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UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA
MODALIDAD ABIERTA Y A DISTANCIA
ESCUELA DE CIENCIAS CONTABLES Y AUDITORÍA
“MANUAL DE GESTIÓN FINANCIERA PARA LA EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS ENTREGADOS
POR EL CONSEJO NACIONAL DE LAS MUJERES, HOY COMISIÓN DE TRANSICIÓN, EN EL
MARCO DE LOS CONVENIOS SUSCRITOS CON LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO
PRIVADO Y PERSONAS JURÍDICAS AUTÓNOMAS SIN FINES DE LUCRO”
Trabajo de investigación previo la obtención
del título del título de Licenciada en
Contabilidad y Auditoría. Contador Público
Autora:
Flor Inés Núñez Benítez
Directora:
Dra. Grace Natalie Tamayo Galarza
Centro universitario: Quito
2010
Doctora:
Grace Natalie Galarza Tamayo
CERTIFICA:
Que el presente trabajo de investigación realizado por la estudiante Sra. Flor
Inés Núñez Benítez, ha sido orientado y revisado durante su ejecución, por lo
tanto está aprobado.
Loja, mayo de 2010
f…………………………..
i
CESIÓN DE DERECHOS DE TESIS
Yo Flor Inés Núñez Benítez, declaro conocer y aceptar la disposición del Art.67
del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Particular de Loja que en su
parte pertinente textualmente dice: “Forman parte del patrimonio de la
Universidad la propiedad intelectual de investigaciones, trabajos científicos o
técnicos y tesis de grado que se realicen a través o con el apoyo financiero,
académico o institucional (operativo) de la Universidad”.
---------------------------------AUTORA
ii
AUTORÍA:
Las ideas, conceptos, procedimientos y resultados vertidos en el presente
trabajo, son de exclusiva responsabilidad de su autora.
……………………………………….
Flor Inés Núñez Benítez
iii
DEDICO ESTA TESIS:
A usted, querido padre y a mi amado hijo, Hugo Alexander
Este trabajo es el resultado de toda una vida de apoyo, cariño y comprensión
que MI PADRE siempre me brindó, quien tuvo la palabra acertada con
aquella sabiduría que únicamente con los años se adquiere y con ese cariño
incondicional y único que sólo un “papá” como él podría dar.
A mi hijo Hugo Alexander, quien es mi referencia para el presente y futuro;
su cariño y ternura fue y será la fuerza que siempre me alienta a soñar y
luchar.
A mi muy querido hermano Marcos, por su apoyo fraterno para la
consecución de esta meta, porque el vínculo que nos une como familia… más
que la sangre, es el respeto, cariño y alegría que yo siento por su vida y él
por la mía.
Finalmente, el haber logrado mi título profesional en la altura de mi vida me
permite citar lo que dijo Paulo Coelho:
“No hay errores. Los acontecimientos que atraemos hacia nosotros, por desagradables
que sean, son necesarios para aprender lo que necesitamos aprender; todos los pasos
que damos son necesarios para llegar adonde hemos escogido”.
Flor Núñez Benítez
iv
AGRADECIMIENTO
Carlo Collodi, periodista y escritor italiano, creador del personaje "Pinocho"
en su obra dice: “(...) ¿Qué murmuras entre dientes? Preguntó el Hada con
acento de disgusto. Decía...-balbuceó el muñeco a media voz- que ahora ya
me parece algo tarde para ir a la escuela. No, señor. Para instruirse y
aprender, nunca es tarde.”
Con esta cita quiero representar lo que la Universidad Técnica Particular de
Loja, a través de su Centro de Estudios en Modalidad a Distancia, representó
en mi vida: la ilusión y esperanza de que podía ser mejor y por ello es de
honor plasmar mi profundo agradecimiento por la oportunidad inmensa que
esta noble institución me proporcionó, de alcanzar con esfuerzo y dedicación
una carrera profesional
A las autoridades de la institución en la cual trabajo, mi reconocimiento por el
apoyo brindado para realizar el trabajo de investigación de Tesis.
Y de forma especial a la Doctora Grace Natalie Tamayo, por haber orientado
acertadamente mi Tesis Profesional.
A todos y todas,
Muchas gracias de todo corazón
Flor Núñez Benítez
“Todo está dicho ya, pero las cosas cada vez que son sinceras, son nuevas”
José Marti
v
INDICE
RESUMEN EJECUTIVO......................................................................... 5
CAPÍTULO I ......................................................................................... 10
1. DESCRIPCIÓN DE LA INSTITUCIÓN PÚBLICA CONSEJO NACIONAL DE LAS MUJERES,
HOY COMISIÓN DE TRANSICIÓN ..................................................................... 10
1.1 TRAYECTORIA INSTITUCIONAL .................................................................................................. 10
1.1.1 Antecedentes .................................................................................................................................10
1.1.2 Síntesis histórica.............................................................................................................................11
1.1.3 Creación del Consejo Nacional de las Mujeres ................................................................................15
1.2
COMISIÓN DE TRANSICIÓN HACIA EL CONSEJO NACIONAL DE LAS
MUJERES E IGUALDAD DE GÉNERO ................................................................................................. 18
1.2.1 Proceso de Diálogo Político Comisión de Transición Hacia El Consejo De Las Mujeres Y La Igualdad De
Género - Decreto Ejecutivo 1733 .......................................................................................................19
1.3 BASE LEGAL Y REGLAMENTACIONES ..................................................................................... 27
1.4
ACTIVIDAD ........................................................................................................................................ 28
1.4.1 Misión ............................................................................................................................................28
1.4.2 Valores Corporativos ......................................................................................................................28
1.4.3 Objetivos Institucionales ................................................................................................................29
1.4.4 Objetivos Estratégicos ....................................................................................................................29
1.4.5 Líneas estratégicas..........................................................................................................................31
1.5
VISIÓN................................................................................................................................................. 33
1.5.1 Cometido institucional de acuerdo a la Constitución vigente .........................................................33
1.6
ORGANIZACIÓN DE LA INSTITUCIÓN ................................................................................ 33
1.6.1 Estructura Organizacional...............................................................................................................33
1.6.2 Estructura Estratégica ....................................................................................................................34
1.7
ANÁLISIS INSTITUCIONAL ....................................................................................................... 35
1.7.1 Análisis Interno...............................................................................................................................35
1.7.2 Análisis Externo .............................................................................................................................38
1.8
SITUACIÓN INSTITUCIONAL ACTUAL ............................................................................... 39
CAPÍTULO II ........................................................................................ 40
2.
BASES CONCEPTUALES........................................................................... 40
2.1 EL DERECHO ADMINISTRATIVO .................................................................................................. 40
2.1.1 Fuentes del Derecho Administrativo y el Ordenamiento Jurídico Vigente ......................................40
2.2 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ................................................................................................... 41
1
2.2.1 Afinidades y Diferencias entre la Administración Pública y Privada .................................................43
2.3 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS..................................................................................................... 45
2.3.1 Importancia de los sistemas administrativos .................................................................................45
2.3.2 Análisis de los sistemas administrativos ........................................................................................46
2.4 EL
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
CONTROL INTERNO..................................................................................................................... 46
Importancia del control interno ......................................................................................................47
Tipos de control interno..................................................................................................................48
Sistema de Control Interno .............................................................................................................50
Limitaciones de un sistema de control interno................................................................................51
2.5 EL CONTROL INTERNO EN EL SECTOR PÚBLICO ............................................................ 52
2.5.1 Objetivos del control interno en el sector público............................................................................52
2.6 CONTROL INTERNO EN EL ECUADOR ................................................................................... 55
2.6.1 Contraloría General del Estado .......................................................................................................56
2.6.2 Normas de Control Interno para las entidades, organismos del sector público y personas jurídicas
de derecho privado que dispongan de recursos públicos................................................................56
2.6.3 Responsabilidad de la Ejecución del Control Interno........................................................................58
2.7
PROCESOS CONTABLES .......................................................................................................... 59
2.7.1 Actividades del proceso contable .....................................................................................................60
2.8 CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL.......................................................................................... 61
2.8.1 Importancia de la Contabilidad Gubernamental ...............................................................................62
2.8.2 Usuarios de la Contabilidad Gubernamental..................................................................................62
2.9 SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN EL ECUADOR ................................ 62
2.9.1 Antecedentes ....................................................................................................................................62
2.9.2 Sistema de Administración Financiera “SAFI” ...................................................................................64
2.9.3 Módulos de ejecución de los sistemas ESIGEF y ESIPREM ..................................................................67
2.10 LOS MANUALES ................................................................................................................................. 68
2.10.1 Manual de Procedimientos Administrativos ...................................................................................69
CAPÍTULO III ....................................................................................... 73
3. NORMAS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA EJECUCIÓN FINANCIERA DE LOS RECURSOS
ENTREGADOS POR EL CONAMU HOY COMISIÓN DE TRANSICIÓN, EN EL MARCO DE LOS
CONVENIOS INTERINSTITUCIONALES. .............................................................. 73
3.1 CONTROL INTERNO Y OPERACIÓN FINANCIERA .............................................................. 73
3.1.1 Sistema de Control Interno.............................................................................................................73
3.1.2 Organización y responsabilidades...................................................................................................80
3.2
CONVENIO INTERINSTITUCIONAL: POLÍTICAS Y ARGUMENTOS
FINANCIEROS PARA SU ELABORACIÓN ......................................................................................... 92
3.2.1 Términos de Referencia ..................................................................................................................93
3.2.2 Realización del convenio interinstitucional...................................................................................101
3.2.3 Presentación del Convenio ..........................................................................................................102
3.3
GARANTÍAS .................................................................................................................................... 102
3.3.1 Entrega De Garantías Por La Contraparte .....................................................................................102
2
3.3.2
3.3.3
Devolución de Garantías por el CONAMU hoy Comisión de Transición ........................................104
Efectivización de Garantías...........................................................................................................106
3.4 DESEMBOLSO DE RECURSOS A LAS CONTRAPARTES................................................ 107
3.4.1 Solicitud de la Contraparte de fondos/reposición de fondo rotatorio/reembolsos.......................108
3.4.2 Desembolso de recursos del CONAMU hoy Comisión de Transición .............................................108
3.4.3 El Pago a las Contrapartes ............................................................................................................115
3.5
JUSTIFICATIVOS CONTABLES Y TRIBUTARIOS .................................................... 115
3.5.1 Los Soportes Contables.................................................................................................................115
3.5.2 Comprobantes de soporte Internos .............................................................................................117
3.5.3 Comprobantes de soporte externos.............................................................................................120
3.5.4 Agente de Retención....................................................................................................................123
3.5.5 Retención de impuestos ...............................................................................................................124
3.5.6 Comprobantes de Retención ........................................................................................................125
3.5.7 Normas y Políticas de Control en la Contraparte..........................................................................126
3.5.8 Conservación de los soportes contables .......................................................................................127
3.6
GESTIÓN FINANCIERA ADMINISTRATIVA DE LAS CONTRAPARTES,
RESPECTO LOS RECURSOS ENTREGADOS POR EL CONAMU HOY COMISIÓN DE
TRANSICIÓN................................................................................................................................................. 127
3.6.1 Responsabilidades y Obligaciones ................................................................................................127
3.6.2 Rendición de Gastos del Aporte del CONAMU hoy Comisión de Transición ..................................130
3.6.3 Proceso de rendición ...................................................................................................................135
3.6.4 Guía de normas y procedimientos para los egresos de la Contraparte.........................................136
3.6.5 Auditorias y Archivos ...................................................................................................................152
3.6.6 Presentación de la Rendición de Fondos y formatos de información financiera...........................153
3.7 RENDICIÓN DEL APORTE DE LA CONTRAPARTE ......................................................... 153
3.7.1 Normas Generales ........................................................................................................................153
3.7.2 Formas De Contribución ...............................................................................................................154
3.7.3 Registro de los Fondos de Contraparte .........................................................................................157
3.7.4 Presentación del Informe del Aporte de la Contraparte...............................................................157
3.8
GASTOS Y COSTOS NO ADMISIBLES CON CARGO AL CONVENIO
INTERINSTITUCIONAL............................................................................................................................ 158
3.8.1 Gastos no reconocidos en la reposición del fondo rotatorio / reembolso de gastos .....................158
3.8.2 Otros Desembolsos que no son reconocidos para reposición.......................................................160
3.9
SEGUIMIENTO Y CONTROL EN LA EJECUCIÓN DE LOS CONVENIOS
INTERINSTITUCIONALES, A CARGO DEL CONAMU HOY COMISIÓN DE
TRANSICIÓN................................................................................................................................................. 160
3.9.1 Seguimiento y control..................................................................................................................161
3.9.2 Seguimiento y Control Financiero ................................................................................................164
3.9.3 Revisión de la rendición del aporte de la Contraparte ..................................................................167
3.9.4 Resultados del Seguimiento y Control Financiero .........................................................................168
3.9.5 Reposición del Fondo Rotatorio/ Reembolso de Fondos...............................................................169
3.9.6 Responsabilidades de la Contraparte respecto del Seguimiento Financiero que cumple el CONAMU
hoy Comisión de Transición. .........................................................................................................169
3.9.7 Presentación del Seguimiento Financiero y formatos de información financiera ........................170
3.10 GESTIÓN DE LIQUIDACIÓN FINANCIERA ....................................................................... 170
3.10.1 La Liquidación Financiera.............................................................................................................170
3.10.2 Descripción de Actividades ..........................................................................................................172
3.10.3 Acta de Liquidación......................................................................................................................173
3.10.4 Disposiciones Finales ...................................................................................................................174
3
3.10.5 Presentación de La Liquidación Financiera...................................................................................174
CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES..................................... 176
BIBLIOGRAFÍA................................................................................... 180
ANEXOS ............................................................................................. 184
4
RESUMEN EJECUTIVO
Para el cumplimiento de sus políticas, planes programas, proyectos y objetivos
institucionales, el CONAMU, hoy Comisión de Transición1 se apoya en la participación de
personas jurídicas de derecho privado2 como organizaciones no gubernamentales ONGs,3;
y, personas jurídicas autónomas sin fines de lucro4 como universidades y escuelas
politécnicas,
públicas
y
particulares,
a
través
de
la
suscripción
de
convenios
interinstitucionales que para efectos del presente manual, se denominarán “la Contraparte”
Estos convenios5 constituyen un acuerdo de voluntades entre el CONAMU hoy Comisión de
Transición y la Contraparte, destinados a la consecución de los logros planteados en los
1
Mediante el Art. 1 del D. E. 1733 (R. O. 601, 29-V-2009) se deroga el Decreto que crea el Consejo Nacional de Mujeres
(CONAMU), creándose la Comisión de Transición para la Definición de la Institucionalidad Pública, la cual dentro de sus
atribuciones tendrá que preparar la reforma normativa para la creación del Consejo Nacional de Igualdad de Género.
El Acta de la Sesión Ordinaria del Pleno de la Comisión de Transición del 9 de Septiembre de 2009, es un documento que
contiene toda la visión de la institucionalidad, el tema político y el coyuntural, hacia dónde se va… y todo en un conjunto,
con la participación directa de las representantes de las mujeres organizadas, ciudadanas y ciudadanos interesados en el
proceso de transición hacia el Consejo de las Mujeres y la Igualdad de Género, en dónde se define que el nombre
consensuado para la institución es: Consejo Nacional de las Mujeres y de Igualdad de Género
2
Ecuador. Código Civil Actualizado y Codificado. Título XXX De las Personas Jurídicas, Art.564.- Se llama persona
jurídica a una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y
extrajudicialmente. Las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública.
3
Asesoría y Cursos para ONG, en http://canales.solucionessong.org define una organización gubernamental: (más
conocida por sus siglas ONG) es una entidad de carácter privado, con fines y objetivos definidos por sus integrantes, creada
independientemente de los gobiernos locales, regionales y nacionales, así como también de los organismos internacionales.
Jurídicamente adopta diferente status, tales como asociación, fundación, corporación y cooperativa, entre otras formas. Al
conjunto del sector que integran las ONG se le denomina de diferentes formas, tales como sector voluntario, sector no
lucrativo, sector solidario, economía social y tercer sector social, entre otras. (…)[Consulta: 6 enero 2010]
4
Ecuador. Ley de Educación Superior (Ley N° 2000-16), Art 4 Las universidades y escuelas politécnicas son personas
jurídicas sin fines de lucro. El estado garantiza su autonomía académica y de gestión y autogestión económica y
administrativa.
NOTA: La presente Ley ha sido declarada con jerarquía y calidad de orgánica por el Congreso Nacional mediante Resolución
R-22-058 (R.O 280, 8-III-2001), en cumplimiento a lo dispuesto por la Disposición Transitoria Vigésima Segunda de la
Constitución Política de 1998.
5
En la Revista Jurídica, Sección: Diccionario Jurídico en: http//:www.derechoecuador.com el CONVENIO está definido
como: sinónimo de convención, contrato o tratado.
El Código Civil Ecuatoriano, Libro IV De Las Obligaciones En General Y De Los Contratos, Título I Definiciones- Art.
1454 establece que: Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer
alguna cosa. Cada parte puede ser una o muchas personas.
Al respecto en el documento Concepto y Naturaleza Jurídica de los Convenios Interadministravos en: http://
vlex.com/vid/convenios se presenta extractos relacionados con el tema que es importante citarlos:
“LLISET BORRELL, en su corto pero denso artículo sobre los convenios interadministrativos locales, entiende que:
«atendido el objeto y la naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos podemos definirlos como un acuerdo de
voluntades entre dos o más entes públicos, que se instrumenta como negocio jurídico bilateral de carácter organizativo, que
no admite cláusulas exorbitantes en favor de una de las partes y que tiene por objeto la modulación, o incluso la disposición,
del ejercicio de las competencias de aquellos entes»
Enoch ALBERTÍ, por su parte, entiende que para poder hablar de verdadero convenio interadministrativo -con independencia
del nombre que le den las partes- es necesario que concurran a la vez un elemento subjetivo, la voluntad de obligarse
jurídicamente, y un elemento objetivo, que se den una serie de requisitos materiales en el objeto del acuerdo,
fundamentalmente, su determinación, posibilidad fáctica y licitud jurídica (…)” [Consulta: 12 enero 2010]
5
proyectos aprobados; que por su carácter de instrumento jurídico regula los derechos y
obligaciones de las partes.
En el estudio y análisis para la realización de este manual, se determinó que la gestión de
entrega, realización – rendición, seguimiento y liquidación financiera de los convenios, se
realizan en cumplimiento a las normas establecidas en la institución, y sus acciones se
dirigen sobre la base del criterio y experiencia de los y las funcionarios/as.; estas normas o
conocimientos
no se encuentran plasmadas en un manual, de manera que permita
visualizar con certeza tales puntos; y, el hecho de no contar con procedimientos explícitos
en un documento oficial, deriva que en cierta forma el compromiso y exigencia de las tareas
y actividades a cumplir se diluyan; puesto que el personal involucrado en los procesos no
asume una responsabilidad de cumplir y hacer cumplir tales normas.
Como consecuencia de lo antes señalado, el personal, tiende a incurrir en omisiones de
control en el desempeño de estas funciones, siendo una de las razones que ha ocasionado
la determinación de responsabilidades administrativas y civiles culposas6 en contra de
los/las funcionarios/as del CONAMU hoy Comisión de Transición.
Con estos antecedentes, en el marco del control interno se desarrolló el presente Manual
de Gestión Financiera,
orientado a
proporcionar
información detallada, ordenada,
sistemática e integral de las normas y políticas que enmarcan los procedimientos que se
establecen y su consecuente responsabilidad en las distintas operaciones o actividades
que se realizan en los procesos administrativos y financieros para la entrega, ejecución –
rendición, seguimiento y liquidación de los recursos otorgados a favor de los proyectos u
objetivos establecidos en los convenios interinstitucionales que suscribe el CONAMU hoy
Comisión de Transición; de tal manera que estos procedimientos se constituyan en
mecanismos de control, que se aplique en todos los niveles de la Institución y la
Contraparte.
Para la realización del presente manual se vinculó las leyes y reglamentos pertinentes, la
normativa vigente de control interno para las instituciones del sector publico y las entidades
de derecho privado que disponen de recursos públicos, la misma que recoge la utilización
del marco integrado de control, emitido por el Comité de Organizaciones que patrocina la
Comisión Treadway
(COSO)7, que plantea cinco componentes interrelacionados e
6
Ecuador. Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. Capítulo 5 DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDADES
Art. 42, 43, 44, 45 …52
7
El Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) [Comité de organizaciones
patrocinadoras de la Comisión Treadway] está compuesto por cinco organizaciones profesionales: American Accounting
Association (AAA), American Institute of Certified Public Accountants (AICPA), Financial Executives International (FEI),
6
integrados al proceso de administración con la finalidad de ayudar a las entidades a lograr
sus objetivos8; adicionalmente, la realización de este manual, entre otros documentos, se
respaldó en la “Guía para las Normas de Control Interno del Sector Público” publicada por
la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores -INTOSAI-9
La exposición del presente manual se estructura de la siguiente manera:
El primer capítulo
Trata de la descripción de la institución,
se da a conocer la trayectoria institucional,
narra el origen y creación del Consejo Nacional de las Mujeres, y su situación actual,
en donde mediante Decreto Ejecutivo 1733 publicado en el Registro Oficial 601 del 29
de mayo de 2009, se deroga el Decreto que crea el Consejo Nacional de Mujeres
(CONAMU), y se crea
la Comisión de Transición para la Definición de la
Institucionalidad Pública, y entre sus atribuciones está el preparar la reforma normativa
para la creación del Consejo Nacional de Igualdad de Género; se informa también que
en el Acta de la Sesión Ordinaria del Pleno de la Comisión de Transición del 9 de
Septiembre de 2009, que contiene toda la visión de la institucionalidad, el tema político
y el coyuntural, hacia dónde se va (…) y todo en un conjunto, con la participación
directa de las representantes de las mujeres organizadas, ciudadanas y ciudadanos
interesados en el proceso de transición hacia el Consejo de las Mujeres y la Igualdad de
Género, se define
que el nombre consensuado
para la institución es: Consejo
Nacional de las Mujeres y de Igualdad de Género.
Institute of Management Accountants (IMA) y The Institute of Internal Auditors (IIA). Estas organizaciones tienen su sede
principal en los Estados Unidos pero cada una constituye una red con amplio alcance mundial, gracias principalmente a sus
capítulos y vinculados. COSO es completamente independiente de sus organizadores patrocinadoras e incluye representantes
de la industria, contaduría pública, firmas de inversión y la New York Stock Exchange (NYSE). COSO es una organización
voluntaria (sin ánimo de lucro) del sector privado dedicada a orientar, sobre una base global, a la administración ejecutiva y a
las entidades de gobierno hacia el establecimiento de operaciones de negocio más efectivas, eficientes y éticas. Patrocina y
difunde estructuras conceptuales (frameworks) y orientación (guidance) con base en investigación en profundidad, análisis y
mejores prácticas. Fue constituido en 1985 para patrocinar la National Commission on Fraudulent Financial Reporting
[Comisión nacional sobre información financiera fraudulenta], que es una iniciativa independiente del sector privado que
estudia los factores causales que pueden conducir a la información financiera fraudulenta. También ha desarrollado
recomendaciones para compañías públicas y sus auditores independientes, para la SEC y otros reguladores, así como para
instituciones educativas. [en línea]. http://www.gestiopolis.com [Consulta: 2 enero 2010].
8
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009 Presentación p 3
9
La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) es la Organización Central para la
Fiscalización Pública Exterior. Desde más de 50 años la INTOSAI ha proporcionado un marco institucional para la
transferencia y el aumento de conocimientos para mejorar a nivel mundial la fiscalización pública exterior y por lo tanto
fortalecer la posición, la competencia y el prestigio de las distintas EFS en sus respectivos países. De acuerdo al lema de la
INTOSAI, 'Experientia mutua omnibus prodest' el intercambio de experiencias entre los miembros de la INTOSAI y los
consiguientes descubrimientos y perspectivas constituyen una garantía para que la fiscalización pública avance
continuamente hacia nuevas metas. La INTOSAI es un organismo autónomo, independiente y apolítico. Es una organización
no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC).
Actualmente la INTOSAI cuenta con 189 miembros de pleno derecho y 4 miembros asociados. [en línea].
http://www.intosai.org [Consulta: 9 diciembre 2009]
7
Hasta la emisión del presente manual, la Comisión de Transición opera con el RUC del
CONAMU, y ante los organismos de Finanzas y Planificación – Ministerio de Finanzas y
SENPLADES, respectivamente, se mantiene el código institucional y nombre del
Consejo Nacional de las Mujeres – CONAMU; y está funcionando
con la misma
estructura organizacional.
Con lo expuesto, para efectos del presente manual, la entidad será mencionada como
CONAMU hoy Comisión de Transición.
El segundo capítulo
Especifica la base legal que sustenta la construcción de este manual;
el punto de
partida es el derecho administrativo como el conjunto de normas jurídicas que regulan la
organización, funcionamiento y atribuciones de la administración pública en sus
relaciones con los particulares y con otras administraciones públicas, personificadas en
una diversidad de órganos; en donde las fuentes positivas del Derecho Administrativo
constituyen el ordenamiento jurídico vigente, establecido por los poderes del Estado, y
de acuerdo a su jerarquía son: la Constitución Política del Estado, las leyes
administrativas, los decretos, los reglamentos, los estatutos, las ordenanzas, los
acuerdos,
las
resoluciones,
las
instrucciones,
las
circulares,
los
manuales
administrativos.
Para integrar la base legal de este manual, también se describen los principales
fundamentos y conceptos en los términos de manuales, procesos financieros, etc.
El tercer capítulo
Es el más importante de este estudio, puesto que a través de diez (10) temas, se
constituye en el resultado del trabajo de análisis e investigación para el desarrollo del
objetivo principal del presente manual.
Se inicia con los fundamentos del control interno, vinculados a las actividades de la
institución; puesto que es necesario enfatizar cuan fundamental es que la institución
cuente con
una estructura sólida del control interno, que permita
promover la
consecución de los objetivos, la eficiencia y economía en las operaciones; para este
cometido se contemplan los mecanismos y disposiciones necesarios, para que las
servidoras y servidores de las unidades participantes en la ejecución de los procesos,
desarrollen sus acciones de manera coordinada y eficiente; así también se pondera las
responsabilidades formales y legales
que conllevan
sus acciones
erróneas u
8
omisiones10.; para cuyo efecto se determinan las responsabilidades de las unidades
administrativas y/o puestos.
Se describe además las acciones de control interno previo a la elaboración del convenio
interinstitucional, en lo referente a los temas financieros; toda vez que el convenio
constituye el instrumento normativo de ejecución; en este contexto también se refiere a
las normas pertinentes de control y requisitos previos que debe cumplir la Contraparte
para acceder a las transferencias de recursos del CONAMU hoy Comisión de Transición;
se establece también las formas de garantía, su entrega y devolución; y, se fundamenta
la importancia de los documentos comprobatorios y justificativos en los procesos
contables y de auditoría; así como las correspondientes responsabilidades tributarias
En extenso se describen las políticas,
normas y procedimientos para la gestión
financiera de las contrapartes; que implica la administración financiera de los recursos
del convenio, la ejecución de los gastos y sus
normas de control, el proceso de
rendición y justificación, etc.; también se detallan los desembolsos que no serán
admitidos por el CONAMU hoy Comisión de Transición.
Se concluye con los procesos de gestión de seguimiento y control financiero y la
liquidación financiera del convenio; en cada caso se señalan las acciones y
responsabilidades específicas de control.
En este capítulo se incluyen propuestas de modelos para los informes financieros que
deberán presentar las contrapartes, que evidencian las actividades realizadas con los
procedimientos de este manual; y, comunicaciones que uniformen la interacción entre el
CONAMU hoy Comisión de Transición y las
sometidos al proceso de experimentación
Contrapartes.
Estos modelos serán
propio de la aplicación de un nuevo
instrumento de control; y las sugerencias que se deriven serán aplicadas previo análisis,
revisión y consenso de las partes.
10
La Ley Orgánica de Contraloría General del Estado, en el Capítulo 5 Determinación de Responsabilidades, su Art. 40
establece la Responsabilidad por acción u omisión en donde se determina: “Las autoridades, dignatarios, funcionarios y
demás servidores de las instituciones del Estado, actuarán con la diligencia y empeño que emplean generalmente en la
administración de sus propios negocios y actividades, caso contrario responderán, por sus acciones u omisiones, de
conformidad con lo previsto en esta Ley.”
9
CAPÍTULO I
1.
DESCRIPCIÓN DE LA INSTITUCIÓN PÚBLICA CONSEJO NACIONAL DE LAS
MUJERES, HOY COMISIÓN DE TRANSICIÓN
1.1 TRAYECTORIA INSTITUCIONAL
1.1.1 Antecedentes
Para iniciar este análisis, es fundamental hacer una precisión básica acerca de lo que se
entiende por “política pública”,
que es: “el conjunto concatenado de medidas que
comprometen de manera directa la acción del estado en una área de competente específica,
con el objetivo de intervenir en una realidad social determinada”11.
En este contexto se trata de reconocer la existencia de acciones concatenadas en torno al
objetivo específico de mejorar la condición y posición de las mujeres de la sociedad
ecuatoriana, pudiendo incluso en un ejercicio de análisis, determinar por sectores o áreas
temáticas, a nivel local, regional o nacional dichas acciones.
Para este fin, es indispensable recurrir al proceso histórico de cómo y en qué medida han
evolucionado las propuestas estatales y de políticas públicas para la integración de la mujer
a la participación en el desarrollo, a la igualdad de oportunidades y de la equidad de género;
si se contribuyó o no a otorgar centralidad del tema en el debate público y determinar si la
capacidad de desarrollo en la estructura del estado para la implementación de tales políticas
es suficiente.
En términos concretos esto significa revisar en qué medida se promovieron o crearon
mecanismos institucionales con capacidad técnica, para el diseño de políticas o programas
que apoyado con el financiamiento requerido las hicieron realidad.
En esta perspectiva, el abordaje del tema alude varios factores: el primero y quizá más
importante, es el movimiento de mujeres y su capacidad de movilización y acción en torno a
las necesidades y demandas específicas de género; en segundo lugar están una serie de
factores que necesariamente deben ser considerados y que se refieren a las limitaciones
estructurales del modelo de desarrollo vigente, que no contribuyeron a sentar las bases
materiales ni las condiciones sociales y políticas para la implementación de un “estado de
11
Tamayo, Giulia “la maquinaria estatal, ¿puede suscritar cambios a favor de las mujeres?” En: Revista Papel
Político, Nº 5, Lima – Perú, 1997, p. 14.
10
bienestar”12 y por lo tanto se tradujo en una serie de restricciones en el diseño de políticas
globales y sectoriales de mediano y largo plazo; en tercer lugar, un factor no menos
decisivo: el surgimiento del tema en la agenda internacional como una materia de interés
central para el desarrollo de la sociedad.
A diferencia de los años ochenta, en la década de los noventa, la modernización del estado
ecuatoriano, constituyó un marco propicio para desarrollar un proceso sistemático de
definición de políticas públicas para el desarrollo de la mujer y la equidad de género. A
pesar de las diferencias del aparato estatal a nivel estructural y orgánico, fue posible crear
las condiciones para poner en funcionamiento una nueva institucionalidad que incluya las
necesidades y demandas de las mujeres como un asunto de interés público y parte
sustantiva del desarrollo y la democracia.
1.1.2 Síntesis histórica
El tema de la mujer en la Agenda del Estado, si bien tiene antecedentes a comienzos de los
setenta, no se encuentra una estructura institucional sino en el marco del retorno a la
democracia, en el gobierno del Presidente Jaime Roldós (1978-1982), se debe señalar que
en la década de los setenta, no se implementó ninguna medida para operativizar el Decreto
Legislativo 242CPL del 19 de febrero de 1970, respecto a la creación de la Oficina Nacional
de la Mujer, en el marco del Ministerio de Previsión Social y Trabajo, lo que muestra en su
momento, la falta de decisión y voluntad política de los gobernantes y el desinterés y la falta
de conciencia de los sectores políticos, respecto a la
ausencia de un movimiento de
mujeres que articulara propuestas y acciones concretas.
El retorno a la democracia en el Ecuador en 1978, si bien contribuyó a crear un marco
normativo democrático, éste no se tradujo necesariamente en la implementación de políticas
públicas como un mecanismo que permitieran una mejor gobernabilidad bajo principios
democráticos, esta hipótesis es válida para el conjunto de políticas sociales y tiene su
explicación en las limitaciones estructurales de la sociedad ecuatoriana y los modelos de
desarrollo implementado, así como la estructura estatal caracterizada por el formulismo
burocrático y la incapacidad de asumir que el cambio de las relaciones sociales de género
es un principio de interés social.
Con este panorama general, se aborda el tema desde dos polos de acción: el estado como
tal y la capacidad de presión del movimiento de mujeres para la inserción, incorporación y/o
institucionalización de políticas públicas en beneficio de las mujeres -la equidad de género-.
12
Modelo de desarrollo buscando hacia finales de la década de los sesentas y durante la década de los ochenta.
11
Con este preámbulo hace 25 años, las mujeres organizadas recogieron la historia
legada por Manuela Espejo, Manuela Sáez, Manuela Cañizares, Dolores Cacuango,
Tránsito Amaguaña, Nela Martínez, entre otras, que iniciaron un trabajo para crear un
espacio al interior del Estado que se ocupe de nuestra realidad específica.
En 1980, con la creación de la Oficina Nacional de la Mujer, en el Ministerio de Bienestar
Social, se inicia un proceso de fortalecimiento institucional para contar con recursos propios
y desarrollar propuestas de mayor impacto en la vida de las mujeres.
En 1986, la elevación de estatus, a Dirección Nacional de la Mujer DINAMU, dentro del
mismo Ministerio de Bienestar Social, constituyó un adelanto significativo en este proceso.
La autonomía institucional y el poder de decisión para influir al más alto nivel y contribuir a la
vigencia de la igualdad de oportunidades y de los derechos humanos de las mujeres, fue
una preocupación permanente tanto de los movimientos de mujeres como de las diferentes
Directoras de la DINAMU.
La transformación de la DINAMU a Consejo Nacional de las Mujeres Ecuatorianas, de la
CONAMU en 1997, recoge una de las aspiraciones más sentidas de las mujeres
ecuatorianas, de reconocer sus derechos como base de la democracia y el desarrollo
nacional.
La creación del CONAMU responde además a la prioridad y compromiso asumido por el
Estado Ecuatoriano en la IV Conferencia Internacional sobre la Mujer llevada a cabo en
Beijing en 1995; que fue el siguiente: “A pesar de las graves crisis de orden político y
económico y la persistencia de una cultura machista, el Ecuador ha dado importantes
avances desde 1995 en materia de derechos de las mujeres e igualdad de género,
principalmente en lo que se refiere a la consolidación de un marco jurídico favorable y a la
construcción y fortalecimiento de la institucionalidad de género en el país, tanto a nivel
central como local".
El proceso pre y post Beijing significó para el país un importante marco para la consolidación
del movimiento diverso de mujeres, se reconoce sin embargo que la inclusión plena y
efectiva de la diversidad es un hecho reciente.
Como resultado del proceso Beijing se construyó el primer Plan de Igualdad de
Oportunidades para el período 1996-2001 basado en las recomendaciones de la Plataforma
de Acción de Beijing con la participación activa de las mujeres del movimiento y las
representantes de los organismos estatales a cargo de los temas diversos.
12
Tras treinta años de lucha, las demandas de las mujeres en 1998, se convirtieron en
derechos garantizados por la Constitución Política. En efecto, la Constitución incorpora de
manera transversal el enfoque de género y la protección de los derechos humanos
específicos de las mujeres a lo largo de todo el texto. Así, la Carta Magna de 1998
constituye un avance fundamental para el desarrollo de una sociedad incluyente y no
discriminatoria con oportunidades en igualdad de condiciones a todos los ecuatorianos y
ecuatorianas.
Cabe resaltar que la Constitución Política del Ecuador tiene como fundamento la
Convención para Eliminación de Todas las formas de discriminación hacia la mujer CEDAW, el Programa de Acción de El Cairo, la Convención Belén do Para y la Plataforma
de Acción de Beijing y es, sin duda alguna, un valioso instrumento de justicia y
empoderamiento de las mujeres ecuatorianas en el que se establece principios
fundamentales como la no discriminación y la igualdad ante la ley; el derecho a la integridad
personal y a una vida libre de violencia: el derecho a la libre opción sexual; el derecho a
recibir información y educación sobre sexualidad; el derecho a decidir cuándo y cuántos
hijos procrear; el derecho a percibir idéntica remuneración por trabajo de igual valor; la
igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres para acceder y decidir sobre
los recursos de la producción y la propiedad; el derecho a no ser discriminadas por
maternidad; el derecho a la participación equitativa de las mujeres en las instancias de
dirección y decisión; la obligatoriedad del Estado de incorporar el enfoque de género en la
planificación económica y social entre los más importantes.
En la legislación secundaria destacamos la promulgación de la Ley sobre Violencia contra
la Mujer y la Familia, la Ley de Maternidad Gratuita y la atención a la infancia, las Reformas
al Código Penal y de Procedimiento Penal y la Ley de Cuotas entre las más importantes.
Sin embargo de los progresos en materia legal, en la vida cotidiana las mujeres
ecuatorianas enfrentan graves situaciones de discriminación, los datos estadísticos nos
muestran que todavía las mujeres y las niñas acceden en menor proporción a los servicios
sociales básicos, no son bien remuneradas, no están presentes en los espacios de toma de
decisiones y diariamente son violentadas en sus hogares, acosadas y abusadas
sexualmente en sus trabajos y establecimientos educativos. Sin duda alguna la disminución
de estas formas de discriminación constituye un reto esencial para el país.
A diez años de la adopción de la Plataforma de Acción de Beijing, podemos afirmar
inequívocamente que los esfuerzos se han centrado en el fortalecimiento de la
institucionalización de políticas públicas de género desde el mecanismo nacional; el
13
CONAMU en los diferentes temas en los que trabaja, invirtió importantes recursos en el
fortalecimiento de las funciones de formulación, diseño y rectoría de políticas públicas a
favor de las mujeres, niñez y adolescentes.
De conformidad con el mandato constitucional el CONAMU incorporó en la construcción de
políticas públicas los enfoques de Género y de Protección Integral de los Derechos; lo cual
permitió colocar como tema prioritario en la agenda pública la formulación y rectoría de
políticas públicas de género, con un ámbito especial de la protección social y de las políticas
macro-sociales; así mismo, el CONAMU inició un proceso de incidencia de género en las
políticas macroeconómicas que apuntan a la erradicación de la pobreza, la construcción de
la gobernabilidad democrática y un modelo alternativo de desarrollo sostenible en el país,
de conformidad con los objetivos de Desarrollo del Milenio.
La formulación del Segundo Plan de Igualdad de Oportunidades como instrumento técnico
para la gestión en género para el período 2004-2009 se basó en un sistema de derechos
como estrategia que potencia una lógica integral, transectorial y concurrente para la acción
Pro-equidad; este Plan constituyó
un instrumento técnico-político que permitió ubicar
acertadamente el destino de los recursos humanos, financieros y técnicos con que cuenta el
Ecuador para la toma de decisiones y la acción Pro-equidad a favor de las mujeres, niñas y
adolescentes ecuatorianas diversas; la construcción de agendas especificas con mujeres
jóvenes,
indígenas,
afroecuatorianas,
mujeres
de
sectores
populares,
lesbianas,
trabajadoras sexuales, empresarias, así como las agendas territoriales de las mujeres
amazónicas, del litoral, de la frontera norte, nos permitió contar con una herramienta para
disminuir las brechas de género.
El Plan de Igualdad de Oportunidades 2004-2009 constituyó la base para el Pacto Nacional
de Equidad por las Mujeres y las Niñas en el que se comprometió
la voluntad de la
sociedad civil y la voluntad política del Estado para la disminución significativa en el mediano
plazo – y la erradicación en el largo plazo- de las brechas de inequidad que afectan la vida
de las niñas, jóvenes y mujeres.
El Pacto de Equidad se constituye entonces en una herramienta de consenso político
alrededor del encuentro de las agendas diversas de las mujeres ecuatorianas, articuladas a
temas de interés nacional y a los derechos consagrados en la Constitución y los diferentes
instrumentos internacionales de promoción y protección de los derechos de las mujeres.
14
1.1.3 Creación del Consejo Nacional de las Mujeres
El Consejo Nacional de las Mujeres –CONAMU- se creó el 24 de octubre de 1997 mediante
Decreto Ejecutivo, como un mecanismo institucional
del
más alto nivel, adscrito a la
Presidencia de la República; fue el resultado de una acción emprendida por todos los
sectores gubernamentales y no gubernamentales del movimiento de mujeres desde 1994,
apoyadas en el marco pre y post-Beijing, que logró incluir el tema en los compromisos del
Estado Ecuatoriano, en la IV Conferencia Internacional de la Mujer.13
La IV Conferencia Internacional de la Mujer “(…) constituye un hito en la historia de la
humanidad, no sólo por la calidad de los compromisos asumidos a nivel mundial; sino
también porque en ellos se recogen tanto las expresiones oficiales de los gobiernos como
las de los organismos no gubernamentales de 198 países, en esa medida, la plataforma de
acción es a la vez una síntesis del esforzado trabajo por visibilizar los intereses y
necesidades de las mujeres de todos los países del mundo y un poco el punto de partida
para lograr los objetivos de igualdad, el desarrollo y la paz.”14
Para la creación del Consejo Nacional de las Mujeres, un factor relevante constituyó la
voluntad política y la decisión gubernamental del Gobierno Interino del Presidente Fabián
Alarcón, de ponerlo en marcha; pero además, aquí es importante reconocer el rol
desarrollado por un grupo de feministas que le apostaron a esta lucha desde el estado, en la
creación de un nuevo marco institucional para la generación de políticas públicas en
beneficio de las mujeres y la equidad de género.
Sin embargo se debe resaltar que el esfuerzo más significativo por diseñar e implementar
políticas públicas a favor de las mujeres y la equidad entre los géneros y que tiene como
expresión visible al momento de la creación del CONAMU, se inicia a mediados de 1993,
con el replanteo del rol de la ex – Dirección Nacional de la Mujer - DINAMU, de una
revisión crítica
del impacto de sus acciones, de sus relaciones con otros sectores del
aparato estatal, así como con los diversos sectores de la sociedad civil y
en
particular con el movimiento de mujeres.
Este proceso permitió que en los siguientes cuatro años no sólo se cree el mecanismo
institucional del más alto nivel (CONAMU),
sino replantear su rol estratégico; es decir se
dejaron los pequeños proyectos productivos, las acciones dispersas para pasar al diseño
13
Cuarta Conferencia Internacional de la Mujer realiza en Beijing – China en septiembre del 4 al 15 de 1995
Lola Villaquirán de Espinosa, ex Directora nacional de la DINAMU, Plataforma de Beijing, pag. 1, 30 de julio
de 1996
14
15
e institucionalizar las políticas sectoriales y globales con enfoque de género, es decir
a desarrollar un rol regulador.
El CONAMU contó con un “Plan de Igualdad de Oportunidades 1996-2000" (PIO)15, que
constituyó y constituye el marco de referencia de las políticas públicas para la igualdad de
oportunidades, como un instrumento fundamental para orientar las acciones en los diversos
ámbitos de interés y prioridad para las mujeres.
Se debe destacar que el
Plan de Igualdades – PIO, fue
el resultado de consultas
realizadas a nivel nacional en el marco pre y post Beijing, con alrededor de 250
representantes de las instituciones estatales y de las más diversas formas organizativas del
sector no-gubernamental.
En el objetivo de crear institucionalidad para la equidad de género, el CONAMU diseño
estrategias que le permitan incidir en los procesos de reformas y en la modernización de los
sistemas de educación, salud y administración de justicia.
El CONAMU conjuntamente con los actores estatales y la sociedad civil ha creado y puesto
en marcha modelos de gestión de políticas públicas en beneficio de las mujeres, en este
proceso, los avances en las políticas sectoriales son desiguales, entre sus logros el
CONAMU cuenta con un modelo más acabado en el área de violencia y derechos de las
mujeres, lo que ha significado la promulgación de la Ley sobre la Violencia contra la Mujer y
la Familia; la creación de las Comisarías de la Mujer, su reglamentación y
un modelo de
comisaría sostenible, financiada por el Ministerio de Gobierno; así como la creación de la
Oficina de Derechos de la Mujer de la Policía Nacional.
Estas nuevas instancias estatales cuentan con la participación activa a través de la
asistencia técnica del sector no – gubernamental; así mismo las reformas legales y la
coordinación con la administración de justicia le han permitido al CONAMU establecer
mecanismos de acción que permiten incidir en los proceso de modernización y reformas de
este importante sector, para de esta forma garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos de las mujeres.
El CONAMU asumió el reto de dar respuestas a una debilidad estructural del estado
ecuatoriano, como es la deficiencia en la calificación de recursos humanos a través de los
programas de capacitación y sensibilización a funcionarios públicos orientados a garantizar
15
El Plan de Igualdad y Oportunidades, 1996-2000 fue expedido mediante Acuerdo Ministerial Nº 0306 del
Ministerio de Bienestar Social, el 8 de marzo de 1996 y ratificad por el Presidente Fabián Alarcón Rivera en
enero de 1998.
16
una acción técnica – profesional y una mayor eficiencia en la gestión de políticas públicas
para la equidad de género.
Desde esta perspectiva la modernización del estado, según María Elena Valenzuela
(Servicio Nacional de la Mujer de Chile), constituye un espacio en el cual la
institucionalización de políticas
de género se ajusta muy bien y encuentra un contexto
favorable; siendo el rol del estado el de normar políticas, procedimientos, mecanismos para
este efecto: y, una de sus tareas centrales es la creación de mecanismos institucionales, lo
que implica preocuparse de los aspectos legales, normativos, de los recursos humanos,
técnicos y financieros que le dan un soporte a los programas, proyectos y acciones;
concatenados necesarios para el logro de las políticas públicas con enfoque de género en el
mediano y largo plazo.
En este ámbito se ubica el gran desafío interno que asumió el CONAMU, para construir
una institucionalidad moderna, con recursos humanos y técnicos altamente calificados y
con capacidad de negociación política a los más altos niveles, para lo cual inició un proceso
de desarrollo institucional
que implicó
el
diseño
planificación, seguimiento y evaluación, de
y
la
creación de
sistemas
de
estructuración organizacional, de gestión
financiera y de administración para un procedimiento eficiente y eficaz de políticas públicas
con enfoque de género.
Especial énfasis merece la prioridad otorgada a la creación y puesta en marcha del Fondo
de Desarrollo de la Mujer y la Equidad de Género como un mecanismo indispensable para
garantizar la sostenibilidad de programas y proyectos de mediano y largo plazo.
