1. No category

Må l-ogresultatstyringidanskekommunerefterkrisen
Eva Moll Sørensen
Department of Political Science
University of Copenhagen
E-mail: [email protected]
Søren Kjær Foged
Department of Political Science
University of Copenhagen
E-mail: [email protected]
Artikel udarbejdet til 46. årsmøde i Dansk Selskab for Statskundskab – konference d. 23.-24. oktober 2014,
Hotel Vejlefjord, panel “Forvaltningspolitik og offentlig styring under krisen”.
Under udarbejdelse. Undlad venligst at citere eller distribuere uden forfatternes tilladelse.
1
1. Indledning
Mål og resultater har i mange år været en del af styringspraksis i danske kommuner i form af
politisk målstyring, intern kontrakt- og aftale styring, sammenlignende nøgletalsrapporter mv.
(Rieper, m.fl. 2000, Ejersbo & Greve 2005, KREVI 2008). Tidligere undersøgelser har vist, at
kommunerne arbejder med mål og resultater på mange niveauer i organisationen, men at der ofte er
lille sammenhæng mellem styringen på forskellige niveauer, løs kobling mellem økonomiske og
faglige resultater og manglende systematik i målopfølgningen (KREVI 2008, jf. Siverbo &
Johansson 2006). I forbindelse med kommunalreformen blev der imidlertid skruet en tand op for
ambitionen om resultatorienteret styring, både i kommunerne og på det centrale niveau.
Den daværende regering og KL igangsatte således flere initiativer, der bl.a. drejede sig om en mere
systematisk institutionalisering af mål- og resultatstyring i kommunerne, herunder regeringens
’Kvalitetsreform’ fra 2006/2007 og KL’s ’Fælleskommunale Kvalitetsprojekt’ fra 2008/2009
(Sørensen 2013). Siden 2009 har den politiske dagsorden for kommunerne dog skiftet karakter.
Efter en årrække, hvor ord som ’service’, ’kvalitet’ og ’dokumentation’ fyldte godt op i
økonomiaftalerne mellem regeringen og KL, er det nu snarere prioritering, produktivitet og
effektivitet, der står øverst på dagsordenen. Anledningen har i mindre grad været regeringsskiftet i
2011 og i højere grad den økonomiske krise, der ramte den offentlige økonomi fra 2009, og
stramningerne af den økonomiske styring, som blev gennemført over en årrække indtil vedtagelsen
af Budgetloven i 2012 (Sørensen 2014). Krisen har således haft betydning for, hvor meget mål- og
resultatstyring fylder i det politikformulerende samarbejde mellem regeringen og KL. Nogle
projekter blev mere eller mindre lagt på hylden, mens mål og resultater er blevet led i andre
styringsprojekter, der primært tager udgangspunkt i den økonomiske situation (Hansen m.fl. 2014).
F.eks. indgår det i Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL’s ”målbillede” for
kommunernes økonomistyring, at budgetlægningen bør have sammenhæng til politiske mål, at
økonomifunktionen bør have processer for målopfølgning, og at økonomifunktionen inddrager
relevante nøgletal til identifikation af effektiviseringspotentialer (Finansministeriet et al., 2013).
Mål- og resultatstyring er m.a.o. stadig et centralt element i styringstænkningen for kommunerne
men vi ved ikke meget om, hvordan kommunernes har arbejdet med mål- og resultatstyring under
krisen. Dette er fokus for det nærværende papir, der har følgende forskningsspørgsmål:
-
Hvordan har kommunerne arbejdet med mål- og resultatstyring som led i deres håndtering
af krisen?
2
Paperet har en beskrivende og eksplorativ ambition, og det er baseret på kvalitative case studier i
seks danske kommuner. Den eksplorative tilgang er relevant, idet vi i forskningsverdenen ikke ved
ret meget om, hvordan kommunerne arbejder med mål og resultater som led i den overordnede
styring af den kommunale organisation, eller hvordan de har brugt det til at håndtere krisen. Det
skyldes bl.a. at mange af de eksisterende undersøgelser har taget udgangspunkt i et enkelt
styringsredskab, som f.eks. kontraktstyring, og undersøgt dets udbredelse og brug i kommunerne
(f.eks. KREVI 2008) eller i policy områder som folkeskole, beskæftigelse mv. (f.eks. Ejler m.fl.
2008, Andersen et al. 2009). Der findes også undersøgelser, som har medtaget mål- og
resultatstyring i bredere anlagte undersøgelser af organisations- og styringstænkning i kommunerne
(Christoffersen
&
Klausen
2010)
eller
undersøgt
sammenhænge
mellem
styring
og
organisationskultur i kommunerne (Koch 2014), men så vidt vides findes ikke undersøgelser, der
har fokuseret på mål- og resultatstyring fra et sammenhængende kommunalt ’koncern’ perspektiv.
Dette kan hænge sammen med, at mål- og resultatstyring i den offentlige sektor generelt har været
kendetegnet ved en gradvis udvikling fra fragmenteret styring af forskellige slags resultater i de
offentlige organisationer til mere sammenhængende styring af organisationernes politiske,
finansielle og ledelsesmæssige resultater – dette argument findes hos Bouckaert og Halligan (2008).
Det kan også tænkes, at de danske kommuner har været så præget af fagopdelt og fragmenteret
styring, at det ikke tidligere har været relevant at undersøge mål- og resultatstyring ud fra et
overordnet koncernperspektiv. Dette paper er imidlertid baseret på den formodning, at krisen har
skabt et fokus på tværgående koncernstyring i kommunerne, som også vil afspejle sig i arbejdet
med mål- og resultatstyring. Det undersøges således, hvordan kommunerne overordnet set har
arbejdet med mål- og resultatstyring som led i deres håndtering af krisen. Undersøgelsen tager
udgangspunkt i tre teoretisk begrundede forventninger med udgangspunkt i den internationale
litteratur om kriser og styring af resultater
3
2. Mål- og resultatstyring i en krisekontekst
Mål- og resultatstyring kan forstås som en oversættelse af det engelske ’performance management’.
I nogle dele af litteraturen defineres performance management som inkorporering og brug af
kvantitativ resultatinformation i beslutningsprocesser, og det argumenteres at resultatinformation
kan bruges til at skabe ansvarlighed, læring og/eller incitamentsbaseret styring og kontrol (f.eks.
van Dooren et al. 2010). I denne definition lægges der stor vægt på resultatmålinger, hvorimod
resultatmålingerne ikke nødvendigvis sættes i forbindelse med politiske mål. Det er imidlertid også
almindeligt at forstå performance management som noget, der indebærer formulering af mål og
vurdering af resultater med udgangspunkt i disse (f.eks. Pollitt 2013). I dette paper opereres med en
forståelse af mål- og resultatstyring som styring med udgangspunkt i eksplicitte mål og/eller styring
der inddrager målinger af den offentlige sektors outputs og effekter. I nogle tilfælde kan de mål, der
styres efter, have forholdsvis bred og kvalitativ karakter, men det betyder ikke, at de ikke har
betydning for beslutningsprocesser. Mål og resultatindikatorer kan således være styrende, idet de
fungerer som rammesættende for beslutningsprocesser (Koch 2014), f.eks. i en kompleks politisk
organisation som en kommune.
I den internationale litteratur findes der endnu meget få undersøgelser af, hvordan mål- og
resultatstyringssystemer har udviklet sig under den økonomiske krise, men det er alligevel muligt at
udfolde nogle teoretisk begrundede forventninger til udviklingen med udgangspunkt i den
internationale litteratur.
