה בין מוסדות – המסמך מתייחס בין השאר להקמת מנגנונים שישפרו את‬
‫אכיפת הנושא‪ ,‬בין היתר הקמת מנגנון דיווח ("מלשינון") למל"ל‪ ,‬יצירת קמפיין פרסומי לשם הרתעה והקמת‬
‫מסוף נתונים משותף למס הכנסה ולביטוח לאומי‪ ,‬אשר יסייע באיתור מקבלי קצבת הבטחת הכנסה‪ ,‬שעובדים‬
‫בניגוד לדיווח שמסרו‪.‬‬
‫(‪ )6‬תיקוני חקיקה ‪ -‬ההמלצות המובאות במסמך זה זוקקו לתיקוני חקיקה כאמור בחוק הבטחת הכנסה‪,‬‬
‫תשמ"א‪ 1892-‬וחוק העונשין התשל"ז‪ .1892-‬יש להדגיש כי נוסח התיקון דורש בחינה נוספת והשינויים‬
‫המוצעים הם בגדר המלצה רעיונית של השינויים הנדרשים בלבד‪.‬‬
‫המשמעות התקציבית של ההמלצות – לכאורה ההמלצות השונות גוזרות עלויות תקציביות שלחומרא עלולות‬
‫להגיע לכ‪ 32-‬מיליון ‪ ₪‬בשנה‪ .‬עם זאת היקף ההונאות כיום גורר עלויות של מאות מיליונים ועל כן אם רק ‪11%‬‬
‫מתוכן יחשפו או ימנעו מראש עקב הרתעה המהלך לא רק שלא יגרור עלות תקציבית‪ ,‬אלא אף יסייע לקופת‬
‫המדינה‪ .‬בנוסף יתכן וההצעה תוביל ל"שינוי אווירה" בדבר ההונאות של הביטוח הלאומי‪ ,‬דבר שעשוי להשפיע‬
‫על המוטיבציה של גורמים שונים להונות את המוסד בתחומים אחרים‪ ,‬דוגמת דמי אבטלה‪ ,‬קצבאות נכות‬
‫וכו'‪ .‬שינוי אווירה זה‪ ,‬אינו מכומת מבחינה כלכלית בניתוח שהובא‪.‬‬
‫מבנה המסמך ‪ -‬בשלב הראשון נסקור את המצב הקיים בישראל ובעולם בהקשר זה‪ ,‬הן באשר למהות תיקון‬
‫והן באשר למעטפת הקיימת לצרכי איתור ואכיפה של האוכלוסייה העומדת במוקד התיקון‪ .‬בשלב השני נפרט‬
‫אודות האלטרנטיבה שגיבשנו כפתרון למצב הקיים וננתח את השלכותיה ובשלב השלישי נציע בהתאם נוסח‬
‫מתוקן לחוק‪ .‬על כן סדר הפרקים הינו כדלקמן‪:‬‬
‫‪ .I‬המישור הפוזיטיבי‬
‫‪ .II‬המישור הנורמטיבי‬
‫‪ .III‬ניסוח הצעת החוק‬
‫‪ .I‬המישור הפוזיטיבי‬
‫‪ .1‬המצב הפוזיטיבי בישראל‬
‫א‪ .‬היבטים הנוגעים למהות החוק‬
‫ב‪ .‬מעטפת – איתור ואכיפה‬
‫‪ .2‬המצב הפוזיטיבי במשפט משווה‬
‫א‪ .‬ארה"ב‬
‫ב‪ .‬אנגליה‬
‫ג‪ .‬גרמניה‬
‫‪ .1‬המצב הפוזיטיבי בישראל‬
‫א‪ .‬היבטים הנוגעים למהות החוק‬
‫חקיקה‬
‫‪‬‬
‫חוק הבטחת הכנסה‪ ,‬התשמ"א‪1892-‬‬
‫‪2‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫חוק הבטחת הכנסה מהווה חוק מס שלילי‪ ,‬דהיינו לעומת תשלום מס ע"י בעל הכנסה למדינה‪ ,‬כאן‬
‫המדינה היא זו המשלמת מס למחוסר הכנסה‪.‬‬
‫ס' ‪ 11‬לחוק קובע כי המוסד לביטוח לאומי (להלן‪" :‬המל"ל") רשאי להפחית‪ ,‬להשהות או לשלול‬
‫גמלה למי שהפר הוראות בקשר להכשרה מקצועית או עיכב את החזרת כושר עבודתו‪ .‬סעיף זה די‬
‫כללי ועמום ביחס להפרות מקבלי הקצבה שכן לא מדובר בהכרח בדיווח שקרי ואף לא ברור כמה‬
‫הוראות יש להפר על‪-‬מנת להיחשב "מפר"‪.‬‬
‫ס' ‪ 22‬לחוק מחייב מקבל גמלה לעדכן את המל"ל תוך שלושים ימים על כל שינוי שחל במצבו‬
‫ובפרטיו‪.‬‬
‫ס' ‪22‬ב' קובע את הסנקציה לאחר מסירת הצהרה כוזבת או לאחר אי‪-‬עדכון בדבר שינוי במצב (לאחר‬
‫קבלת הודעה בדואר רשום מהמל"ל)‪ ,‬והיא קנס בהתאם לס'‪(61‬א)(‪ )2‬לחוק העונשין‪ .‬יצוין‪ ,‬כי היה‬
‫ומקבל הגמלה לא קיבל את ההודעה‪ ,‬נטל הראייה הוא עליו להוכיח זאת‪ .‬ברם‪ ,‬החוק שותק לגבי‬
‫הנוהל שבו ינקוט המל"ל כאשר יגלה אודות הדיווח הכוזב‪ ,‬דהיינו סדר הפעולות כגון זימון לוועדה‪,‬‬
‫החלטה על גורל הקצבה וכד'‪.‬‬
‫‪‬‬
‫חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' ‪ ,)122‬התשע"א‪2212-‬‬
‫ס' ‪ 323‬מפרט את אשר יחול במקרה של מסירת מידע מטעה‪.‬‬
‫ס' ‪(323‬ב) מזכיר כי היה והוכח למל"ל כי מקבל קצבה מסר מידע כוזב או נמנע מלעדכן פרטיו‪ ,‬יכול‬
‫הוא לדחות או להפסיק את קבלת הקצבה כולה או מקצתה‪ .‬סעיף זה קובע גם את ההגבלות החלות‬
‫היה ומקבל הגמלה הגיש תביעה חוזרת לגמלה זהה‪ .‬אמנם הסעיף מכסה הן מעשה והן מחדל מצד‬
‫התובע לגמלה‪ ,‬הוא אינו מפרט כיצד אלה עשויים להיות "מוכחים" למל"ל‪ ,‬קרי לא חושף כיצד‬
‫אוכפים את מציאת הרמאים‪.‬‬
‫יש לציין כי ס' ‪(323‬ד) מחייב לתת למקבל הקצבה הזדמנות לטעון טענותיו טרם תתקבל החלטה לגבי‬
‫עתיד קצבתו הנוכחית‪ ,‬בין אם הפחתתה או שלילתה‪ .‬אולם ניכר כי אין פירוט לגבי ההליך‬
‫הפרוצדורלי של הדבר‪ ,‬כלומר האם ישנה התכנסות של ועדה מסוימת ואם כן באיזה שלב‪.‬‬
‫ס' ‪313‬א' מעגן את חובת עדכון הפרטים על הזכאי לגמלה‪ ,‬כאשר לוח י"ח לחוק מפרט את הפרטים‬
‫הרלוונטיים אשר משפיעים על זכאות לגמלה או על שיעורה (כגון קיומה של יתרת חשבון במוסד‬
‫פיננסי‪ ,‬קיומה של זכות בנכס מקרקעין וכו')‪.‬‬
‫ס' ‪(391‬א) מטיל קנס על הזכאי לגמלה בדומה לס' ‪22‬ב' לחוק הבטחת הכנסה לעיל (שמפנה‬
‫לס'‪(01‬א)(‪ )4‬לחוק העונשין)‪ ,‬כאשר ס' ‪(391‬ג) לחוק הביטוח הלאומי מטיל קנס או מאסר למשך של עד‬
‫שנה גם על מעסיק או תאגיד שלא שילם דמי ביטוח בעד עובדו‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' ‪ – 122‬דיווח על שינוי בפרטים המשפיעים על זכאות לגמלה)‪,‬‬
‫התשע"ג‪2213-‬‬
‫הוגשה במקביל פעמיים בשנת ‪ 2213‬ע"י יוזמים שונים‪ ,‬ח"כ אמנון כהן (פ‪ )180/18/‬וח"כ חיים כץ‬
‫ואורלי לוי אבקסיס (פ‪ .)4219/19/‬היא מציעה לאפשר לזכאי לגמלה לדווח למל"ל על השינוי במצבו‬
‫בדרכים נוספות (כגון במוקד הטלפוני‪ ,‬באתר האינטרנט‪ ,‬וכו') ומציעה להסדיר את חובת השימוע‬
‫כהלכה‪ .‬עם זאת‪ ,‬שתי הצעות אלו לא עברו‪.‬‬
‫‪3‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫‪‬‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫פקודת מס הכנסה; חוק העבירות המנהליות תשמ"ו‪ ;1891-‬תקנות העבירות המנהליות (קנס מנהלי –‬
‫חיקוקי מסים) תשמ"ז‪1899-‬‬
‫מסמיכים את מס ההכנסה להטיל קנסות מנהליים על עבירות מיסים‪ ,‬ללא צורך בהגשת אישום‬
‫פלילי‪ ,‬ובכך ליצור מנגנון הרתעה יעיל מספיק‪ .‬חשוב לשים לב להבדל מסמכות המל"ל בנושא‪ :‬למל"ל‬
‫אין תקנות אשר מסמיכות אותו להטיל קנסות מנהליים ונכון להיום הקנסות שמוטלים בגין דיווח‬
‫כוזב או הימנעות מדיווח הם קנסות פליליים‪ ,‬דבר שעשוי להסביר את ההרתעה הנמוכה‪ .‬ההסבר לכך‬
‫הוא ששר המשפטים ביקש להתקין תקנות כאלו‪ ,‬וביקש לאשרן בוועדת חוקה‪ ,‬חוק ומשפט בתאריך‬
‫‪ ,28.11.11‬אך מבדיקה באתר משרד המשפטים לא נמצאו תקנות כאלו ולכן נראה שלא אושרו‪.‬‬
‫יש לציין כי ועדת חוקה‪ ,‬חוק ומשפט בדיוניה דנה בנושאים שאנו עוסקים בהם‪:‬‬
‫ לעניין ההבחנה בין אי‪-‬דיווח לבין הצהרה כוזבת‪ ,‬הדיון לא צלח לאור התנגדותו של יו"ר הוועדה דוד‬‫רותם להנחיל מדיניות זהה לשתי העבירות‪.‬‬
‫ לעניין ההליך הפרוצדורלי בו נוקט המל"ל כשהוא מבקש עדכון פרטים אחת ל‪ 4-‬שנים (ע"פ תיקון‬‫מס' ‪ ,) 122‬נציגי המל"ל טענו שבקשות עדכון אחת לכמה חודשים תטיל נטל כבד מדי על הציבור ועל‬
‫המל"ל עצמו‪ .‬יו"ר הוועדה מעדיף שהציבור יתבקש לעדכן אחת לכמה חודשים‪ ,‬על‪-‬פני האשמתו באי‪-‬‬
‫דיווח כשבכלל לא התבקש מפורשות לדווח‪.‬‬
‫ לעניין אי‪-‬הדיווח‪ ,‬מסתמן כי למל"ל אין מעקב על תופעה זו או שיתוף פעולה עם מס ההכנסה‪.‬‬‫‪ -‬לעניין הסדרת חובת השימוע‪ ,‬לא הספיקו לדון בזאת בפרוטוקול‪.‬‬
‫על‪-‬כן‪ ,‬החוסרים שנמצאו בחקיקה עד כה הם‪:‬‬
‫ כיצד מקבל המל"ל החלטה על קנס או שלילת או הפחתת הבטחת הכנסה?‬‫ על סמך אלו מבחנים המל"ל שולל או מפחית הבטחת הכנסה?‬‫ מהו הנוהל הפרוצדורלי מרגע שיש חשש לדיווח כוזב?‬‫ מהו הנוהל הפרוצדורלי מרגע שיש הוכחה לדיווח כוזב?‬‫ תוך כמה זמן הוועדה מתכנסת לדון בהחלטת מקבל הקצבה?‬‫ מי מאייש את הוועדה המחליטה?‬‫ לעניין חובת השימוע‪ ,‬כיצד מתקיים הליך הטיעון של מקבל הקצבה‪ ,‬בכתב או בנוכחות בוועדה?‬‫רשימת שאלות אלו נמסרה למל"ל‪ ,‬ובפרט למנהל המחקר והתכנון‪ ,‬אך טרם נתקבלו תשובות עליהן‪.‬‬
‫פסיקה‬
‫פסיקה רלוונטית בנושא מדיניות המל"ל לעניין דיווח כוזב של מקבלי הקצבאות (לא בהכרח בעניין מצב‬
‫תעסוקתי) ניתן למצוא בפסקי‪-‬דין הבאים‪:‬‬
‫דב"ע ‪ 24-6991‬קצור מרזוק – המל"ל‪" .‬התובע נצפה פעמים רבות משתמש ברכב [‪ ]...‬שימוש קבוע"‪ .‬המערער‬
‫לא דיווח על השימוש ברכב כפי שהיה עליו לעשות מכוח ס' ‪ 22‬לחוק הבטחת הכנסה‪ .‬מסתמן כי המל"ל נוקט‬
‫בשיטת ביצוע מעקב ותצפיות ע"י חוקרים‪.‬‬
‫‪4‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫עב"ל ‪ 153923‬אנה פיגרובסקי – המל"ל‪ .‬על מבוטח חלה החובה להודיע למל"ל על כל שינוי במצבו הכלכלי‪,‬‬