Sin embargo; la falta de apoyo y presión desde fuera del Estado, por ser incipiente, debilita
la capacidad negociadora del CONAMU con otros actores del estado, por esta razón se
necesita de
alianzas y pactos explícitos con
los
movimientos
de mujeres; con la
necesidad de que se supere “la tradición” de confrontación y competencia desleal que
antepone los intereses particulares a los intereses integrales de las mujeres; limitando el
problema a una competencia por recursos económicos y de negociación bilateral.
En este
punto debe citarse
las palabras de Sonia Montaño, una destacada feminista
latinoamericana, que tras su experiencia en el estado boliviano narrando una metáfora nos
dice: “Se va produciendo una situación que podríamos compararla con una mesa: la
presencia de mujeres feministas en el Estado es una mesa donde nosotras buscamos estar
en el centro, pero nos van empujando hacia fuera,
es un tira y afloja entre buscar el
protagonismo y sacar de la invisibilidad al movimiento y a la agenda feminista frente a la
competencia, rivalidad o esfuerzos de invisibilidad de las mujeres que hace el sistema
17
político y de Estado, mientras quienes están de protagonistas de alianzas con el Estado
sentimos que nos están haciendo caer de la mesa, el movimiento social de mujeres reclama
no estar dirigiendo el banquete. Esta es una de las fuentes más importantes de tensión:
cuánto de lo que se hace es fruto de un proceso realista de posibilidades, cuánto es el
poder real que se tiene para cambiar el curso de las políticas, de las orientadas, y cuándo
del juego está en la cancha de la sociedad civil”
En está síntesis de la historia del CONAMU es importante reconocer que la búsqueda de
consensos y mecanismos para hacer realidad la participación activa de la sociedad civil y en
particular del movimiento de mujeres, ha sido sin duda también un tema de trabajo arduo
para la DINAMU / CONAMU, la necesidad de un cambio es este ámbito, implica el desarrollo
de la cultura del diálogo, de respeto a la diversidad, de la búsqueda de consensos puntuales
y concretos y de la ubicación de disensos en su lugar. Implica además tener mayor claridad
de los roles del estado y la sociedad civil. Para el movimiento de mujeres significa asumir el
desafío, una reflexión profunda sobre qué tipo de institucionalidad estatal queremos para
contar con mecanismos permanentes en la definición y ejecución de políticas con enfoque
de género.
1.2
COMISIÓN DE TRANSICIÓN HACIA EL CONSEJO NACIONAL DE LAS
MUJERES E IGUALDAD DE GÉNERO
Con Decreto Ejecutivo Nº 1733 del 25 de mayo de 2009, publicado en el Registro Oficial Nº
601 del 29 de mayo del mismo año, con las consideraciones de que, según la Disposición
Transitoria Sexta, de la Constitución Política del Ecuador,
el Consejo Nacional de las
Mujeres debe constituirse en Consejo Nacional para la Igualdad; que el Decreto Ejecutivo
por el que se creó el Consejo Nacional de las Mujeres contiene varias contradicciones con la
vigente Constitución de la República, en especial, en lo relativo a la conformación paritaria
entre
el Estado y la sociedad civil de sus órganos y a los derechos de participación
ciudadana; y que con la finalidad de cumplir con la Disposición Transitoria Sexta de la
Constitución de la República, se debe adecuar la estructura del Consejo Nacional de las
Mujeres a los preceptos constitucionales; se derogó el Decreto Ejecutivo No. 3535,
publicado en el Registro Oficial No. 745 de 15 de enero del 2003 y se crea la Comisión de
Transición para la Definición de la Institucionalidad Pública que garantice la igualdad
entre hombres y mujeres, la que se conformará con los actuales miembros del Directorio
del Consejo Nacional de las Mujeres, además de un delegado del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos.
Dicha Comisión tendrá como atribuciones las siguientes:
18
1. Diseñar la estructura institucional que se deba implementar para garantizar la igualdad
entre hombres y mujeres.
2. Preparar los proyectos de reforma normativa para la creación del Consejo Nacional de
Igualdad de Género, que serán propuestos a la Secretaría Nacional de Pueblos,
Movimientos Sociales y Participación Ciudadana.
3. Expedir las resoluciones necesarias para el funcionamiento y organización de la
Comisión.
4. Asumir los activos y pasivos del Consejo Nacional de las Mujeres y administrar sus
bienes.
1.2.1 Proceso de Diálogo Político Comisión de Transición Hacia El Consejo De Las
Mujeres Y La Igualdad De Género - Decreto Ejecutivo 1733
En el
Acta de la Sesión Ordinaria del Pleno de la Comisión de Transición del
9 de
Septiembre de 2009, con la participación de las/los siguientes integrantes:
Sra. Ana Lucía Herrera Aguirre, Presidenta de la Comisión;
Sra. Miriam Alcívar Delegada de la Ministra Coordinadora de Desarrollo Social;
Sra. María del Pilar Troya, Delegada del Secretario General de la
Administración
Pública;
Sra. Liliana Durán Delegada del Foro Nacional Permanente de la Mujer Ecuatoriana;
Sra. María Helena Villarreal Delegada de la Coordinadora Política de Mujeres
Ecuatorianas; y,
Sra. Cecilia Jaramillo, Delegada de la Confederación de Mujeres por el Cambio
(CONFEMEC).
Y la participación de
Reyes Asesora de la Presidencia de la Comisión - Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos en comisión general; entre los puntos tratados, se puso a
consideración los Resultados Del Proceso De Diálogo Político Comisión De Transición
Hacia El Consejo De Las Mujeres Y La Igualdad De Género - Decreto Ejecutivo 1733.
Por considerarlo importante
para la culminación de los fines institucionales se cita un
extracto del Acta de esta Reunión:
19
“Antecedentes
Con fecha 8 de julio del año en curso el Pleno de la Comisión de Transición hacia el
Consejo de las Mujeres y la Igualdad de Género decidió iniciar el proceso de diálogo político
con las organizaciones de mujeres con los objetivos de:
-
Dialogar con representantes de las mujeres organizadas, ciudadanas y ciudadanos
interesados en el proceso de transición hacia el Consejo de las Mujeres y la Igualdad de
Género.
-
Elaborar los criterios de participación de las mujeres en el Consejo de Igualdad que
garanticen la representatividad y democratización de la instancia de garantía de
derechos.
-
Proponer mecanismos de articulación entre el Consejo de Igualdad de las Mujeres y la
Igualdad de Género y los sistemas de planificación del Estado, protección de derechos y
buen vivir.
-
Identificar los intereses de las mujeres organizadas y no organizadas respecto del
Consejo de Igualdad de las Mujeres y la Igualdad de Género y de la reforma democrática
del Estado.
Nivel de participación
No. de participantes
No. De
Organizaciones
Santo Domingo
54
18
Cuenca
80
28
Coca
55
22
Quito
76
30
Riobamba
62
31
Babahoyo
40
27
377
106
Encuentros
Totales
20
Coincidencias nacionales
1. Naturaleza y nivel del Consejo
-
Formular la Ley de Igualdad como herramienta estratégica para la garantía de
derechos tanto en el desarrollo orgánico institucional como de las atribuciones
sustantivas de los consejos de igualdad. En dicho cuerpo normativo debe
precautelarse el presupuesto del consejo.
-
Garantizar la articulación de los consejos hacia las cinco funciones del Estado
comprendiendo que su naturaleza/origen se ubica en la función ejecutiva pero que su
objetivo, tal cual lo establece la Constitución hacia la garantía de derechos, requiere
de articulaciones eficientes hacia las cinco funciones del Estado.
-
Aclarar la multiplicidad de relaciones del Consejo: su naturaleza como instancia de
garantía de derechos originado en un mandato ejecutivo; atribuciones que requieren
articulación a las distintas funciones del Estado; órgano político perfeccionado a
través de la participación ciudadana.
2. Respecto de la Constitución del Consejo
- Trabajar en un modelo de elección de las mujeres que constituirán la paridad con el
Estado en el Consejo, de modo que se garantice:
o La representatividad de quiénes llegan allí
o La equidad territorial
o La diversidad de las mujeres ecuatorianas
o La trayectoria y aportes sustantivos de las organizaciones de mujeres a la
democracia ecuatoriana y al desarrollo de las agendas en materia de derechos
humanos
- Se propone trabajar en los criterios de elección de las representantes de la sociedad civil
bajo los principios contenidos en el Art. 157 de la Constitución: alternabilidad,
participación democrática, inclusión y pluralismo.
- Se propone constituir una veeduría al proceso de elección de las mujeres representantes
en el Consejo.
21
- El reglamento de convocatoria debe considerar un porcentaje de representación de
organizaciones de mujeres que habitan áreas rurales y viabilizar la no exclusión de las
organizaciones de hecho.
- Se propone incluir en la ley los mecanismos y formas de rendición de cuentas del
Consejo hacia las mujeres, especialmente, de las mujeres que representan a las
organizaciones.
3. Respecto de la articulación del Consejo en el territorio
- Asegurar la relación/acción del Consejo en los distintos niveles de gobierno (regiones,
provincias, gobiernos cantonales, juntas parroquiales) entendiendo que es en los
contextos locales donde se resuelve la debida diligencia del Estado. Especialmente, por
la relación más cercana y cotidiana con las mujeres.
- Articular el proceso de formulación y observancia del Consejo con lo que los cantones
están realizando desde sus funciones legislativas (ordenanzas) y ejecutivas (diseño e
implementación de políticas). Por ejemplo, que el Consejo pueda animar, acompañar y
suscribir convenios para la ejecución del Plan Nacional de Igualdad y las agendas
locales de inversión. Se propone crear una coordinación que trabaje en el proceso de
territorialización de políticas públicas.
- Se propone que la estructura técnica del Consejo desarrolle con claridad la relación que
se tendrá con los gobiernos locales (nivel cantonal) en la debida garantía de los
derechos humanos de las mujeres.
- Se solicita garantizar la transversalización como una atribución compleja, sustantiva para
la igualdad que, tal como se propone, supone el fortalecimiento/construcción de
capacidades en el Estado (territorio y funciones) para la formulación e implementación
de las políticas públicas para la promoción, protección y ejercicio de los derechos
humanos de las mujeres en todos los niveles de gobierno.
- La coordinación de transversalización debe trabajar directamente en la planificación y
presupuestación de los gobiernos cantonales para garantizar inversión pública para la
erradicación de las brechas de discriminación y la igualdad.
- Asegurar la transversalización de la igualdad de género en los otros consejos de
igualdad así como asegurar la transversalidad étnico-cultural en el temático de mujeres e
igualdad de género.
22
- En la misma estructura organizativa de la institución garantizar un espacio de
comunicación y de difusión de derechos así como de casos paradigmáticos.
4. Respecto de las atribuciones
- La transversalización supone tres componentes: territorial, temático y funcional. Estos
componentes pueden ayudar a pensar en la estructuración de la atribución.
- Asegurar que el nivel más alto en el ejecutivo garantice la cabal incidencia en las
políticas públicas nacionales emanadas del ejecutivo y de las otras funciones del Estado.
- Se sugiere integrar la secretaría técnica del consejo al Gabinete Estratégico.
- Se sugiere garantizar en la Ley la creación de mecanismos de género en cada ministerio
y en cada cantón, estableciendo un plazo para lograrlo y que este proceso sea
asesorado y asistido técnicamente por el Consejo como parte de las funciones de la
transversalización y de las unidades regionales.
- Respecto de la atribución de observancia se recomienda garantizar, mediante ley,
sanciones frente al incumplimiento de la debida diligencia del Estado en materia de
igualdad y no discriminación.
- Se rechaza la pretensión del Anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana en su Art.
50 y 51 de constituir los consejos mediante sorteo.
- Se propone la inclusión en el cuerpo colegiado de un ministerio más por el ejecutivo
debido a que se piensa en una elección regional para la sociedad civil.
- Se llama la atención sobre el hecho de que la Secretaría de Pueblos es una instancia
creada por Decreto Ejecutivo y puede desaparecer en cualquier momento por lo que
convendría incluir a los ministerios en línea, específicamente los de: ambiente,
agricultura y vivienda. El Consejo podría ser presidido por el ministerio que tenga más
brechas que resolver.
Temas sensibles
a. Relación entre el Consejo de Igualdad de las Mujeres y la Igualdad de Género y las
organizaciones de mujeres
La percepción de que la función principal del ex CONAMU consistía en ayudar a las
organizaciones de mujeres (presupuesto, proyectos, capacitación, organización,
23
fortalecimiento, incluso la constitución de la agenda política) aparece como dominante en
el proceso de diálogo político.
Al respecto es importante mencionar que el referéndum aprobatorio de la Constitución
de la República en septiembre de 2008 da origen a una nueva institucionalidad que
otorga características específicas a los Consejos de la Igualdad:
-
Son instancias para la garantía de derechos;
-
Sus atribuciones son formulación, observancia, transversalización y seguimiento y
evaluación de las políticas públicas cuyo fin es justamente garantizar derechos a
quiénes por distintas causas sufren brechas de discriminación que amenazan
estructuralmente las oportunidades de un buen vivir en igualdad;
-
Son instancias políticas en la medida que nacen de la voluntad del Estado de
constituir órganos corporativos con participación de la sociedad civil cuyo fin es
garantizar la inclusión de la agenda de derechos en las herramientas técnicas donde
se toman decisiones de política; el órgano corporativo es paritario y debe responder
a los principios de democracia, representatividad, alternancia y no discriminación.
También se visibilizó en minoría, el debate en torno a las atribuciones del Consejo y la
necesidad de autonomía de las organizaciones de mujeres como un proceso de lucha y
movimiento social que no requiere institucionalización.
b. La propuesta de Ley de Participación Ciudadana
Las representantes de las organizaciones de mujeres rechazan el mecanismo de sorteo
para la constitución del Consejo.
En todos los casos se propone un modelo de elección incremental de cantones hacia
regiones que respete las lógicas, organizaciones, trayectoria y procesos de las mujeres
organizadas y asegure la representatividad.
Este proceso de elección incremental puede ser asesorado por el Consejo Nacional de
Participación Ciudadana y con la integración de una veeduría.
Se insistió por parte de la Comisión de la importancia de encontrar un equilibrio entre
representatividad y la capacidad política de interlocución de las mujeres con el Estado,
entendiendo que esta es una institucionalidad pública.
Si se piensa en una elección universal las organizaciones ven algunos riesgos:
24
-
El Consejo sea constituido por quiénes tienen recursos y movilizan elecciones y no
por quiénes representan la trayectoria, historia e intereses estratégicos de las
mujeres;
-
El Consejo sea constituido por mujeres que no representen las agendas de derechos
humanos pero que han tenido la posibilidad de movilizarse frente a las elecciones.
En especial, piensan que las mujeres de pueblos y nacionalidades, poblaciones
afroecuatorianas, populares pueden quedar al margen del proceso por lo que se
insiste en que el reglamento de convocatoria y designación ubique esta necesidad y
la resuelva.
-
El Consejo sea constituido sin representación territorial repitiendo la historia de una
participación centralista y que no acoja la visión, problemáticas e intereses de la
diversidad territorial ecuatoriana.
c. Definición de las coordinaciones del Consejo en su estructura técnica
-
Existe una corriente minoritaria de pensamiento en torno a que las coordinaciones
pueden ser integradas por ejes de derechos o por reagrupaciones de los objetivos
del Plan Nacional de Desarrollo por ejes de derechos. Al respecto se discutió sobre
la importancia de trabajar en procesos que permitan una articulación de la toma de
decisiones y una adscripción medida y debida respecto de los procesos de
planificación del Estado de modo que se preserve la naturaleza sustancialmente
política del Consejo. Quiénes plantearon esta discusión no
posibilidad de coordinaciones por
se cierran
a
la
procesos pero solicitan un mayor trabajo en la
definición de los ejes temáticos que cruzarían los procesos.
d. La elección de la Secretaría Técnica
Existen cuatro propuestas:
I. La Secretaria Técnica sea nombrada mediante la presentación de 3 candidatos-as de la
sociedad civil y 3 candidatas por el Estado con la realización de un concurso de
merecimientos y que sea el Consejo en pleno el que elige.
II. De un concurso público, del cual el pleno del Consejo elige con base en un reglamento.
III. Consejo en pleno selecciona la terna y el Ministro-a que preside, decide.
IV. De una terna propuesta por la sociedad civil quién preside el Consejo decide / o el pleno.
25
e. Nombre del Consejo
El nombre consensuado del Consejo es: Consejo Nacional de las Mujeres y de Igualdad
de Género
f.
La participación de las mujeres en el Consejo
-
A pesar de la corriente mayoritaria, un grupo de representantes de organizaciones de
mujeres abogan por trabajar bajo la visión de la autonomía del movimiento de mujeres
ecuatoriano entendiendo la naturaleza del Consejo como un espacio de co-participación
pero no a nombre del proceso organizado de las mujeres y guardando la iniciativa.
-
Se propuso una reflexión específica interna entre las representantes de las
organizaciones de mujeres sobre cómo y cuáles serían los mecanismos y modos de
articulación del Consejo con las mujeres que garanticen autonomía, eliminación de
ghetos y privilegios, una concreción de las políticas de igualdad para todas las mujeres
sin usar al movimiento políticamente.
-
Se proponen que los comités consultivos sean espacios permanentes y no coyunturales,
con carácter de fiscalización, con un plazo en su permanencia y con recursos para su
funcionamiento garantizando la alternancia en su representación.
-
Se señala la necesidad de incidir en la Ley de Participación Ciudadana para que esta no
norme al Consejo ni imponga por la vía de la participación modelos ajenos a las mujeres.
En el encuentro regional de Riobamba, incluso se organizó una comisión para elaborar
una propuesta y movilizar la agenda de participación de las mujeres bajo el liderazgo de
Rosa Ponce asambleísta alterna de Chimborazo.
g. El Consejo en el territorio
Existe un consenso general respecto de rechazar al centralismo o diseños centralistas de
funcionamiento del Consejo.
-
En términos de estructura existe una propuesta sobre la base de consejos regionales
totalmente alejada de las discusiones de Estado.
-
No queda claro si las unidades regionales son instancias o cuentan con infraestructura
para realizar las atribuciones en el territorio. Esta segunda opción es la que prefieren las
mujeres.
26
-
Las unidades regionales se las ve con las siguientes funciones: fortalecimiento de las
organizaciones de la sociedad civil; capacitación; Incidencia; operatividad; unidades y
puntos focales en todos los niveles de interlocución; vigilancia de políticas; constitución
de comités de vigilancia de derechos; instalación de consejos cantonales y parroquiales.
Aunque estas propuestas están fuera de los alcances del ejecutivo y del diseño de la
estructura es importante destacar los problemas que subyacen a este tipo de
formulaciones:
•
Las políticas públicas no se formulan desde la realidad de las mujeres ni se ejecutan
con su debida participación, gestión y vigilancia en los territorios;
•
Los territorios son los lugares, contextos, espacios donde debe resolverse
debidamente el sistema de protección integral;
•
Las mujeres que son electas en la constitución del órgano paritario no
necesariamente representan la diversidad;
•
Las mujeres tienen serias dificultades para posicionar sus intereses estratégicos en
los procesos de participación local institucionalizados;
•
Existe una confusión entre los roles de la sociedad civil y los roles del Estado. (…)
Se debe resaltar que en este proceso de institucionalidad de la Comisión de Transición
hacia el CONSEJO NACIONAL DE LAS MUJERES Y DE IGUALDAD DE GÉNERO, el
extracto del Acta que anteriormente se describe es
un documento que contiene toda esa
visión de la institucionalidad, el tema político y el coyuntural, hacia dónde vamos y todo es
un conjunto, en donde participaron en forma directa las representantes de las mujeres
organizadas, ciudadanas y ciudadanos interesados en el proceso de transición hacia el
Consejo de las Mujeres y la Igualdad de Género”
1.3 BASE LEGAL Y REGLAMENTACIONES
1. El Consejo Nacional de las Mujeres fue creado mediante Decreto Ejecutivo No. 764
publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 182 de 24 de
octubre de 1997, y
reformado mediante Decreto Ejecutivo No. 1342, publicado en el Registro Oficial No.
304 de 24 de abril de 1998 que fueron derogados mediante Decreto Ejecutivo No. 3535
publicado en el Registro Oficial No. 745 de 15 de febrero de 2003 que regula el
funcionamiento institucional.
En el citado cuerpo legal se establece que el Consejo Nacional de las Mujeres,
“CONAMU”, es un organismo de derecho público con finalidad social y pública, con
personería jurídica, patrimonio y régimen administrativo y financiero propios, que
funciona adscrito a la Presidencia de la República y está sometido al Control de la
27
Contraloría General del Estado. (Hasta la definición institucional se opera de hecho con
las normas y principios del CONAMU)
El Consejo Nacional de las Mujeres es el organismo rector de las políticas públicas, que
norma y regula la inserción del enfoque de género en los planes, programas y proyectos
y su obligatoria aplicación en todos los organismos del sector público.
Con Decreto Ejecutivo Nº 133 del 26 de febrero de 2007 se integra al Consejo Nacional
de las Mujeres a la Secretaria de Pueblos, Movimientos Sociales y participación
ciudadana.
2. Con Decreto Ejecutivo Nº 1733 del 25 de mayo de 2009, publicado en el Registro Oficial
Nº 601 del 29 de mayo del mismo año,
se deroga el Decreto Ejecutivo No. 3535,
publicado en el Registro Oficial No. 745 de 15 de enero del 2003 y se crea la Comisión
de Transición para la Definición de la Institucionalidad Pública que garantice la igualdad
entre hombres y mujeres, la que se conformará con los actuales miembros del Directorio
del Consejo Nacional de las Mujeres, además de un delegado del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos.
3. Con Registro Oficial Nº 1832 del 10 de julio de 2009 se establece que la Secretaria
Nacional de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana ya no será la
Delegada del señor
Presidente Constitucional de la República ante la Comisión de
Transición (ex - CONAMU)
1.4
ACTIVIDAD
1.4.1 Misión
El Consejo Nacional de las Mujeres, de acuerdo con la ley, tiene como cometido transformar
y mejorar la calidad de vida y la autonomía de las mujeres, mediante la rectoría y
construcción de políticas públicas para la protección, la garantía y el ejercicio pleno de sus
derechos humanos, y la equidad de género.
1.4.2 Valores Corporativos
Todas (os) y cada una (o) de las / los integrantes del Consejo Nacional de las Mujeres,
comparten los siguientes valores, ordenadores de su esfuerzo para el cumplimiento de su
misión y la consecución de sus objetivos, asociadamente a otras conductas personales y
profesionales de actuación, que les caracteriza:
a. Responsabilidad con el país y las mujeres diversas ecuatorianas
28
b. Integración en la cultura de la entidad de que el compromiso y la responsabilidad del
Consejo Nacional de las Mujeres, trascienden grupos de interés, y son con el Ecuador y
sus mujeres diversas.
c. Pasión por el servicio.- Permanente predisposición para ofrecer actividades para la
satisfacción de las necesidades de nuestras usuarias
d. Consideración por la gente.- Tratamos a las demás personas como quisiéramos que nos
traten a nosotras (os)
e. Probidad en la gestión.- Prestación de servicios absolutamente gratuita y totalmente
desinteresada.
f.
Transparencia.- Promover el conocimiento del CONAMU y de su gestión institucional de
servicio.
g. Tenacidad.- Perseverancia en el cumplimiento de nuestra misión y la consecución de los
objetivos institucionales
1.4.3 Objetivos Institucionales
1. Promover y proteger la participación social y política, el ejercicio de la ciudadanía de las
mujeres y la gobernabilidad democrática.
2. Promover y proteger los derechos a una vida libre de violencia, a la paz, a la salud, las
facultades sexuales y reproductivas, y de acceso a la justicia, de las mujeres
3. Promover y proteger los derechos culturales e interculturales, a la educación, de calidad
de vida y autonomía de las mujeres
4. Promover y proteger los derechos económicos, ambientales, de trabajo y de acceso a
recursos financieros y no monetarios, de las mujeres
1.4.4 Objetivos Estratégicos
1. Formular y promover políticas públicas con enfoque de género, para garantizar a la
mujer la igualdad de oportunidades y derechos, promover su acceso a las instancias de
decisión del poder público y asegurar su incorporación a los programas y beneficios del
desarrollo económico, social y cultural
29
2. Coordinar con las instituciones del sector público y privado, incluidos los gobiernos
locales, la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de planes, políticas,
programas y proyectos en beneficio de la equidad de género.
3. Crear y administrar un fondo para el desarrollo de la mujer y la equidad de género
4. Asegurar el respeto de los derechos humanos de las mujeres y el pleno ejercicio de sus
derechos de ciudadanía, la eliminación de todo tipo de violencia, así como el respeto a
su diversidad étnica y cultural
5. Recomendar el establecimiento del marco jurídico adecuado que garantice a las mujeres
el pleno ejercicio de sus derechos y su aplicación
6. Promover la participación equitativa y corresponsable de hombres y mujeres en las
obligaciones y derechos familiares.
7. Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las mujeres, con particular énfasis en
programas y proyectos para mujeres que se encuentran en situación de pobreza
considerando las características regionales, étnicas y culturales;
8. Fomentar la organización de las mujeres y apoyar sus iniciativas de autogestión
9. Promover y apoyar las políticas, programas y proyectos de desarrollo humano orientados
al mejoramiento de la calidad de vida de las mujeres, a través de las diversas instancias
de la sociedad civil y el sector empresarial privado
10. Coordinar acciones con los organismos del sector público especializados para la
elaboración, análisis y difusión de estadísticas con enfoque de género, que contribuyan a
reconocer y hacer visible la condición y posición de las mujeres y su aporte al desarrollo
nacional.
11. Fomentar acciones y regular procesos de comunicación favorables a la equidad de
género.
12. Obtener información sobre el cumplimiento de convenios, tratados y convenciones
internacionales referentes a los derechos de las mujeres y las niñas ratificados por el
Estado ecuatoriano y solicitar la ratificación de aquellos que no lo hubieren sido.
13. Coordinar con las agencias de cooperación internacional la ejecución de proyectos
orientados a las mujeres y las niñas.
30
14. Garantizar la construcción participativa e incluyente, la ejecución y el seguimiento de los
Planes de Igualdad de Oportunidades plurianuales, a nivel central y local
1.4.5 Líneas estratégicas
Línea estratégica 1: Democratizar el acceso de las mujeres a los recursos económicos
Acciones:
Desarrollo de insumos útiles para la política de seguridad social para las mujeres que
realizan trabajo no remunerado en el hogar
Cabildeo para el posicionamiento de la propuesta de seguridad social para las mujeres
que realizan trabajo no remunerado en el hogar en coordinación con MCDS
Desarrollar un estudio sobre el trabajo doméstico remunerado que incluye el
levantamiento de casos registrados en el Ministerio de Relaciones Laborales (Quito,
Guayaquil y Cuenca)
Construcción conceptual sobre ruralidad y territorialidad, considerando la diversidad del
país
Asistencia Técnica al Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y
Economía Solidaria para incidir en la implementación de la metodología desarrollada por
el PROMUJERES
Proceso de traspaso del fideicomiso PROMUJERES al Programa Nacional de Finanzas
Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria para incidir en la implementación de la
metodología desarrollada por el PROMUJERES
Compromiso CFN
Compromisos adquiridos PUCE, SENDAS Y AMJUPRE
Asistencia Técnica al Ministerio de Relaciones Laborales de tal manera que garantice el
ejercicio de los derechos humanos
Incorporación del enfoque de género en los sistemas informáticos y de información, en el
ámbito de sus competencias
Talleres, reuniones de trabajo e insumos
Centro de documentación cuenta
fondos bibliográficos ampliadas, publicaciones
digitalizados y base actualizado
Línea estratégica 2: Contribuir a la consolidación de la Política Nacional de Erradicación de
la Violencia de género
ACCIONES:
Asistencia Técnica para la transversalización de género en el currículo y materiales
educativos en coordinación con el Ministerio de Educación
31
Estado de situación de los avances y propuesta estratégica para el sector de Educación
Articulación de los insumos de la investigación sobre femicidio a cada una de las líneas
estratégicas del Plan Nacional de Erradicación de Violencia.
Institucionalizar en el Estado la obligación de invertir en campañas sobre la no violencia
hacia las mujeres
Elaborar propuesta de la Sistema nacional de información de registro sobre violencia
Formación en Derechos Humanos de las mujeres, justicia y género
Proceso de articulación entre los Comités de usuarias y las instancias competentes en el
marco de la reforma del Estado a nivel regional y nacional
Mapeo, análisis y sistematización sobre la posición de actores sobre derechos sexuales
y reproductivos
Personal Capacitado o sensibilizado y/o Acuerdos interinstitucionales
Digitalización de publicaciones en las temáticas de género, mujeres y feminismo y
actualización de la base.
Edición, diseño e impresión de documentos, investigaciones y estudios sobre los
derechos humanos de las mujeres, bajo la línea editorial de la institución
Línea estratégica 3: Fortalecer las capacidades del Estado para la transversalización del
enfoque de género
Asistencia técnica para la incorporación del enfoque de género en las herramientas de
Planificación Nacional y Local
Pilotaje en
un Ministerio para la transversalización del enfoque de género en el
componente de planificación y presupuestación
Capacitación en proyectos de inversión
y presupuestación institucional desde un
enfoque de género en coordinación con IAEN.
Propuesta de sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación de políticas públicas con
enfoque desde el Consejo
Definición del proceso de elaboración del PIO 2010-2014
Formación a decidores y operadores de las políticas públicas para el manejo de las
herramientas de planificación y presupuestación
Evaluación proyecto Fortalecimiento de las capacidades locales en presupuestación,
planificación y gestión de los gobiernos provinciales y seccionales ASDI
Talleres, reuniones de trabajo e insumos
Digitalización de publicaciones en las temáticas de género, mujeres y feminismo y
actualización de la base
Edición, diseño e impresión de documentos, investigaciones y estudios sobre los
derechos humanos de las mujeres, bajo la línea editorial de la institución
32
1.5
VISIÓN
Transformar la vida de las mujeres.
1.5.1 Cometido institucional de acuerdo a la Constitución vigente
El Consejo Nacional de las Mujeres – CONAMU, creado mediante Decreto Ejecutivo N° 764
del 24 de octubre de 1997, es el organismo estatal cuyo mandato constitucional es
coadyuvar a la construcción de una sociedad incluyente y no discriminatoria, mediante la
formulación y ejecución de políticas públicas para la promoción y protección de los derechos
humanos de las mujeres, niñas, niños y adolescentes, aspecto que se concreta en el Art. 70
de la Constitución de la República, que establece que “(…) el Estado formulará y ejecutará
políticas para alcanzar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, a través del
mecanismo especializado de acuerdo con la ley, e incorporará el enfoque de género en
planes programas, y brindará asistencia técnica para su obligatoria aplicación en el sector
público”.
El Consejo Nacional de las Mujeres, CONAMU, organismo público cuyo mandato
constitucional es asegurar la igualdad de las mujeres, la plena vigencia de sus derechos y el
ejercicio de aquellos que se encuentran consagrados en la Constitución y en los
instrumentos internacionales de derechos humanos, ejerciendo atribuciones en:
la formulación,
transversalización,
observancia,
seguimiento y
evaluación de las políticas públicas relacionadas con la
1.6
temática de género.
ORGANIZACIÓN DE LA INSTITUCIÓN
1.6.1 Estructura Organizacional
El Consejo Nacional de las Mujeres, hoy Comisión de Transición hacia el Consejo Nacional
de las Mujeres y de Igualdad de Género, para el cumplimiento de su misión, objetivos y
responsabilidades, desarrolla un conjunto de actividades internas y está conformado por:
1. PROCESOS GOBERNADORES
1.1
DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO, DE LA GESTIÓN ESPECIALIZADA DEL
CONAMU HOY COMISION DE TRANSICION (COMISIÓN DEL PLENO -DIRECTORIO)
1.2
GESTIÓN EJECUTIVA (PRESIDENTA DE LA COMISIÓN)
33
2. PROCESOS QUE ADICIONAN VALOR
2.1
GESTIÓN TÉCNICA DE GÉNERO (RECTORÍA NACIONAL Y TERRITORIAL DE
POLÍTICAS PÚBLICAS DE GÉNERO PARA PROTECCIÓN Y GARANTÍA DE LOS
DERECHOS DE LAS MUJERES)
2.1.1 GESTIÓN TÉCNICA DE GÉNERO EN DERECHOS POLÍTICOS
2.1.2 GESTIÓN TÉCNICA DE GÉNERO EN DERECHOS ECONÓMICOS
2.1.3 GESTIÓN TÉCNICA DE GÉNERO EN DERECHOS SOCIALES
2.1.4 GESTIÓN TÉCNICA DE GÉNERO EN DERECHOS CULTURALES
3. PROCESOS HABILITANTES
3.1 DE ASESORÍA
3.1.1 GESTIÓN JURÍDICA (Asesoría Legal)
3.1.2 CONTROL INTERNO (Auditoria Interna)
3.1.3 PLANIFICACIÓN INSTITUCIONAL
3.1.4 COMUNICACIÓN SOCIAL
3.2 DE APOYO
3.2.1 GESTIÓN DOCUMENTAL (SECRETARÍA GENERAL)
3.2.2 GESTIÓN FINANCIERA
1.6.2 Estructura Estratégica
1. COORDINADORA DE LÍNEA ESTRATÉGICA 1
1.1 ESPECIALISTA EN GÉNERO - LE 1
1.2 ASISTENTE EN GÉNERO
1.3 ASISTENTE ADMINISTRATIVA
2. COORDINADORA DE LÍNEA ESTRATÉGICA 2
2.1 ESPECIALISTA EN GÉNERO - LE 2
2.2 ESPECIALISTA EN GÉNERO - LE 2
2.3 ESPECIALISTA EN GÉNERO - LE 2
2.4 ASISTENTE ADMINISTRATIVA
3. COORDINADORA DE LÍNEA ESTRATÉGICA 3
3.1 ESPECIALISTA EN GÉNERO - LE 3
34
3.2 ESPECIALISTA EN GÉNERO - LE 3
3.3 ESPECIALISTA EN GÉNERO - LE 3
3.4 ASISTENTE ADMINISTRATIVA
1.7
ANÁLISIS INSTITUCIONAL
1.7.1 Análisis Interno
1.
CAPACIDAD DIRECTIVA
En el proceso de institucionalidad que atraviesa el Consejo Nacional de las Mujeres, hoy
Comisión de Transición para el Consejo Nacional de las Mujeres y de Igualdad de Género,
su capacidad directiva está fortalecida por la convergencia de instancias políticas
importantes y decisorias a través de los representantes que integran el Directorio
o
Comisión del Pleno; y en donde también se cuenta con la participación de la sociedad civil,
con las representantes de las organizaciones de Mujeres.
La institución orienta su gestión sobre valores fundamentales como transparencia,
honestidad, capacidad, responsabilidad, honradez, puesto que por principio y convicción
las Mujeres que lideran las distintas instancias técnicas y políticas, son mujeres
comprometidas por la lucha de los derechos de las mujeres; de ahí que se suscitan
confrontaciones con conceptos y prácticas tradicionales.
Para el cumplimiento del mandato constitucional, que es el marco fundamental de las
acciones que realiza la Directiva institucional, tienen relieve aquellas reuniones que se
cumplen con los representantes de la
procurar el mejor diseño del próximo
sociedad civil y poder ejecutivo, tendientes
a
Consejo Nacional de las Mujeres e Igualdad de
Género.
Las políticas de gestión emitidas por la máxima autoridad permiten el cumplimiento de la
misión institucional por cuanto el Directorio y
la Presidenta de
encuentran
de género, lo que genera políticas de
comprometidos
con
la equidad
la Comisión
se
gestión definidas y canalizadas que cuentan con el compromiso del personal.
Debe resaltarse la flexibilidad de acceso interno de las/los funcionarias/os a las autoridades,
por lo que se mantiene un estado de armonía y tranquilidad que facilitan la fluidez de los
procedimientos para el logro de los objetivos institucionales.
Sin embargo cuando existe cambio de autoridades a nivel de los
35
ministerios que participan en el Directorio, el trabajo se interrumpe hasta la socialización y
conocimiento pertinentes, otro limitante es que por las agendas que manejan los
representantes de los organismos estatales que integran el Directorio, en ciertas ocasiones
se dificulta contar con la participación total del Directorio, estos factores de alguna manera
frenan el normal desarrollo para cumplimiento cabal del mandato constitucional..
2.
CAPACIDAD DEL RECURSO HUMANO
La capacidad del recurso humano está fortalecida por el alto nivel académico del personal
técnico, puesto que un número preponderante las funcionarias cuentan con títulos de cuarto
nivel, generando un trabajo técnico de calidad con alto rendimiento, y una demanda por
mejores condiciones.
El grado de experiencia es una variable de gran importancia debido al amplio conocimiento
del personal en manejo de temas y ámbitos sectoriales de políticas con transversalidad de
género, produciendo un aumento de calidad de productos en la institución.
Una debilidad constituye el bajo nivel de las remuneraciones, que por estar reguladas por
los organismos del sector público, rectores en este tema; y bajo la política de gobierno de
la homologación de sueldos, no permite que el CONAMU hoy Comisión de Transición,
pueda superar esta debilidad; de ahí se concluye que las remuneraciones establecidas
están en el marco general del sector público y no es “voluntad institucional” posibles
incrementos.
En la aplicación de subsistemas en la administración del recurso humano se determina que
se incurre en la falta de aplicación y adecuación de sistemas de selección, evaluación del
desempeño, capacitación, etc., lo que causa conflictos y reclamos entre el personal de la
organización.
3.
CAPACIDAD FINANCIERA
La capacidad financiera institucional, está fortalecida por la utilización de los siguientes
recursos:
Existen instrumentos donde se recoge información financiera que permite evaluar.
Existe demanda interna para conocer la información y optimizar su gasto.
Hay necesidad de efectuar programación financiera permanente.
Se cuenta con contabilidades actualizadas e independientes según fuente de
financiamiento y un archivo organizado.
Hay una clara definición de funciones en el área financiera.
36
Su efecto institucional es:
Ayuda a la participación del personal en la optimización de su gasto para el cumplimiento
del POA permite mostrar la gestión financiera a los organismos superiores.
Contar con solicitudes oportunas de recursos al Ministerio de Finanzas
Dar información para alimentar los sistemas eSIGEF y SIGOB
Confronta recursos entregados con recursos gastados
Permite proyecciones del gasto en períodos futuros
Posibilita la toma de decisiones.
Sin embargo existen
debilidades que afectan
a
“la clasificación de los gastos
institucionales” y “el análisis financiero institucional”, cuya causas relevantes son:
Capacidad de ejecución presupuestaria poco oportuna, debido a la tardía ejecución
técnica
Presentación de proyectos sin diseños completos y no acordes a los parámetros del
sector público.
Falta institucionalización de gestión por proyectos.
Poco énfasis de los niveles directivos en la negociación de recursos fiscales.
Mayor importancia a los recursos de cooperación externa.
Disminuida interrelación entre los niveles directivos y el área financiera para
retroalimentación del quehacer estratégico institucional
Y sus efectos son los siguientes:
Recursos insuficientes para la ejecución de todas las actividades estratégicas.
Imagen institucional poco eficiente en su gasto.
Disminución presupuestaria.
Insuficientes resultados que muestren el impacto generado por la ejecución de proyectos
Limitada gestión financiera a lo contingente y cotidiano
4. CAPACIDAD TECNOLÓGICA
La capacidad tecnológica evidencia debilidades respecto a la innovación y el mejoramiento
de procesos,
puesto que si bien existe tecnología en
la Institución, ésta
no
es
la
adecuada para cada área, en razón de que se cubren necesidades inmediatas, y no existe
proyección a futuro, lo cual retrasa la gestión Institucional.
Otra consideración es que la tecnología en la Institución no permite coordinación e
integración en la diferentes áreas, debido a que existen sistemas informáticos parciales que
37
no posibilitan un conocimiento global de las acciones de la Institución, por lo tanto se
invisibiliza el trabajo de las áreas.
1.7.2 Análisis Externo
FACTOR POLÍTICO
El factor político es fundamental para la consecución de los objetivos institucionales puesto
que el nivel de interés de este sector viabilizan, facilitan o no las acciones, existiendo
discrepancias entre la demanda de los movimientos de mujeres y la política de estado, de
ahí que permanentemente la Directiva institucional mantiene permanentes “lobbys políticos”,
y su personal técnico profundiza su acción en los talleres de sensibilización de género con
las autoridades locales y seccionales.
Una debilidad permanente es la
alta rotación de las autoridades al frente de las
organizaciones representativas lo cual no permite el sostenimiento y continuidad de la
gestión.
FACTOR SOCIAL
Las diferentes formas de desigualdad, la discriminación, la pobreza, el desempleo,
subempleo, la inseguridad ciudadana, los obstáculos en el acceso y la calidad de la
educación y la migración -entre otros- afectan directamente a las mujeres, deteriorando las
condiciones y calidad de vida e impidiendo el ejercicio pleno de sus derechos.
Esta realidad de discriminación y exclusión se expresa en las desigualdades entre hombres
y mujeres en la vida económica, social, política y cultural que motivan la demanda y
exigencia de los derechos y las políticas públicas para la equidad de género desde el
CONAMU, hoy Comisión de Transición para el Consejo de las Mujeres y de Igualdad de
Género.
FACTOR ECONÓMICO
La inflación es una de las principales causas que influye el empobrecimiento de las y los
ecuatorianos, que exige al CONAMU políticas de acción positiva o de focalización sobre las
de aplicación universal, con la condicionante de un presupuesto estatal, gasto corriente, de
capital e inversión insuficientes- en consecuencia su efecto más visible es que la inversión
social no es sostenible.
38
La deuda externa, ocasiona que los recursos se disminuyan por las obligaciones de pago
que debe afrontar el Estado, provocando como principal efecto, recursos escasos para una
inversión social sostenida que fragiliza la oferta de equidad y del estado social de derecho.
FACTOR TECNOLÓGICO
Los avances en materia tecnológica no han sido aprovechados en la institución por
desconocimiento, falta de gestión, falta de estudio para la adquisición de programas que
deberían ser acordes con las necesidades, funcionamiento y actividades institucionales,
dando como resultado improvisación de los paquetes que no cubren las expectativas, cuyo
resultado es la sub-utilización del recurso humano y herramientas tecnológicas.
También se observa resistencia a la utilización de productos o servicios de alto contenido
tecnológico debido a la falta de disposición, capacitación o información adecuada de los/as
funcionarios/as para captar la utilización de productos tecnológicos nuevos, dando como
resultado que no contemos con productos y servicios de un alto contenido tecnológico.
1.8
El
SITUACIÓN INSTITUCIONAL ACTUAL
Consejo Nacional de las Mujeres, hoy Comisión de Transición hacia el CONSEJO
NACIONAL DE LAS MUJERES E IGUALDAD DE GÉNERO; a través de su Presidenta y
los/las integrantes del Directorio, mantienen reuniones permanentes de alto nivel político,
con la participación de SENPLADES, representantes de las organizaciones de mujeres,
entre otros, con el objeto de concluir la institucionalización del nuevo Consejo.
La institución mantiene el número del registro único de contribuyentes -RUC- del Consejo
Nacional de las Mujeres.
En el Ministerio de Finanzas, se mantiene el número de unidad ejecutora asignado en el
presupuesto del Gobierno Central, al Consejo Nacional de las Mujeres; además la Pro
forma presupuestaria institucional para el próximo ejercicio fiscal, también está considerado
con la denominación y número de unidad ejecutora del Consejo Nacional de las Mujeres.
Para la ejecución del Plan Operativo Anual,
las acciones se
establecen en 3
líneas
estratégicas, que mantienen las relaciones con las organizaciones de las mujeres, a través
de los convenios de cooperación institucional.
Finalmente se concluye que,
sus acciones
se mantiene el SER y HACER de la institución, puesto que
se ejecutan para la construcción del gran objetivo: “TRANSFORMAR LA
VIDA DE LAS MUJERES”
39
CAPÍTULO II
2.
BASES CONCEPTUALES
2.1 EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho administrativo es el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización,
funcionamiento y atribuciones de la administración pública en sus relaciones con los
particulares y con otras administraciones públicas, personificadas en una diversidad de
órganos.
El principio fundamental en el Derecho Administrativo es el de auto tutela, en virtud del
cual la administración está facultada para declarar y ejecutar su derecho sin necesidad de
acudir ante la Función Judicial; la Administración, dicen García de Enterría y Fernández,
está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones
jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo16, eximiéndose de este modo de
la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial
Ante esto, la acción de lesividad se presenta como una excepción, pues deja de lado las
potestades de auto tutela de la administración pública y le obliga a recurrir a la instancia
judicial, por lo tanto la acción de lesividad es aquélla que tienen los órganos administrativos
para, cuando consideran necesario revocar un acto administrativo
dictado
por
ellos
mismos, acudir ante los tribunales, a fin de que sean éstos los que resuelvan lo
conveniente.17
2.1.1 Fuentes del Derecho Administrativo y el Ordenamiento Jurídico Vigente
Las fuentes del derecho son hechos sociales en los cuales se refleja un determinado criterio
para la solución de los conflictos de intereses.
16
Statu quo es una frase latina, que se traduce como «estado del momento actual», que hace referencia al estado global de
un asunto en un momento dado. Normalmente se trata de asuntos con dos partes interesadas más o menos contrapuestas, en el
que un conjunto de factores dan lugar a un cierto «equilibrio» (statu quo) más o menos duradero en el tiempo, sin que dicho
equilibrio tenga que ser igualitario (por ejemplo, en una situación de dominación existe un statu quo a favor del dominador).
[en línea] http://www.wikipedia.org [Consulta: 12 noviembre 2009]
17
Aguilar Andrade, Juan Pablo “La estabilidad del acto administrativo” [en línea]. Revista Jurídica.. mayo 2009.
http://www.derechoecuador.com [Consulta: 15 noviembre 2009]
40
2.1.1.1 Fuentes positivas
Las fuentes positivas del derecho administrativo constituyen el ordenamiento jurídico
vigente, establecido por los poderes del Estado, y de acuerdo a su jerarquía son:
a.
La Constitución Política del Estado
b.
Las leyes administrativas
c.
Los Decretos
d.
Los Reglamentos
e.
Los Estatutos
f.
Las Ordenanzas
g.
Los Acuerdos
h.
Las Resoluciones
i.
Las Instrucciones
j.
Las circulares
k.
Los manuales administrativos
2.1.1.2 Fuentes racionales
Son pronunciamientos razonados, no incorporados a la legislación ecuatoriana, que carecen
de valor obligatorio, pero que influyen en el régimen jurídico de la administración y son los
siguientes:18
a.