I dette kapitel udfoldes tre forventninger til udviklingen af mål- og
resultatstyring under krisen; mindre mål- og resultatstyring, mere anvendelse af mål- og
resultatstyring som led i strategiske prioriteringer og mere anvendelse af mål- og resultatstyring til
produktivitetsforbedrende formål.
2.1. Mål- og resultatstyring nedprioriteres til fordel for økonomisk styring
Christopher Pollitt er en central bidragsyder til litteraturen om styring i den offentlige sektor,
herunder resultatstyring (f.eks. Pollitt & Bouckaert 2011, Pollitt 2006, Pollitt et al. 2010). I en
artikel fra 2013 kortlægger han resultatstyringens officielle og ’alternative’ logikker og overvejer,
hvad der sker med resultatstyring under krisen. Hans primære forventning er, at de politiske
beslutningstagere vil ønske at skrue ned for omfanget af resultatmålinger - eller i hvert fald
offentliggørelse heraf - for ikke at synliggøre det fald i offentlige service-standarder, der må være
resultat af krisen og de økonomiske nedskæringer. Afviklingen vil dog ikke ske pludseligt og åbent
men gradvis og begrundet med en retorik om afbureaukratisering (Pollitt 2013).
4
Pollitt skriver med reference til en engelsk kontekst, hvor resultatmålinger nok har været emne for
større offentlig bevågenhed end i Danmark, og hvor nedskæringerne har været større. Der er dog
flere grunde til at fastholde forventningen om, at krise vil føre til afvikling af mål- og
resultatstyring. I en dansk kontekst er det f.eks. plausibelt at regeringen vil give køb på
dokumentations- og styringskrav, der opfattes som særligt formynderiske i kommunerne, til
gengæld for at kommunerne påtager sig at indfri det statslige sparekrav. Hvis man fokuserer på den
kommunale verden, kunne man forvente,
at de strammere økonomiske rammer og
kommunalpolitikeres ønsker om at spare på ’kolde hænder’ vil ramme de organisationer og
medarbejdere, der udfører mål- og resultatstyring, f.eks. kommunale udviklingsmedarbejdere. Sidst
men ikke mindst er det plausibelt, at det store fokus på økonomien har flyttet politikernes og
topembedsmænds fokus fra de faglige og brugerorienterede resultater til de økonomiske resultater –
at der så at sige sker en ’crowding out’ af mål- og resultatstyring til fordel for budgetoverholdelse.
Forventningen om afvikling af mål- og resultatstyring er i særlig grad relevant for den form for
resultatstyring, der i høj grad bygger på en filosofi om at synliggøre servicestandarder og resultater
på det borgernære niveau. Denne filosofi var udpræget i VK regeringens politik om at sætte
’borgeren ved roret’ gennem synliggørelse af den offentlige sektors mål og resultater (Regeringen
2002). Særligt i forbindelse med Kvalitetsreformen blev der lagt vægt på, at kommunerne skulle
formulere borgerrettede ’kvalitetskontrakter’, at der skulle styres med udgangspunkt i klare mål og
synliggørelse af resultater på det decentrale institutionsniveau. Filosofien var, at de enkelte
plejecentre, børnehaver og skoler skulle opfattes som virksomheder med kontraktligt regulerede
forhold til deres kommunale principaler (AF), og regeringens ønske var, at der skulle offentliggøres
brugertilfredshedsundersøgelser og faglige kvalitetsindikatorer i hver institution (Sørensen 2013).
Der blev aldrig formuleret et krav om offentliggørelse af kvalitetsoplysninger, men redskabet blev
fremmet overfor kommunerne som led i økonomiaftalerne (Sørensen 2013). Desuden indgik tanker
om kontrakt- og aftalestyring og målopfølgning og evaluering på decentralt niveau som led i KL’s
Fælleskommunale Kvalitetsprojekt. Alle disse redskaber drejede sig om at synliggøre kvaliteten af
de serviceydelser som borgeren modtager i de kommunale institutioner, og disse redskaber
forventes derfor i særlig grad at være i skudlinjen for ’afbureaukratisering’ eller nedprioritering af
resultatstyringen. Kravet om kommunale kvalitetskontrakter blev da også afskaffet i 2012 med
udgangspunkt i Økonomi- og Indenrigsministerens politik om afbureaukratisering. Forventningen
om tilbagerulning af resultatstyring efterprøves således med fokus på:
5
-
Nedprioritering af kvalitets- og servicemål
-
Nedprioritering af aftalestyring
-
Nedprioritering af kvalitetsmålinger på decentralt niveau
2.2. Mål- og resultatstyring re-orienteres mod produktivitet
Det
blev
ovenfor
argumenteret,
at
kriser
kan
føre
til
afvikling
af
de
mål-
og
resultatstyringsredskaber der har til formål at synliggøre kvaliteten af de kommunale services. Det
er dog også oplagt at forestille sig, at mål- og resultatstyringen ikke vil blive afskaffet men derimod
omformuleret og re-orienteret mod produktivitet og besparelsespotentialer. Dette argumenteres
f.eks. af Christopher Hood i en artikel fra 2010 om forvaltningsreformer under krisen (Hood 2010).
I en dansk kontekst støttes formodningen om re-orientering mod produktivitet af flere statslige
initiativer rettet mod kommunerne. F.eks. nedsatte regeringen i 2012 en Produktivitetskommission,
som skulle komme med anbefalinger, der kunne styrke produktiviteten i dansk erhvervsliv og den
offentlige sektor (Produktivitetskommissionens kommissorium 2012).
I kommunerne må man også formode, at produktivitet er kommet på dagsordenen i forsøget på at
skaffe udgiftsreduktioner, som ikke går ud over det serviceniveau, man kan levere til borgerne. Det
kan f.eks. forventes, at kommunerne vil arbejde med sammenlignelige nøgletal i forsøget på at finde
områder, hvor kommunen har relativt høje udgifter, hvilket kunne indikere lav produktivitet. Et
relativt højt udgiftsniveau kan også indikere, at kommunen har prioriteret et serviceområde højere
end andre kommuner eller har større udgiftsbehov, men alt andet lige kan det formodes, at områder
som ’stikker ud’ i en benchmarking vil komme i økonomifunktionens søgelys for potentielle
produktivitetsforbedringer. Dette understøttes, når statslige benchmarkinganalyser forsøger at tage
højde for forskellige serviceniveauer, som i KORA’s nylige analyse af kommunernes produktivitet
(Wittrup et al. 2013)
Det kan også forventes, at kommunerne forsøger at adressere produktiviteten ved at skabe tættere
koblinger mellem økonomiske ressourcer og aktiviteter, ikke mindst på områder hvor
aktivitetsniveauet er faldende. I hidtidige undersøgelser af kommunal budgetlægning gøres ofte den
observation, at et faldende antal brugere på et område har det med at føre til stigende
enhedsomkostninger frem for proportionalt faldende udgifter – især hvis området kendetegnes af
stærke udgiftsalliancer (såkaldt asymmetrisk udgiftstilpasning) (f.eks. Pallesen 2008:51). Én måde
at håndtere dette er at skabe koblinger mellem budgettildeling og aktivitetsniveau, såkaldt
normbudgettering eller brug af budgetmodeller (Heeager og Olsen 2014). Budgetmodeller er dog
6
ikke kun relevante ved faldende aktivitetsniveau – de kan også bruges mere generelt af kommunens
budgetvogtere til at blive klog på, om en udgiftsudvikling på et givet område skyldes udviklinger i
aktivitetsniveau eller produktivitet.