‫אך אי‪-‬בדיקה קונקרטית של השפעת השינוי בטרם שלילת הגמלה תביא להחזרת הדיון בעניין למל"ל‪.‬‬
‫עב"ל ‪ 32246-29-12‬אברהם בן משה – המל"ל‪ .‬שאלה בדבר שלילה רטרואקטיבית של הזכאות לגמלת‬
‫הבטחת הכנסה נוכח גילוי מאוחר של שימוש קבוע ברכב‪ .‬ההלכה היא כי קודם לקבלת החלטה בדבר שלילה‬
‫רטרואקטיבית של גמלה‪ ,‬נתונה למבוטח זכות הטיעון‪ ,‬ועל המוסד לאפשר לו לממש אותה‪ .‬במקרה הנ"ל‬
‫החלטת המוסד התקבלה בלא שתתאפשר למערער קודם לכן למצות את זכות הטיעון לגביה‪.‬‬
‫עב"ל ‪ 212925‬אילנית ברנס – המל"ל‪ .‬לדידו של ביהמ"ש‪ ,‬חובתו של המבוטח לגלות למוסד את מלוא הפרטים‬
‫הנוגעים לזכאותו לקבלת הגמלה נובעת מכללי האמון‪ ,‬ההגינות והיושר‪ .‬ביהמ"ש שם דגש על חובת הגילוי‬
‫והאמון ההדדיות בין המל"ל לבין התובעים לגמלה‪ .‬הפרת חובת הגילוי מספיקה בכדי לשלול זכאות‬
‫מהמערערת‪.‬‬
‫בג"צ ‪ 4126994‬ד‪.‬ש‪.‬א איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר‪ .‬ביהמ"ש אינו מכיר במדיניות רווחה המקנה‬
‫למקבלי קצבאות זכות קניינית מוגנת‪ .‬מקבל הבטחת הכנסה אינו זכאי לזכות קניין אלא לזכות קיום‪.‬‬
‫נתוני רקע אודות הבטחת הכנסה בישראל‬
‫שני סוגי הבטחת הכנסה‪ .1 :‬של המל"ל לכלל האוכלוסייה‪ .2 .‬של משרד החינוך לאברכים‪.‬‬
‫זכאי להבטחת הכנסה מטעם המל"ל‪:‬‬
‫ בן ‪ 22‬ומעלה (חריגים‪ :‬הריון‪ ,‬ילד‪ ,‬מחלה)‪.‬‬‫ תושב ישראל במשך ‪ 24‬חודשים לפחות‪.‬‬‫ מחוסר עבודה הרשום בלשכת התעסוקה ‪ /‬נמצא בהכשרה מקצועית דרך שירות התעסוקה ‪ /‬עובד בשכר‬‫נמוך (‪ 2822-3322‬ליחיד‪ 4222-4122 ,‬לזוג‪ 4122 ,‬לזוג עם ילד‪ 1322 ,‬לזוג עם שני ילדים‪ 1422-0322 ,‬לגרוש עם‬
‫שני ילדים)‪.‬‬
‫אינו זכאי‪:‬‬
‫ מי שכל החזקתו על חשבון אוצר המדינה‪ ,‬הסוכנות היהודית‪ ,‬רשות מקומית או מוסד דת‪.‬‬‫ מי שמשרת שירות סדיר בצה"ל‪.‬‬‫ מי שחבר קיבוץ או מושב שיתופי‪.‬‬‫ מי שלומד במוסד להשכלה גבוהה‪ ,‬ללימודים על‪-‬תיכוניים‪ ,‬בישיבה‪/‬מוסד תורני‪/‬מוסד להכשרת כוהני דת‪.‬‬‫(חריג‪ :‬הורה יחיד)‪.‬‬
‫זכאי להבטחת הכנסה כאברך מטעם משרד החינוך (פחות רלוונטי לדיוננו בהצעה זו‪ ,‬אך חשוב להכיר)‪:‬‬
‫ אזרח או תושב קבע בישראל‪.‬‬‫ מעמד תורתו אומנותו‪.‬‬‫ לימוד במוסד תורני המוכר ע"י משרד החינוך‪.‬‬‫ אין נכסים רשומים על שמו‪ ,‬מלבד דירת מגורים‪.‬‬‫ לא מקבל קצבה אחרת מהמל"ל כגון קצבת נכות‪ ,‬דמי אבטלה או דמי לידה (חריגים‪ :‬מלגת לימודים או‬‫קצבאות ילדים)‪.‬‬
‫‪5‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫האוכלוסיות המושפעות‪:‬‬
‫ התקציב הכולל מטעם המל"ל הוא ‪ 2.1‬מיליארד ‪ ₪‬לערך; התקציב הכולל מטעם משרד החינוך הוא ‪132‬‬‫מיליון ‪ ₪‬לערך‪.‬‬
‫ מבחינה גיאוגרפית‪ ,‬תושבי הפריפריה הם עיקר מקבלי הבטחת הכנסה ומספרם עולה על הממוצע הארצי‪.‬‬‫ מבחינה לאומית‪ ,‬האוכלוסייה הערבית מקבלת יותר קצבאות הבטחת הכנסה מאשר האוכלוסייה החרדית‪,‬‬‫אשר כמות הקצבאות שהלה מקבלת נמוך מהממוצע הארצי‪.‬‬
‫ מבחינה מגדרית‪ 02% ,‬ממקבלי הבטחת הכנסה הן נשים‪.‬‬‫ כ‪ 24,222‬משפחות חד‪-‬הוריות בממוצע לחודש מקבלות הבטחת הכנסה‪ ,‬בעוד שבראש כ‪ 81%‬מהמשפחות‬‫החד‪-‬הוריות עומדות נשים‪.‬‬
‫ שאלה שנשלחה למל"ל‪ ,‬ובפרט למנהל המחקר והתכנון‪ ,‬וטרם נענתה היא מהו פילוח האוכלוסייה מבחינת‬‫מקבלי הקצבאות באופן כללי‪.‬‬
‫היקף תופעת ההונאה‪:‬‬
‫יש לציין כי לא נמצאו נתונים ברורים ומדויקים באשר להיקף ההונאות בישראל‪ .‬מה שכן נמצא הוא שלגבי‬
‫הבטחת הכנסה מטעם משרד החינוך‪ ,‬בסקר שבוצע ב‪ 2228-‬כשליש מהאברכים נמצאו רמאים‪ ,1‬בעוד שלגבי‬
‫הבטחת הכנסה מטעם המל"ל‪ ,‬בהודעת המל"ל לעיתונות נמסר כי יותר משליש מכלל האוכלוסייה נמצאה‬
‫רמאית‪ 2.‬המל"ל משלם לציבור כ‪ 00-‬מיליארד ‪ ₪‬בשנה עבור מבקשי קצבאות וגמלאות‪ .‬על‪-‬כן יוצא כי מעל ‪22‬‬
‫מיליארד ‪ ₪‬בשנה נלקחים ברמאות‪ .‬לשם השוואה‪ ,‬ברחבי העולם אחוז הרמאים בענייני קצבאות הוא כ‪4%‬‬
‫בלבד‪.‬‬
‫שאלה שנשלחה למל"ל‪ ,‬ובפרט למנהל המחקר והתכנון‪ ,‬וטרם נענתה היא האם ישנם נתונים או השערות לגבי‬‫מספר האנשים שמדווחים דיווחי כזב לשם קבלת הבטחת הכנסה‪ ,‬כולל אוכלוסיות ספציפיות‪.‬‬
‫ב‪ .‬מעטפת – איתור ואכיפה‬
‫מנגנוני איתור וחשיפת ההונאות‪:‬‬
‫ראשית‪ ,‬קיימת כיום במל"ל יחידת תיאום המאגדת ומשקללת את כלל הנתונים שבידי המל"ל לצורך העברתם‬
‫לגורמי חוץ‪ ,‬כגון חוקרים‪ .‬למעלה מזאת‪ ,‬היחידה לחקירות כלכליות במשטרת ישראל (הפועלת במסגרת‬
‫יחידת להב ‪ )443‬הינה ה"לקוחה" המרכזית של יחידת התיאום‪ ,‬מאחר והיא האחראית על חקירות בתחום זה‪.‬‬
‫המל"ל מפעיל כ‪ 132-‬חוקרים שנועדו לאתר הונאות ודיווחי כזב‪ .‬בנוסף‪ ,‬יחידת התיאום גם היא פועלת לאיתור‬
‫הונאות‪ ,‬וזאת הן בקרב מעסיקים והן בקרב מועסקים‪.‬‬
‫משכך‪ ,‬המל"ל מאתר מקבלי קצבאות שעובדים ולא מדווחים‪ ,‬באמצעות‪:‬‬
‫ הלשנה של אזרחים אחרים (אין מנגנון מסודר כמו "המלשינון" שמופעל ע"י מס ההכנסה‪ ,‬ובניגוד אליו‬‫הלשנה למל"ל לא מזכה את המלשין בפרס)‪.‬‬
‫ תביעות בעקבות תאונות עבודה של עובדים מהסוג הזה‪.‬‬‫ דיווח חלקי של עובדים המעורר חשד‪.‬‬‫‪http://www.themarker.com/career/1.558080‬‬
‫‪http://www.btl.gov.il/About/newspapers/Pages/chakirot.aspx‬‬
‫‪6‬‬
‫‪1‬‬
‫‪2‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫מרגע שיש חשד בדיווח או אפילו בתביעה הראשונית לקבלה הקצבה‪ ,‬רשאי המל"ל לפתוח בחקירה סמויה‬
‫ולבצע מעקב אחר מקבל הקצבה‪.‬‬
‫קשר בין המל"ל למס הכנסה‪:‬‬
‫החל משנת ‪ 2229‬תוקנו תקנות המאפשרות העברת מידע מהמל"ל למס הכנסה ולהיפך‪ .‬תקנות אלה תוקנו‬
‫במסגרת חוק ההסדרים של שנת ‪ . 2228‬כפועל יוצא רשאים המוסדות לדרוש רשימת מקבלי גמלאות‪ ,‬פרטים‬
‫אודות מבקשי הגמלאות‪ ,‬רשימת משקי הבית וכו'‪ .‬יש לציין כי במסגרת החוק קיימות הגבלות ברורות אודות‬
‫העברת המידע בין שני המוסדות‪.‬‬
‫חרף כל זאת‪ ,‬לא נמצאו עדויות לקיום מאגרי מידע משותפים לשני המוסדות‪ ,‬וזאת הן בשל היעדר מאגרי‬
‫המידע המשותפים והן בשל החקיקה הברורה המאפשרת תחת תנאים מסוימים העברת המידע בין שני‬
‫המוסדות‪.‬‬
‫‪ .2‬המצב הפוזיטיבי במשפט משווה‬
‫א‪ .‬ארה"ב‬
‫השלמת הכנסה בארה"ב (‪ )Supplemental Security Income – SSI‬היא תכנית פדרלית הממומנת באמצעות‬
‫מיסים ע"י גוף הנקרא ‪ ,SSA – Social Security Administration‬כאשר הגוף שדואג לאכיפה נקרא – ‪OIG‬‬
‫‪ .Office of Inspector General‬להשלמת הכנסה בארה"ב זכאי אזרח אמריקאי או אדם המשתייך לאחת‬
‫הקטגוריות הזרות שהוא‪ :‬בן ‪ 01‬ומעלה; עיוור; נכה; בעל הכנסה מוגבלת; בעל משאבים מוגבלים‪ .‬מאז ה‪1-‬‬
‫לינואר ‪ ,2213‬התעריף המוערך לאדם יחיד הוא ‪ 912‬דולר ולזוג ‪ 1200‬דולר‪ .‬ישנה רשימת מדינות הרשאיות‬
‫להעניק לאזרחיהן השלמת הכנסה נוספת על התכנית הפדרלית‪.‬‬
‫מה קורה אם אדם לא מדווח על שינויים בזמן ובאופן מדויק? ראשית האדם יצטרך להשיב את הסכום אשר‬
‫אותו לא היה צריך לקבל‪ .‬בנוסף‪ ,‬ינוכה מהשלמת הכנסתו סכום של ‪ 21‬עד ‪ 122‬דולר על כל שינוי שלא דווח או‬
‫אם השינוי דווח ‪ 12‬ימים לאחר תום החודש שבו חל השינוי‪ .‬לבסוף‪ ,‬אם ניתנה הודעה כוזבת או מטעה ביודעין‬
‫או ששינויים חשובים לא דווחו בכוונה‪ ,‬יינקטו סנקציות הדרגתיות כאשר הראשונה היא שלילת השלמת‬
‫ההכנסה למשך ‪ 0‬חודשים‪ ,‬הבאה היא שלילתה ל‪ 12-‬חודשים‪ ,‬ואחריה ל‪ 24-‬חודשים‪.‬‬
‫תשלום ייחשב תשלום יתר כאשר‪ :‬ההכנסה גבוהה מההכנסה שדווחה; חלו שינויים בתנאי המחייה; חלו‬
‫שינויים בסטטוס הנישואין; לאדם יותר משאבים מהמגבלה המותרת; האדם אינו נכה יותר; לא דווח על‬
‫שינוי כפי שנדרש; נפלה טעות בשיעור ההטבות בגלל מידע שגוי או חלקי‪.‬‬
‫כיצד ה‪ SSA‬יפעל במידה והיה תשלום יתר? ראשית תישלח הודעה לאדם הרלוונטי המסבירה את עניין‬
‫תשלום היתר והמבקשת החזר מלא תוך ‪ 32‬ימים‪ .‬אם לא יוחזר תשלום היתר‪ ,‬ההודעה תציע להחזיר את‬
‫תשלום היתר בשיעור של עד ‪ 12‬אחוז מההכנסה החודשית הכוללת של אותו אדם‪ ,‬תוך ציון החודש ממנו זה‬
‫יהיה תקף‪ .‬בהודעה יפורטו גם זכויות הערעור ותובא להסבר הדרך בה ניתן לבקש מה‪ SSA‬בדיקה חוזרת של‬
‫תשלום היתר‪ .‬באם הערעור נעשה תוך ‪ 12‬ימים מתאריך קבלת ההודעה‪ ,‬תימשך השלמת ההכנסה כרגיל עד‬
‫לקבלת ההחלטה‪ .‬האדם רשאי לערער על ההחלטה‪.‬‬