La Costumbre
b.
La Jurisprudencia
c.
La Doctrina Científica
2.2 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración pública es la actividad racional, técnica, jurídica y permanente, ejecutada
por
el Estado, que
tiene por objeto
planificar, organizar, dirigir, coordinar, controlar
y evaluar el funcionamiento de los servicios públicos.19
18
Posso Zumárraga, Manuel “Fuentes del Derecho Administrativo y el Ordenamiento Jurídico Vigente” [en línea]. Revista
Jurídica. agosto 2009. http://www.derechoecuador.com [Consulta: 15 noviembre 2009]
19
Jaramillo Ordóñez, Hernán “La administración pública” [en línea]. Revista Jurídica. abril 2009.
http://www.derechoecuador.com [Consulta: 15 noviembre 2009]
41
El fin de la administración es prestar servicios eficientes y eficaces para satisfacer
necesidades generales y lograr el desarrollo económico, social y cultural del país, para
obtener estos resultados la administración tiene que formular objetivos, trazar políticas,
elegir procedimientos, decidir correctamente, ejecutar las resoluciones y controlar las
acciones de los servidores.
La Administración Pública es un proceso técnico-jurídico por las siguientes
razones:
La planificación es una guía para la ejecución de obras y el primer paso obligatorio
para futuras acciones constructivas del Estado;
La organización determina que los servidores asuman funciones, responsabilidades,
decisiones y la ejecución de actividades; y se ponga en orden a las personas y cosas;
La dirección orienta, ejecuta, manda y ordena y vigila las actividades hacia el
cumplimiento de los fines, responsabilidades, decisiones y la ejecución de actividades;
y se ponga en orden a las personas y cosas;
La coordinación armoniza y establece en forma clara y delimitada las atribuciones y
deberes que corresponde a cada servidor en sus puestos de trabajo, engranando los
recursos y adecuando las cosas para el logro de los objetivos de la organización;
El control permite registrar, inspeccionar y verificar la ejecución del plan capaz de que
pueda comprobarse los resultados obtenidos de los programados y tomar medidas
conducentes para asegurar la realización de los objetivos; y,
La evaluación nos conduce a descubrir debilidades y fortalezas de la administración;
demostrar los grados de responsabilidad de los funcionarios y
cumplimiento de
empleados
en
el
sus tareas, medir interpretar y analizar sus resultados sobre el
plan de trabajo con el objeto de eliminar errores y obstáculos y adoptar medidas
adecuadas para el futuro.
Se establece entonces que la administración pública es la acción del gobierno encaminada
en forma ordenada
y técnica, al cumplimiento y aplicación de leyes y reglamentos, a
promover el bien público en todas sus manifestaciones, económica, de seguridad, de
protección, de integridad territorial, educación, vialidad, etc.; que es consecuente con el
concepto emitido por el Fondo de Cultura Económica de México, que manifiesta: “La
42
Administración pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho público. Toda
aplicación particular de la ley general es un acto de administración… “20
2.2.1 Afinidades y Diferencias entre la Administración Pública y Privada
Según Sir Josiah C. Stamp21, los cuatro principios que sirven para orientar las diferencias
entre la
administración
pública
y privada son: uniformidad, control financiero,
responsabilidad ministerial, y retorno marginal22
2.2.1.1 Afinidades
Cuando en una organización las personas actúan conjuntamente para la consecución de
propósitos comunes, siempre estarán presentes aspectos relativos a la planificación,
organización, dirección de personal, relaciones laborales y otros componentes típicos de
la acción administrativa.
Para la resolución de problemas administrativos, se producen ciertos principios de
carácter general que incluyen: división del trabajo, organización de las funciones y
responsabilidades, normas de planificación, programación y presupuesto, controles
contables y otros aspectos que son útiles en todas las modalidades de administración y
adaptables a las particularidades de cada organización.23
2.2.1.2 Diferencias
La administración pública es un conjunto de poderes, organización, personal y métodos
que se ocupa de realizar la voluntad del Estado. La administración privada, por su parte,
es un sistema que se preocupa de la organización, del personal y los métodos
20
México. Fondo de Cultura Económica.
Presupuestos 1a ed 17 p.
Introducción a la Administración Pública Teoría General, Planificación
21
Sir William Henry Beveridge, Barón de Tuggal fue un economista inglés nacido en Rangpur, Bangladesh. Alumno de
Charterhouse y del Balliol College (Oxford), se interesó por las Ciencias Sociales y, en particular por los problemas del paro.
Desempeñó los cargos de subsecretario de la Cámara de Comercio (1908-16), director de la Escuela de Economía y Ciencia
Política de Londres (1919-37), decano del University College, Oxford (1937-45) y miembro del Parlamento por el Partido
Liberal (1944-45). [en línea] http://www.eumed.net. [Consulta: 20 noviembre 2009]
22
Argentina. Organigrama de la Administración Pública Nacional 2009. Artículo principal: Administración Pública de la
Argentina [en línea] http://www.wikipedia.org [Consulta: 20 diciembre 2009]
23
Silva Fernández Rossana “Administración Pública y Privada en Venezuela” [en línea]. Universidad Nacional Abierta
Venezuela. febrero 2009. http://www.una.edu.ve [Consulta: 17 diciembre 2009]
43
relacionados con la consecución de objetivos empresariales, y la obtención de márgenes
adecuados de rentabilidad.
La idea popular es que la administración gubernamental es “burocrática”, que se
caracteriza por el papeleo, la influencia y la indolencia, y algunos señalan, además, que
exige gastos innecesarios, es ineficaz, lenta y tramitadora. La contrapartida a ésta es la
empresarial, que aparentemente es eficaz, rápida en sus tramitaciones y puede exhibir
un rendimiento adecuado en su rentabilidad.
El poder público proporciona servicios sociales para toda la colectividad, muchos de
estos servicios son intangibles, por los cuales el público consumidor no paga honorarios.
El objeto del gobierno es prestar servicio a toda la comunidad procurando el bienestar
colectivo, salvaguardando sus instituciones y procurando la continuidad de los servicios.
Por el contrario, la administración privada, regida por el lucro a obtener, sirve a una parte
o sector de la sociedad.
La administración pública se caracteriza por una reglamentación rígida, que no puede
cambiar la voluntad.
La responsabilidad ante el ejecutivo y la interferencia de éste, los
controles y aplicación de las leyes por cortes y tribunales del poder judicial, son
características inherentes a
la administración pública, lo que no se suscita en
los
negocios privados.
La acción del proceso político tiene una mayor y directa influencia en la administración
pública, aún cuando las políticas públicas también afectan a la administración privada.
Existe una mayor tendencia en el administrador público de cuidar el que sus acciones se
ajusten a las prescripciones normativas y legales. En el caso del sector privado, éste
también consulta “códigos y reglamentos” para proceder con distinto fin, no para saber
qué es lo que va a hacer, sino para encontrar la forma de hacer lo que se propone sin
ser sancionado. En otras palabras, las leyes sirven al administrador público para saber:
qué es lo que debe hacer, y al administrador privado: qué es lo que no debe hacer.
El administrador público no está sujeto, por lo menos en la administración de los
organismos centrales del gobierno, a la presentación de Estados de Ganancias y
Pérdidas sin que ello signifique que están exceptuados del control fiscal.
En cambio, al
44
administrador privado le interesa conocer exactamente sus ganancias y pérdidas y, por
lo tanto, esto significa la presentación periódica de los respectivos estados financieros.24
Se deriva entonces, que la finalidad del estado y su rama ejecutiva no debe medirse por la
maximización de sus ingresos o minimización de sus gastos, sino por la calidad e intensidad
con que realice los propósitos públicos.
Es una equivocación la de
juzgar
la
administración pública en términos de sus ganancias y pérdidas, con el empeño de que
no gaste mucho, no incurra en deudas y mantenga el presupuesto adecuadamente
equilibrado.
La eficiencia del gobierno debe juzgarse en relación a cómo contribuye a la
satisfacción de las necesidades y los ideales de la población.
2.3 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Los sistemas administrativos incentivan y orientan la actividad de la organización, garantizan
la realización de los objetivos y la prestación efectiva de los servicios. 25
2.3.1 Importancia de los sistemas administrativos
Establecen la estructura administrativa, es decir, definen los grados y áreas de
autoridad, las responsabilidades y las funciones.
Estipulan los procedimientos para los procesos de toma de decisión sobre temas clave
como la planificación estratégica.
Definen las tecnologías de la organización para la configuración de políticas, programas
y actuaciones.
Gestionan el personal, es decir: reclutan, seleccionan, entrenan, evalúan, recompensan
y promocionan a los empleados.
Definen los sistemas de control y gestión de la información, en lo referente al empleo de
los recursos, los niveles de actividad y los logros obtenidos.
Desde una perspectiva estratégica, los sistemas administrativos deben ser vistos, no
aislados, sino en su conjunto, y evaluados según su aporte a la estrategia general de la
organización.
24
Silva Fernández, Rossana Ibíd.
25
Arnoletto, Jorge; Díaz, Carolina “Aporte a la Gestión Pública” [en línea]. Biblioteca virtual de Derecho, Economía y
Ciencias Sociales. http://www.eumed.net/libros/index.htm. [Consulta: 20 noviembre 2009]
45
2.3.2 Análisis de los sistemas administrativos
El análisis producto-proceso- sistema de una organización, con frecuencia revela carencias
e incongruencias; para una gestión pública orientada a la creación de valor público es
fundamental identificar esas incongruencias, puesto que muestran la necesidad de
innovación, y la presencia de ocasiones concretas para innovar.
La mayor o menor urgencia por innovar depende de la menor o mayor adaptación de la
organización a su entorno político y de trabajo. Cuanto menos adaptada esté, más sentirá la
necesidad de innovar.26
En el ámbito público, las innovaciones en general requieren contar con condiciones políticas
muy favorables, a todo nivel. Los dirigentes políticos temen a las innovaciones que ellos no
han propuesto, los directivos administrativos experimentan tensiones y conflictos
considerables y los empleados públicos no están acostumbrados a la innovación, sino más
bien a la rutina, por lo que muchas veces se resisten a la innovación. Al principio, se debe
actuar dentro de la llamada “zona de indiferencia” y no pedir prestaciones excepcionales.
En otras palabras, las innovaciones tienen una limitación en el ritmo aceptable de los
cambios: la cantidad de cambios que se pueden afrontar dentro de un período de tiempo,
sobre todo por la actitud de los empleados y funcionarios, que ven en la estabilidad una
garantía de buen funcionamiento y adecuada planificación, aunque a veces los
procedimientos “estables” se hayan vuelto poco funcionales por los cambios del contexto
social.27
2.4 EL CONTROL INTERNO
El control interno puede definirse como un conjunto de procedimientos, políticas, directrices
y planes de organización, ejecutado por el consejo de administración, los ejecutivos u otro
personal, que tienen por objeto ofrecer una seguridad razonable respecto al logro de los
objetivos en las categorías de:
1. Eficacia y eficiencia de las operaciones
2. Confiabilidad de los informes financieros
3. Seguridad y orden en la gestión contable y administrativa de la empresa
26
Arnoletto, Jorge; Díaz, Carolina “Aporte a la Gestión Pública” [en línea]. Biblioteca virtual de Derecho, Economía y
Ciencias Sociales. http://www.eumed.net/libros/index.htm [Consulta: 2 diciembre 2009]
27
Arnoletto, Jorge; Díaz, Carolina Ibíd.
46
4. Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables.28
Henoc Regalado, al control interno lo define como: “Un instrumento de eficiencia y no un
plan que proporciona un reglamento tipo policíaco o de carácter tiránico; el mejor sistema
de control interno es aquel que no daña las relaciones de empresa a clientes y mantiene en
un nivel de alta dignidad humana las relaciones de patrón a empleado”.29 ; implica entonces
que el control interno debe constituir “un proceso integrado a los procesos”, y no un
conjunto de pesados mecanismos burocráticos añadidos a los mismos30
Lo que precede, extiende el concepto de control interno más allá de la noción tradicional de
controles financieros, para convertir el control interno en un sistema integrado de personas,
materiales, equipo y procedimientos;
enfatizándose que los controles no son elementos
restrictivos sino que posibilitan los procesos, permitiendo y promoviendo la consecución de
los objetivos.
2.4.1 Importancia del control interno
El control interno en cualquier organización, reviste mucha importancia, tanto en la
conducción de la organización, como en el control e información de la operaciones, puesto
que permite el manejo adecuado de los bienes, funciones e información de una empresa
determinada, con el fin de generar una indicación confiable de su situación y sus
operaciones en el mercado; ayuda a que los recursos (humanos, materiales y financieros)
disponibles, sean utilizados en forma eficiente, bajo criterios técnicos que permitan asegurar
su integridad, su custodia y registro oportuno, en los sistemas respectivos.
Es importante resaltar, que la empresa que aplique controles internos en sus operaciones,
conducirá a conocer la situación real de las mismas, es por eso, la importancia de tener una
planificación que sea capaz de verificar que los controles se cumplan para darle una mejor
visión sobre su gestión.
28
Migdalia, Dania; Julliet, Zulma Sistema de control interno – Auditoría [en línea]. mayo 2007. En: Whittington O. Ray y
Kurt Panny Principios de Auditoría. México: McGraw- de C.V 2005. http://www.ub.es/biblio/citae-e.htm [Consulta: 9
diciembre 2009]
29
CPA Regalado Hernández Henoc Auditoría I [en línea]. 2007. En: http://www.monografías.com [Consulta: 9 diciembre
2009]
30
Eloy, González; Acosta, Maylié La auditoria interna y su papel en el control actual de nuestro pais [en línea]. octubre
2008. http://www.monografías. com [Consulta: 12 diciembre 2009]
47
En este contexto, (Catácora, 1996:238), expresa que el control interno: "Es la base sobre el
cual descansa la confiabilidad de un sistema contable, el grado de fortaleza determinará si
existe una seguridad razonable de las operaciones reflejadas en los estados financieros.
Una debilidad importante del control interno, o un sistema de control interno poco confiable,
representa un aspecto negativo dentro del sistema contable"31
Y con esta perspectiva se puede afirmar que un departamento que no aplique controles
internos adecuados, puede correr el riesgo de tener desviaciones en sus operaciones, y por
supuesto las decisiones tomadas no serán las más adecuadas para su gestión e incluso
podría llevar al mismo a una crisis operativa, por lo que, se debe asumir una serie de
consecuencias que perjudican los resultados de sus actividades.
Fortalecen estos criterios lo que expresan Poch, (1992:17): "el control aplicado de la gestión
tiene por meta la mejora de los resultados ligados a los objetivos." Y Leonard (1990:33),
que asegura: “los controles es en realidad una tarea de comprobación para estar seguro que
todo se encuentra en orden."32Es bueno resaltar que si los controles se aplican de una Esto
deduce la importancia que tienen los controles y en tal sentido, (Leonard, 1990:33), asegura
"los controles es en realidad una tarea de comprobación para estar seguro que todo se
encuentra en orden."
En conclusión, si los controles se aplican de una forma ordenada y organizada, existirá una
interrelación positiva entre ellos, la cual vendría a constituir un sistema de control
sumamente efectivo que permita detectar fallas que pudiesen existir con el fin de tomar
medidas y evitar su reiteración.
2.4.2 Tipos de control interno33
No existe una separación radical de los controles internos, puesto que el control interno es
un todo integrado; sin embargo considerando las áreas de funcionamiento y desde un punto
de vista didáctico, se ha establecido la siguiente clasificación:
31
Catácora, F. (1996). Sistemas y Procedimientos Contables. Primera Edición. Editorial McGraw/Hill. p 238
32
Chacón Paredes, Wladimir “El control interno como herramienta fundamental contable y controladora de las
organizaciones” [en línea]. En: Poch, R. (1992). Manual de Control Interno. Editorial Gestión 2000. Segunda Edición.
Barcelona España; Leonard, W. (1990). Auditoría Administrativa. Evaluación de métodos y Eficiencia administrativa.
México: Editorial Diana.Enero 2002. http://www.gestiopolis.com [Consulta: 12 diciembre 2009]
33
Migdalia, Dania; Julliet, Zulma “Sistema de control interno – Auditoría” [en línea]. mayo 2007. En: Fonseca Borja, René.
Auditoria Interna: Un enfoque moderno de planificación, ejecución y control. Guatemala: Artes Graficas Acrópolis, 2004
http://www.ub.es/biblio/citae-e.htm [Consulta: 15 diciembre 2009]
48
2.4.2.1 Control interno administrativo
Son los mecanismos, procedimientos y registros que conciernen a los procesos de decisión
que llevan a la autorización de transacciones o actividades por la administración, de manera
que fomenta la eficiencia de las operaciones, la observancia de la política prescrita y el
cumplimiento de los objetivos y metas programados.
Este tipo de control sienta las bases para evaluar el grado de efectividad, eficiencia y
economía de los procesos de decisión.
2.4.2.2 Control interno financiero
Son los mecanismos, procedimientos y registros que conciernen a la salvaguarda de los
recursos y la verificación de la exactitud, veracidad y confiabilidad de los registros contables,
estados e informes financieros que se produzcan, sobre los activos, pasivos, patrimonio y
demás derechos y obligaciones de la organización.
Este tipo de control sienta las bases para evaluar el grado de efectividad, eficiencia y
economía con que se han manejado y utilizado los recursos financieros a través de los
presupuestos respectivos.
2.4.2.3 Control interno previo
Son los procedimientos que se aplican antes de la ejecución de las operaciones o de que
sus actos causen efectos; verifica el cumplimiento de las normas que lo regulan y los hechos
que las respaldan, y asegura su conveniencia y oportunidad en función de los fines y
programas de la organización.
Es muy importante que se definan y se desarrollen los procedimientos de los distintos
momentos del control previo ya sea dentro de las operaciones o de la información a
producir, estos momentos se refieren al control previo, control concurrente y control posterior
interno.
No existen unidades administrativas que se encarguen por separado de este tipo de
controles, estos están incorporados a los procesos normales que siguen las operaciones; los
controles previos se refieren a actividades simples, quizá como el preguntarse antes de
autorizar la compra de algo: ¿si no existe en los almacenes?, o
¿existe partida
presupuestaria para proceder a comprometer los recursos?, etc.
Los controles previos son los que más deben cuidarse porque son fuentes de riesgo, ya que
si uno de estos no se cumple puede incurrirse en compras innecesarias, decisiones
49
inconvenientes, compromisos no autorizados, etc. por lo que aquí también juega la
conciencia de los empleados ya que si cada uno de ellos se convierte en el control previo
del paso anterior, las posibilidades de desperdicio y corrupción son menores.
2.4.2.4
Control interno concomitante
Son los procedimientos que permiten verificar y evaluar las acciones en el mismo momento
de su ejecución, lo cual esta relacionado básicamente con el control de calidad.
2.4.2.5
Control interno posterior
Es el examen posterior de las operaciones financieras y administrativas y que lo practica la
auditoría gubernamental; por su aplicación se clasifica en:
2.4.2.5.1 Control posterior interno
Es el examen posterior de las operaciones financieras y administrativas y se efectúa por
medio de la auditoría interna de cada organización.
2.4.2.5.2 Control posterior externo
Es el examen posterior de las operaciones financieras y administrativas y es responsabilidad
exclusiva del organismo superior de control, a través de la Auditoría Gubernamental.
2.4.3 Sistema de Control Interno
El sistema de control interno es el conjunto de todos los elementos en donde lo principal son
las personas, los sistemas de información, la supervisión y los procedimientos. Este es de
vital importancia, ya que promueve la eficiencia, asegura la efectividad, previene que se
violen las normas y los principios contables de general aceptación. Los directivos de las
organizaciones deben crear un ambiente de control, un conjunto de procedimientos de
control directo y las limitaciones del control interno.34
El sistema de control interno no es una oficina, es una actitud, un compromiso de todas y
cada una de las personas de la organización, desde la gerencia hasta el nivel organizacional
más bajo, sólo de esta manera se podrá obtener alertas oportunas y un reporte sobre el bajo
rendimiento de una gestión, para que solventadas las mismas, la administración pueda ser
eficiente.
Al respecto la organización deberá hacer un máximo esfuerzo para asegurar que el sistema
de control interno comprenda el plan de la organización y todos los métodos coordinados y
34
Migdalia, Dania; Julliet, Zulma Ibíd..
50
medidas adoptadas dentro de la misma, con el fin de salvaguardar sus activos, verificar la
confiabilidad de los datos contables, que se ajuste a su misión y genere los resultados
esperados
La estructura del control interno, consta de los siguientes elementos:
Ambiente de control.
Sistema contable.
Procedimientos de control.
Los objetivos de un sistema de control interno son los siguientes:35
Evitar o reducir fraudes.
Salvaguarda contra el desperdicio.
Salvaguarda contra la insuficiencia.
Cumplimiento de las políticas de operación sobre bases más seguras.
Comprobar la corrección y veracidad de los informes contables.
Salvaguardar los activos de la empresa.
Promover la eficiencia en operación y fortalecer la adherencia a las normas fijadas
por la administración.
2.4.4 Limitaciones de un sistema de control interno
La seguridad que brinda un sistema de control interno, sólo es la razonable, puesto que
siempre existirá el limitante del costo en que se incurre por el control, que debe estar en
concordancia con el beneficio que aporta; y, además, siempre se corre el riesgo de que las
personas se asocien para cometer fraudes.
Con este argumento, ningún sistema de control interno puede garantizar el cumplimiento
amplio de sus objetivos, y la seguridad razonable que brinda es en función de:
Costo beneficio, el control no puede superar el valor de lo que se quiere controlar.
La mayoría de los controles hacia transacciones o tareas ordinarias; debe establecerse
bajo las operaciones repetitivas y en cuanto a las extraordinarias, existe la posibilidad
que el sistema no sepa responder
El factor de error humano
Posibilidad de conclusiones que pueda evadir los controles.
Polución de fraude por acuerdo entre dos o más personas. No hay sistema de control no
vulnerable a estas circunstancias.36
35
González, María Control Interno [en línea]. 2008. http://www. gestiopolis.com [Consulta: 17 diciembre 2009]
51
2.5 EL CONTROL INTERNO EN EL SECTOR PÚBLICO
El control interno en el sector público resulta hoy perentorio para disminuir los índices de
corrupción; este flagelo evita que el estado y los gobiernos generen un verdadero impacto
social positivo en sus ejecutorias y la falta de información oportuna y confiable impide la
toma de decisiones acertadas.37
Lo que se busca con el control interno en el sector público, es generar compromiso y
confianza en cada uno de los actores responsables de hacer que funcione el estado, como
manda la constitución, para lo cual es clave conocer cuál es su estructura, como se articula
y cuál es su papel en la sociedad; así como contribuir a que las entidades estatales
alcancen realmente sus metas de eficiencia y eficacia, de acuerdo, con sus posibilidades y
dentro de su ámbito específico de competencia
38
para acabar
el paradigma de que
palabras como indicadores, evaluación, gerencia, efectividad, metas, resultados, entre otras;
son exclusivas del sector privado.
Su objetivo fundamental es el
establecer las acciones, las políticas, los métodos,
procedimientos y mecanismos de prevención, control, evaluación y de mejoramiento
continuo de la entidad pública; que le permitan la autoprotección necesaria para garantizar
una función administrativa transparente, eficiente,
leyes
en cumplimiento
de
la
constitución,
y normas que la regulan, así como la coordinación de actuaciones con las
diferentes instancias con las que se relaciona y una alta contribución al cumplimiento de la
finalidad social del estado.
2.5.1 Objetivos del control interno en el sector público39
Se definen objetivos específicos según los propósitos que busca la institución pública, y que
son los siguientes:
36
Silva Loor, Walter Sistema de control interno [en línea]. http://www.biblioteca.uade.edu.ar [Consulta: 18 diciembre
2009].
37
Montilla, Osmar; Montes, Carlos Alberto Control Interno en el Sector Público [en línea]. abril 2008.
http://www.lalibreriadelaU.com [Consulta: 10 enero 2010].
38
Montilla, Osmar; Montes, Carlos Alberto Ibíd.
Cárdenas Medina Timoteo Objetivos del Control Interno en el Sector Público [en línea]. mayo 2007.
http://www.gestiopolis,com [Consulta: 10 enero 2010].
39
52
2.5.1.1
De cumplimiento
a. Establecer las acciones que permitan garantizar el cumplimiento de la función
administrativa de las entidades públicas, bajo los preceptos y mandatos que le impone la
Constitución Nacional, la ley, sus reglamentos y las regulaciones que le son propias.
b. Definir las normas administrativas provenientes de la autorregulación que permite la
coordinación de actuaciones de la entidad.
c. Diseñar los instrumentos de verificación y evaluación pertinentes para garantizar que la
entidad cumpla con la reglamentación que rige su hacer.
2.5.1.2 De control estratégico
a. Crear conciencia en todos los servidores públicos sobre la importancia del control,
mediante la creación y mantenimiento de un entorno favorable que conserve sus
fundamentos básicos y favorezca la observancia de sus principios.
b. Disponer los procedimientos de planeación y mecanismos adecuados para el diseño y
desarrollo organizacional de la entidad, de acuerdo con su naturaleza, características y
propósitos de la entidad.
c. Diseñar los procedimientos e instrumentos necesarios que permitan a la entidad pública
proteger sus recursos, buscando su adecuada administración ante posibles riesgos que
los afecten.
2.5.1.3 De control de ejecución
a. Determinar los mecanismos de prevención, detección y corrección que permitan
mantener las operaciones, funciones y actividades institucionales en armonía con los
principios de eficacia, eficiencia y economía.
b. Velar porque todas las actividades y recursos de la entidad estén dirigidos hacia el
cumplimiento de su función constitucional.
c. Establecer los mecanismos y procedimientos que garanticen la generación y registro de
información oportuna y confiable, necesaria a la toma de decisiones internas, el
cumplimiento de obligaciones ante los diferentes niveles del Estado, la información a los
grupos de interés sobre la forma de conducir la entidad y la rendición de cuentas a la
comunidad.
53
d. Diseñar los instrumentos que permiten llevar a cabo una efectiva comunicación interna y
externa a fin de dar a conocer la información de manera transparente, oportuna y veraz,
garantizando que la operación de la entidad pública se ejecute adecuada y
convenientemente, así como el conocimiento por parte de los diferentes grupos de
interés de los resultados de la gestión.
2.5.1.4 De control de evaluación
a. Garantizar la existencia de mecanismos y procedimientos que permitan en tiempo real,
realizar seguimiento a la gestión de la entidad por parte de los diferentes niveles de
autoridad y responsabilidad, permitiendo acciones oportunas de corrección y de
mejoramiento.
b. Disponer de mecanismos de verificación y evaluación permanentes del control interno
que brinden apoyo a la toma de decisiones en procura de los objetivos institucionales.
c. Garantizar la existencia de la función de evaluación independiente del sistema de
control
interno y
de auditoría interna, como mecanismos neutrales y objetivos de
verificación del cumplimiento a la gestión y los objetivos de la institución pública.
d. Propiciar el mejoramiento continuo de la gestión de la entidad y de su capacidad para
responder efectivamente a los diferentes grupos de interés.
e. Establecer los procedimientos que permiten la integración de las observaciones
provenientes de los órganos de control a las acciones de mejoramiento de la entidad.
2.5.1.5 De control de información
a.
Disponer los mecanismos necesarios a garantizar la generación de información
base, para la elaboración de los reportes de información y cumplimiento de las
obligaciones de la entidad pública ante los diferentes niveles del Estado.
b.
Establecer los procedimientos que permitan la generación de información legalmente
establecida por los diferentes órganos de control, que tiene a su cargo la vigilancia
de la entidad pública.
c.
Velar por la generación de informes y elaboración de reportes que en uso de su
derecho de información, soliciten los diferentes grupos de interés.
d.
Disponer de la información legalmente obligatoria y proveniente de la autorregulación
de la entidad, que garantice la rendición de cuentas públicas.
54
2.6 CONTROL INTERNO EN EL ECUADOR
La Constitución Política del Estado constituye en el Ecuador la máxima ley que rige la
administración del Estado ecuatoriano, traza directivas generales sobre la organización y
funcionamiento del estado, señala los principales órganos, funcionarios y agentes de la
administración, fija sus atribuciones y limita el campo de acción, determina los organismos
de control de los recursos públicos y establece la administración seccional entre otras
funciones.
La Constitución del Estado, en su artículo 212, establece como función de la Contraloría
General del Estado: “(…) dirigir el sistema de control administrativo que se compone de
auditoria interna, auditoria externa y del control interno de las entidades del sector público y
de
las
entidades
privadas
que
dispongan
de
recursos
públicos;
determinar
responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal,
relacionados con los aspectos y gestiones sujetas a su control, sin perjuicio de las funciones
que en esta materia sean propias de la Fiscalía General del Estado, expedir la normativa
para el cumplimiento de sus funciones (…)40
Las leyes administrativas. Son aquellas normas jurídicas subordinadas a la Constitución
Política, dictadas por el Legislativo, tienen que ver con la creación, organización,
funcionamiento, supresión y control de los servicios públicos, con el régimen de personal o
recursos humanos, con el régimen administrativo, con la competencia, la responsabilidad,
remuneraciones, bienes y control jurídico de la administración.41
Entre las principales leyes administrativas, citamos las siguientes:
Ley Orgánica de Administración Financiera y Control,
Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera y
Administrativa y de Unificación y
Homologación de las Remuneraciones del Sector Público
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Compras Públicas
40
Ecuador. Constitución de la República del Ecuador 2008. Capítulo quinto, Sección Tercera. Contraloría General del
Estado Art. 212
41
Posso Zumárraga, Manuel “Fuentes del Derecho Administrativo y el Ordenamiento Jurídico Vigente” [en línea]. Revista
Jurídica http://www.derechoecuador.com [Consulta: 10 enero 2010].
55
2.6.1 Contraloría General del Estado
La Contraloría General del Estado, es un organismo técnico con autonomía administrativa y
financiera, de reconocido prestigio, confianza y credibilidad, por la efectividad del control que
ejerce, por gestión transparente y por su permanente lucha por combatir la corrupción; es el
organismo que en cumplimiento al mandato constitucional emite las Normas de Control
Interno para el sector público y entidades privadas que dispongan de recursos públicos.
2.6.2 Normas de Control Interno para las entidades, organismos del sector público
y personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos
La Contraloría General del Estado, con acuerdo Nº 039-CG publicado en el suplemento del
registro oficial Nº 87-S del 14 de diciembre de 2009, expide Las Normas de Control Interno
para las Entidades, Organismos del Sector Público y Personas Jurídicas de Derecho
Privado que dispongan de recursos públicos.
Las Normas de control interno constituyen el marco básico de procedimientos para que las
instituciones del Estado, sus servidoras y servidores pongan en funcionamiento su propio
control interno.
Su principal propósito es: “(…) propiciar con su aplicación, el mejoramiento de los sistemas
de control interno y la gestión pública, en relación a la utilización de los recursos estatales y
la consecución de los objetivos institucionales. Constituyen el marco que regula y garantiza
las acciones de titulares, servidoras y servidores de cada entidad u organismo según su
competencia y en función de la naturaleza jurídica de la entidad para que desarrollen,
expidan y apliquen los controles internos que provean una seguridad razonable en
salvaguarda de su patrimonio.” 42
2.6.2.1 Características de las Normas de Control Interno
1. Son guías generales que
promueven
una sana administración de los recursos
públicos en el marco de una adecuada estructura del control interno.
2. Son normas que establecen las pautas básicas y guían el accionar de las entidades
del sector público hacia la búsqueda de la efectividad, eficiencia y economía de las
operaciones.
42
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Acuerdo Art. 1
56
3. Incluyen normas generales y otras específicas relacionadas con la administración
financiera gubernamental, talento humano, tecnología de la información y
administración de proyectos y recogen la utilización del
control emitido por el Comité de organizaciones
que
marco
patrocina
integrado
la
de
Comisión
Treadway (COSO)43 que plantea cinco componentes interrelacionados e integrados al
proceso de administración, con la finalidad de ayudar a las entidades a lograr sus
objetivos.44
4. Las normas de control de control interno son concordantes con el marco legal vigente
y están diseñadas bajo principios administrativos, disposiciones legales y normativa
técnica pertinente
2.6.2.2 Objetivos de las Normas de control interno
1. Proveer a las entidades, organismos del sector público y personas jurídicas de
derecho privado que dispongan de recursos públicos, de un importante marco
normativo a través del cual puedan desarrollarse para alcanzar sus objetivos y
maximizar los servicios públicos que deben proporcionar a la comunidad.45
2. Servir de marco de referencia en materia de control interno para las prácticas y
procedimientos administrativos y financieros.
3. Orientar la formulación de normas específicas para el funcionamiento de los procesos
de gestión e información gerencial en las entidades públicas.
4. Proteger y conservar el patrimonio público contra pérdida, despilfarro, uso indebido,
irregularidad o acto ilegal.
43
El Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) [Comité de organizaciones
patrocinadoras de la Comisión Treadway] está compuesto por cinco organizaciones profesionales: American Accounting
Association (AAA), American Institute of Certified Public Accountants (AICPA), Financial Executives International (FEI),
Institute of Management Accountants (IMA) y The Institute of Internal Auditors (IIA). Estas organizaciones tienen su sede
principal en los Estados Unidos pero cada una constituye una red con amplio alcance mundial, gracias principalmente a sus
capítulos y vinculados. COSO es completamente independiente de sus organizadores patrocinadoras e incluye representantes
de la industria, contaduría pública, firmas de inversión y la New York Stock Exchange (NYSE). COSO es una organización
voluntaria (sin ánimo de lucro) del sector privado dedicada a orientar, sobre una base global, a la administración ejecutiva y a
las entidades de gobierno hacia el establecimiento de operaciones de negocio más efectivas, eficientes y éticas. Patrocina y
difunde estructuras conceptuales (frameworks) y orientación (guidance) con base en investigación en profundidad, análisis y
mejores prácticas. Fue constituido en 1985 para patrocinar la National Commission on Fraudulent Financial Reporting
[Comisión nacional sobre información financiera fraudulenta], que es una iniciativa independiente del sector privado que
estudia los factores causales que pueden conducir a la información financiera fraudulenta. También ha desarrollado
recomendaciones para compañías públicas y sus auditores independientes, para la SEC y otros reguladores, así como para
instituciones educativas. [en línea]. http://www.gestiopolis.com [Consulta: 2 enero 2010].
44
45
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009 Presentación p 3
Ecuador. Contraloría General del Estado. Ibíd.
57
5. Controlar la efectividad y eficiencia de las operaciones realizadas y que éstas se
encuentren dentro de los programas y presupuestas autorizados.
6. Permitir la evaluación posterior de la efectividad, eficiencia y economía de las
operaciones, a través de la auditoria interna o externa, reforzando el proceso de
responsabilidad institucional.
7. Orientar y unificar la aplicación del control interno en las entidades públicas.
2.6.2.3 Emisión y actualización
Es competencia de la Contraloría General de la República, en su calidad de: “organismo
técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales, y la consecución
de los objetivos de las instituciones del sector público y personas jurídicas de derecho
privado que dispongan de recursos públicos”,46 la emisión y/o modificación de las normas
de control interno,
para lo cual estas, deben perfeccionarse continuamente para
incorporar el impacto de los nuevos avances y tendencias actuales en la administración,
en beneficio de
las instituciones del sector público y personas jurídicas de derecho
privado que dispongan de recursos públicos y de la sociedad en general, usuaria de los
bienes y servicios que éstas proveen.
2.6.3 Responsabilidad de la Ejecución del Control Interno
“El control interno será responsabilidad de cada institución del Estado y de las personas
jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos y tendrá como finalidad
crear las condiciones para el ejercicio de control.
El control interno es un proceso integral aplicado por la máxima autoridad, la
dirección y el personal de cada entidad, que proporciona seguridad razonable para el
logro de los objetivos institucionales y la protección de los recursos públicos. Constituyen
componentes del control interno el ambiente de control, la evaluación de riesgos, las
actividades de control, los sistemas de información y comunicación y el seguimiento.
El control interno está orientado a cumplir con el ordenamiento jurídico, técnico y
administrativo, promover eficiencia y eficacia de las operaciones de la entidad y garantizar la
46
Ecuador. Constitución de la República del Ecuador 2008. Capítulo quinto, Sección Tercera Contraloría General del
Estado Art. 211
58
confiabilidad y oportunidad de la información, así como la adopción de medidas oportunas
para corregir las deficiencias de control”47
Además de las Normas de Control Interno que emite la Contraloría General del Estado, las
acciones del servidor público deben observar entre otras, las siguientes leyes y reglamentos:
Ley Orgánica de Administración Financiera y Control
Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y su Reglamento
Ley de Presupuestos del Sector Público y su Reglamento
Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública y su Reglamento
Codificación de la Ley Régimen Tributario Interno
Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera y
Administrativa y de Unificación y
Homologación de las Remuneraciones del Sector Público y su Reglamento
2.7
PROCESOS CONTABLES
El proceso contable es un conjunto de actividades que comprende desde el momento en
que se genera el hecho financiero, económico o social, hasta el momento en que se obtiene,
analiza, interpreta y comunica la información de carácter contable.48
La identificación de las diferentes actividades del proceso contable, así como los riesgos y
controles asociados a cada una ellas, constituye una acción administrativa de primer orden
para efectos de garantizar la sostenibilidad de los sistemas de contabilidad.
Los riesgos constituyen las diferentes eventualidades que se suscitan dentro de todo
proceso; en un proceso contable existen situaciones que ponen en riesgo la calidad de la
información contable y se asocian a cada actividad desarrollada dentro del mismo, para ello
se debe evaluar los riesgos que se evidencian en cada etapa o actividad y en consecuencia
implementar los controles asociados a dicho proceso, que instauran las medidas
implementadas por el
ente público o privado, con el objeto de solventar los riesgos
señalados y, por consiguiente, obtener estados contables e informes razonables.
47
48
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Normas Generales 100-01 Control Interno.
Delgado Salas Jorge. El Proceso Contable. [en línea]. 2008 http://www.gestiopolis.com [Consulta: 12 enero 2010].
59
2.7.1 Actividades del proceso contable
En la determinación estructural de los procesos financieros y contables se debe tener en
cuenta las actividades propias de la oficina de contabilidad las cuales tienen un orden lógico
y secuencial así:
2.7.1.1 Identificación
Etapa donde se determina la ocurrencia de los hechos o transacciones que afectan la
estructura financiera, económica y social, por lo tanto debe ser objeto de contabilización; con
esta actividad se busca evaluar que la totalidad de los hechos económicos sean de
conocimiento y reconocidos por la oficina de contabilidad para su clasificación y registro
oportuno.
2.7.1.2 Clasificación
En esta etapa se determinan las características de las operaciones que realiza el empresa, y
se determina la ubicación dentro del catalogo general de cuentas, de acuerdo a su
naturaleza. En esta actividad se debe evaluar que el hecho financiero, económico y social a
registrar cumpla con todos los elementos que le son propios a la cuenta en la cual se
clasifica
2.7.1.3 Registro y ajustes
Actividad en la que se elaboran los comprobantes de contabilidad y se efectúan los
registros, directamente en el software de contabilidad que se utilice, en el cual se consolida
la información de presupuesto, pagaduría, almacén y contabilidad. Corresponde también a
la verificación de la información producida en cada dependencia involucrada en el proceso
contable, para verificar su consistencia y confiabilidad, previo a la revelación en los estados
contables, para determinar las cifras sujetas a ajustes y reclasificaciones.
2.7.1.4 Elaboración, revelación y presentación de los estados contables y más
informes
Es el resultado del proceso contable, expresado en el diseño y entrega oportuna
estados e informes contables, los cuales
deben contener la discriminación
de
básica
adicional que sea necesaria para una adecuada interpretación cuantitativa y cualitativa
de los hechos realizados; así mismo, deben permitir a los usuarios construir indicadores
de seguimiento y evaluación, de acuerdo con sus necesidades.
60
Deben verificarse los saldos de los libros frente a los estados contables e informes
producidos. Igualmente para una mejor interpretación y compresión de la información, deben
determinarse las situaciones que ameritan ser explicadas a través de las notas a los estados
contables, que se realizan en los tiempos y plazos establecidos por los organismos
competentes.
2.7.1.5 Análisis, interpretación y comunicación de la información
Corresponde a la lectura que se hace de los estados contables y demás informes
complementarios, con el propósito de concluir sobre la situación, resultado y tendencia de la
empresa, desde las perspectivas financiera, económica y social, de tal manera que su
comunicación sea suficientemente útil para soportar las decisiones relativas a la
administración de los recursos.
Para el análisis e interpretación de la información, será fundamental el cálculo de
indicadores que revelen situaciones y tendencias para lo cual se podrán utilizar técnicas o
métodos de análisis según las características de cada empresa.49
Cada una de estas actividades debe ser evaluada en los riesgos inherentes a su proceso,
para establecer los controles pertinentes.
El manejo de registros constituye
también un procedimiento de la contabilidad y se
conforma en un proceso en extremo importante, toda vez que el desarrollo eficiente de las
otras actividades contable depende en alto grado, de la exactitud e integridad de los
registros de la contabilidad.
H.A. Finney expresa que los procedimientos contables son: “cuentas, débitos y créditos,
débitos y créditos, cuentas de activos, cuentas de pasivo y capital, cuentas por cobrar y por
pagar, registros de las operaciones, cuentas por cobrar y por pagar, cuentas por cobrar y
por pagar, pases al mayor, determinación de los saldos de las cuentas, la balanza de
comprobación”50
2.8 CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
Es la técnica que registra sistemáticamente las operaciones que realizan las dependencias y
entidades de la administración pública, así como los eventos económicos identificables y
49
Delgado Salas Jorge Ibíd.
50
Finney, H. Curso de Contabilidad.- Introducción. Tomo I, 3ra Edición. México. (1982, p.13-24)
61
cuantificables que le afecten, con el objeto de generar información financiera,
presupuestaria, programática y económica que facilite a los usuarios la toma de decisiones y
fiscalización.
2.8.1 Importancia de la Contabilidad Gubernamental
La importancia de la contabilidad gubernamental radica principalmente en los siguientes
puntos:
Proporcionar información financiera, presupuestal, programática y económica contable,
completa y de manera oportuna para apoyar las decisiones de los funcionarios de las
entidades públicas, en sus distintos ámbitos y fases del proceso administrativo.
Contribuir en la información recopilada en la determinación de políticas de planeación y
en la programación de las acciones gubernamentales
Proporcionar al Congreso de un país las cuentas públicas, con información clara, veraz y
relevante, que le facilite el cabal desarrollo de la función de evaluación del gasto público
Atender
las necesidades de información de la ciudadanía interesada en conocer la
gestión del gobierno.51
2.8.2 Usuarios de la Contabilidad Gubernamental
El poder legislativo
Los ciudadanos
Analistas económicos y financieros
Inversionistas y acreedores
Otros gobiernos, agencias internacionales, y otros proveedores de recursos
Usuarios internos
2.9 SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN EL ECUADOR
2.9.1 Antecedentes
La Ley Orgánica de Administración Financiera y Control establece que la dirección general
de la administración financiera del gobierno nacional corresponde al Presidente de la
República, quien la ejerce por medio del Ministro de Economía y Finanzas, hoy Ministro de
51
Zagato Contabilidad Gubernamental [en línea]. abril 2008 http://www.monografias.com [Consulta: 20 enero 2010].
62
Finanzas52, funcionario responsable en el grado superior, de la administración de los
recursos financieros de dicho ámbito.53
La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, faculta al Ministerio de Economía y
Finanzas, hoy Ministerio de Finanzas, expedir los Principios y Normas del sistema específico
y único de Contabilidad Gubernamental y de Información gerencial que permita integrar las
operaciones financieras, presupuestarias patrimoniales y de costos.54
La Ley de Presupuestos del Sector Público dispone al Ministerio de Economía y Finanzas,
hoy Ministerio de Finanzas, establecer los clasificadores en los que se fundamentará la
gestión presupuestaria de aplicación obligatoria para todos los presupuestos sector público,
y establece además que el Ministerio de Economía y Finanzas, hoy Ministerio de Finanzas,
es el órgano rector del sistema nacional de presupuesto público y tiene la obligación de
elaborar en forma conjunta con las demás entidades y organismos del sector público, un
sistema de información que registre los resultados que se deriven de las operaciones.55
En cumplimiento a los mandatos legales señalados, el Ministro de Finanzas define los
lineamientos que deben ser observados en el proceso de implantación del nuevo modelo de
gestión financiera, en las entidades que conforman el Gobierno Central, y a través del
Acuerdo Ministerial Nº 447 del 29 de diciembre de 2007, ACUERDA: “Actualizar los
Principios del Sistema de Administración Financiera, las Normas Técnicas de Presupuesto,
el Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos, los Principios y Normas Técnicas de
Contabilidad Gubernamental, el Catálogo General de Cuentas y las Normas Técnicas de
Tesorería para su aplicación obligatoria en todas las entidades, organismos, fondos y
proyectos que integran el Sector Público no Financiero”
Actualmente todo el sector público, es decir entidades del gobierno central, entidades
autónomas, empresas públicas, están aplicando el Sistema de Administración Financiera SAFI
52
El Ministerio de Finanzas y Crédito Público cambió de denominación por el de Ministerio de Economía y Finanzas; y,
posteriormente el D.E. 854 (R.O. 253, 16-I-2008) reformó el Art. 16 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de
la Función Ejecutiva denominándolo Ministerio de Finanzas.
53
Ecuador. Ley Orgánica de Administración Financiera y Control. Titulo II
Administración Financiera Del Gobierno Nacional. cap. 1 Normas Generales. art. 20; cap. 2 Ministro de Finanzas art. 22
54
Ecuador. Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado cap. 2 Del Sistema de Control Interno. Sección 1 Control
Interno Art. 13
55
Ecuador. Ley de Presupuestos del Sector Público. Título II Del Sistema Nacional de Presupuesto Público
Art. 9, 10, 63
63
2.9.2 Sistema de Administración Financiera “SAFI”
El
sistema
de
administración
financiera
“SAFI”
es
el
conjunto
de
elementos
interrelacionados, interactuantes e interdependientes, que debidamente ordenados y
coordinados entre sí, persiguen la consecución de un fin común: la transparente
administración de los fondos públicos.