Sidst men ikke mindst kunne man forvente, at kommunerne vil arbejde med at skabe klarhed over
enhedsomkostningerne ved deres services som led i en markedsprøvning. Forventningen om reorientering mod produktivitet efterprøves således med fokus på:
-
Systematisk anvendelse af sammenlignelige nøgletal og benchmarking i budgetlægningen
-
Anvendelsen af budgetmodeller, der knytter tildelinger til demografi og aktivitetsniveau
2.2. Mål- og resultatstyring anvendes som led i strategiske prioriteringer
Ovenfor var antagelsen, at mål- og resultatstyring er et slags overskudsfænomen, som afvikles når
organisationen er under økonomisk pres, eller at mål- og resultatstyring primært anvendes til at
producere de samme ydelser med lavere enhedsomkostninger. Disse argumenter indfanger dog ikke
den forventning, der også findes i litteraturen, om at mål- og resultatstyring kan bruges som middel
til rationel allokering af knappe ressourcer henimod de indsatser, hvor resultaterne (effekterne) i
højst grad står mål med omkostningerne (f.eks. Osborne & Gaebler 1993), dvs. til prioritering.
I Danmark er der mange faktorer, der taler imod at mål- og resultatstyring kan bruges til at
prioritere mellem forskellige opgaver. For det første opfattes offentlige services ikke kun ud fra en
programtankegang, hvor offentlige indsatser skal have en målbar effekt. De opfattes også som
ydelser, borgerne har ret til, og som institutioner i lokalsamfundet. Desuden er de forbundet med
vælger- og brugergrupper med forskellige grader af indflydelse på de lokale politikere (Jørgensen &
Mouritzen 2002). Desuden varetages de enkelte opgaveområder af stærke faglige grupper, og
kommunernes organisering følger ofte faglige grænser. Sidst men ikke mindst er kommunernes
opgaver underlagt regulering fra staten, hvilket også sætter grænser for hvor meget kommunerne
kan bruge mål- og resultatstyring til at foretage prioriteringer mellem opgaveområder.
Alligevel kan der være argumenter for, at kommunerne i højere grad vil bruge mål- og
resultatstyring til at foretage prioriteringer mellem opgaveområder. F.eks. kan man med
udgangspunkt i Torben Beck Jørgensens ’fasemodel’ argumentere, at offentlige organisationer i
krisetider vil bevæge sig fra de ’lette’ inkrementalistiske besparelser til besparelser der forudsætter
produktionsforbedringer og strategiske prioriteringer (Jørgensen 1981). Lignende argumenter
foretages i nyere bidrag til litteraturen om ’cutback management’ (Pollitt, Hood). Ifølge Torben
7
Beck Jørgensen fordrer de strategiske besparelser mere kapacitet til information og analyse,
samtidigt med, at det i det vanskelige psykologiske klima, der hersker under en krise, vil være
særligt vanskeligt at friholde analyseredskaberne fra politisk konflikt.
Det kan argumenteres, at mål- og resultatstyring udgør en metode til at foretage prioriteringer, der
er baseret på en kombination rationel analyse og strategiske politiske beslutninger frem for
inkrementalistiske normer om ’fair share’ på forskellige områder eller pres fra brugere og vælgere.
Det kan således forventes, at krisen vil føre til at kommunerne i højere grad arbejde med mål- og
resultatstyring i form af:
-
Politiske strategier og målhierarkier som udgangspunkt for tværgående prioriteringer
-
Politiske mål i budgettet, budgetopfølgninger og regnskaber
-
Effektmålinger som led omprioriterende budgetprocesser
3. Metode
I det følgende undersøges det om forventningerne til mål- og resultatstyring under krise holder stik i
de danske kommuner. Metoden er kvalitative case studier i seks danske kommuner. Denne metode
er valgt, fordi vi i forskningsverdenen reelt ikke ved ret meget om, hvordan mål- og resultatstyring
indgår i kommunernes samlede styringspraksis, og hvilke variationsmuligheder der er mht.
udformningen af mål- og resultatstyring. Med en kvantitativt anlagt undersøgelse af fænomenet
baseret på vores begrænsede viden om kommunernes mål- og resultatstyrings praksis, ville der være
risiko for, at de kommunale respondenter lægger en anden betydning i begreberne om mål,
resultater og styring end forskeren, og/eller at forskningen fokuseres på styringsredskaber og
anvendelsesformer, som er perifere i den kommunale praksis. Den strukturerede kvalitative tilgang
giver mulighed for at nuancere litteraturens antagelser og samtidigt få nye og uformodede indsigter
i, hvordan mål- og resultatstyring forstås og bruges i den kommunale virkelighed.
De seks case kommuner er udvalgt for at sikre variation mht., hvor store besparelser kommunerne
har foretaget på serviceudgifterne efter at krisen for alvor ramte den danske økonomi i 2009 (dvs. i
perioden 2009-2013), hvor store problemer med budgetoverholdelse de har haft op til krisen (dvs. i
perioden 2007-2009) og i hvor høj grad problemerne er løst eller har ændret fortegn (mål ved
budgetoverholdelse i perioden 2011-2013), og hvor høje serviceudgifter de har haft pr. indbygger
før krisen (i 2009). Størrelsen af besparelser formodes at give et fingerpeg om, i hvor høj grad
8
kommunerne har været nødt til at omprioritere ressourcer. Budgetoverskridelser formodes at have
betydning for, i hvor høj grad kommunerne har været nødt til at fokusere på forbedring af den
økonomiske styring, og serviceudgifterne pr. indbygger formodes at give et fingerpeg om, i hvor
høj grad kommunerne har haft potentiale til forbedring af produktiviteten, såkaldt ’slack’. Dette har
resulteret i at udvalg af seks kommuner, en kommune i Hovedstadsområdet (HO), en i Nordsjælland
(NS), en i Vestsjælland (VS), en i Syddanmark (SD), en i Østjylland (ØJ) og en i Vestjylland (VJ).
Opgørelsen af besparelsernes størrelse er baseret på de Kommunale Nøgletals opgørelse af
serviceudgifter pr. indbygger. Tallene er dog omregnet til kommunens samlede besparelser, idet det
formodes at være krævende for en kommune at tilpasse udgifterne i takt med et evt. faldende
indbyggertal, så udgiftsreduktioner pr. indbygger ikke giver et retvisende billede af udfordringerne.
HO
NS
VS
SD
ØJ
VJ
Hele
landet
Besparelser på service
-5,9%
-9,7%
-4,9%
-10,8%
-7,4%
-6,8%
-7,9%
Budgetoverholdelse
pr. indb. 2007-2009
Budgetoverholdelse
pr. indb. 2011-2013
-273
-1615
-2669
-2098
431
-607
-795
235
606
24
2360
1883
331
661
44.644
40.775
38.247
47.033
37.985
37.604
40.939
Serviceudgifter pr.
indbygger i 2009
Egne beregninger på basis af de Kommunale Nøgletal. Faste priser med udgangspunkt i 2009.
Hvert case studie er baseret på interviews med borgmesteren, kommunaldirektøren og de direktører,
der har ansvar for de store serviceområder, dvs. børn og unge og social- og ældreområdet. Desuden
interviewes økonomichefen og en evt. stabschef for økonomi og styring. På nuværende tidspunkt er
ikke alle case studier fuldt gennemført – der mangler interviews med økonomichefer i den vestjyske
og syddanske kommuner, og i den østjyske kommune er der kun foretaget 3 interviews. Den
østjyske kommune udelades derfor i den nærværende udgave af analysen.