‫‪7‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫ואם האדם לא מקבל יותר השלמת הכנסה? הוא יוכל להגיע לידי הסדר תשלומים חודשיים; ה‪ SSA‬עשוי‬
‫להחזיר את תשלום היתר מהחזר מס הכנסה פדרלי; אם יהיה זכאי שוב להשלמת הכנסה‪ ,‬החזר תשלום היתר‬
‫ימשיך באמצעות הפחתת הסכום מהשלמת ההכנסה‪.‬‬
‫כיצד ניתן לערער על החלטות ה‪ ?SSA‬כל בקשה לערעור תוגש תוך ‪ 02‬יום מיום קבלת תשובת הערכאה‬
‫הקודמת‪ ,‬כאשר הערכאות הן‪ ,‬בסדר עולה‪ :‬בחינה מחודשת ב‪( SSA‬ערעור בזכות); שמיעה בפני שופט‬
‫מהמשפט המנהלי (ערעור בזכות); ערעור בביהמ"ש לערעורים למשפט מנהלי (ערעור ברשות); ערעור בבימ"ש‬
‫פדרלי (ערעור ברשות)‪.‬‬
‫האכיפה שנעשית ע"י הגוף עצמו הינה‪ :‬בדיקת זכאות יזומה שנעשית פעם ב‪ 0-‬שנים באמצעות ראיון טלפוני‪,‬‬
‫ראיון פנים מול פנים או דרך המייל; בדיקת זכות מחודשת שנעשית עם כל דיווח על שינוי המשפיע על הזכאות‬
‫(נישואין למשל)‪ .‬האכיפה שנעשית ע"י האזרחים‪ :‬קיים מנגנון הדומה ל"מלשינון" (ניתן לדווח ל‪ OIG‬דרך‬
‫האינטרנט‪ ,‬הדואר‪ ,‬מוקד טלפוני‪ ,‬או הפקס); בנוסף‪ ,‬ה‪ OIG‬אחראי על זיהוי ומניעת הונאות (מפקח ועורך‬
‫חקירות הנוגעות לתוכניות ולפעולות של ה‪.)SSA‬‬
‫לעניין הענישה‪ ,‬החוק הפדרלי מטיל קנס (כמצוין תחת כותרת ‪ 19‬לקוד האמריקאי) או מאסר לתקופה שאינה‬
‫עולה על ‪ 1‬שנים‪ ,‬או שניהם יחדיו‪ ,‬לאחר שיקולים כגון משאביו הכלכליים של הנאשם‪ ,‬צרכיו הפיננסיים‬
‫ויכולת השתכרותו (של הנאשם ושל התלויים בו)‪ ,‬או שיקולים אחרים כפי שביהמ"ש ימצא לנכון‪.‬‬
‫פסיקה חשובה‪:‬‬
‫‪( acqueline Anne Young v. Social Security Administration‬בית המשפט המחוזי בווירג'יניה‪,‬‬
‫‪ :)2214‬גברת יאנג הייתה זכאית לקבלת קצבה ע"י ה‪ SSA‬החל מאוקטובר ‪ .1888‬במרץ ‪ 2229‬הודיע לה ה‪SSA‬‬
‫כי היא אינה הייתה זכאית יותר לקצבה מאז נובמבר ‪ ,2224‬כיוון שעבדה החל מהתקופה האמורה‪ .‬במקביל‪,‬‬
‫ה‪ SSA‬שלח לגברת יאנג מכתב המיידע אותה כי היא קיבלה תשלום יתר בגובה של ‪ $ 23,481.22‬כתוצאה מכך‬
‫שלא נפסקה הקצבה בתקופה שבה עבדה‪ .‬בשתי ההודעות הללו הובהר לגברת יאנג כי באפשרותה להוסיף‬
‫ל‪ SSA‬על המידע הקיים וכמו כן לערער על החלטתו ולבקש את ביטול השבת תשלום היתר‪ .‬לאחר דחיית‬
‫בקשתה לביטול השבת תשלום היתר ע"י וועדה מטעם ה‪ ,SSA‬שהתכנסה ודנה בזאת במרץ ‪ ,2211‬עתרה גברת‬
‫יאנג לבית המשפט המחוזי‪ .‬בית המשפט קבע כי‪ ,‬בבדיקתו‪ ,‬הוא מוגבל לבדיקה האם החלטת הוועדה נתמכה‬
‫ע"י ראיות משמעותיות ולבדיקה האם הרמה המשפטית הראויה יושמה בהערכת הראיות‪ .‬בעת הבדיקה האם‬
‫הראיות משמעותיות‪ ,‬בית המשפט אינו מתחייב לשקול מחדש ראיות סותרות או להחליף את שיקול דעתה של‬
‫הוועדה‪ .‬אם ממצאי הוועדה נתמכים בראיות משמעותיות‪ ,‬אזי הם חד‪-‬משמעיים וחייבים להיות מאושרים‪,‬‬
‫וזאת זולת אם נתקבלה ההחלטה ע"י אמצעי בלתי סטנדרטי או יישום שגוי של החוק‪ .‬לפיכך‪ ,‬ביטול השבת‬
‫תשלום יתר מתאים רק אם‪:‬‬
‫ הקביעה של הוועדה אינה נתמכת ע"י ראיות משמעותיות או;‬‫ הוועדה לא יישמה כראוי את החוק על הראיות‪.‬‬‫אם היה תשלום יתר‪ ,‬על ה‪ SSA‬לדרוש החזר מלא באמצעות חוב חד‪-‬פעמי או באמצעות התאמות בתשלום‪.‬‬
‫ה‪ SSA‬אינו יכול לבקש השבת תשלום יתר ממקבל קצבה שלא ביצע "תקלה" (הגדרה לכך בהמשך) כי אז‬
‫החזר כזה עשוי לסטות ממטרת החוק או לפגוע בהון העצמי ובמצפון הנקי‪ .‬אולם‪ ,‬אם יש הוכחה לכך שמקבל‬
‫הקצבה אשם בהתנהלותו‪ ,‬אזי הוא לא יהיה זכאי לביטול השבת תשלום היתר‪.‬‬
‫‪8‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫כיצד מוגדרת "תקלה" בחוק? מנהל ה‪ SSA‬ישקול את כל הנסיבות הרלוונטיות למקבל הקצבה כולל את גילו‪,‬‬
‫רמת האינטליגנציה שלו‪ ,‬מגבלות פיזיות‪ ,‬נפשיות‪ ,‬חינוכיות או לשוניות‪ ,‬וכד'‪ .‬פעולה מסוימת תהווה "תקלה"‬
‫אם היא נובעת מ‪:-‬‬
‫ הצהרה שגויה שנעשתה ע"י אדם שידע או היה צריך לדעת שהיא שגויה (קרי דיווח כזב)‪ ,‬או;‬‫ אי‪-‬דיווח מידע כאשר האדם ידע או היה צריך לדעת שזהו מידע מהותי (קרי אי עדכון פרטים)‪ ,‬או;‬‫ קבלת התשלום כאשר האדם ידע או היה צריך לדעת שקרתה שגיאה והוא אינו זכאי לו‪.‬‬‫גברת יאנג אינה חולקת על העובדה או הסכום של תשלום היתר‪ .‬בנוסף‪ ,‬היא הכירה את ההנחיות לאחר‬
‫שהעידה כי התמודדה עם אירוע דומה בעבר‪ .‬היא גם קיבלה הודעות מה‪ SSA‬המפרטות הנחיות ומגבלות‬
‫בנוגע לתשלום היתר שלה‪ .‬על כן‪ ,‬ישנן ראיות משמעותיות כדי לתמוך בהחלטת הוועדה‪ .‬נמצא כי גברת יאנג‬
‫אשמה בהשלכות ולכן החלטת הוועדה לדרוש את החזר תשלומי היתר מאושרת‪.‬‬
‫ב‪ .‬אנגליה‬
‫שיטות אכיפה וטיפול חדשות מאז אוקטובר ‪ 2212‬עזרו להגביר את ההתמודדות עם תופעת ההונאה‪.‬‬
‫לחוקרים‪ ,‬למשל‪ ,‬יש כעת במקרים מיוחדים גישה לבדוק חשבונות בנק‪ ,‬חשבונות טלוויזיה ורשומות אשראי‪.‬‬
‫יתר על כך‪ ,‬ע"מ להעלות את המודעות בדבר התופעה ולהגביר את ההרתעה‪ ,‬ממשלת אנגליה התחילה לפרסם‬
‫כבר מ‪ 3.1.2214-‬קמפיינים נגד דיווחי שקר למל"ל ("‪.)"Benefits. Are you doing the right thing?3‬‬
‫*השלמת‪/‬הבטחת ההכנסה באנגליה נקראת ‪ ,Benefit‬ותופעת ההונאה ‪.Benefit Fraud‬‬
‫כיצד "עולים" על דיווחי כזב? מאמתים את המידע שהוגש ע"י מבקש ה‪ benefit‬ע"ס בקשתו; מצליבים את‬
‫הרשומות הקיימות אצל רשות מסוימת עם אלו הקיימות אצל רשויות מקומיות אחרות או מחלקות מועצה‬
‫אחרות; מצליבים את הרשומות הקיימות אצל רשות מסוימת עם אלו הקיימות אצל משרדים ממשלתיים‬
‫אחרים‪ ,‬כגון ‪Department for Work and ,Vale of White Horse District Council ,The Moray Council‬‬
‫)‪ ,HM Revenues & Customs (HMRC) ,Pensions (DWP‬וכו'; מצליבים את הרשומות הקיימות אצל רשות‬
‫מסוימת עם אלו הקיימות אצל חברות פרטיות‪ ,‬כגון בנקים‪ ,‬מוסדות פיננסיים אחרים‪ ,‬או ‪Credit Reference‬‬
‫‪( Agencies‬פירוט על כך בהמשך); מבצעים חקירות סמויות או ביקורים בבתיהם של מבקשי ה‪benefit‬‬
‫להתאמת המידע שדווח למה שקיים בפועל (אם חד‪-‬הורית שדיווחה כי גרה לבד אך בפועל גרה עם בן‪-‬זוג‬
‫לדוגמה)‪ .‬החוקרים הפרטיים יכולים מבחינה חוקית במקרים מיוחדים לדרוש מידע ממעסיקים‪ ,‬חברות‬
‫שירות‪ ,‬חברות פנסיה‪ ,‬מוסדות פיננסיים‪ ,‬ספקי תקשורת ומקורות אחרים‪ .‬היה וצד שלישי (מעסיק‪ ,‬משכיר‬
‫דירה‪ ,‬וכו') נחשד במעורבות‪ ,‬יוכלו לחקור גם אותו‪ .‬נוסף על כל השיטות הללו‪ ,‬אחד המקורות השימושיים‬
‫הוא עדיין קבלת מידע מהציבור‪ ,‬קרי "הלשנות" בטלפון או באינטרנט‪.‬‬
‫כיצד ‪ Credit Reference Agencies‬יכולים לסייע? ‪ Credit Reference Agencies‬סוכנויות רשומות אשראי‪,‬‬
‫הינן חברות מסחריות המחזיקות במידע אודותינו המגיע ממגוון מקורות שונים‪ .‬שלושת הסוכנויות המרכזיות‬
‫באנגליה הן ‪ Experian, Equifax‬ו‪ .CallCredit-‬הן מוכרות מידע זה לבנקים ושירותי הלוואה כדי שאלה‬
‫יחליטו באם להקצות הלוואה או אשראי‪ .‬מלבד בנקים‪ ,‬גם לרשויות ממשלתיות או מקומיות ישנה הרשאה‬
‫לקבלת מידע זה בנסיבות מסוימות‪ .‬החברות הללו מחזיקות מידע בסיסי (שם‪ ,‬תאריך לידה‪ ,‬כתובת מגורים‬
‫‪3‬‬
‫‪https://www.gov.uk/government/news/new-benefit-fraud-and-error-campaign-benefits-are-you-doing-the-right‬‬‫‪thing‬‬
‫‪9‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫וכו') ומידע כגון האם אי פעם אדם הורשע בפלילים או פשט רגל‪ .‬מידע אחר‪ ,‬שנמצא בשרת "פרטי"‪ ,‬מציין‬
‫האם ביצע את תשלומיו בזמן‪ ,‬יתרות חשבון ובנק וכו'‪ .‬מתן רשות שימוש לבנקים במידע זה הוא בד"כ תנאי‬
‫לאישור הלוואה או אשראי‪ .‬אך חרף העובדה שהגישה מוגנת ע"י ה‪( Data Protection Act‬החוק להגנת‬
‫המידע)‪ ,‬המשטרה ומחלקות אחרות בממשלה יכולות לבקש מידע זה (בטענה כי כפי שלחברות פרטיות ישנה‬
‫הגישה‪ ,‬קל וחומר כי ראוי שגם להן תהיה)‪ ,‬זאת אחרי ההוכחה כי ישנו חשד סביר שמתבצעת הלבנת כספים‬
‫או עבירה אחרת (כגון דיווחי כזב למען ‪ .)benefit‬הרשויות יכולות להצליב מידע זה עם המידע הקיים בידיהן‬
‫ע"מ לאמת את בקשת ה‪ benefit‬של אדם מסוים (לדוגמה‪ ,‬ניתן להריץ את המידע דרך חשבונות בנק או טלפון‬
‫סלולרי‪ ,‬ולבדוק אם ישנו יותר מאדם אחד הרשום על כתובת מגורים מסוימת)‪.‬‬
‫מהן הסנקציות ברגע שאדם נתפס בגין ‪ ?benefit fraud‬הסנקציות בפניהן הוא עומד כולן במישור הפלילי והן‬
‫תביעה בביהמ"ש‪ ,‬עונש מ אסר או מאסר על תנאי‪ ,‬תיק פלילי‪ ,‬קנס‪ ,‬עבודות שירות‪ ,‬הודעת אזהרה‪ ,‬השבת‬