Entre los subsistemas más importantes podemos citar: Presupuesto, Contabilidad
Gubernamental, Tesorería, Nómina, Control físico de bienes, Deuda pública y Convenios,
los que están regidos por principios y normas técnicas destinados a posibilitar la asignación
y utilización eficiente de los recursos públicos, de la cual se generen los adecuados registros
que hagan efectivos los propósitos de transparencia y rendición de cuentas.56
2.9.2.1 Principios Generales
Los principios generales observan el marco legal de los principios de contabilidad,
generalmente aceptados; en donde se detallan las especificaciones propias de la
concepción y manejo del sistema y son los siguientes:
Entes financieros
Modelo de gestión financiera
Períodos de gestión
Consistencia
Exposición de información
Importancia relativa
Observancia del ordenamiento legal
Obligatoriedad del sistema de administración financiera
Es relevante referir que en el principio de ente financiero, se establece que: “(…) Los
organismos, entidades, fondos o proyectos que conforman el Gobierno Central, se
constituirán en un solo ente financiero, con presupuesto, contabilidad y tesorería únicos.”57
Y conexamente el principio de Modelo de Gestión Financiera, dispone: “El conjunto de
organismos, entidades, fondos o proyectos que conforman el Gobierno Central y Entidades
Descentralizadas y Autónomas, se rigen a través de la centralización contable y de la caja
fiscal (…)58 lo que implica que la aplicación del SAFI presente las siguientes características:
56
Ecuador. Ministerio de Finanzas. Acuerdo 447. diciembre 2007. Normativa del Sistema de Administración Financiera p 4
57
Ecuador. Ministerio de Finanzas. Acuerdo 447. diciembre 2007. Normativa del Sistema de Administración Financiera
Principios Generales. 1.1.1 Ente Financiero.
58
Ecuador. Ministerio de Finanzas. Acuerdo 447 diciembre 2007. Normativa del Sistema de Administración Financiera
Principios Generales. 1.1.2 Modelo de Gestión Financiera.
64
Los organismos, entidades, fondos o proyectos se constituyen unidades ejecutoras de
un sólo ente financiero que es el Gobierno Central.
La Unidad Ejecutora, es una unidad desconcentrada con atribuciones y competencias
para realizar funciones administrativas y financieras y que, estructuralmente, forma parte
de una institución. Los presupuestos se asignan al nivel de unidad ejecutora; por lo
tanto, son la instancia responsable en lo operativo (…)59
Los organismos, entidades, fondos o proyectos del Gobierno Central, no generan
estados financieros independientes, es el Ministerio de Finanzas quien emite los estados
financieros, información que consolida los recursos y obligaciones administrados por los
entes financieros, la misma que refleja en el Sistema de Administración Financiera.
“SAFI”
Los recursos de los organismos, entidades, fondos o proyectos se mantienen en el
depositario oficial de los fondos públicos,
a través de la cuenta corriente única del
Tesoro Nacional.
Los organismos, entidades, fondos o proyectos del Gobierno Central, concluyen su
proceso de pago hasta la solicitud del mismo, y es le Ministerio de Finanzas a través de
la autorización al Banco Central, quien finalmente transfiere los pagos a las cuentas de
los/las beneficiarios/as, en concepto de remuneraciones, adquisición de bienes y
servicios, transferencias, etc.
2.9.2.2 Normativa de de Presupuesto
Regulan la aplicación de las fases de programación, formulación, aprobación, ejecución,
evaluación y liquidación del presupuesto público.
El presupuesto se basará en la metodología técnica de presupuestos por resultados sobre la
base de programas identificados en estrecha vinculación a la planificación y en un horizonte
plurianual60
Entendiéndose como los presupuestos por resultados. PPR, los mecanismos y procesos de
financiamiento del sector público, encaminados a vincular la asignación de recursos con los
59
60
Ibíd. 1.1.2 Modelo de Gestión Financiera. 1.1.2..3 Unidad Ejecutora UE
Ibíd. Normas Técnicas de Presupuesto. 2.1.5 Gestión Presupuestaria por Resultados
65
productos y resultados, en términos de sus efectos sobre la sociedad, con el objetivo de
mejorar la eficiencia de asignación y producción del gasto público.
La ejecución presupuestaria comprende el conjunto de acciones destinadas a ala utilización
de los recursos humanos, materiales y financieros asignados en el presupuesto con el
propósito de obtener los bienes y servicios en la cantidad, calidad y oportunidad previstos en
el mismo.61 Y para su efecto se realiza la “Programación de la Ejecución Presupuestaria”
que consiste en proyectar la distribución temporal, en los subperíodos que se definen dentro
del ejercicio fiscal anual en función de los bienes y servicios a generarse –programación
física- y requerimientos financieros -programación financiera-.
Además se debe cumplir con la Programación Indicativa Anual de la Ejecución PIA, que lo
elaboran las instituciones, con el objeto de guiar la ejecución financiera institucional en los
requerimientos financieros respecto a las disponibilidades de fondos establecidos en la
programación de caja
Estas normas generan en detalle instrucciones y
acciones que deben realizarse en la
ejecución del presupuesto, hasta la liquidación y evaluación del mismo,
2.9.2.3 Normativa de Contabilidad Gubernamental
La Normativa de Contabilidad establece los principios y normas técnicas, que constituyen
pautas básicas que guían el proceso contable para generar información consistente,
relevante, verificable y comprensible, y hacen referencia a las técnicas cualitativas y
cuantitativas de valuación de los hechos económicos, al momento en el cual se realiza el
registro contable.
Un principio relevante en la contabilidad gubernamental es el “devengado” que establece
que los hechos económicos serán registrados en el momento que ocurran, hay o no
movimiento de dinero, como consecuencia del reconocimiento de derechos u obligaciones
ciertas, vencimiento de plazos, condiciones contractuales, cumplimiento de disposiciones
legales o prácticas comerciales de general aceptación.62
Estas normas generan en detalle instrucciones y
acciones que deben realizarse en el
proceso contable gubernamental, hasta la emisión de informes financieros.
61
62
Ibíd. 2.4.1 De la Ejecución Presupuestaria. Definición
Ibíd. Ecuador. Ministerio de Finanzas. Principios de Contabilidad Gubernamental. 3.1.4 Devengado.
66
2.9.2.4 Normativa de Tesorería
El Sistema de Tesorería comprende todos los componentes del proceso de percepción,
depósito y colocación de los recursos financieros públicos a disposición de las entidades y
organismos del sector públicos para la cancelación oportuna de sus obligaciones y
utilización de dichos recursos, de acuerdo con los planes y presupuestos correspondientes.63
Una disposición fundamental en esta normativa es la “Programación de Caja” que constituye
el instrumento con el que se establece la previsión calendarizada de las disponibilidades
efectivas de fondos y de su correspondiente utilización en concordancia con la programación
de la ejecución presupuestaria y su objetivo es compatibilizar la programación
presupuestaria anual en función de las disponibilidades.
Se definen “las cuentas en el Depositario Oficial de los Fondos Públicos” que son: la Cuenta
Corriente Única del Tesoro Nacional y sus auxiliares, las cuentas exclusivas que reciben
desembolsos de préstamos y donaciones del exterior, las cuentas de las empresas públicas,
de la Contraloría General del Estado y la cuenta CEREPS, lo que implica que ninguna
institución pública podrá mantener cuentas fuera del depositario oficial de los fondos
públicos, excepto los casos que por circunstancias geográficas o tecnológicas no sea
factible mantener una cuenta en el depositario oficial, la unidad responsable del Tesoro
Nacional autorizará la apertura en el Banco Nacional de Fomento.
Se mantiene una única base de datos de “Registro de Beneficiarios” a través de la unidad
encargada del Tesoro Nacional, que consiste en la base de beneficiarios con sus
respectivas cuentas bancarias, donde se acreditarán los pagos que hayan sido solicitados
por las instituciones y unidades ejecutoras, que coincide con aquella consignada en el
Servicio de Rentas Internas.
Dentro de los beneficiarios de pago se incluyen a proveedores, contratistas, funcionarios
públicos, empleados, trabajadores y terceros.
Estas normas instruyen y fundamentan las acciones del proceso de Tesorería.
2.9.3 Módulos de ejecución de los sistemas ESIGEF y ESIPREM
De conformidad a la normativa del sistema de administración financiera del Estado, a partir
del 1 de enero de 2008, todas las entidades del Gobierno Central están utilizando las
63
Ibíd. Normas Técnicas de Tesorería
67
herramientas informáticas ESIGEF y ESIPREM, en su gestión financiera.
A este proceso
se incorporaron las entidades descentralizadas y autónomas a partir del 1 de enero de 2009.
Acorde a las demandas institucionales, la funcionalidad de la versión original de las
herramientas informáticas, se han ido actualizando para brindar un mejor servicio a las
entidades que operan los sistemas.
En este sentido el Ministerio de Finanzas, a través de la Coordinación de Soporte y
Servicios y sus “Mesas de Ayuda” presta apoyo permanente en la solución de problemas
que se presentan en la aplicación de los referidos sistemas.
El sistema ESIGEF comprende los módulos de Presupuesto, Contabilidad y Tesorería y
todos los subprogramas inherentes a su ejecución
El sistema ESIPREM comprende el módulo de remuneraciones, que tiene relación directa
con los aportes del IESS.
Actualmente no se cuenta con los módulos de activos fijos e inventarios, por lo cual cada
institución opera con sistemas alternos que les permita un adecuado control de los mismos.
2.10 LOS MANUALES
Los manuales constituyen una de las herramientas con que cuentan las organizaciones para
facilitar el desarrollo de sus funciones administrativas y operativas, tienden a unificar los
criterios y conocimiento de las diferentes áreas de la organización, en concordancia con la
misión, visión y objetivos de la dirección de la misma. Son fundamentalmente un instrumento
de comunicación.
Si bien existen diferentes tipos de manuales, que satisfacen distintos tipos de necesidades,
puede clasificarse a los manuales como un cuerpo sistemático que contiene la descripción
de las actividades que deben ser desarrolladas por los miembros de una organización a
través de “documentos ordenados y sistemáticos, que
la organización y funcionamiento; y los
contienen
instrucciones sobre
procedimientos a seguirse dentro de las
instituciones, para mejorar la eficacia y ejecución de trabajos asignados al personal (…)64
Un manual sin revisión y análisis cuyo contenido permanezca estático se convierte en
obsoleto, y lejos de ser una herramienta útil puede constituir una barrera que dificulte el
64
Posso Zumárraga, Manuel “Fuentes del Derecho Administrativo y el Ordenamiento Jurídico Vigente” [en línea] agosto
2009 Revista Jurídica http://www.derechoecuador.com [Consulta: 20 enero 2010]
68
desarrollo de la organización65, por esta razón los manuales deben ser documentos
eminentemente dinámicos, que estén
sujetos a revisiones periódicas para adaptarse y
ajustarse a las necesidades cambiantes de toda empresa moderna, no deben ser inflexibles
e inhibir la capacidad creativa de los integrantes de la organización, sino que deben
reformarse constantemente conforme surjan nuevas ideas que ayuden a mejorar la
eficiencia de la empresa.
2.10.1 Manual de Procedimientos Administrativos
El manual de procedimientos administrativos es un conjunto de instrucciones y normas
reunidas en un cuerpo orgánico, que explican el desarrollo de los procedimientos
administrativos66 que tienden a aclarar normas jurídicas de carácter general, con un lenguaje
sencillo, a fin de que los/las funcionarios/as entiendan y les facilite la aplicación de un
proceso administrativo; en consecuencia el Manual de procedimientos administrativos, se
constituye en una guía práctica que se utiliza como herramienta de soporte para la
organización y comunicación, que contiene información ordenada y sistemática, en la cual
se establecen claramente los objetivos, normas, políticas y procedimientos de la empresa, lo
que hace que sean de mucha utilidad para lograr una eficiente administración.
Estos manuales incluyen además los puestos o unidades administrativas que intervienen,
precisando
su
nivel de participación; suelen contener en algunos casos ejemplos de
formularios, autorizaciones o documentos necesarios como normativas y políticas
particulares de cómo se aplican los lineamientos de actuación;
máquinas o equipo de
oficina a utilizar y cualquier otro dato que pueda auxiliar el correcto desarrollo de las
actividades dentro de la empresa.67 Por lo tanto la información básica que transmite el
manual debe ser precisa, sin distorsión, para que facilite
las labores de auditoria, la
evaluación y control interno y su vigilancia.
El manual de procedimientos permite el establecimiento de un marco de actuación que fija
límites –políticas- a través de una red de procesos y posibilita su cumplimiento con la
65
Herrera, Haroldo Importancia de los Manuales Administrativos [en línea] marzo 2008. http://www.gestiopolis.com
[Consulta: 18 enero 2010]
66
Rossi, Silvia Manual de procedimientos [en línea] febrero 2009 http://www.derechoecuador.com [Consulta: 21 enero
2010]
67
Rossi Silvia Ibíd.
69
descripción de procedimientos68
Su contenido está dirigido a precisar:
Cómo se ejecutan los procesos y controles
Quiénes son los encargados de efectuarlos
Cuándo deben ser realizados; y
Los soportes de información que intervienen, cómo deben ser completados y
archivados.
Y para su elaboración debe considerarse como principios básicos, los siguientes:
Toda posición de supervisión debe tener asignadas funciones y responsabilidades
concretas.
Toda asignación de responsabilidades debe ir acompañada de la correspondiente
autoridad para ejercerla.
No debe quedar incertidumbre respecto a la definición de autoridad y responsabilidad
con relación a todas y cada una de las posiciones de la organización.
2.10.1.1 Objetivos de un manual de procedimientos
La organización puede desarrollar y usar los manuales para los siguientes fines:
•
Precisar las funciones y relaciones de cada unidad administrativa para deslindar
responsabilidades, evitar duplicidad y detectar omisiones69
•
Instruir al personal acerca de aspectos, tales como: objetivos, funciones, relaciones,
políticas, procedimientos, normas, etc.
•
Coadyuvar a la ejecución correcta de las labores asignadas al personal, y propiciar la
uniformidad en el trabajo.
•
Servir de medio de orientación e integración al personal de nuevo ingreso, facilitando su
incorporación a las distintas funciones operacionales.
68
Arenas, P. 2001. Programa de auditoría fiscal [en línea] Disponible en: 5 campus, org, auditoría:
http://www5campus.org/leccion/auditoria07 [Consulta: 21 enero 2010]
69
Carreto, Julio Manuales Administrativos [en línea] marzo 2007 http://uproadmon.blogspot.com [Consulta: 23 enero 2010]
70
•
Aumentar la eficiencia de los empleados, indicándoles lo que deben hacer y cómo deben
hacerlo
•
Construir
una base para el análisis posterior del trabajo y el mejoramiento de los
sistemas, procedimientos y métodos.
2.10.1.2 Ventajas del Manual de Procedimientos Administrativos
Las ventajas de poseer y utilizar manuales de procedimientos administrativos son las
siguientes:
•
Permiten conocer el funcionamiento interno respecto a la
descripción de tareas,
ubicación, requerimientos y los puestos responsables de su ejecución; se normaliza la
ejecución de tareas estándar y facilita la toma de decisiones programadas;
•
Ayudan a la coordinación de actividades, evita duplicidades y superposición de tareas
entre diferentes áreas de la organización;
•
Simplifican y/o racionalizan la ejecución de tareas que cuando no están normalizadas
resultan confusas, voluminosas y, en consecuencia costosas;
•
Apoyan en la inducción del puesto, adiestramiento y capacitación del personal ya que
describen en forma detallada las actividades de cada puesto, de esta forma se simplifica
el asesoramiento y la capacitación de nuevos empleados y practicantes rentados de la
organización;
•
Incrementan la motivación del empleado, ya que permite la detección de los objetivos de
la organización mediante el aporte de sus tareas;
•
Reducen la participación de los niveles altos de la jefatura, limitando su participación a
casos no habituales y dedicando más tiempo a la toma de decisiones no programadas;
•
Evitan improvisaciones y/o decisiones apresuradas, a veces incongruentes con las
tomadas por otra área administrativa; puesto que uniforma y controla el cumplimiento de
las rutinas de trabajo, salvando su alteración arbitraria.
•
Reflejan la evolución administrativa de la organización y el nivel de racionalización
alcanzado;
•
Agilizan las tareas de auditoría ya que, consultando los manuales, los auditores podrán
familiarizarse rápidamente con los procedimientos administrativos del área a auditar; y
71
por lo tanto se facilita la evaluación del control interno.
•
Facilitan el control de gestión y la detección de deficiencias en los procedimientos
administrativos, así como
el análisis o revisión de los procedimientos de un sistema,
para de ser el caso establecer un sistema de información o modificar el ya existente.
•
Determina en forma más sencilla las responsabilidades de los empleados por fallas u
omisiones.
2.10.1.3 Limitaciones de los Manuales
No obstante las ventajas señaladas anteriormente, la realidad
nos indica que existen
limitaciones en los manuales de procedimientos administrativos, que se citan a continuación:
Exigen una permanente actualización, dado que la pérdida de vigencia de su contenido
acarrea su total inutilidad.
No incorporan los elementos propios de la organización informal, la que evidentemente
existe pero no es reconocida en los manuales.
Resulta difícil definir el nivel óptimo de síntesis o de detalle a efectos de que sean útiles
y suficientemente flexibles.
Su utilidad se ve limitada o es nula cuando la organización se compone de un número
reducido de personas y, por lo tanto, la comunicación es muy fluida y el volumen de
tareas reducidas.
Muy sintética carece de utilidad: muy detallada los convierte en complicados
Finalmente debe considerarse que los manuales no son instrumentos cuyos contenidos
puedan ser absorbidos “directamente” por el personal de línea como si fuera un simple
instructivo, la comprensión por parte del personal de los procedimientos normalizados en el
manual, supone una explicación de los mismos por gente capacitada que deberá hacerse,
en lo posible, directamente en la ejecución de los procedimientos reales .y posteriormente a
esta capacitación, recién se podrá dejar al personal el manual para su utilización como
elemento de consulta y actualización.
Es conveniente establecer una revisión anual, a fin de efectuar las modificaciones y
agregados que sean necesarios para lo cual las instrucciones deben redactarse en forma
medular y con una extensión limitada, a fin de facilitar los posibles cambios, en caso de
modificarse las rutas de acción.
72
CAPÍTULO III
3. NORMAS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA EJECUCIÓN FINANCIERA DE LOS
RECURSOS ENTREGADOS POR EL CONAMU HOY COMISIÓN DE
TRANSICIÓN, EN EL MARCO DE LOS CONVENIOS INTERINSTITUCIONALES.
3.1 CONTROL INTERNO Y OPERACIÓN FINANCIERA
3.1.1
3.1.1.1
Sistema de Control Interno
Control Previo
El control previo, es el conjunto de procedimientos y acciones que se adoptan en la
institución para analizar las operaciones y actividades que hayan proyectado realizar, antes
de su autorización, o de que ésta surta sus efectos, para determinar la propiedad de las
operaciones y actividades, su legalidad, veracidad y conformidad con los presupuestos,
planes y programas.70
3.1.1.1.1 Ordenadores/as de Gastos y de Pagos71
La autorización de transacciones y eventos deben ser hechas sólo por personas que estén
dentro del rango de autoridad72 es la forma idónea de asegurar que sólo se efectúen
operaciones y actos administrativos válidos y
documentados; además esta aprobación
supone su ajuste a la misión, la estrategia, los planes, programas y presupuestos.
Esta autorización es
comunicada por escrito/notas manuscritas directamente a los
funcionarios y empleados involucrados, en los términos y condiciones bajo las cuales se
concede la autorización; quienes deberán ejecutar las tareas que se les han asignado, de
acuerdo con las directrices, y dentro del ámbito de su competencia.
70
En el Capítulo 2 de la Ley Orgánica de Contraloría General del Estado, su Art. 12 establece los Tiempos de control en
donde el CONTROL PREVIO dispone que: “Los servidores de la institución, analizarán las actividades institucionales
propuestas, antes de su autorización o ejecución, respecto a su legalidad, veracidad, conveniencia, oportunidad, pertinencia y
conformidad con los planes y presupuestos institucionales”.
71
La Ley Orgánica de Administración Financiera y Control en su Art. 59 prescribe: “Ordenadores de gastos y de
pagos”.- En cada entidad u organismo del sector público existirán ordenadores de gastos y ordenadores de pagos. Cada
entidad u organismo determinará por reglamento interno los funcionarios que han de realizar dichas tareas y sus respectivas
áreas de competencia”.
72
INTOSAI. Ibíd. p.31
73
La conformidad con los términos y condiciones de una autorización implica que las tareas
que desarrollarán los empleados, se ajustan a las disposiciones emanadas por la dirección,
en concordancia con el marco legal vigente.
En general todas las operaciones, sean administrativas o financieras se efectuarán previa
autorización respectiva del nivel superior designado para tal función, y las personas que
reciban
las
autorizaciones,
serán
competentes,
honestas
y
conscientes
de
la
responsabilidad que asumen en su tarea y no efectuarán actividades que no les
corresponda.
Ordenador/a de gastos
Es quien aprueba la ejecución o realización de un gasto u obligación de pago; en el
CONAMU hoy Comisión de Transición73, esta responsabilidad es función de la autoridad
nominadora y directoras de área.
Ordenador/a de pagos
Es quien aprueba la ejecución o realización de un pago o egresos de fondos con cargo al
presupuesto institucional; en el CONAMU hoy Comisión de Transición, esta responsabilidad
la asume el/la Director/a de Desarrollo Organizacional.
3.1.1.1.2 Control previo al compromiso
Estas acciones las ejecuta el/la funcionario/a responsable del área de Presupuesto, de la
Gestión Financiera; consiste en el control previo, a la autorización, para que se realice un
gasto; debe verificar que:
La operación financiera esté directamente relacionada con la misión de la entidad, los
programas, proyectos y actividades aprobados en los planes operativos anuales y
presupuestos.
La operación financiera reúna los requisitos legales pertinentes y necesarios para
llevarla a cabo, que no existan restricciones legales sobre la misma.
Exista la partida presupuestaria con la disponibilidad suficiente de fondos no
comprometidos, a fin de evitar desviaciones financieras y presupuestarias.74
73
Mediante el Art. 1 del D. E. 1733 (R. O. 601, 29-V-2009) se deroga el Decreto que crea el Consejo Nacional de Mujeres
(CONAMU), creándose la Comisión de Transición para la Definición de la Institucionalidad Pública, la cual dentro de sus
atribuciones tendrá que preparar la reforma normativa para la creación del Consejo Nacional de Igualdad de Género.
74
En este tema se debe remarcar la prohibición expresa de que ningún/a funcionario/a de la
entidad, contraerá compromisos, celebrará contratos, autorizará o contraerá obligaciones,
respecto de recursos financieros, sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y
sin que haya disponible un saldo suficiente para el pago completo de la obligación
correspondiente 75
3.1.1.1.3
Control previo al devengado
Esta actividad la ejecuta el/la funcionario/a responsable del área de Contabilidad – Gestión
Financiera-,
consiste en las acciones previas a la
aceptación de una obligación, o al
reconocimiento de un derecho, como resultado de la recepción de bienes, servicios u obras,
la venta de bienes o servicios u otros conceptos de ingresos.
El/la servidor/as encargado/a del control verificará:
1. Que la obligación o deuda sea veraz y corresponda a una transacción financiera que
haya reunido los requisitos exigidos en la fase del control previo, que se haya registrado
contablemente y contenga la autorización respectiva, y mantenga su razonabilidad y
exactitud aritmética.
2. Que los bienes o servicios recibidos guarden conformidad plena con la calidad y
cantidad descritas o detalladas en la factura o en el contrato, en el ingreso a bodega o
en el acta de recepción e informe técnico legalizados y que evidencien la obligación o
deuda correspondiente.
3. Que la transacción no varíe con respecto a la propiedad, legalidad y conformidad con el
presupuesto, establecidos al momento del control previo al compromiso efectuado (…)76
3.1.1.1.4
Control previo al pago
Este control corresponde a la Gestión Financiera, y lo cumplen
las/los funcionarias/os
designadas/os para ordenar un pago, suscribir comprobantes de egreso o cheques, y
solicitar pagos vía electrónica77, entre otros.
74
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. 402 Administración Financiera - Presupuesto 40202 Control previo al compromiso.
75
Ecuador. Ley Orgánica de Administración Financiera y Control. –LOAFYC-. Titulo III Sistema de Presupuesto, Capítulo
4 Sistema de Presupuesto de las Entidades y Organismos del Sector Público, Art. 58 Requisitos para contraer compromisos
y obligaciones
76
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. 402 Administración Financiera – Presupuesto,
402-03 Control previo al devengado.
75
En el CONAMU hoy Comisión de Transición78, estas acciones son responsabilidad de el/la
Directora/a de Desarrollo Organizacional y el/la Tesorero/a; quienes
deben cumplir las
siguientes disposiciones:
Todo pago corresponderá a un compromiso devengado, legalmente exigible, con
excepción de los anticipos previstos en los ordenamientos legales y contratos
debidamente suscritos;
Los pagos que se efectúen estarán dentro de los límites de la programación de caja
autorizada;
Los pagos estarán debidamente justificados y comprobados con los documentos
auténticos respectivos;
Verificación de la existencia o no, de litigios o asuntos pendientes respecto al
reconocimiento total o parcial de las obligaciones a pagar; y,
Que la transacción no haya variado respecto a la propiedad, legalidad y conformidad con
el presupuesto.
Para efectos de control, se entenderá por documentos justificativos, los que determinan un
compromiso presupuestario y por documentos comprobatorios, los que demuestren entrega
de las obras, bienes o servicios contratados.79
En este argumento los documentos justificativos constituyen un contrato, un requerimiento
de compra, etc.
y los documentos comprobatorios se presentan como:
informe de
servicios, recepción de productos, ingreso a bodega, etc.
3.1.1.2
Supervisión y seguimiento
En el CONAMU hoy Comisión de Transición80, las acciones de supervisión y seguimiento
deben ser ejercidas
por
la Presidenta de la Comisión de Transición y las directoras
técnicas de área, en concordancia a lo dispuesto en las Normas de Control Interno.
77
78
79
80
Ibíd. 403 Administración Financiera – Tesorería, 403-08 Control previo al pago
Mediante el Art. 1 del D. E. 1733 op. cit
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd.
Mediante el Art. 1 del D.E. 1733 op.cit
76
En el Informe COSO81 se han publicado importantes directrices de control interno y en el
tema de supervisión y seguimiento es importante extraer lo siguiente:
Los sistemas de control interno evolucionan, y estos cambios pueden limitar la capacidad
de advertir riesgos generados por nuevas circunstancias, por lo cual es esencial que la
dirección supervise
y actualice periódicamente el sistema de control interno a efectos de
adecuarlo a la realidad actual y sus eventuales riesgos.
El proceso de supervisión mantiene un control interno eficaz, y se materializa de dos
formas: seguimiento continuo y evaluaciones puntuales; de donde se colige que a un
mayor nivel y eficacia del seguimiento continuo, menor será la necesidad de evaluaciones
puntuales, que se realizan especialmente a través de los procesos de auditoria.
3.1.1.2.1 Seguimiento continuo
Existen varias acciones
que permiten efectuar el seguimiento a la eficacia del control
interno, como por ejemplo:82
Procedimientos de autorización y aprobación;
Actividades corrientes de gestión que permiten la comunicación interdisciplinaria, con
lo cual cualquier discrepancia será cuestionada,
Comunicaciones recibidas de terceros, que permiten
acceder a la existencia de
problemas internos.
Supervisión rutinaria de las tareas administrativas, para comprobar las funciones de
control e identificar las deficiencias existentes.
Comprobación física de los datos registrados en el sistema de información
Reuniones internas –cualquiera- que permitan cruzar información
Realizar conciliaciones de diversos informes
Identificación rápida de errores importantes
Divergencias importantes al corroborar datos agrupados
Supervisión de tareas administrativas de registro
Segregación de funciones y verificaciones cruzadas –recíprocas Tomas de inventario físico -existencias / activos fijos Concurrir a seminarios de formación permitiendo obtener información importante
para mejorar los controles.
81
82
El Informe COSO op. cit.
Ibíd.
77
3.1.1.2.2 Evaluaciones puntuales
Estos procedimientos pueden aplicarse como:
Auto evaluación83 su propósito es adoptar las decisiones relacionadas con la
corrección o el mejoramiento del desempeño, a través de una revisión y pruebas
del diseño de control interno. La autoevaluación del control y la medición de gestión,
están íntimamente relacionados para alcanzar
una gestión efectiva; puesto que
determinan si se cumple con lo planificado y sí, el sistema de control garantiza el
logro de los objetivos propuestos por la entidad.
Auditoria interna o externa, la realizan profesionales competentes con
la
aplicación de las acciones de control; o para enfocar en forma directa la efectividad
de los controles en un tiempo específico.
Estas dos evaluaciones son necesarias para establecer si una falla en la gestión proviene
del funcionamiento del sistema de control, de la operación de la entidad o de otras causas;
la combinación del seguimiento permanente y de las evaluaciones puntuales ayudará a
asegurar que el control interno mantenga su efectividad a través del tiempo.
En este tema, la normativa vigente del país establece que: “Los directivos de la entidad,
establecerán procedimientos de supervisión de los procesos y operaciones, para asegurar
que cumplan con las normas y regulaciones; medir la eficacia y eficiencia de los objetivos
institucionales, sin perjuicio del seguimiento posterior del control interno.84; el seguimiento
continuo se aplicará en el transcurso normal de las operaciones, en las actividades
habituales de gestión y supervisión, así como en otras acciones que efectúa el personal al
realizar sus tareas encaminadas a evaluar los resultados del sistema de control interno”85
83
EL Manual de Administración y Mejoramiento del Sistema de Gestión de la Universidad Nacional de Colombia, en el
tema de Autoevaluación señala que: “La Auto Evaluación evalúa los controles y monitorea la operación de la Entidad a
través de los procesos, evaluando su diseño y operación en un período de tiempo determinado por medio de la medición y
análisis de los indicadores, cuyo propósito es tomar las decisiones relacionadas con la corrección o el mejoramiento del
desempeñoa través de una revisión y pruebas del diseño de control interno, o puede ser ejecutado por los auditores
externos o internos. Este tipo de evaluación se utiliza también para enfocar directamente la efectividad de los controles en
un tiempo específico” [en línea]. http://www.unal.edu.co [Consulta: 18 diciembre 2009].
84
85
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. 401 Actividades De Control, 401-03 Supervisión
Ibíd. 600 Seguimiento, 600-01 Seguimiento continúo o en operación
78
3.1.1.3 Limitaciones del control interno
El control interno, independientemente de lo bien diseñado y ejecutado que esté, sólo
puede proporcionar seguridad razonable a la dirección y servidores de la institución.
La “seguridad razonable” equivale a un nivel satisfactorio de confianza bajo ciertas
condiciones dadas, de costo, beneficio y riesgo; determinar cuanta seguridad es razonable
depende del juicio propio de los ejecutivos para identificar los riesgos inherentes a las
operaciones y diferentes circunstancias, y determinar
el riesgo tanto cuantitativa como
cualitativamente86
Existen factores que están fuera de control o influencia de una organización y básicamente
son los siguientes:
El juicio humano al tomar decisiones puede ser desacertado, y fallar con errores
simples o equivocaciones.
Los controles pueden circunscribirse por la colusión87 de dos o más personas,
La administración o gerencia puede eludir el sistema de control interno.
Es necesario considerar lo relacionado con los costos y beneficios del control.
3.1.1.4 Control posterior88
El control posterior es ejecutado por la auditoria interna o externa, se constituye en una
herramienta de retroalimentación del sistema de control interno, que analiza sus debilidades
y fortalezas,
así como el desvío de los avances y metas trazadas, influyentes en los
resultados y operaciones propuestos en la entidad.
Su objetivo es formular recomendaciones de ajuste o de mejoramiento de los procesos a
partir de las evidencias, soportes, criterios válidos; y, servir de apoyo a los directivos en el
proceso de la toma de decisiones a fin de que e obtengan los resultados esperados.
86
INTOSAI. Guía para las Normas de Control Interno del Sector Público. Capítulo 2 Actividades de Control p.8
87
En el Glosario de Auditoría en: http://circulocontable.fullblog.com.ar colusión es un esfuerzo cooperativo entre
empleados para defraudar a una empresa en efectivo, inventario u otros activos. Es un medio comúnmente empleado para el
cometimiento de irregularidades calificadas como actos fraudulentos. La colusión implica asociación de dos o más personas
para causar daño a un tercero, por lo general en su patrimonio. Se busca prevenir la colusión mediante un sistema de
control interno apropiado, y específicamente; separando aquellas funciones que sean incompatibles. funciones que sean
incompatibles. [Consulta: 12 diciembre 2009]
Los Auditores evalúan etapa de diagnóstico y en la de cumplimiento
88
La Ley Orgánica de Contraloría General del Estado, en su Capítulo 2, Art. 12 establece los Tiempos de control en
donde el CONTROL POSTERIOR señala que: “La Unidad de Auditoría interna será responsable del control posterior interno
ante las respectivas autoridades y se aplicará a las actividades institucionales, con posterioridad a su ejecución”
79
Las acciones de evaluación que cumple la Auditoria comprenden los siguientes
procedimientos:
La eficiencia del sistema de control interno,
La administración de riesgos institucionales,
La efectividad de las operaciones; y,
El cumplimiento de leyes y regulaciones aplicables que permitan el logro de los
objetivos institucionales.
Las Normas Técnicas de Control, establecen que: “La Auditoría interna es una actividad
independiente y objetiva de aseguramiento y asesoría, concebida para agregar valor y
mejorar las operaciones de una organización; evalúa el sistema de control interno, los
procesos
administrativos,
técnicos,
89
estratégicos y gestión de riesgos”
ambientales,
financieros,
legales,
operativos,
de esta forma se agrega una garantía razonable de que
la gestión de la máxima autoridad y demás servidoras y servidores, se realiza con apego a
las normas vigentes.
El rol asesor que cumple la Auditoria Interna, está especificado en la normativa vigente: “La
unidad de auditoría interna (…) para que brinde asesoría oportuna y profesional en el ámbito
de su competencia, agregando valor a la gestión institucional y garantía razonable de que la
gestión de la máxima autoridad y demás servidores, se realiza con apego a las normas
vigentes90
3.1.2 Organización y responsabilidades
Organización es la estructura técnica de las relaciones que deben existir en las funciones,
niveles y actividades de los elementos humanos y materiales de un organismo social, con el
fin de lograr su máxima eficiencia, dentro de los planes y objetivos91
Para la integración de este Manual, es preciso establecer y especificar la responsabilidad
de las/los funcionarios/as del CONAMU hoy Comisión de Transición92 que participan en la
ejecución de los convenios.
89
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. Ambiente De Control, 200-09 Unidad de Auditoría
Interna
90
91
92
Ibíd.
Gómez Ceja Guillermo Planeación y Organización de Empresas, Octava Edición. Editorial McGraw/Hill. p 195
Mediante el Art. 1 del D. E. 1733, op.cit
80
En este argumento se identifican las actividades y funciones que determinan: cargos, líneas
de autoridad, responsabilidad y coordinación; puesto que al ser un trabajo conjunto los roles
que cumplen cada una/uno deben adecuarse entre sí, de modo que se pueda trabajar en
forma permanente, con eficacia y eficiencia.
El CONAMU hoy Comisión de Transición, forma
una organización constituida con una
estructura jerárquica, funciones, actividades, deberes, responsabilidades y la autoridad
competente.
Para el funcionamiento de la entidad en la ejecución de los convenios interinstitucionales,
se
considera el principio básico de la “división de trabajo”93 que es: “la separación y
delimitación de las actividades con el fin de realizar una función con la mayor precisión,
eficiencia y con el mínimo esfuerzo, dando lugar a la especialización en el trabajo”.94
3.1.2.1 Las funciones
Son las acciones que realiza la entidad, agrupadas en actividades afines que se expresan
en forma genérica; formando un esquema de las tareas realizadas por el CONAMU hoy
Comisión de Transición95,
para alcanzar sus fines a partir de los objetivos y planes
aprobados.
En el desarrollo y cumplimiento de sus funciones, las servidoras y servidores del CONAMU
hoy Comisión de Transición, observarán las políticas generales y las específicas aplicables
a sus respectivas áreas de trabajo, que hayan sido emitidas y divulgadas por la máxima
autoridad y directivos de la entidad, quienes además instaurarán medidas y mecanismos
propicios para fomentar la adhesión a las políticas por ellos emitidas96
93
La Gran Enciclopedia de Economía en: http://www.economía48.com define a la División Del Trabajo así: “(…)
fragmentación o descomposición de una actividad productiva en sus tareas más elementales y su reparto entre diferentes
personas, según su fuerza física, habilidad y conocimientos. El aumento de la producción que se deriva de la puesta en
práctica del principio de la división del trabajo se debe, según Adam Smith, a tres causas principales: 1. aumenta la habilidad
y destreza de los trabajadores; 2. ahorra la pérdida de tiempo de pasar de una tarea a otra; 3. facilita la invención y el uso de
grandes máquinas que abrevian considerablemente el trabajo y le permiten a un hombre realizar la labor de muchos (…)”
[Consulta: 12 diciembre 2009]
94
Chacón Paredes, Wladimir “El control interno como herramienta fundamental contable y controladora de las
organizaciones” [en línea]. En: Poch, R. (1992). Manual de Control Interno. Editorial Gestión 2000. Segunda Edición.
Barcelona España; Leonard, W. (1990). Auditoría Administrativa. Evaluación de métodos y Eficiencia administrativa.
México: Editorial Diana.Enero 2002. http://www.gestiopolis.com [Consulta: 12 diciembre 2009]
95
Mediante el Art. 1 del D.E. 1733 op.cit.
96
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. 200 Ambiente de Control, 200-08 Adhesión a las
políticas institucionales
81
3.1.2.2 Las actividades
Es el conjunto de trabajo específico que debe realizar el/la servidor/a para realizar una o
varias funciones, para un mejor entendimiento de este término y el de funciones,
presentamos un ejemplo práctico:
Función: compra de materiales.
Actividad: cotización de materiales.
3.1.2.3 Las obligaciones o deberes
Son las actividades que deben cumplir los/las funcionarios/as del CONAMU hoy Comisión
de Transición, en el cargo que desempeña dentro de la estructura organizacional.
En este tema es importante resaltar algunos de los deberes inherentes al desempeño
y
acciones de los servidores públicos97, así:
(a)
Desempeñar personalmente, las obligaciones de su puesto, con solicitud,
eficiencia y con la diligencia que emplean generalmente en la administración de
sus propias actividades, cumpliendo las disposiciones reglamentarias de su
dependencia, (…)
(b)
Cumplir y respetar las órdenes legítimas de los superiores jerárquicos. Se
negará por escrito a acatar órdenes superiores cuando éstas estén afectadas
de
ilegalidad o inmoralidad; (…)
h)
Elevar a conocimiento de su inmediato superior, los hechos que puedan causar
daño a la administración.
El incumplimiento de las obligaciones del servidor público, ocasiona “responsabilidad
administrativa” que es sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil
o penal que pudiere originar este hecho. (…)”98
97
Ecuador. Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las
Remuneraciones del Sector Público. Título III Del Régimen Interno de Administración de Recursos Humanos, Capítulo I De
Los Deberes, Derechos Y Prohibiciones. Art. 24 Deberes de los servidores públicos
NOTA: Mediante D.E. 10 (R O. 10, 24-VIII-2009), se fusionó la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos
Humanos y Remuneraciones del Sector Público, SENRES, con el Ministerio de Trabajo y Empleo, creándose el Ministerio de
Relaciones Laborales, el cual contará con dos Viceministerios técnicos que tendrán las competencias dispuestas por la
LOSCCA y el Código del Trabajo, respectivamente
98
Ecuador. Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa Ibíd. Capítulo IV Del Régimen Disciplinario, Art. 42.Responsabilidad administrativa
82
3.1.2.4
Es la
Las responsabilidades
obligación personal -por lo que no puede ser delegada- de responder por la
ejecución de los deberes asignados.
La responsabilidad se entiende como el deber de los funcionarios o empleados del
CONAMU hoy Comisión de Transición99 de rendir cuenta ante una autoridad superior y ante
la comunidad, por los fondos o bienes del Estado que estuvieren a su cargo y/o por una
misión u objetivo encargado y aceptado; constituye un concepto que tiene relación directa
con la moral del individuo que guía su propia conciencia y se refleja en las creencias y
compromisos sociales, culturales, religiosos, fraternales, cívicos e ideológicos, adquiridos
durante su existencia, es en estos principios donde se deriva la obligación de cada persona
de ser responsable.
En este contexto, la máxima autoridad, conjuntamente con los/las directores/as de área,
son los/las encargados/as
de vigilar el cumplimiento de las responsabilidades de los
servidores, con la finalidad de aplicar las acciones correctivas que fueren necesarias.
3.1.2.5
La autoridad
Es el derecho de un/a funcionario/a a exigir de otra que cumpla con ciertos deberes; este
derecho se ve representado en la estructura organizacional a través de una posición
formal, esta autoridad es impersonal y se deriva del puesto y no del individuo; y se
fortalece por la capacidad y atributos propios de estos/as funcionarios/as.
La jerarquización de la autoridad, facilita que los/las servidores/as
separados por la
división de funciones, actúen coordinadamente y enmarcados en claras líneas de
responsabilidad.
3.1.2.5.1
Delegación de autoridad
La asignación de responsabilidad, la delegación de autoridad y el establecimiento de
políticas conexas, ofrecen una base para el seguimiento de las actividades, objetivos, y
funciones operativas;
que además
incluye la responsabilidad sobre los sistemas de
información y autorizaciones para efectuar cambios.
La normativa ecuatoriana establece que la delegación de funciones o tareas, comprende
no sólo la exigencia de la responsabilidad por el cumplimiento de los procesos y actividades
correspondientes, sino también la asignación de la autoridad necesaria, a fin de que los
99
Mediante el Art. 1 del D.E. 1733 op.cit.
83
servidores puedan emprender las acciones más oportunas para ejecutar su cometido de
manera expedita y eficaz; que las resoluciones administrativas que se adopten por
delegación serán consideradas como dictadas por la autoridad delegante y que el delegado
será personalmente responsable de las decisiones y omisiones con relación al cumplimiento
de la delegación.100
3.1.2.6
Coordinación de acciones organizacionales
La información y comunicación constituyen la base de la coordinación de las acciones de la
institución; para este efecto la información interna y externa debe comunicarse de forma
precisa y
oportuna, para
que permita a los/las funcionarios/as cumplir con sus
responsabilidades, y a las autoridades la toma de decisiones.
La comunicación efectiva
implica proporcionar al personal, un apropiado entendimiento
sobre los roles y responsabilidades individuales, para que estas se comprendan y se
apliquen en el proceso; y, debe fluir
en un sentido amplio, hacia abajo, a lo largo y hacia
arriba de la institución.
En estas acciones corresponde a la titular del CONAMU, hoy Comisión de Transición, en
coordinación con los/las directivos/as, establecer las medidas propicias a fin de que cada
una de las servidoras y servidores conozcan y cumplan la responsabilidad que les compete
para un correcto funcionamiento del control interno.
3.1.2.7 Responsabilidades de las Unidades Administrativas y/o puestos
En este tema se incluyen los criterios o lineamientos normativos de acción, que se
determinan en forma explícita para facilitar la cobertura de responsabilidad de las distintas
instancias que participan en los procedimientos -específicamente para la ejecución de los
convenios-.
Los niveles institucionales que participan en este proceso, y su información básica referente
al funcionamiento de los mismos, son los siguientes:
3.1.2.7.1
Gestión Ejecutiva / Presidenta de la Comisión de Transición
Las acciones y responsabilidades de la Gestión Ejecutiva, en la ejecución de los convenios
son las siguientes:
100
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. 200 Ambiente de Control, 200-05 Delegación de
autoridad.
84
Establecer el sistema de control interno.
Determinar en forma clara y por escrito las líneas de conducta y las medidas de control
para alcanzar los objetivos de la institución de acuerdo con las disposiciones y los
lineamientos del gobierno y demás organismos (…) 101
Aplicar sistemas de seguimiento e información para verificar si se cumplen estas
disposiciones, para adoptar las medidas correctivas que exijan las circunstancias.
Autorizar el inicio de las gestiones para la realización de un convenio
Validar y autorizar las aprobaciones técnicas, en este tema.
Solicitar a la Dirección de Asesoría Legal la elaboración del convenio
Aprobar el inicio de la ejecución del convenio a través de su firma en la suscripción del
convenio
Aprobar las obligaciones de pago, a través de la suscripción del convenio para el
primer desembolso,
y
su firma de aprobación en los informes técnicos para la
reposición de los fondos rotatorios.
Aprobar y suscribir los instrumentos legales en la terminación de los convenios.
Adicionalmente, es importante destacar que a través de la Presidenta de la Comisión de
Transición, se cumple la gestión de relaciones con el entorno, que abarca nexos con
actores que no necesariamente se encuentran integrados a los proyectos que se ejecutan a
través de los convenios interinstitucionales; pero que pueden contribuir a algunos de sus
propósitos.
3.1.2.7.2
Gestión Agregadora de Valor
3.1.2.7.2.1
Dirección Técnica
La Dirección Técnica, ejerce las siguientes responsabilidades:
Evaluar
en
forma
permanente
las
operaciones
y adoptar medidas correctivas
oportunas ante cualquier evidencia de error, irregularidad, o de actuación contraria a los
criterios de economía, eficiencia y efectividad -control continuo-.
101
Ibíd. 200 Ambiente de Control
85
Analizar las propuestas iniciales de convenios y acuerdos, aprobar o rechazar las
mismas, previo consenso con la técnica responsable.
Designar el/la responsable del seguimiento técnico
Aprobar los términos de referencia
Receptar y aprobar la versión definitiva del convenio y elevar a la aprobación de la
autoridad ejecutiva.
Aprobar los informes técnicos preparados por la técnica responsable
Autorizar el gasto por el monto del reembolso
Aprobar los informes para terminación del convenio, si así ocurriera.
3.1.2.7.2.2
Seguimiento Técnico
Se realiza a través de la funcionaria designada por la directora técnica, su principal objetivo
es la ejecución técnica del convenio, por lo cual es responsable de programar, monitorear
y evaluar el proyecto; coordinar
la ejecución de las acciones programadas
para el
cumplimiento de los compromisos y objetivos establecidos en el convenio.
Cumple las siguientes obligaciones:
Preparar los términos de referencia para el proceso de suscripción del convenio.
Aceptar o rechazar el informe técnico presentado por las contrapartes
Preparar el
informe técnico de
las actividades realizadas por la contraparte
consignando expresamente su aceptación, si fuera el caso; para aprobación
de la
Dirección Técnica
Participar y aprobar la liquidación técnica del convenio
Informar a las autoridades, en el caso de incumplimiento de las contrapartes, para la
terminación del convenio, de común acuerdo o unilateralmente.