I alt er foretaget
interviews med 27 personer i perioden fra 13. august til 6. oktober 2014. Case beskrivelserne er
endnu ikke godkendt af repræsentanter for deltagende case kommuner, og der er derfor tale om
fortroligt materiale – og om ’work in progress’ med begrænset validitet.
Interviewene har drejet sig om flere emner, herunder udgiftsprioriteringer, økonomistyring og målog resultatstyring, og der har derfor været begrænset fokus på mål- og resultatstyring. Dette
håndteres i nærværende version af analysen ved at inddrage supplerende skriftligt materiale fra
kommunernes hjemmeside og materiale, som er udleveret interviewpersonerne. I en senere version
9
suppleres empirien ved interviews med en medarbejder i hver kommune, der har mål- og
resultatstyring som primært arbejdsområde. Det er ligeledes planen at uddybe case studierne med en
interviewrunde med udvalgte centerchefer og udvalgsformænd.
I det følgende præsenteres de enkelte cases som optakt til analysen af, hvordan kommunerne har
brugt mål- og resultatstyring i forbindelse med deres håndtering af krisen.
4. Case præsentation
I det følgende præsenteres de enkelte cases. Der fokuseres på kommunernes økonomiske
udfordringer under krisen men også på enkelte andre faktorer, som kan have betydning for deres
mål-
og
resultatstyringspraksis,
herunder
deres
status
som
fortsætterkommune
eller
sammenlægningskommuner, deres politiske ledelse (partifarve og kontinuitet), deres administrative
organisationsmodel og deres politiske og administrative styringsmodel.
Hovedstadskommunen
Hovedstadskommunen har et relativt godt økonomisk udgangspunkt og er desuden en
vækstkommune, som oplever stigende indbyggertal indtægter. Den har et højt serviceniveau og
samtidigt en tradition for god økonomistyring. Kommunens informanter giver ikke udtryk for, at
krisen har været særlig vanskelig at håndtere, selv om man har gennemført samlede besparelser på
5,9% på serviceudgifterne (svarende til 9,9% pr. indbygger)
Kommunen er en fortsætterkommune og har haft en stabil politisk ledelse med en
socialdemokratisk borgmester. Kommunen er organiseret efter en fagforvaltningsmodel. Man har i
kommunen arbejdet med mål- og resultatstyring i årtier. Kommunens overordnede styringsprincip
politisk mål- og rammestyring, og man arbejder med et målhierarki fra en 4-årig Kommunestrategi
til 1-årige budgetmodel, som udformes af de politiske fagudvalg med udgangspunkt i deres
politikker. Den politiske målstyring udføres af en administrativ kontraktstyringsmodel.
Den nordsjællandske kommune
Den nordsjællandske kommune har også et godt økonomisk udgangspunkt og indbyggervækst. Den
har nogenlunde gennemsnitlige serviceudgifter pr. indbygger, hvilket dog i sammenhæng med dens
lave udgiftsbehov nok skal ses som udtryk for et højt serviceniveau og/eller slack i organisationen.
Kommunen har imidlertid haft store problemer med økonomistyringen op til krisen, hvilket skal
ses i sammenhæng med, at sammenlægnings-processen var præget af strid mellem to grupperinger,
10
der hver blev ledet af en tidligere borgmester fra én af de tre gamle kommuner. Den første periode
var således præget af et smalt politisk flertal. Siden 2010 har man haft en mere stabile forhold og
Venstre borgmester med bred konstituering. Man har i den periode gennemført relativt store
besparelser og vendt budgetoverskridelserne til et underforbrug.
Den administrative organisation må betegnes som en koncernmodel med administrative centre.
Umiddelbart efter kommunalreformen etablerede man 15 centre. I 2012 tog en ny
kommunaldirektør initiativ til, at man etablerede en ny struktur med en mindre direktion og færre
centre (7 i alt). Organisationsændringen var led i et større ledelsesprojekt, som har til hensigt at
styrke det tværfaglige samarbejde og tilpasse organisationen til nye tilstande med økonomisk pres.
Kommunen har politisk mål- og rammestyring med udgangspunkt i de politiske fagudvalg. Desuden
har man siden 2012 arbejdet med at styrke den tværgående målstyring. Byrådet har således
formuleret fire 4-årige tværgående strategiske mål for ’Mål og Budget 2014-2017’. Målene brydes
ned i 1 årige politiske mål, som fagudvalgene tager stilling til, og i indsatsmål for de enkelte centre.
Disse strategiske mål er knyttet til en særlig mindre pulje i budgettet. Kommunen har tilsyneladende
ikke et administrativt aftalesystem. Den administrative styringstænkning lægger stor vægt på
skabelsen af en fælles kultur og på dialog mellem de administrative niveauer. Det er indenfor disse
rammer centerchefernes ansvar at skabe mål og retning for centres enheder og synliggøre
resultaterne.
Den vestsjællandske kommune
Den vestsjællandske kommune har et noget vanskeligere økonomisk udgangspunkt, og man har i
løbet af krisen oplevet, at en svag indbyggervækst er vendt til en tilbagegang. Kommunen havde
lavere serviceudgifter pr. indbygger end landsgennemsnittet i 2009, og besparelserne på
serviceudgifterne har ligget under gennemsnittet i 2009-2013. Informanterne giver dog udtryk for,
at man nu står over for større og mere strategisk tilrettelagte besparelser. Kommunen har efter
kommunalreformen haft store problemer med budgetoverholdelsen. Det skal ses i lyset af, at
kommunen er en sammenlægningskommune, og at man efter kommunalreformen valgte at
harmonisere skatteprocenten med udgangspunkt i den laveste skattesats. Det skabte fra starten et
behov for udgiftsmæssig harmonisering, som var svær at indfri i den meget flade
organisationsmodel, man havde valgt efter inspiration af den største kommune i sammenlægningen.
11
Kommunen har oplevet et skift i den politiske ledelse i 2010, og i dag ledes kommunen af en
Venstre borgmester med en bred konstituering. Den administrative organisering blev ligeledes
ændret i 2010 fra den meget flade direktions/virksomhedsmodel til en centermodel. Kommunen har
også ændret styringsmodel i 2010. I kommunens første periode formulerede Byrådet en række
servicemål, som var udgangspunkt for den økonomiske tildeling til virksomhederne. Under disse
servicemål formulerede man ’service-kvaliteter’, der beskrev den servicestandard borgerne skulle
have. Den politiske styring blev udfyldt med en aftalestyring af de decentrale virksomheder. Ved
omorganiseringen i 2010 indførte man økonomisk rammestyring og gav de faglige udvalg
økonomisk ansvar for deres politikområder. De stående udvalg formulerer også politikker og
strategier, som refererer til Byrådets overordnede vision og udviklingsstrategi. Ifølge informanterne
har styringssystemet hjulpet kommunen til at få styr på økonomien, men der har kun været
begrænset opfølgning på de ikke-økonomiske resultater. Flere af informanterne giver udtryk for, at
man nu arbejder med 3. generation af resultatstyring, hvor man skal tænke i effekter på tværs af de
faglige ’siloerne’. Denne nye tilgang til resultatstyring eksemplificeres med, at man i den seneste
budgetproces har arbejdet med tværgående omstillingsgrupper og effektmål.
Den syddanske kommune
Den syddanske kommune er en udkantskommune, som præges af betydelige sociale og økonomiske
udfordringer, herunder kraftig befolkningstilbagegang. Kommunen havde høje serviceudgifter i
2009, hvilket dog skal ses i lyset af dens meget høje udgiftsbehov. Kommunen har dog reduceret
serviceudgifterne med næsten 11% fra 2009 til 2013 (svarende til 4% pr. indbygger). Kommunen
oplevede store budgetunderskud og faldende likviditet efter kommunalreformen, men dette er vendt
til et markant underforbrug i 2013.