‫הכסף שנתקבל באופן בלתי חוקי כולל הוצאות משפט‪ ,‬אובדן או הפחתת השלמת או הבטחת ההכנסה‪.‬‬
‫מהו התהליך שמתחיל לאחר ש"עולים" על אדם מסוים? לאחר שנצברו די ראיות המספקות להרשעה‪ ,‬המל"ל‬
‫מקפיא את תשלומי השלמת ההכנסה ומזמין את האדם לראיון אישי‪ .‬במקרה והאדם לא מגיע‪ ,‬המל"ל נוקט‬
‫בהליכים פליליים‪ .‬במידה והאדם מגיע לראיון‪ ,‬המל"ל מברר את הנושא עם האדם ושוקל נסיבות מיוחדות‬
‫ע"מ להקל עמו (כגון חומרת העבירה‪ ,‬משך תקופתה‪ ,‬או מניעיו של האדם)‪ .‬ההקלה המוצעת היא "אזהרה‬
‫מנהלית"‪ ,‬או לחלופין קנס מנהלי (בגובה של עד ‪ £312‬או ‪ 12%‬מתשלום היתר)‪ ,‬זאת נוסף על הדרישה להשבת‬
‫תשלום היתר (עד ל‪ £13.81‬מדי שבוע)‪ .‬למעלה מזאת‪ ,‬המל"ל שוקל גם הפחתתה של השלמת הכנסה הניתנת‬
‫לאדם בתקופה זו או בעתיד‪.‬‬
‫ג‪ .‬גרמניה‬
‫בגרמניה הביטוח הלאומי מחולק ל‪ 1-‬ענפים‪ :‬ביטוח רפואי‪ ,‬ביטוח תלות‪ ,‬ביטוח קצבה‪ ,‬ביטוח תאונות וביטוח‬
‫אבטלה‪ .‬ישנה אפשרות לקצבת נכות כללית או לקצבת נכות חלקית‪ .‬כאשר ההכנסה אינה מספקת‪ ,‬הסיוע‬
‫הסוציאלי מכסה את המינימום הנדרש לצורך קיום מקובל בחברה‪ .‬סיוע זה מסופק בלשכות הרווחה במחוזות‬
‫השונים ונמצא תחת פיקוחו של המשרד הפדרלי ועבודה ולרווחה‪.‬‬
‫הקוד הגרמני הפלילי מגדיר הונאה בס' ‪ 203‬כמעשה שבוצע ע"י מי שבכוונה מאשר טעות‪ ,‬מעמיד פנים‬
‫שעובדות כוזבות קיימות‪ ,‬או מעוות עובדות אמיתיות‪ .‬עבירות כאלו (ואף עבירות ניסיון‪ ,‬מכוח ס'‪))2(203‬‬
‫מלוות בקנס או במאסר עד ‪ 1‬שנים‪ .‬הסנקציה מוגברת במקרים חמורים‪ ,‬עבורם העונש הוא מאסר של בין ‪0‬‬
‫חודשים עד ‪ 12‬שנים‪ ,‬ללא אפשרות להמרתו בקנס‪ .‬לפי ס' ‪ ,)2(204‬עבירה מסווגת כחמורה כאשר העבריין‬
‫מקבל ע"י תיעוד מזויף סבסוד בלתי מוצדק בסדר גודל גדול עבור עצמו או אחר‪ ,‬או כאשר האדם עובד‬
‫בתפקיד ציבורי‪ .‬למעלה מזאת‪ ,‬אם יימצא כי האדם הזכאי להשלמת הכנסה עובד ומקבל הכנסה נוספת‪,‬‬
‫קצבתו עשויה להישלל‪.‬‬
‫יצוין כי לביהמ"ש שיקול דעת מכוח ס' ‪ )0(204‬לשלול מעבריין אפשרות להחזיק במשרה ציבורית‪ .‬ב‪2224‬‬
‫הפדרציה של תעשיית גרמניה (ה‪ )BDI-‬הקימה‪ ,‬בשיתוף עם ההתאחדות הגרמנית למעסיק‪ ,‬פורטל אינטרנטי‬
‫המשמש ככלי לשיתוף מידע להתמודדות עם פעילות ההונאה‪ .‬פורטל זה מאפשר לשתף נתונים בין גופים‬
‫במגזר הפרטי והציבורי כדי למנוע שחיתויות‪.‬‬
‫‪10‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫‪ .II‬המישור הנורמטיבי‬
‫‪ .1‬האלטרנטיבה המוצעת – דברי תיאור והסבר‬
‫‪ .2‬המעטפת המוצעת לצד האלטרנטיבה‬
‫א‪ .‬מערכת היחסים בין המל"ל לבין הפרט‬
‫ב‪ .‬מערכת היחסים בין המל"ל לבין הרשויות השונות‬
‫‪ .3‬ניתוח ההשלכות הכלכליות של יישום האלטרנטיבה והמעטפת‬
‫‪ .4‬ניתוח ההשלכות הפוליטיות של הצעת האלטרנטיבה והמעטפת‪ -‬בחינת טענות המתנגדים‬
‫‪ .1‬האלטרנטיבה המוצעת – דברי תיאור והסבר‬
‫הצעה זו בוחנת את נושא שלילת הבטחת הכנסה לעובדים אשר עבדו באופן לא‪-‬חוקי ולא דיווחו על כך למוסד‬
‫לביטוח לאומי (להלן המל"ל) ולמס הכנסה‪ .‬יצוין כי את תהליך החשיבה על ההצעה ליווה הרצון לאזן בין‬
‫אינטרס ההרתעה והאינטרס הציבורי למניעת בזבוז כספי ציבור‪ ,‬לבין הזכות לקיום מינימלי בכבוד של מקבלי‬
‫הקצבה והשמירה על ביטחונם הסוציאלי‪.‬‬
‫עדכון פרטים מטעם האזרח ומטעם המל"ל‬
‫תחילה יש לזכור כי גם כיום מקבלי הקצבה מחויבים‪ ,‬בבקשתם לקבל קצבה‪ ,‬למסור דיווחי אמת‪ ,‬ונוסף על כך‬
‫לעדכן פרטיהם עת שחל שינוי במצבם‪ .‬לעניין הדיווח היזום ע"י האזרח‪ ,‬אנו מציעים להשאיר את המצב כמות‬
‫שהוא‪ ,‬אך לאור הסתירה באשר לפרק זמן הדיווח בין ס' ‪ 22‬לחוק הבטחת הכנסה התשמ"א‪ 1892 -‬לס' ‪393‬א'‬
‫לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ה‪ ,41881 -‬נציע לאפשר לאזרח טווח של ‪ 02‬יום מיום השינוי‬
‫במצבו לצורך עדכון פרטיו העלולים להשפיע על זכויותיו לקצבה‪ .‬הסיבה לכך היא שפרק זמן שכזה יאפשר‬
‫למקבל הקצבה לקבל החלטה מושכלת באם לקבל על עצמו את הסטטוס החדש‪ .‬כך למשל‪ ,‬לעובד אשר ימצא‬
‫מקום תעסוקה חדש תהיה תקופת זמן סבירה להחליט אם ברצונו להישאר במקום עבודה זה‪.‬‬
‫לצד זאת‪ ,‬מאחר וההצעה מבקשת‪ ,‬כפי שיפורט בהמשך‪ ,‬להטיל סנקציות מחמירות על מצבים של אי‪-‬עדכון או‬
‫דיווח שקרי‪ ,‬ראוי בה בעת להגדיל את הנטל המוטל על המל"ל לערוך בחינה יזומה למול האזרח ובכך להגביר‬
‫את תכיפותה‪ .‬בחינה תכופה כזו תיצור מציאות כוללת בה מקבלי הקצבה מודעים יותר לצורך בעדכון‬
‫פרטיהם‪ .‬בהתאם‪ ,‬אנו מציעים שתתבצע הבחינה היזומה של המל"ל אחת לשנה‪ ,‬במקום אחת לארבע שנים‬
‫כיום‪ .‬במסגרת זאת‪ ,‬יישלחו טפסים בדואר למקבל הקצבה המבקשים הזנה מחדש של פרטיו ועדכון מצבו‪.‬‬
‫הודעת התראה‬
‫היה ומקבל הקצבה מסר דיווח כוזב או לחלופין נמנע מלעדכן פרטיו מעבר לטווח הזמן שהותר לו ע"פ החוק‪,‬‬
‫תחילה תישלח אליו התראה בכתב‪ .‬התראה זו תיידע אותו על עצם הגילוי של הדיווח הכוזב או אי‪-‬הדיווח ע"י‬
‫המל"ל‪ ,‬משמעויות הדבר‪ ,‬הסנקציות הנלוות לכך (פירוט בהמשך) והזכויות העומדות לרשותו (קרי הסגה‬
‫בכתב – פירוט בהמשך)‪ .‬כמו‪-‬כן‪ ,‬במידה וקיים חוב בגין תשלום יתר ששולם לו עקב הדיווח הכוזב או אי‪-‬‬
‫הדיווח‪ ,‬ההתראה תפרטו ותדרוש החזר מלא שלו‪.‬‬
‫‪4‬ראה הרחבה בפרק הפוזיטיבי‪ -‬המצב הקיים בישראל‪ :‬חקיקה‬
‫‪11‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫השבת תשלום היתר‬
‫לעניין השבת תשלום היתר‪ ,‬זו צריכה להתבצע בכל מקרה באופן סיסטמתי‪ ,‬ולא תינתן למל"ל אפשרות‬
‫להפעיל שיקול‪-‬דעת באשר לביטול החוב‪ ,‬אלא אם הוכיח מקבל הקצבה כי לא דיווח דיווח כוזב או שלא נמנע‬
‫מלעדכן פרטיו‪ .‬אנו מציעים שתי אפשרויות שיעמדו למקבל קצבה לתשלום חובו‪ .‬אפשרות אחת היא לשלמו‬
‫שלא באופן מיידי אלא בפריסה שתתבסס על הפרשת ‪ 12%‬מהכנסתו החודשית עד לכיסוי החוב‪ .‬אפשרות‬
‫שנייה היא לפרוס את סכום החוב פריסה במדרגות של ‪ 22% ,22% ,32% ,32%‬במשך ארבעה חודשים‪ .‬למקבל‬
‫הקצבה תעמוד אפשרות להסיג על עניין זה והוא רשאי להגיש הסגה בתוך ‪ 32‬יום לוועדה שתתכנס מטעם‬
‫המל"ל‪ .‬במידה והוגשה הסגה יחול עיכוב ביצוע ויוקפאו הליכי הגבייה והסנקציות‪ .‬הוועדה תזמן את מקבל‬
‫הקצבה להשמיע טענותיו בפניה‪ ,‬תדון בנושא ותבחן האם יש ממש בטענותיו‪ .‬הוא יוכל לכפור בעצם קיומו של‬
‫החוב ואי הדיווח‪/‬הדיווח הכוזב ולהביא הוכחות התומכות בטענותיו‪ .‬לחלופין‪ ,‬הוא יוכל להסיג על אופן‬
‫פריסתו של החוב‪ ,‬והוועדה תוכל להפעיל שיקול‪-‬דעת בנושא ולהחליט על פריסה שונה בהתאם לגובה החוב‬
‫ולמצבו הכלכלי של המערער‪ .‬מודל השבת החוב אשר יעמוד לנגד עיני הוועדה בהחלטתה יתבסס על מודל המס‬
‫הדיפרנציאלי‪ ,‬כך שהכנסה גבוהה יותר משמעותה קצב החזרה גבוה יותר‪ .‬בנוסף‪ ,‬קצב ההחזרה יתבצע בתוך‬
‫טווח הכרחי בלתי ניתן לסטייה‪ ,‬כאשר רף המינימום הינו ‪ 12%‬מהסכום כל חודש ורף המקסימום הינו ‪.12%‬‬
‫זאת ועוד‪ ,‬במקרה והאדם ימשיך לקבל קצבה כלשהי בעתיד מהמל"ל‪ ,‬ניתן יהיה לנכות את אותם השיעורים‬
‫מהקצבה‪ .‬יש לציין כי השבת תשלום היתר תתבצע בצמוד לריבית הבנקאית הממוצעת בכל שנה‪ ,‬כנהוג‬
‫במל"ל‪ .‬הרציונל מאחורי פריסת החוב הוא לאזן בין הצורך להשיב את הכסף לקופת המדינה לבין הרצון‬
‫לשמור על מידתיות בפגיעה הכלכלית שתיגרם למקבל הקצבה כתוצאה מכך‪ ,‬בהתחשב באוכלוסייה שתושפע‬
‫בעיקר מרפורמה זו‪ .‬יתר על כן‪ ,‬קביעת סטנדרט פריסה קבוע המאפשר פריסה הן על בסיס החוב והן על בסיס‬
‫ההכנסה החודשית של מקבל הקצבה תמנע מצב שבו תידרש הוועדה להתכנס בכל מקרה ומקרה‪ ,‬לדון‬
‫ולהחליט על אופן הפריסה בכל פעם מחדש‪ .‬כך היא תידרש לעשות כן אך ורק במצב שבו הוגשה הסגה‪ .‬כמו‪-‬‬
‫כן‪ ,‬קביעת הסטנדרט ברף שצוין לפריסת החוב תמנע מצב של הצפת הוועדה בערעורים‪.‬‬
‫הסגה וערעור‬
‫על החלטת הוועדה תעמוד למקבל זכות ערעור לבית הדין האזורי לעבודה למשך ‪ 02‬יום‪ .‬מימוש זכות הערעור‬
‫בטווח זמנים זה משמעותה המשך עיכוב הביצוע של הליכי גביית החוב והטלת הסנקציות‪ .‬על החלטת בית‬
‫הדין האזורי לעבודה ניתן יהיה לערער לבית הדין הארצי לעבודה ברשות בלבד‪.‬‬
‫יצוין כי במסגרת דיונינו אודות ההצעה נשקלה האפשרות להוסיף ערוצי הסגה למל"ל מלבד הכתב‪ ,‬כגון‬
