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Manual del Buen
Gobierno Local
Enfoques, principios, estrategias
ISBN: 9972-9556-5-6
Hecho el Depósito Legal Nº 2005-4586
© Care Perú - PROGRAMA FORTALECE
Autor: Julio Díaz Palacios
Coordinación Anna María Lauro
Adaptación pedagógica: Antonieta Manrique C.
Coordinación de edición: Pablo Concha Sequeiros
Foto de carátula: Walter Verde - Programa Fortalece
Diagramación: Doris Sigüeñas
Impresión y encuadernación: SINCO Editores
Jr. Huaraz 449 - Breña • Telf. 4335974 • [email protected]
Lima, junio de 2005.
Contenidos
De qué trata este manual
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Módulo I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local
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1. Lo local, territorio de actuación del BGL
2. El desarrollo local como propósito
3. El desarrollo humano sostenible como aspiración
4. Ética en el BGL
5. Ética en la gestión pública
Ejercicios y actividades de reflexión
Módulo II. Gobernabilidad y Buen Gobierno
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1. Sociedad civil y Buen Gobierno
2. Impedimentos para ser Buen Gobierno
3. Motivos de interés en BGL
4. Gobernabilidad democrática
5. BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza
6. Cómo se promueve un BGL
Ejercicios y actividades de reflexión
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Módulo III. Estrategia de Buen Gobierno Local
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1. Reforma del Estado
2. Capacidad de gestión estratégica
3. Oportunidades y retos del BGL
4. Innovar modelos de gobierno
Ejercicios y actividades de reflexión
Anexos
Metodología participativa para estimr nivel de Buen Gobierno Local
Ejercicios para identificar nivel de BGL
Glosario
Experiencias en BGL
Referencias bibliográficas
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CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
De qué trata este manual
El Manual del Buen Gobierno Local ofrece un marco de reflexión sobre: lo local,
el desarrollo local, la ética en la gestión pública; el gobierno local, la gobernabilidad, el
buen gobierno y el Buen Gobierno Local (BGL). Su propósito es que los gobernantes
locales logren reconocer ¿por qué se gobierna mal y qué se debe hacer para gobernar bien?, ¿por qué unos gobiernos avanzan y otros no?; ¿qué grado de responsabilidad tienen las organizaciones de la sociedad civil en el éxito o fracaso de sus respectivos gobiernos?
El manual destaca los beneficios del Buen Gobierno para la gestión pública y la
calidad de vida de las personas, en un contexto de descentralización, modernización
del Estado, y democratización. Brinda enfoques, principios, mecanismos e instrumentos de Buen Gobierno para ser trabajados desde el nivel local.
¿A quién está dirigido?
El manual ha sido elaborado pensando en las autoridades elegidas para gobernar y
que quieren hacerlo bien, tener éxito en la tarea de representar a sus electores
con decisiones y emprendiendo acciones en defensa de los derechos e intereses
de la comunidad en general. También está dirigido a los funcionarios interesados
en devolver a la carrera pública su sentido de servicio guiada por una conducta
ética. Y, por supuesto, está pensado también en los líderes de las Organizaciones
de la Sociedad Civil (OSC) que en el enfoque de BGC resultan socios fundamentales en la gestión del desarrollo.
¿Cómo está organizado?
El manual está organizado en tres secciones:
La primera (Fundamentos y Principios de BGL) centra su atención en los
enfoques y conceptos referidos al espacio local o ámbito desde el cual
interactúan los gobernantes locales. Seguidamente se destacan aspectos del
enfoque de desarrollo local y desarrollo humano sostenible, por ser objetivo
y propósito de una buena gestión local; y principios de ética en la gestión
pública, que el BGL promueve y practica.
En la segunda sección (Problemas de Buen Gobierno) la reflexión se sitúa
en la identificación de problemas, sus causas y efectos en la gobernabilidad y el
buen gobierno local.
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CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Finalmente, en la tercera (Estrategias de BGL) se destacan las características de un Buen Gobierno Local, las alternativas y estrategias para transitar
hacia él, en el marco de procesos de desarrollo local y democracia participativa,
que se están impulsando en el Perú.
La lectura del manual se facilita con Ejercicios de comprensión de lectura,
reflexión y aplicación práctica ubicados al finalizar cada sección del texto; y un
Glosario de los principales conceptos utilizados. Al final del documento se ha
ubicado un Anexo que recupera algunas experiencias de Buen Gobierno en
América Latina, Europa y Perú.
La metodología general que aquí se plantea, puede ser utilizada en cualquier
nivel de gobierno. Consiste en: iniciar procesos de fortalecimiento y desarrollo de capacidades, guiadas por el enfoque de desarrollo humano sostenible;
identificar y analizar problemas de gobierno y gobernabilidad local en el contexto de descentralización y reforma del Estado; definir una estrategia de BGL;
gestionarla con apoyo de la sociedad civil; realizar evaluaciones periódicas de
avances, logros, dificultades; y medir resultados.
¿Cómo nace esta iniciativa?
El Proyecto FORTALECE (Convenio MIMDES-DFID) ha elaborado este Manual del Buen Gobierno Local para motivar en las autoridades de municipios provinciales y distritales (y en cualquier grupo humano) que aspiran a ser
eficientes, eficaces y transparentes, a que se orienten por el logro de progresos efectivos de BGL en la planificación del desarrollo local; la programación
del presupuesto, su ejecución en forma participativa y rindiendo cuentas; en la
facilitación de acciones de vigilancia social; en la búsqueda de consensos entre
autoridades y ciudadanos persuadidos de una visión integral del desarrollo
de sus localidades.
Los contenidos y alcances de este trabajo han sido discutidos con el equipo
profesional del Proyecto FORTALECE, con los alcaldes, regidores y funcionarios en acciones descentralizadas realizadas en las regiones de Apurímac, Puno
y Huancavelica, y con la Red Perú de Iniciativas de Concertación Local, dado
que, más allá de las buenas intenciones, el balance de las gestiones es crítico:
hay insatisfacción, descontento, y no pocas veces, protestas violentas de los
ciudadanos; pérdida de credibilidad en las instituciones, desprestigio de la política, debilitamiento en la conciencia democrática, precarias condiciones de
convivencia social e incertidumbre respecto al futuro. El Proyecto FORTALECE espera contribuir con este manual a la formación de una red de buenos
gobiernos locales que avancen por la ruta del desarrollo local sostenible.
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
I. Fundamentos y principios de
Buen Gobierno Local
Debemos aprender a valorar la actuación de diversos actores que intentan conducir
procesos de desarrollo local utilizando las capacidades, recursos, mecanismos de
control social y propuestas de sostenibilidad de desarrollo, orientados por visiones
compartidas de futuro, construidas y sustentadas en la participación ciudadana.
Lo local, territorio de actuación del BGL
Un distrito, un centro poblado o un asentamiento humano son territorios habitados por personas y familias que comparten historias y costumbres; llegan a
establecer relaciones sociales, económicas, culturales y políticas de diversa
índole; sienten orgullo de sus tradiciónes y logran transformarlas en símbolos
colectivos de identidad. Desde esta mirada, una localidad constituye un proceso de construcción social con base en las vivencias, los acuerdos, los triunfos y también frustraciones.
En el ámbito rural andino de Perú, a veces no llegamos a distinguir las diferencias entre espacio físico-geográfico, el espacio normativo (creación por el Estado) y el espacio social surgido de las múltiples relaciones que las personas (y
las instituciones) establecemos las cuales van formando un sentido de “nosotros”. Ese espacio colectivamente creado es lo que identificamos como “local”; unas veces coincidirá con la demarcación territorial y geopolítica, y otras
veces no; pues lo local hace referencia a unidades territoriales muy variadas, y
por lo mismo es un concepto bastante complejo que alude a una realidad
diversa:
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Un pueblo de pescadores o de mineros
Nacionalidades amazónicas
Comunidades campesinas
Uno o varios barrios de una gran ciudad o
De ciudades intermedias
Esa diversidad de realidades abona a favor de otorgar atribuciones a las sociedades locales y sus gobiernos para hacer posible una gestión integral de las
potencialidades del territorio, como también para enfrentar con éxito los
problemas comunes a su desarrollo.
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CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
La década 1980-1990 a nivel mundial es identificada por la expansión de la
globalización y por las diversas interpretaciones que éste fenómeno trajo consigo. La globalización fue y sigue siendo entendida como una oportunidad para
la ampliación de mercados; el mayor acceso a la información y la consolidación de bloques de poder económico, financiero, tecnológico y político en
torno a la estrategia globalizadora. En el mismo período, fue surgiendo una
atención especial sobre los espacios locales que recobraron su importancia
sensibilizando otras visiones de desarrollo que redescubrieron en “lo local” un
valor especial en la formación de identidades, y una gran potencialidad para
articular la vida urbana y rural. Desde entonces, el concepto “local” ha ido
adquiriendo relevancia como referente de un tipo de quehacer social y político que evita fragmentar o dispersar las posibilidades de un desarrollo integral
y que opta por impulsar diversos procesos de asociatividad, entre actores
de diversa naturaleza.
Es así como, desde lo local, se cuestionaron los aspectos negativos de la
globalización, pero también se avanzó en la idea de articular «lo local y lo
global» en el entendido que combinando ambas dimensiones se abrían mayores y mejores oportunidades de desarrollo, pues “global” no es sinónimo de
modernidad, ni ”local” de atraso o regresión.
Si las personas -haciendo uso de sus capacidades y derechos- logran ejercitarlos en una determinada localidad, podrán obtener una mayor cantidad de bienes y medios para su propio desarrollo. Al mismo tiempo, iran descubriendo
que no todos los bienes se producen ni generan en la localidad donde viven,
sino en muchas otras localidades, regiones, países e inclusive continentes. Dado
que las posibilidades de progreso de una localidad dependen de lo que producen otras localidades, la relación local-global tiene que ser reconocida como
resultado del desarrollo de la humanidad, de la modernización y la
interconección no solo económica y social, sino de derechos y de ciudadanía.
La experiencia peruana es vasta en demostrar cómo el territorio local se ha
ido transformando en espacios de creación e innovación de procesos de toma
de decisiones, de planificación participativa y diseño de mecanismos de construcción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante acciones concertadas y de fortalecimiento de la democracia participativa. En
muchos lugares, los gobiernos locales y la sociedad civil, aprovechando las
potencialidades de la localidad; actuando en forma organizada, motivada e
informada, han venido generando procesos múltiples orientados hacia el desarrollo local social, económico y ambiental, movilizando actores, definiendo
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
objetivos, identificando demandas reales, concertando intereses, priorizando
propuestas y acciones.
Algunas prácticas innovadoras de planificación y gestión concertada en espacios locales las encontramos en:
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Las Mesas de Concertación
Los Planes de Desarrollo Concertados
Los Presupuestos Participativos
Los Comites de Gestión
Sin embargo, hay que reconocer que los gobiernos locales y la sociedad civil
interesada en transformar las relaciones que impiden (o limitan) el acceso a
oportunidades para satisfacer las necesidades humanas y mejorar el bienestar
económico de las familias, conservando los recursos naturales y el respeto
por la diversidad biológica y cultural a través de procesos duraderos; requieren no sólo del esfuerzo de integración y participación social, sino del
“empoderamiento” de los actores mediante su acceso al conocimiento, la
información y el fortalecimiento de identidades para sentirse orgullosos de lo
que son, piensan y sueñan para sí, y para sus pueblos, y para emprender procesos de desarrollo local humano sostenible.
El desarrollo local como propósito
En la sierra peruana las tierras de las zonas alto andinas son de baja calidad, se
encuentran en pendiente y no cuentan con riego abundante; en consecuencia,
los campesinos no logran generar ingresos similares a sus homólogos de la costa, y aún menos a los trabajadores formales urbanos. La dotación de factores en
cada territorio es una condición necesaria para el desarrollo, pero no la única, se
requiere además de que la gente tenga una dotación de capital humano y capital
social (educación, talentos, destrezas, experiencias, creatividad).
El desarrollo local es un proceso de expansión de derechos y capacidades de los ciudadanos de una localidad, y de incremento de los factores
económicos, productivos, y crecimiento de calidad del capital humano.
Estos factores -en conjunto- deben generar niveles adecuados de empleo, ingresos, y servicios públicos para, de esa manera, propiciar una
vida digna y civilizada; también debe generar organización económica,
organización social, organización ambiental y normas éticas de convivencia. Ese proceso de desarrollo local (no espontáneo, ni casual) es orientado
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CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
por la acción de actores locales cuyas decisiones tienen incidencia directa sobre un territorio. Las decisiones de los actores definen la orientación y el rumbo
del desarrollo social, cultural, económico, ambiental y también político; como
también las condiciones de vida de la gente que habita en ámbitos urbanos y
rurales, la misma que podrá acceder, en igualdad de condiciones, a las oportunidades que el proceso de desarrollo vaya generando acorde con los recursos,
potencialidades y capacidades de las personas e instituciones.
Ese desarrollo local concebido desde un enfoque integral, no es opuesto al
desarrollo regional y nacional, lo que hace es replantear la “ruta del desarrollo” relacionando el desarrollo de una localidad con los recursos, capacidades
y potencialidades de la región, y con el desarrollo del país. En esa orientación,
al gobierno local le corresponde promover las siguientes acciones:
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Crear e incrementar valor
Mejorar rentas
Aumentar oportunidades de empleo
Mejorar la calidad de vida de los habitantes
Lograr que sus actividades económicas, sociales y políticas tengan impacto local, regional, nacional e internacional
En un contexto de economía globalizada los territorios son simultáneamente
espacios de información y decisión en los cuales se pueden generar cambios
en las relaciones del territorio con su entorno. Las prácticas de los actores
sociales son, simultáneamente, causa y efecto de dicho desarrollo territorial.
Si en un determinado territorio la producción se organiza en una red de relaciones de mercado, de cooperación y de proveedores, por ejemplo en la forma de cadenas productivas; las políticas, los planes y los programas responderán también a dicha estrategia de desarrollo económico local, guiada por una
Visión compartida.
El proceso de descentralización es un factor determinante para el desarrollo
local. En ese contexto, las relaciones con el Estado nacional pueden ser complejas dado que la actuación del Estado seguirá siendo determinante en los aspectos de la vida nacional que inciden en lo local. Por ejemplo, las políticas fiscales
que orientan la inversión pública y privada seguirán condicionando el desarrollo
local, y el propio proceso de descentralización. Frente a ello, los actores locales
tienen poco margen de maniobra, excepto que la descentralización se profundice haciendo que los actores locales se organicen, incrementen sus acciones de
gestión asociativa y reivindicativa en un marco de democracia participativa y en
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
defensa de sus propios intereses. En ese caso, el rol del gobierno local es decisivo en la negociación y concertación de acuerdos.
Gobierno local y desarrollo
La nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) señala que “…los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y
canales inmediatos de participación vecinal en asuntos públicos, que
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, siendo tres elementos esenciales del gobierno
local: el territorio, la población y la organización…” (Art.I); tienen por
finalidad “…representar al vecindario, promover la adecuada prestación de
los servicios públicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armónico de
sus circunscripciones” (Art. IV).
En este marco, para los gobiernos locales la política viene a ser “el arte de
servir a todos los ciudadanos” mediante el uso óptimo del poder público y los
recursos disponibles. Su ejercicio político democrático lo conciben con los
ciudadanos que libremente deciden el futuro de la nación, región o localidad a
través de la elección democrática y periódica de autoridades y del empleo de
mecanismos directos de consulta; la finalidad de la acción política del gobierno
local es promover el desarrollo en un marco de democracia, equidad y respeto a los derechos humanos.
Ese desarrollo busca ser sostenible en su triple acepción: preservar el patrimonio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) generar bienes y servicios por sus propios habitantes (la producción). El desarrollo sostenible es básicamente endógeno, es decir se sostiene en las iniciativas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técnico, por los agentes del territorio o comunidad.
Además, el gobierno local, al ser la instancia más próxima a la ciudadanía, tiene
un rol fundamental en la negociación de un nuevo contrato social entre el
Estado, el mercado y la sociedad, cumpliendo un rol fundamental en la promoción del desarrollo económico local y el fomento de la producción, particularmente en el marco de una economía globalizada.