Kommunen er resultat af sammenlægning af 7 mindre kommuner. Den har haft socialdemokratiske
borgmestre siden kommunalreformen, men den seneste konstitueringsproces var lidt turbulent og
resulterede i en smallere konstituering og en borgmester, der ikke kommer fra Byrådets største parti.
Kommunens administrative organisering må betegnes som en koncernmodel med en direktion og
chefer for 7 såkaldte ’driftssektorer’ og 6 ’stabssektorer’.
Styringsmodel tog i første byrådsperiode udgangspunkt i en ’Politisk Aftale’ mellem Byrådet og
Direktionen. Aftalen var omfattende og beskrev Byrådets visioner og overordnede mål på
kommunens hovedindsatsområder og angav indsatser og succeskriterier herfor. I kommunens anden
12
periode blev aftalen afløst af kommunens Plan- og Udviklingsstrategi 2012 som det retningsgivende
dokument. Strategien har som central forudsætning, at befolkningstallet fortsat vil falde og udpeger
på den baggrund fire fokuspunkter for kommunens udvikling, herunder en satsning på den næste
generation. For den seneste byrådsperiode har konstitueringspartierne desuden indgået en detaljeret
politisk aftale med (kvalitative) målsætninger for kommunen og de enkelte udvalg. Kommunens
faglige politikker refererer dog ikke til Plan- og Udviklingsstrategien (som er nyere end de fleste
politikker). Kommunen har ikke et administrativt aftalesystem. Der eksisterede ét i de første år efter
kommunalreformen, men det er blevet afskaffet.
Den vestjyske kommune
Den vestjyske kommune havde i 2009 et gennemsnitligt økonomisk pres og forholdsvis lave
serviceudgifter. Under krisen har den oplevet en vending i indbyggertallet, så den nu må vænne sig
til faldende indbyggertal. Den har siden 2009 gennemført forholdsvis moderate besparelser på
serviceudgifterne, men informanterne giver udtryk for, at man nu står overfor mere radikale
besparelser. Kommunen har haft forholdsvis stor budgetpræcisionen både før og efter krisen.
Kommunen ledes af et meget stabilt politisk flertal med borgmestre fra Venstre. Den administrative
organisationen har flest fællestræk med en koncernmodel med en direktion og et antal faglige og
tværgående centre. Informanterne lægger stor vægt på, at kommunen har en tværgående
organisering, og direktørerne ikke skal være for fast knyttet til et opgaveområde. Kommunen
beskriver sin styringsmodel som Dialogbaseret Aftalestyring. Aftalestyringen tager udgangspunkt i
Direktionens 4-årige Strategiplan, og der følges op på kommunens dialogbaserede aftaler med
udgangspunkt i den Fælleskommunale Kvalitetsmodel. Den administrative aftalestyring refererer til
en række politiske måldokumenter, herunder Byrådets Vision, planstrategien og en lang række
vedtagne politikker. De fleste af politikkerne er formet efter en fælles skabelon med politiske
målsætninger, målepunkter og indsatser. Der er også en fælles procedure for opfølgning.
Case kommunernes politiske og administrative karakteristika opsummeres i nedenstående tabel.
Sammenlægnin
gs-kommune
Borgmesterens
partifarve
Politisk
stabilitet
Organisationsm
HO
NS
VS
SD
VJ
Nej
Ja
Ja
Ja
Ja
A
V
V
A
V
Stor
Middel
Middel
Middel
Stor
Fagforvaltning
Koncernmodel
Koncernmodel
Koncernmodel
Koncernmodel
13
odel
Politisk
styringsmodel
Administrativ
styringsmodel
med centre
Fælles
Politisk mål- og
koncernmodel for rammestyring
med
politisk mål- og
rammestyring.
udgangspunkt i
Målhierarki fra
fagudvalg.
kommunestrategi Tværgående
målstyringsproj
til budgetmål,
som formuleres af ekt med
de politiske
udgangspunkt i
fagudvalg.
budgettet
Fælles
Den
koncernmodel for administrative
kontraktstyring.
styringstænknin
Udmøntes
dog g handler
forskelligt
på primært om
fagområderne.
kultur
med centre
Fælles
koncernmodel
for politisk
mål- og
rammestyring
med centre
Den politiske
retning sættes i
Plan- og
Udviklingsstra
tegi og i
byrådets
Politiske
Aftale.
Direktionens
Dialogbaseret
strategiplan og styring.
aftalestyring
med centre
Fælles
koncernmodel
for politisk
mål- og
rammestyring.
Direktionens
strategiplan
udmøntes
i
dialogbaseret
aftalestyring.
5. Analyse
5.1. Afvikles mål- og resultatstyring til fordel for økonomisk styring?
Ovenfor formulerede vi en forventning om, at krisen har reduceret kommunernes ambition om at
måle og synliggøre ikke-økonomiske resultater. Det forventes, at afviklingen vil være mest markant
i de kommuner, hvor man har i højst grad har været tvunget til at fokusere på forbedring af den
økonomiske styring, dvs. i den syddanske, vestsjællandske og nordsjællandske kommune.
Der forventes for det første en nedprioritering eller afskaffelse af borgerrettede kvalitets- og
servicemål. Denne forventning bekræftes for det første, idet S-SF-R regeringen i 2012 afskaffede
kravet om kommunale ’kvalitetskontrakter’, som var indført i 2008. Afskaffelsen var et led i en
afbureaukratiseringspolitik, som skulle hjælpe kommunerne med at leve op til kravet om nulvækst.
Ingen af case kommunerne har brugt redskabet længere end de var nødt til. Forventningen
bekræftes også af udviklingen i den vestsjællandske kommune. Her havde man arbejdet med at
danne budgettet på basis af såkaldte servicemål, der blev vedtaget af Byrådet og udmøntet
decentralt. Servicemålene var koblet til såkaldte servicekvaliteter, der beskrev hvad borgeren kunne
forvente. Systemet beskrives af informanterne som ambitiøst men uoverskueligt, og det blev i 2010
afviklet som led i kommunens overgang til rammebevillinger. I de øvrige kommuner er der ikke
14
tegn på, at kvalitets- og servicemål har været brugt på en lignende måde, og der forekommer i det
hele taget ikke tætte koblinger mellem budgettildelingen og politiske mål.
Der forventes også en nedprioritering af kontrakt- og aftalestyring af de decentrale virksomheder,
og hvis aftalestyringen fortsættes, forventes en forskydning fra politiske til økonomiske mål. Dette
bekræftes, hvis vi ser på den syddanske kommune, hvor man har afskaffet den administrative
aftalestyring. Ifølge informanterne gav aftalestyringen ikke styringsværdi (tjek) og kommunens
kortvarige arbejde med denne form for styring var mest udtryk for at den var ’på mode’ efter
kommunalreformen. I den vestsjællandske kommune arbejder man med aftalestyring, men styringen
er ifølge informanterne fokuseret på økonomiske resultater. I den nordsjællandske kommune har
man tilsyneladende ikke arbejdet med aftalestyring, og det er op til fagcheferne at skabe retning og
mål for centrets enheder og sikre at resultater synliggøres. Hovedstadskommunen og den vestjyske
kommune har fortsat udbyggede systemer til kontrakt- eller aftalestyring.