‫באמצעות מוקד טלפוני‪ ,‬באמצעות אתר האינטרנט‪ ,‬בדוא"ל‪ ,‬או פנים מול פנים בסניף הקרוב‪ .‬הרציונל הוא‬
‫הנגשת התהליך הפרוצדורלי‪ ,‬חיסכון במשאבים וזירוז משך ההליך‪ ,‬אך לבסוף הוחלט לדבוק באפשרות‬
‫הערעור בכתב ולאפשר למל"ל לקבל את ההחלטה הראויה בעיניו בנושא‪ ,‬המתאימה ביותר לנהלים‬
‫ולתהליכים הפנימיים המתבצעים בו‪.‬‬
‫הסנקציות הנלוות‬
‫לצד ההשבה ההכרחית של תשלום היתר‪ ,‬תוטל סנקציה התלויה בטבע העבירה‪.‬‬
‫‪12‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫במידה והעבירה הייתה אי‪-‬דיווח על שינוי במצבו של מקבל הקצבה‪ ,‬יוטל קנס מנהלי באופן אוטומטי ע"י‬
‫המל"ל (סמכותו תעוגן בחוק הבטחת הכנסה)‪ .‬גובה הקנס ייקבע עפ"י מדרג שיקבע המל"ל‪ .‬למקבל הקצבה‬
‫תעמודנה גם כאן שתי עילות בגינן יהיה רשאי להגיש הסגה למל"ל‪ .‬ראשית‪ ,‬הוא יוכל לכפור באשמתו בגין‬
‫ביצוע העבירה‪ ,‬הסגה אשר‪ ,‬במידה ותתקבל‪ ,‬תסיר את הקנס המנהלי ואת החוב בגין תשלום היתר כמפורט‬
‫לעיל‪ .‬לחלופין‪ ,‬הוא יוכל לבקש הקלה בסנקציה לאור התחשבות בנסיבותיו המיוחדות‪ ,‬באם בידיו הסבר‬
‫מוצדק להימנעותו מדיווח‪ .‬במקרה כזה‪ ,‬הוועדה תוכל להפעיל שיקול‪-‬דעת ולהתחשב בשיקולים שונים כגון‬
‫משאביו הכלכליים של הנאשם‪ ,‬צרכיו הפיננסיים ויכולת ההשתכרות שלו ושל התלויים בו‪ ,‬סכום ההפסד‬
‫שנגרם לרשות כתוצאה מן העבירה‪ ,‬וכד' (בדומה לנהוג בארה"ב)‪ .‬כפועל יוצא‪ ,‬תוכל הוועדה להפחית מגובה‬
‫הקנס המוטל או להמיר את הקנס לאזהרה בלבד‪ .‬נזכיר כי במידה והוגשה הסגה‪ ,‬יופעל עיכוב ביצוע על הליכי‬
‫הגבייה – הן על השבת החוב והן על הקנס המנהלי‪ ,‬עד להחלטת הוועדה‪.‬‬
‫גם כאן תעמוד לרשות מקבל הקצבה זכות ערעור על החלטת הוועדה תוך ‪ 02‬יום לבית הדין האזורי לעבודה‪.‬‬
‫לאחר מכן‪ ,‬יוכל לערער ברשות בלבד לבית הדין הארצי לעבודה‪.‬‬
‫הרציונל של הטלת הקנס המנהלי הוא ליצור מנגנון הרתעה יעיל ללא צורך בהגשת כתבי אישום‪ ,‬תוך שמירה‬
‫על איזון מסוים בכך שתינתן למקבל הקצבה זכות הסגה על קנס זה‪.‬‬
‫במסגרת דיונינו‪ ,‬נשקלה האפשרות ליצור מדרג של סנקציות במקרה של אי‪-‬דיווח‪ ,‬על בסיס כמות הפעמים‬
‫בהן האדם לא עדכן את סטטוס תעסוקתו‪ .‬כך למשל‪ ,‬בפעם הראשונה‪ ,‬יוטל קנס מנהלי מסוים‪ .‬לאחר מכן‪,‬‬
‫יועלה גובה הקנס או לחלופין יתבצע מעבר לסנקציה פלילית‪ ,‬וכן הלאה‪ .‬אופציה זו נותרת גם היא בצריך עיון‪.‬‬
‫במידה והעבירה הייתה דיווח כוזב‪ ,‬לא יוטל קנס מנהלי אלא הסנקציות יהיו במישור הפלילי‪ ,‬דרך חוק‬
‫העונשין‪ ,‬באופן דומה למצב הנוכחי‪ .‬במקרה כזה יוגש כתב אישום והדבר יתברר ויוכרע בבית הדין האזורי‬
‫לעבודה‪ ,‬אשר במידה וימצא כי אכן דווח דיווח שקרי יוכל לשקול מהו העונש שיוטל מתוך מדרג של ‪3‬‬
‫סנקציות‪ :‬ביצוע עבודות שירות‪ ,‬הטלת קנס או עונש מאסר בפועל או על תנאי (ייתכן והמאסר בפועל יוטל אך‬
‫ורק במקרים קיצוניים כגון דיווח שקרי הנעשה באופן שיטתי לאורך זמן‪ ,‬לאור הצעת חוק ההוצאה לפועל‬
‫(תיקון – ביטול מאסר חייבים) התשע"ד‪ ,52214-‬אשר דה פקטו מבקשת למנוע הטלת עונש מאסר בגין חוב‬
‫כספי)‪ .‬בית הדין יוכל‪ ,‬בדומה לחוק האמריקאי‪ ,‬גם כאן להתחשב במספר שיקולים בהחלטה על סנקציה‬
‫ממדרג הסנקציות‪ ,‬כגון משאביו הכלכליים של הנאשם‪ ,‬הצרכים הפיננסיים ויכולת ההשתכרות שלו ושל‬
‫התלויים בו‪ ,‬סכום ההפסד שנגרם לרשות כתוצאה מהעבירה‪ ,‬או שיקולים אחרים כפי שבית הדין ימצא לנכון‪.‬‬
‫על החלטת בית הדין האזורי לעבודה תעמוד למקבל הקצבה זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה‪ ,‬הואיל‬
‫וזוהי הערכאה הראשונה בה ניתנת לו הזדמנות לערער‪.‬‬
‫במסגרת דיונינו נשקלה סנקציה נוספת על הסנקציות שנמנו‪ ,‬והיא שלילת קצבאות עתידיות‪ .‬כך למשל‪ ,‬לאחר‬
‫מספר מקרים בהם מקבל הקצבה לא מדווח או מדווח דיווח כוזב‪ ,‬יוכל המל"ל לשלול ממנו השלמת או‬
‫הבט חת הכנסה אחרת גם אם היא מגיעה לו‪ ,‬וזאת לאור אינטרס ההרתעה‪ .‬עם זאת‪ ,‬מחמת העובדה כי באיזון‬
‫שנעשה‪ ,‬הזכות לקיום מינימלי בכבוד גוברת בעינינו‪ ,‬כרגע הוחלט שלא לכלול סנקציה זו בהצעת החוק‪ ,‬אך‬
‫ייתכן שיש לשקול להפעילה במקרים קיצוניים במיוחד‪.‬‬
‫‪5‬פ‪2201/18/‬‬
‫‪13‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫‪ .2‬המעטפת המוצעת לצד האלטרנטיבה‬
‫על מנת להבטיח אלטרנטיבה אפקטיבית ומועילה‪ ,‬נדרשת מעטפת משלימה אשר תקל הן על המל"ל בקליטת‬
‫וביצוע ההליכים והן על הפרט בגישה למידע‪ .‬לצורך כך חילקנו את המעטפת לשתי מערכות יחסים‪ :‬מערכת‬
‫היחסים בין המל"ל לבין הפרט ומערכת היחסים בין המל"ל לבין הרשויות השונות‪.‬‬
‫א‪ .‬מערכת היחסים בין המל"ל לבין הפרט‬
‫הנגשת התהליך הפרוצדורלי בין המל"ל לבין מקבלי הקצבה‬
‫דיווח על שינוי‪:‬‬
‫כתוצאה מהאלטרנטיבה המוצעת‪ ,‬אי‪-‬דיווח על שינוי יגרור קנס מנהלי ע"י המל"ל‪ .‬לכן‪ ,‬ראוי לאפשר‬
‫לאזרחים לעדכן פרטיהם במגוון פלטפורמות וזאת ע"מ להקל עליהם ולמנוע מהם להיקלע למצב של דיווח‬
‫מאוחר‪ .‬לצורך כך‪ ,‬אנו מציעים הקמת פלטפורמות חדשות לשם עדכון ושינוי פרטים –‬
‫ באמצעות נציג של המל"ל פנים אל פנים‬‫ באמצעות שליחת טפסים בפקס‬‫ באמצעות שליחת טפסים בדואר‬‫ באמצעות מוקד טלפוני‬‫ באמצעות אתר האינטרנט של המל"ל‬‫כל שינוי או עדכון בפרטים ילווה במסירת קוד אישי (שיונפק לפרט ע"י המל"ל) כדי להבטיח שמירה על‬
‫פרטיות ובכדי למנוע זיופים‪.‬‬
‫יצירת תשתית שקופה למקבלי הקצבה כדי שידעו מה חובותיהם ומה זכויותיהם‪:‬‬
‫הנגשת המידע לציבור אינה רלוונטית למעטפת בלבד‪ ,‬אלא מהווה מטרה עיקרית בשלב אימוץ האלטרנטיבה‬
‫המוצעת כך שתופעל מערכת יעילה לצד העלאת המודעות להשלכות השונות של החלופה בפני הציבור‪ .‬לכן‪,‬‬
‫לאחר אישור קבלת הקצבה‪ ,‬יקבל הפרט חוברת בה יפורטו בשפה פשוטה זכויותיו וחובותיו אל מול המל"ל‪,‬‬
‫קרי חובת עדכון פרטיו‪ ,‬איסור על עבודה במקביל לקבלת גמלת הבטחת הכנסה‪ ,‬איסור על הצהרה כוזבת‪ ,‬וכן‬
‫זכויותיו הרלוונטיות‪ .‬כמו כן‪ ,‬יופיע אותו הפירוט באתר האינטרנט של המל"ל כך שהמידע יהיה נגיש לציבור‬
‫בכל זמן נתון‪ .‬לשם כך‪ ,‬נוכל להתבסס על האתר של הביטוח הלאומי האמריקאי בו מוצג המידע באופן‬
‫ידידותי למשתמש ובשפה פשוטה‪ .‬כמו כן‪ ,‬לאור אחוזים גבוהים של מקבלי קצבה מתוך המגזר הערבי ועולים‬
‫חדשים‪ ,‬תישלח חוברת הסבר בשפה המתאימה למקבל הקצבה (אנגלית‪ ,‬ערבית‪ ,‬רוסית או עברית)‪.‬‬
‫הקמת מנגנון הלשנה למל"ל‬
‫יוקם מנגנון הלשנה פעיל שיאפשר הלשנה באמצעות טופס באינטרנט שיהיה זמין באתר של המל"ל אותו ניתן‬
‫יהיה לשלוח באמצעות האתר עצמו או בדואר‪ .‬כיום‪ ,‬אתר המל"ל מזמין גולשים לדווח על הונאות חשודות‪,‬‬
‫אולם הפלטפורמה אינה זמינה כיוון שהאתר קורס‪ .‬כמו כן‪ ,‬תינתן אפשרות למסור מידע על הונאות באמצעות‬
‫מוקד טלפוני‪ .‬כל אדם אשר ימסור מידע אודות הונאות (המלשין) יידרש להעביר את פרטיו האישיים – שם‬
‫‪14‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫מלא‪ ,‬כתובת‪ ,‬ומספר טלפון‪ ,‬לשם הרתעה מפני הלשנות שווא‪ .‬חשוב לציין כי מסירת פרטים עשויה להוות‬
‫"אפקט מצנן" כנגד הלשנות מכיוון שאנשים עלולים לפחד להיפגע בעצמם‪ .‬בכל מקרה של הלשנה תיבדק‬
‫אמיתות המידע באמצעות חקירות של המל"ל‪ .‬לבסוף‪ ,‬יש לשקול אפשרות לתגמל אנשים שמסרו מידע אמיתי‬
‫כפי שנהוג היום לעשות עם מלשינים למס ההכנסה‪ ,‬ולחלופין הטלת סנקציה בגין הלשנת שווא‪ .‬ע"פ מאמרו‬
‫של גדעון יניב‪ ,6‬הפרסים המוצעים למלשינים עבור רשויות המס נמוכים ביחס לתועלת המופקת מהם‪ .‬הסיבה‬
‫לכך היא לרוב מוסרית – המלשינים מונעים מתאוות נקם‪ ,‬והרשויות נמנעות ממתן לגיטימציה לכך‪ .‬כמו כן‪,‬‬
‫פרסים גבוהים מדי עשויים להוליד משרות חדשות כדוגמת "מלשינים"‪ .‬מנקודת מבט כלכלית‪ ,‬רק אם‬
‫התועלת שבהלשנה תעלה על העלות‪ ,‬יחליט ה"מלשין" להלשין‪ .‬התועלות האפשריות הן פרס כספי‪ ,‬נקמה‪,‬‬
‫ואילו העלויות האפשריות הן תגובת נגד של האדם שהלשין עליו‪ ,‬סנקציות ממשלתיות עקב מסירת מידע כוזב‪.‬‬
‫כמו כן‪ ,‬ע"פ חישוב מתמטי‪ ,‬אחוז המלשינים יגדל ככל שאחוז התביעות כנגד רמאים יעלה‪ ,‬ולא ככל שהפרס‬
‫יעלה בשוויו‪ .‬לכן‪ ,‬ככל שמנגנון ההרתעה והאכיפה יהיה יעיל יותר‪ ,‬אחוז המלשינים יעלה‪ .‬המסקנה היא‪ ,‬היות‬
‫שאיננו מונעים משיקולי רווח ולא נרצה לטפחם‪ ,‬אין טעם בהעלאת אחוז הרווח שיינתן למלשין‪.‬‬
‫יצירת קמפיין פרסומי לשם הרתעה‬