La acción política del Estado en la promoción del desarrollo necesita dotarse
de una institucionalidad democrática y descentralizada que estimule al máximo las iniciativas y acciones locales. Esa institucionalidad debe descansar en
gobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos que posibiliten la parti11
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
cipación permanente de los ciudadanos organizados (o sin organización). La
institucionalidad nacional, regional y local constituida por una amplia red de
organizaciones públicas y privadas forjada a partir de relaciones de confianza,
transparencia y estabilidad que facilitan procesos democráticos, refuerza la
gobernabilidad e incentiva el desarrollo.
Ese ambiente óptimo de desarrollo se construye “de abajo hacia arriba” en comunidades que generan una cultura emprendedora necesaria para el crecimiento de las empresas y la producción local; en instituciones locales que permiten
expandir en forma equitativa los frutos del desarrollo, y en gobiernos y poderes
públicos subnacionales que crean y sostienen el clima de confianza, convivencia
y estabilidad para posibilitar un desarrollo local humano y sostenible.
El desarrollo local se planifica
El auge de la planificación responde a dos hechos: primero, a la necesidad de
dar coherencia a varias iniciativas surgidas en los territorios sin mayor relación
entre sí; y segundo, al hecho de que la planificación es un instrumento que
facilita la definición de escenarios de desarrollo, dotándolos de Visión y vocación territorial; se expresa en los planes estratégicos de ciudades y territorios
locales rurales y urbanos. La cultura de planificación tiene ventajas y desventajas derivadas, éstas ultimas, de la aplicación mecánica de metodologías que
prescinden de la diversidad cultural e institucional.
Si el desarrollo local es un proceso de construcción social de identidades orientado por la intervención de actores cuya planificación debe mostrar eficiencia,
sus logros debieran apreciarse en:
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La coherencia de iniciativas territoriales que guardan relación entre sí.
El fortalecimiento de una cultura de planificación en escenarios de desarrollo territorial, considerando la diversidad cultural e institucional
Los enfoques y métodos flexibles a la complejidad, y
La pluralidad territorial, tomando en cuenta los conflictos existentes
Es necesario que todos seamos conscientes de los riesgos que reporta el diseño
y aplicación de planes estratégicos que producen una formalización excesiva y
dejan escaso margen a procesos dinámicos, difíciles de regular o gestionar.
Debemos también reconocer que el desarrollo local es un proceso permanente y continuo, es dinámico en avances y retrocesos, y sus modalidades son
abiertas y flexibles; generan articulaciones de conocimientos y experiencias
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
aportadas por la propia práctica; es un proceso de aprendizaje que nace de la
interacción entre actores que avanzan hacia una planificación concertada del
desarrollo.
Dicha planificación concertada es la base de la formulación participativa del
presupuesto municipal y de ganar fuerza y experiencia en planes integrales
que articulen el desarrollo económico, social, cultural y ambiental, orientando
un plan de inversiones sobre la base de las potencialidades y oportunidades
externas; tiene carácter obligatorio a nivel distrital, provincial y también regional; su intencionalidad va mas allá de la norma aprobada.
Desarrollo regional y local
Algunos autores sostienen que el desarrollo local será fruto del desarrollo
regional y del desarrollo nacional. Esto significa que cada localidad tenga que
integrarse, en forma dinámica, a la división del trabajo regional con algún nivel
de especialización que le facilite ganar economías de escala, y generar
competitividad. Para que eso suceda, cada región tendría que crear mecanismos de coordinación y de planificación entre el sector privado y el sector
público con metas colectivas regionales.
Si desarrollo es un proceso de generación de mejores condiciones de vida en
una localidad, se requiere contar con la cooperación estrecha entre el gobierno y la sociedad local para mejorar los servicios y las condiciones de convivencia social; y basarse en los recursos de la región considerando que los productores de bienes y servicios se encuentren en distintas localidades.
Es por ello que, en la perspectiva del desarrollo local, las condiciones de vida
de una localidad se concretarán si la región en la que se ubica, mantiene un
crecimiento económico estable, y si la producción local se integra a mercados
regionales y nacionales. Si esto sucede, cada localidad quedará ventajosamente integrada a la globalización; en caso contrario, quedará excluida de los beneficios de ésta.
El desarrollo humano sostenible como aspiración
Es claro que lo económico ha ido quedando situado como un importante medio
para el desarrollo; afortunadamente, se ha venido superado la noción de entender el desarrollo como un hecho meramente económico. Desarrollo humano es un proceso de ampliación de capacidades y oportunidades de las
personas para hacer realidad el desarrollo local sostenible al que aspiran.
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Esto quiere decir que:
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El crecimiento y beneficio económico que se generen, sean distribuidos
equitativamente entre todos y todas
La población mayoritaria tenga acceso a los nuevos avances científicos,
Los beneficios del crédito se extiendan hacia los sectores de menores
recursos
La población tenga acceso prioritario a servicios de salud y educación de
calidad, como requisitos para desarrollar una vida larga y productiva
Se desarrollen actitudes positivas hacia las diferencias étnicas, culturales, de género y edad
La población tenga poder para participar en la toma de decisiones que
afectan la existencia individual y colectiva
Se conserven y cuiden los recursos naturales para garantizar que la actual generación y las venideras, puedan disponer de ellos, y
Los derechos humanos tengan plena vigencia
El enfoque de desarrollo humano propone ampliar en las personas, su conciencia de derechos; sus capacidades y oportunidades para lograr que el desarrollo sea producto de las personas (hecho por ellas mismas) y para las personas (lo asumen como objetivo principal). Otorga prioridad a las capacidades del
ser y el hace, y a la interacción humana para convivir, en particular en bases a:
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La participación
La equidad de género
La seguridad
La sostenibilidad,
Los derechos humanos (ser creativos, productivos) y
Vivir en paz
Es necesario distinguir entre formación de capacidades humanas y las maneras
cómo los individuos (hombres y mujeres) expresan, por ejemplo, en la salud
y el conocimiento que son capacidades que desarrollamos o fortalecemos
de diversas formas; mientras que trabajo, recreación o descanso son maneras diferentes en que utilizamos las capacidades. Una consideración importante es que el desarrollo humano no termina solamente ampliando las capacidades de las personas (tener una larga y saludable vida, adquirir conocimientos,
mayor acceso a recursos; disfrutar de un nivel de vida decoroso etc); sino es
imprescindible, además, aprovechar ese capital humano para crear y producir
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
tecnología, arte, desarrollar cultura, y un conjunto de actividades sociales y
políticas para la colectividad.
En la práctica, desarrollo humano es principalmente una propuesta de organización de la sociedad, la economía y el Estado para una convivencia guiada por
códigos éticos de igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para todas las personas; alcanzar ese objetivo significa que el desarrollo deba basarse en
principios de equidad, participación, productividad y sostenibilidad.
La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de la
gente; promover los derechos humanos compartiendo la motivación y el compromiso por la libertad, el bienestar y la dignidad en individuos de todas las
sociedades. El desarrollo entendido como libertad de las personas es la tesis el
economista hindú Amartya Sen, premio Nóbel de economía, quien sostiene
que el progreso humano debe entenderse desde un punto de vista ético: en lo
individual, la libertad o capacidad humana para alcanzar mayores capacidades
creativas y productivas, mayores márgenes de realización personal y de desarrollo; en lo colectivo, acceso de oportunidades para todos. No es la satisfacción de bienes materiales el mejor indicador para medir el progreso humano
(como comúnmente se cree), es la satisfacción de libertades lo que permite
medir dicho progreso. En ese sentido, una mejor calidad de vida para las personas, debiera ser el objetivo central de las políticas públicas locales, regionales y nacionales.
El desarrollo humano sostenible se inspira en metas de largo plazo. Sus
principios radican en una visión histórica humanista que busca combinar eficiencia económica y solidaridad social, con fortalecimiento de redes de seguridad social para atender, de manera duradera, a la población excluida del
mercado. El principio de sostenibilidad significa que la mejora de vida de la
generación presente, no implique la hipoteca o destrucción de oportunidades
para las generaciones futuras, que tienen tanto derecho a su desarrollo, como
las generaciones presentes.
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CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Las “chispas” del desarrollo humano en el Perú
El Informe sobre Desarrollo Humano en el Perú (PNUD, 2002) considera cuatro procesos como claves para impulsar el desarrollo humano a escala nacional,
regional y local:
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Capacidad creativa, entendida como la búsqueda de nuevas posibilidades de uso de las cosas. Es la invención, el poder imaginar algo diferente a
lo existente.
Capacidad empresarial asumida como la capacidad de organizar, combinar factores y liderar; mientras que la creatividad es un talento más
personal, la capacidad empresarial es un talento que se muestra en sociedad,.
Capacidad de agenciamiento, significa saber efectuar las diligencias
conducentes al logro de algún objetivo. Esta es una de las actitudes más
positivas que pueden tener los pobres, los excluidos, los marginales, para
hacer escuchar sus voces, defender sus derechos y hacerse incluir en la
sociedad en igualdad de condiciones.
Capacidad de asociatividad, que significa la tendencia de los seres humanos a agruparse en colectividades de tamaño variable, para convivir,
resolver problemas y defenderse. Es el medio que tienen los débiles o
quienes están en situación de desventaja, para lograr beneficios que individualmente no se alcanzarían.
La planificación y gestión de los procesos de desarrollo local, debe aprovechar al
máximo estos cuatro elementos que se presentan de manera difusa a lo largo y
ancho del país, y con diferencias de intensidad. A mayor intensidad de estos y su
respectiva articulación e integración por intervención de líderes y procesos de
liderazgo, se ampliarán los márgenes a favor del desarrollo.
Fuente: PNND - Perú (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialidades
Ética en el BGL
El Estado peruano, mediante la Ley Marco de Modernización de la Gestión del
Estado (Ley Nº 27658, 2002) declara que la finalidad fundamental de la modernización es “la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos. Esta modernización tiene por
objetivos alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía con canales efectivos
de participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
en su gestión, con servicios públicos calificados y adecuadamente remunerados y fiscalmente equilibrado. Y entre las siete principales acciones que norma, establece con énfasis revalorizar la carrera pública, poniendo énfasis en el
principio de la ética pública y la especialización, así como el respeto al Estado de derecho”.
En su comprensión más simple, la ética es el conjunto de principios y valores
que guían y orientan las relaciones humanas; esos principios y valores son
universales, es decir válidos para todas las personas; sin embargo, lo que legitima la ética es su racionalidad, la fuerza y transparencia de sus principios que
se convierten en el sustento y necesidad de una convivencia pacífica.
La ética se diferencia de la moral en que es más amplia, general y universal. La
moral es mas cultural, refiere a ciertos campos de la conducta humana, por
ejemplo de escrúpulo frente a determinadas situaciones o estilos de convivencia. La ética es mas duradera en el tiempo, mientras la moral, que nace de la
ética, se afianza en determinados periodos. El primer código de ética del que se
tiene conocimiento son los diez mandamientos. “No matarás”, “No robarás”,
son cuestiones fundadoras de la civilización occidental y cristiana.
Ética y política
Recordemos que la política no es ajena a la ética y la moral, por consiguiente
nada justifica que en política lo único importante sea acceder al poder y que el
éxito sea mantenerse en él. A esta altura de la vida y de la civilización, son
insostenibles los enfoques y las prácticas respecto a que “el fin justifica los
medios”. La comprensión de la política como práctica no sometida a principios y valores y al control de la ciudadanía a resultado ser fatal. Recordemos la
expresión: “el poder tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromper
absolutamente”. El poder constituye la gran tentación de los políticos, junto al
anhelo de poder esta el inmoderado y a veces descarado afán de enriquecimiento fácil e ilícito, ambos se convierten en los principales factores de corrupción que amenazan y dañan a los Estados y las sociedades.
Ética en la gestión pública
Gestión pública es el conjunto de acciones institucionales encaminadas al logro de objetivos de los planes de desarrollo y la implementación de políticas
del Estado. Conceptualmente, el marco de la función pública es la satisfacción
de las necesidades y demandas de la sociedad a través de la acción estatal, lo
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CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
cual resulta siendo complejo dado que el Estado no es homogéneo, sino fragmentado y heterogéneo. En el Estado se expresan los diversos sectores sociales y políticos, cada quien con intereses a menudo contradictorios. Frente a
ellos, los gobiernos manifiestan dificultades en el ejercicio de un control absoluto sobre la acción institucional del Estado, haciendo relativa la manera en
que se concreta la función pública por la estrecha relación existente entre
crisis del Estado y crisis de la función pública.
Es por ello que la función pública es un complejo campo de relaciones institucionales que se estructura mediante el juego de acciones y reacciones a través de
las cuales se van formando los consensos y disensos, en un ejercicio de coerción
y fuerza, sustentados en posiciones de poder. La función pública conlleva conocimientos, técnicas, habilidades, principios y también valores.
Nuevos enfoques sobre la función pública proponen que -más que cumplir
normas- lo que se debe buscar es alcanzar resultados cumpliendo misiones, tareas y objetivos. Para ello, además de la motivación y el clima laboral
favorables se debe asumir, en forma voluntaria, la ética pública como un principio y un valor del comportamiento deseable, orientado por el “bien común”.
El objetivo de su incorporación es fomentar cambios en el comportamiento
humano, en las actitudes y aptitudes que puedan ser expresadas en forma
transparente.
En la función pública se puede identificar, al menos, tres dimensiones éticas : a)
la dimensión social que persigue el bien público; b) la dimensión organizativa
de un grupo humano que trabaja y comparte una tarea común; y c) una dimensión cultural formada por sólidas creencias sobre las que se orientan la
política y sus acciones. Organizar una comunidad moral que interactúa y desarrolla relaciones humanas de cooperación entre quienes trabajan en ella, debe
sustentarse en estas dimensiones.
La función pública está atravesada por pugnas de hegemonía, y continuamente
se ve afectada por tensiones generadas en cambios de correlación en las fuerzas políticas y sociales. Uno de los momentos más críticos en la función pública es el cambio de gobierno y sus consiguientes impactos en la remoción, más
o menos amplia, de funcionarios y funcionarias y en la incorporación de personas de confianza. La vulnerabilidad de la función pública, y su comportamiento
fluctuante, se expresa en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen los
sectores fuertemente organizados de la sociedad civil como son los gremios
económicos, otras asociaciones de carácter privado, y las empresas
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
transnacionales. La vulnerabilidad es mayor si se carece de una burocracia
profesional con capacidad de iniciativa y propuesta.
El reto, es interiorizar la ética y extenderla en la función pública y en todas las
actividades que realizan los servidores lo cual no se reduce a una lista de buenos principios, sino a un cambio de actitud del servidor/a público que se traduzca en actos concretos orientados hacia el bien común.
Uno de los objetivos principales de la apuesta por la ética en la función pública
es la lucha contra la corrupción. Los objetivos estratégicos en este campo
debierán ser los siguientes:
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Mejorar la calidad de la función pública
Administrar idóneamente los bienes públicos
Prevenir, controlar y detectar la corrupción
Prevenir y sancionar la impunidad de practicas corruptas
Transparencia en la gestión pública, y vigilancia social
La ética debe ser considerada como un marco muy importante para la toma
de decisiones en las organizaciones públicas. Esta posibilidad y necesidad tiene
varios sustentos:
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n
Apunta principalmente a integrar logros fundados en acuerdos que generan responsabilidades.
Reúne a decisores (gerentes), actores (funcionarios de todos los niveles), asociados (público, proveedores, empresas) y sociedad en las organizaciones públicas.
La ética permite que los miembros de una organización pública mantengan la coherencia entre la organización actual y su historia pasada (con
sus fortalezas y debilidades), y lo que se aspira y desea que sea (el deber
ser de la organización). La ética permite integrar las dimensiones del
pasado, el presente y el futuro (lo que aspiramos para la organización).
También permite integrar los aspectos simbólicos presentes en la organización (la cultura), los aspectos conceptuales (el proyecto racional de
organización), y los aspectos prácticos (las actuaciones concretas).