Sidst men ikke mindst forventes en afskaffelse eller nedprioritering af redskaber, der har til formål
at evaluere og synliggøre kvaliteten af de serviceydelser der leveres i kommunens institutioner. ..
denne del af analysen er ikke færdig..Nogle af informanterne i den vestjyske kommune giver dog
udtryk for, at det er for ressourcekrævende at bruge Den Fælleskommunale Kvalitetsmodel i det
omfang, det var tænkt, og at man i stedet arbejder med simplere former for opfølgning.
Nedenstående skema indeholder en opsummering af case kommunernes 1) tværgående arbejde med
kvalitets- og servicemål, 2) aftalestyring med fokus på politiske mål 3) synliggørelse af
kvalitetsoplysninger for kommunens institutioner. Det er i skemaet fremhævet med fed skrift, hvor
der er tydelige tegn på, at resultatstyringen rulles tilbage som led i krisehåndteringen.
Tabel 1. Nedprioritering af mål- og resultatstyring i case kommunerne?
Kvalitets- og servicemål som
Aftalestyring med fokus på
styringsprincip
politiske mål
Kommuner med størst forbedring af økonomistyringen
SD
Kvalitetskontrakt afskaffes
Afskaffelse af aftalestyring
VS
NS
Afskaffelse af servicemål og
servicekvaliteter som basis
for dannelse af budgettet
Kvalitetskontrakt afskaffes
Kvalitetskontrakt afskaffes
Aftalestyring fortsætter men
med fokus på økonomiske
resultater
Kvalitetsoplysninger for
kommunens institutioner
?
?
Fagcheferne har ansvar for at
skabe mål og retning på
decentralt niveau
15
Kommuner med mindst forbedring af økonomistyringen
VJ
Kvalitetskontrakt afskaffes
Aftalestyring fortsætter efter
fælles koncept. Herunder
fokus på politiske mål.
HO
Kvalitetskontrakt afskaffes
Kontraktstyring fortsætter
efter fælles koncept med
fokus på politiske mål – men
med variation mellem
forvaltningsområder.
Fælleskommunal
Kvalitetsmodel som skabelon
Med udgangspunkt i den ovenstående analyse kunne det se ud til, at case kommunerne har
nedprioriteret – eller i hvert fald ikke opprioriteret - arbejdet med at synliggøre og styre den service
kvalitet, som der leveres til borgerne. Det gælder særligt i de kommuner, hvor man i højst grad har
været tvunget til at fokusere på forbedring af den økonomiske styring. Formodningen om, at krisen
fører til nedprioritering af den form for mål- og resultatstyring, der handler om at evaluere og
synliggøre kvaliteten af den borgernære service, er blevet styrket.
5.3. Re-orienteres mål- og resultatstyringen mod produktivitet?
Vores anden teoretiske forventning var, at mål- og resultatstyring re-orienteres mod kommunens
produktivitet. Forventningen er særlig relevant de kommuner, som i udgangspunktet har relativt
høje serviceudgifter pr. indbygger, og hvor der derfor er grund til at formode, at organisationen
indeholder overskydende ressourcer, ’slack’. Det gælder særligt hovedstadskommunen, den
nordsjællandske og den syddanske kommune.
Vi forventer for det første, at kommunerne arbejder systematisk med sammenlignelige nøgletal og
benchmarking i budgetlægningen. Dette har vi også fundet tegn på i de fleste case kommuner.
F.eks. deltager Hovedstadskommunen i et fast benchmarkingsamarbejde. Ifølge en informant
diskuterer man jævnligt, om det giver mening, fordi man som regel kan finde andre faktorer end
produktivitet, der forklarer hvorfor kommunerne har forskellige udgiftsniveauer. Vedkommende
udtrykker dog også en holdning om, at benchmarking og sammenlignelige nøgletal er vigtige som
redskaber til at holde øje med om andre kommuner har løsninger, der gør at man kan producere sine
services billigere. Ifølge en anden informant kan sammenlignelige nøgletal især bruges som
anledning til at kigge nærmere på områder, der ’stikker ud’. Vedkommende forklarer dog også, at
det især har været simple interne nøgletalssammenligner, der kan bruges til at træffe politiske
beslutninger. I den syddanske kommune inddrages nøgletal også i forberedelsen af budgettet og den
løbende politikudvikling men tilsyneladende mere ad hoc. Den nordsjællandske kommune deltager
16
heller ikke i et fast benchmarkingsamarbejde men bruger ECO nøgletal, de Kommunale Nøgletal
mv. til at bevidstgøre administration og politikerne om, hvor man ligger i forhold til andre
kommuner. Nøgletallene beskrives som en anledning til at se nærmere på, hvorfor man ligger som
man gør, og til at diskutere hvor der er – eller ikke er – spare-potentiale. I den vestsjællandske og
vestjyske kommuner arbejder man også systematisk med benchmarking. Den vestjyske kommune
udarbejder en årlig benchmarking rapport i forbindelse med budgetlægningen, og den
vestsjællandske kommune indgår ligesom hovedstadskommunen i et fast benchmarking samarbejde,
og budgetforslaget indeholder en række nøgletal baseret på dette samarbejde. Man har også fundet
en del inspiration i KORA’s produktivitetsbenchmarking fra 2013. Det er dog også informanternes
opfattelse, at kommunen er rimelig veldreven, idet den ikke har markant højere udgifter på nogle
områder end andre kommuner – den ’buler’ med en informants ord ikke op ret mange steder.
Vi forventer også, at kommunerne arbejder med budgetmodeller, der knytter tildelinger til
demografi og/eller aktivitetsniveau. I den syddanske kommune har man i 2010 indført en
demografisk tilpasningsmodel, som indebærer at hver enkelt fagområdes budget nedskrives i takt
med den demografiske tilbagegang korrigeret for udviklingen i det sociale udgiftspres, som er
betydeligt i kommunen. Denne model beskrives som et af de væsentligste element i den
økonomiske og politiske styring sammen med Plan- og Udviklingsstrategien fra 2012. Kommunen
bruger også aktivitetsbestemte tildelinger på lavere organisatoriske niveauer, f.eks. elevtalsbestemt
tildeling
på
skolerne
og
BUM-modeller
på
ældre
og
social-
og
psykiatriområdet.
Hovedstadskommunen bruger også aktivitetsbestemte tildelinger på en række områder, såsom
skoler, dagtilbud, klubber, ældrepleje mv. Hun forklarer, at den aktivitetsbestemte tildeling
efterspørges, især på børneområdet, som kompensation for vækst i brugergruppen. Hun mener dog
også, at den aktivitetsbestemte tildeling skaber et pres for effektiviseringer, givet at de overordnede
rammer for hvert fagområde er stabile. I den nordsjællandske kommune har man i de senere år
indført aktivitetsbaseret budgetlægning på de ’nemme’ områder, såsom skoleområdet, men man
prøver også at anvende princippet på ældreområdet, det specialiserede socialområde, mv. Det
beskrives som en udfordring at sikre, at princippet ikke blive statisk og udgiftsdrivende men noget
der kan bruges til at styre aktivitetsniveau og/eller prisniveau. Aktivitetsbestemte tildelinger bruges
også i den vestjyske og den vestsjællandske kommune, og det beskrives som et område man vil
arbejde videre med.
Tabel 2. Refokusering af mål- og resultatstyringen mod produktivitet
17
Aktivitetsbaserede tildelinger
Nøgletal og benchmarking
Kommunerne med de største serviceudgifter
SD
Demografisk budgettilpasningsmodel
beskrives som centralt instrument til at
’fordele smerten’ mellem fagområder.