‫לאחר אימוץ האלטרנטיבה‪ ,‬מומלץ ליידע את הציבור בשינויים שנעשו בחוק לשתי מטרות עיקריות‪ .‬האחת‪,‬‬
‫יידוע הציבור בזכויות ובחובות הנלוות לחלופה‪ .‬השנייה‪ ,‬הגדלת ההרתעה וחיזוק מערכת האכיפה‪ .‬קמפיין‬
‫פרסומי באותו סגנון בוצע מטעם מס ההכנסה בשנת ‪ ,2213‬אולם יש לציין כי הקמפיין נועד לעודד אזרחים‬
‫להלשין לשם גילוי עבריינים‪ ,‬עובדה שגררה ביקורות רבות אשר טענו כי זהו כלי המדרדר לחוסר מוסריות‪ .‬על‬
‫כן‪ ,‬הקמפיין הפרסומי של המל"ל לא יכלול רכיב של הלשנה‪ .‬מטרת הקמפיין המומלץ‪ ,‬הינה הרתעת מקבלי‬
‫קצבאות מדיווח כוזב‪ ,‬והנעתם לעדכון השינויים הרלוונטיים כלפי המל"ל (בדומה לנעשה באנגליה)‪ ,‬תוך‬
‫הדגשת ההטבות העומדות בסיכון והעונשים הצפויים‪ .‬אופציה חלופית הינה לשלב בקמפיין הנוכחי של מס‬
‫ההכנסה את מטרות הקמפיין של המל"ל בכך שעניין העלמות המס יורחב לאי‪-‬דיווח ודיווח כוזב למל"ל‪ .‬כך‬
‫הקמפיין המשולב ישרת את מטרת שני המוסדות תוך חיסכון כלכלי משמעותי‪.‬‬
‫ב‪ .‬מערכת היחסים בין המל"ל לבין הרשויות השונות‬
‫הערכה מחודשת לשירות התעסוקה‪ ,‬ההשמה וההכשרה המקצועית במל"ל‬
‫ממחקר מאת מנהל המחקר והתכנון במל"ל ומכון ברוקדייל‪ ,7‬עולה כי מטופלי הבטחת הכנסה סובלים מן‬
‫החסמים הבאים בהשתלבות בשוק העבודה –‬
‫ עזרה ביצירת קשר עם המעסיק (‪39% – )networking‬‬‫ הכוונה וייעוץ לגבי סוג העבודה המתאימה – ‪11%‬‬‫ השלמת השכלה – ‪12%‬‬‫ הכשרה מקצועית – ‪33%‬‬‫ מימון סידור לילדים – ‪12%‬‬‫ הסעה למקום העבודה – ‪12%‬‬‫‪ 6‬גדעון יניב הלשנה לרשויות המס והגמול האופטימלי רשות המס ‪1888‬‬
‫‪ 7‬ברנדה מורגנשטיין מצב התעסוקה של מקבלי הגמלה להבטחת הכנסה‪ :‬משאבים‪ ,‬חסמים וצורכי הסיוע להשתלבות בעבודה‬
‫מכון המחקר והתכנון בביטוח לאומי ומכון ברוקדייל ‪2223‬‬
‫‪15‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫כמו כן‪ ,‬ממצאי המחקר מצביעים על תחושה שהמערכת מגדירה תובעים לקצבת הבטחת הכנסה‪ ,‬כבלתי‬
‫ניתנים להשמה בקלות יתר‪ ,‬ללא מאמצים ניכרים למציאת פתרונות תעסוקתיים‪ .‬מנגד‪ ,‬המחקר מצביע על‬
‫מוטיבציה גבוהה של התובעים לעבור הכשרה מקצועית‪ ,‬על מנת להתגבר על החסמים בהשתלבותם‬
‫התעסוקתית‪.‬‬
‫מסקנת המחקר היא שבעזרת טיפול מקיף לשיפור משאבי התעסוקה‪ ,‬סיוע בטיפול בילדים קטנים והתאמת‬
‫העבודה להכשרותיהם ומגבלותיהם של מקבלי הבטחת ההכנסה‪ ,‬ניתן יהיה לשלבם במעגל התעסוקה‪ .‬באופן‬
‫פרגמטי‪ ,‬המשמעות היא שיפור סיכוייהם של מקבל הגמלאות למציאת עבודה‪ ,‬ע"י שילובם בהכשרות‬
‫מקצועי ות‪ ,‬מתן הנחות משמעותיות במעונות יום לצורך טיפול בילדים קטנים‪ ,‬שיפור סיכוייהם בהשלמת‬
‫בגרויות ורכישת השכלה מקצועית או אקדמית‪ ,‬מימון הסעות למקומות העבודה‪ ,‬ליווי מקבל הקצבה החל‬
‫מרגע ראיון העבודה ועד להיטמעות במקום העבודה‪.‬‬
‫שילובם במעגל התעסוקה באופן חוקי‪ ,‬יעזור במניעת "המדרון החלקלק"‪ ,‬שבו רבים ממקבלי הקצבה‪,‬‬
‫מוצאים עצמם בעבודות ללא דיווח המעסיק למס הכנסה‪ ,‬ובניגוד לדיווח הפיננסי שמסרו לביטוח לאומי‪.‬‬
‫מציאת פתרונות תעסוקתיים יאפשרו לרבים להשתלב במעגל התעסוקה‪ ,‬יאפשר להילחם בתופעת העוני‬
‫והחסמים בהם מתאפיינת אוכלוסייה זו‪ .‬כמו כן מדובר בתרומה אדירה לרווחה המצרפית‪ -‬הגברת התעסוקה‬
‫תועיל למשק בצמצום אבטלה‪ ,‬הגברת תפוקת המעסיקים‪ .‬מקבלי קצבאות יוכלו להתגבר על החסמים‪,‬‬
‫ובעקבות ההכשרה המקצועית שרכשו‪ ,‬יעברו לקבל השלמת הכנסה בלבד או אף יחדלו מקבלת קצבה בכלל‪,‬‬
‫כך שמדובר בהשקעת משאבים בשירות התעסוקה‪ ,‬שתסייע בחסכון של משאבים רבים בעתיד‪.‬‬
‫אולם‪ ,‬חשוב להזכיר כי המחקר הנ"ל ישן יחסית וכי מאז ועד היום‪ ,‬התחום נידון בוועדות רבות וישנן לא מעט‬
‫תכניות שאמורות להוות מענה לשירות התעסוקה‪ ,‬ההשמה וההכשרה המקצועית בביטוח הלאומי‪ ,‬בין היתר‬
‫תכנית 'ויסקונסין' ‪ .‬אם כן‪ ,‬הצעת הערכה מחודשת לשירות התעסוקה עשויה להיתפש כתוכנית פוליטית‬
‫המזוהה עם המפלגה המציעה אותה כתגובת נגד לשאר התוכניות הקיימות מאשר כתוכנית חברתית‪ .‬יתר על‬
‫כן‪ ,‬יישום ההצעה עשוי להיות יקר מאוד‪ ,‬עובדה שתקשה על קבלת המעטפת המוצעת‪.‬‬
‫מאגר נתונים משותף לשתי הרשויות – המל"ל ומס ההכנסה‬
‫העברת המידע בין מס ההכנסה לביטוח הלאומי אינה הליך פשוט‪ ,‬וכוללת תהליך בירור וסידור לקבלת המידע‬
‫הפזור על פני מאגרי מידע נפרדים‪ .‬לכן‪ ,‬אנו ממליצים על הקמת מסוף נתונים משותף למס הכנסה ולביטוח‬
‫לאומי‪ ,‬אשר יסייע באיתור מקבלי קצבת הבטחת הכנסה‪ ,‬שעובדים בניגוד לדיווח שמסרו‪ .‬מסוף הנתונים יכיל‬
‫את רשימת מקבלי הקצבאות וכן את תלושי השכר ו‪/‬או דיווחי המס של בעלי העסקים‪ .‬בסיס הנתונים יורכב‬
‫ממספרי תעודת זהות ובהתקיים חפיפה בין מספרי תעודת הזהות של מקבלי הקצבה לבין מספר תעודות זהות‬
‫של מדווחי המס‪ ,‬תתריע המערכת לשתי הרשויות באופן אוטומטי‪ .‬כמו כן‪ ,‬נמליץ שמאגר הנתונים יישאר חסוי‬
‫ושלא ייעשה בו שום שימוש מלבד בדיקות יזומות של חשודים בהונאות‪ ,‬על ידי כל אחת מהרשויות‪ ,‬או‬
‫התראה אוטומטית‪ .‬לאחר שיימצא כי אדם חשוד בהונאה‪ ,‬המידע יועבר לגוף החקירות של המל"ל אשר יאשש‬
‫באופן יסודי את החשדות בשיתוף פעולה עם יחידת לה"ב‪ .‬כמו כן‪ ,‬ייתכן כי קיים צורך בשיתוף פעולה בין‬
‫המל"ל לגופים אחרים‪ ,‬דוגמת הצלבת מידע עם רשויות ציבוריות כגון מרשם האוכלוסין‪ .‬כך‪ ,‬נוכל לאתר‬
‫אנשים שמוסרים מידע כוזב באשר לכתובת מגוריהם או באשר לסטטוס מגוריהם כיחיד או עם בן‪-‬זוג‪.‬‬
‫‪16‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫‪ .3‬ניתוח ההשלכות הכלכליות של יישום האלטרנטיבה והמעטפת‬
‫ניתוח כלכלי ונתונים מספריים‬
‫מספר מקבלי הבטחת הכנסה בשנת ‪ 2213‬היה ‪ 120,222‬איש‪ ,‬עליה של ‪ 2.2%‬לעומת השנה הקודמת‪ .‬זאת‪,‬‬
‫לאחר מספר שנים בהן חלה ירידה במספר מקבלי הקצבה‪ ,‬כאשר בשנת ‪ 2214‬שיעור מקבלי הקצבה צפוי‬
‫לעלות ב‪ 1% -‬בקירוב‪ .‬כמו כן‪ ,‬היקף תשלומי הבטחת הכנסה בשנה הקרובה צפוי לעמוד על סך של למעלה‪ -‬מ‪-‬‬
‫‪ 2.9‬מיליארד ‪( ₪‬מתוך הצעת תקציב לשנת ‪ 2214‬של המל"ל)‪.‬‬
‫ממחקר שערך הבנק העולמי בשנת ‪ )The marker, 26.8.2009( 2228‬בקרב מדינות מפותחות (דוגמת בריטניה‪,‬‬
‫ארה"ב וקנדה) נמצא שהיקף הכספים שמועברים ממוסדות המדינה לציבור כתוצאה מהונאות עומד על ‪1%-‬‬
‫‪ 12%‬מסך התשלומים‪ .‬על כן‪ ,‬ובהנחה שמצב ההונאות במדינת ישראל אינו טוב יותר‪ ,‬ניתן להסיק כי היקף‬
‫הכספים שמועברים כתשלומי הבטחת הכנסה בשל הונאה עומד על למעלה מרבע מיליארד ‪.₪‬‬
‫להצעה המובאת בזאת צפויות להיות השפעות על התקציבים לפעילויות השונות של המל"ל‪ .‬להלן פירוט‬
‫השינויים והערכה בדבר היקפם‪ .‬חשוב להדגיש‪ ,‬כי כלל ההוצאות הוערכו לחומרא (כלומר יתכן שהעלויות‬
‫בפועל יהיו נמוכות מההערכות המובאות מטה)‪.‬‬
‫הוצאות חדשות הנדרשות מהמל"ל במסגרת האלטרנטיבה המוצעת‬
‫בדיקה יזומה של המל"ל לבדיקת סטטוס תעסוקה‬
‫ביצוע הבדיקה אחת לשנה במקום אחת ל‪ 4-‬שנים יגדיל את הוצאות המל"ל בתחום זה‪ .‬קשה בשלב זה להעריך‬
‫בדיוק את עלות שינוי זה‪ ,‬אולם ניתן לתחום אותו‪ :‬סך כל הוצאות הגביה וההסברה של המל"ל לשנת ‪2214‬‬
‫צפוי לעמוד על סך של ‪ 22‬מיליון ‪ ,₪‬ולכן עלות השינוי צריכה להיות קטנה משמעותית מסכום זה (מאחר‬
‫שהוצאות הגביה וההסברה עוסקות בתחומים רבים נוספים מעבר לשליחת הטפסים המדוברים ועיבודם)‪ .‬על‬
‫כן‪ ,‬ניתן להעריך כי עלות סעיף זה הינה לכל היותר ‪ 12‬מיליון ‪.₪‬‬
‫מתן אפשרות לערעור בפני ועדה של המל"ל‬
‫במידה שהיקף ההונאות הינו ‪( 12%‬כלומר כ‪ 12,222-‬הונאות)‪ ,‬ותחת ההנחה המחמירה שכלל האנשים שאותרו‬
‫יערערו לוועדה‪ ,‬ושכל ערעור לוקח שעת עבודה של ‪ 1‬אנשי הוועדה‪ ,‬ניתן להעריך עלות סעיף זה בכ‪ 2-‬מיליון ‪₪‬‬
‫(בחישוב זה עלות שעת עבודה של עובד המוסד הינה ‪.)₪ 42‬‬
‫הוצאות חדשות הנדרשות מהמל"ל במסגרת המעטפת לאלטרנטיבה‬
‫מחשוב‬
‫שדרוג מאגרי המידע‪ ,‬שיתוף מידע עם מס הכנסה ומתן אפשרות לשינויי סטטוס באתר‪ :‬מאחר שמדובר‬
‫במאגרי מידע קיימים אשר אמורים להיות מונגשים לגורמים נוספים‪ ,‬לצד הרחבת מנגנון דיווח הפרטים‬
‫האישיים (הקיים כבר באינטרנט) ניתן להניח כי הוצאה זו אינה חריגה‪ ,‬ועומדת על מספר מיליוני שקלים‬
‫בודדים כהוצאה חד פעמית‪.‬‬
‫קמפיין הסברתי‬