El poder de integración de la ética ha ampliado la concepción tradicional
que la reducía a códigos de funcionarios que -siendo necesarios- se
mostraban insuficientes. En la actualidad, los Códigos son un elemento a
ser considerado de manera integrada a la ética de gobierno, y el mantenimiento de responsabilidades ciudadanas. Es decir, una ética de la ges19
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
tión pública para la toma de decisiones transparentes, sus
condicionamientos, sus indicadores y sus resultados.
Un programa de buen gobierno local debiera expresar la secuencia coherente
entre objetivos, estrategias y metas en la movilización de recursos humanos,
físicos, tecnológicos y financieros; la simplificación y actualización de normas y
regulaciones orientadas a su cumplimiento; la definición de los responsables
de su ejecución; y los criterios para evaluar el desempeño.
Así, los riesgos de gestión en gobiernos locales (entre ellos la corrupción, el
maltrato a los trabajadores, el abuso de poder, la discriminación por factores
diversos, la gestión ineficiente e inequitativa) podrían ser evaluados y sancionados legalmente, y también desde un punto de vista ético.
Código de ética de funcionarias y funcionarios y públicos
El caso de la Comunidad Europea
La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios y recomendaciones de ética para funcionarios públicos, destacando que las normas éticas para
los servidores públicos deben ser muy claras. Entre estas destacan las siguientes:
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
Las normas deben plasmarse, dentro del ordenamiento jurídico, en una disposición concreta
La conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos
Debe existir compromiso y liderazgo político que apoye y refuerce la conducta ética de los empleados públicos
El proceso de toma de decisiones debe ser transparente, y permitir la investigación
Las líneas generales o líneas maestras de relación entre sector público y sector privado deben ser claras
Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética
Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas
deben incentivar conductas éticas
La regulación y gestión de recursos humanos, debe motivar una conducta
ética
Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio público
Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de
castigar las conductas irregulares
Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso del
CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa.
20
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
A continuación, una propuesta de principios éticos sencillos y de fácil comprensión aprobados por el Consejo de Alcaldes de El Salvador, el año1999. Su
aplicación y cumplimiento dependen del compromiso y responsabilidad de
alcaldes, regidores, funcionarios y trabajadores municipales.
Diez principios que norman la gestión de concejos municipales
El funcionario y funcionaria municipal:
1. Se guiará por conceptos de gobierno eficaz, eficiente y democrático.
2. Reconocerá que en todo momento la función principal del gobierno local
es servir los mayores intereses de la ciudadanía.
3. Se dedicará a los más altos ideales de honor e integridad y así mantener el
respeto y confianza de otros funcionarios, los empleados y el público.
4. Afirmará la dignidad y validez de los servicios prestados por el gobierno
local y mantendrá una actitud constructiva, creativa y práctica frente al
desarrollo local, al mismo tiempo que un profundo sentido de responsabilidad social.
5. Hará el esfuerzo continuo por mejorar su capacidad profesional y técnica
gerencial con la que se manejan las funciones de la municipalidad.
6. Tomará decisiones en materia de personal basándose en los méritos, de
tal forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen sus decisiones en
cuanto a asignaciones, aumentos de sueldo, ascensos y disciplina.
7. Mantendrá informada a la comunidad sobre los asuntos municipales, estimulará la comunicación entre los ciudadanos y el gobierno local, enfatizará
la necesidad de brindar un servicio al público que sea amistoso, cortés y
cumplido.
8. Llevará a cabo su gestión sin interferencias ajenas, siempre pensando en el
bien común local; y manejará cada problema sin discriminación y basado
en los más altos principios.
9. Creerá que el engrandecimiento personal, las ganancias obtenidas mediante uso de la información confidencial a las que tiene acceso o el uso
indebido del tiempo remunerado por servicio público es deshonesto.
10. No tendrá intereses financieros que estén en conflicto con el desempeño
concienzudo de su función.
Fuente: Ética Municipal en El Salvador. Bran, S., Gonzáles, L, Martell, R. Revista Probidad No 18, Año
2002.
21
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Se puede apreciar que la primera norma representa compromisos con la eficacia, y la eficiencia; la democracia en la gestión, se relacionan con el quinto
principio de fomento a la actualización gerencial, profesional y técnica, constantemente reclamados por la ciudadanía. Las normas tercera y sexta nos hablan de obligaciones morales al interior de los gobiernos locales (confianza,
respeto, rechazo a la discriminación, imparcialidad y equidad) cuestiones sobre las que de modo creciente la ciudadanía viene también opinando. Y, por
último, las normas novena y décima abordan el tema de la corrupción en tres
formas especificas (uso de información confidencial con fines de lucro, uso del
tiempo laboral en otras ocupaciones y conflicto de intereses por razones financieras) cuestiones lamentablemente cotidianas en el desempeño de los representantes políticos y de la propia burocracia municipal.
Establecer estos principios en nuestros gobiernos locales sería dar un paso
adelante en la gestión pública, aunque lo fundamental siga siendo el conocimiento, aceptación y aplicación en el ejercicio concreto del gobierno local, de
parte de las autoridades, funcionarios y trabajadores.
22
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
EJERCICIOS Y ACTIVIDADES DE REFLEXIÓN
I. Sobre enfoque de Buen Gobierno Local
1.1 Su localidad es (indicar) ....................................................................................
a) Señale tres elementos que, a su juicio, definen el buen gobierno local
…………………………………………………….............................................
b) ¿Es esta definición satisfactoria o podría reformularse?
…………………………………………………….............................................
c) ¿Qué otros elementos debiera incluir esa redefinición?
…………………………………………………….............................................
1.2 Anote tres aspectos de vínculo entre su localidad y el mundo
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
1.3 Analice cada vínculo y analice si en las formas en que se da esa relación entre su
localidad y el mundo, se conservan la identidad y características específicas de su
localidad.
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
1.4 En su localidad, los actores ¿han definido una Visión compartida de futuro que
cree la sensación de vínculo, interés y compromiso común?:
a) Si ( )
No ( )
b) ¿Cuál es esa Visión compartida?
…………………………………………………….............................................
1.5 ¿Qué papel debe cumplir el gobierno local en la consolidación de la Visión compartida?
…………………………………………………….............................................
1.6 Señale tres diferencias entre participación de la comunidad y empoderamiento de
la comunidad.
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
23
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
2. Sobre desarrollo local y desarrollo humano
2.1 Señale por lo menos tres diferencias entre la concepción economicista de desarrollo y el desarrollo concebido como Desarrollo Humano Sostenible.
…………………………………………………….............................................
2.2 ¿Cuál es el concepto de desarrollo predominante en su localidad?
…………………………………………………….............................................
2.3 En base a qué ventajas competitivas de su localidad se podrían concertar alianzas
de carácter regional? ¿Con quienes se podrían establecer esas alianzas?
…………………………………………………….............................................
2.4 ¿Qué prácticas innovadoras de gestión local del desarrollo ha incorporado su
gobierno local? En qué se diferencian éstas de las empleadas con anterioridad?
…………………………………………………….............................................
2.5. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) considera que
existen cuatro procesos claves para impulsar el desarrollo humano: capacidad
creativa, capacidad empresarial, capacidad de agenciamiento y capacidad de
asociatividad; indique:
a) ¿Cuál de estos procesos se está gestando en tu localidad?,
…………………………………………………….............................................
b) ¿En qué forma(s) se vienen haciendo visible(s)?
…………………………………………………….............................................
c) ¿Cuál ha sido el papel del gobierno local en el impulso al (o los) procesos
mencionados?
…………………………………………………….............................................
3. Sobre ética en la gestión pública y BGL
3.1. Señale brevemente ¿cuáles son las consideraciones que sustentan que la ética
deba ser considerada un marco muy importante para la toma de decisiones en la
función pública?
…………………………………………………….............................................
3.2 Las autoridades y funcionarios municipales han identificado como factores desfavorables para el Buen Gobierno Local: la descoordinación en el sistema gubernamental (nacional, regional y local), la corrupción y el “alcaldismo”. A su juicio
24
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
¿qué medidas podrían reducir los riesgos de estos factores en el gobierno de su
localidad?
Factores desfavorables
Medidas para reducir los riesgos
Descoordinación en el sistema
gubernamental
La corrupción
El “alcaldismo”
3.3 En su opinión, la ética en la gestión publica ¿está influenciada por la ética de los
funcionarios públicos? Fundamente brevemente su respuesta.
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
3.4. La apuesta por la ética en la función pública tiene entre sus principales componentes, la lucha contra la corrupción. El cuadro siguiente presenta los objetivos
estratégicos en dicho campo y las actitudes a cambiar. A partir de su experiencia
coloque en la columna correspondiente las actitudes que a su juicio deben ser
cambiadas para cumplir con los objetivos estratégicos.
Objetivos estratégicos
Actitudes a cambiar
Prevenir la impunidad y prácticas corruptas
Controlar y detectar practicas
de corrupción
Sancionar practicas de corrupción
Transparencia en la gestión pública, con participación ciudadana
Administrar con pertinencia los
bienes públicos
25
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
3.5 Señale los principios en que se basa una propuesta de desarrollo humano guiada
por códigos éticos.
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
3.6 En su opinión, ¿qué principios debieran ser incluidos en un Código de Ética de los
funcionarios públicos de su localidad?
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
26
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
II. Gobernabilidad y buen gobierno
Gobernabilidad es el ejercicio de autoridad a través de tradiciones e instituciones
orientadas por el “bien común” mediante procesos de elección, monitoreo
y reemplazo de gobiernos; es también la capacidad de formular e implementar
políticas responsables para la prestación de servicios públicos, respeto
de ciudadanos y del Estado por las instituciones responsables de la actividad
económica y social que contribuyen a dicho ejercicio de autoridad.
El gobierno es un sistema de ejercicio de autoridad en la gestión de los asuntos de un país
en todos sus niveles con el propósito de mejorar su responsabilidad con la sociedad y
poner al Estado al servicio de los ciudadanos; esa perspectiva ha generando nuevos
enfoques y formas de gobernar que la noción de Buen Gobierno recupera en:
a) Tradiciones, instituciones y procesos de cómo se ejerce el poder
b) Formas en las que ciudadanos y ciudadanas expresan su opinión, y
c) Formas como se toman las decisiones y acuerdos de interés general
Insistimos en la afirmación de que desarrollo y progreso social están relacionados con otorgar calidad a la intervención pública, y no solo al crecimiento
económico; dicha calidad significa guiar la institucionalidad democrática y el
sistema de buen gobierno con principios de transparencia, participación y
rendición de cuentas.
El sistema de gobierno abarca las diferentes funciones ejercidas por la administración pública, el sector privado y la sociedad civil. Veamos cada una:
Al Estado (administración pública) le corresponde definir el marco político y
legal en el que se desenvuelven los actores; generar consensos en las decisiones colectivas, y asumir la gestión de ciertos servicios públicos.
Al sector privado le corresponde cohesionar los factores productivos para posibilitar la generación de renta y empleo a través de la producción de bienes y servicios.
A la sociedad civil, le corresponde cubrir el ámbito social que media entre el individuo y el Estado. Está formada por el conjunto de instituciones y organizaciones de
las que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones.
Debe destacarse que la tendencia actual es que los roles del Estado no sean
decididos unilateralmente, sino dialogando y concertando con el sector priva27
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
do y la sociedad civil. Es aconsejable que esto se haga aprovechando diversos
espacios de la democracia participativa.
Es claro que un sistema de Buen Gobierno es algo más que un conjunto de
instituciones honestas y eficientes; es facilitar procesos de participación y decisión colectiva que propicien la ampliación de oportunidades y opciones de
las personas e instituciones en forma continua y transparente con base en:
n
n
n
Un sistema institucional participativo, responsable y transparente
Una gestión de recursos equitativa y eficaz; y
Un marco regulador previsible, sustentado en la ley
El Buen Gobierno tiene capacidad de innovar formas y estilos de gobierno
articulando los factores siguientes:
n
n
n
n
n
Proyecto o programa de gobierno con propuestas de acción
Capacidad de gestión de recursos para gobernar y controlar acciones
Gobernabilidad del sistema (posibilidades reales de acción)
Dirección política (control de condiciones objetivas y subjetivas)
Participación o capacidad de intervenir en procesos de formulación, elaboración, toma de decisiones y ejecución de políticas
El Buen Gobierno expresa un juicio de valor al calificar la situación de las instituciones respecto a:
n
n
n
n
Grado de democratización
Respeto de los derechos humanos
Eficacia en la administración pública
Control de la corrupción
Sociedad civil y Buen Gobierno
En lo que concierne a la sociedad civil, las características de un Buen Gobierno no
son fáciles de precisar. Sin embargo, dichas características debieran comprender
niveles de:
Participación
Todos los hombres y mujeres deberían tener voz en la adopción de decisiones, bien por vía directa o por conducto de instituciones que representen sus
intereses. Esta amplia participación debe basarse en la libertad de asociación y
palabra, y en la capacidad de participar de manera constructiva.
28
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Prevalencia de la Ley
Los marcos jurídicos deberían ser equitativos y conocidos, y aplicados de manera
imparcial, particularmente cuando se trata de leyes sobre derechos humanos. Deben existir instituciones encargadas de desarrollar y hacer respetar ese marco jurídico, evitando que siga vigente la vieja expresión «hecha la ley, hecha la trampa».
Transparencia
La transparencia depende de la libre circulación de la información de interés público.
Los procesos, las instituciones y la información deben ser abiertos al conocimiento
de los ciudadanos, directamente accesibles a los interesados; proporcionar información suficiente para comprender y vigilar tales procesos e instituciones.
Respuesta a las necesidades de los interesados
Las instituciones y los procedimientos deberían estar al servicio de todos los
interesados, en especial la mayoría de ellos.
Orientación hacia el consenso
El sistema institucional debe promover la cohesión social y el consenso, de
modo que las decisiones se adopten sobre la base del más amplio respaldo
ciudadano, directamente o a través de sus organizaciones.
Equidad
Todos los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mantener su bienestar. Las instituciones y procedimientos deben propiciar la creciente igualdad de oportunidades entre las personas, combatiendo los fenómenos de desigualdad, marginación y discriminación, cualquiera que sea su
causa, promoviendo el bienestar de todos.
Eficacia y eficiencia
Los procesos y las instituciones deben producir resultados que satisfagan las necesidades, al mismo tiempo que se aprovechan lo mejor posible los recursos.
Rendición de cuentas
Los funcionarios del gobierno, de las entidades del sector privado y de las OSC,
deberían rendir cuenta, tanto al público como a los que tienen intereses creados
en las respectivas instituciones. Esta obligación difiere en función de la organización de que se trate y si la decisión es interna o externa a la organización.
29
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Perspectiva estratégica
La perspectiva de los líderes y el público sobre la gobernabilidad y el desarrollo
humano, debe ser amplia y de largo plazo. Deben poseer conocimientos de lo que
se necesita para ese desarrollo, y una comprensión de los complejos factores
históricos, culturales, ambientales y sociales en que se fundamenta esa perspectiva. Esas características están estrechamente relacionadas entre sí. Por ejemplo,
una adecuada participación social requiere transparencia en la gestión pública; es
imposible que exista responsabilidad pública si no existe un marco legal e instituciones con capacidad para imponer su cumplimiento; y es inviable la visión estratégica de los componentes del buen gobierno si éste no propicia la cohesión social.
Relaciones entre gobierno, sociedad civil y sector privado
n
n
n
n
n
Si un gobierno no funciona eficaz y eficientemente, los escasos recursos
serán desperdiciados.
Si, en opinión de su pueblo, el gobierno carece de legitimidad, no estará
en condiciones de alcanzar sus propias metas ni las de su pueblo.
Si no puede establecer un consenso nacional en torno a esos objetivos, no
hay asistencia externa que pueda ayudarlo a conquistar tales objetivos.
Si el gobierno es incapaz de fomentar una sólida trama social, la sociedad
corre el riesgo de desintegración y caos.
Si no se faculta a las personas para que asuman la responsabilidad de su
propio desarrollo, en un marco propicio proporcionado por el gobierno,
el desarrollo no será sostenible. (PNUD. Iniciativas para el Cambio, 1994)
Impedimentos para ser Buen Gobierno
Los impedimentos para ser Buen Gobierno se relacionan con carencias o déficits que se constituyen en obstáculos:
n
n
n
n
Déficit de ciudadanía
Déficit de liderazgo político
Déficit de cultura política
Déficit de ética pública
El déficit de ciudadanía
La exclusión y la inequidad que caracterizan a los modelos de desarrollo vigentes, determina que millones de personas estén alejadas de sus derechos ciudadanos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales.