3.1.2.7.3
Gestión de Asesoría Legal
Avala y garantiza los aspectos jurídicos legales, en salvaguarda de los intereses
institucionales; facilita
asesoramiento y asistencia a la gestión de las autoridades y el
personal de la institución, cuando fuere requerida; emite opiniones y dictámenes de carácter
86
legal sobre criterios de interpretación y aplicación de las normas jurídicas y reglamentarias
que regulen las actividades y funcionamiento institucional.
El área de Asesoría Legal en la ejecución de los convenios interinstitucionales, cumple las
siguientes obligaciones:
Asesorar en el marco legal pertinente la formulación de proyectos, convenios, contratos
y otros documentos afines, para lo cual refrenda los documentos correspondientes.
Realizar el control previo en la elaboración del convenio interinstitucional, solicita y
verifica los documentos que se requieran.
Elaborar el convenio interinstitucional observando los términos de referencia aprobados
por la Dirección Técnica y la normativa vigente.
Establecer en el convenio interinstitucional los nombres de las/los responsables del
seguimiento técnico y financiero.
Refrendar el convenio interinstitucional, a través de su sumilla; para la firma de la
autoridad nominadora.
Ejecutar las acciones legales, en el caso de terminación de mutuo acuerdo o unilateral
de los convenios.
3.1.2.7.4
Gestión de Desarrollo Organizacional
La gestión organizacional realiza las adecuaciones necesarias para conectar los ámbitos de
dirección y de fijación de políticas para la ejecución financiera de los convenios, así como
las formas de comunicación y de intercambio de información.
En la Gestión Financiera se integran los
componentes del sistema de administración
financiera: presupuesto, contabilidad gubernamental, tesorería, recaudación, nómina, control
físico de bienes, deuda pública y convenios; se coordina e implanta los procedimientos de
control interno necesarios para que sean cumplidos por las servidoras y servidores de
acuerdo a las funciones asignadas, con la finalidad de que generen adecuados registros que
hagan efectivos los propósitos de transparencia y rendición de cuentas.102
102
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. 402 Administración Financiera – Presupuesto,
402-01 Responsabilidad de Control.
87
3.1.2.7.4.1
Dirección de Desarrollo Organizacional
Emitir por escrito las principales políticas administrativas -financieras, necesarias para
asegurar que las cuentas se operen bajo bases eficientes y consistentes, así como para
la clara definición y asignación de responsabilidades de funcionarios y empleados.
Evaluar en forma permanente las operaciones, adoptar medidas correctivas oportunas
ante cualquier evidencia de error, irregularidad o fraude o, de actuación contraria a los
criterios de economía, eficiencia y efectividad.
Designar el/la responsable del seguimiento financiero
Autorizar la certificación de fondos para la suscripción del convenio
Aprobar el informe del/a responsable del seguimiento financiero previo a cada
desembolso de fondos que se realice a la contraparte
Autorizar los pagos debidamente respaldados con la documentación original y con la
correspondiente autorización de gasto
3.1.2.7.4.2
Área de Presupuesto
En esta área se regula
la aplicación de
las fases de programación, formulación,
aprobación, ejecución, evaluación y liquidación del presupuesto institucional, se considera
entonces que presupuestar y controlar son procesos complementarios, puesto que el
mecanismo de control a través del presupuesto,
implica comparar los resultados con los
correspondientes programas, analizar sus diferencias y comunicar a los/las funcionarios/as
responsables para que adopten las medidas de corrección.103
En la ejecución de los convenios, se definen las siguientes funciones/responsabilidades:
Participar en la elaboración de la pro forma presupuestaria, programa anual de caja y
programación cuatrimestral de caja, de acuerdo a las normas establecidas en el POA
anual.
Proyectar
Transición,
los gastos en función de las políticas del CONAMU hoy Comisión de
de conformidad con las disposiciones legales vigentes; y, a los valores
asignados en el presupuesto anual vigente.
103
Córdova Johanna, “Presupuesto” [en línea]. julio 2009. http://monografías.com [Consulta: 18 diciembre 2009]
88
Realizar programaciones presupuestarias periódicas para establecer
las partidas
deficitarias y efectuar reformas presupuestarias con autorización de la Autoridad
Nominadora.
Efectuar
el control previo al compromiso en cumplimiento a la NCI 402-02 y más
disposiciones legales vigentes.
Emitir la certificación de fondos en la herramienta financiera Esigef, como requerimiento
inicial para el proceso de elaboración del convenio.
Registrar
los compromisos
presupuestarios en la fase de ejecución del convenio,
requisito previo para el devengado del gasto realizado en las contrapartes; generándose
en la herramienta informática Esigef, el CUR de compromiso
Realizar afectaciones presupuestarias de los pagos y en general todo tipo de operación,
inclusive aquellas en las que no exista pago efectivo, así como las modificaciones
presupuestarias que sean autorizadas.104
3.1.2.7.4.3
Área de Contabilidad
Esta área se encarga de instrumentar y operar las políticas, normas, sistemas y
procedimientos necesarios para garantizar la exactitud y seguridad en la captación y registro
de las operaciones financieras, a efectos de suministrar información que coadyuve a la toma
de decisiones;
evaluación
promover la eficiencia y eficacia del control de gestión;
de las actividades y la auditoría
de sus operaciones;
facilitar
la
cuidando que la
contabilización se realice con documentos comprobatorios y justificativos originales,
vigilando la debida observancia de las leyes, normas y reglamentos aplicables.105
Sus principales funciones en la ejecución de los convenios son:
Registrar
la contabilidad institucional en los términos que establece la Normativa
vigente106
104
Ecuador. Ley de Presupuestos del Sector Público, Sección III Del Pago de las Obligaciones Art. 34.- Afectaciones
Presupuestarias.- Los pagos y en general todo tipo de operación, inclusive aquellas en las que no exista pago efectivo, así
como las modificaciones presupuestarias que sean autorizadas, en los términos de la Sección II del Capítulo IV De las
Modificaciones Presupuestarias ( Solicitudes, Modificaciones de Créditos , Incrementos. Decrementos, Traspasos de
Créditos); afectarán invariablemente los saldos de los presupuestos aprobados.
105
Centros de Investigación y Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional, CINVESTAV, “Departamento de
Contabilidad” [en línea]. noviembre 2009. http://www.cinvestav.mx [Consulta: 20 diciembre 2009]
106
El Ministerio de Finanzas con Acuerdo 447 publicado en el Suplemento del Registro Oficial 259 del 24 de enero del
2008, “Actualiza los principios del Sistema de Administración Financiera, las Normas Técnicas de Presupuesto, el
Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos, los Principios y Normas Técnicas de Contabilidad Gubernamental, el
89
Establecer y operar las medidas necesarias para garantizar que los datos que se
registren en la herramienta E-sigef, estén debidamente respaldados con los documentos
justificativos y comprobatorios.
Elaborar, analizar y consolidar los informes financieros requeridos por las autoridades de
la institución y organismos de control.
Depurar permanentemente los registros contables a través del análisis de saldos de
cuentas, y los pertinentes ajustes y regulaciones.
Coordinar, orientar y apoyar las actividades del personal, cuyas acciones incidan en la
gestión de contabilidad.
Efectuar el control previo al devengado
en cumplimiento a la NCI 402-03 y más
disposiciones legales vigentes
Controlar y supervisar los movimientos contables
Registrar el anticipo al convenio en el módulo de contratos de la herramienta informática
Esigef, generar el CUR contable.
Registrar los gastos informados por el/la responsable del seguimiento financiero,
aprobados
por el/la directora/a de desarrollo organizacional, generar el CUR del
devengado.
3.1.2.7.4.4
Área de Tesorería
El área de tesorería se encarga de instrumentar y operar las políticas, normas, sistemas y
procedimientos de control necesarios para salvaguardar los recursos financieros de la
entidad, promueve la eficiencia y eficacia del control de gestión, y atiende con oportunidad y
competencia las solicitudes de pago de los diferentes compromisos contraídos por la entidad
de acuerdo a lo establecido en la normativa vigente, cuidando que la documentación que
soporta los egresos cumpla con los requisitos de carácter fiscal y de control interno.107
Sus principales funciones en la ejecución de los convenios son:
Catálogo General de Cuentas y las Normas Técnicas de Tesorería para su aplicación obligatoria en todas las Entidades,
Organismos, Fondos y Proyectos que integran el Sector Público no Financiero”; el cual ha sido ampliado con los Acuerdos
032, 036, 041, 063, 128,161, 261 del año 2008; Acuerdos 439, 058, 169, 232, 233, 070, 089-A, 109, 116, 117 del año 2009;
Acuerdos 118, 134 del mes de enero de 2010.
107
Centros de Investigación y Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional, CINVESTAV, “Departamento de
Tesorería y Caja” [en línea]. noviembre 2009. http://www.cinvestav.mx [Consulta: 20 diciembre 2009]
90
Vigilar que la documentación de soporte previo a la solicitud de la transferencia de
fondos, cumplan con los requisitos de carácter fiscal y de control interno
Organizar y controlar el manejo del archivo financiero.
Efectuar el control previo al pago en cumplimiento a la NCI 403-08 y más disposiciones
legales vigentes.
Registrar la entidad bancaria y el número de cuenta a la cual se realizará la transferencia
de pago, en la herramienta informática Esigef, módulo de tesorería.
Registrar en la herramienta informática Esigef, la solicitud de pago de los anticipos y
reposición de fondos rotatorios/reembolsos devengados, a favor de las contrapartes.
Realizar el seguimiento y confirmación de los pagos solicitados
Informar a las contrapartes de los desembolsos realizados, por anticipo, reposición de
fondo rotatorio, reembolso de gastos o pagos directos, mediante comunicación
denominada “Notificación de Pago o Aviso de Desembolso” [ANEXO 6]
Remitir copia de la notificación de pago o desembolso al responsable del seguimiento
financiero.
Receptar, custodiar y controlar la vigencia de las garantías entregadas por la
Contraparte; para lo cual coordinará con las/los responsables del seguimiento técnico y
financiero.
Entregar las garantías a la Contraparte, una vez que se realice el proceso de liquidación
financiera del convenio.
3.1.2.8.4
Corresponde
Responsables operativos
a las acciones de “otro personal”, es decir los/las funcionarios/as
que
participan en los trámites normales de los procesos institucionales previos a la generación
de una obligación y pago, así como:
Realizar control interno en las acciones que instrumentan los trámites internos en la
gestión de suscripción de convenios y desembolsos a las contrapartes.
Comunicar oportunamente a los/las jefes/jefas inmediatos/ as los problemas y limitantes
que se presenten en sus operaciones.
91
Cumplir con el código de conducta, y de observancia a las normas legales.
Su omisión y negligencia ocasionará responsabilidad individual.
Las obligaciones y formalidades de todas/os los servidores/as de una institución
pública, están normadas en las leyes y normas técnicas vigentes.108; así como el
establecimiento de sus responsabilidades por acción u omisión,109
3.2
CONVENIO INTERINSTITUCIONAL: POLÍTICAS
FINANCIEROS PARA SU ELABORACIÓN
Y
ARGUMENTOS
Para el cumplimiento de sus políticas, planes programas, proyectos y objetivos
institucionales, la entidad se apoya en la participación de Personas Jurídicas de Derecho
Privado110 como organizaciones no gubernamentales ONGs111; y, Personas Jurídicas
Autónomas Sin Fines de Lucro112 como Universidades y Escuelas Politécnicas Públicas y
Particulares.
108
La Ley Orgánica de Contraloría General del Estado, en su Capítulo 2 DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO, Art. 9
establece los Concepto y elementos del Control Interno, y prescribe: “El control interno constituye un proceso aplicado por
la máxima autoridad, la dirección y el personal de cada institución, que proporciona seguridad razonable de que se protegen
los recursos públicos y se alcancen los objetivos institucionales. (…)”
Las Normas de Control Interno para las Entidades, Organismos del Sector Público y Personas Jurídicas de Derecho Privado,
emitidas por la Contraloría General del Estado mediante Acuerdo No. 039-CG, constituyen el marco que regula y garantiza
las acciones de titulares, directivos/vas, servidores y servidoras de las entidades y organismos, para que la aplicación de los
controles provean una seguridad razonable en salvaguarda de su patrimonio. En este contexto, en el contenido y desarrollo
de las citadas normas de control interno, se detallan las responsabilidades y obligaciones generales y específicas, en las
diferentes áreas de gestión de las instituciones.
109
La Ley Orgánica de Contraloría General del Estado, en el Capítulo 5 Determinación de Responsabilidades, su Art. 40
establece la Responsabilidad por acción u omisión en donde se determina: “Las autoridades, dignatarios, funcionarios y
demás servidores de las instituciones del Estado, actuarán con la diligencia y empeño que emplean generalmente en la
administración de sus propios negocios y actividades, caso contrario responderán, por sus acciones u omisiones, de
conformidad con lo previsto en esta Ley.”
110
Ecuador. Código Civil Actualizado y Codificado. Título XXX De las Personas Jurídicas, Art.564.- Se llama persona
jurídica a una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y
extrajudicialmente. Las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública.
111
Asesoría y Cursos para ONG, en http://canales.solucionessong.org define una organización gubernamental: (más
conocida por sus siglas ONG) es una entidad de carácter privado, con fines y objetivos definidos por sus integrantes, creada
independientemente de los gobiernos locales, regionales y nacionales, así como también de los organismos internacionales.
Jurídicamente adopta diferente status, tales como asociación, fundación, corporación y cooperativa, entre otras formas. Al
conjunto del sector que integran las ONG se le denomina de diferentes formas, tales como sector voluntario, sector no
lucrativo, sector solidario, economía social y tercer sector social, entre otras. (…)[Consulta: 6 enero 2010]
112
Ecuador. Ley de Educación Superior (Ley N° 2000-16), Art 4 Las universidades y escuelas politécnicas son personas
jurídicas sin fines de lucro. El estado garantiza su autonomía académica y de gestión y autogestión económica y
administrativa.
NOTA: La presente Ley ha sido declarada con jerarquía y calidad de orgánica por el Congreso Nacional mediante Resolución
R-22-058 (R.O 280, 8-III-2001), en cumplimiento a lo dispuesto por la Disposición Transitoria Vigésima Segunda de la
Constitución Política de 1998.
92
Para este efecto, en el marco del Plan Operativo Anual –POA- está previsto que el
CONAMU hoy Comisión de Transición, suscriba
convenios interinstitucionales113, que
constituyen un acuerdo de voluntades entre el CONAMU y la CONTRAPARTE, destinado a
la consecución de los logros planteados en los proyectos aprobados que por su carácter de
instrumento jurídico regula los derechos y obligaciones de las partes114
Con estos antecedentes,
es imprescindible que para el correcto seguimiento y control
financiero que cumplen las/los Responsables delegados/as por el CONAMU hoy Comisión
de Transición; en la elaboración del convenio se establezca con precisión los términos y
condiciones que para este efecto se requieren; puesto que el mismo se implanta como el
documento normativo para su ejecución.
3.2.1 Términos de Referencia
Los Términos de Referencia -TDR-
contienen las especificaciones técnicas – financieras,
objetivos y estructura de cómo ejecutar el proyecto; en consecuencia la claridad de los TDR
es la clave para propuestas de buena calidad y, en última instancia, para la elaboración de
un convenio basado en la solidez.115
En el CONAMU hoy Comisión de Transición,
es responsabilidad del
área técnica la
elaboración de los TDR, como proceso inicial para la aprobación del proyecto y posterior
elaboración del convenio; que se instituye en el instrumento legal que permite la entrega de
recursos a las contrapartes; entonces se deriva la importancia de la participación del/la
funcionario/a responsable del seguimiento y control financiero, en la elaboración de los
TDR, para que en el marco del control interno se norme las
responsabilidades del
113
En la Revista Jurídica, Sección: Diccionario Jurídico en: http//:www.derechoecuador.com el CONVENIO está definido
como: sinónimo de convención, contrato o tratado.
El Código Civil Ecuatoriano, Libro IV De Las Obligaciones En General Y De Los Contratos, Título I Definiciones- Art.
1454 establece que: Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer
alguna cosa. Cada parte puede ser una o muchas personas.
Al respecto en el documento Concepto y Naturaleza Jurídica de los Convenios Interadministravos en: http://
vlex.com/vid/convenios se presenta extractos relacionados con el tema que es importante citarlos:
“LLISET BORRELL, en su corto pero denso artículo sobre los convenios interadministrativos locales, entiende que:
«atendido el objeto y la naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos podemos definirlos como un acuerdo de
voluntades entre dos o más entes públicos, que se instrumenta como negocio jurídico bilateral de carácter organizativo, que
no admite cláusulas exorbitantes en favor de una de las partes y que tiene por objeto la modulación, o incluso la disposición,
del ejercicio de las competencias de aquellos entes»
Enoch ALBERTÍ, por su parte, entiende que para poder hablar de verdadero convenio interadministrativo -con independencia
del nombre que le den las partes- es necesario que concurran a la vez un elemento subjetivo, la voluntad de obligarse
jurídicamente, y un elemento objetivo, que se den una serie de requisitos materiales en el objeto del acuerdo,
fundamentalmente, su determinación, posibilidad fáctica y licitud jurídica (…)” [Consulta: 12 enero 2010]
114
Chile. Programa Bicentenario de Ciencia y Tecnología. Manual de Procedimientos Anillos de Investigación en Ciencia y
Tecnología, Versión 1.0 [en línea]. 2007 http://www.conicyt.cl [Consulta: 12 enero 2010]
115
Enciclopedia Libre, Categoría: “Gestión de Proyectos” Términos de Referencia [en línea]. http://es.wikipedia.org
[Consulta: 18 enero 2010]
93
organismo ejecutor que recepta los recursos del CONAMU hoy Comisión de Transición; y,
estas se implanten en el convenio interinstitucional como “obligaciones de la Contraparte”.
Si bien en la conformación de los TDR prevalecen las particularidades y acciones técnicas,
para efectos de este Manual que específicamente trata las condiciones financieras de la
ejecución de convenios, se expondrá los argumentos que a este tema compete, y son los
siguientes:
3.2.1.1 Responsables de Seguimiento y Control Financiero
En el momento que el objeto del proyecto es aceptado al interior del CONAMU hoy
Comisión de Transición, en los Términos de Referencia debe constar la definición expresa
de las/los Responsables del Seguimiento y Control de la ejecución técnica y financiera de
los convenios interinstitucionales, para que esta designación sea formalizada en la
realización del convenio.
3.2.1.1.1
Procedimiento
1. El proyecto de convenio es presentado por la Contraparte o por iniciativa de la
institución, en el marco del plan operativo institucional.
2. Una vez que el proyecto se aprueba, las directoras de área determinan las responsables
del seguimiento técnico y financiera, a través de sendos memorandos de delegación.
3. En la realización del convenio interinstitucional, Asesoría Legal hará constar
expresamente, el nombre de estas/os funcionarias/os.
4. En el caso de reasignación o salida del/la funcionario/a designado/a para esta función;
la directora de área comunicará a la Asesoría legal, para que realice el convenio
modificatorio por el reemplazo de las/los referidas/os funcionarias/os.
3.2.1.2 Presupuesto de Gastos
El presupuesto es una parte importante del ciclo administrativo: planear, actuar y controlar;
y puede definirse como “la presentación ordenada de los resultados previstos de un plan, un
proyecto o una estrategia”116
En este tenor,
el Presupuestos de Gastos del convenio es un plan que permite valorar en
términos monetarios y en forma anticipada las operaciones que van a ejecutarse; con el fin
116
H,W; Sweeny , Allen; Rachlin,Robert. Manual de Presupuestos.1era Edición. México, D.F. 1992, p.2
94
de controlar a través de la medición de lo realizado versus las previsiones y las diferencias
entre ambos; y, como consecuencia de ello el inicio de las acciones correctivas con miras
a establecer el equilibrio entre lo real y lo presupuestado; permite además
evaluar la
eficiencia en el manejo de los recursos; por lo tanto el presupuesto de gastos constituye el
instrumento que controla las actividades de la Contraparte.
En el marco del convenio, el presupuesto de gastos se elaborará sobre la base de: el plan
de trabajo de la Contraparte, período de ejecución, conformidad con el presupuesto del
CONAMU hoy Comisión de Transición;
y,
los productos y consecuentes actividades
previstas por la partes; la participación del/la Responsable del seguimiento y control
financiero se circunscribe a la ubicación de los gastos en las categorías que corresponda y
la correcta asignación de datos en el formato establecido en el anexo 1 de este convenio.
El presupuesto de gastos se realizará en el formato correspondiente al ANEXO 03.
3.2.1.2.1 Aporte del CONAMU hoy Comisión de Transición
En el presupuesto institucional del CONAMU, para la ejecución de convenios se afecta una
de las siguientes partidas presupuestarias: 58.02.04.000.0 “Aporte al Fortalecimiento de
organizaciones de mujeres” ó 78.02.04.000.0 “Al Sector privado no financiero”; sin embargo
en la elaboración del presupuesto del convenio, para facilitar su seguimiento y control, es
preciso considerar básicamente las siguientes categorías de gasto:
A. HONORARIOS
Considera los costos de contratación de servicios de profesionales para actividades
técnicas, requeridas para el desarrollo del proyecto.
B.
ESTUDIOS, CONSULTORÍAS Y DIFUSIÓN
Comprende los
costos de consultorías a través de Firmas o Consultoras/es, para
desarrollar actividades técnicas, indispensables para la realización de los convenios.
En reparo a los presupuestos que se asignen a las contrapartes, en los montos que se
establezcan para el pago de honorarios/consultorías debe observarse principios de
optimización de recursos; en el caso de de servicios profesionales, en ningún caso el
valor asignado será superior a lo que establece la LOSCCA117; para este efecto el
117
Ecuador. Reglamento General de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y
Homologación de Las Remuneraciones del Sector Público (Decreto No. 2474) Título V, Capítulo II, Sección II Del Sistema
de Remuneraciones, Art. 216.- (Sustituido por el Art. 8 del D. E. 2520, R. O. 519-S, 4-II-2005).- Ubicación en las bandas
remunerativas de puestos vacantes, de creaciones de puestos y contratos ocasionales y de servicios profesionales.- (…) Los
honorarios a pagarse mensualmente en los contratos de servicios profesionales, no podrán exceder al fijado para los puestos
de nivel profesional de la escala nacional de remuneraciones mensuales unificadas.
Nota: Mediante D. E. 10 (R. O. 10, 24-VIII-2009), se fusionó la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos
Humanos y Remuneraciones del Sector Público, SENRES, con el Ministerio de Trabajo y Empleo, creándose el Ministerio de
95
CONAMU hoy Comisión de Transición, a través de las responsables técnica y financiera
analizarán los montos propuestos, y de ser el caso modificarán lo solicitado por la
Contraparte.
C. SEMINARIOS Y TALLERES
Esta categoría está destinada los gastos derivados de la realización de seminarios,
talleres o congresos para los objetivos del convenio interinstitucional como son:
alimentación, hospedaje, facilitación, entre otros.
D. MUEBLES Y EQUIPOS
Sólo en los casos estrictamente indispensables, con la
calidad de prioritarios, se
asignará presupuesto para la adquisición de activos fijos.
E. GASTOS DE OPERACIÓN
Comprende los gastos de viáticos y movilización, materiales, suministros, otros gastos
y gastos menores de operación
3.2.1.2.2
Aporte de la Contraparte118
Ningún otro elemento de la financiación crea tantos problemas y malentendidos como “el
aporte propio”, en el presupuesto se encuentran con frecuencia diferentes nombres para
designar el mismo contenido: aporte propio, contrapartida, contribución propia, aporte local
etc.
El objetivo de la suscripción de los convenios interinstitucionales además del aporte
financiero, es el multiplicar los esfuerzos locales para mejorar una situación insatisfactoria;
lo fundamental es que la Contraparte esté dispuesta a contribuir con un aporte propio.119
En este contexto el aporte de la Contraparte puede consistir en la disposición de sus
instalaciones o equipamiento para el trabajo,
apoyo técnico no remunerado, aportes
monetarios, entre otros.
Relaciones Laborales, el cual contará con dos viceministerios técnicos que tendrán las competencias dispuestas por la
LOSCCA y el Código del Trabajo, respectivamente. .
118
Alemania. Bischöfliches Hilfswerk Misereor e. V. “Guía para la elaboración de un proyecto” [en línea]. junio 2007. En:
http://www.misereor.org [Consulta: 21 enero 2010]
119
Ibíd.
96
Otra forma de contrapartida local puede consistir en que un tercera organización o el Estado
participe financieramente en el proyecto, ya sea transfiriendo una determinada suma a la
contraparte o realizando por sí mismos una parte complementaria del programa.
Todas estas formas de aporte local son importantes para posibilitar el éxito de la ejecución
del convenio, y de acuerdo a la política interna del CONAMU, el monto monetario o no
monetario (especies) no serán menores al 15% del aporte que realice el CONAMU.
Para definir en el Presupuesto de Gastos del convenio el aporte de la contraparte, debe
considerarse las siguientes condiciones:
1. Para la consecución del convenio interinstitucional, se prevé costos que obligatoriamente
deben ser cubiertos por la Contraparte, y son los siguientes:
a. Pólizas de seguros por las garantías que debe rendir la Contraparte, referidas en
detalle en el desarrollo del numeral 3.3 de este capítulo.
b. Pólizas de fidelidad por la caución del/a Titular y Administrador/a Financiero/a de la
Contraparte.
c. Pólizas de seguros de los activos fijos adquiridos en el marco del convenio
interinstitucional.
d. Gastos bancarios por transferencias, mantenimiento y cualquier otro gasto de la
cuenta operativa para recibir fondos del CONAMU, hoy Comisión de Transición.
e. El pago del Impuesto al Valor Agregado -IVA 2. En el caso de contribuciones en especie, su valoración debe reflejar solamente los
valores financieros y no los económicos, es decir los valores se consideran desde el
punto de vista del proyecto, no de la sociedad ni de la economía como un todo.
El procedimiento para calcular el valor de las contribuciones de la Contraparte es el
siguiente:120
Identificación de los tipos de contribuciones no monetarias que se propone emplear
en el proyecto, según los componentes del mismo
.
120
Granizo Bahamonde Guido, “Sistemas de Control y Contabilidad para Organizaciones no Gubernamentales
de Desarrollo” [en línea]. junio 2008. http://www.monografías.com [Consulta: 21 enero 2010]
97
Definición de la unidad de medida para cada uno de los bienes o beneficios en
consideración; es decir, horas / hombre de mano de obra; horas/equipos; metros
cuadrados de espacio para oficinas o bodegas, etc.
Determinación del número de unidades no monetarias que han de consumirse en el
proyecto.
Asignación de un valor apropiado a cada tipo de unidad no monetaria contenida en
cada clase o tipo de contribución y el cálculo de los insumos no monetarios.
3. Los métodos más utilizados para calcular el valor de las contribuciones son:
Simple observación hasta el uso de patrones aceptados generalmente en la región,
Los precios de mercado.
Por un principio de consistencia es aconsejable utilizar factores que ya se aplicó en
proyectos semejantes, y establecer los valores de referencia para su uso posterior.
Al determinar el valor de los insumos, es importante
documentar las fuentes y las
razones por las cuales se seleccionaron los factores utilizados para el cálculo.
Para efectos de “presentación” en el presupuesto del convenio, la contribución de la
Contraparte se afectará a la siguiente categoría de gasto:
F. CONTRIBUCIÓN DE LA CONTRAPARTE
Que contemplará los egresos obligatorios que deben realizar las
contrapartes, y la
valoración de su contribución en especies.
3.2.1.2.2.1
Cuando
Limitaciones para registrar el Aporte de la Contraparte, en la
contabilidad del CONAMU, hoy Comisión de Transición.
se puntualiza
que el aporte de la contraparte se lo “presenta” en el
presupuesto; es en razón que las políticas financieras del Sector Público, no permiten
integrar las referidas contribuciones en el presupuesto y contabilidad del CONAMU; sus
razones principales son:
1. Los principios de contabilidad generalmente aceptados, no contemplan el concepto de
capitalización total; para registrarse en la contabilidad de un proyecto los recursos
deben provenir de transacciones hechas en efectivo, o de créditos.
98
2. El trámite para incrementar el presupuesto del CONAMU hoy Comisión de Transición por
el aporte monetario de la Contraparte, está supeditado a los Organismos de Planificación
y Finanzas, SENPLADES y Ministerio de Finanzas respectivamente.
3. La experiencia en este sentido determina que el trámite es extenso y con muy pocas
posibilidades de lograr un incremento al techo presupuestario institucional; más aún si se
considera que los aportes son mínimos en relación al costo del tiempo y acciones que
implica este trámite.
4. Las contrapartidas son generalmente contribuciones no monetarias o aportes en especie
que se valorizan aplicando factores razonables dentro de las condiciones de la economía
local y en términos del costo real del servicio.
5. Las contrapartidas monetarias, se gestionan directamente desde la cuenta de la
Contraparte, no ingresan al presupuesto del CONAMU hoy Comisión de Transición.
6. El sistema de administración financiera SAFI121, a través de la herramienta informática eSIGEF no establece opciones para estos tipos de registro.
Con lo expuesto y considerando que una de las fuentes racionales del derecho
administrativo es la costumbre122; el aporte de la Contraparte se presentará en
el
presupuesto de gastos, para efectos de seguimiento y control.
3.2.1.2.3 Consideraciones generales respecto al presupuesto123
1. El monto del
presupuesto de gastos no podrá exceder el total del presupuesto de
ingresos.
2. Los presupuestos están basados en estimaciones
3. Deben ser adaptados constantemente a los cambios de importancia que surjan
121
El Ministerio de Finanzas con Acuerdo 447 publicado en el Suplemento del Registro Oficial 259 del 24 de enero del
2008, “Actualiza los principios del Sistema de Administración Financiera (…)” Op. Cit.
122
Manuel Posso Zumárraga, en su publicación “Fuentes del Derecho Administrativo y el Ordenamiento Jurídico Vigente”
señala lo siguiente: “Fuentes racionales Son pronunciamientos razonados, no incorporados a la legislación ecuatoriana, que
carecen de valor obligatorio, pero que influyen en el régimen jurídico de la administración y son los siguientes: a)La
Costumbre, b) La Jurisprudencia, c) La Doctrina Científica.
[en línea]. Revista Jurídica. agosto 2009.
http://www.derechoecuador.com [Consulta: 15 noviembre 2009]
123
Córdova, Johana. “Presupuesto” [en línea]. 2007. En: http://www.monografías.com [Consulta: 18 diciembre 2009]
99
4. Su ejecución no es automática, se necesita que el elemento humano comprenda su
importancia.
5. Es un instrumento que no debe tomar el lugar de la administración. Es una herramienta
que sirve a la administración para que cumpla su cometido, y no para entrar en
competencia con ella.
3.2.1.3 Cronograma de Ejecución
El cronograma de ejecución es el instrumento que permitirá realizar el seguimiento del
avance del convenio, consiste en establecer monetariamente la evolución del proyecto en el
período del convenio, es decir asignar valores periódicos (mensuales) a las actividades o
productos establecidos.
Para su definición se consideran
criterios eminentemente
técnicos.
3.2.1.4 Reprogramación y ampliación de plazo
Si por condiciones técnicas fundamentadas por cualquiera de las partes, se considera que
para el normal y eficiente avance técnico del proyecto, es necesario
realizar reformas al
presupuesto o cronograma de ejecución; así como la reformulación del plazo de ejecución
del proyecto;
en los términos de referencia debe establecerse las acciones previas, rango
de tiempo en el cual se realice la solicitud pertinente y los mecanismos legales para su
formalización como: convenios modificatorios, cartas de entendimiento, u otros.
Esta definición es la que el/la Responsable del seguimiento y control financiero, debe
considerar para sustentar su revisión de la rendición de fondos.
.
3.2.1.5 Apertura de Cuenta Corriente
Se establece la obligatoriedad de la Contraparte,
de que una vez suscrito el convenio
interinstitucional, aperture una cuenta corriente específica para el manejo de los recursos
que el CONAMU, hoy Comisión de Transición transfiera para su ejecución.
Su cumplimiento se formalizará con la comunicación establecida en este Manual. [ANEXO 4]
3.2.1.6 Cronograma de presentación de informes y desembolsos
Este tema debe considerarse lo siguiente:
100
Forma de Pago
o
Sobre la base de programación de gastos, se establecerá el porcentaje para el
desembolso inicial como un anticipo / fondo rotatorio
o
Se determinará el porcentaje de utilización del fondo rotatorio, para solicitar un
siguiente desembolso. Para efectos del presente Manual se fija un rango del
50% al 70%.
Presentación de los informes técnicos / productos y la Rendición de Gastos
o
Se establecerá los plazos de presentación de los informes técnicos y financieros
o
Expresamente constará lo siguiente: “La presentación de la rendición de gastos se
sujetará a las normas y anexos establecidos en el Manual de Gestión Financiera
para la ejecución de los recursos entregados por el CONAMU hoy Comisión de
Transición en el marco de los convenios suscritos con las personas jurídicas de
derecho privado y personas jurídicas autónomas sin fines de lucro”
3.2.1.7 Entrega de garantías
Debe establecerse la obligatoriedad de la Contraparte que, previo a la suscripción del
convenio entregará al CONAMU hoy Comisión de Transición las garantías señaladas en el
numeral 3.3 de este Manual.
3.2.1.8 Liquidación financiera
Se establecerá que la liquidación financiera del convenio, una vez que se este finalice, se
realizará en el plazo máximo de treinta (30) días calendario.
3.2.2 Realización del convenio interinstitucional
1. Una vez definidos los Términos de Referencia -TDR- se remite para la aprobación de la
Dirección Técnica.
2. Si no hubiere observación, la directora técnica remite a la autoridad nominadora para su
autorización
3. La autoridad nominadora dispone que Asesoría Legal,
elabore el convenio
interinstitucional.
101
4. Asesoría Legal sobre la base de los términos de referencia,
el marco legal
de
constitución de la Contraparte, y normativa vigente, requiere los documentos y
certificaciones pertinentes, para proceder con la elaboración del convenio.
5. Concluido el documento del convenio, una vez que la Contraparte entregue las garantías
de ley; sumilla el mismo y remite a la autoridad nominadora para su firma.
6. Asesoría Legal recepta el convenio firmado por la autoridad nominadora, mediante
memorando interno remite a la Dirección de Desarrollo Organizacional: el convenio
suscrito, las garantías originales, y el expediente de soporte correspondiente.
3.2.3 Presentación del Convenio
Nº ORDEN
DOCUMENTO
1°
Memorando de entrega del convenio
2°
Convenio Original
3°
Garantías originales
4°
Términos de Referencia
5°
Comunicaciones de solicitud y
aprobación en cada uno de los
procesos previos
6°
Documentos habilitantes
7°
Informes u otros documentos que
conformen el expediente que soporte
la elaboración del convenio
3.3
ANEXOS / OBSERVACIONES
Suscribe la Directora de Asesoría Legal
Suscrito por las partes.
Autorizadas –firmadas- por las/los
Representantes Legales de las partes.
Al cual se anexa el PRESUPUESTO DE GASTOS
DEL CONVENIO
Firmados por los responsables en las instancias
que corresponda.
RUC de la contraparte, nombramiento del
Representante Legal, entre otros
GARANTÍAS
En este tema se establecen las normas
para la entrega de garantías que realiza
la
Contraparte; y, su devolución a cargo del CONAMU hoy Comisión de Transición124
3.3.1 Entrega De Garantías Por La Contraparte
El representante legal de la Contraparte, deberá suscribir las garantías correspondientes a
nombre del CONAMU hoy Comisión de Transición.
124
Mediante el Art. 1 del D.E. 1733 (R.O. 601, 29-V-2009) op.cit.
102
La Contraparte podrá rendir cualquiera de las siguientes garantías:
1. Garantía incondicional, irrevocable y de cobro inmediato, otorgada por un banco o
institución financiera establecidos en el país o por intermedio de ellos;
2. Fianza instrumentada en una póliza de seguros, incondicional e irrevocable, de cobro
inmediato, emitida por una compañía de seguros establecida en el país;125
Estas garantías estarán vigentes durante la ejecución y liquidación del Convenio.
En este contenido, la ley vigente establece que: “Las garantías otorgadas por bancos o
instituciones financieras y las pólizas de seguros establecidas en los numerales anteriores,
no admitirán cláusula alguna que establezca trámite administrativo previo, bastando para su
ejecución, el requerimiento por escrito de la entidad beneficiaria de la garantía. Cualquier
cláusula en contrario, se entenderá como no escrita. Para hacer efectiva la garantía, la
institución tendrá preferencia sobre cualquier otro acreedor, sea cual fuere la naturaleza del
mismo y el título en que se funde su pretensión.”126
3.3.1.1 Garantía por el buen uso del anticipo
El CONAMU hoy Comisión de Transición, previo a la entrega del anticipo establecido en el
convenio interinstitucional, deberá receptar la garantía por igual valor que entregue la
Contraparte.
Esta garantía se reducirá en la misma proporción que el anticipo se vaya amortizando.
3.3.1.2 Garantía de fiel cumplimiento
Para seguridad del cumplimiento del convenio y para responder por las obligaciones que
contrajeren a favor de terceros, relacionadas con el mismo, la Contraparte, antes de la firma
del contrato, rendirá garantías por un monto equivalente al cinco (5%) por ciento del valor
total del convenio.
125
La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, en su Capítulo III DE LAS GARANTÍAS Art. 73.Formas de garantías; establece más opciones de garantías; sin embargo para efectos de este Manual; y por considerarse que
las mencionadas garantías son las más prácticas y accesibles para la Contraparte, se han definido las señaladas con los
numerales 1 y 2 de este capítulo
126
Ecuador. Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, Capítulo III DE LAS GARANTÍAS Art. 73.Formas de garantías, tercer y cuarto inciso del numeral 5
103
3.3.1.3 Procedimiento para la entrega de garantías
1.
La Dirección de Asesoría Legal, previo a la suscripción del convenio, solicita a la
Contraparte las garantías correspondientes, en los montos referidos,
términos y
condiciones establecidas en la Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública.
2.
Una vez que se recepte las garantías, el/la director/a de Asesoría Legal remite a la
autoridad nominadora del CONAMU, hoy Comisión de Transición, conjuntamente con
el convenio interinstitucional para la legalización pertinente.
3.
La Dirección de Asesoría Legal, remite a la Contraparte las copias de las garantías
suscritas; y, a la Dirección de Desarrollo Organizacional el convenio suscrito con el
expediente de respaldo y las garantías originales, para trámite pertinente.
4.
La Directora de Desarrollo Organizacional, mediante memorando remite a Tesorería
las garantías originales “para custodia y control de vigencia conforme a derecho” y
dispone a la asistente de Dirección que: “se adjunte al convenio suscrito, una copia de
las garantías”
3.3.2 Devolución de Garantías por el CONAMU hoy Comisión de Transición
3.3.2.1
Garantía por el buen uso del anticipo
El CONAMU, hoy Comisión de Transición, devuelve a la contraparte la garantía rendida por
el buen uso del anticipo, una vez que el monto del anticipo entregado, en el
marco del convenio interinstitucional, esté devengado en su totalidad.
Procedimiento:
1.
La/el
responsable del seguimiento y control
financiero del convenio, mediante
memorando informa al/la director/a de desarrollo organizacional, que el anticipo que se
entregó a la contraparte se ha liquidado en su totalidad.
2.
El/la director/a de desarrollo organizacional, mediante nota manuscrita inserta en la
comunicación remitida por la/el
responsable del seguimiento y control
financiero
dispone:”Tesorería no requerir renovación de garantía por el buen uso del anticipo, y
devolución a la Contraparte, previo control interno”
3.
La tesorera, remite a la directora de desarrollo organizacional, para su suscripción, la
comunicación para remitir a la Contraparte, mediante la cual se entrega la referida
garantía.
104
4.
La directora de desarrollo organizacional, suscribe la comunicación y se remite a
tesorería para el trámite pertinente.
5.
Cumplido el trámite, tesorería remite copia del mismo, al/la responsable del
seguimiento y control financiero.
6.
La/el responsable de seguimiento y control
financiero archiva al expediente del
convenio a su cargo
3.3.2.2
Garantía de fiel cumplimiento
El CONAMU, hoy Comisión de Transición, devuelve a la Contraparte la garantía rendida por
el fiel cumplimiento, una vez que se entregue en la Dirección de Desarrollo Organizacional,
el Acta de Liquidación Financiera suscrita por las partes.
Procedimiento:
1.
La/el
responsable del seguimiento y control
financiero
del convenio, mediante
memorando remite al/la director/a de desarrollo organizacional, una copia del Acta de
Liquidación Financiera.
2.
El/la director/a de desarrollo organizacional, mediante nota manuscrita inserta en el
documento
remitida por la/el
dispone:”Tesorería:
responsable del seguimiento y control
financiero
no requerir renovación de garantía por fiel cumplimiento, y
devolución a la Contraparte, previo control interno”
3.
La tesorera, remite a la directora de desarrollo organizacional, para su suscripción, la
comunicación para remitir a la Contraparte, mediante la cual se entrega la referida
garantía.
4.
La directora de desarrollo organizacional, suscribe la comunicación y se remite a
Tesorería para el trámite pertinente.
5.
Cumplido el trámite, tesorería remite copia del mismo, al/la responsable del
seguimiento y control financiero.
6.
La/el responsable de seguimiento y control
financiero archiva al expediente del
convenio a su cargo.
105
3.3.3 Efectivización de Garantías
El CONAMU, hoy Comisión de Transición, efectivizará las garantías entregadas por la
Contraparte, en los siguientes procesos:
1.
Terminación anticipada y unilateral127
Sí, ante circunstancias técnicas o económicas imprevistas o de caso fortuito o fuerza mayor,
debidamente comprobadas, la Contraparte
no hubiere accedido a terminar de mutuo
acuerdo el convenio, el CONAMU hoy Comisión de Transición podrá declararlo terminado
anticipada y unilateralmente. En este caso, no se ejecutará la garantía de fiel cumplimiento
del contrato ni se inscribirá al contratista como incumplido.
Sin embargo, la Contraparte
tiene la obligación de devolver el monto del anticipo no
amortizado en el término de treinta (30) días de haberse notificado la terminación unilateral
del convenio en la que constará la liquidación del anticipo, y en caso de no hacerlo en
término señalado, el CONAMU hoy Comisión de Transición procederá a la ejecución de la
garantía de buen uso del anticipo por el monto no devengado.
El no pago de la liquidación en el término señalado, dará lugar al pago de intereses desde la
fecha de notificación; intereses que se imputará a la garantía de fiel cumplimiento del
convenio.
2.
Terminación Unilateral128
Notificación y trámite.- Antes de proceder a la terminación unilateral, el CONAMU hoy
Comisión de Transición notificará a la Contraparte, con la anticipación de diez (10) días
término, sobre su decisión de terminarlo unilateralmente.
Junto con la notificación, se remitirán los informes técnico y económico, referentes al
cumplimiento de las obligaciones del CONAMU hoy Comisión de Transición y la
Contraparte; la notificación señalará específicamente el incumplimiento o mora en que ha
incurrido la contraparte de acuerdo al artículo anterior y le advertirá que de no remediarlo en
el término señalado, se dará por terminado unilateralmente el convenio.
127
Los criterios presentados se desarrollaron, sobre la base de los fundamentos del Capítulo IX De La Terminación De
Contratos.- Art. 94 Terminación unilateral del contrato, numeral 7 de la
Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública
128
Ibíd. Art. 95. Notificación y Trámite
106
Si la Contraparte no justificare la mora o no remediare el incumplimiento, en el término
concedido, el CONAMU hoy Comisión de Transición podrá dar por terminado
unilateralmente el convenio, mediante resolución de la máxima autoridad;
comunicará por escrito a la Contraparte.
que se
La resolución de terminación unilateral no se
suspenderá por la interposición de reclamos o recursos administrativos, demandas
contencioso administrativas, arbitrales o de cualquier tipo o de acciones de amparo de parte
de la Contraparte.
La Contraparte no podrá aducir que el CONAMU hoy Comisión de Transición está en mora
del cumplimiento de sus obligaciones económicas, en el caso de que el anticipo que les
fuere entregado
no se encontrare totalmente amortizado. Sólo se aducirá mora en el
cumplimiento de las obligaciones económicas del CONAMU hoy Comisión de Transición,
cuando esté amortizado totalmente el anticipo entregado a la Contraparte y éste mantenga
obligaciones económicas pendientes de pago.
La declaración unilateral de terminación del Convenio
Comisión de Transición
dará derecho al CONAMU hoy
a establecer el avance técnico del convenio, su liquidación
financiera y contable, a ejecutar las garantías de fiel cumplimiento y, si fuere del caso, en la
parte que corresponda, la garantía por el anticipo entregado, teniendo la Contraparte
el plazo término de diez (10) días para realizar el pago respectivo. Si vencido el término
señalado no efectúa el pago, deberá cancelar el valor de la liquidación más los intereses
fijados por el Directorio del Banco Central del Ecuador, los que se calcularán hasta la fecha
efectiva del pago.
La Contraparte, también tendrá derecho a demandar la indemnización de
los
daños
y
perjuicios, a que haya lugar.129
3.4 DESEMBOLSO DE RECURSOS A LAS CONTRAPARTES
En este tema, se exponen los procedimientos administrativos - financieros que de acuerdo a
la normativa vigente, se aplicarán en la transferencia de recursos a las Contrapartes.
El CONAMU, hoy Comisión de Transición130, es la institución responsable de garantizar
la disponibilidad presupuestaria de los recursos necesarios; así como la transferencia
129
130
Ibíd.
Mediante el Art. 1 del D. E. 1733 (R.O. 601, 29-V-2009) op.cit.
107
oportuna de los mismos a la Contraparte; para de esta manera sostener el adecuado
desarrollo de las actividades previstas en la ejecución de los convenios interinstitucionales.
Al respecto, las normas de control interno establecen responsabilidades específicas por su
omisión.131
3.4.1 Solicitud de la Contraparte
rotatorio/reembolsos
de
fondos/reposición
de
fondo
La solicitud de fondos [ANEXO 5] es preparada por la Contraparte y debe efectuarse en cada
caso; considerándose lo siguiente:
1. El titular de la Contraparte solicitará a la autoridad nominadora del CONAMU hoy
Comisión de Transición, los desembolsos correspondientes que guardarán conformidad
con lo establecido en el cronograma de presentación de informes y
desembolsos,
establecido en el convenio interinstitucional.
2. Debe adjuntarse copia de
los documentos que se refieran
en la solicitud de
desembolso, en la forma y presentación establecidas en este Manual.
3. En forma general la solicitud de reposición del fondo rotatorio / reembolso por rendición
de gastos, es ingresada por el/la responsable de seguimiento y control financiero que
realizó la revisión in situ, al reintegrarse a las oficinas del CONAMU hoy Comisión de
Transición.