Aktivitetsbaseret tildeling på decentralt
niveau
HO
Aktivitetsbaserede tildelinger på
flere og flere områder.
NS
Aktivitetsbaserede tildelinger indført
i de senere år.
Kommunerne med de laveste serviceudgifter
VS
VJ
Ad hoc
Deltager i fast nøgletalssamarbejde. Lægger
vægt på interne nøgletals-sammenligninger.
Bruger nøgletal til at bevidstgøre om
kommunens position i forhold til andre.
Aktivitetsbaserede tildelinger på nogle
områder.
Deltager i fast nøgletalssamarbejde og har
også hentet inspiration i KORAs
produktivitetsbenchmarking. Informanter
mener at man ikke ’buler op’.
Aktivitetsbaserede tildelinger på nogle Årlig benchmarking rapport i forbindelse
områder.
med budgetlægningen
Alt i alt har vi fået bekræftet forventningen om, at kommunerne har brugt demografi- og
aktivitetsmodeller til at forbedre produktiviteten. I den hårdt ramte syddanske kommune beskrives
en demografimodel som et centralt middel til at sikre, at kommunens budget følger det faldende
befolkningstal nedad på hvert enkelt fagområde. I hovedkommunen, som har befolkningsvækst,
beskrives aktivitetsbestemte tildelinger som et middel til at presse fagområdernes produktivitet, idet
tildelingen til de enkelte fagområde stadig følger et rammeprincip, mens der benyttes
aktivitetsbestemte tildelinger på decentralt niveau. Budgetmodeller bruges således til at sikre
produktiviteten både i kommuner med vækst og med tilbagegang. Der er dog også informanter, der
forholder sig til faren for, at budgetmodeller med udgangspunkt i demografi skal udvikle sig til
’velerhvervede rettigheder’ for de enkelte fagområder. Hun mener at det er vigtigt, at modellerne
hele tiden diskuteres og tilpasses til udviklingen – f.eks. når de ældre bliver mere raske.
Nøgletal og benchmarking beskrives også som et redskab til at holde fokus på produktivitet. Der er
ganske vist ganske mange informanter, der fremhæver, at tilsyneladende produktivitetsforskelle
som regel dækker over forskellig organisering, serviceniveau eller konteringspraksis, men de mener
alligevel, at nøgletal og benchmarking er relevante redskaber i det løbende arbejde med at finde
18
produktivitetspotentialer.
Flere
af
dem
udtrykker
forhåbninger
til
KL’s
nye
ledelsesinformationssystem FLIS.
5.4. Anvendes mål- og resultatstyring til politisk prioritering?
Vi formulerede også en forventning om, at kommunerne anvender mål- og resultatstyring som led i
strategisk prioritering af udgifterne. Vi forventer at dette særligt vil være tilfældet i de kommuner,
som har foretaget størst reduktioner i de samlede serviceudgifter, dvs. den syddanske,
nordsjællandske og østjyske kommune.
Vi forventer for det første, at kommunerne arbejder med strategier og målhierarkier som
udgangspunkt for prioritering mellem opgaveområder. Dette er også ambitionen i flere kommuner. I
den syddanske kommune beskriver de interviewede direktører Plan- og Udviklingsstrategien fra
2012 som et udgangspunkt for udgiftsprioritering og politikudvikling. Strategien er dog relativt ny
og indtil videre er det svært at spore et målhierarki fra strategien til kommunens øvrige
politikdokumenter. En af informanterne giver dog udtryk for, at det er ambitionen at etablere
målhierarki til fagudvalgenes politikker og til politiske mål i budgetterne. I den nordsjællandske
kommune er man netop gået i gang med at revidere kommunens overordnede plandokumenter.
Desuden arbejder man med tværgående strategiske mål og målhierarkier i forbindelse med
budgetlægningen. Målene er dog ikke koblet til de faglige politikker, og de har tilsyneladende heller
ikke større prioriteringsmæssig betydning, idet de kobles til en særlig pulje på 4 mio. kr. i budgettet.
I den vestjyske kommune har man arbejdet med målhierarkier som led i den politiske prioritering.
Byrådet vedtog i 2010 vedtog fire overordnede politiske pejlemærker. Samtidigt reviderede man
alle fagspecifikke politikker efter en fælles skabelon, hvori der indgår brede målsætninger og
smallere målepunkter. Øvelsen blev brugt i en politisk proces, der førte til omfordeling af 280 mio.
mellem de politiske udvalg. I dag findes dog ikke et overordnet måldokument. I
Hovedstadskommunen har man i mange år arbejdet med et politisk mål-hierarki fra en 4-årig
kommunestrategi til politiske mål i budgettet, som formuleres af fagudvalgene med udgangspunkt i
deres politikker. Informanterne beskriver dog ikke målhierarkiet som et redskab til at prioritere
mellem fagområder.
Vi forventede også, at budgettet indeholder referencer til kommunens politiske mål, og at der følges
op på målene i forbindelse med budgetopfølgningen og regnskaberne. Dette er tilfældet i nogle af
kommunerne. I den nordsjællandske kommune har man således i 2012 indført et system til Mål- og
19
Budgetopfølgning, som indebærer, at der hvert kvartal følges op på udvalgte politiske resultat- og
effektmål for hvert fagcenter. I den vestjyske kommune indeholder budgettet ligeledes referencer til
politiske mål, og der følges op på politiske mål i forbindelse med den kvartalsvise
budgetopfølgning. I den syddanske kommune har vi dog ikke fundet politiske mål i budgetter og
regnskaber på tværs af opgaveområder.
Vi forventede sidst, at kommunerne vil arbejde med effektmålinger som led i budgetprocesser. Det
har vi fundet tegn på i den vestsjællandske kommune, hvor man i dette år har nedsat såkaldte
’omstillingsgrupper’, som med udgangspunkt i 4 tværgående målbeskrivelser skal arbejde med at
finde ideer, der kan ’omstille vores kommune til fremtiden, og skabe mere trivsel, velfærd og
resultater for færre penge’. Grupperne skal gentænke kommunens indsatser med udgangspunkt i
målsætninger for effekten og i den forbindelse finde besparelser. I den vestjyske kommune
beskrives arbejde med effektmålinger ligeledes som et redskab i et arbejde med at få fagudvalgene
til at fokusere deres politik på de indsatser, der virker. I hovedstadskommunen arbejder man også
med effektmål for de enkelte områder, men de beskrives ikke som middel til omprioritering.
Tabel 3. Anvendelse af mål- og resultatstyring anvendes til politisk prioritering
Effektmålinger som led i Politiske i budget og
Politiske målhierarkier som
opfølgning
omprioriterende
middel til tværgående
budgetprocesser
prioritering
Kommunerne med de største besparelser
SD
NS
VJ
Plan- og Udviklingsstrategi skal
Ikke i budgetter og
regnskaber.
ifølge Direktionen bruges til at
fastholde prioritering af næste
generation.
Tværgående strategiske
budgetmål, der udmøntes på
enkelte fagområder. Dog uden
større prioriteringsmæssig
betydning.
Målstyringsprojekt i 2010.
Politiske pejlemærker og
revision af fagudvalgenes
politikker ud fra fælles
skabelon.
Ja.
Politisk
Målopfølgning som
led i kvartalsvis
budgetopfølgning til
udvalgene + i
regnskab.
Budgettet indeholder
reference til
fagudvalgenes
politikker.
Målopfølgning som
led i kvartalsvis
20
budgetopfølgning til
udvalgene.