30
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
El déficit de liderazgo político
Los atributos clásicos del liderazgo, como la popularidad y el carisma personal
del líder, no constituyen hoy los rasgos principales en opinión de muchos. Hoy
se presta más atención a la habilidad para entender la problemática del mundo
moderno. El liderazgo debe orientarse a hacer prevalecer los intereses generales sobre los individuales o corporativos y el perfil democrático y consistente sobre el comportamiento autoritario.
El déficit de cultura política
El déficit de cultura política democrática se refleja en la vigencia de la tradición
autoritaria, populista, clientelista, corporativista e inequitativa, y en la dualidad
entre ciudadanía social y ciudadanía política.
Cultura política es el conjunto de orientaciones, valores y creencias respecto a
cómo debe estructurarse la autoridad política, abarca actitudes, sentimientos
y evaluaciones relacionadas con dicho sistema político. Mientras que cultura
democrática es el ambiente (y a la vez prisma) en el cual los ciudadanos conciben y entienden sus derechos y obligaciones, y las autoridades interpretan sus
roles institucionales y la normatividad pertinente.
La cultura democrática se expresa en una conducta participativa, solidaria,
responsable, tolerante y respetuosa de la diversidad y el pluralismo. El grado
de educación cívica o política permiten o impiden al ciudadano discernir, tomar conciencia crítica y evitar ser utilizado por quienes detentan el poder. El
civismo es el instrumento de cambio más poderoso dentro de la democracia,
porque influye incluso en las propias autoridades encargadas de interpretar y
aplicar la ley.
El déficit de ética pública
La corrupción es un problema ético, económico y político, con enorme capacidad para vulnerar las posibilidades de un desarrollo sostenible y equitativo y
hacer fracasar el sistema democrático. Desde otro enfoque, la corrupción es
un “impuesto a la sociedad entera” que distorsiona las políticas públicas, altera
el marco de incentivos para una adecuada asignación de recursos, destruye el
tejido social y erosiona la credibilidad de las instituciones públicas y el mercado. Si la reforma del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son procesos recíprocos y complementarios, el rol de la sociedad civil en la lucha contra
la corrupción es vertebral.
31
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Motivos de interés en el BGL
Un diagnóstico de los problemas del BGL contribuye a tomar conciencia de los
déficit en ciudadanía, liderazgo, cultura política y ética pública, como también de
los motivos que despiertan interés en él a partir de impactos causados por:
n
n
n
n
n
n
La erosión o debilitamiento del poder del Estado
El terrorismo, el narcotráfico, la corrupción y la delincuencia
Las nuevas tecnologías de información y comunicación
La necesidad de consolidar el apoyo político a los procesos de reforma
económica
La urgencia de mecanismos legítimos y eficaces de participación ciudadana
Difusión de prácticas democráticas
El “Grupo de Gobernabilidad” formado por Agencias de Cooperación Internacional en Perú trabajó, el año 2001, una propuesta de “Buen Gobierno-Base
para la Democracia y el Desarrollo Sostenible” con referencia a cuatro componentes: Estado de derecho; gestión del sector público; lucha contra la corrupción; gasto militar.
Para la comunidad de donantes la promoción del Buen Gobierno constituye
una prioridad que debiera ser trabajada en el marco de Convenciones Internacionales sobre Derechos Humanos. Se entiende que Buen Gobierno y
Gobernabilidad están íntimamente vinculados a los modelos de desarrollo
participativo y de vigencia de los derechos humanos.
Son fines del Buen Gobierno promover el desarrollo económico y social; en
ello se perfila el rol de las autoridades públicas que generan un marco de operación para los agentes económicos y determinan una mejor forma de distribución de beneficios que reflejan la naturaleza de la relación entre gobernantes y gobernados.
Una distinción útil de las dimensiones de gestión de los asuntos públicos
se logra identificando:
n
n
n
n
n
32
El tipo de régimen político
Los mecanismos de ejercicio de autoridad
Los mecanismos de gestión de los recursos económicos y sociales
La capacidad de los poderes públicos de formular y poner en práctica
políticas, y
La capacidad para cumplir las funciones que le corresponden
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
De esa manera, el buen gobierno está en mejores condiciones para promover la:
n
n
n
n
n
n
Participación
Transparencia
Rendición de cuentas
Eficacia
Equidad, y
Cumplimiento de la ley.
Buen Gobierno
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
Se orienta por la Visión, Misión y
Objetivos estratégicos
Delega poder en los ciudadanos,
Evalúa el desempeño de todas sus
instancias
Se concentra en resultados
Previene los problemas
Ofrece alternativas de solución a los
problemas ciudadanos
Se empeña en captar ingresos y no
sólo en realizar gastos
Adopta una forma de administración
participativa
Descentraliza la autoridad
Presta servicios públicos de calidad
Se preocupa por involucrar a los actores en la solución de problemas
comunes
Mal Gobierno
Es un obstáculo para el desarrollo sostenible; se lo reconoce por los síntomas
siguientes:
n
Tendencia a distraer recursos públicos para provecho privado (no establece clara separación entre lo
público y lo privado).
n
Arbitrariedad en la aplicación de leyes y reglas (no establece un marco
previsible en lo legal y en la conducta del gobierno).
n
Excesivas reglas, regulaciones, requisitos, que impiden el funcionamiento del mercado y desincentivan la
búsqueda de rentas.
n
Prioridades inconsistentes con el desarrollo que resultan en una mala
asignación de los recursos.
n
Procesos de toma de decisiones no
transparentes.
Los problemas identificados, cuando son severos y ocurren al mismo tiempo, crean
un ambiente hostil para el desarrollo. En tales circunstancias, la autoridad de gobierno se erosiona progresivamente y se reduce el cumplimiento de decisiones y regulaciones. Entonces, los gobiernos tienden a responder con medidas populistas o
recurrir al autoritarismo y la coerción. En cualquier caso, el costo económico puede
ser alto e incluye la distracción de recursos para la seguridad interna y la escalada de
la corrupción.
33
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
En el cuadro siguiente se puede apreciar las diferencias entre un buen y un mal
gobierno.
Como se puede apreciar el Buen Gobierno agrega calidad a las maneras y
modalidades de gobernar; la calidad de gobierno depende de la adecuada
interacción entre procesos de gobernabilidad política, competitividad económica, e integración social. Un logro del buen gobierno es el adecuado equilibrio entre el aparato estatal, el mercado, y la sociedad civil; la interacción
entre estos tres factores conforma el triángulo del buen gobierno.
Sociedad
Civil
Estado
Mercado
DESARROLLO INTEGRAL Y BUEN GOBIERNO
Gobernabilidad democrática
El concepto gobernabilidad empezó siendo definido como una forma de
ejercicio de autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los
asuntos de un país en todos sus niveles. Adjudica a las autoridades públicas un
importante rol en la creación de un marco de operación de los agentes económicos, sociales y políticos y en la determinación de la distribución de sus beneficios. Dicho ejercicio de autoridad -dirigido a procesos e instituciones- expresa la naturaleza de la relación entre gobernantes y gobernados con mecanismos a través de los cuales los ciudadanos y los grupos:
n
n
n
n
34
Ejercen sus derechos jurídicos
Expresan sus intereses
Satisfacen sus obligaciones, y
Saben mediar en sus diferencias
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
La gobernabilidad para el desarrollo local requiere de una transformación radical en las formas actuales de hacer política, y en los propios partidos políticos, para generar fuerzas y dinámicas necesarias a los procesos, aportando:
n
n
n
n
n
n
n
n
Visión estratégica de desarrollo del país, región, localidad
Búsqueda de participación y consenso
Capacidad de respuesta eficiente y eficaz
Prevalencia de la ley y de la justicia
Rendición de cuentas
Respeto del derecho ciudadano a la información,
Transparencia en el manejo de los bienes públicos y
Transparencia en el manejo del tesoro del Estado
La transformación en las formas de hacer política también debiera expresarse
en el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y en el desarrollo de su capacidad de propuesta realizada en forma continua y creciente.
Los problemas de gobernabilidad también se originan en políticas públicas sectoriales, uniformes o parametradas, carentes de continuidad, arbitrarias y
destinadas a mantener el status quo. Esta lamentable situación podría superarse desde políticas locales transversales que aporten vías alternativas para:
n
n
n
n
n
n
Respetar la heterogeneidad y flexibilidad de políticas e instrumentos que
promueven el desarrollo local, en su diseño y aplicación.
Garantizar fuerzas internas locales (partidos políticos) que al asumir el
desarrollo local como bandera programática, actúen con coherencia.
Desarrollar mentalidad y cultura política para que los espacios locales
sean constructores de ciudadanía democrática que transformen las prácticas políticas encarando vinculaciones regionales y globales, superando
falsos localismos.
Revalorizar el papel de la micro y pequeña empresa, de las iniciativas de
emprendimiento; el papel de la eficiencia administrativa y de gestión
dentro de los procesos de desarrollo local.
Adoptar la planeación participativa y estratégica del desarrollo local; a
través de fases sucesivas, estimulando, sinérgicamente, avances hacia
niveles superiores.
Intentar superar el fraccionamiento sectorial dominante en la elaboración de políticas de desarrollo, adoptando una profunda visión multidisciplinaria del desarrollo, doblegando la fragmentación y pruritos de superioridad entre diversas profesiones.
35
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Visualizar como fundamentales todas las acciones y políticas que tienden a la
conformación de núcleos locales de promoción del desarrollo sostenible.
Gobernabilidad y Buen Gobierno
La gobernabilidad (o legitimidad adquirida por un gobierno) se fundamenta en el
consenso que logra construir conjuntamente con la ciudadanía. En ese sentido,
es más un tema de liderazgo democrático que de habilidad gerencial. Muchas
veces los problemas de legitimidad se originan porque los gobiernos no han sido
capaces de forjar consensos para satisfacer las expectativas ciudadanas, las mismas que desembocan o desbordan en crisis de diversa índole.
La gobernabilidad también expresa la disposición de la sociedad para aceptar
los acuerdos del sistema político y las decisiones de sus gobernantes y representantes con carácter vinculante (obligatorio para ambas partes). Asimismo, disponibilidad para actuar y desarrollar un marco institucional adecuado
que refleje los valores y reglas que la sociedad prefiere, que han sido recogidas
por sus líderes y representantes, habiendo quedado plasmadas en leyes, normas o políticas públicas, desde el Estado.
Gobernabilidad y Buen Gobierno significan un ejercicio eficiente, eficaz y legítimo del poder y autoridad para el logro de los objetivos sociales y económicos:
n
n
n
Eficiente, porque los objetivos de gobierno se alcanzan en forma transparente y sin dispendio de recursos.
Eficaz porque los objetivos se logran, manteniendo la estabilidad y la
credibilidad de las instituciones y el sistema político.
Legítimo, porque la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernantes a ejercer el poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones
del Estado, siempre que ellas estén sujetas a ciertos límites establecidos
de antemano y respeten las reglas del juego.
Se podría decir que en sociedades actuales, donde los actores son cada vez
más autónomos y a la vez más interdependientes, gobernar es cada vez menos producir bienes y servicios y cada vez más garantizar que los actores se
comporten conforme a reglas que incentivan su comportamiento eficaz frente a los retos y oportunidades. Pareciera evidente que el valor agregado del
gobierno no se encuentra en la sola satisfacción de necesidades mediante servicios, sino en la construcción social que permite a los individuos y grupos
encontrar utilidad en términos de desarrollo humano sostenible porque el
36
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Estado (en sus tres niveles de gobierno nacional, regional y local), el sector
privado y la sociedad civil (incluidos los partidos políticos) logran acuerdos
políticos, jurídicos, económicos y sociales para reducir la pobreza, generar
empleo, proteger el medio ambiente e incorporar el concepto de equidad de
género. En el país, los llamados Acuerdos de Gobernabilidad son un avance en
términos de acuerdo entre actores. Sin embargo, que los miembros de una
sociedad disfruten de una vida buena, depende, en gran medida, de que el país
sea capaz de institucionalizar un Buen gobierno.
Se habla de gobernabilidad democrática cuando una sociedad tiene la capacidad de autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportunidades que se le plantean, no por la condición –aparente o verdadera- de un
régimen democrático sino por su capacidad de enfrentar retos y oportunidades específicos. Dichas capacidades dependen de la interrelación del sistema
institucional existente, de los actores políticos, económicos, sociales, presentes, y de la cantidad y calidad de liderazgo transformador disponible.
Por ello se señala que una estrategia de gobernabilidad democrática es también una estrategia de construcción de capacidades, pues no solo se trata de
administrar bien lo poco que existe, sino de crear condiciones políticas nuevas, para gestionar el desarrollo.
Se puede medir la gobernabilidad analizando el estado en que se encuentran
los siguientes seis componentes:
1. Disponibilidad del gobierno para rendir cuentas, respuesta democrática
de ciudadanos, instituciones, y de la prensa
2. Estabilidad política (local, regional, nacional)
3. Calidad de las políticas y servicios públicos
4. Autorregulación
5. Protección del derecho a la propiedad, con independencia del poder
judicial
6. Control de la corrupción
Las crisis de gobernabilidad
La historia demuestra que las crisis de gobernabilidad están asociadas a crisis
de hegemonía sea por debilitamiento o ruptura de vínculos entre gobernantes
y gobernados; por ampliación de la distancia que separa al Estado de la sociedad civil; por la burocratización, el clientelismo, la ineficacia del aparato
institucional; o por demandas crecientes en la sociedad.
37
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Algunos factores que condicionan las crisis de gobernabilidad son:
n
n
n
n
n
n
n
n
Las demandas sociales fragmentadas que generan tensiones entre Estado y sociedad civil
Los conflictos por cuestiones económicas, sociales y culturales sin posibilidad de construir consensos duraderos
Los desequilibrios económicos y la no redistribución equitativa de la
riqueza
Las brechas entre ricos y pobres con crecientes movilizaciones y protestas
La debilidad institucional para enfrentar oposiciones políticas demagógicas
Los desajustes generados por la contradicción centralismo–descentralización
La pérdida de legitimidad de autoridades por corrupción, ineficiencia y
negligencia de los partidos políticos que controlan al Estado.
Los desbordes populares condicionados por la pobreza y el desempleo.
Como se puede apreciar, los problemas de gobernabilidad se intensifican en
los países en desarrollo debido al agudo contraste entre el crecimiento de las
demandas sociales y la escasa capacidad del marco institucional (Estado, sector privado y sociedad civil) para satisfacerlas.
BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza
En el Perú, la inversión social debe dar prioridad a mejorar la calidad de los
recursos humanos, y potenciar a la familia para que sus miembros se transformen en ciudadanos capaces de ejercer sus derechos y cumplir con sus deberes. Esta inversión social debe realizarse en un marco de búsqueda de Buen
Gobierno. Como ya es sabido, el simple crecimiento económico, no garantiza
bienestar con equidad. Se necesita un Buen Gobierno, capaz de lograr la estabilidad económica y crear las condiciones para la estabilidad social que se construye generando igualdad de oportunidades para que todos los segmentos de
la población mejoren su capital humano y sus medios de acceder a fuentes
generadoras de un ingreso económico adecuado y sostenible. Por esa razón,
el Buen Gobierno debe acortar las inequidades, hacer que la mayoría de los
miembros de la sociedad goce, en principio, de un bienestar económico y, lo
más importante, de una sensación de certidumbre sobre el futuro.
Invertir prioritariamente en el activo estratégico de un país: capital humano
(salud, educación y nutrición) es clave; lo es también la inversión en fortalecer
38
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
el capital social, entendiéndose éste como el tejido social de organizaciones,
comités, núcleos de la sociedad civil que contribuyen a amortiguar el costo
social de los programas de ajuste estructural, y también proveer información
sobre deberes y derechos ciudadanos y del Estado así como incrementar las
capacidades de gestión. Implica construir relaciones de trabajo participativo, y
eliminar el clientelismo.