3.4.2 Desembolso de recursos del CONAMU hoy Comisión de Transición
3.4.2.1
Normas y Políticas de Control
1. La autorización de la solicitud de transferencia de fondos es responsabilidad de la titular
y Directora Técnica del CONAMU hoy Comisión de Transición, en las fases de su
competencia.
2. Los desembolsos, en el caso de reposición del fondo rotatorio / reembolso por rendición
de gastos, estarán sujetos a las evaluaciones del seguimiento técnico y financiero, y las
pertinentes aprobaciones de las directoras de estas áreas.
131
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. 403 Administración Financiera –Tesorería, 40310 Cumplimiento de obligaciones: “ (…) Las obligaciones serán canceladas en la fecha convenida en el compromiso,
aspecto que será controlado mediante conciliaciones, registros detallados y adecuados que permitan su clasificación, sean
éstas a corto o largo plazo. Los gastos adicionales que se originen por concepto de intereses o multas por mora injustificada
en el pago de las obligaciones por retraso, será de responsabilidad personal y pecuniaria de quien o quienes los hayan
ocasionado, por acción u omisión” (el subrayado es mío)
108
3. Es obligación de los/las
responsables técnico/a y financiero/a del seguimiento de
ejecución del convenio, que la información contenida en sus informes sea correcta y
cierta.
4. La entrega de recursos a las Contrapartes, se realizará conforme al cronograma de
presentación de informes y desembolsos establecido en el convenio interinstitucional,
a través de transferencias electrónicas conforme lo establece la normativa vigente para
el sector público.132
5. Los desembolsos se realizarán a la cuenta corriente bancaria exclusiva para el manejo
de los recursos entregados por el CONAMU hoy Comisión de Transición, que para este
efecto informó la Contraparte [ANEXO 4].
6. Los fondos en anticipo son conceptualmente equivalentes a una caja chica, en el sentido
que la Contraparte recibe un monto inicial de apertura, se emiten cheques contra ese
fondo y se solicitan reposición –reembolso- para regresar al monto de apertura.
7. En el CONAMU hoy Comisión de Transición, la afectación presupuestaria de los gastos
realizados se realiza con la reposición del fondo rotatorio / reembolso por rendición de
gastos, en el momento que en contabilidad se devenga el monto del mismo.
8. En el caso de desembolsos por “pagos directos” con afectación presupuestaria al
convenio interinstitucional, se observará los procedimientos internos de control, pero se
contará con el informe pertinente de el / la responsable del seguimiento técnico.
9. Los desembolsos que se realizan a las contrapartes, se efectúan mediante comprobante
de pago y transferencias nominativas a través del proceso que realiza el Ministerio de
Finanzas.133
3.4.2.2
Modalidades de desembolsos
En la ejecución de los convenios, operarán los siguientes tipos de desembolsos:
o Reposición del fondo rotatorio / reembolso por rendición de gastos
o Reembolso de pagos efectuados
o Pagos directos a proveedores
132
El Ministerio de Finanzas con Acuerdo 447 publicado en el Suplemento del Registro Oficial 259 del 24 de enero del
2008 Ibíd.
133
Ibíd.
109
3.4.2.2.1 Desembolso del anticipo o solicitud del primer desembolso
Los requisitos previos para el desembolso de recursos en el CONAMU, hoy Comisión de
Transición, son los siguientes:
Contar con el convenio suscrito y los documentos de respaldo pertinentes. tramitado.
Apertura de la cuenta corriente bancaria exclusiva para el proyecto; y su
comunicación formal a la Dirección de Desarrollo Organizacional del CONAMU hoy
Comisión de Transición. [ANEXO 4]
Presupuesto de gastos para la ejecución del convenio aprobado por la Dirección
Técnica.
Entrega
de las garantías por el buen uso del anticipo y fiel
cumplimiento,
determinadas en el numeral 3.3 de este Manual.
Procedimiento:
1. Asesoría Legal remite mediante memorando el convenio suscrito, con los
documentos habilitantes del mismo.
2. El/la director/a de desarrollo organizacional, mediante nota manuscrita dispone la
entrega de una copia del documento al
responsable del seguimiento y control
financiero y autoriza el pago del anticipo, mediante el documento denominado
“Orden de Pago”
en el cual con el mismo procedimiento solicita:” Presupuesto,
Contabilidad y Tesorería, realizar el proceso de control previo al pago”
3. Se realizan los procesos de control y registro en las áreas de presupuesto,
contabilidad y tesorería.
4. Tesorería verifica
la entrega de las garantías, en los términos y condiciones
establecidas en la ley; y cumplida esta última instancia de control, solicita el pago
en el sistema Esigef.
5. Una vez confirmado el pago, Tesorería realiza la “Notificación de Pago / Aviso de
Desembolso” [ANEXO 6]; a la Administradora financiera de la Contraparte y a los/las
Responsables del seguimiento técnico y financiero de la institución.
110
3.4.2.2.2 Desembolso por reposición de fondo rotatorio / reembolso por rendición
de gastos
1. Reposición del Fondo Rotatorio / Reembolso por Rendición de Gastos
De acuerdo al cronograma de presentación de informes y desembolsos establecidos en
el convenio interinstitucional
la titular de la Contraparte, solicita al CONAMU, hoy
Comisión de Transición, la justificación y reposición del fondo rotatorio.
La reposición del fondo rotatorio
se realizará, a la presentación por parte de las
contrapartes, justificativos en un rango del 50% al 70% del fondo asignado. El saldo no
utilizado servirá para cubrir los gastos hasta que se tramite la reposición, la cual deberá
ser atendida como máximo en 15 días posteriores a su presentación, tiempo en el cual
se realizará el control y/o liquidación correspondiente; siempre que se sustenten con
las aprobaciones del seguimiento técnico y financiero del CONAMU hoy Comisión
de Transición.
2. Reembolso de pagos efectuados
Consiste en transferencia
que realiza el CONAMU hoy Comisión de Transición, en
concepto de gastos efectuados elegibles para la operación de la Contraparte y que
fueron pagados por esta, con fuentes de recursos diferentes al fondo rotatorio.
3. Transferencia de Fondos
Los requisitos previos para el desembolso de recursos en el CONAMU hoy Comisión de
Transición, son los siguientes:
Apertura de cuenta corriente bancaria exclusiva para el proyecto y su comunicación
formal a la Dirección de Desarrollo Organizacional del CONAMU, hoy Comisión de
Transición
Informe de seguimiento técnico, aprobado por la directora de área, siendo
responsabilidad,
que lo expuesto y requerido se ajuste a lo establecido en
su
el
convenio interinstitucional, de haberse dado modificaciones a lo programado estas
deberán revelarse y documentarse
Informe para reposición del fondo rotatorio [ANEXO 16] y resumen financiero [ANEXO 17],
suscrito por el/la funcionario/a responsable del seguimiento y control financiero y
aprobado por la directora de desarrollo organizacional.
111
Procedimiento:
1. Concluido su trabajo de revisión in situ, el/la responsable del seguimiento y control
financiero, llevará a las oficinas del CONAMU hoy Comisión de Transición, la
solicitud de reembolso de fondos suscrita por la titular de la Contraparte,
dirigida a
la autoridad nominadora de la entidad, a la cual se acompaña el informe financiero
documental constituido por copias certificadas, y los formatos originales, referidos en
el presente Manual.
2. El/la Responsable del seguimiento y control
financiero, ingresará por el archivo
general la información remitida por la Contraparte, así como las copias de la
comunicación de observaciones entregada a la titular de la Contraparte, el primer
día hábil una vez cumplida su comisión.
3. Una vez receptada esta información por la autoridad nominadora del CONAMU hoy
Comisión de Transición,
mediante nota manuscrita dispondrá a la directora de
desarrollo organizacional “Proceder con reembolso de gastos, conforme a derecho”
4. La directora de desarrollo organizacional, mediante nota manuscrita en el mismo
documento solicita al/la responsable de seguimiento y control financiero “Presentar
Informe para reposición de fondo rotatorio”
5. El/la responsable de seguimiento y control financiero del convenio interinstitucional,
presenta a la directora de desarrollo organizacional, su “Informe para Reposición de
Fondo Rotario/Reembolso de Gastos” [ANEXO 16] en los términos establecidos en el
numeral 3.9 de este Manual, adjuntado “El Resumen Financiero” [ANEXO 17] y los
documentos de respaldo pertinentes.
6. La directora de desarrollo organizacional, aprueba o imprueba este informe.
Si no lo aprueba: devuelve el Informe al/la responsable del seguimiento y control
financiero, solicitando mediante nota manuscrita constante en el mismo, que se
proceda con las aclaraciones y/o rectificaciones requeridas.
Si se aprueba: suscribe su autorización en el campo establecido en el “Informe
para Reposición de Fondo Rotario/Reembolso de Gastos” y mediante su firma, en
el documento denominado “Orden de Pago” autoriza el pago, disponiendo en el
mismo, mediante nota manuscrita:”Presupuesto, Contabilidad y Tesorería, realizar el
proceso de control previo pertinente”
112
7. Se realizan los procesos de control y registro en las áreas de presupuesto,
contabilidad
y
tesorería;
observando
las
disposiciones
de
control
interno
determinadas en el presente Manual, y a falta de disposición expresa, se regirán a la
normativa vigente, en cada caso concreto.
8. Tesorería, realiza la “solicitud” de pago en la herramienta informática Esigef.
El
proceso de pago lo realiza el Ministerio de Finanzas, en cumplimiento a la normativa
vigente.134
9. Tesorería verifica el “confirmado” del pago que se visualiza en la herramienta
informática Esigef, y genera el documento denominado “Comprobante de Pago”
10. Tesorería remite a la Dirección de Desarrollo Organizacional, el “Comprobante de
Pago” con los documentos de soportes justificativos y comprobatorios, para la firma
de legalización y validación del trámite cumplido.
11. Tesorería remite este documento al archivo financiero para control y custodia, previa
recepción suscrita del/la responsable de esta actividad.
12. Tesorería realiza y remite la “Notificación de Pago / Aviso de Desembolso” [ANEXO 6]
a la administradora financiera o quien haga sus veces en la Contraparte.
13. Tesorería remite a las responsables del seguimiento técnico y financiero, una copia
de la “Notificación de Pago o Desembolso” enviada a la Contraparte, adjuntando la
copia del comprobante de pago legalizado.
3.4.2.2.1 Desembolsos por pagos directos
Consiste en el desembolso efectuado por el CONAMU Hoy Comisión de Transición,
directamente a un proveedor de bienes y/o servicios, con cargo al presupuesto establecido
en el convenio interinstitucional.
Procedimiento:
1. La Responsable de seguimiento técnico remite a la Directora Técnica, el requerimiento y
términos de referencia que sustenten la adquisición del bien o servicio;
2. La Directora Técnica, aprueba o imprueba dicho requerimiento, así:
134
El Ministerio de Finanzas con Acuerdo 447 publicado en el Suplemento del Registro Oficial 259 del 24 de enero del
2008 op. cit
113
Si no lo aprueba: devuelve el trámite a la responsable del seguimiento técnico,
solicitando mediante nota manuscrita en el mismo, que se proceda con las aclaraciones
y/o rectificaciones requeridas
Si se aprueba: suscribe el documento autorizando el gasto, y se remite a la Dirección de
Desarrollo Organizacional para el trámite de pago correspondiente.
3. E/la directora de desarrollo organizacional, mediante nota manuscrita solicita a la
responsable de compras públicas, “Control interno y proceso de adquisición pertinente”.
4. En Compras Públicas se realiza el trámite requerido, así:
Si hay observaciones: se devuelve el trámite a la Dirección Técnica, para la inclusión o
modificación de documentos.
Si no hay observaciones: se remite a la Dirección de Desarrollo para continuar con el
trámite
5. El/la director/a de desarrollo organizacional, mediante
su firma, en el documento
denominado “Orden de Pago” autoriza el pago, en el mismo mediante nota
manuscrita,”solicita a las áreas de presupuesto, contabilidad y tesorería, realizar el
proceso de control previo, al presupuesto, devengado y pago”
6. Se realizan los procesos de control y registro en las áreas de presupuesto, contabilidad y
tesorería; observando las disposiciones de control interno determinadas en el presente
Manual, y a falta de disposición expresa, se regirán a la normativa vigente, en cada
caso concreto.
7. Tesorería, realiza la “solicitud” de pago en la herramienta informática Esigef.
8. El proceso de pago lo realiza el Ministerio de Finanzas, en cumplimiento a la normativa
vigente.135
9. Tesorería verifica el “confirmado” del pago que se visualiza en la herramienta informática
Esigef, y genera el documento denominado “Comprobante de Pago”
10. Tesorería remite a la Dirección de Desarrollo Organizacional, el comprobante de pago
con el expediente de respaldo, para la suscripción de este comprobante.
135
El Ministerio de Finanzas con Acuerdo 447 publicado en el Suplemento del Registro Oficial 259 del 24 de enero del
2008 Ibíd.
114
11. Tesorería remite este documento al archivo financiero para control y custodia, previa
recepción suscrita del/la responsable de esta actividad.
12. Tesorería realiza y remite la “Notificación de Pago /Aviso de Desembolso” [FORMATO 06]
a la Administradora financiera o quien haga sus veces en la Contraparte, adjuntándose
copia certificada del comprobante de pago y el expediente de respaldo.
13. Tesorería remite a las responsables del seguimiento técnico y financiero, una copia de
la “Notificación de Pago o Desembolso” enviada a la Contraparte, adjuntando una copia
del comprobante de pago legalizado.
3.4.3 El Pago a las Contrapartes
Conforme a la normativa del sistema de administración financiera –SAFI- implementada en
el Sector Público a partir del 1 de enero de 2008; el pago a beneficiarios, es ordenado por
la unidad responsable del Tesoro Nacional, del Ministerio de Finanzas, al depositario oficial
de los fondos públicos –Banco Central del Ecuador- quien en última instancia procesa la
transferencia del pago a la cuenta del beneficiario136.
3.5
JUSTIFICATIVOS CONTABLES Y TRIBUTARIOS
Con el objeto de reforzar la gestión financiera, se presenta una revisión conceptual
diferentes justificativos
de los
contables y tributarios; con las consideraciones específicas que el
CONAMU hoy Comisión de Transición137 requiere para la rendición de gastos
3.5.1
Los Soportes Contables
La información que la Contraparte ingrese en su contabilidad, con cargo a los fondos del
convenio interinstitucional, debe estar debidamente soportada por comprobantes internos o
externos –documentación comprobatoria-, lo contrario implicaría que la contabilidad no es
verificable ni confiable; por lo cual debe considerarse
los requisitos legales que sean
aplicables, según el tipo de acto de que trate.
Los soportes contables, son los documentos que sirven de base para reconocer las
operaciones financieras, constituyen el fundamento de su registro contable; puesto que son
136
137
Ibíd.
Mediante el Art. 1 del D.E. 1733 op.cit
115
los elementos de evidencia que permiten el conocimiento de la naturaleza, finalidad y
resultados de las transacciones.
En este sentido las normas de control interno, prescriben: “Las entidades públicas y las
personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos, emitirán
procedimientos que aseguren que las operaciones y actos administrativos cuenten con la
documentación sustentatoria totalmente legalizada que los respalde, para su verificación
posterior”138 (El subrayado es mío)
En las áreas de
auditoría y contabilidad financiera el término utilizado es documento
fuente139 que es el justificativo propio o ajeno que da origen a un asiento contable, contiene
la información necesaria para el registro contable de una operación, y tiene la función de
comprobar razonablemente la realidad de dicha operación.
La característica de este documento es que asienta un hecho que se registra en la
contabilidad, ejemplo: una factura ajena implica una compra, una factura propia implica una
venta, etc.
Los documentos fuente se clasifican en:140
1.
Documentos justificativos
Los documentos justificativos son las disposiciones legales que determinan obligaciones y
derechos, su objetivo es demostrar que se cumplió con los ordenamientos jurídicos y/o
normativos aplicables a cada operación registrada; ejemplo: contratos, órdenes de pedidos o
de servicios etc.
2.
Documentos comprobatorios
Son los documentos originales o copias autorizadas que generan y amparan los registros
contables de la dependencia o entidad y demuestran que:
138
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo 039 CG 2009. Ibíd. 405 Administración Financiera – Contabilidad
Gubernamental, 405-07 Formularios y Documentos
139
“Documento Fuente” [en línea]. Revista Económica. mayo 2009 http://www.eco-finanzas.com [Consulta: 12 febrero
2010].
140
México- Secretaría de Hacienda y Crédito Público-SHCP- Subsecretaria de Egresos- [en línea]Unidad de Contabilidad
Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública http:// www.normateca.gob.mx [Consulta: 12 febrero 2010]
116
Recibió o proporcionó, en su caso, los bienes y servicios que dan origen; ejemplo:
facturas, notas, facturas de honorarios.
Obtuvo o entregó dinero en efectivo títulos de crédito; ejemplo: cheques, pólizas,
contra-recibos, nóminas
Sufrió transformaciones internas o se dieron eventos económicos cuantificables que
modificaron la estructura de sus fuentes o usos; ejemplo: ajustes presupuestales a
conceptos o partidas
3.5.2 Comprobantes de soporte Internos
Son los documentos emitidos en la Contraparte, que pueden entregarse a terceros como
las facturas en el caso de la venta de un servicio; o circular en la institución como los
comprobantes de registro, así: comprobante de egreso, de diario, de ingreso, entre otros.
En cada uno de estos comprobantes
se
anexan los documentos y soportes que lo
justifiquen
3.5.2.1 Comprobantes de egreso
El comprobante de egreso se lo conoce también como comprobante de pago, es un soporte
de contabilidad que respalda el pago de una determinada cantidad de dinero por medio de
un cheque y registra a los responsables del pago, con las respectivas firmas de quien
elabora el documento, quien lo aprueba, el revisor y el contador.
Estos comprobantes se utilizan en la contabilidad de las empresas para conocer en detalle:
la fecha, a quién se paga, el concepto, el valor y las cuentas que son afectadas en la zona
de contabilización; estos formularios por lo general son preimpresos, y se anexan a la
copia del cheque emitido (porque el original se entrega al beneficiario), documentos
justificativos y comprobatorios.141
Previo a la elaboración del comprobante de egreso y el cheque, la Contadora o quien haga
sus veces en la Contraparte, debe garantizar que los bienes o servicios adquiridos cuentan
con la aceptación de los responsables técnicos y/o de bodega.
141
Ortiz, Efraín “Los Cheques y Comprobantes de Egreso” [en línea]. Universidad Nacional de Educación a Distancia UNED. [en línea]. 2007 [http://www.mailxmail.com/curso-facturacion-cobros-pagos-impuestos/cheques-comprobantesegreso [Consulta: 3 marzo 2010].
117
3.5.2.1.1 Requisitos del comprobante de egreso para la rendición de gastos
El formato del comprobante de pago, será aquel que se genere en el programa contable que
maneje la Contraparte; la información básica que debe consignarse es la siguiente:
numeración preimpresa,
lugar y fecha,
número del cheque,
nombre del banco,
nombre del beneficiario,
número de cédula o RUC,
concepto por el cual se efectúa el pago;
los códigos de las cuentas, los nombres de las cuentas y los valores del debe y el
haber;
la afectación a la categoría de gasto y actividad del presupuesto del convenio.
las firmas de contabilizado, aprobado y beneficiario del pago.
Y; se adjuntarán los documentos justificativos y comprobatorios que correspondan.
3.5.2.2 Cheque
Es un titulo valor por medio del cual una persona llamada "girador", ordena a un banco
llamado "girado"142 que pague una determinada suma de dinero a la orden de un tercero
llamado “beneficiario”
Las instituciones utilizan los cheques para realizar el pago a sus proveedores, empleados y
otros acreedores, con el propósito de llevar un adecuado control de los desembolsos que
realizan; para ampliar este control es recomendable que la Contraparte registre en la
institución bancaria doble firma para autorización de los cheques, de esta forma se avala
que la decisión del pago no es individual.
Para garantizar a los beneficiarios su pago, es aconsejable que en la Contraparte se emitan
los cheques “cruzados” así aseguran que el cheque emitido sea depositado sólo en la
cuenta bancaria del beneficiario; en el caso que el destinatario del pago no disponga de
cuenta bancaria,
debe utilizarse
un sello que diga “Páguese a la orden del primer
beneficiario”, de esta forma se evita el registro de un falso endoso.143
142
Ecuador. Ley de Cheques, Capítulo X Disposiciones Generales Art. 53.- La denominación "girado" o "banco" usada en
esta ley, corresponde a toda persona o institución autorizada legalmente para recibir depósitos monetarios
143
Ortiz Efraín, “Los Cheques y Comprobantes” op.cit.
118
3.5.2.3
Comprobantes de ingreso
Los conceptos para la utilización de este comprobante son amplios; sin embargo para
efectos del presente Manual, la Contraparte en concepto de ingresos sólo registrará las
transferencias que reciba del CONAMU hoy Comisión de Transición, en el momento que
cuente con la información o certificación de la entidad bancaria en la cual se maneja los
recursos del convenio.
3.5.2.3.1 Requisitos del comprobante de ingreso para la rendición de gastos
El formato del comprobante de ingreso, será aquel que se genere en el programa contable
que opere la Contraparte; la información básica que debe consignarse es la siguiente:
numeración preimpresa,
lugar y fecha,
número de transferencia/movimiento bancario
nombre del banco,
concepto por el cual se recibe los fondos
los códigos de las cuentas, los nombres de las cuentas y los valores del debe y el
haber;
la afectación a la categoría de gasto y actividad del presupuesto del convenio.
las firmas de contabilizado y aprobado.
Y; se adjuntarán los documentos justificativos y comprobatorios que correspondan.
3.5.2.4 Comprobante de diario
Este comprobante se utiliza para el registro de las transacciones que no corresponden a un
comprobante de pago o de ingreso; es decir, en él se anotan los asientos por ajustes
contables, registra los créditos por movimientos que no correspondan a transferencias del
CONAMU hoy Comisión de Transición, los débitos bancarios, las transferencias bancarias y
las compras y ventas de moneda extranjera; así como los valores recibidos de los
funcionarios de la Contraparte, a través del recibo de caja, o papeleta de depósito en
concepto de saldos de los anticipos a ellos entregados.
3.5.2.4.1 Requisitos del comprobante de diario para la rendición de gastos
El formato del comprobante de diario, será aquel que se genere en el programa contable
que utilice la Contraparte, la información básica que debe estar consignada es la siguiente:
numeración preimpresa,
119
lugar y fecha,
concepto del registro
los códigos de las cuentas, los nombres de las cuentas y los valores del debe y el
haber;
la afectación a la actividad y subactividad del presupuesto del convenio.
las firmas de contabilizado y aprobado
Y; se adjuntarán los documentos justificativos y comprobatorios que correspondan.
3.5.2.5
Recibo de caja/ papeleta de depósito
El recibo de caja es un soporte de contabilidad que registra
los ingresos en efectivo
recaudados por la Contraparte, que para efectos de este Manual, se utilizará cuando sus
empleados entreguen el saldo en efectivo resultante en la liquidación de un fondo a rendir
cuentas u otro anticipo que les fuere entregado.
El comprobante original se entrega a quien realizó la entrega de dinero, y las copias se
archivan, una para el archivo consecutivo y otra para anexar al comprobante diario de
contabilidad.
En el caso que el/la funcionaria realice directamente el depósito en la cuenta corriente del
convenio, deberá entregar la papeleta original a la Administradora financiera o quien haga
sus veces en la Contraparte, documento que se anexará al comprobante diario de
contabilidad.
3.5.3 Comprobantes de soporte externos144
Los comprobantes externos son aquellos emitidos fuera de la institución; que
recibe y
conserva en la empresa. Ej.: facturas de compras, recibos de pagos efectuados, etc.
Entre los documentos externos que sirven de soporte para los registros contables figuran las
facturas, los recibos de pago, notas débito y crédito expedidos por los bancos, remisiones,
consignaciones, letras de cambio, pagarés, órdenes de compra o de servicios, etc.
La característica fundamental de un comprobante externo, es que se trata de un documento
elaborado por terceros, el cual resulta para ellos un comprobante interno.
144
Gómez Giovanny, “Los Soportes Contables” [en línea]. Junio 2001. http://www.gestiopolis.com [Consulta: 25 febrero
2010]
120
3.5.3.1 Comprobantes de Venta
El
Servicio de Rentas Internas en el Ecuador, a través del Reglamento pertinente145
establece los comprobantes de venta autorizados, que se constituyen en los comprobantes
externos.
Los comprobantes de venta son los documentos que acreditan la transferencia de bienes o
la prestación de servicios Los comprobantes de venta autorizados son los siguientes:
a) Facturas;
b) Notas o boletas de venta;
c) Liquidaciones de compra de bienes y prestación de servicios;
d) Tiquetes emitidos por máquinas registradoras;
e) Boletos o entradas a espectáculos públicos; y,
f) Otros documentos autorizados146
Factura
Las facturas son comprobantes de venta que sustentan la transferencia de un bien o la
prestación de un servicio, son utilizadas cuando la transacción se realiza con personas
jurídicas o con personas naturales, que tengan derecho al uso de crédito tributario IVA; y,
en operaciones de exportación.
145
Ecuador. Reglamento de Comprobantes de Venta y de Retención (Decreto No. 3055), Capítulo I De los Comprobantes de
Venta y Retención, Art. 1.- Comprobantes de venta
146
Ibíd. Art. 13.- Otros documentos autorizados.- Son documentos autorizados para sustentar crédito tributario del impuesto
al valor agregado y costos o gastos a efectos del impuesto a la renta, siempre que se identifique al comprador mediante su
número de registro único de contribuyentes o cédula de identidad, razón social, denominación o nombres y apellidos y se
haga constar por separado el valor del impuesto al valor agregado, los siguientes:
a) Los documentos emitidos por bancos, instituciones financieras crediticias que se encuentren bajo el control de la
Superintendencia de Bancos, siempre que cumplan los requisitos que se establezcan en la resolución que, para el efecto,
dictará el Director General del Servicio de Rentas Internas;
b) El Documento Único de Aduanas y demás comprobantes de venta recibidos en las operaciones de importación; y,
c) Los boletos o tickets aéreos, así como los documentos que por pago de sobrecarga expidan las compañías de aviación o las
agencias de viaje por el servicio de transporte aéreo de personas, siempre que cumplan con los requisitos señalados en los
numerales 3) y 6) del Art. 17 y con los requisitos de llenado contenidos en los numerales 1), 2), 5), 8), 10), 11) y 12) del Art.
18, del presente reglamento, además de la identificación del pasajero y del número de RUC del emisor, preimpreso o no. El
adquirente deberá recibir la primera copia indeleble del boleto, ticket o documento de pago de sobrecarga, la que le servirá
como comprobante de venta para efectos de su contabilización. Si dichos boletos, tickets o documentos no cumplen con los
requisitos antes señalados, la empresa de aviación o la agencia de viajes deberá emitir la correspondiente factura, además del
boleto o ticket aéreo o del documento por pago de sobrecarga.
d) (Añadido por el Art. 5 del D.E. 2126, R.O. 436, 6-X-2004).- Otros que por su contenido y sistema de emisión, permitan un
adecuado control por parte del Servicio de Rentas Internas y se encuentren previa y expresamente autorizados por dicha
Institución.
121
La factura debe contener información del vendedor, del adquirente y de la transacción
desagregando los impuestos; así como los datos de la imprenta autorizada, de la
autorización de la factura y de su caducidad.
Notas o boletas de venta
Las notas o boletas de venta son utilizados en transacciones con consumidores o usuarios
finales, en transacciones superiores a $200,00 (Doscientos dólares 00/100) será necesario
identificar la razón social y número del RUC147; sin embargo independientemente de este
monto; el emisor identificará al comprador si así es requerido.
Para efectos del presente Manual, las notas de ventas deben ser emitidas a nombre de la
Contraparte.
Las notas de venta no sustentan crédito tributario de IVA, el precio de los bienes o servicios
incluye el IVA, es decir no requiere el desglose de los impuestos; debe contener los datos
del vendedor y de la transacción en forma general, así como los de la autorización.
Liquidaciones de compras de bienes y prestación de servicios
Las liquidaciones de compras de bienes o prestación se servicios sustentan la adquisición
puesto que son emitidas por la Contraparte, se utilizan cuando la Contraparte adquiera
bienes o servicios a extranjeros no residentes y a personas naturales imposibilitadas de
emitir un comprobante de venta.
Para que este comprobante de venta dé lugar a crédito tributario y sustente costos y gastos,
las sociedades y las personas naturales obligadas a llevar contabilidad deberán haber
efectuado la retención del impuesto del valor agregado, su declaración y pago, cuando
corresponda.
La liquidación de compras y prestación de servicios debe contener información del
adquirente, del vendedor y de la transacción; así como los datos de la autorización y de su
caducidad.
147
Ecuador. Reglamento de Comprobantes de Venta y de Retención (Decreto No. 3055) Capítulo III De los Requisitos y
Características de los Comprobantes de Venta, Notas de Crédito, Notas de Débito, Art. 19.- Requisitos de llenado para notas
de venta
122
Tiquetes emitidos por máquinas registradoras y boletos o entradas a
espectáculos
Son emitidas por el proveedor del bien o por quien presta un servicio, en forma automática a
través de las máquinas registradoras calificadas y autorizadas por el SRI; se entregan
únicamente en transacciones con consumidores o usuarios finales, puesto que no permiten
la identificación del comprador.
Deben contener los datos del vendedor y de la transacción en forma general, así como los
de la autorización y su caducidad.
Otros documentos autorizados
Son documentos autorizados para sustentar crédito tributario del IVA y costos o gastos a
efectos del impuesto a la renta, siempre que se identifique al comprador mediante su
número de RUC o número de cédula de identidad, razón social o nombres y apellidos y se
desagregue el valor del IVA.
En este grupo se ubican los documentos emitidos por Instituciones Financieras, documentos
de importación y exportación, tiquetes aéreos, entre otros.
3.5.3.2 Monto base para emisión de comprobantes de venta
Para el caso de la transferencia de bienes o la prestación de servicios realizados por
personas naturales no obligadas a llevar contabilidad, a excepción de las transferencias de
combustibles líquidos derivados de hidrocarburos y gas licuado de petróleo, dicha obligación
se origina únicamente por transacciones superiores a US $ 4,00 (Cuatro dólares de los
Estados Unidos de América)
No obstante, a petición del comprador del bien o servicio, estarán obligados a emitir y
entregar comprobantes de venta.148
3.5.4 Agente de Retención
El agente de retención, es quien compra bienes o servicios, pueden ser personas naturales
obligadas a llevar contabilidad, sucesiones indivisas o sociedades dependiendo de las
disposiciones de las normas vigentes para cada tipo de impuesto.149
148
Ecuador. Reglamento de Comprobantes de Venta y de Retención (Decreto No. 3055) Capítulo I De los Comprobantes de
Venta y Retención Art. 5.- Obligación de emisión de comprobantes de venta.- (Reformado por el Art. 2 del D.E. 2126, R.O.
436, 6-X-2004 y por el Art. 1 del D.E. 2586, R.O. 537, 4-III-2005. Tercer inciso
149
Ecuador. Ley de Régimen Tributario, (Codificación No. 2004-026) Capítulo X “Retenciones en La Fuente” Art. 45.Otras retenciones en la fuente.- Toda persona jurídica, pública o privada, las sociedades y las empresas o personas naturales
123
La Contraparte es el agente de retención150 en las compras y adquisiciones que realice, en
el marco del convenio interinstitucional, por lo cual debe cumplir lo siguiente:
Retener los impuestos legalmente establecidos,
Declarar y depositar los valores retenidos,
Entregar el comprobante de retención,
Proporcionar la información requerida,
Registrar contablemente las retenciones y pagos realizados; y,
Mantener un archivo de los comprobantes y de las declaraciones
3.5.5 Retención de impuestos
La retención es la obligación que tiene el comprador de bienes y servicios, de no entregar el
valor total de la compra al proveedor, y retener un porcentaje en concepto de impuestos;
este valor debe ser entregado al Estado a nombre del contribuyente, para quien esta
retención le significa un prepago o anticipo de impuestos.
Los impuestos que deben retenerse en el porcentaje correspondiente, son el Impuesto a la
Renta y el Impuesto al Valor Agregado.
3.5.5.1 Retención en la Fuente del Impuesto a la Renta151
Las retenciones en la fuente del impuesto a la renta, son porcentajes que se deben
aplicar según disposiciones de la administración tributaria a los subtotales de las facturas
que recibe la empresa antes de proceder al pago de las mismas.
3.5.5.1.1 Base para la retención en la fuente
En todos los casos en que proceda la retención en la fuente de impuesto a la renta, esta se
aplicará sobre la totalidad del monto pagado o acreditado en cuenta, sin importar su monto;
salvo aquellos referidos a la adquisición de bienes muebles o de servicios prestados en los
que prevalezca la mano de obra, casos en los cuales la retención en la fuente procede sobre
obligadas a llevar contabilidad que paguen o acrediten en cuenta cualquier otro tipo de ingresos que constituyan rentas
gravadas para quien los reciba, actuará como agente de retención del impuesto a la renta.
150
Ecuador. Reglamento para la Aplicación de la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno. (Decreto No. 1051) Capítulo
X -Retenciones en la Fuente Parágrafo I Disposiciones Generales Art. 86.- Agentes De Retención.- Serán Agentes de
Retención del Impuesto a La Renta: A) Las Entidades Sector Público, según la definición de La Constitución Política del
Ecuador, las Sociedades, las Personas Naturales y las Sucesiones Indivisas obligadas a llevar Contabilidad, que realicen
pagos o acrediten en cuenta valores que constituyan ingresos gravados para quien los perciba (…)
151
Ecuador. Ley de Régimen Tributario, (Codificación No. 2004-026) Capítulo X “Retenciones en La Fuente” Art. 45.Otras retenciones en la fuente.- Toda persona jurídica, pública o privada, las sociedades y las empresas o personas naturales
obligadas a llevar contabilidad que paguen o acrediten en cuenta cualquier otro tipo de ingresos que constituyan rentas
gravadas para quien los reciba, actuará como agente de retención del impuesto a la renta.
124
todo pago o crédito en cuenta superior a cincuenta dólares de los Estados Unidos de
América (USD 50)152
De realizarse pagos a proveedores permanentes se efectuará la retención sin considerar el
límite establecido en el párrafo anterior, se entiende por proveedor permanente cuando se
realicen compras o se adquieran servicios por dos o más ocasiones en un mismo mes
calendario.
3.5.5.2 Retención del Impuesto al Valor Agregado IVA
La Retención del IVA es la obligación que tiene el comprador de bienes o servicios
gravados,
de
no
entregar
el
valor
total
de
la
compra,
sino
realizar
una
retención por concepto de IVA, en el porcentaje que determine la ley para luego depositar
en las arcas fiscales el valor retenido a nombre del vendedor, para quien este valor
constituye un anticipo en el pago de su impuesto.
3.5.6 Comprobantes de Retención
Es el documento que acredita las retenciones de impuestos realizadas por los agentes de
retención.
La Contraparte debe entregar los comprobantes de retención al proveedor, dentro de los
cinco días hábiles siguientes153, contados a partir de la fecha de presentación de la factura,
nota de venta o de la emisión de la liquidación de compras y prestación de servicios.
Su incumplimiento ocasiona las sanciones previstas en la Ley de Régimen Tributario
Interno154
152
Ecuador. Servicio de Rentas Internas, Resolución N° NAC-DGER2007-0411 publicada en el Registro Oficial N° 98 del 5
de junio 2007, Art. 10.- Base para la retención en la Fuente
153
Ecuador. Ley de Régimen Tributario Interno, Capítulo X “Retenciones en la Fuente” Art. 50.- Obligaciones de los
agentes de retención.- (Reformado por el Art. 103, núms. 1, 2, 3 y 6, de la Ley s/n, R.O. 242-3S, 29-XII-2007).- La
retención en la fuente deberá realizarse al momento del pago o crédito en cuenta, lo que suceda primero. Los agentes de
retención están obligados a entregar el respectivo comprobante de retención, dentro del término no mayor de cinco días de
recibido el comprobante de venta, a las personas a quienes deben efectuar la retención. (…) Así mismo, están obligados a
declarar y depositar mensualmente los valores retenidos en las entidades legalmente autorizadas para recaudar tributos, en las
fechas y en la forma que determine el reglamento.
154
Ibíd. El incumplimiento de las obligaciones de efectuar la retención, presentar la declaración de retenciones y entregar
los comprobantes en favor del retenido, será sancionado con las siguientes penas:
1.- (Sustituido por el Art. 103, num. 4, de la Ley s/n, R.O. 242-3S, 29-XII-2007).- De no efectuarse la retención o de hacerla
en forma parcial, el agente de retención será sancionado con multa equivalente al valor total de las retenciones que debiendo
hacérselas no se efectuaron, más el valor que correspondería a los intereses de mora. Esta sanción no exime la obligación
solidaria del agente de retención definida en el Código Tributario.
2.- (Sustituido por el Art. 103, num. 5, de la Ley s/n, R.O. 242-3S, 29-XII-2007).- El retraso en la presentación de la
declaración de retención será sancionado de conformidad con lo previsto por el artículo 100 de esta Ley; y,
125
3.5.7 Normas y Políticas de Control en la Contraparte
Todas las operaciones económicas
que se realicen en
las Contrapartes
deben ser
registradas en los libros de contabilidad, y para que estos registros sean justificables deben
soportarse con los documentos pertinentes para cada una de ellos; los mismos que en un
proceso de auditoria constituyen la evidencia de su estudio, por lo cual deben constituir
información suficiente, competente y relevante de las acciones que ejecutó la Contraparte.
Por lo expuesto, la Contraparte observará lo siguiente:
1. Los comprobantes de venta serán válidos, siempre que cumplan con los requisitos
establecidos en el Reglamento de Comprobantes de Venta155
2. La administradora financiera, o quien haga sus veces, está en la obligación de verificar
que los comprobantes de venta, documentos complementarios y comprobantes de
retención que reciban y emitan hayan sido impresos y llenados correctamente. A través
de la siguiente consulta podrá comprobar si un documento es autorizado: www.sri.gov.ec
3. La retención en la fuente deberá realizarse al momento del pago o crédito en cuenta, lo
que suceda primero, se entenderá que la retención ha sido efectuada dentro del plazo de
cinco días a partir de la entrega del correspondiente comprobante de venta; y, que se ha
acreditado en cuenta, en el momento que se realice el registro contable del respectivo
comprobante de venta.156
4. El agente de retención deberá depositar los valores retenidos en una entidad autorizada
para recaudar tributos, de acuerdo a la forma y plazo establecidos en el Reglamento de
Aplicación de la Ley de Régimen Tributario.157
5. Teniendo en cuenta los requisitos legales que sean aplicables según el tipo de acto de
que trate, los hechos económicos deben documentarse mediante soportes, de orígenes
internos o externos, debidamente fechados y autorizados por quienes intervengan en
ello o los elabore.
3.- La falta de entrega del comprobante de retención al contribuyente será sancionada con una multa equivalente al cinco por
ciento (5%) del monto de la retención, y en caso de reincidencia se considerará como defraudación de acuerdo con lo previsto
en el Código Tributario.
155
Ecuador. Reglamento de Comprobantes de Venta y de Retención (Decreto No. 3055) Capítulo III De Los Requisitos y
Características de los Comprobantes de Venta, Notas de Crédito, Notas de Débito.
156
Ecuador. Reglamento para la Aplicación de la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (Decreto No. 1051) Capítulo
X Retenciones en la Fuente Parágrafo I Disposiciones Generales .Art. 89.- Momento de la retención, Art. 91.- Comprobantes
de retención por otros conceptos
157
Ibíd. Art. 89.- Momento de la retención
126
6. Los soportes contables deben anexarse
a los comprobantes de contabilidad
respectivos.
7. Las normas de control interno, en este tema disponen que: “Todas las operaciones
financieras estarán respaldadas con la documentación de soporte suficiente y pertinente
que sustente su propiedad, legalidad y veracidad, esto permitirá la identificación de la
transacción ejecutada y facilitará su verificación, comprobación y análisis.
La
documentación sobre operaciones, contratos y otros actos de gestión importantes debe
ser íntegra, confiable y exacta, lo que permitirá su seguimiento y verificación, antes,
durante o después de su realización (...)”158
8. Los datos consignados en un comprobante de pago documento fuente no podrán
presentar borrones ni enmendaduras
3.5.8 Conservación de los soportes contables
El Código Tributario como plazo máximo para la prescripción de la obligación tributaria, sin
perjuicio de los plazos establecidos en otras disposiciones legales, establece que los
documentos sustentatorios de la contabilidad deberán conservarse durante el plazo mínimo
de siete años159.
3.6
GESTIÓN FINANCIERA ADMINISTRATIVA DE LAS CONTRAPARTES,
RESPECTO LOS RECURSOS ENTREGADOS POR EL CONAMU HOY
COMISIÓN DE TRANSICIÓN
3.6.1 Responsabilidades y Obligaciones
En la Legislación Ecuatoriana, se establece que: “Los recursos públicos, no pierden su
calidad de tales al ser administrados por corporaciones, fundaciones, sociedades civiles,
compañías mercantiles, y otras entidades de derecho privado, cualquiera hubiera sido su
origen, creación o constitución (…)”160
158
Ecuador. Contraloría General del Estado, Acuerdo 039 Ibíd. 405-04 Documentación de respaldo y su archivo
159
Ecuador. Reglamento para la Aplicación de la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (Decreto No. 1051) Capítulo
V De La Contabilidad Sección I “Contabilidad Y Estados Financieros” Art. 34.- Contribuyentes Obligados A Llevar
Contabilidad, Octavo Inciso
160
Ecuador. Ley Orgánica de la Contraloría General Del Estado Título I Objeto y Ámbito Art. 3.- Recursos Públicossegundo inciso.
127
En la Contraparte, las/los responsables del manejo de los fondos entregados por el
CONAMU,
se constituyen en: “administradores y encargados de un servicio público o
manejo de recursos públicos (…)”161 y serán directamente responsables de que los egresos
con cargo a los recursos entregados por el CONAMU, hoy Comisión de Transición, estén
debidamente justificados y comprobados en términos de los presentes lineamientos y demás
disposiciones legales aplicables en la materia.162
El marco normativo para la ejecución del convenio, está dado en orden de prelación, por:
1º
El convenio de cooperación interinstitucional y sus modificatorios, de ser el caso.
2º
Manual de gestión financiera
3º
Memorandos y cartas de entendimiento.
En todos los casos se deberá cumplir con la legislación ecuatoriana.
3.6.1.1 Políticas de operación
1. Las acciones
de la ejecución del convenio,
presupuesto del convenio; de tal manera
se sujetarán
a la programación del
que permita la consecución de los objetivos,
metas y productos propuestos.
2. Establecer las directrices para una correcta administración, que garantice el
cumplimiento de los procedimientos administrativos y legales que demande la ejecución
del convenio
3. Supervisar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la Contraparte.
4. Propiciar actividades que transmitan
y difundan las experiencias exitosas en la
ejecución del convenio interinstitucional.
161
Ecuador .Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 001-CG. Reglamento para el Control Externo de La Contraloría en
Las Entidades de Derecho Privado que disponen de Recursos Públicos, Art. 9.- Condición de las personas que integran las
entidades.- Las personas que integran las entidades privadas que manejan recursos públicos, no tendrán el carácter de
autoridades, directivos, funcionarios y servidores del sector público; pero sí, como administradores y encargados de un
servicio público o manejo de recursos públicos, se sujetarán a la legislación laboral, civil, penal y demás pertinentes. (el
subrayado es mío)
162
Ibíd. Art. 11.- Responsabilidades en las entidades de derecho privado.- La Contraloría General del Estado en virtud a sus
facultades previstas en el Art. 212 de la Constitución Política de la República y el capítulo 5 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado, como consecuencia de sus auditorías y exámenes especiales practicados, cuando exista
mérito para ello, determinará responsabilidades administrativas, civiles culposas e indicios de responsabilidad penal. Las
desviaciones administrativas y los sujetos de las mismas serán determinados por la Contraloría, pero la aplicación de las
sanciones estará a cargo del máximo nivel directivo de la entidad auditada; sin embargo, si deja de hacerlo, lo hará la
Contraloría; las responsabilidades civiles serán establecidas por la Contraloría; y, en los casos de indicios penales este
organismo superior de control pondrá en conocimiento del Ministerio Público, para los fines consiguientes.
128
5. Mantener una comunicación fluida y efectiva con las autoridades del CONAMU hoy
Comisión de Transición. a través de propuestas, sugerencias, desarrollo de experiencias
propias, etc.
6. Facilitar los documentos necesarios en el momento que se efectúen las supervisiones,
evaluaciones, seguimiento y control; durante la vigencia del convenio y posterior a su
culminación.
3.6.1.2 Administración Financiera
1. El/la titular y el/la administrador/a financiero de la Contraparte en su calidad de
“Administradoras/res de los recursos públicos”163, serán solidariamente responsables de
la utilización de los recursos entregados por el CONAMU hoy Comisión de Transición,
por esta razón, necesariamente tendrán que ser caucionados, por lo tanto este rubro
debe incluirse en el aporte de la Contraparte.
2. La Representante Legal de la Contraparte, realizará
la apertura de
una cuenta
corriente, específica para el manejo de los recursos entregados por el CONAMU hoy
Comisión de Transición
3. Una vez suscrito el convenio, se comunicará a la Dirección de Desarrollo Organizacional
del CONAMU, hoy Comisión de Transición, la institución bancaria donde se mantendrá
la cuenta corriente, el número asignado y la denominación de la misma. [ANEXO 04]
4. Los egresos en
cuenta corriente, sólo se aplicarán en función del presupuesto y fines
del convenio.
5. Se garantizará el cumplimiento de las disposiciones administrativas, legales y tributarias
que demande la ejecución del convenio; para esto las/los administradoras/res de los
recursos entregados por el CONAMU, hoy Comisión de Transición,
intervendrán
directamente en todo proceso técnico, administrativo y financiero del convenio, según
les corresponda; y, deberán avalizar con su firma las órdenes de pago, informes y otros
documentos que se generen al interior de la Contraparte en el proceso que corresponda.
6. Las/los administradoras/res de los recursos públicos son los responsables de realizar
los procesos de selección, contratación y adjudicación para la adquisición de bienes y
servicios, cualquiera fuera su naturaleza [Servicios profesionales, consultorías, compras
de suministros, activos fijos, etc.]
163
Ecuador .Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 001-CG Reglamento para el Control Externo de La Contraloría en
Las Entidades de Derecho Privado que disponen de Recursos Públicos, Art. 9.- Ibíd.