Kommunerne med de mindste besparelser
HO
Klart målhierarki fra
kommunestrategi til 1.årige
budgetmål, der formuleres
med udgangspunkt i
fagudvalgenes politikker
VS
Ja
Ja. Effektmålinger indgår i
et stort tværgående
omstillingsprojekt i 2014.
Konklusionen må være at, mål- og resultatstyring bruges som middel til at understøtte den politiske
prioritering af udgifterne på tværs af udvalg såvel som til at sikre, at budgettet bliver brugt til at
indfri de politiske mål, der formuleres i udvalgene. I enkelte kommuner har man også vidtgående
ambitioner om at bruge effektmålinger i en politisk fokusering på de indsatser, der virker.
6. Konklusion
I alle fem case kommuner bruges mål- og resultatstyring til at håndtere krisen. Ganske vist har case
kommunerne som forventet nedprioriteret de former for mål- og resultatstyring, der primært har til
formål at evaluere og synliggøre kvaliteten af den borgernære services. Til gengæld har de brugt
mål- og resultatstyring i deres arbejde med at finde produktivitetspotentialer på de enkelte
fagområder og til at skabe et strategisk fokus på de effektskabende politikområder. Case
kommunerne har ført til to særligt interessante fund.
For det første arbejder mange af case kommunerne med at gøre deres budgettildelinger mere
afhængig af både den demografiske udvikling og aktivitetsudviklingen på de enkelte områder. Dette
er blevet brugt til at modvirke den tendens, der beskrives i
litteraturen, til at tilbagegang i
brugergruppen fører til stigende enhedsomkostninger. Modellerne indfører en ’automatik’ i
budgettilpasningen på de områder hvor mange kommuner oplever tilbagegang, ikke mindst børneog ungeområdet, som ellers ofte beskrives som et område der er svært at håndtere for politikere pga.
de stærke udgiftsalliancer mellem forældre og lærere. Budgetmodeller overfører en del af presset på
kommunens generelle kasse til et pres på fagområderne. Dette pres skal naturligvis skal omsættes i
vanskelige politiske beslutninger, f.eks. om at lukke skoler, men for politikerne opleves den
overordnede beslutning om at reducere budgettet måske mindre vanskelig.
21
For det andet er det interessant, at mange af case kommunerne arbejder med overordnede strategier,
målhierarkier og effektmål som et middel til at overkomme ’silo’ tænkningen i deres organisationer
og skabe grobund for tværgående omprioriteringer. Disse omprioriteringer tilgodeser i flere af case
kommunerne de områder, hvor den kommunale indsats ikke kun handler om at yde en service, som
borgerne har ret til men ligeså meget om at skabe en positiv samfundsøkonomisk effekt. I mindst tre
af case kommunerne har man således arbejdet med overordnede måldokumenter, der slår fast, at det
er den kommende generation, forebyggelsen og arbejdsmarkedsindsatsen, der skal prioriteres, frem
for f.eks. ældrepleje. Mål- og resultatstyring bruges således som led i indsatsen til at omdanne den
offentlige sektor mod en effektskabende konkurrencestat – også på det kommunale niveau.
7. Referencer
Andersen, V.N., Dahler-Larsen, P., & Pedersen, C.S. 2009. Quality assurance and
evaluation in Denmark. Journal of Education Policy, 24, (2) 135-147
Bouckaert, G. & Halligan, J. (2008): Managing Performance, International Comparisons, Routledge
Pallesen, T. (2008): Hvad siger teorierne, I Christiansen, P.M. (red). Budgetlægning og offentlige
udgifter, Academia, Aarhus.
Christophersen, Henning & Klausen, Kurt Klaudi (2012): Den danske kommunekonstruktion
Kommunedannelsen med og efter strukturreformen: professionalisering, organisering og
performance, Syddansk Universitetsforlag,
Ejersbo, N. & Greve, C. (2005): Contracts as reinvented institutions in the public sector, Praegers
Publishers, Wesport.
Ejler, N. 2008, ”Resultatbaseret styring i Arbejdsmarkedsstyrelsen: Real-time præstationsdata og
dialogbaseret ledelse,” In Når måling giver mening.
Resultatbaseret styring og dansk velfærdspolitik i forvandling., N. Ejler et al., eds.,
København: Jurist- og Økonomforbundet.
Finansministeriet, Indenrigsministeriet, Ø.-o., & KL. (2013). God økonomistyring i kommunerne.
Sammenfatning
http://www.fm.dk/nyheder/rss/rssfeed/~/media/Files/Nyheder/Pressemeddelelser/2013/06/KL%20af
tale/Bilag%201.God%20%C3%B8konomistyring%20i%20kommunerne.pdf.
Hansen, H.F., Kristiansen, M.B. & og Sørensen (2014): Resultat- og evalueringsstyring i en
krisekontekst. I Grøn, C., Hansen, H.F. & Kristiansen, M. B.(red.) Offentlig styring, forandringer i
krisetider, Hans Reitzels Forlag
22
Heeager, A. & Olsen, S. J. (2014): Kommunal Økonomi. Rammer, valgmuligheder, styring,
Systime.
Hood, Christopher (2010): Reflections of Public Service Reform in a Cold FiscalClimate. London.
2020 Public Services Trust (5-21). http://clients.squareeye.net//uploads/2020/
documents/esrc_hood.pdf,
Jørgensen, Torben Beck og Poul Erik Mouritzen (2002): Udgiftspolitik og Budgetlægning, Århus:
Systime, 2. udgave, s. 85-114, 151-166,
Jørgensen, Torben Beck (1981): Når staten skal spare, København: Nyt fra Samfundsvidenskaberne
Koch, K. (2014forthcoming): Organisationskultur og Resultatstyring, I Kristiansen, M. B. (red).
Resultatstyring i den offentlige sektor
KREVI. (2008). Kommunale kontrakter i overblik. En kortlægning af intern kontraktstyringspraksis
i kommunerne. Århus: KREVI.
Pollitt, C. 2006. Performance Information for Democracy: The Missing Link?
Evaluation 12, 38-55.
Pollitt, C., Harrison, S., Dowswell, G., Jerak-Zuiderent, S., & Bal, R. 2010.
Performance Regimes in Health Care: Institutions, Critical Junctures and the Logic
of Escalation in England and the Netherlands. Evaluation 13-29.
Pollitt, C. & Bouckaert, G. 2011. Public Management reform. A comparative
analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State
Oxford, Oxford University Press
Pollitt, C. (2013). “The logics of performance management” i Evaluation, 19(4), 346-363.
Rieper, O., Ejersbo, N., & Hansen, P. (2000). Målstyring i kommunerne. In M. Antonsen & T. B.
Jørgensen (Eds.), Forandringer i teori og praksis - skiftende billeder fra den offentlige sektor:
Jurist- og Økonomiforbundets Forlag.
Siverbo, S., & Johansson, T. (2006). Relative Performance Evaluation in Swedish Local
Government. Financial Accountability & Management, 22(3), 271-290.
Sørensen, Eva Moll (2013): A Window for Centralisation? The Danish ‘Structural Reform’ and the
measurement and steering of municipal service performance. Department of Political Science,
University of Copenhagen, Copenhagen
Sørensen, E. M. (2014) Økonomisk styring af kommunerne i en krisetid, I Grøn, C., Hansen, H.F.
& Kristiansen, M. B.(red.) Offentlig styring, forandringer i krisetider, Hans Reitzels Forlag
Wittrup, Jesper; Houlberg, Kurt; Jordan, Anne Line Tenney & Bogetoft, Peter (2013): Notat om
kommunal benchmarking: Service og produktivitet i 94 kommuner. KORA. København.
23