Existe un creciente consenso sobre la relación estrecha entre Buen Gobierno
y procesos de desarrollo a diversa escala. Buen Gobierno es un requisito de
viabilidad de un proceso de desarrollo continuo y sostenible. A su vez, el desarrollo sienta las bases para consolidar instituciones y prácticas propias en un
Buen Gobierno. Ambos aspectos son parte de un proceso único de transformación integral, política, económica y social. El desafío es consolidar un sistema de gobierno capaz de promover el desarrollo humano sostenible, en forma vigorosa y eficaz.
Por ejemplo, si un gobierno no opera de forma eficiente y eficaz en un determinado territorio, se desperdiciarán los escasos recursos disponibles, si no
tiene legitimidad a los ojos de la gente, no será capaz de hacer realidad sus
aspiraciones ni de mantener la estabilidad y el orden público; si no es capaz de
construir un consenso nacional, alrededor de determinados objetivos, ninguna ayuda internacional podrá contribuir a conseguirlos. Si el gobierno no es
capaz de generar una vigorosa “arquitectura social” existirá el riesgo de que se
produzcan procesos de desarticulación y de caos, por falta de cohesión social.
Igualmente importante, si no se genera un comportamiento empresarial con
enfoques de responsabilidad social y prácticas inclusivas, y si no hay procesos
de empoderamiento y apropiación de los procesos de desarrollo por parte de
la ciudadanía, el desarrollo no será sostenible.
En suma, el Buen Gobierno es expresión; y síntoma del propio proceso de
desarrollo político democrático y de las múltiples interrelaciones entre actores públicos y privados en el marco de una visión compartida y una perspectiva de largo plazo.
39
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Dimensiones y prioridades del BGL
Dimensión
Política
Elementos prioritarios
n
n
n
Social y cultural
n
n
n
Lucha contra la
pobreza
n
n
n
Profundizar la democracia y la descentralización
Promover acuerdos de gobernabilidad local
Fomentar la participación ciudadana y de sus
organizaciones
Luchar contra la pobreza y exclusión social
Superar la fragmentación y debilidad de las organizaciones sociales
Reconocer y respetar la diversidad cultural
Coordinar acciones entre actores responsables
Atención inmediata a los más pobres y vulnerables
Fomentar la organización social de los pobres
Encuesta de Opinión de Autoridades, Funcionarios Municipales de Cusco, Apurímac, Huancavelica y
Puno. Proyecto Fortalece, 2004
Cómo se promueve un BGL
Promover un buen gobierno es esencial para ampliar oportunidades para las
personas. El reto del buen gobierno es fortalecer las capacidades de los gobiernos y demás actores para profundizar la democracia, hacer más eficiente y
competitivo al mercado, y mejorar la equidad. Es decir, se trata de gestionar
los asuntos públicos de una manera transparente, responsable, participativa y
equitativa, observando el debido respeto por los derechos humanos y el Estado de Derecho. En este sentido, todos los programas de desarrollo debieran
añadir un componente de Buen Gobierno en las siguientes áreas:
n
n
n
n
Institucionalidad
Gestión pública y privada
Descentralización, y
Fortalecimiento de la sociedad civil
En ese marco, Buen Gobierno es un estilo de gobierno diferente al tradicional
regido por el control jerárquico. El Buen Gobierno opta por la interacción, la
cooperación entre poderes públicos y actores no estatales al interior de redes
de decisión mixtas (publicas y privadas). Es un sistema de reglas, procesos y
prácticas que determinan las formas cómo los poderes deben ser ejercidos.
40
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Decálogo del Buen Gobierno
1.
Reducir todo gasto que no agregue valor y mayores beneficios a la sociedad: eficiencia y optimización de servicios, con menos recursos.
2. Garantizar un gobierno de calidad total: satisfacer las expectativas de
ciudadanos y ciudadanas en los servicios que se brindan.
3. Atraer, retener y motivar en el servicio público a los mejores funcionarios y funcionarias. Asegurar que ellos y ellas se convierta en un factor
estratégico de la competitividad del país.
4. Garantizar a la ciudadanía y a los servidores públicos trámites con facilidad, seguridad, prontitud y oportunidad.
5. Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno
6. Garantizar un gobierno honesto y transparente.
7. Consolidar un gobierno moderno aprovechando al máximo las tecnologías de información y comunicación.
8. Hacer del gobierno una instancia participativa
9. Forjar un gobierno respetuoso del Estado de derecho, democrático,
pluralista y tolerante.
10. Promover la equidad de género y respeto a los derechos de las mujeres, y trato preferente a personas con discapacidad.
A manera de resumen
El Buen Gobierno es una respuesta a las modernas exigencias de gestión
pública, expresa condiciones de aptitud para el desarrollo de métodos y recursos de gobierno. En democracia la sociedad necesita de buenos gobiernos
para dejarse gobernar y para aprovechar todas sus potencialidades.
Gobernabilidad y Buen Gobierno requieren una democracia de calidad,
una agenda pública innovadora en respuesta a problemas de:
n
n
n
n
n
n
Estructura y comportamiento político tradicional
Escándalos por corrupción
Baja eficiencia del sistema político en términos de transparencia,
representatividad y niveles de participación de la sociedad civil
Calidad de procesos de representación, participación y toma de decisiones
Control social de la vida democrática
Indignación frente al aprovechamiento del poder (corrupción y nepotismo)
Los problemas de la política se solucionan devolviendo a la política su dignidad
y supremacía en el plano de la acción social. La gestión del desarrollo, la crea41
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
ción de condiciones para el ejercicio de la ciudadanía es tan importante que no
pueden quedar en manos exclusivas del Estado o en sus administradores de
turno. El esfuerzo de reconstrucción y fortalecimiento de la democracia, de la
gobernabilidad y del buen gobierno, debe apoyarse en un trabajo conjunto
entre partidos y organizaciones de la sociedad civil en pos de una verdadera
revolución; en la educación cívica, y en la reorganización social de las instituciones tradicionales.
PREGUNTAS DE REFLEXION
SOBRE GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO
1.
¿Cuáles son los seis componentes que permiten medir la gobernabilidad? Realice
un análisis del estado de cada uno de ellos en su localidad y en base a ese análisis
intente medir el nivel de gobernabilidad, calificando de alto, medio y bajo.
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
2.
¿Atraviesa su localidad alguna crisis de gobernabilidad?
Si ( )
No ( )
¿Qué factores estarían condicionando la crisis?
…………………………………………………….............................................
¿Cuál es el papel del gobierno local en esa crisis?
…………………………………………………….............................................
3.
¿Existe en su localidad un plan de inversiones? ¿Cuáles son las prioridades establecidas en dicho plan?
…………………………………………………….............................................
5.
¿El gobierno local invierte en el fortalecimiento del capital social? Mencione un
ejemplo.
…………………………………………………….............................................
6
El déficit de cultura política democrática ¿es un problema que atiende exclusivamente la sociedad civil? , ¿en qué forma?, ¿qué papel le corresponde al gobierno
local en el cambio de esta situación?
…………………………………………………….............................................
42
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
III. Estrategia de Buen Gobierno Local
Un Buen Gobierno Local se caracteriza en primer lugar porque sabe aprovechar
el aprendizaje social y estimular la eficiencia de su comunidad a través
de dispositivos y herramientas que perfeccionan la democracia e
incrementan la calidad de gobierno.
Algunos rasgos positivos de Buen Gobierno Local fueron analizados en ocho
países de América Latina, los mismos que dan cuenta del buen uso de los
recursos humanos mediante una gestión participativa que libera energías, moviliza recursos, potencia su funcionamiento como BGL, y construye nuevas
relaciones con la sociedad civil. Ciertas características de dicha gestión
participativa han sido organizadas en cinco ejes:
1.
2.
3.
4.
5.
Liderazgo democrático del Alcalde y del Concejo Municipal
Equipos de trabajo y recursos humanos locales
Participación ciudadana, y de la sociedad civil
Coordinación con instituciones públicas, y alianzas con las privadas
Ambiente positivo que estimula la cultura cívica de confianza
Liderazgo democrático: El origen democrático del Alcalde y el Concejo
Municipal es fuente de legitimidad, amplía su autonomía política y fortalece su
capacidad de acción en la medida que convoca y coordina intereses y enfoques de muchos actores. En un Estado y sociedad democráticos, los gobiernos locales son entidades públicas de referencia.
Equipos humanos: Como es obvio, el conjunto de cualidades de liderazgo
democrático raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De hecho, los líderes suelen ser bastante diversos entre ellos. Muchos líderes compensan las carencias de ciertos atributos o capacidades, rodeándose de buenos equipos humanos, delegando y trabajando coordinadamente. El trabajo
en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos indispensables del liderazgo democrático.
Participación: La participación ciudadana y de la sociedad civil organizada,
viene a ser el tercer componente de las experiencias de BGL. Es evidente que
la participación compensa recursos; por consiguiente el soporte de la comunidad en la obtención de logros -que de otra manera serían difíciles de obteneres una prioridad.
43
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Alianzas: Un cuarto componente es que la participación debe canalizarse o
reflejarse construyendo alianzas con diversas instituciones públicas y privadas.
El individualismo no construye tejido social ni condiciones favorables para el
desarrollo.
Confianza: Finalmente, un BGL requiere ampliar y reforzar la conducta cívica
del ciudadano, convirtiéndose éste en un actor protagónico y multiplicador de
las políticas públicas. Una cultura que fomente confianza es condición fundamental para el BGL.
La Declaración de Gobiernos Locales y la Carta de Municipalidades Latinoamericanas 2002, agrega otros atributos al BGL:
n
n
n
n
n
n
n
Sostenibilidad: integra dimensiones económicas, sociales, culturales y
ambientales.
Descentralización: transferencias de competencias y recursos económicos proporcionales, reforzando gobiernos regionales y locales.
Equidad: acceso a servicios públicos y beneficios del desarrollo.
Eficiencia: incorporación de tecnologías apropiadas.
Transparencia: decisiones y ejecución de la inversión pública visibles.
Responsabilidad: compromisos de trabajo conjunto y autocontrol en la
capacidad de negociación con otros niveles del sistema gubernamental.
Participación: toma de decisiones y control social como medio de democratizar la gestión municipal y el poder local.
De esta manera, el BGL enriquece su quehacer incorporando rutinas gubernamentales y estilos de gestión, como prácticas regulares en la medida que:
n
n
n
n
n
44
Privilegia la transmisión y recepción de información entre gobierno y
ciudadanos.
Establece permanente interacción con las comunidades y sus organizaciones sociales.
Abre cauces a la participación y la concertación entre los actores públicos y privados.
Favorece el asociativismo y el arraigo ciudadano a su territorio, fomentando un sólido “tejido social” de redes, y compromisos cívicos.
Conduce los cambios institucionales propuestos por la sociedad para
aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales.
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Rasgos característicos del BGL
Eje
El Liderazgo democrático
Rasgos característicos
n
n
n
n
n
n
n
n
Desarrollo del recurso
humano y trabajo en
equipo
n
n
n
n
Participación ciudadana
n
n
n
n
n
Coordinación públicoprivada
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n
n
n
Cultura Cívica de Confianza
n
n
n
n
n
n
n
n
Relaciones armónicas entre autoridades locales
Capacidad emprendedora y gerencial
Visión global y objetivos de largo plazo
Disposición a oír, dialogar y negociar
Habilidad para delegar y trabajar en equipo
Valores; probidad, vocación de servicio, transparencia
Tenacidad, persistencia
Resistencia al estrés
Trabajar con los mejores y conformar equipos
Aplicar una política de recursos humanos
Informar, motivar, apoyar
Reconocer, recompensar
Organización de los ciudadanos
Apoyo a las instituciones de voluntarios
Apoyo a los movimientos sociales
Planificación y ejecución participativas
Ciudadanos informados e involucrados
Coordinación con otras entidades públicas
Gestión de servicios con la empresa privada
Asociaciones público-privadas
Asociacionismo municipal
Hermanamientos internacionales
Cuidado del aseo público y el medio ambiente
Respeto por las normas del tránsito
Prevención de enfermedades
Pago de impuestos y tasas de servicio
Exigencia de transparencia y rendición de cuentas
Organización, opinión, propuestas
Desarrollo de cultura cívica de ciudadanía
El ciudadano actúa como agente de las políticas
públicas
Unión de Municipalidades IULA... Rosales, Mano (1996). Cómo funciona el Buen Gobierno Local,
ex-Director Ejecutivo de IULA/SACDEL.
45
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Otra mirada sobre el Buen Gobierno Local. Por supuesto que son posibles
otras miradas sobre como gestionar el BGL, una de ellas es la propuesta por
Enrique Quedena, con los auspicio de REMURPE/APODER/OXFAM quien
identifica siete factores y 38 variables para organizar y coordinar procesos de
BGL en los espacios rurales. Los siete factores son los siguientes:
n
n
n
n
n
n
n
Capacidad política-gerencial
Capacidad financiera
Gestión del potencial humano
Gestión de servicios locales
Manejo sostenible de recursos naturales y medio ambiente
Promoción del desarrollo económico local
Financiamiento de las capacidades sociales
Pobreza y BGL
Tradicionalmente se ha considerado que pobreza es falta de recursos. Sin duda
esto es cierto, en parte, pues sin recursos la gente no puede satisfacer ni siquiera
parte de las necesidades fisiológicas básicas. Pero una definición más pertinente
de pobreza se refiere a la privación de capacidades, lo cual significa que las personas no puedan desempeñar una función plena en la sociedad, que estén económicamente inactivas y marginadas debido a conflictos o discriminación.
Con frecuencia los pobres definen su suerte no tanto en términos de “falta de
dinero”, sino como “ausencia de poder de decisión”. Y lo que ocurre es que
por deficiente gestión pública, el poder de decisión y los recursos no llegan a
los pobres. Aquí es donde el buen gobierno resulta crucial.
En efecto, el BGL puede establecer vínculos más firmes entre necesidades y
poder de decisión. Cuando la gente tiene la posibilidad de hacerse oír puede
ejercer algún control sobre su vida. Así mismo, cuando la gente tiene más acceso a la información sobre actividades gubernamentales puede realmente desempeñar un papel fundamentado en un proceso común de desarrollo humano.
Ese control contribuye también a velar por que los recursos aprobados para los
pobres se empleen de manera productiva. En el mundo en desarrollo actual, el
obstáculo no suele radicar en la escasez general de recursos, sino en su empleo.
Liderazgo y BGL
El liderazgo es un componente vital para generar cambios. La gran interrogante y desafío que deben enfrentar los líderes locales es: ¿Cómo puede una socie46
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
dad y un territorio heterogéneo, con diferentes actores portadores de diversos
intereses en conflicto encontrar vías para avanzar hacia acuerdos y pactos más
equitativos y eficaces, teniendo en cuenta que ningún grupo puede forzar a los
demás a cooperar?
Ser líder o lideresa depende en mucho de la decisión personal de asumir la
función de ponerse al frente de diversas situaciones, tener visión de futuro,
comunicar y construir confianza, tanto o más que de la posición que se ocupe
formalmente. Sin desconocer la importancia del liderazgo institucional gubernamental, el liderazgo asociado a procesos de transformación no es una función exclusiva del Estado o de las autoridades públicas sino del conjunto de
actores locales.
El liderazgo requerido para impulsar procesos de desarrollo local nace de la
Visión de futuro y ésta, a su vez recupera:
n
n
n
Los intereses de un amplio espectro de actores locales, a corto y largo
plazo
La percepción de equilibrios y desequilibrios existentes en las relaciones
institucionales locales
La conciencia del impacto de las tendencias de cambio sobre el territorio y sus principales actores, en la actualidad y a futuro
Como podemos apreciar, gobernar no es lo mismo que gerenciar, es mucho
más. Si queremos impulsar políticas nuevas de desarrollo local no es suficiente
mejorar las capacidades gerenciales; es imprescindible trabajar con un enfoque de gobernabilidad y liderazgo enfocado a la transformación y el cambio
en un contexto de desarrollo, considerando los factores críticos. Los gobiernos locales debieran considerar que se está evolucionando hacia un sistema
económico y territorial cada vez más abierto.