‫יצירת קמפיין הסברתי ליידוע הציבור בדבר השינויים‪ ,‬החובות והזכויות החדשים‪ .‬כפי שצוין‪ ,‬תקציב‬
‫ההסברה של הביטוח השנתי עומד על סך של ‪ 14‬מיליון ‪ .₪‬על כן‪ ,‬מאחר וההסברה נוגעת לנושאים רבים‪ ,‬אנו‬
‫מניחים כי קמפיין הסברתי נקודתי בתחום לא יחרוג מסך של ‪ 5‬מיליון ‪.₪‬‬
‫הקמת מנגנון הלשנה‬
‫‪17‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫הקמת מנגנון ההלשנה צפויה להגדיל את היקף הוצאות כוח האדם של המל"ל‪ .‬אם מנגנון ההלשנה כבר קיים‬
‫במוסד‪ ,‬הוצאה זו צפויה להיות זניחה‪ .‬באם לא‪ ,‬אנו מעריכים כי למנגנון זה יהיו כ‪ 22-‬עובדים‪ ,‬כשעלות‬
‫העסקת עובד שנתית ביחידות גביית המס עומדת לכל היותר על ‪ 212‬אלף ‪ .8₪‬על כן‪ ,‬ההוצאה השנתית צפויה‬
‫לעמוד על לכל היותר ‪ 5‬מיליון ‪ .₪‬בכל מקרה‪ ,‬ניתן לומר בסבירות גבוהה כי עלות העסקת העובדים נמוכה‬
‫משמעותית מהיקף גביית הכספים שלהם‪.‬‬
‫הערכת ההכנסות הצפויות מהאלטרנטיבה‬
‫כפי שצו ין‪ ,‬אנו מעריכים כי היקף התשלומים שמועברים במסגרת הבטחת הכנסה בשל הונאות המוסד‪ ,‬עומדת‬
‫על לפחות ‪ 212‬מיליון‪ .‬ללא חישוב הקנסות וההצמדות‪ ,‬במידה ו‪ 11%-‬מההונאות יחשפו‪ ,‬ההכנסות הצפויות‬
‫למדינה צפויות להיות גבוהות מהוצאות‪ :‬אנו מעריכים‪ ,‬לחומרא‪ ,‬כי ההוצאות השנתיות במסגרת הצעת החוק‬
‫והמעטפת יעמדו על סך של ‪ 25-32‬מיליון ‪ ,₪‬ועל כן מספיק ש‪ 11%-‬מההונאות יחשפו‪ .‬יש להדגיש‪ ,‬כי לשיפור‬
‫מנגנוני אכיפה צפוי בראייתנו להיות השפעה תודעתית על האוכלוסייה‪ ,‬דבר שיקטין את המוטיבציה להונות‬
‫את המוסד‪ ,‬ויגדיל את הכנסות המדינה עוד יותר‪ ,‬מעבר להכנסות המצוינות מעלה בתחשיב‪.‬‬
‫לסיכום‪ ,‬ניתן לראות כי מעבר לשיקולים המוסריים והתועלות הברורות שבהצעת החוק המובאת‪ ,‬ניתן להניח‬
‫כי ההכנסות שהיא צפויה להניב למדינה גדולות מההוצאות המוערכות בדבר ביצועה‪ .‬ניתוב הכספים לגורמים‬
‫שאכן זקוקים לכך‪ ,‬לצד עצירת העברות הכספים לגורמים שאינם עומדים בקריטריונים‪ ,‬הינה צודקת ובעלת‬
‫ערך כלכלי מובהק‪ .‬יש לציין‪ ,‬כי ייתכן וההצעה תוביל ל"שינוי אווירה" בדבר ההונאות של הביטוח הלאומי‪,‬‬
‫דבר שעשוי להשפיע על המוטיבציה של גורמים שונים להונות את המוסד בתחומים אחרים‪ ,‬דוגמת דמי‬
‫אבטלה‪ ,‬קצבאות נכות וכו'‪ .‬שינוי אווירה זה‪ ,‬אינו מכומת מבחינה כלכלית בניתוח שהובא‪.‬‬
‫‪ .4‬ההשלכות הפוליטיות מהצעת האלטרנטיבה והמעטפת‪ -‬טענות המתנגדים‬
‫ישנן מספר התנגדויות אפשריות להצעת החוק הרוצה להחמיר עם האנשים המקבלים הבטחת הכנסה שלא‬
‫כדין מהמל"ל‪ ,‬בין היתר לאור אי‪-‬דיווח או דיווח כוזב אודות מצבם התעסוקתי‪ .‬התנגדויות אלו סביר‬
‫שיישמעו במיוחד ע"י הסיעות הערביות והחרדיות במדינה‪ ,‬וזאת מאחר שאחוז מקבלי הבטחת ההכנסה בקרב‬
‫האוכלוסייה הערבית הינו הגדול ביותר‪ ,‬וכן עקב התלות של חלק ניכר מהציבור החרדי המקבל הבטחת‬
‫הכנסה‪ 9‬בכספים אלו‪.‬‬
‫טענה מרכזית נגד הצעת החוק תהיה שהחוק מעמיק את הפערים שיש בישראל בין השכבות החלשות ביותר‬
‫לבין שאר העם‪ .‬ההחמרה עם אלו אשר אינם מדווחים למל"ל פוגעת באוכלוסיות אשר לוקות בחוסר ידע‬
‫וחוסר ניסיון למול משרדים ממשלתיים‪ ,‬כאשר חלק מאוכלוסיות אלו‪ ,‬באופן אידאולוגי‪ ,‬מעדיפות להמעיט‬
‫בקשר שכזה ככל שניתן‪ 10.‬טענה זו תקפה בעיקר כנגד הקנס המנהלי שיופעל אוטומטית על אי‪-‬דיווח למל"ל‪.‬‬
‫‪ 8‬דורון ארבלי‪ ,‬יו"ר רשות המיסים‪http://www.themarker.com/news/macro/1.1928366 -‬‬
‫‪ 9‬נראה כי הסיעות ה"חברתיות" כגון העבודה ויש עתיד פחות צפויות להתנגד להצעה זו‪ ,‬משמקבלי הקצבאות הם מהמעמד הנמוך‬
‫ופחות מהמעמד הבינוני אותו סיעות אלו מייצגות בעיקר‪.‬‬
‫‪ 10‬דבר זה ניתן לראות גם באי שימוש במערכות המדינה לטובתם‪ .‬למשל‪ ,‬שיעור הערבים הפונים לבית המשפט בגין אפליה לעומת‬
‫אוכלוסיות אחרות‪ ,‬שואף לאפס‪ ,‬כאשר ההשערה היא כ י שיעור האפליה בקרב הערבים הינו מהגדולים בקרב האוכלוסיות המופלות‬
‫בארץ‪.‬‬
‫‪18‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫יתר על כן‪ ,‬יטען כי המדינה בין כה וכה אינה מספקת את הצרכים הבסיסיים של מעוטי היכולת‪ ,‬ורוב מקבלי‬
‫השלמת ההכנסה אינם סוגרים את החודש וחבים חובות שונים לצרכי חיים בסיסיים‪ .‬טענה זו תקפה הן לעניין‬
‫שיקול הדעת המצומצם הניתן למל"ל לעניין השבת תשלום היתר ובמיוחד לעניין הקנסות המנהליים‬
‫והפליליים‪ .‬יוצ א כי אוכלוסייה זו תתקשה מאוד בתשלום כלשהו למל"ל ועל כן תטען כי אין לחייבה ולהקשות‬
‫עליה מעבר למצבה הנוכחי‪.‬‬
‫בהתאם‪ ,‬יכולה לעלות טענה כי הזכות לקיום מינימלי בכבוד נפגעת כתוצאה מחוק זה‪ ,‬שכן שלילת או הפחתת‬
‫הבטחת הכנסה ששולמה (אף ששולמה שלא בצדק) והטלת קנסות כסנקציה‪ ,‬אינן מותירות לאדם יכולת‬
‫להתקיים בצורה מינימלית‪ .‬המדינה רואה בהבטחת ההכנסה בשלמותה כסכום המינימלי ולכן שלילת סכום‬
‫זה לאור דיווח שקרי או אי‪-‬דיווח על שינוי בסטטוס התעסוקה של האדם מעלה שאלה חוקתית‪ ,‬במיוחד‬
‫במקרים בהם הכסף שנלקח‪ ,‬כבר בוזבז וכעת מתבקש אותו אדם להשיבו בתוספת ריבית פיגורים ולעיתים אף‬
‫בתוספת של קנס בגין אי הדיווח או הדיווח השקרי‪.‬‬
‫מעבר לכל הטענות אלה יש להרהר בדבר אפקטיביות החקיקה‪ .‬סביר להניח כי בשונה מהפחתת הבטחת‬
‫הכנסה עתידית‪ ,‬הטלת קנס ישיר ברוב המקרים לא תצלח מאחר ומדובר באנשים מעוטי יכולת שיוכלו לטעון‬
‫לפשיטת רגל‪ .‬במקרה כזה מנגנון ההוצאה לפועל לא יועיל‪ ,‬הן מבחינת משיכת הקנס והן מבחינת ההרתעה‪,‬‬
‫וזאת לאור הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול מאסר חייבים) התשע"ד‪ 11,2214-‬אשר דה פקטו מבקשת‬
‫למנוע הטלת עונש מאסר בגין חוב כספי‪.‬‬
‫לסיכום‪ ,‬יש לשקול מספר שיקולים חשובים בבואנו להציע הצעת חוק זו‪ ,‬כאשר השיקול המרכז שחורז את כל‬
‫יתר השיקולים הינו החשש מהגדלת הפערים בין האוכלוסיות החלשות ביותר בחברה לבין שאר העם‪,‬‬
‫מהסיבות שפורטו לעיל‪ ,‬תוך חשש מפגיעה בזכויות יסוד ועד לבחינתה של אפקטיביות החקיקה הלכה למעשה‪.‬‬
‫‪ .III‬ניסוח הצעת החוק‬
‫תיקון המוצע לחוק הבטחת הכנסה‪ ,‬תשמ"א‪0891-‬‬
‫(*ראה בהשוואה לנוסח המקורי המופיע בחוק‪ .‬עיקרי השינויים מופיעים עם קו תחתון‪ .‬נוסח התיקון דורש‬
‫בחינה נוספת והשינויים המוצעים הם בגדר המלצה רעיונית של השינויים הנדרשים בלבד)‬
‫ביטוח – ביטוח לאומי – עבודה ואבטלה – הבטחת הכנסה‬
‫‪(.81‬א) על המוסד לביטוח לאומי חלה החובה לשקול להפחית‪ ,‬להשהות או לשלול גימלה‬
‫למי שהפר ללא צידוק מספיק הוראות שניתנו לו בקשר להכשרה מקצועית או לשיקום‬
‫‪11‬פ‪2201/18/‬‬
‫‪19‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫מקצועי‪ ,‬או למי שנהג בדרך שמן המפורסמות הוא כי היא עלולה למנוע את החלמתו או‬
‫החזרת כושר עבודתו או לעכב בעדן‪.‬‬
‫(ב) לעניין סעיפים ‪01‬ב (א) ו‪( -‬ב)‪ ,‬רשאי על ביטוח לאומי להמיר את הקנס או להוסיף‬
‫עליו‪ ,‬את שלילת‪ ,‬הפחתת או השהית הגמלה‪ ,‬בכפוף לתקנות מנהליות שיוקנו ע"י שר‬
‫המשפטים‪.‬‬
‫סימן ג'‪ :‬הוראות עזר לביצוע‬
‫חובת התובע‬
‫(תיקון מס' ‪)02‬‬
‫תשס"ה‪0222-‬‬
‫חובת הודעה‬
‫(תיקון מס' ‪)63‬‬
‫תשע"א‪0282-‬‬
‫מסירת מידע מטעה‬
‫או אי‪-‬מסירת מידע‬
‫שדרש המוסד לביטוח‬
‫לאומי‬
‫(תיקון מס' ‪)02‬‬
‫‪0222‬‬
‫תשס"ה‪-‬‬
‫עונשין‬
‫(תיקון מס' ‪)63‬‬
‫תשע"א‪0282-‬‬
‫‪(.81‬א) לצור ך קביעת הזכאות לגימלה או המשך תשלומה‪ ,‬חייב התובע גימלה או המקבל‬
‫גימלה‪ ,‬לפי דרישת המוסד לביטוח לאומי ‪-‬‬
‫(‪ )0‬למסו ר למוסד לביטוח לאומי כל ידיעה או מסמכים שברשותו או שבאפשרותו‬
‫לקבלם‪ ,‬לרבות תצהירים;‬
‫(‪ )0‬לעמוד לבדיקה רפואית או לבדיקה של פסיכולוג‪ ,‬של מומחה תעסוקה‪ ,‬של מומחה‬
‫שיקום או של מומחה אחר‪ ,‬הכל לפי הענין;‬
‫(‪ )3‬להופיע לפני מי שהמוסד לביטוח לאומי קבע לכך ולמסור לו כל מידע שיידרש‪.‬‬
‫(ב) כל ע וד לא קויימה דרישה לפי סעיף קטן (א)‪ ,‬רשאי המוסד לביטוח לאומי לעכב את‬
‫הטיפול בתביעה‪ ,‬להפסיק תשלומה של גימלה או להחליט על אי‪ -‬מתן הגימלה‪.‬‬
‫(ג) (בוטל)‪.‬‬
‫‪(.02‬א) המקבל גימלה יודיע בכתב למוסד לביטוח לאומי‪ ,‬תוך שישים ימים‪ ,‬על כל שינוי‬
‫שחל במצבו המשפחתי ובהכנסותיו ועל כל שינוי אחר העשוי להשפיע על זכותו לגימלה‬
‫או על שיעורה‪.‬‬
‫(ב) על המוסד לביטוח לאומי חלה חובה לבצע אחת לשנה‪ ,‬בדיקה יזומה בקרב מקבל‬
‫הגמלה‪ ,‬באמצעות הודעה בא נדרש הוא לדווח על כל שינוי העשוי להשפיע על זכותו‬