129
7. La contabilidad se llevará por el sistema de partida doble, en idioma castellano y en
dólares de los Estados Unidos de América, con sujeción a las Normas Ecuatorianas de
Contabilidad (NEC) y a las Normas Internacionales de Contabilidad (NIC), en los
aspectos no contemplados por las primeras.164
8. Es obligación del /la responsable financiero/a de la Contraparte, la realización de los
trámites tendientes a recuperar del Servicio de Rentas Internas, el impuesto al valor
agregado – IVA- cancelado en el marco del convenio interinstitucional. El CONAMU, hoy
Comisión de Transición en los desembolsos que realice en el marco del convenio
interinstitucional, no reconocerá el monto egresado por estos impuestos; por lo tanto el
pago del IVA será contrapartida del proyecto.
9. El /la titular de la Contraparte, debe tener acceso a la información de saldos disponibles,
presupuestarios y bancarios durante la ejecución del convenio.
10. El/la titular de la Contraparte, coordinará la elaboración de informes financieros, y las
acciones internas para que la rendición de gastos, se presente
en los plazos
establecidos en el convenio interinstitucional.
11. Los documentos originales de soportes contables internos y externos, justificativos y
comprobatorios, referidos en el presente manual,
Contraparte, como organismo ejecutor;
quedarán en poder y custodia de la
y, puestos a disposición de la Comisión de
Transición u otra institución de Control (Contraloría, SRI) cuando así lo requieran.
12. El/la titular Contraparte y el/la Responsable financiero de la Contraparte; facilitarán a
los/las
funcionarios/as
del CONAMU hoy Comisión de Transición, la información
necesaria para las acciones de control, seguimiento y evaluación a través de revisiones
cruzadas de los informes contra documentos originales –revisión in situ-; así como en
los procesos de liquidación técnica y financiera.
3.6.2 Rendición de Gastos del Aporte del CONAMU hoy Comisión de Transición
Esta rendición justifica los gastos realizados con cargo a los recursos entregados por el
CONAMU hoy Comisión de Transición, en un período determinado; esta información se
presenta al /la Responsable de seguimiento y control financiero, designado/a por esta
institución, para su revisión y análisis de que los fondos que se egresó en la Contraparte
164
Ecuador. Reglamento para la Aplicación de la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (Decreto No. 1051) Capítulo
V De la Contabilidad Sección I “Contabilidad y Estados Financieros” Art. 36.- Principios generales
130
cumplieron
lo estipulado en el convenio interinstitucional, presupuesto de gastos y el
presente Manual de Gestión Financiera.
La rendición de gastos es preparada por el/la administrador/a financiero/a de la Contraparte,
y aprobada por su titular.
En el informe de rendición de gastos correspondiente a cada cuota, se deberá consignar la
información pertinente en los formatos establecidos en el presente Manual, [ANEXOS 7, 8 Y 9].
3.6.2.1
Normas generales
1. Los documentos de soportes internos y externos, justificativos y comprobatorios serán
presentados en fotocopias certificadas, debidamente visados por el responsable
financiero de la Contraparte.
2. La rendición de gastos es preceptiva, es decir la evaluación de cualquier informe queda
supeditada a que se atiendan los requisitos formales detallados.
3. Una vez comunicadas
las observaciones a la Contraparte, si fuera el caso, debe
observarse lo siguiente:
a.
La Contraparte tendrá como máximo siete (07) días calendario para enviar los
descargos;
b.
Si no se levanta el 100% de las observaciones se repite el proceso contemplado
en el inciso anterior.
c.
Si la Contraparte no justifica el 100% de las observaciones, se deducirá en el
siguiente desembolso, el valor de las observaciones no solventadas.
4. Los descargos de gastos operarán mediante el informe financiero del/la responsable del
seguimiento y control financiero designado/a en el CONAMU hoy Comisión de
Transición.
5. En las publicaciones que se realicen en el marco del convenio firmado, se deberá
evidenciar
a través del logotipo del CONAMU hoy Comisión de Transición y/o
reconocimiento, si así ocurriese, del aporte realizado, mediante el siguiente recuadro:
131
ESTA PUBLICACIÓN HA SIDO PRODUCIDA GRACIAS AL
APOYO DEL CONAMU HOY COMISION DE TRANSICIÓN,
EN LA EJECUCION DEL PROYECTO….
6. La entrega de los productos del convenio, debe realizarse de la siguiente manera:
Una copia para el Centro de Documentación del CONAMU hoy Comisión de
Transición
Una copia para la Dirección Técnica
Una copia para el expediente de pago.
7. Los informes financieros, adicionalmente a los anexos establecidos deberán presentar
los siguientes informes:
a. Copia de la cancelación de impuestos (retención en la fuente)
b. Copia de los estados de cuenta,
c. Conciliación bancaria
3.6.2.2 Control administrativo - financiero
El control administrativo financiero se debe cumplir en la Contraparte, a través de un
conjunto de prevenciones para analizar las operaciones antes de su autorización y
ejecución; para garantizar que los documentos fuente cumplan su papel en la contabilidad
y la auditoria se deberá observar lo siguiente:
1. Las obligaciones a cancelar deben estar debidamente autorizadas por el titular o quien
jerárquicamente cumpla esta función en la Contraparte.
2. Los gastos, deben ser sustentados con factura, y en los “casos específicos de
adquisición” descritos
en el presente Manual,
se pueden respaldar con otros
comprobante de venta165 autorizados por el SRI; en todo caso, estarán
emitidos a
nombre de la Contraparte; exceptuando aquellos que en el reglamento vigente
expresamente señale que no presentan información del adquiriente.
165
Reglamento de COMPROBANTE DE VENTA
132
3. Se debe verificar que los datos consignados en la operación contable, estén
debidamente respaldados con los documentos fuente o sustentatorios, que estos se
hayan emitido correctamente, verificando la veracidad de sus datos, su exactitud
y,
que cuenten con las firmas de aprobación de los funcionarios responsables en cada fase
del proceso de adquisicón; aplicando las normas vigentes en el análisis del contenido o
naturaleza de la operación.
4. Los datos consignados en las facturas y/o comprobantes de venta serán precisos, no se
admitirá borrones, tachones, modificaciones, rectificaciones, repisados, discrepancias
entre valores, cantidades y especificaciones, entre otras incorrecciones; en cuyos casos
la Contadora o quien haga sus veces en la Contraparte, no reconocerá los gastos hasta
que se presente los justificativos legalmente emitidos.
5. Todo documento y comprobante que haya sido cancelado debe ser sellado
inmediatamente con la palabra PAGADO o CANCELADO.
6. Los documentos de respaldo de las operaciones involucradas serán archivadas junto a
los comprobantes de ingreso, de egreso o diario; estos comprobantes se realizarán,
según sea el caso, por cada movimiento que se genere.
7. Las transacciones económicas
que se produzcan
en la gestión,
sean ingresos o
partidas de gasto, cuyas contrapartidas no implique ingreso o desembolso de dinero,
deben ser aprobadas por el/la titular de la Contraparte.
3.6.2.2.1 Control y manejo de la cuenta corriente.
1.
La cuenta corriente bancaria, sólo podrá destinarse para el dinero proveniente del
CONAMU hoy Comisión de Transición, que financia el convenio interinstitucional; su
control será independiente.
2.
Para fortalecer el control interno,
la Contraparte debe registrar
en la institución
bancaria doble firma para autorización de pago de los cheques; en consecuencia los
cheques emitidos serán firmados por dos personas, una de ellas obligatoriamente
será el/la titular de la Contraparte y, el/la administrador/a, tesorero/a o quien haga sus
veces.
133
3.
Los egresos de todas las operaciones realizadas en el marco del convenio
interinstitucional serán cancelados con cheque, directamente a los beneficiarios166,
bajo ninguna consideración se podrán realizar pagos en efectivo.
4.
Si el monto del pago es superior a $ 1.000,00 (Mil dólares 00/100) el cheque debe ser
cruzado, a la orden de la persona física o jurídica a quien deba efectuarse el pago.
5.
En el caso que el destinatario del pago no disponga de cuenta bancaria,
debe
utilizarse un sello que diga “Páguese a la orden del primer beneficiario”, de esta forma
se evita el registro de un falso endoso.
6.
Todo cheque será emitido con un comprobante contable de pago o egreso.
7.
La tesorera /administradora financiera o quien haga sus veces en la Contraparte,
llevará un control de la adquisición de las chequeras y verificará la numeración
correlativa y la cantidad de los cheques.167
8.
Se girarán los cheques atendiendo el orden correlativo de los mismos, en caso de
anulación de un cheque, se debe registrar en el parte “diario de caja / libro de bancos”
con la palabra ANULADO, en la cual debe incluirse el cheque original que lleve un
“sello de anulado” el mismo que será perforado, para mayor seguridad.
9.
Todos los fondos ingresados a caja por cualquier concepto, deben ser depositados en
las cuentas bancarias el mismo día que ocurre la operación
3.6.2.2.2 Conciliación Bancaria
La conciliación bancaria no es un registro contable, es una herramienta de control interno
del efectivo.
166
Ecuador. Superintendencia de Bancos y Seguros de Ecuador “Disposiciones de la Ley de Reordenamiento en Materia
Económica, en el Área Tributario - Financiera, que se relacionan con el Endoso” publicada en el suplemento del Registro
Oficial No 78 de 1 de diciembre de 1998, Art. 11.- Prohibiciones sobre pago de cheques.- Prohíbase el giro de cheques al
portador y un segundo endoso del beneficiario. [en línea]. http:// www.superban.gov.ec [Consulta: 3 marzo 2010].
167
Ecuador. Libro I.- Normas Generales para la Aplicación de La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.
Titulo XXX.- Disposiciones Generales. Capitulo III.- Reglamento General De La Ley De Cheques Sección I.- Del Contrato
De Cuenta Corriente Bancaria, Art. 2 numeral 2.11 La obligación, del titular, de verificar la secuencia correlativa de los
números de los formularios de cheques que reciba y la conservación de la chequera con diligencia y cuidado, bajo su total
responsabilidad [en línea]. http:// www.superban.gov.ec [Consulta: 3 marzo 2010].
134
La conciliación bancaria permite el análisis de la información de la cuenta corriente, en
donde la Contraparte compara su información contable con el saldo bancario, analiza las
diferencias y realiza los ajustes pertinentes.
Normas básicas:
Su elaboración se fundamenta en los principios contables y técnicos, establecidos.
Su elaboración es mensual, en el formato definido en el sistema contable que opere
la Contraparte
Debe contener las firmas de elaboración y aprobación
Fecha de elaboración
3.6.3 Proceso de rendición
La Rendición de Gastos
que presente la Contraparte, debe cumplir con los siguientes
requerimientos:
1) En el informe financiero- rendición de gastos- se anexarán los formatos establecidos en
el presente Manual, y un archivo magnético.
2) En el informe financiero presentado por la Contraparte se aceptarán únicamente los
documentos que recojan las disposiciones establecidas en el presente Manual.
3) Los comprobantes de egreso, adicionalmente deberán tener un sello en un lugar visible
del comprobante original, que no dificulte la revisión del documento, para luego ser
fotocopiado y presentado en el informe financiero, el sello tendrá el siguiente modelo:
FINANCIADO POR EL CONAMU
OBJETIVO DEL PROYECTO:
CÓDIGO DE LA CATEGORÍA DE GASTO:
CODIGO DE LA ACTIVIDAD:
VTO. BUENO:
4) Los comprobantes contenidos en el informe “Rendición de Gastos” [ANEXO 7] deben
estar agrupados de acuerdo al orden de las categorías de gasto.
135
5) La conciliación bancaria mensual deberá mostrar que los desembolsos o traspasos
recibidos menos los pagos efectuados en el mes es igual al saldo conciliado existente el
último día del período que se informa.
La
información
consignada en los
formatos de Información financiera debe ser
consistente y relacionada entre sí.
3.6.4 Guía de normas y procedimientos para los egresos de la Contraparte
Esta Guía procura especificar
las normas y procedimientos respecto
a los egresos
presupuestarios y disponibilidad de efectivo que se realicen en la Contraparte
3.6.4.1 Desembolsos por Anticipos
Los egresos en concepto de anticipo de fondos,
deben enmarcarse en el presupuesto
establecido en el convenio interinstitucional; estos desembolsos no son objeto de reposición
en la “Rendición de Gastos” que presenta la Contraparte, hasta que efectivamente se haya
devengado el bien o servicio que generó el anticipo de fondos
Estos egresos se contabilizan a un anticipo de fondos, por ningún motivo dichos anticipos
serán contabilizados directamente como gastos
3.6.4.1.1 Anticipos contractuales a terceros (proveedores de bienes y servicios)
La Contraparte egresará recursos a terceros, para la adquisición de bienes o servicio
sobre la base de un contrato suscrito, en el cual se establezca la entrega de un anticipo.
La administradora financiera de la Contraparte, garantizará la entrega del anticipo,
requiriendo las garantías especificadas en el numeral 3.3 de este Manual.
La liquidación del anticipo, se cumplirá de acuerdo a las condiciones establecidas en el
respectivo contrato.
3.6.4.1.2 Anticipos al personal de la Contraparte
Son los valores concedidos al personal de la Contraparte, con cargo a los recursos del
convenio interinstitucional, por anticipos de viáticos, subsistencias o movilización; se
contabilizarán como un anticipo de fondos a cargo del funcionario.
3.6.4.1.3 Anticipos por Fondos a Rendir Cuentas
Estos anticipos se destinan a cubrir pagos en efectivo originados en el cumplimiento de
una actividad específica, que por sus condiciones particulares no se pueden atender
136
directamente a través de la emisión de un cheque; estos fondos están sujetos a liquidación
una vez concluido el objeto por el cual se lo entregó,
previa presentación de la
documentación debidamente legalizada que respalden los egresos realizados.168
a) Entrega y realización del fondo a rendir cuentas
Serán asignados únicamente al personal
de la Contraparte, autorizado para satisfacer
gastos que no se pueden atender normalmente.
1. La Contraparte entregará fondos a rendir cuentas,
para la cancelación de varios
conceptos en los eventos que organice, así:
Pago de movilización a participantes en los seminarios y/o talleres.
Pago de hospedaje y alimentación de las participantes en los eventos y/o talleres
Pago de copias o suministros emergentes, para la ejecución de los talleres en
mención.
2. Se prohíbe la entrega de fondos a rendir cuentas para otros conceptos, que no sean los
establecidos.
3. El fondo a rendir cuentas debe ser utilizado exclusivamente para los fines por el cual fue
entregado, por lo tanto se prohíbe cubrir con este dinero gastos que no correspondan;
de hacerlo, dichos gastos no estarán sujetos a reposición y sobre su valor asumirá la
responsabilidad el/la funcionario/a a quien le fuera entregado.
4. El responsable del fondo a rendir cuentas, previa la capacitación por parte del/a
contador/a de la Contraparte, verificará que las facturas cumplan con lo estipulado en el
Reglamento de comprobantes de venta y retención vigente, y realizará las retenciones
de ley que correspondan,
5. El/la administrador/a del fondo es la persona que será responsable de su uso y destino
así como de los desembolsos realizados con el mismo; tendrá a su cargo el control
previo de los documentos y justificativos correspondientes
6. Una posterior entrega de fondos al mismo empleado/a de la Contraparte quedará
supeditada a la rendición de las sumas entregadas con anterioridad, si es el caso.
168
Ecuador. Contraloría General del Estado. Acuerdo039 CG 2009 Ibíd. 405 Administración Financiera-Contabilidad, 40508 Anticipos de fondos, literal f) fondos a rendir
137
b) Liquidación del fondo a rendir cuentas
Una vez cumplido el evento, el personal responsable del manejo de estos fondos,
presentará la “Liquidación del Fondo a Rendir Cuentas” con los siguientes documentos de
soporte:
Facturas y/o comprobantes de venta autorizados por el Servicio de Rentas Internas,
tratados en el numeral 3.5 de este capítulo.
Comprobante de retención
Planilla de participantes [ANEXO 11] que respalda los servicios de alimentación y
participación en el evento; planilla por reembolso de movilización [ANEXO 12] si fuera el
caso; debe comprobarse que la firma que se consigne en estos documentos, sea la
misma que consta en la cédula de identidad, cuyas copias también se adjuntarán.
De existir un saldo no utilizado del fondo a rendir, adjuntará la copia del recibo de caja o
depósito.
Los documentos y facturas que adolecieren de errores o incumplieren con lo que
determina el reglamento vigente, serán devueltos y su valor será debitado en cuentas
por cobrar a cargo del custodio del fondo, hasta cuando presente la documentación legal
correspondiente, caso contrario, los valores antes mencionados serán descontados de
sus haberes
En todo caso, los valores observados no serán objeto de reposición en la rendición de
gastos que presente la Contraparte.
3.6.4.2 Adquisiciones de Bienes y Servicios [Gastos]
La realización de un gasto implica una contraprestación externa, es decir se recepta un
bien o servicio; los mismos deben haberse recibido a conformidad y satisfacción de la
Contraparte.169
Los gastos contraídos por las contrapartes serán reconocidos
siempre que se refieran
directamente a la realización de actividades aprobadas en el presupuesto de gastos,
169
La Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, Capítulo 4: Sistema de Presupuesto de las Entidades y
Organismos del Sector Público en su articulo 57.- Obligaciones establece que: “La obligación se genera y produce afectación
presupuestaria definitiva en los siguientes casos: 1.- Cuando se reciban de terceros obras, bienes o servicios adquiridos por
autoridad competente, mediante acto administrativo válido, haya habido o no compromiso previo; y, (...)”
138
determinado
en el convenio interinstitucional, y cumplan con las políticas, normas y
lineamientos establecidos en el presente Manual.
En el ANEXO1 “Montos y procesos para la adquisición de bienes y servicios” [ANEXO 1],
apoyará las acciones que en este sentido realice la Contraparte; adicionalmente se
establecen las condiciones y justificativos específicos por cada categoría de gasto.
3.6.4.2.1 Criterios básicos y procedimientos para la compra de bienes y la
contratación de servicios:
a) Contratos de adquisición
Los procesos de selección, adjudicación y contratación es responsabilidad de la
Contraparte
Todo servicio ocasional o permanente de profesionales y consultorías
se los debe
realizar mediante "contratos civiles de prestación de servicios" , los mismos que deben
170
se firmados y autorizados por el titular de la Contraparte, en base a lo que establece el
Código Civil para la celebración de estos instrumentos contractuales; en los mismos
debe establecerse entre otras, las siguientes cláusulas: objeto, actividades, precios de
los honorarios, forma de pago, informes o productos, plazo, entrega de garantías,
multas, entre otras; de ser el caso se especificará el pago de gastos de movilización y
hospedaje.
Una vez fijados y autorizados los montos por concepto de honorarios, estos no serán
objeto de variación durante la vigencia del contrato, que en ningún caso, podrá exceder
el periodo de ejecución del convenio interinstitucional suscrito entre el CONAMU hoy
Comisión de Transición y la Contraparte.
Dependiendo de la naturaleza de los bienes o servicios y/o montos a adquirir, se
suscribirán contratos con los proveedores donde se establezcan las responsabilidades
de las partes en lo correspondiente a las especificaciones de los productos y servicios
adquiridos, precios, forma de pago, control de calidad, condiciones de entrega, embalaje,
garantías, plazos, casos fortuitos o fuerza mayor, incumplimiento de contrato y
penalidades, causales de resolución de contrato, conformidad de entrega, obligaciones
del contratista y arbitraje ante cualquier controversia, etc.
170
Este criterio se asienta en el Reglamento para el Control Externo de la Contraloría en las Entidades de Derecho Privado
que disponen de Recursos Públicos emitido por la Contraloría General del Estado, expedido mediante Acuerdo N° 001-CG;
en donde su artículo 9 señala que: “(…) se sujetarán a la legislación laboral, civil, penal y demás pertinentes (…)” (el
subrayado es mío)
139
Cuando se realice cancelaciones por servicios que contemplen pagos fraccionados,
estos deberán ser acompañados de un contrato respectivo y sus términos de referencia;
donde se establezcan las responsabilidades de las partes en lo correspondiente a las
especificaciones de los productos o servicios adquiridos, y más condiciones referidas en
los incisos anteriores.
b) Las adquisiciones
1. Toda adquisición (bien o servicio) será motivo de una solicitud escrita; esta solicitud
debe especificar:
Finalidad de la adquisición del bien o servicio,
Especificaciones individuales y técnicas, de ser el caso, de aquello que se solicita.
Referir la categoría de gasto y actividad , establecida en el presupuesto de gasto
del convenio interinstitucional,
Aprobación del/la titular de la Contraparte, o quien jerárquicamente ejerza esta
función
2. Con las ofertas presentadas, se elabora un cuadro comparativo y se selecciona la más
conveniente a los intereses de de la ejecución del convenio; en su selección se realiza el
estudio comparativo de las propuestas que cumplan con los requisitos técnicos
solicitados a fin de evitar problemas futuros sobre calidad y especificaciones.
3. Los documentos justificativos y comprobatorios de estos procesos, son parte de los
documentos de soporte que sustentan los comprobantes de egreso de la Contraparte.
4. Cuando se trate de bienes o servicios únicos en el mercado, comercializados o
prestados por una sola firma comercial, requerirá una cotización/proforma y la
correspondiente certificación del proveedor.
5. Las facturas proforma/cotizaciones, podrán ser remitidas por los oferentes mediante fax,
correo electrónico o Internet.
3.6.4.3 Casos específicos de adquisición
1. Gastos hasta cincuenta dólares (USD 50)
El Servicio de Rentas Internas, establece que el monto mínimo para realizar retención en la
fuente es de $50,00 (Cincuenta dólares 00/100 dólares) siempre que se refiera a la
140
adquisición de bienes muebles o de servicios prestados en los que prevalezca la mano de
obra.171
Con este fundamento, la Contraparte en esos casos y hasta ese monto puede realizar
egresos, con la presentación de un comprobante de venta autorizado, que no sea una
factura.
Además en la normativa tributaria también se establece los “casos específicos” en que
procede la emisión de “Liquidación de compras de bienes y prestación de servicios”172;
adicionalmente y dadas las circunstancias de un evento en una zona geográfica apartada,
que dificulte el acceso o proveedores calificados; y/o causas debidamente justificadas
procedería la emisión de este comprobante de venta.
Podría aplicarse entre otros, en los siguientes casos:
o
Pago de servicios de facilitación a profesionales extranjeras
o
Pago de servicios de estibación de materiales para la realización de un taller.
o
Preparación de alimentos para un evento, en una locación rural
2. Reembolso de movilización
En forma general, ocurre en los eventos y talleres que organiza la Contraparte, cuando su
cancelación es en efectivo a través de un fondo a rendir cuentas.
El respaldo de este egreso es el boleto de transporte; en el caso que la beneficiaria no
tuviera este documento, el reembolso se realizará contra recepción de un recibo, con los
datos de información precisos y legibles, firmado por quien recibe el dinero; se tendrá
171
Ecuador. Servicio de Rentas Internas, Resolución N° NAC-DGER2007-0411 op. cit.
172
El Reglamento De Comprobantes De Venta Y De Retención (Decreto No. 3055), Capítulo II De Los Comprobantes De
Venta, Notas De Crédito Y Notas De Débito dispone Lo Siguiente:
Art. 11.- Liquidaciones de compras de bienes y prestación de servicios.- Las liquidaciones de compras de bienes y prestación
de servicios se emitirán y entregarán por las sociedades, según la definición del artículo 94 de la Ley de Régimen Tributario
Interno, (…) en las siguientes adquisiciones:
a) De servicios ocasionales prestados en el Ecuador por personas naturales extranjeras sin residencia en el país, las que serán
identificadas con su número de pasaporte y nombres y apellidos. En este caso, los entes pagadores retendrán en la fuente,
tanto el impuesto al valor agregado como el impuesto a la renta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Régimen
Tributario Interno;
b) De servicios prestados en el Ecuador por sociedades extranjeras, sin domicilio ni establecimiento permanente en el país,
las que serán identificadas con su nombre o razón social. En este caso, Ibíd.
c) De bienes muebles corporales y prestación de servicios a personas naturales no obligadas a llevar contabilidad, que por su
nivel cultural o rusticidad no se encuentren en posibilidad de emitir comprobantes de venta.
Para que la liquidación de compras y prestación de servicios, dé lugar al crédito tributario y sustente costos y gastos, las
sociedades y las personas naturales obligadas a llevar contabilidad deberán haber efectuado la retención del impuesto al valor
agregado, su declaración y pago, cuando corresponda.
141
especial cuidado que la firma que se consigne en el recibo sea igual a la que conste en su
cédula de identidad; cuya copia se adjuntará al recibo.
El monto de reembolso, será por el valor establecido en la boleta de la empresa
multiplicado por dos, considerando el costo del retorno; y si se lo realiza con recibo el monto
no será mayor a las tarifas terrestres vigentes en el país.
Si en el presupuesto del convenio, y en las actividades establecidas para la entrega del
fondo a rendir cuentas, está definido que se reembolsará pasajes aéreos, se requerirá la
factura o tiquete electrónico, los pases a bordo y copia de la cédula
3. Eventos en zonas rurales
En igual forma, si en la ejecución del fondo a rendir cuentas, se requieren otros pagos
menores puede aceptarse las “Liquidaciones de compras y adquisiciones de servicios” o
“Notas de venta”.
4. Gastos específicos que no presentan factura
En la adquisición de servicios de consultoría y facilitación a extranjeros/as no residentes y/o
aquellos trabajos calificados como rústicos en donde predomina el esfuerzo físico; la
Contraparte generará una liquidación de compras y adquisición de servicios, observando
los requerimientos legales y fiscales.
5. Gastos Menores
En el Reglamento de Comprobantes de Venta y Retención, se establece el monto mínimo
para la emisión de comprobantes de venta a partir de $ 4,00 (Cuatro dólares 00/100) en
consecuencia, para efectos de este Manual los gastos rendidos hasta por el referido valor,
podrá sustentarse con un recibo correctamente emitido, adjuntándose copia de la cédula de
ciudadanía del proveedor/beneficiario de reposición; debe tenerse especial cuidado en que
la firma consignada en el recibo, corresponda aquella consignada en
ciudadanía.
la cédula de
173
173
El REGLAMENTO DE COMPROBANTES DE VENTA Y DE RETENCIÓN (Decreto No. 3055), Ibíd. Art. 5.Obligación de emisión de comprobantes de venta.- (Reformado por el Art. 2 del D. E. 2126, R.O. 436, 6-X-2004 y por el Art.
1 del D. E. 2586, R.O. 537, 4-III-2005).- Están obligados a emitir y entregar comprobantes de venta todos los sujetos pasivos
de los impuestos a la renta, al valor agregado y a los consumos especiales, sean sociedades o personas naturales, incluyendo
las sucesiones indivisas, obligados o no a llevar contabilidad, en los términos establecidos por la Ley de Régimen Tributario
Intento. Dicha obligación nace con ocasión de la transferencia de bienes, aún cuando se realicen a título gratuito, o de la
prestación de servicios de cualquier naturaleza, o se encuentren gravadas con tarifa cero (0%) del impuesto al valor agregado
(…) Para el caso de la transferencia de bienes o la prestación de servicios realizados por personas naturales no obligadas a
llevar contabilidad, a excepción de las transferencias de combustibles líquidos derivados de hidrocarburos y gas licuado de
petróleo, dicha obligación se origina únicamente por transacciones superiores a US $ 4,00 (Cuatro dólares de los Estados
142
3.6.4.4 Viáticos y movilización
En las disposiciones legales y normativas para el control de las personas jurídicas de
derecho privado, que dispongan de recursos públicos, se establece que el examen de las
operaciones, transacciones, se lo hará a base de la normativa específica de las entidades
privadas (…)174
Con este fundamento se establece que los valores que se determinen para el pago de
viáticos y subsistencias, serán los determinados en los reglamentos internos de las
contrapartes.
Si la Contraparte no cuenta con esta normativa; el pago de viáticos se regirá a la tabla175
constante en el [ANEXO 2]; y los siguientes lineamientos:
1. En el caso de los profesionales y consultores contratados, el pago de viáticos y
movilización debe estar expresamente establecido en sus respectivos contratos.
2. Para el pago de viáticos al exterior, debe estar expresamente contemplado en el
presupuesto del convenio interinstitucionales con los montos determinados para su
pago, referenciados en el reglamento del sector público.176
3. Los gastos por impuestos y salida del país, en viajes internacionales, serán cubiertos
con los viáticos177
4. La movilización y transporte corresponde a los gastos permitidos,
que se incurren en
la comisión fuera de la ciudad, lugar habitual de trabajo
Unidos de América). No obstante, a petición del comprador del bien o servicio, estarán obligados a emitir y entregar
comprobantes de venta. (el subrayado es mío)
174
Ecuador .Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 001-CG Ibíd. Art. 8.- Disposiciones legales y normativas para el
control.- Para el examen de estados financieros y evaluación contable, se lo hará a base de las Normas Ecuatorianas de
Contabilidad de aplicación en el sector privado, y en forma supletoria por aquellas Normas Internacionales de Contabilidad y
otras de aplicación universal. El examen de las operaciones, transacciones, contratos, obras, etc., se lo hará a base de la
normativa específica interna de las propias entidades privadas, y de los códigos, leyes y más normativas de carácter general
que rige al sector privado. (el subrayado es mío)
175
Para la definición de valores para el pago de viáticos, se tomó como referencia, la Resolución N° SENRES-S009-000080,
emitida por la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público,
SENRES, que expidió el “Reglamento para el pago de viáticos, movilizaciones, subsistencias y alimentación (…)”
publicado en el registro oficial N° 575.
NOTA: Mediante D.E. 10 (R.O. 10, 24-VIII-2009), se fusionó op. cit.
176
Ecuador. Resolución N° SENRES 2006-000104 “Reglamento para el Pago de Viáticos al Exterior para Dignatarios,
Autoridades, Funcionarios y Servidores del Sector Público”; Resolución N° SENRES 2009-000088 “Reglamento para el
Pago de Viáticos al Exterior”
177
Ecuador. Resolución N° SENRES 2006-000104 Ibíd. Art. 6
143
5. El monto máximo por movilización interna (taxis), en la ciudad donde cumple la comisión
es de $ 5,00 (Cinco dólares, por cada día)
6. Los pasajes aéreos en traslados nacionales e internacionales directamente relacionados
con la ejecución del convenio, sólo se aceptarán en clase económica y por la vía más
directa
Los valores establecidos en la tabla del anexo 2 son los montos máximos a cancelar; su
determinación se realizará sobre la base de la disponibilidad presupuestaria del convenio
interinstitucional.
3.6.4.5 Cancelación de los Gastos
Para que los egresos que se realicen en la Contraparte sean reconocidos como gastos
aceptados por el CONAMU hoy Comisión de Transición, deben cumplir con los
requerimientos que a continuación se especifican.
3.6.4.5.1 Honorarios Profesionales – Estudios y Servicios de Consultorías
Incluye los costos de contratación de servicios de profesionales para actividades técnicas,
requeridas para el desarrollo del proyecto y previstas en el presupuesto del convenio
institucional; en el caso de consultorías a través de firmas o consultores, su
detalle y
estimación de montos debe estar incluido en la formulación del convenio interinstitucional.
El procedimiento a adoptar se regirá a los montos específicos que se detallan en este
Manual.
Para garantizar la asignación de servicios, es importante cumplir los siguientes
lineamientos:
1) Disponer con los términos de referencia (TDR) de
consultoría.
los servicios profesionales o
La Contraparte es la responsable de la elaboración de los TDR
2) Las invitaciones se harán a profesionales, instituciones o mediante convocatoria
abierta (publicación en diarios, página WEB etc.) siendo responsabilidad de la
Contraparte, la convocatoria o invitación.
3) Los factores para la contratación de los servicios profesionales o consultoría son:
experiencia previa y especifica en los temas o servicios a ser contratados,
antecedentes profesionales, referencias, propuesta técnica y económica
144
Documentos que sustentan el pago:
Para efectos de pago,
al Contrato debe anexarse los documentos del proceso
precontractual, copia de la cédula de ciudadanía de la persona contratada, etc.
Productos o informes de las actividades realizadas durante el período de su
contratación, con la carta de aprobación de la responsable técnica y Titular de la
Contraparte.
Factura y comprobante de retención
Informe de aceptación del servicio, aprobado por la titular o quien ejerza esta función
en la Contraparte
En ningún caso el pago de estos servicios, rebasarán el importe establecido en los
contratos correspondientes
3.6.4.5.2 Gastos en viáticos y movilización
Condiciones específicas:
1. Conste en el presupuesto establecido en el convenio,
2. Si no constare en el presupuesto; y si en la ejecución del convenio, se requiere con el
carácter de “imprescindible y razonable”, se cursará las cartas de entendimiento que
corresponda; y sólo con la autorización expresa de la Dirección Técnica del CONAMU,
hoy Comisión de Transición, procederá este pago.
3. Se calcule de conformidad a las disposiciones del presente Manual
4. Los pasajes serán adquiridos por la Contraparte y serán entregados al personal que
vaya a cumplir su comisión; quienes a su retorno deberán reintegrar los boletos o tickets
utilizados así como las tarjetas de embarque o pases a bordo, en el caso de viajes por
vía aérea; excepcionalmente, y por motivo fundado, el personal gestionará en forma
personal la adquisición de sus pasajes; en cuyo caso le será reintegrado el monto por el
gasto incurrido.
5. Si el personal debe trasladarse fuera de la ciudad, en el marco de un evento o taller
organizado por la Contraparte, se sumarán al paquete contratado; de igual manera
ocurrirá con la persona que se contrate para la Facilitación; en cuyo caso únicamente
procederá los pagos por movilización.
145
6. Si el traslado fuera de la ciudad o lugar habitual de trabajo, ocurre por invitación a
eventos o talleres organizados por otras instituciones, deberá contarse con la
certificación expresa de que los/las funcionarias, no están consideradas en el paquete de
hospedaje y alimentación, para que proceda la cancelación de viáticos; en contrario
únicamente se pagará la movilización correspondiente
Documentos que sustentan el pago:
Autorización escrita, y previa del /la titular de la Contraparte, hubiere o no un anticipo de
fondos para este objeto.
Presentación del informe de comisión, que explicitará
el motivo del viaje y sus
resultados y los documentos justificativos que se establezcan en la normativa interna de
la Contraparte;
De no existir en la normativa interna de la Contraparte, el requerimiento formal de
documentos; se presentará: la factura de hospedaje, los boletos o comprobantes
emitidos por las empresas de transportación aérea o terrestre y el informe de comisión,
aprobado por la titular de la Contraparte.
Registro de la liquidación del viaje en el comprobante de diario correspondiente; en el
caso de haberse entregado un anticipo previo.
La movilización aérea, se sustentará con la presentación del “pase a bordo”
La movilización terrestre se justificará con la presentación de los pasajes o boletas que
emiten las empresas de transporte.
Los gastos de movilización interna en taxis, se justificará con la “hoja de ruta” [Anexo 13]
que establezca el lugar de destino, el lugar de partida y el costo de la movilización178
3.6.4.5.3 Seminarios y talleres
Este rubro está destinado a cubrir los gastos derivados de la realización de seminarios,
talleres o congresos para los objetivos del convenio interinstitucional, se pueden generar en
pagos en efectivo a través de un fondo a rendir cuentas y con la generación de cheques
emitidos por la Contraparte.
En forma general, los gastos que se ejecutan son los siguientes:
178
” Ecuador. Resolución N° SENRES 2009-00080 “Reglamento Pago de Viáticos, Movilizaciones, Subsistencias y
Alimentación” Art. 19 De los Informes de Licencia por el cumplimiento de Servicios Institucionales.
146
a)
Servicios de hospedaje
Los egresos por hospedaje de terceros, serán reconocidos por el CONAMU hoy Comisión
de Transición; solamente cuando se ejecuten en el marco de un evento o taller establecido
en el Presupuesto del convenio interinstitucional.
Condiciones específicas
En la negociación con el hotel debe establecerse un rango de no asistencia, de hasta un
30% del paquete solicitado; para que en lo posible se cuente con cierta flexibilidad al
momento de la facturación efectiva.
Documentos que sustentan el pago:
Factura, que detalle la cantidad de los participantes
Comprobante de retención
Registro del hotel
Comprobante de retención
Documentos del proceso de adjudicación, de acuerdo a las normas de este Manual, si
fuera el caso
Planilla de participantes [ANEXO 11]
Informe técnico del evento, aprobado por la titular de la Contraparte.
b) Servicios de alimentación
Los egresos por concepto de alimentos brindados serán reconocidos por el CONAMU hoy
Comisión de Transición; solamente cuando se ejecuten en el marco de un evento o taller
establecido en el Presupuesto del convenio interinstitucional.
Documentos que sustentan el pago:
Factura, que detalle la cantidad por cada concepto brindado
Comprobante de retención
147
Documentos del proceso de adjudicación, de acuerdo a las normas de este Manual, de
ser el caso.
Planilla de participantes [ANEXO 11]
Informe técnico del evento, aprobado por la titular de la Contraparte.
c) Servicios de capacitación/facilitación
Los servicios de capacitación, actualización y desarrollo, a través de una facilitación u otro;
deben estar previstos en el presupuesto del convenio interinstitucional.
Documentos que sustentan el pago:
Factura, que detalle el servicio brindado
Comprobante de retención
Términos de referencia TDR
Contrato (Si la Contraparte asume los gastos de hospedaje, alimentación y movilización,
deberá constar en forma expresa, y para su pago se adjuntará los documentos referidos
en el presente manual.)
Documentos del proceso de adjudicación, de acuerdo a las normas de este Manual
Planilla de participantes [ANEXO 11]
Informe de las actividades realizado por el/la Facilitador/a, aprobado por la Titular de la
Contraparte.
d) Reembolsos/gastos de movilización
Los reembolsos, en forma general se refieren a la devolución por los costos de pasajes
terrestres y aéreos a participantes y facilitadores/as respectivamente, en la realización de
talleres, eventos o capacitación.
Para su efecto deben observarse los requerimientos señalados en el proceso de liquidación
de fondos a rendir cuentas y gastos específicos, del presente Manual
En la rendición de estos desembolsos, los documentos justificativos son los siguientes:
148
En reembolso de pasajes terrestres se presenta la planilla de participantes [ANEXO 12] y
se adjunta copia de las cédulas de ciudadanía de las beneficiarias
Se considerarán las tarifas vigentes en el transporte provincial o local
Para el reembolso de pasajes aéreos, se enfatiza que serán gastos previstos en el
Presupuesto del convenio interinstitucional, y se lo realizará contra entrega de los pases
a bordo correspondientes y copia de la cédula de ciudadanía del/a beneficiario/a.
Informe técnico del evento aprobado por la titular de la Contraparte.
De igual manera, se observará los requerimientos señalados en el proceso de liquidación
de fondos a rendir cuentas y gastos específicos, del presente Manual
3.5.4.5.4 Servicios de difusión, información, publicidad
En este concepto se financian los gastos relacionados con la publicación en revistas y otros
medios, del resultado, ya sea parcial o final de los avances y logros del proyecto establecido
en el convenio interinstitucional, así como los costos asociados a la promoción y difusión
más generalizada para el proceso de su ejecución, (diseño de sitios Web, afiches para
seminarios y afines) entre otros; los mismos que deben estar considerados en el
presupuesto del convenio interinstitucional.
.
Documentos que sustentan el pago:
Factura
Comprobante de retención
Términos de referencia TDR
Contrato
Documentos del proceso de adjudicación, de acuerdo a las normas de este Manual
Informe técnico, aprobado por la titular de la Contraparte.
Incluir copia o un ejemplar de la publicación, impresión, cinta o medio utilizado, en el
entendido de que su original
guarda y custodia la Contraparte; en donde de ser
procedente, conste el recuadro de reconocimiento, referido en el presente Manual
149
3.6.4.5.5 Compra de materiales de trabajo e insumos.
En este rubro ingresan los materiales e insumos necesarios para el cumplimiento de los
objetivos del convenio interinstitucional.
Documentos que sustentan el pago:
Factura
Comprobante de retención
Requerimiento expreso aprobado por el/la titular de la Contraparte
Documentos del proceso de adjudicación, de acuerdo a las normas de este Manual
Informe de recepción de los materiales aprobado por el/ la titular de la Contraparte.
3.6.4.5.6 Adquisición de activos fijos
Los activos fijos que vayan a adquirirse para el proyecto deben constar obligatoriamente en
el presupuesto de gastos.
Control y Custodia:
La Contraparte tiene la responsabilidad de precautelar la integridad y garantizar el
mantenimiento de los activos fijos, adquiridos en el marco del convenio interinstitucional.
El proceso de adquisición de bienes se sujetará a los procedimientos establecidos en el
presente Manual,
Serán utilizados de manera exclusiva en los objetivos del convenio
hasta su
culminación,
Se realizará un inventario de los bienes, sólo para efectos de control; destacando sus
características (marca, modelo, No. de serie), la ubicación física del bien y su usuario;
cuya copia se adjuntará a la Rendición de Gastos
La propiedad o destino último de los activos fijos, será el que esté establecido en el
convenio interinstitucional.
Los costos de la póliza de seguros y mantenimiento de los activos fijos, serán asumidos
por la Contraparte
150
Documentos que sustentan el pago:
Factura
Comprobante de retención
Requerimiento expreso, aprobado por la Titular de la Contraparte
Contrato
Documentos del proceso de adjudicación, de acuerdo a las normas de este Manual
Informe técnico/ Acta de entrega recepción, aprobado por la titular de la Contraparte
Inventario de control y custodia de los activos
3.6.4.5.7 Otros gastos
Este rubro,
debe considerarse en el presupuesto de gastos,
se refiere aquellos
no
contemplados en el detalle anterior, así:
La contratación de salas de conferencias o instalaciones para la realización de talleres
siempre y cuando sea absolutamente necesaria para materializar los objetivos del
proyecto.
Gastos de conexión a Internet únicamente en el caso de eventos de carácter oficial y
de incidencia en los objetivos previstos en el convenio interinstitucional, en donde se
justifique el requerimiento de este tipo de comunicación.
Otros
Se podrán admitir siempre que:
Sea necesario para la realización del proyecto
Su importe sea razonable;
Se encuentren debidamente documentados y pormenorizados; de acuerdo a los
requerimientos y normas del presente Manual
151
3.6.5 Auditorias y Archivos
Los recursos públicos manejados por las entidades de derecho privado, serán objeto del
control externo de la Contraloría General del Estado179, sin perjuicio de las auditorias fiscales
que realice el Servicio de Rentas Internas; para su efecto se establecen las siguientes
responsabilidades:
1. Los documentos
originales quedarán en poder de la Contraparte como organismo
ejecutor y puestos a disposición de la Comisión de Transición u Organismo de Control
competente, cuando así se requieran
2. La Contraparte debe mantener los libros, archivos y más documentos, acorde con los
procedimientos contables generalmente aceptados.180
3. Los documentos sustentatorios de la contabilidad deberán conservarse mínimo siete
años, de acuerdo a lo establecido en el Código Tributario como plazo máximo para la
prescripción de la obligación tributaria, sin perjuicio de los plazos establecidos en otras
disposiciones legales.181
4. La Contraparte debe mantener la documentación contable, consistente en libros de
contabilidad, registros contables, documentación comprobatoria o justificativa del gasto e
ingreso, relacionados a la ejecución del convenio interinstitucional,
en un lugar
adecuado, precautelando su conservación y mantenimiento con las seguridades del
caso.
5. Los archivos de la documentación contable pertinentes a la ejecución del convenio serán
de fácil identificación y uso en cualquier examen de control o auditoría.
179
Ecuador .Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 001-CG. Reglamento para el Control Externo de La Contraloría en
Las Entidades de Derecho Privado que disponen de Recursos Públicos Art. 1.- Ámbito de Aplicación.- Para el control
externo mediante auditorías y exámenes especiales por parte de la Contraloría General del Estado, y en aplicación del primer
inciso del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraría General del Estado, son entidades privadas que disponen de recursos
públicos, aquellas denominadas compañías mercantiles, sean sociedades anónimas, de economía mixta u otras, fideicomisos
mercantiles, corporaciones, fundaciones, sociedades civiles y demás de derecho privado.
180
Ecuador .Contraloría General del Estado, Acuerdo N° 001-CG. Reglamento para el Control Externo Ibíd. Art. 8.Disposiciones legales y normativas para el control.- Para el examen de estados financieros y evaluación contable, se lo hará a
base de las Normas Ecuatorianas de Contabilidad de aplicación en el sector privado, y en forma supletoria por aquellas
Normas Internacionales de Contabilidad y otras de aplicación universal. El examen de las operaciones, transacciones,
contratos, obras, etc., se lo hará a base de la normativa específica interna de las propias entidades privadas, y de los códigos,
leyes y más normativas de carácter general que rige al sector privado.
181
Ecuador. Reglamento para la Aplicación de la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (Decreto No. 1051) Capítulo
V De La Contabilidad Sección I “Contabilidad Y Estados Financieros” Art. 34.- Contribuyentes Obligados A Llevar
Contabilidad, Octavo Inciso
152
A falta de disposición expresa en el presente Manual, se sujetarán a lo dispuesto en
las normas legales aplicables al caso concreto.
3.6.6 Presentación
financiera
de la Rendición de Fondos y formatos de información
N° ORDEN
DOCUMENTO
1°
Solicitud de Reembolso
ANEXOS / OBSERVACIONES
Anexo 5
Cheque, factura/comprobante de venta /
2°
Comprobante de Pago
comprobante de retención, más soportes
del pago
Factura/comprobante de
venta/comprobante de retención, más
3°
Comprobante de Diario
soportes del pago, copia del depósito o
recibo de caja, si fuera el caso
4°
Comprobante de Ingreso
5°
Conciliación Bancaria
Depósito/ transferencia
Estado de cuenta, detalle de cheques
girados y no cobrados
6°
Informe de Rendición de Gastos
Anexo 7
7°
Informe Presupuestario de Ejecución
Anexo 8
Informe Presupuestario por
8°
Anexo 9
Actividades / Productos
3.7 RENDICIÓN DEL APORTE DE LA CONTRAPARTE
El Aporte de la Contraparte se refiere a la contribución en efectivo y/o en especies, para el
presupuesto suscrito en el convenio interinstitucional, que por su naturaleza contribuyen a
lograr los objetivos del proyecto
3.7.1 Normas Generales
1. El aporte de contraparte sólo puede contribuirse a posiciones de gastos que figuran en el
presupuesto de ejecución del convenio.
2. Si el aporte propio que justifica la contraparte no está incluido en el presupuesto del
convenio, no se reconocen en la rendición de la justificación de la contraparte.
153
3. Si en el presupuesto de financiamiento, se establece un porcentaje determinado como
aporte propio,
la Contraparte debe contribuir regularmente con tal porcentaje a los
gastos liquidados, de no ser así el aporte del CONAMU hoy Comisión de Transición, se
reducirá en la misma proporción en que se bajó el aporte propio.