En la sociedad propuesta, las organizaciones públicas deben incluir (en sus
análisis de pluralidad de intereses) los derechos y expectativas utilizando formas más eficientes, y de avance hacia un gobierno de cooperación entre líderes de todos los sectores de la sociedad, teniendo en cuenta que la apertura,
el consenso y la innovación son fundamentales para estimular cambios en las
reglas de juego.
47
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Factores y beneficios de un Buen Gobierno Local
Factor
Sinergias
Beneficios
n
n
n
Sostenibilidades
48
Las convergencias entre actores que comparten compromisos e intereses, mejoran la información y el conocimiento de las fuerzas, las especialidades de los aliados y la división del trabajo, evitando duplicidades.
El radio de acción de los aliados es más amplio que el de
cada actor por separado. Mejoran la identificación, reconocimiento e influencia. El espacio de resolución de conflictos
puede encararse mejor por compartir objetivos comunes.
Agencias y organismos públicos o privados que no siendo
parte de la alianza, cooperan con ella lo cual aporta otro
tipo de beneficios:
- Cooperación con otros actores incluyendo agencias de
cooperación internacional.
- Alianza con otros actores incrementa significativamente
su efectividad
La alianza con la población beneficiaria hace posible la suma y
concurrencia de recursos y capacidades de los integrantes de
las alianzas y aquellos que poseen las poblaciones beneficiarias o sus organizaciones. Esta convergencia aumenta la capacidad de convocatoria de la alianza e incentiva la conveniencia de la participación en acciones concretas de desarrollo,
en la adopción de decisiones, y en la gestión de recursos.
Se incrementa la capacidad de reproducción y calificación de agentes del desarrollo, la información, el conocimiento, las relaciones, la visión, el contexto, la visibilidad y el reconocimiento. Los
aliados definen y ubican mejor sus fuerzas y ventajas comparativas, actualizan sus objetivos y proyectos, obtienen mayor legitimidad para sustentarlos, ganan un capital relacional. Se potencia
su capacidad para formular propuestas de políticas públicas y de
cooperación.
Se fortalece la capacidad de gestión y elaboración de propuestas
de desarrollo social y de exigir cuentas.
Mejora el conocimiento de los derechos. Se posibilita una mayor
motivación de la población para la democratización y renovación
de liderazgos en sus organizaciones.
Como resultado de lo anterior se fortalece la representatividad y
legitimidad ante la sociedad local y ante sus propias bases, y se
gana espacios para la expresión de saberes y opiniones, la afirmación de identidades y el fortalecimiento de la autoestima.
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
A lo mencionado se suma otra tendencia de singular importancia, como es el
debilitamiento en las formas clásicas de tomar decisiones públicas: ya no hay
grandes decisiones del Estado-Nación de las que puedan derivarse las pequeñas decisiones en la base, sin alguna cuota de intervención de los gobiernos.
En la actualidad, los gobiernos y los actores locales pueden y deben intervenir
“desde abajo” en las grandes decisiones nacionales, regionales y locales.
Las sinergias y alianzas estratégicas contribuyen a la sostenibilidad del gobierno local y del proceso de desarrollo.
El Buen Gobierno Local necesita de buenos alcaldes
Los buenos alcaldes son participativos, innovadores, creativos, formadores de
equipos, comunicadores, más líderes que administradores. Tener buenos alcaldes
es también tarea de todos.
Diez secretos del Buen Alcalde o Alcaldesa
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
Concibe el gobierno local como dinamizador y facilitador del desarrollo integral de su municipio
Acepta nuevos retos del desarrollo: crecimiento económico, erradicación de
la pobreza, rescate de la cultura local y preservación del medio ambiente
Más que administrar, gerencia la municipalidad y lidera a su comunidad
Organiza y moviliza equipos de trabajo, estimulando el “efecto sinérgico”
Mejora sus habilidades para comunicarse, usar su tiempo y delegar
Desarrolla destrezas para negociar y movilizar recursos públicos y privados
Planifica una estrategia de desarrollo, con participación de la comunidad
Impulsa actividades para capacitar los recursos humanos municipales, mejorar la conciencia y educación cívica de la comunidad
Coordina y establece relaciones de cooperación con otros niveles de gobierno y entidades de la administración pública y privada
Incorpora a la entidad edilicia al movimiento asociativo municipal regional,
nacional, e internacional
Precisamente, una de las funciones del BGL es detectar donde están estos
actores, movilizarlos y reforzar- o crear de ser necesario- los espacios para su
encuentro e interacción, auspiciando la formación de mecanismos de negociación permanente entre ellos mismos y entre ellos y el gobierno, de manera
que se optimicen sus procesos de decisión.
49
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Reforma del Estado
Los procesos de reforma del Estado generan cambios en los patrones culturales, en las reglas de juego social y también en el diseño de instituciones funcionales al crecimiento económico y el desempeño social. El perfeccionamiento
del sistema político democrático y las responsabilidades deben cumplirse en
todos los niveles de gobierno con el fin de:
n
n
n
n
Garantizar un marco de reglas de convivencia social que estimule la producción de riqueza, la cooperación, la confianza social y la eficiencia
Velar por oportunidades de transferencia tecnológica y sostenibilidad
ambiental del desarrollo
Modernizar el aparato público, habilitándolo para superar carencias,
cumplir nuevos roles socioeconómicos; y operar con estilos alternativos de gestión de lo público
Consolidar la democracia para posibilitar el fortalecimiento de la sociedad civil, la gobernabilidad, y crear condiciones necesarias para el desarrollo
De este modo, la reforma del Estado incorpora aspectos institucionales, políticos y gerenciales que obliga a los gobiernos locales a adquirir habilidades
para:
a) Implementar instancias de coordinación flexibles a la descentralización,
la información, comunicación y la participación como prácticas cotidianas de interacción de las organizaciones gubernamentales y la sociedad
civil.
b) Abrir paso, con esas prácticas, a la eficiencia en la gestión pública y privada, alentando, en la sociedad, la disposición a la innovación y el pluralismo, dándoles cabida en la agenda de las políticas públicas y en los
resultados de aprendizaje social.
En la experiencia peruana, se están generando las condiciones necesarias para el BGL, como se puede apreciar en el cuadro siguiente:
50
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Bases constitucionales y legales para el BGL en el Perú
Referencias
Normas para un BGL
Acceso a la información publica
·
Transparencia
Neutralidad
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
Participaron y
concertación
Presupuesto
participativo
Trato preferente
Rendición de cuentas y
vigilancia social
Ética en la función
pública
·
·
·
Constitución Política del Perú- Ley de Reforma
Constitucional 27680
Ley de Transparencia y Acceso a la InformaciónLey No 27806
Ley de acceso a la información –Ley 27806
Ley de Bases de la Descentralización-Ley 27783
Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972
Constitución Política
Ley de Bases de la descentralización
Ordenanzas Municipales
Ley Marco del Presupuesto Participativo
Reglamento de LMPP
Instructivo del PP
Ley de Atención Preferente-Ley No 27408
Ley de Bases de la Descentralización
Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972
Ley de Modernización de la Gestión del Estado-Ley 27658
Ley de Código de Ética de la Función Publica
Ley Marco del Empleo Público- Ley 28175
Fuente: Legislación Nacional Peruana
c) Mejorar el diseño de políticas e incrementar su impacto económico y
social a través de un desempeño que garantice eficacia y eficiencia en el
cumplimiento de sus funciones y credibilidad en las autoridades y la
gobernabilidad social.
Sociedad Local y BGL
Una comunidad humana es “sociedad local” cuando reúne dos condiciones:
un territorio (con límites determinados) portador de una identidad compartida expresada en valores y normas internalizadas y generalizadas entre sus
miembros; y un sistema de relaciones de poder articulado en torno a procesos de generación de riqueza y bienestar colectivo.
En una sociedad local hay presencia de actores políticos, económicos, sociales
y culturales con capacidad de iniciativa y dispuestos a capitalizar y aprovechar
51
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
los recursos disponibles. Precisamente, una de las funciones del gobierno local
es detectar donde están estos actores, movilizarlos, reforzar -o crear de ser
necesario- los espacios para su encuentro e interacción facilitando mecanismos de negociación permanente entre ellos y entre ellos y el gobierno, de
manera que se optimicen sus procesos de decisión.
Esto significa no sólo modernizar la estructura administrativa del gobierno
local con innovaciones en los métodos de organización y planificación de los
servicios municipales o selección y capacitación de sus recursos humanos, sino
adquirir capacidades para una gestión con sentido estratégico. La revaloración
de lo local como espacio emergente para la gestión del desarrollo conduce
también a revaluar su autonomía, y la naturaleza política y estratégica de sus
gobiernos.
El Buen Gobierno Local, con relación a la sociedad civil implica, entonces,
compromisos de:
n
n
n
n
n
n
n
52
Orientar todas las políticas locales en una perspectiva de desarrollo sostenible, que constituye el marco de referencia de la futura acción diaria.
Garantizar la inclusión social, la no discriminación y la promoción de la
igualdad de oportunidades entre todos los ciudadanos.
Fomentar activamente la naturaleza innovadora de iniciativas locales y la
exploración de nuevas formas de asociación entre los sectores público y
privado, como una forma de empoderamiento.
Actuar como fuerza motriz de la innovación y la modernización de la
administración pública con nuevas tecnologías de información y comunicación para mejorar la prestación de servicios y maximizar la participación de los ciudadanos en la adopción de decisiones, su seguimiento y
evaluación.
Fomentar la activa cooperación y asociación entre ciudades y regiones
para intercambiar experiencias y crear la estabilidad democrática necesaria para los procesos de desarrollo.
Conceder prioridad a la implantación de la representación equilibrada
de mujeres y hombres en el proceso de adopción de decisiones, a nivel
local.
Generar capacidad de gestión estratégica. Esta capacidad es la que habilita a los BGL para jugar el importante rol que de ellos se espera en las
estrategias de desarrollo y los procesos de reforma del Estado.
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Factores y espacios de desarrollo y BGL
Factores
Espacios de participación y concertación
Espacios
n
n
n
n
Planes de desarrollo y
sistemas
n
Plan de Desarrollo Concertado
Plan de desarrollo Institucional
Plan de desarrollo de capacidades
Plan de Inversiones
Sistema de Planificación
Sistema Nacional de Inversión Pública
n
Presupuesto participativo
n
n
n
n
n
Presupuesto
Mecanismo de control
y seguimiento
n
n
n
Económicos
n
n
Ambientales
n
n
n
Éticos
Consejos de Coordinación local
Comités de Gestión
Sistema de Participación y Concertación
Acuerdos de Gobernabilidad nacional, regional
y local
n
Rendición de Cuentas
Vigilancia Social
Monitoreo
Oficinas de desarrollo Económico Local
Canasta Alimentaria ( Regional y Provincial)
Redes Ambientales
Sistemas de Gestión Ambiental
Códigos de Ética
Mesas de Transparencia
Encuesta de Opinión a Autoridades, Funcionarios Municipales. Cusco, Apurímac, Huancavelica Puno.
Proyecto Fortalece 2004.
Capacidad de gestión estratégica
Las posibilidades de llevar adelante procesos exitosos de desarrollo local, en
definitiva, dependen de la:
n
Capacidad de articular las potencialidades sociales de un territorio para
dar sustento al desarrollo socioeconómico en condiciones de democracia participativa, descentralización y desarrollo tecnológico
53
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
n
n
n
Capacidad de organizar y administrar los recursos públicos que controla, de manera tal que mejoran la calidad y pertinencia de sus respuestas.
Capacidad de movilizar recursos para garantizar condiciones financieras, políticas y sociales necesarias
Habilidad de negociar las condiciones de desarrollo con los otros niveles de gobierno y, a la vez, coordinar internamente las alianzas que hagan viable el desarrollo local.
Oportunidades y retos del BGL
La reforma del Estado, el desarrollo local y la competitividad pueden impulsarse
desde los espacios locales con gobiernos democráticos, eficientes, transparentes y una gestión –estratégicamente- orientada a crear condiciones para
que esto suceda. Los gobiernos locales que buscan aliados, coordinan sus
interacciones, negocian y apoyan la participación del sector privado; informan
y educan a la sociedad, son sensibles a sus demandas, y responden ante ellas
con políticas pertinentes. En la actualidad, tres elementos confluyen (y retroalimentan) las expectativas en los gobiernos locales y las oportunidades de sus
autoridades para jugar un rol de primer orden. Dichos elementos son:
a) El proceso de descentralización y transferencia de competencias
b) Los requerimientos de desarrollo político-institucional en contextos de presión entre gobernantes y gobernados; entre sociedad civil,
Estado y mercado, y de cambio en el concepto de espacio público, de
bienes y servicios
c) Presiones de organismos internacionales que tienden a condicionar
la ayuda técnica y financiera a la ejecución de programas y proyectos de
reforma de gestión pública con énfasis en el nivel local
Mejorar los servicios que son de su competencia directa. En el marco
del proceso de descentralización queda incorporada la figura de la autoridad
local al sistema de gobierno y elección democrática. El compromiso de los
gobiernos locales con sus cercanos electores los hace esforzarse por responder a sus demandas ante la situación de inercia, servicios colapsados por sobrecarga y crisis fiscal de los gobiernos centrales. Las mejoras observadas por
los ciudadanos, incrementa expectativas en las potencialidades de los gobiernos locales para mejorar los servicios que son de su competencia directa, y
también de aquellos que se encontraban fuera del ámbito de sus responsabilidades.
54
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Desarrollo político-institucional. Más allá de los problemas que los gobiernos locales deben resolver, surge con fuerza la idea de incorporar nuevos
códigos de relacionamiento entre gobierno y sociedad con principios de participación, institucionalización de espacios de contacto gobierno-comunidad, y
demandas de atención e información al ciudadano. La institucionalización de
espacios de contacto gobierno-comunidad, y las demandas de atención e información al ciudadano, hacen que se incrementen la intensidad y complejidad
de las expectativas acerca de lo que debe y puede hacer un gobierno local.
Reforma e innovación en la gestión. Por presiones de organismos internacionales, la “localización” o creciente poder económico y político de las ciudades, provincias y otras entidades subnacionales, es la tendencia principal de
este siglo. Ese proceso puede convertirse en una gran sobrecarga para los
gobiernos locales que no estén en condiciones de proporcionar de prestar los
servicios y la infraestructura correspondientes.
Innovar modelos de gobierno
En el marco de reforma del Estado y de globalización, los gobiernos locales
enfrentan problemas internos y externos, además de cumplir con sus responsabilidades cotidianas. Mientras los Estados enfrentan problemas transnacionales
con soluciones regionales, como son las amenazas a la seguridad, la migración
voluntaria o forzosa, el terrorismo, los conflictos por el agua, recursos naturales, tráfico de drogas etc; el acceso a la información ha dado origen a una
ciudadanía dotada de poder efectivo que no solo demanda servicios mejores y
más amplios, sino que también exige una comunidad más activa que participe
en la política y en la toma de decisiones. Los gobiernos ya no pueden gobernar
dando órdenes, más bien deben permitir que la comunidad se gobierne a sí
misma.
En ese sentido, innovar para permitir que las sociedades construyan nuevos
modelos de gobierno y de gobernabilidad para abordar los grandes retos del
siglo XXI, es fundamental. Los gobiernos con capacidad de enfrentar estos
retos no emplearán métodos lentos y evolutivos, lo harán con innovación y
liderazgo, sin precedentes.
La innovación busca reinventar el gobierno con base en la idea de “hacer
más con menos”, de prosperar a partir del desempeño local, y de orientarse
por resultados que por el solo cumplimiento de actividades; y de priorizar
más el otorgamiento de facultades a la ciudadanía mediante mecanismos de
55
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
retroalimentación continua. El gobierno se ocupará “del timón más que de los
remos”, se orientará a la misión y no a las reglas; en vez de prevenir, se anticipará; es participativo y no jerárquico, emprendedor en vez de rutinario.