‫לגימלה או על שיעורה‪.‬‬
‫‪02‬א‪ .‬הוראות סעיף ‪ 303‬לחוק הביטוח יחולו גם לגבי מי שתובע או מקבל גמלה או מענק‬
‫לפי חוק זה‪.‬‬
‫‪02‬ב‪( .‬א) (‪ ) 0‬תובע שמסר הצהרה כוזבת לגבי מידע הדרוש למוסד לביטוח לאומי‪,‬‬
‫לצורך קביעת זכאותו לגמלה‪ ,‬שיעורה או עדכונה או שהעלים מידע כאמור‪ ,‬דינו –‬
‫קנס או מאסר כאמור בסעיפים ‪(10‬א)(‪ )0‬או עבודות שירות לפי ‪(10‬ג) לחוק העונשין‪,‬‬
‫לפי הכרעת ביה"ד‪ ,‬בתוספת השבת תשלום היתר ששולם; ההודעה על החוב‪ ,‬אופן‬
‫פריסתו ונקיטת ההליך הפלילי‪ ,‬תימסר למקבל הגימלה בכתב בדואר רשום‪.‬‬
‫(‪ )0‬מקבל גימלה שלא דיווח למוסד על שינוי המשפיע על זכאותו לגמלה‪,‬‬
‫שיעורה או עדכונה‪ ,‬בתוך שישים ימים ממועד השינוי‪ ,‬בניגוד להוראות סעיף ‪,01‬‬
‫דינו קנס מנהלי שגובהו יקבע עפ"י החלטת המוסד לביטוח לאומי‪ ,‬בכפוף לתקנות‬
‫מנהליות שיותקנו ע"י שר המשפטים‪ ,‬בתוספת השבת תשלום היתר ששולם;‬
‫ההודעה על החוב‪ ,‬הקנס ואופן פריסת החוב‪ ,‬תימסר למקבל הגימלה בכתב בדואר‬
‫רשום; בהודעה יפורט אופן הגשת הערעור על החלטת המוסד לביטוח לאומי כאמור‬
‫בסעיף ‪01‬ב (ד)‪.‬‬
‫(‪ )3‬ההודעה כאמור בסעיפים קטנים (‪ )0( ,)0‬תימסר למקבל הגמלה בשפות‬
‫עברית‪ ,‬ערבית‪ ,‬אנגלית‪ ,‬רוסית ואמהרית‪.‬‬
‫(ב) (‪ )0‬קיבל מקבל גמלה הודעה מהמוסד לביטוח לאומי בדואר רשום בדבר הפרטים‬
‫האמורים בתוספת החמישית והמשפיעים על הזכאות לגמלה או על שיעורה‪,‬‬
‫שעליהם הוא נד רש לדווח‪ ,‬וחל שינוי באחד או יותר מהפרטים האמורים בתקופה‬
‫של שנה ממועד משלוח ההודעה‪ ,‬ומקבל הגמלה לא דיווח בכתב למוסד על השינוי‬
‫‪20‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫בתוך שישים ימים ממועד השינוי‪ ,‬דינו כאמור בסעיף קטן (א) (‪.)0‬‬
‫(‪ )0‬ההודעה כאמור בפסקה (‪ )0‬תכלול אזהרה בנוסח האמור בחלק ג' שבתוספת‬
‫החמישית‪ ,‬ותהיה בשפות עברית‪ ,‬אנגלית‪ ,‬ערבית‪ ,‬רוסית ואמהרית; ערכם של‬
‫השיעורים מהסכום הבסיסי כאמור בתוספת החמישית המצוינים בהודעה‪ ,‬יוצג גם‬
‫בשקלים חדשים; להודעה יצורף טופס לעדכון הפרטים בשפה העברית;‬
‫(‪ )3‬נשלחה למקבל גמלה הודעה לפי סעיף קטן זה בדואר רשום לכתובת שעליה‬
‫הודיע למוסד לביטוח לאומי לאחרונה ולכתובתו המופיעה במרשם האוכלוסין‪ ,‬יראו‬
‫אותה כאילו הומצאה כדין גם בלא חתימה על אישור המסירה בתום ‪ 01‬ימים מיום‬
‫שנשלחה‪ ,‬זולת אם הוכיח הנמען שלא קיבל את ההודעה מסיבות שאינן תלויות בו‬
‫ולא עקב הימנעותו מלקבלן;‬
‫(‪ )4‬הוכיח מקבל גמלה כי לא קיבל את ההודעה בדואר רשום מסיבות שאינן‬
‫תלויות בו ולא עקב הימנעותו מלקבלן‪ ,‬יחולו לגביו הוראות פסקה (‪ )0‬ובלבד‬
‫שקיבל את ההודעה כאמור מידי עובד המוסד לביטוח לאומי;‬
‫(‪ )1‬הוראות סעיף קטן זה לא יחולו על מי שנקבעה לגביו נכות רפואית לפי פרט‬
‫‪ 34 ,33‬או ‪ 80‬שברשימת הליקויים‪ ,‬כמשמעותה בסעיף ‪ 019‬לחוק הביטוח‪ ,‬ומי‬
‫שנקבע לגביו כי הוא זקוק להשגחה מתמדת‪ ,‬כמשמעותה בסעיף ‪(004‬א)(‪ )0‬לחוק‬
‫הביטוח‪.‬‬
‫(ג) הורשע מקבל הגמלה בבית הדין לעבודה האזורי בגין דיווח כוזב למוסד לביטוח‬
‫לאומי כאמור בסעיף (א)‪ ,‬יוכל לערער ערעור בזכות בתוך שישים ימים מיום קבלת החלטת‬
‫הועדה בנושא לבית הדין הארצי לעבודה לצורך הקלה בעונש האמור עפ"י ס' ‪ 10‬לחוק‬
‫העונשין ובגין השבת תשלום היתר שקיבל;‬
‫(‪ )0‬קיבל מקבל הגמלה הודעה מהמוסד לביטוח לאומי בדואר רשום בדבר הקנס‬
‫(ד)‬
‫ותשלום היתר שעליו להשיב‪ ,‬עקב אי דיווח‪ ,‬כאמור בסעיף (ב)‪ ,‬יוכל לכפור בחוב‪,‬‬
‫לבקש הקלה בעונשים האמורים‪ ,‬או שינוי בפריסת החוב‪ ,‬תוך שלושים ימים מיום‬
‫שנמסרה ההודעה‪ ,‬בפני ועדת ערר כאמור בסעיף ‪01‬ג‪.‬‬
‫(‪ ) 0‬למקבל הגמלה תעמוד הזכות לערער על החלטת הועדה‪ ,‬לבית הדין לעבודה‬
‫האזורי‪ ,‬בתוך שישים ימים מיום קבלת ההחלטה‪ .‬לאחר הכרעת הערכאה הראשונה‪,‬‬
‫יוכל מקבל הקצבה לערער ברשות לבית הדין הארצי‪.‬‬
‫‪02‬ג‪ .‬ערר לועדה או לערכאה שיפוטית‬
‫( א)‬
‫( ב)‬
‫( ג)‬
‫( ד)‬
‫הס יג מקבל הגמלה על החלטת המוסד לביטוח לאומי בפני ועדה מטעם המוסד לביטוח‬
‫לאומי או בפני בית הדין האזורי או הארצי‪ ,‬תתקבל החלטה בהתחשב בסכום ההפסד שנגרם‬
‫למוסד לביטוח לאומי‪ ,‬מצבו הסוציו‪-‬אקונומי של מקבל הגמלה‪ ,‬יכולת השתכרותו ותלוייו‪,‬‬
‫או כל שיקולים אחרים להקלה או ה חמרה בעונשו של מקבל הקצבה‪ ,‬לפי שיקול דעת‬
‫הטריבונל‪.‬‬
‫דרכי ההסגה יקבעו בתקנות מנהליות שיותקנו ע"י שר המשפטים‪.‬‬
‫ועדת הערר לעניין סעיף ‪ 01‬ב(ד) תשקול את אחד או יותר מהסעדים הבאים‪ :‬המרת הקנס‬
‫לאזהרה‪ ,‬הפחתת הקנס‪ ,‬הפחתת החוב‪ ,‬שינוי פריסת החוב וביטול הסנקציות בהינתן נימוק‬
‫מוצדק לאי הדיווח‪.‬‬
‫בעת הגשת ערר‪ ,‬יוקפאו אוטומטית כל הליכי גביית הקנסות והחוב כלפי המוסד לביטוח‬
‫לאומי‪ ,‬בתנאי שהוגש הערר במסגרת הזמן שהוקצב כאמור בסעיפים ‪01‬ב(ג) ו‪(-‬ד); היה‬
‫והוגש הערר באיחור‪ ,‬תוגש בקשה לקבלת ארכה להגשת ערעור וכן בקשה לעיכוב ביצוע‬
‫הליכי הגביה‪.‬‬
‫‪21‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫(ה) החלטת הועדה או הטריבונל תתבצע לאחר הזמנת מקבל הגמלה לטעון את טענותיו בפני‬
‫הועדה; הודעה על הזמנה לכינוס הועדה תימסר בדואר רשום‪.‬‬
‫‪02‬ד‪ .‬תשלום יתר‬
‫(א) קיבל מקבל גמלה תשלום יתר מהמוסד לביטוח לאומי כתוצאה מהצהרה כוזבת‪ ,‬אי‬
‫דיווח על שינוי או טעות של המוסד לביטוח לאומי‪ ,‬יחזיר את החוב בצמוד לריבית הבנקאית‬
‫המוצעת בכל שנה‪:‬‬
‫(‪ )0‬תוך ‪ 31‬יום מקבלת הודעה מהמוסד לביטוח לאומי כמשמעותה בסעיף ‪01‬ב (א) לחוק‬
‫הבטחת הכנסה‪.‬‬
‫(‪ )0‬לא החזיר את החוב כאמור בסעיף קטן (‪ ,)0‬יוחזר תשלום היתר באמצעות ניכוי הגמלה‬
‫החודשית‪ ,‬בפריסה של ‪ 01% ,01% ,31% ,31%‬למשך ארבעה חודשים‪ ,‬מגובה הגמלה‪.‬‬
‫(ב) ערער מקבל הגמלה תוך ‪ 31‬יום מקבלת הודעה מהמוסד לביטוח לאומי בנוגע להחזרת‬
‫תשלום היתר כמשמעותה בסעיף ‪01‬ב (א) לחוק הבטחת הכנסה‪ ,‬וכפר בקיומו של החוב‪,‬‬
‫בחלקו או בפריסתו עפ"י סעיף ‪01‬ב (ד)– הליכי הגבייה יוקפאו עד להחלטת הועדה או‬
‫הטריבונל‪.‬‬
‫(ג) בהליך הערעור‪ ,‬תוכל הועדה או בית הדין להחליט על פריסה שונה מהאמור בפסקה‬
‫(א)(‪ )0‬אשר לא תפחת מ‪ 01%-‬ניכוי חודשי מגובה הגמלה ולא תעלה על ‪ 11%‬ניכוי חודשי‬
‫וזאת בהתאם לשיקולים כאמור בסעיף ‪01‬ג (א)‪.‬‬
‫(ד) היה והניכוי החודשי אינו מתאפשר כי‪:‬‬
‫(‪ )0‬מקבל הגמלה אינו זכאי יותר לגמלה;‬
‫(‪ ) 0‬לא הצליח מקבל הגמלה להחזיר את תשלום היתר באמצעות הפריסה שנקבעה תנוכה‬
‫קצבתו העתידית באותם השיעורים‪.‬‬
‫תיקון מוצע לחוק העונשין התשל"ז‪0831 -‬‬
‫(*ראה בהשוואה לנוסח המקורי המופיע בחוק‪ .‬עיקרי השינויים מופיעים עם קו תחתון‪ .‬נוסח התיקון דורש בחינה‬
‫נוספת והשינויים המוצעים הם בגדר המלצה רעיונית של השינויים הנדרשים בלבד)‬
‫שיעור הקנסות (תיקון מס' ‪ )8‬תש"ם‪( 0891-‬תיקון מס' ‪ )04‬תשמ"ב‪ 0890-‬צו תש"ע‪0101-‬‬
‫‪( .10‬א) על אף האמור בכל חוק‪ ,‬מקום שהוסמך בית המשפט בחוק להטיל קנס‪ ,‬רשאי הוא להטיל –‬
‫(‪ )0‬אם קבוע לעבירה עונש מאסר עד ששה חדשים או קנס בלבד‪ ,‬או קנס שלא נקבע לו‬
‫סכום ‪ -‬קנס עד ‪ 04,411‬שקלים חדשים;‬
‫(‪ )0‬אם קבוע לעבירה עונש מאסר למעלה מששה חדשים ולא יותר משנה ‪ -‬קנס עד‬
‫‪ 08,011‬שקלים חדשים;‬
‫‪22‬‬
‫מרכז עומק–עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הסדרת שלילת קצבאות ביטוח לאומי עקב עבודה לא מדווחת‪ -‬הצעת חוק‬
‫(‪ )3‬אם קבוע לעבירה עונש מאסר למעלה משנה ולא יותר משלוש שנים ‪ -‬קנס עד‬
‫‪ 31,311‬שקלים חדשים;‬
‫(‪ )4‬אם קבוע לעבירה עונש מאסר למעלה משלוש שנים ‪ -‬קנס עד ‪ 001,111‬שקלים‬
‫חדשים‪.‬‬
‫(ב) סעיף זה לא יפגע בהוראה המסמיכה את בית המשפט לקנוס בסכומים העולים על‬
‫הסכומים האמורים בסעיף קטן (א) או בהוראות סעיף ‪.13‬‬
‫(ג) מקום שהוסמך בית המשפט בחוק להטיל קנס‪ ,‬רשאי הוא להמיר את הקנס בעבודות שירות‪,‬‬
‫וזאת בכפוף לכך שקבוע לעבירה עונש מאסר שאינו עולה על שלוש שנים‪.‬‬
‫המסמך נכתב ע"י‪ :‬רוי מטר‪ ,‬חן אליהו‪ ,‬עמרי קושרק‪ ,‬אלכסנדרה קדוש‪ ,‬אהד לנדאו והדס יוגב (ראש‬
‫הצוות)‪ .‬נבדק ואושר לפרסום ע"י רואי צור (ראש מרכז 'עומק')‪.‬‬
‫בברכה‪,‬‬
‫מרכז 'עומק' – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫‪23‬‬