Sólo se pueden reconocer operaciones contables producidas durante el tiempo de marcha
del proyecto.
3.7.2
Formas De Contribución
Las contribuciones de la contraparte son la combinación de cualquiera de los siguientes
recursos:
1. Recursos monetarios asignados por la Contraparte.
2. Recursos monetarios de co-financiamiento suministrados por organismos locales,
nacionales o internacionales.
3. Cualquier modalidad de asistencia técnica (asesoría, gestión, etc.) y/o cooperación
técnica aplicable al proyecto.
4. Aportes en especie suministrados por la Contraparte, con frecuencia en forma de
logística, equipos, materiales, infraestructura, etc. a ser utilizadas en la ejecución del
convenio
3.7.2.1 Recursos monetarios asignados por la Contraparte.
1. Gastos bancarios
Corresponde a los egresos generados por transferencias, mantenimiento y cualquier otro
gasto de la cuenta operativa, que recepta los fondos del CONAMU hoy Comisión de
Transición
Documentos que se presentan:
Estados de cuenta
Comprobante de Diario en el cual se consigna su registro
2. Gastos financieros (seguros)
En este grupo se incluyen los siguientes rubros:
154
Los costos que ocasione la entrega de garantías de la Contraparte al CONAMU, hoy
Comisión de Transición, para la ejecución del convenio.
Los costos de las cauciones de la titular de la Contraparte, como ordenador/a de gasto y
de la responsable financiera, como autorizador/a de pago
Los costos del seguro contra todo riesgo o su similar, por los activos fijos adquiridos con
los recursos del convenio interinstitucional
Documentos que se presentan:
Comprobante de egreso
Documentos de soportes justificativos y comprobatorios
3. Gastos mantenimiento de activos fijos
Comprende los costos que ocasione el mantenimiento de los activos fijos, adquiridos en el
marco del convenio interinstitucional.
Documentos que se presentan:
Comprobante de egreso
Documentos de soportes justificativos y comprobatorios.
4. Egresos del IVA
Comprende los montos que egrese la Contraparte por el IVA, independientemente de la
efectividad en los trámites que realice con el SRI, para su recuperación.
Documentos que se presentan:
Declaración y pago de impuestos
5. Otros gastos que se especifiquen en el presupuesto del convenio
Para su justificación se observará lo establecido en el presupuesto del convenio
3.7.2.2 Recursos monetarios de co-financiamiento suministrados por organismos
locales, nacionales o internacionales
Corresponde al aporte de terceros que por gestión de la Contraparte se obtiene para
potenciar el convenio interinstitucional.
155
Documentos que se presentan:
Copia del estado de la cuenta corriente de la Contraparte, donde se evidencie el aporte
de tal organismo/institución.
3.7.2.3 Asistencia técnica, asesoría, cooperación técnica aplicable al proyecto
Se refiere al apoyo específico que facilita el personal técnico o de otras instituciones de la
Contraparte a la consecución de los objetivos del convenio.
Documentos que se presentan:
Registros diarios de horas de trabajo con identificación personal e indicación de cargo,
tiempo/periodos dedicados al proyecto y tipos de actividades llevadas a cabo
Estos documentos son valorados, de acuerdo a las políticas establecidas en la
elaboración del presupuesto del convenio
3.7.2.4 Aportes en especie suministrados por la Contraparte
Corresponde a la valoración de las instalaciones de las oficinas, servicios básicos, servicios
generales.
1. Instalaciones
Documentos que se presentan:
Contrato del alquiler de las oficinas, si fuese el caso
Documento valorado, del uso proporcional que se haga de las dependencias en el marco
del proyecto;
2. Servicios Básicos
Documentos que se presentan:
Facturas del pago mensual de energía eléctrica, agua potable o línea telefónica
Documento valorado, de la proporción a servicio del convenio,
acuerdo a las
condiciones establecidas en el presupuesto del convenio interinstitucional
3. Mobiliario y equipos
Documentos que se presentan:
Facturas de la adquisición, si fuere el caso que en el convenio se estableció este aporte.
Documento valorado, de la proporción a servicio del convenio,
acuerdo a las
condiciones establecidas en el presupuesto del convenio interinstitucional
156
4. Materiales, suministros, otros
Documentos que se presentan:
Facturas de la adquisición, si fuere el caso que en el convenio se estableció este aporte.
Documento valorado, de la proporción utilizada a servicio del convenio, acuerdo a las
condiciones establecidas en el presupuesto del convenio interinstitucional
3.7.3 Registro de los Fondos de Contraparte
Los Información del cumplimiento de la contraparte comprometida, se consignará en el
formato “Rendición del Aporte de Contraparte” establecido en el ANEXO 10, y en los campos
que corresponda de los anexos 8 y 9.
Además
deben respaldarse
con reportes y notas explicativas que demuestren
objetivamente el aporte y la valoración, de acuerdo a los procedimientos establecidos en el
desarrollo del numeral 3.2 de este capítulo.
3.7.4 Presentación del Informe del Aporte de la Contraparte
N° ORDEN
DOCUMENTO
ANEXOS / OBSERVACIONES
1°
Carta de Presentación
Suscribe la Titular de la Contraparte
2°
Comprobante de Pago (de ser el caso)
3°
Comprobante de Diario (de ser el
caso)
4°
Comprobante de Ingreso (de ser el
caso)
Rendición del Aporte de la
Contraparte
5°
6°
Informe Presupuestario de Ejecución
7°
Informe Presupuestario por
Actividades / Productos
Reportes y notas explicativas de
valoración
8°
Cheque, factura/comprobante de
venta/comprobante de retención, más soportes
del pago
Factura/comprobante de venta/comprobante de
retención, más soportes del pago, copia del
depósito o recibo de caja, si fuera el caso
Depósito/ transferencia
Anexo 10
Anexo 8
Anexo 9
157
3.8
GASTOS Y COSTOS NO ADMISIBLES
INTERINSTITUCIONAL
CON CARGO AL CONVENIO
En es tema se determina explícitamente los gastos y costos que no serán admitidos en las
rendiciones de gasto que presente la Contraparte, para efectos de reposición del fondo
rotatorio / reembolso de gastos que realice el CONAMU hoy Comisión de Transición
Para que los gastos sean reconocidos, estos deben constituir costos permitidos por el
CONAMU hoy Comisión de Transición; para ello el gasto debe ser un costo:
Razonable: es reconocido como ordinario y necesario para la ejecución del convenio
interinstitucional.
Asignable: el costo que se atribuye directamente a la ejecución del convenio
Admisible: es el costo que está permitido dentro de las limitaciones del presupuesto.
3.8.1 Gastos no reconocidos en la reposición del fondo rotatorio / reembolso de
gastos
Los siguientes gastos no son elegibles y por lo tanto no deberán incluirse en la rendición de
fondos del aporte del CONAMU hoy Comisión de Transición.
1. Los gastos generados por transferencias, el mantenimiento y cualquier otro gasto
bancario o similar de la cuenta operativa que recepta los fondos transferidos por el
CONAMU hoy Comisión de Transición.
2. Los gastos generales, en este grupo se incluye
todos los gastos generales
relacionados con la gestión del proyecto, que no puedan calificarse como gastos
específicos derivados directamente del proyecto, así:
gastos de comunicación (franqueo, fax, teléfono, envío por correo, etc.);
gastos de infraestructura (renta, electricidad, etc.) de las instalaciones donde se lleve
a cabo el proyecto; serán proporcionales al uso que se haga de las dependencias en
el marco del proyecto;
material de oficina;
fotocopias
3. Materiales o suministros administrativos para uso de la Contraparte: suministros de
oficina, de computación, de aseo, etc.
4. Gastos financieros por el pago de garantías que debe rendir la Contraparte
158
Por el buen uso del anticipo y fiel cumplimiento del convenio
Caución de la ordenadora de gastos y autorizadora de pagos en la Contraparte
Seguros para protección de los
activos fijos que se adquieran en el marco del
convenio interinstitucional.
En general ningún gasto financiero
5. Gastos de mantenimiento
de las oficinas de la Contraparte (reparaciones, pintura,
copias de llaves y otros necesarios)
6. Gastos de mantenimiento de
muebles y equipos, mantenimiento de computadoras,
impresoras, fax etc. (inclusive aquellos adquiridos en el marco del convenio
interinstitucional.
7. Ninguna de las actividades básicas del proyecto podrá ser subcontratada, por lo tanto,
la Contraparte no podrá subcontratar la gestión completa ni la administración general
del convenio, la totalidad o mayor parte de las actividades que le competa.
8. Ningún integrante de la Contraparte podrá facturar por algún bien o servicio que brinden
al proyecto y reportarlo como gasto del objetivo.
Estos bienes o servicios serán
considerados como contrapartida al proyecto.
9. Pagos en concepto del impuesto al valor agregado IVA; y en general ningún impuesto
10. Entrega de donaciones, ayudas de viajes, premios, festejos, agasajos, recepciones,
bebidas alcohólicas.
11. Adquisición de medios de comunicación escrita, diarios, prensa, revistas y otros, con
cargo al fondo del convenio.
12. Gastos por comunicación por teléfonos móviles (celulares).
13. Personal que apoye indirectamente al proyecto
14. El pago peajes y combustibles es incompatible con el otorgamiento de recursos por
concepto de pasajes o movilización.
15. Gastos de sustitución del personal que trabaje en la Contraparte, designados a realizar
funciones inherentes a la ejecución del convenio.
159
16. Disposiciones legales que impliquen desembolsos para
afrontar obligaciones
contractuales o morales
17. Multas, sanciones económicas y gastos por procedimientos judiciales
18. Otros intereses deudores
19. Gastos de representación, atenciones a terceros y los consumos personales no pueden
ser financiados con cargo al convenio sucrito.
20. Movilización en taxis que no corresponda a las condiciones y límites de valor
establecidas en el presente Manual
3.8.2 Otros Desembolsos que no son reconocidos para reposición.
Los egresos por anticipos o pagos provisionales no serán reconocidos por el
CONAMU, hoy Comisión de Transición, estos gastos se rendirán cuando se haya
realizado el pago final y cuente con el respectivo comprobante de venta
Los gastos contraídos antes o después del período de ejecución del convenio
interinstitucional.
Y, cualquier otro egreso que no tenga relación con los objetivos del convenio
interinstitucional
Este detalle constituye una lista parcial de los costos no admisibles y debe ser usada
únicamente como punto de referencia; puesto que en el caso de presentar algún gasto que
esté no acorde al convenio, el organismo ejecutor deberá corregir la rendición
correspondiente sin incluir el gasto observado.
3.9
SEGUIMIENTO Y CONTROL EN LA EJECUCIÓN DE LOS CONVENIOS
INTERINSTITUCIONALES, A CARGO DEL CONAMU HOY COMISIÓN
DE TRANSICIÓN
El seguimiento y control en la ejecución de los convenios es técnico y financiero; sin
embargo, para efectos de este Manual que propiamente trata las condiciones financieras de
la ejecución de convenios, se expondrá de manera específica los argumentos de este
alcance.
160
3.9.1 Seguimiento y control
El CONAMU hoy Comisión de Transición182, sin perjuicio del proceso de seguimiento y
monitoreo propio
que realicen
convenios interinstitucionales,
las contrapartes involucradas en la ejecución de los
desarrollará un sistema de seguimiento que genere un
proceso importante de retroalimentación, para el mejoramiento continuo de cada uno de los
convenios financiados, tanto en aspectos técnicos como administrativos.
Para este efecto, en los convenios interinstitucionales se determina una cláusula que señala
los nombres de los/las responsables del seguimiento técnico; y, seguimiento y control
financiero, respectivamente.
El/la funcionario/a del
seguimiento técnico es responsable de vigilar la ejecución del
proyecto, del cumplimiento de sus objetivos y metas, de la supervisión en la generación de
los productos entregables, la elaboración de los informes de avance y logros alcanzados,
entre otros. El/la funcionaria del seguimiento y control financiero tendrá la responsabilidad
del control contable y administrativo de los gastos realizados,
la comprobación de la
correcta aplicación de los recursos canalizados por el convenio, así como de la elaboración
de los informes financieros requeridos
3.9.1.1 Propósitos del seguimiento183
El plan de seguimiento que realizará el CONAMU hoy Comisión de Transición, consiste en
un sistema continuo de observaciones, mediciones, informes y evaluaciones, destinado a
que el grado de cumplimiento del cronograma, actividades, tareas y resultados de cada
convenio se efectúe de acuerdo a lo planificado y contribuyan al logro de sus objetivos; en
tal sentido, se deberá:
1. Cautelar que las acciones emprendidas en las contrapartes, correspondan a las
actividades establecidas en el presupuesto del convenio y, como consecuencia,
contribuyan al logro de los resultados que se esperan del proyecto.
2. Velar que se mantenga un adecuado ritmo de avance en la ejecución del proyecto, en
función de los resultados propuestos y el plazo de vigencia del convenio.
3. Atender necesidades de apoyo específico, solicitadas por las contrapartes participantes.
182
Mediante el Art. 1 del D. E. 1733 (R.O. 601, 29-V-2009) op.cit.
183
Guías desarrolladas, sobre la base de los elementos que forman el Manual de Procedimientos Anillos de Investigación
en Ciencia y Tecnología Versión 1.0 [en línea].noviembre 2006 http://www.conicyt.cl [Consulta: 22 febrero 2010]
161
4. Controlar la utilización de los recursos que el CONAMU hoy Comisión de Transición,
transfiere a la Contraparte de acuerdo al convenio suscrito.
5. Retroalimentar el desarrollo del proyecto, tanto en aspectos técnicos como financieros administrativos, procurando el continuo mejoramiento.
3.9.1.2 Metodología184
Se desarrollará un plan de seguimiento y control que contemple las distintas etapas de
avance, y considere variables e indicadores relativos a los objetivos, resultados y
actividades contenidas en las diferentes líneas de acción que se presentan en el Plan
Operativo Anual –POA-; este proceso se realizará a través de actividades tales como:
1. Reuniones de avance del proyecto
2. Visitas en campo, encuestas, entrevistas
3. Análisis de los informes técnicos de avance e informes periódicos
4. Análisis de las rendición de gastos entregadas por la Contraparte
5. Auditoría a la gestión del proyecto, cuando se requiera
3.9.1.3 Principales formas de Control 185
1. Evaluaciones Periódicas
Se establecen en el convenio interinstitucional
2. Evaluaciones no Periódicas
Es recomendable que se cumplan mínimo en forma trimestral, o de acuerdo al tiempo de
ejecución del convenio, a través de: visitas in situ, entrevistas a los/as participantes,
talleres, reuniones con las beneficiarias del convenio, talleres de negociación, entre
otras.
En las visitas in situ se controlan en detalle los aspectos técnicos y financieros del
proyecto; las entrevistas a los participantes permiten profundizar temas específicos del
cumplimiento de las actividades y
realizar conciliaciones; los talleres se efectúan
especialmente para analizar los resultados e intercambiar conocimientos
con otros
proyectos o programas.
184
Ibíd. p. 52-53
Conceptos desarrollados sobre la base de los elementos que conforman el Reglamento del Sistema de Programas y
Proyectos en el MINSAP- República de Cuba-Ministerio de Salud Pública-Área de Docencia e Investigaciones –Dirección de
Ciencia y Técnica, p. 45-46 [en línea]. http://www.sld.cu [Consulta: 22 febrero 2010]
185
162
Desde la parte técnica se controla:
Cumplimiento de los objetivos y etapas del convenio, y causas de su retraso
Resultados obtenidos
Calidad del trabajo desarrollado
Impactos
Otros aspectos de interés
Desde el punto de vista financiero se controla:
El registro contable,
Manejo de cuenta corriente
Aplicación del presente Manual
Los resultados de las evaluaciones no periódicas se reflejan en el modelo del Acta
de Control de Convenios [Anexo 14] que se elabora en original y tres (03) copias; que
se entregará a la titular de la Contraparte, directora técnica del CONAMU hoy
Comisión de Transición, directora de desarrollo organizacional del CONAMU hoy
Comisión de Transición, y para el
expediente que controla la responsable del
seguimiento financiero.
Es obligatorio realizar una evaluación no periódica cuando el proyecto califica como
atrasado, esta evaluación se realiza directamente en las oficinas y campo, para lo cual el
CONAMU, hoy Comisión de Transición dispondrá el traslado de las responsables del
seguimiento técnico y financiero, a fin de que efectúen la supervisión en campo,
emitiendo como resultado de esta actividad el pertinente informe, el cual y dependiendo
de sus características e incidencia podrán ser motivo para la terminación del convenio.
3.9.1.4 Elementos básicos para el seguimiento técnico y financiero
Participantes: personal técnico y financiero de la Contraparte y el CONAMU hoy
Comisión de Transición.
Logro de los objetivos del convenio
Aspectos administrativos, financieros y logísticos de la operación del convenio
Propuestas respecto de la continuidad de la relación y en su caso, de mejora de la
operación y ejecución del convenio
Acuerdos por razones de incumplimiento técnico o financiero
163
3.9.2 Seguimiento y Control Financiero
El objetivo principal del desarrollo de este tema, es fijar procedimientos uniformes de
seguimiento, control y revisión financiera a las rendiciones de fondos que presentan las
contrapartes.
3.9.2.1 Delegación y Responsabilidades
La Dirección de Desarrollo Organizacional del CONAMU hoy Comisión de Transición, será
la unidad administrativa encargada de delegar el/la responsable de seguimiento y control
financiero, así como de
supervisar y aprobar las acciones cumplidas en el marco del
presente manual y la legislación vigente.
Adicionalmente la directora de desarrollo organizacional, a través de los informes,
recomendaciones y alertas que emita el/la responsable de esta gestión, es la responsable
de controlar la implantación de los correctivos necesarios para el adecuado cumplimiento
de los procedimientos de este manual; así como recolectar, analizar e incorporar las
experiencias y criterios positivos y modificar los negativos que se deriven de su utilización en
el proceso de seguimiento financiero.
El marco normativo para aplicar
las acciones
de seguimiento y control financiero
comprende:
1º
El Convenio de cooperación interinstitucional y sus modificatorios, de ser el caso.
2º
Manual de procedimientos financieros.
3º
Memorandos y cartas de entendimiento.
En todos los casos se deberá cumplir con la legislación ecuatoriana.
3.9.2.2 Revisión de la Rendición de Cuentas
La revisión de la rendición de cuentas será efectuada por el/la profesional designada por la
directora de desarrollo organizacional, como el/la responsable del seguimiento y control
financiero.
Esta revisión se realizará in situ, en las oficinas de la Contraparte, en donde se mantienen
los documentos de soporte justificativos y comprobatorios originales, y permite además
verificar los registros contables.
164
3.9.2.2.1 Políticas Generales
1. Un objetivo básico en este proceso es asegurar la exactitud y veracidad de los datos
contables y extracontables, los cuales son utilizados por las autoridades para la toma de
decisiones.
2. Los descargos a las rendiciones de gastos se operarán a través de la revisión del/la
responsable de seguimiento y control
financiero y aprobación de la directora de
desarrollo organizacional.
3. El/la Responsable de seguimiento y control financiero, deberá observar lo siguiente:
Obtener conocimiento de los aspectos básicos que conforman el marco jurídico de la
Contraparte
Mantener una posición objetiva e imparcial en la emisión de sus juicios, orientada
estrictamente al análisis financiero que se realiza.
Criterios homogéneos, claros y precisos
Realizar el trabajo y preparar el informe con el debido cuidado y diligencia
profesional
Estrecha interacción y colaboración con la administradora financiera de la
Contraparte.
4. Si hubiese documentos objetados durante la revisión, la Contraparte deberá levantar las
observaciones en los plazos y forma establecidos en el numeral 3.6.2.1 del presente
manual; de lo actuado se informará en la “Comunicación de Resultados de la revisión
financiera IN SITU” [ANEXO 15]
3.9.2.2.2 Evaluación Financiera
Esta evaluación se refiere a los siguientes aspectos:
1. Que los gastos realizados por la Contraparte, se refieran directamente a la realización de
actividades aprobadas, según el convenio y presupuesto de gastos.
2. Que estén
conformes con las normas establecidas en el presente
Manual y con
sujeción al convenio interinstitucional
3. Que los gastos presentados correspondan al período de ejecución del convenio
165
4. Que los gastos presentados no sean cubiertos por otra fuente
3.9.2.2.3 Normas de Control
La revisión financiera in situ se realiza con los documentos originales que sustentan los
egresos realizados en cuenta corriente y los ajustes, que impliquen afectación al
presupuesto de gastos, para el efecto debe observarse lo siguiente:
1. Revisar cada uno de los comprobantes de egreso, diario e ingreso y
sus
correspondientes soportes justificativos y comprobatorios.
2. Revisar que documentos de soporte y justificativos, estén emitidos correctamente, no
se admitirá borrones, tachones, modificaciones, rectificaciones, repisados.
3. Verificar que los documentos de soporte cuenten con las firmas de responsabilidad cómo
en comprobantes contables internos, informes u otros.
4. Revisar la relación de documentos comprobatorios
5. Realizar
pruebas aritméticas, a efectos de descartar discrepancias entre valores y
cantidades registradas en la rendición de gastos que presente la Contraparte.
6. Revisar que los recursos se hayan ejercido de conformidad con los montos y objeto de
gasto autorizado en los proyectos
7. Cotejar los informes
contables de la Contraparte con los respectivos comprobantes
remitidos en la rendición
8. Verificar que la conciliación bancaria mensual que remite la Contraparte, muestre que los
desembolsos o traspasos recibidos menos los pagos efectuados en el mes sea igual al
saldo conciliado presentado.
9. Verificar que en la Rendición de Gastos no se presenten gastos “no admitidos” de
acuerdo al detalle de y especificaciones determinadas en el numeral 3.8 de este manual.
10. Revisar que los anexos de información establecidos en las rendiciones de gastos de los
aportes del CONAMU y Contraparte sean consistentes y razonables entre sí.
3.9.2.3 Identificación de los problemas presentados y acciones a tomar
En el formato establecido para la “Rendición de Gastos del Aporte del CONAMU hoy
Comisión de Transición” [ANEXO 7] el último campo corresponde a “Observaciones de
166
Revisión/Seguimiento
Financiero
in situ”;
el cual
presentará las observaciones y
comentarios resultantes del trabajo de análisis y revisión del/la Responsable del seguimiento
y control financiero; para lo cual la Contraparte entregará el archivo magnético
correspondiente, conforme se refiere en el numeral 3.6.3 del presente manual.
Si en este trabajo se detectan incorrecciones o faltan documentos justificativos o
comprobatorios, se procederá de la siguiente manera:
1. Se coordinará con la administradora financiera de la Contraparte, para que se presente
los justificativos que falten o, de ser el caso se realice los informes aclaratorios que
correspondan.
2. Si al terminar la jornada del trabajo in situ, no se logró la justificación requerida, se
mantienen las “Observaciones de Revisión/Seguimiento Financiero in situ” del anexo 7
de este Manual.
3. Este documento será suscrito por la delegada del CONAMU, hoy Comisión de Transición
y la responsable de la Contraparte; como aceptación a las observaciones presentadas.
4. La responsable del seguimiento y control financiero, elabora y dirige a la titular de la
Contraparte, con copia a las directoras:
técnica y de desarrollo organizacional del
CONAMU hoy Comisión de Transición, la carta de “Comunicación de Resultados de
revisión in situ”, ANEXO 15 a la cual se adjunta la impresión de “rendición de gastos”,
referida en los numerales precedentes.
5. En esta carta se impondrá el plazo de siete (07) días calendario para que la Contraparte
levante las observaciones determinadas, conforme se establece en el presente manual.
3.9.3 Revisión de la rendición del aporte de la Contraparte
3.9.3.1
Normas de Control
1. El aporte de contraparte solo puede contribuirse a posiciones de gastos que figuran en el
presupuesto de ejecución del convenio.
2. Si el aporte propio que justifica la contraparte no está incluido en el presupuesto del
convenio, no se reconocen en la rendición de la justificación de la contraparte.
3. Si en el presupuesto de financiamiento, se establece un porcentaje determinado como
aporte propio,
la contraparte debe contribuir regularmente con tal porcentaje a los
167
gastos liquidados, de no ser así el aporte del CONAMU hoy Comisión de Transición, se
reducirá en la misma proporción en que se bajó el aporte propio.
4. Sólo
se pueden reconocer operaciones contables producidas durante el tiempo de
marcha de la ejecución del convenio.
5. Los justificativos que se presenten deben ajustarse a las normas establecidas en este
Manual
Para el análisis y revisión de los documentos comprobatorios y justificativos de está
rendición, se procederá de igual forma que en la rendición de los gastos financiados por el
CONAMU hoy Comisión de Transición.
3.9.4 Resultados del Seguimiento y Control Financiero
a. Determinación de las medidas correctivas y
recomendaciones a las directoras de la institución
formulación
de
alertas
y
Consiste en el informe que emite el/la responsable de esta gestión como resultado de su
trabajo; en el cual se especificarán las posibles soluciones de carácter financiero y/o
correctivos necesarios para superar los inconvenientes y/o deficiencias encontradas en el
período evaluado in situ; este informe será analizado y consensuado por el/la directora/a de
desarrollo organizacional, previo a su aprobación; para que a través de su autoridad se
gestione su aplicación inmediata.
b. Informe para Reposición de Fondo Rotatorio/ Reembolso de Fondos
En el Informe para reposición del fondo rotatorio / reembolso de gastos, se consignará en el
formato establecido en el [ANEXO 16], los temas concernientes que obligatoriamente deben
constar, son los siguientes:
1. Cumplimiento de disposiciones
Se informa respecto al cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y las
señaladas en este Manual
2. Informe Técnico
Debe comunicarse si en el expediente consta o no el informe técnico emitido por el/la
funcionario/a responsable y debidamente aprobado por la directora técnica, este
documento es imprescindible; de no haberlo presentado, no procede la transferencia de
recursos.
168
3. Resumen Financiero
Consta de un informe financiero general que consolida los datos acumulados a la fecha,
y calendarizar la entrega de rendiciones de fondos e informes técnicos, [ANEXO 17].
4. Monto a transferir
Se establece en números y letras el valor neto que se debe transferir a la Contraparte y
de mantenerse inconsistencias en los documentos de soporte,-que no fueron levantadas
por la Contraparte en los plazos establecidos- , se informa el monto
que por este
concepto se descuenta.
5. Observaciones y Comentarios de Revisión Financiera in situ
Si la ejecución del gasto demuestra que el convenio se está realizando según la
programación prevista.
Si el fondo rotatorio comprueba un agotamiento en el rango establecido en el
presente Manual.
3.9.5 Reposición del Fondo Rotatorio/ Reembolso de Fondos
El proceso de Reposición del fondo rotatorio / reembolso de fondos se detalla en el tema
desembolso de fondos, de este capítulo.
3.9.6 Responsabilidades de la Contraparte respecto del Seguimiento Financiero que
cumple el CONAMU hoy Comisión de Transición.
Para que el proceso de seguimiento cumpla con los objetivos esperados, el equipo de la
Contraparte deberá asumir, en relación al seguimiento que realiza el CONAMU hoy
Comisión de Transición las siguientes responsabilidades:
1. Asistir a las reuniones que les convoque el CONAMU hoy Comisión de Transición
2. Implementar, revisar y actualizar los procesos de seguimiento establecidos en la
Contraparte para su adecuado desarrollo técnico y administrativo
3. Emitir los informes de avance y documentos que se requieran, a solicitud de los/las
directivos/as del CONAMU hoy Comisión de Transición
4. Mantener actualizada la información contable
169
5. Facilitar el acceso a la información financiera y contable del proyecto, cuando sea
requerida.
6. Revisar y corregir los documentos contables objetados
7. Preparar en los plazos establecidos los informes técnicos y las rendiciones de cuentas,
para revisión y conformidad in situ que cumplen las responsables del seguimiento
designadas en el CONAMU hoy Comisión de Transición; con el objeto sustentar la
correspondiente solicitud de desembolso de fondos
8. Garantizar la presencia del/la administrador/a financiero/a y la contraparte técnica; así
como la de los/las actores/as
relevantes de la ejecución del convenio, durante las
visitas destinadas al seguimiento técnico y financiero.
3.9.7 Presentación
financiera
del Seguimiento Financiero
y formatos de información
Nº ORDEN
DOCUMENTO
ANEXOS / OBSERVACIONES
1°
Informe para Reposición de Fondo
Rotatorio/Reembolso de Gastos
Anexo 16
2°
Informe Financiero
Anexo 17
3.10 GESTIÓN DE LIQUIDACIÓN FINANCIERA
Los procedimientos que se establecen
para la liquidación de
los convenios
interinstitucionales, suscritos por el CONAMU, hoy Comisión de Transición186;
son de
estricto cumplimiento para los/funcionarios delegados para esta finalidad.
3.10.1 La Liquidación Financiera
Es el acto administrativo187 a través del cual el CONAMU hoy Comisión de Transición,
determina formalmente el monto efectivamente gastado por la Contraparte en concordancia
186
Mediante el Art. 1 del D.E. 1733 op.cit
187
La Revista Judicial, Sección: Diccionario Jurídico en: http://www.derechoecuador.com conceptualiza al ACTO
ADMINISTRATIVO como “Decisión general o especial que, en ejercicio de sus funciones, toma la autoridad
administrativa, y que afecta o puede afectar a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas o
semipúblicas” [Consulta: 6 marzo 2010]
170
al presupuesto establecido en el convenio interinstitucional; y,
las obligaciones de pago o
derechos de cobro de las partes.
La liquidación financiera se sustenta en:
1. El informe técnico final, emitido por la responsable del Seguimiento Técnico, aprobado
por la directora técnica.
2. El resumen financiero, constituye el informe a nivel de los totales de ingresos y gastos
generados en la ejecución del convenio. ’’ANEXO 17 “
3.10.1.1
Responsables / Participantes
Por el CONAMU, Hoy Comisión de Transición
Responsable de seguimiento y control financiero –Delegada de la Autoridad
Nominadora-; para el efecto debe existir la delegación expresa, a través de un
memorando Interno.
Auditora Interna, su participación es en “calidad de observadora”188 puesto que
no suscribirá ningún documento; sin embargo en el marco de su rol asesor, de
ser el caso emitirá las recomendaciones técnicas u observaciones pertinentes en
la realización de este proceso. Su actuación será formalizada a través del pedido
expreso del/la director/a de desarrollo organizacional.
Por la Contraparte
La titular
y responsable financiera de la Contraparte, que facilitarán la
información solicitada para este efecto
3.10.1.2 Efectos
1. En el proceso de liquidación financiera
del convenio, se liquidan las cuentas,
reconociendo de ser el caso, saldos a favor de alguna de las partes o declarándose que
el saldo entregado por el CONAMU hoy Comisión de Transición se liquidó en su
totalidad.
188
El “Reglamento Sustitutivo sobre la Organización, Funcionamiento y Dependencia Técnica de las Unidades de Auditoría
Interna de las Entidades que controla la Contraloría General del Estado” emitido por la Contraloría General del Estado con
Acuerdo 022 publicado en el Registro Oficial N° 461 del 6 de noviembre de 2008, en su Art. 11, tercer inciso, dispone que:
(…) En las actividades de toma de inventarios físicos, entregas recepción, avalúos, remates, bajas y otros actos similares, si
fuera necesario se limitará a observar dichas prácticas sin aprobar ni firmar los documentos respectivos; pero con la
obligación de informar a la máxima autoridad de la entidad.(…)
171
2. Sobre la base del convenio interinstitucional, se determina el destino final de los activos
fijos que se adquirió en el marco del convenio.
3. La
liquidación del convenio establece
la
extinción de las responsabilidades y
obligaciones de las partes
3.10.2 Descripción de Actividades
3.10.2.1 Información Requerida
1. Informe Técnico Final
Este documento
técnico,
es realizado por el/la funcionario/a responsable del seguimiento
y aprobado por la Directora Técnica; presenta un detalle del proyecto, la
valoración del cumplimiento de los objetivos, cumplimiento de los plazos acordados,
productos y resultados alcanzados; constituye el soporte fundamental de la Liquidación
Financiera; puesto que para realizar la gestión de liquidación financiera, necesariamente
deben estar aceptados y aprobados los productos del convenio interinstitucional
2. Informe Presupuestario de Ejecución
Es el informe consolidado de los gastos por categoría de gastos
ejecutada por la
Contraparte, discriminando el financiamiento que corresponde a las partes, de ser el
caso. [ANEXO 8]
3. Informe de Gastos por Productos/ Actividades
Es el informe consolidado del gasto
por actividades o productos, discriminando el
financiamiento que corresponde a las partes, de ser el caso. [ANEXO 9]
4. Saldo y Rendimientos Financieros
Corresponde a la certificación de la entidad bancaria, del corte de cuenta en la que se
manejó los recursos entregados por el CONAMU hoy Comisión de Transición; y el total
de intereses ganados a la fecha del corte.
5. Informe del Estado de Cuenta por la Contraparte
Consiste en un informe explicativo de las fuentes y usos de los recursos entregados por
el CONAMU hoy Comisión de Transición.
172
6. Convenios derivados, cartas de entendimiento, etc.
Son todos los documentos adicionales al convenio interinstitucional, que sustenten las
acciones realizadas.
3.10.2.2
Inicio del Proceso de Liquidación Financiera
Este acto se cumplirá una vez vencido el plazo de vigencia del convenio principal y/o
modificatorio; para el efecto la titular de la Contraparte, una vez que
cuente con la
información requerida – referida en el numeral anterior- solicitará a la autoridad nominadora
del CONAMU hoy Comisión de Transición, mediante comunicación escrita, se designe al
delegado/a a la liquidación financiera del convenio.
La autoridad nominadora mediante memorando interno delegará a la funcionaria que tuvo la
responsabilidad del seguimiento y control financiero del convenio en mención.
3.10.2.3
Realización
1. Para los fines de consolidación y cruce de información financiera, como parte del
proceso de liquidación del convenio, es necesario que dispongan y presenten
documentadamente todos los cambios dados en el proyecto como solicitudes para la
reprogramación presupuestaria de partidas y las autorizaciones dadas desde el
CONAMU hoy Comisión de Transición.
2. En el proceso de liquidación financiera se determinarán los montos no comprometidos
del financiamiento CONAMU hoy Comisión de Transición, en razón que no se llegaron a
utilizar; siendo obligación de la Contraparte reintegrar inmediatamente estos recursos,
acción que constará el acta de liquidación.
3.10.3 Acta de Liquidación
Una vez que se cuente con
los requisitos documentales por parte del CONAMU hoy
Comisión de Transición, con la participación de las partes, se procede a la elaboración del
“Acta de Liquidación Financiera” [ANEXO 19] que contendrá los siguientes aspectos:
1. Un breve antecedente indicando el convenio materia de liquidación, sus actividades y
productos, así como de los convenios modificatorios que se hubieran firmado, en los
cuales eventualmente se hubiere modificado el plazo, precio del proyecto o actividad,
etc.
173
2. El monto de las transferencias realizadas a la Contraparte, el cual debe ser consistente
con lo estipulado en el convenio y convenios ampliatorios o modificatorios;
3. El monto de transferencias realizadas en la cuenta corriente de
los recursos del
convenio.
4. La expresión que: “habiendo sido cumplido y recibido a satisfacción los justificativos, se
procede a liquidar el convenio sin existir reclamo alguno que las partes puedan realizar
en el futuro sobre su ejecución”;
5. En caso que exista algún remanente de los recursos transferidos por el CONAMU hoy
Comisión de Transición a la Contraparte, este será devuelto mediante cheque certificado
a nombre de la Comisión de Transición; y,
6. La firma de las/os comparecientes.
3.10.4 Disposiciones Finales
Los/las funcionarios/as y
empleadas/os que participen en el
proceso de revisión y
liquidación del convenio, serán responsables de los actos o documentos emitidos en esta
gestión; sin perjuicio a las responsabilidades propias de todos los/las participantes en el
proceso integral de la ejecución del convenio interinstitucional.
Los casos no previstos, así como las excepciones a estos procedimientos, serán resueltas
en consenso por los/las participantes en el proceso de liquidación financiera, y de ser
necesario se requerirá asesoramiento a las direcciones de asesoría legal de las partes.
3.10.5 Presentación de La Liquidación Financiera
Nº
ORDEN
DOCUMENTO
1°
Acta de Liquidación Financiera
2°
Memorando de Delegación
3°
Copia del Informe Técnico Final
4°
Cheque emitido a favor del CONAMU, o copia
del depósito realizado
ANEXOS / OBSERVACIONES
Anexo 19
Suscrito por autoridad nominadora del
CONAMU
Suscrito por las partes
En el caso que se establezca un valor a
favor del CONAMU
174
5°
Conciliación Bancaria con corte a la fecha de
liquidación
Estado de cuenta, Certificación de la
entidad bancaria, detalle de cheques
girados y no cobrados
6°
Resumen Financiero Acumulado a la fecha de
liquidación
Anexo 17
7°
Informe Presupuestario de Ejecución
acumulado a la fecha de liquidación
Anexo 8
8°
Informe Presupuestario por Actividades /
Productos acumulado a la fecha de liquidación
Anexo 9
9°
Informe del Estado de Cuenta de la
Contraparte
Anexo 18
175
CONCLUSIONES
y RECOMENDACIONES
Una vez que se realizó la recolección de datos,
se procesó
correspondiente
se obtuvieron resultados que se
análisis
a la información generada;
los mismos y el
presentan en las siguientes conclusiones y recomendaciones:
CONCLUSIONES:
1. Una debilidad fundamental en el control interno de la institución, es que no existen
disposiciones específicas para el cumplimiento de las actividades que realizan cada uno
de los/las funcionarios/as a través de memorandos internos; se trabaja sobre la base del
manual de descripción de puestos que desarrolló
la Dirección de Recursos Humanos
de la institución, sobre la base de las Normas Técnicas emitidas para este efecto, por la
SENRES, que actualmente es el Ministerio de Relaciones Laborales.
En el referido Manual, se establecen
documento
las funciones en forma general; además este
no está vigente con el manejo financiero que actualmente operan las
entidades del sector público.
2. El hecho de que el/la responsable del seguimiento y control financiero no participe en la
elaboración de los términos de referencia, en la parte que comprende los aspectos
financieros, previo a la suscripción de los convenios interinstitucionales, ha ocasionado
retraso en las actividades internas; puesto que el convenio como documento se lo
revisa una vez que ha sido suscrito y remitido a la Dirección de Desarrollo
Organizacional para procesar el primer desembolso; esto ha derivado en el retorno del
referido trámite, para que se realicen los convenios modificatorios correspondientes,
para solventar las omisiones que afectan directamente al seguimiento y control
financiero.
Esta situación incide directamente en la transferencia “oportuna” de recursos que el
CONAMU hoy Comisión de Transición debe realizar a la Contraparte.
3. La administración financiera de las contrapartes, al no contar con un manual específico
que norme sus acciones para la ejecución del gasto y rendición de los mismos, ha
ocasionado en muchos casos que estos fondos no se transfieran; en razón que la
Contraparte no entregó las garantías de ley y/o no aperturó la cuenta especifica para
176
el manejo de los fondos del proyecto; lo que ha incidido en que la programación para la
ejecución técnica del convenio se retrase al no contar con los correspondientes fondos.
Así mismo ha incidido en que sus observaciones de control al interior de la misma, no
lleguen con la fortaleza necesaria al carecer de un documento formal que las respalde.
En consecuencia los informes de gasto remitidos
al CONAMU hoy Comisión de
Transición, han presentado errores; está situación ha causado que las transferencias
de fondos no se realicen hasta la presentación de los justificativos faltantes, en unos
casos; en otros ha originado que el CONAMU hoy Comisión de Transición no realice la
reposición de aquellos gastos por no ser admitidos en el marco del presupuesto del
convenio interinstitucional; lo que ha derivado en que estos costos sean asumidos por la
Contraparte y la consecuente responsabilidad que al interior de la misma se genera.
4. El proceso de seguimiento y control financiero de las/los responsables delegados por la
Dirección de Desarrollo Organizacional, ha sido limitado por la falta de apoyo de las
autoridades de turno, al no permitir que este trabajo se realice in situ, contraviniendo la
norma técnica de lo que implica una gestión de seguimiento y control; es decir ¿Qué tan
oportuno y eficaz puede ser un seguimiento realizado desde el escritorio???
Está situación ha ocasionado,
que en la revisión financiera que se ha realizado en las
oficinas del CONAMU hoy Comisión de Transición, se establezcan observaciones que
en la mayoría de casos se podrían haber solventado con la interacción directa con la
contraparte, conforme lo demuestran los casos analizados; además del tiempo que ha
implicado el cursar comunicaciones e insistencias por un mismo tema, en un rango no
menor a un mes; circunstancia que ha repercutido en el flujo normal de las
transferencias de fondos a las contrapartes.
5.
Las liquidaciones financieras de los convenios que se han realizado, se han cumplido
en tiempos diferentes; en un rango de uno a cuatro meses una vez concluido el
convenio, situación que obviamente ha sido observada por los organismos de control;
así mismo los documentos que sustentan este acto administrativo son variados de
acuerdo al criterio y experiencia de sus participantes.
6. El Manual de Normas y Procedimientos para la Gestión Financiera de los Recursos
entregados por el CONAMU hoy Comisión de Transición a las Personas Jurídicas de
Derecho Privado y Personas Jurídicas Autónomas Sin Fines de Lucro; fortalecerá el
sistema de control interno;
puesto que
facilitará
la realización de actividades
177
fundamentales para el cumplimiento de las metas y objetivos trazados por la entidad a
través de la suscripción de los convenios interinstitucionales.
RECOMENDACIONES:
1. Las directoras de procesos y asesorías sobre la base de la normativa vigente, deben
establecer en forma precisa las funciones y responsabilidades de control interno, a
las/los funcionarias/os de sus respectivas áreas; situación que les permitirá realizar un
seguimiento continuo eficaz, para que de ser el caso se establezcan los correctivos
necesarios con la debida oportunidad.
2. La directora técnica debe establecer como política institucional, que el/la funcionario/a
delegada para la gestión de seguimiento y control financiero en el marco de un convenio
interinstitucional,
participe en la elaboración
de los términos de referencia, en los
acápites pertinentes de ejecución financiera.
3. En el presente manual se establecerán las clases de garantías que debe presentar la
Contraparte y en los tiempos que debe realizarlo; además de señalar en que momento y
bajo que condiciones el CONAMU hoy Comisión de Transición devolverá estas
garantías.
También se establecerá la formalidad de la comunicación de la Contraparte, respecto a
la apertura de la cuenta para el manejo exclusivo de los recursos que entregue el
CONAMU hoy Comisión de Transición.
4. La realización, socialización y aplicación del presente manual
solventarán estos
inconvenientes, toda vez que al darle el carácter oficial de “anexo al convenio
interinstitucional”; su cumplimiento es de condición obligatoria.
5. El presente manual, una vez oficializado al interior de la institución, normalizará las
limitantes señaladas; y permitirá que la mayoría de observaciones se solventen in situ; el
objetivo es que la responsable de la gestión de seguimiento financiero y control, a través
de la interacción y coordinación con su contraparte, logré ingresar en la institución un
informe financiero 100% aceptado; de tal manera que una vez cumplido los requisitos y
trámites internos, se proceda a la transferencia inmediata de fondos.
178
6. En el presente manual se determinará
el plazo máximo en que debe realizarse la
“Liquidación Financiera” del convenio interinstitucional; los documentos que se requieren
y la responsabilidad que asumen sus participantes; es decir se formaliza y uniforma los
procedimientos.
7. Con la implementación del presente manual, deberá realizarse la socialización del
mismo a todo el personal de la institución,
para asegurar el conocimiento de los
nuevos procesos, los formatos que involucra, los clientes objetivo del proceso y los
beneficios que tendrá la institución con su uso y aplicación; en este proceso siempre
será importante escuchar las sugerencias que se puedan presentar; puesto que en
muchas ocasiones en la etapa de introducción se pueden presentar sugerencias muy
efectivas para ajustar cualquiera de los componentes del presente manual.
Adicionalmente y de manera especifica debe realizarse la capacitación a los/las
responsables del seguimiento y control financiero del CONAMU hoy Comisión de
Transición y a las administradora financieras de las contrapartes.
Y que de está
manera se pueda lograr el alcance que requiere el sistema de control interno.
8. Deberá ser
responsabilidad de cada uno/a de los directores de
área el
vigilar y
supervisar de que se ejecuten los nuevos procesos, se diligencien adecuadamente sus
formatos y que la información fluya rápidamente por cada área de la entidad; así como
se dé la importancia necesaria a cada uno de los procesos para que se vuelvan parte de
la cotidianidad y la cultura de la institución. Además tomarán las medidas pertinentes
para que el personal que ingrese a sus áreas tenga la inducción necesaria del presente
manual.
179
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181
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Humanos y
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Autoridades,
2009-000088
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.
183
ANEXOS
0RDEN
TITULO
ANEXO Nº 1
MONTOS Y PROCESOS PARA LA ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS
ANEXO Nº 2
TABLA DE VALORES LÍMITE, ASIGNABLES PARA EL PAGO DE VIÁTICOS Y
SUBSISTENCIAS
ANEXO Nº 3
PRESUPUESTO DE GASTOS
ANEXO Nº 4
COMUNICACIÓN DE APERTURA DE CUENTA
ANEXO Nº 5
COMUNICACIÓN DE SOLICITUD DE FONDOS
ANEXO Nº 6
NOTIFICACIÓN DE PAGO / AVISO DE DESEMBOLSO
ANEXO Nº 7
RENDICIÓN DE GASTOS DEL APORTE DEL CONAMU
ANEXO Nº 8
INFORME PRESUPUESTARIO DE EJECUCIÓN
ANEXO Nº 9
INFORME PRESUPUESTARIO POR ACTIVIDADES/PRODUCTOS
ANEXO Nº 10
RENDICIÓN DEL APORTE DE CONTRAPARTE
ANEXO Nº 11
PLANILLA DE ASISTENCIA A EVENTOS/ALIMENTACIÓN
ANEXO Nº 12
PLANILLA DE REEMBOLSO DE MOVILIZACIÓN
ANEXO Nº 13
HOJA DE RUTA
ANEXO Nº 14
ACTA DE CONTROL DE CONVENIOS
184
ANEXO Nº 15
COMUNICACIÓN DE RESULTADOS DE REVISIÓN FINANCIERA IN SITU
ANEXO Nº 16
INFORME PARA REPOSICIÓN FONDO ROTATORIO/REEMBOLSO DE FONDOS
ANEXO Nº 17
RESUMEN FINANCIERO
ANEXO Nº 18
INFORME DE ESTADO DE CUENTA (POR LA CONTRAPARTE)
ANEXO Nº 19
ACTA DE LIQUIDACIÓN
185