En democracia, los ciudadanos tienen la oportunidad de aprender unos de
otros y ayudar a la sociedad a formar sus valores y prioridades. El mejor desempeño del gobierno local tiene mucho que ver con la calidad de la relación
entre gobierno y ciudadanos, fortalecer la democracia permitiendo la participación y asegurando mecanismos de rendición de cuentas y supervisión. Las
soluciones participativas en la planificación y la formulación del presupuesto
tienen particular importancia; pues a menudo la insatisfacción con el gobierno
se relaciona con la percepción de que este despilfarra recursos que nunca son
excesivos.
Conforme aumenta el interés de la ciudadanía en el gobierno, aumenta también la responsabilidad de los gobiernos por desarrollar una cultura democrática. Esto facilita la innovación en la gestión municipal, en el desarrollo local y
en la construcción de gobiernos locales democráticos.
Reflexión final:
Con este manual del BGL, El Proyecto Fortalece, espera aportar al mejor desempeño de los gobiernos locales, haciendo que la democracia y la calidad de la relación
entre gobierno y ciudadanos se incremente con soluciones participativas y mecanismos de vigilancia a todo nivel.
56
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
EJERCICIOS PARA DEFINIR
ESTRATEGIAS DE BUEN GOBIERNO LOCAL
1. El siguiente cuadro presenta algunos factores con los cuales analizar un
nivel de Buen Gobierno. En la columna correspondiente coloque las
características de un buen gobierno y un mal gobierno:
Factores
Buen gobierno
Mal gobierno
• Instituciones y agentes de
gobierno (dentro y fuera)
• Responsabilidades y limites para enfrentar problemas sociales y económicos
Acción colectiva y relaciones de poder
• Redes autónomas de
agentes que se rigen a si
mismas
• Capacidad de lograr eficiencia y eficacia
2. ¿Podría calificar la gestión de su gobierno local como “una gestión
participativa”?
Si ( )
No ( )
3. ¿Qué prácticas regulares del gobierno local abren canales de participación y concertación con la sociedad civil? Señale al menos tres
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
4. ¿Qué mecanismos de comunicación institucionalizada identifica en el
gobierno regional?
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
57
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
5. Haga un listado de las alianzas existentes entre el gobierno y el sector
privado de su de localidad; establezca las condiciones en que se dieron
cada una de estas alianzas y en qué ayudan al proceso de desarrollo
local
Alianzas gobierno local/
sector privado
Condiciones sociales en
las cuales se dio la alianza
Ayuda al desarrollo
local
6. Señale tres características fundamentales del liderazgo del gobierno de
su localidad ¿Cómo se manifiestan estas características cuando el gobierno:
a) se relaciona con otras autoridades locales ......................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
b) se ocupa del desarrollo del recurso humano de las instituciones del
gobierno .............................................................................................
…………………………………………………….............................................
c) establece la coordinación publico-privada.
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
7. ¿Qué capacidades ejercita el gobierno local para cumplir compromisos acordados con la sociedad civil? Mencione algunas.
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
8. ¿Qué innovaciones identifica en la actuación del gobierno local?
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
58
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
ANEXOS
59
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
METODOLOGÍA PARTICIPATIVA PARA ESTIMAR NIVEL DE
BUEN GOBIERNO LOCAL1
Justificación
Construir una metodología participativa que permita estimar el nivel de BGL
surge de la necesidad de conocer la situación de los gobiernos locales del
ámbito del Proyecto Fortalece; tener elementos que permitan medir y acortar la distancia entre la imagen objetivo de BGL y la realidad; y definir estrategias de mejoramiento con participación de actores y agentes de desarrollo.
Con esta finalidad, y en el marco del desarrollo de capacidades de funcionarios municipales que el Proyecto FORTALECE promueve en Apurimac, Puno
y Huancavelica, se aplicó este ejercicio orientado a obtener información mediante entrevistas a autoridades, funcionarios y ciudadanos de distritos seleccionados; y la observación directa (orientada por una Guia). La información
obtenida aportó elementos para estimar el nivel de BGL en base a algunos
indicadores.
Metodología
• Realizar diagnósticos rápidos sobre nivel de BGL, con participación de
autoridades municipales, funcionarios públicos, instituciones y organizaciones de la sociedad civil, como una primera aproximación
• Dialogar, reflexionar e identificar indicadores de BGL para calcular índices generales y específicos de BGL, y poder graficarlos
• Validar instrumentos y su posterior análisis comparativo a nivel regional
Estrategia
1. Lectura previa del «Modulo Buen Gobierno Local», autor Julio Díaz Palacios.
2. Funcionarios municipales organizados en grupos y sub-grupos realizan
trabajo de campo, observan e identifican acciones y procesos de BGL
en distritos; recogen información, la interpretan y analizan con apoyo
1
60
Elaborado por Antonieta Manrique C. para práctica con participantes del Curso de
Especialización en BGL. Organizado por Proyecto FORTALECE-MIMDES-DIFID, CARE, AMRA
Abancay, Noviembre 2004
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
de instrumentos; dialogan sobre su experiencia de inter-aprendizaje;
extraen conclusiones y definen estrategias de promoción de BGL, con
apoyo de facilitadores con experiencia; Proponen criterios de una Ordenanza Municipal sobre Ética en la función pública para ser aplicada en
forma planificada y sistemática.
3. Ejercicio práctico desarrollado en 4 momentos:
Primer momento: Organización e información
• Funcionarios reciben información base de un distrito y su gobierno local
(población, pobreza, numero de funcionarios y regidores; presupuesto).
• Reciben Guía Nº 1 de Entrevista y Guía 2 de Observación
• Se organizan sub-grupos
• Eligen coordinador del Grupo
Tiempo Estimado: 30 minutos
Segundo momento: Trabajo de campo
• Funcionarios realizan entrevistas a actores (Gobierno Local, OSB, Sector Público); Utilizan Guía 1 de preguntas
• Dialogan y ejercitan inter-aprendizaje
• Observan el distrito, con apoyo de Guía 2
Tiempo Estimado: 1.30 hs
Tercer momento: Análisis de resultados
• Trabajo de grupo para analizar resultados del trabajo de campo
• Preparan presentación para Plenaria
Tiempo Estimado: 1 hora
Cuarto momento: Foro de discusión
• Socialización y presentación del trabajo de subgrupos
• Comentarios de Julio Díaz Palacios y estimación colectiva de Nivel de
BGL en cada distrito visitado, utilizando Guía 3 de Calificación
• Propuesta de criterios de una Ordenanza en Código de Ética en la función pública para la provincia.
• Compromisos
Tiempo Estimado: 2.30 horas
61
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Instrumentos
•
•
•
•
•
Guía de Observación
Guía de Entrevista
Matriz de Indicadores de BGL
Tarjetas
Pápelografos
Tiempo total: 6 horas
De 8.30 a 13.hs - 15hs – 18 hs
62
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
EJERCICIO PARA IDENTIFICAR NIVEL DE BGL
NOVIEMBRE 2004
GUIA Nº 1
ENTREVISTA A AUTORIDADES, FUNCIONARIOS MUNICIPALES
Y LIDERES DE LA SOCIEDAD CIVIL
SUB GRUPO 1: Autoridades Municipales
Un Buen Gobierno Local facilita procesos de participación y decisión colectiva; propicia la ampliación de oportunidades y opciones para personas e instituciones, en forma continua y transparente.
El BGL está compuesto por: el Estado, el sector privado, y la sociedad civil.
El Estado brinda el marco legal y político; genera consensos en la gestión de
servicios públicos
El Sector privado cohesiona los factores productivos que generan renta y
empleo mediante la producción de bienes y servicios.
La Sociedad civil, formada por las instituciones y organizaciones de las que se
dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones, y reducir la
distancia entre el Estado y las personas
A nivel público (dimensión política) el BGL se expresa en:
•
•
•
•
Visión y enfoque de desarrollo humano y sostenible
Un marco regulador previsible, sustentado en la ley
Una gestión de recursos equitativa, eficiente y eficaz y transparente
Un sistema institucional democrático, participativo y responsable
Preguntas:
1. El liderazgo municipal (alcalde y regidores) se orienta en una Visión y
enfoque de desarrollo humano sostenible. Mencione alguna expresión.
2. ¿Existe alguna norma o acuerdo municipal, reciente, orientada a generar
acuerdos y consensos respecto a la gestión de recursos? Utilizando un
ejemplo, expliqué el proceso seguido y el marco normativo que la
suntenta.
63
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
3. Las relaciones del Alcalde y el Concejo Municipal son de confianza y
coordinación. La actitud de los regidores de oposición ¿es de colaboración?
4. ¿Existe una política de comunicación, modernización e informatización
municipal? ¿Es fácil acceder a información de interés público? ¿qué instancias de información y rendición de cuentas existen?, ¿con qué periodicidad se brinda dicha información?
5. Las autoridades locales ¿en qué instancias de concertación participan?;
¿qué roles asumen?
6. Existen normas y medios de transparencia?
SUB GRUPO 2: Funcionarios Municipales
En la gestión pública se puede identificar, al menos tres dimensiones a través
de las cuales se practica la ética en la función pública:
1. Se busca el bien común
2. Se trabaja en equipo y comparten tareas
3. Se actúa en comunidad y desarrolla relaciones humanas de cooperación
entre sí, y con los ciudadanos; guiados por la ética y solidaridad.
Preguntas:
1. La Municipalidad promueve la ética y transparencia entre funcionarios?;
¿cuentan con algún documento o norma? ¿cómo surgió y cómo se aplica?
2. El trabajo se realiza en ¿equipo?; ¿es colaborativo? ¿se comparten tareas?. ¿existe confianza entre funcionarios entre sí, y con las autoridades?. Describa brevemente utilizando un ejemplo.
3. ¿Qué servicios municipales son realizados en cooperación con la población? A partir de un ejemplo cotidiano, haga una breve descripción del
mismo.
4. Hay una política de desarrollo de capacidades? Utilice un ejemplo.
5. Existen mecanismos de control de la corrupción. Utilice un ejemplo.
6. Se estimula y reconoce meritos al personal destacado y las buenas prácticas?
64
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
SUB-GRUPO 3: Sociedad Civil
SUB-GRUPO 4: Instituciones públicas
(Utilizan el mismo cuestionario)
El BGL demuestra capacidad de innovar formas y estilos de gobierno (dimensión socio-cultural) articulando los siguientes factores:
n
n
n
n
Proyecto o programa de gobierno y propuestas de acción
Gestión de recursos y capacidad de control de las acciones
Gobernabilidad y posibilidades reales de acción
Intervenir en procesos de formulación, toma de decisiones y ejecución
de políticas, en forma participativa
Preguntas:
1. La organización (o institución) participó en la elaboración del Plan de
Desarrollo Concertado en el Municipio?; Describa brevemente el proceso de participación en el mismo
2. El Presupuesto Participativo 2005 ¿cómo se organizó?; ¿quiénes participaron? ¿qué proyectos tienen prioridad? ¿qué organizaciones No participaron? ¿porqué?
3. Conoce algún mecanismo de vigilancia ciudadana en el distrito?; Utilizando un ejemplo, describa brevemente las funciones y el proceso de
actuación del mismo?
4. Qué tipo de conflictos son frecuentes entre el gobierno local, las instituciones u organizaciones del distrito? ¿cómo resuelven o tratan dichos
conflictos?. Utilice un ejemplo; haga un breve resumen
5. La actitud entre organizaciones e instituciones es de ¿colaboración; cooperación, y confianza? Describa
6. La actitud de organizaciones e instituciones respecto al Gobierno Local,
es de colaboración, cooperación y confianza? Describa.
65
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Cuadro N° 2
MATRIZ QUE CONSOLIDA INFORMACION SOBRE
ESTADO DE SITUACION DE BGL2
Indicadores
Bien
Regular
Insuficiente
1. Espacios de participación
2. Cultura Cívica
3. Identidad Cultural
4. Interés en organizarse
5. Limpieza y ornato
6. Cuidado del ambiente y RR.NN
7. Respeto de normas de transito
8. Promoción de Voluntariado
9. Prevención de enfermedades
10. Control de drogas y alcoholismo
11. Seguridad Ciudadana
12. Oportunidades para jóvenes
13. Respeto a derechos de mujeres
14. Solidaridad con los pobres
15. Trato preferente a mujeres embarazadas,
niñosy personas con discapacidad
16. Prevención del maltrato
17. Pago de impuestos
18. Exigencia en rendición de cuentas
COMENTARIOS Y APRECIACIONES:
(Utilice hoja adicional)
PARTICIPANTES:
Nombre y Apellido
Ocupación
1.
2.
3.
4.
5.
6.
2
66
Mediante observación directa y entrevistas en la calle.
Distrito
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Cuadro Nº 3
ESTIMACION DEL NIVEL DE BGL3
EVALUACIÓN CUALITATIVA SEGÚN PERCEPCIÓN DE
ACTORES Y AGENTES LOCALES
DIMENSIÓN
POLITICA
I. Liderazgo de Alcaldes y Regidores
B
R
I
1. Visión y Enfoque de Desarrollo
2. Acuerdos / Consensos/ Gestión de Recursos
3. Confianza/Coordinación /Colaboración
Alcalde-Concejo
4. Política de Participación / Concertación
5. Comunicación/Modernización/Informatización
6. Transparencia /
Sub-Total
ETICA Y
GESTIÓN
II. Funcionarios Municipales
1. Ética / Transparencia
2. Trabajo en Equipo / Confianza
3. Interacción con ciudadanos y comunidad.
4. Capacidades de gestión en funcionarios
5. Control de corrupción
6. Estímulos / Incentivos / Buenas Practicas
Sub-total
SOCIAL Y
CULTURAL
III. Sociedad Civil - Instituciones
1. Plan de Desarrollo Concertado / Participación
2. Presupuesto Participativo
3. Vigilancia ciudadana
4. Resolución de Conflictos
5. Cooperación / Colaboración inter-institucional
6. Cooperación / colaboración con Gobierno Local
Sub-Total
3
Con base en el texto Buen Gobierno Local, de Julio Díaz Palacios.
67
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
1.Recomendaciones para la dimensión política.
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
2. Recomendaciones Dimensión ética y de gestión
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
3. Recomendaciones Dimensión socio-cultural
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
…………………………………………………….............................................
68
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Glosario
ACTORES SOCIALES: Se hace referencia a grupos, organizaciones e instituciones públicas y privadas comprometidas de manera consiente y clara con los aportes específicos
que sus propuestas y acciones pueden dar al desarrollo local y al buen gobierno.
CALIDAD: Es la medida en que una decisión o un programa del gobierno local satisface las
expectativas de los habitantes de la localidad cuando atiende una necesidad o soluciona un
problema. Los habitantes locales tienen siempre un juicio sobre el valor recibido.
CAPACIDAD DE GESTIÓN: El conocimiento, manejo técnico y la experiencia técnica y
política necesarias que debe poseer el gobierno local para hacer viable su programa de
gobierno y materializar su oferta a la localidad
CAPITAL HUMANO: Conjunto de talentos de las personas para la generación sistemática de riqueza y desarrollo en su localidad
CAPITAL SOCIAL: Este capital esta conformado fundamentalmente por el grado de confianza existente entre los actores sociales locales, las normas de comportamiento cívico
practicadas y el nivel de asociatividad
COMPETENCIAS: Facultad atribuida a un organismo de gobierno o a un funcionario
para conocer y decidir sobre determinados asuntos específicos
COMPETITIVIDAD: Logro de ventajas competitivas que surgen del potencial creativo e
innovador del talento humano. La creatividad, la innovación y la capacidad y compromiso
colectivo permiten aprovechar al máximo las oportunidades y adaptarse fácilmente a los
cambios políticos y tecnológicos
COMPLEJIDAD: Propiedad de un sistema donde las partes interactúan entre ellas de
manera que una perturbación tiene consecuencias imposibles de prever. En el sistema
social se presentan dos tipos de complejidad: la complejidad de los detalles por la existencia de un gran numero de variables y la complejidad dinámica de aquellas situaciones
donde los efectos de una intervención a través del tiempo no son obvios.
EFECTO SINÉRGICO: Efecto resultante de los esfuerzos coordinados entre dos o mas
organizaciones. Al unir sus potencialidades para el logro de un objetivo se disminuye el
esfuerzo invertido y se obtienen resultados mayores. La formalización de la coordinación
de esfuerzos adquiere la forma de alianzas
EMPODERAMIENTO: Conjunto de acciones orientadas a generar mayores niveles de
competencias, habilidades y aptitudes que permitan a las personas ejercer poder en los
diferentes niveles y ámbitos de la vida local. Implica autonomía y responsabilidad
EQUIDAD: Se refiere a una situación de desequilibrio en la cual las diferencias son compensadas. Pretende el desarrollo de las personas a la igualdad de oportunidades y al desarrollo de las capacidades eliminando todas las barreras que obstaculizan las oportunidades
económicas y políticas,
ESCENARIOS: Es una descripción imaginativa del futuro. El conjunto de hipótesis sobre
las diferentes situaciones, las consecuencias más probables y el posible impacto de nuestras
69
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
acciones. Al formularnos varios escenarios estamos prevenidos con cierta anticipación sobre lo que posiblemente ocurrirá si actuamos de una u otra manera.
GERENCIA: En el ámbito del gobierno local es capacidad de dirección, diseño y gestión
de la acción política dentro de determinados marcos institucionales y determinadas condiciones estructurales para obtener desarrollo, democracia, estabilidad, eficiencia y eficacia,
gobernabilidad e integración social
GOBERNAR: Dirigir el cambio hacia los objetivos sociales deseados por los decisores
IMPACTO SOCIAL: Los cambios positivos y negativos producidos, directa o indirectamente en la localidad que son consecuencia del logro del objetivo especifico de un proyecto o programa realizado por el gobierno local.
MISIÓN: Enunciado breve que describe el propósito fundamental y la razón de existir de
una organización y/o institución. Debe establecer: los beneficios que ofrece, las fronteras de
responsabilidad y el campo de especialización
MODERNIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA: Implica la creación
de estructuras organizacionales que sean flexibles, eficaces y eficientes, que tengan como
su mayor recurso clave el talento o potencial humano, que estén apoyadas en el
empoderamiento y en practicas democráticas del ejercicio de la autoridad
SUBSIDIARIDAD: Capacidad de realizar acciones que fortalezcan a otras. En una sociedad conformada por elementos desiguales a partir de las posibilidades de unas se subsanan
carencias y necesidades de otras. El principio de subsidiaridad significa que las competencias de un nivel de gobierno, no deben ser atendidas por el nivel inmediatamente superior
VALORES: Aquellos elementos que conforman la conducta básica de las personas de la
organización y lo que se espera de ellas. Son por tanto la base de toda la gestión de la organización. Por ejemplo confianza, ayuda sinceridad, innovación, eficiencia, honradez etc.
SOSTENIBILIDAD: La amplitud con la que los resultados y los beneficios de una intervención continuaran después que la propia intervención haya finalizado
TOLERANCIA: Es la aceptación del otro en su diferencia. Significa no solo el reconocimiento de su derecho a vivir y pensar, sino reconociéndolo como hombre en esa diferencia
de sentir, pensar, gustar y obrar. La tolerancia potencia la capacidad de convivencia y crecimiento mutuo
VALOR AGREGADO: Todas y cada una de las decisiones y acciones del gobierno local
deben producir mayores satisfacciones para la población y un impacto mayor en el desarrollo
que el costo material de los insumos utilizados
VISIÓN COMPARTIDA: Son imágenes sobre cómo se aspira que la localidad sea en el
futuro. Cuando la gente comparte una visión esta conectada, vinculada por una aspiración
común. El gobierno local debe identificar esta visión, internalizarla y transmitirla a los
diferentes actores sociales, despertando el compromiso y transformándola en el motor del
cambio
VISIÓN ESTRATÉGICA: La capacidad para ubicar los factores claves, las condiciones
existentes y las diversas fuerzas que intervienen en el movimiento constante de los fenómenos sociales.
70
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Experiencias de BGL
El caso argentino
Presentamos como una muestra ilustrativa, el Código aprobado por el Gobierno de la República Argentina en 1999, que comprende 6 principios generales y 22 particulares o complementarios:
Código de ética de la función pública, Argentina, 1999
Principios generales
1. Probidad.- El funcionario debe actuar con rectitud y honradez, procurando satisfacer el interés general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí o por interpósita
persona. También está obligado a exteriorizar
una conducta honesta.
2. Prudencia.- El funcionario debe actuar con pleno conocimiento de las materias sometidas a su
consideración, con la misma diligencia que un
buen administrador emplearía para con sus propios bienes. El ejercicio de la función pública
debe inspirar confianza a la comunidad.
3. Justicia.- El funcionario público debe tener permanente disposición para el cumplimiento de
sus funciones, otorgando a cada uno lo que le
es debido, tanto en sus relaciones con el Estado, como con el público, sus superiores y subordinados.
4. Templanza.- El funcionario debe desarrollar sus
funciones con respeto y sobriedad, usando las
prerrogativas inherentes a su cargo y los medios de que dispone únicamente para el cumplimiento de sus funciones y deberes.
5. Idoneidad.- La idoneidad, entendida como aptitud técnica, legal y moral, es condición esencial
para el acceso y ejercicio de la función pública.
6. Responsabilidad.- El funcionario debe hacer
un esfuerzo honesto para cumplir con sus deberes. Cuanto mas elevado sea el cargo que ocupa el funcionario, mayor es su responsabilidad.
71
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Principios particulares
n
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n
n
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Aptitud.- Ninguna persona debe aceptar ser designada en un cargo para el que no tenga aptitud.
Capacitación.-El funcionario debe capacitarse para
el mejor desempeño de sus funciones a su cargo.
Legalidad.-El funcionario debe conocer y cumplir
la Constitución, las leyes y los reglamentos que
regulan sus actividad.
Evaluación.-El funcionario debe evaluar los antecedentes, motivos y consecuencias de los actos
cuya generación o ejecución tuviera a su cargo.
Veracidad.- El funcionario está obligado a expresarse con veracidad en sus relaciones funcionales
y a contribuir al esclarecimiento de la verdad.
Discreción.- El funcionario debe guardar reserva
respecto de hechos o informaciones de los que
conocimiento con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de los deberes y
las responsabilidades que le corresponden.
Transparencia.-El funcionario debe ajustar su conducta al derecho que tiene la sociedad de estar
informada sobre la actividad de la administración.
Declaración jurada patrimonial y financiera.- El funcionario debe presentar una declaración jurada de
sus situación patrimonial y financiera.
Obediencia.-El funcionario debe dar cumplimiento a las ordenes que le imparta el superior jerárquico competente, en la medida que reúnan las
formalidades del caso.
Independencia de criterio.- El funcionario no deben involucrarse en situaciones, actividades o intereses incompatibles con sus funciones.
Equidad.- El empleo de criterios de equidad para
adecuar la solución legal a un resultado más justo
nunca debe ser ejecutado en contra de los fines
perseguidos por las leyes.
Igualdad de trato.- El funcionario no debe realizar
actos discriminatorios en su relación con el público o con los demás agentes de la Administración.
Ejercicio adecuado del cargo.- El ejercicio adecuado del cargo involucra el cumplimiento personal
del presente código.
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
Principios particulares
n
n
n
n
n
n
n
n
Uso adecuado de los bienes públicos.-El funcionario debe proteger y conservar los bienes del
Estado.
Uso adecuado del tiempo de trabajo.-El funcionario debe usar el tiempo oficial en un esfuerzo
responsable para cumplir con sus quehaceres,
de manera eficiente y eficaz.
Colaboración.-Ante situaciones extraordinarias,
el funcionario debe realizar aquellas tareas que
por su naturaleza o modalidad no sean estrictamente inherentes a su cargo., siempre que ellas
sean necesarias.
Uso de información.- El funcionario debe abstenerse de difundir toda información que hubiera sido calificada como reservada o secreta,
conforme a disposiciones vigentes.
Obligación de denunciar.-El funcionario debe
denunciar ante su superior a las autoridades
correspondientes, los actos de los que tuviera
conocimiento que son capaces de causar perjuicio al Estado o constituir un delito.
Dignidad y decoro.- El funcionario debe observar una conducta digna y decorosa, actuando
con sobriedad y moderación.
Honor.-El funcionario al que se le impute la comisión de un delito, debe facilitar la investigación e implementar las medidas administrativas
y judiciales necesarias.
Tolerancia.-El funcionario debe observar, frente a las críticas del público y de la prensa, un
grado de tolerancia superior al que, razonablemente, pudiera esperarse de un ciudadano común.
Fuente: Código de Ética de La Función Pública. Secretaria Técnica de Mecanismos de Cooperación
Jurídica. Decreto 41/99
73
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Las experiencias de Barcelona y Bogotá
Experiencias exitosas de transformación urbana y buen gobierno en Barcelona (España) y
Bogotá (Colombia) tienen como común denominador la continuidad del proyecto transformador, durante varios periodos, independientemente del cambio de autoridades.
La experiencia de construcción de BGL en Medellín
Para construir una importante experiencia de BGL, en Medellín se plantearon
cuatro grandes retos (Corporación Región, 2004):
n
n
n
n
La transparencia y probidad. No bastan las declaraciones contra la
corrupción y los malos manejos, es necesario demostrar que la cosa
publica se puede manejar en la ciudad con austeridad y sin favoritismos.
A esto debe sumarse una vigilancia ciudadana constructiva y permanente sobre la gestión municipal.
La eficiencia y eficacia de la gestión. La conquista de resultados,
especialmente en los temas críticos, debe ser no solo una exigencia administrativa, sino ética también., especialmente en la erradicación de la
pobreza y la reducción de las desigualdades e inequidades en temas como
educación, salud y vivienda, así como en seguridad ciudadana.
Ser innovadores y creativos para resolver los problemas. Para
esto, debe aprovecharse el capital social e institucional, movilizando adecuadamente a la población. Debe aprovecharse al máximo la participación ciudadana, relaciones constructivas con las organizaciones de la
sociedad civil, la convocatoria a la ciudadanía a debates públicos, consultas sistemáticas con los centros de producción del pensamiento.
La formación ciudadana. Esto es indispensable para consolidar y legitimar la idea de buen gobierno como un “ bien público valorado por la mayoría,
para que este se convierta en el factor decisivo a la hora de elegir autoridades.
No basta gobernar bien, hay que conseguir que los ciudadanos y ciudadanas lo
incorporen a su escala de valores.” Una ciudadanía responsable y crítica, se
volverá por supuesto hacia la gestión municipal para evaluarla y fiscalizarla.
La experiencia en Pasto (Ecuador)
La experiencia de presupuesto participativo y su relación con la construcción
de BGL, permite afirmar que son requisitos:
n
74
Horizontes largos, para dar cabida a la necesidad de cambios radicales
en los modelos de desarrollo y en las relaciones estado-sociedad civil
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
n
n
n
n
Afirmación de la importancia de la paz como valor y realidad.
Otorgar prestigio social a la política. El presupuesto participativo (PP)
puede convertirse en el principal antídoto contra la corrupción, gracias
a la participación y la fiscalización social.
Construir o ampliar espacios públicos de negociación entre autoridades
y sociedad civil; transparencia en la adopción de decisiones y ejecución
de inversiones.
Renovación de liderazgos locales como actores estratégicos del desarrollo, incluyendo la participación de mujeres y jóvenes, tradicionalmente
excluidos.
El caso de la Comunidad Europea
La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios o recomendaciones de ética para los funcionarios públicos, destacando entre estos
los siguientes:
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
Las normas de ética para el servicio público deben ser muy claras.
Estas normas deben plasmarse en el ordenamiento jurídico en una disposición concreta.
Una conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos.
Debe existir un compromiso y un liderazgo político, que apoye y refuerce la conducta ética de los empleados públicos.
El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la
investigación.
Las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y
sector privado deben ser claras
Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética.
Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar una conducta ética.
La regulación y la gestión de los recursos humanos, deben motivar una
conducta ética.
Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el
servicio público.
Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuada, a fin
de castigar las conductas irregulares.
Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso del
CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa.
75
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE
Las perspectivas peruanas
La Ley Marco del Empleo Público en el Perú - Ley No 28175 (Gobierno Peruano, 2004) establece las bases para trabajar una propuesta de código de
ética para los funcionarios públicos peruanos, exigencia en la que los gobiernos locales pueden tomar iniciativa.
En efecto, esta Ley precisa los principios que deben regir el empleo público:
Legalidad, modernidad, imparcialidad, transparencia y rendición de cuentas, eficiencia, probidad y ética pública, méritos y capacidad, derecho laboral, preservación y continuidad de políticas del Estado, provisión presupuestaria.
Por otro lado, la Ley precisa las obligaciones de los empleados públicos, entre
ellas: cumplir diligentemente sus deberes, prestar los servicios en la jornada
de trabajo y utilizar austeramente los recursos, salvaguardar los intereses del
Estado, abstenerse de emitir opiniones a nombre del Estado (salvo autorización expresa), actuar con transparencia en el ejercicio de sus funciones, actuar
con imparcialidad, conocer las labores del cargo, observar un buen trato y
lealtad hacia el público, guardar reserva en los asuntos que revistan tal carácter, informar a los superiores, no practicar actividades político partidarias, presentar declaración jurada de bienes.
El caso de la Municipalidad Provincial de Sullana
El año 2003, el Concejo Municipal de Sullana aprobó el “Código de Ética para
las Autoridades, los Funcionarios y Servidores Municipales” (MPS, 2003) de
cumplimiento obligatorio. Este Código señala que autoridades, funcionarios y
servidores “procederán en todos los actos inherentes al cargo, con honor,
honradez, diligencia, imparcialidad, total independencia y responsabilidad”;
actuarán “en todo momento con lealtad e identificación institucional, cumpliendo fielmente el ordenamiento jurídico vigente conforme al principio de
jerarquía de las normas jurídicas”; podrán “hacer declaraciones públicas, sólo
sobre asuntos de su competencia, con criterio”.
El incumplimiento e infracciones a las normas del presente Código de Ética,
darán lugar a la declaración de falta de idoneidad para desempeñar las funciones en la Municipalidad.
El caso de la Municipalidad Distrital de San Isidro
La Municipalidad Distrital de San Isidro, en Lima Metropolitana, tiene en proceso de aprobación un ”Código de Ética Municipal”, promovido por la Oficina
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MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL
de Recursos Humanos-Unidad de Desarrollo del Potencial Humano. (MSI,
2004).
Los principios en los que se sustenta este Código son: compromiso de servir a
la comunidad, buscando el bienestar general, respetando la dignidad el personal en procura de una mejora de la calidad de vida; cuidar la prestación del
servicio por los compañeros de trabajo, para contribuir al fortalecimiento de
los valores morales, personales y del grupo; actuar consciente de la responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones y, por lo tanto, aceptar la definición de ser competente y objetivo en el cumplimiento de sus labores, así como
tener el máximo cuidado por los intereses de los vecinos, de los compañeros
de trabajo y de la sociedad en general; el buen comportamiento involucra el
ámbito de la moral individual y ética personal y social de cada uno, tanto dentro del trabajo como fuera de él; Procura, en el ejercicio de sus funciones, en
los diversos campos y áreas de la municipalidad, que los principios del Código
reconoce se expresen en políticas de efectiva aplicación para lograr los propósitos contenidos al servicio de la persona humana.
Un aspecto novedoso que incluye el Código de Ética de San Isidro, es un
cuerpo normativo ético con “Relación a la Comunidad”. Partiendo de la premisa de que “la persona más s importante para el trabajador municipal es el
vecino y toda persona que por una u otra razón realiza gestiones en la municipalidad”; se establece un listado de deberes, entre los cuales destacan los siguientes: presentar apoyo administrativo a los vecinos del distrito que lo requieran, sin discriminación alguna; brindar excelencia en la calidad del servicio
que se ofrece a los vecinos, para contribuir al bienestar común; garantizar y
promover la transparencia en las gestiones, regulando el acceso a la información pública de la institución; cumplir con la legislación y regulación ambiental,
relacionada con sus actividades y servicios; preservan el medio ambiente de la
comunidad; mantener una buena relación entre los grupos humanos y su ambiente físico y social; actuar con respeto, comprensión, cooperación , y atención, como elementos indispensables en las interrelaciones entre la municipalidad y los vecinos.
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Manual del Buen Gobierno Local. Enfoques, principios, estrategias
se terminó de imprimir en junio de 2005
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