Erityiskertomus nro 18/2013
ISSN 1831-0958 JÄSENVALTIOIDEN MAATALOUSMENOIHIN KOHDISTAMIEN TARKASTUSTEN TULOSTEN LUOTETTAVUUS FI 2013 Erityiskertomus nro 18 EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN Erityiskertomus nro 18 2013 JÄSENVALTIOIDEN MAATALOUSMENOIHIN KOHDISTAMIEN TARKASTUSTEN TULOSTEN LUOTETTAVUUS (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG P. +352 4398-1 F. +352 4398-46410 Sähköposti: eca‑[email protected] Internet: http://eca.europa.eu Erityiskertomus nro 18 2013 Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa‑palvelimen kautta (http://europa.eu). Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa. Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014 ISBN 978-92-9241-569-3 doi:10.2865/13119 © Euroopan unioni, 2014 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Printed in Luxembourg 3 SISÄLLYS Kohdat LYHENTEET SANASTO I–XTIIVISTELMÄ 1–20JOHDANTO 1–5 JÄSENVALTIOIDEN TASOLLA SUORITETTAVIEN TAPAHTUMATARKASTUSTEN TARKOITUS YHTEISEN MAATALOUSPOLITIIKAN TÄYTÄNTÖÖNPANON YHTEYDESSÄ 6–20 TILASTOKERTOMUSTEN LAADINTA, KOKOAMINEN JA TARKISTAMINEN 7–12KANSALLISET MAKSAJAVIRASTOT SUORITTAVAT VAADITUT TARKASTUKSET JA LAATIVAT TILASTOKERTOMUKSET 13–17TODENTAMISVIRANOMAISET TARKISTAVAT KERTOMUSTEN KOKOAMISEN JA TESTAAVAT NIIDEN PERUSTANA OLEVAT TIEDOT 18–20 KOMISSIO TARKISTAA YKSITTÄISET TILASTOKERTOMUKSET 21–27 TARKASTUKSEN LAAJUUS, TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA 28–89HUOMAUTUKSET 28–36 LÄHES KAIKKIEN TARKASTUSKOHTEENA OLLEIDEN MAKSAJAVIRASTOJEN HALLINNOLLISET JA PAIKALLA TOIMITTAMAT TARKASTUKSET OVAT VAIN OSITTAIN VAIKUTTAVIA 30–32MAATALOUSTUKIRAHASTON PINTA-ALAPERUSTEISIIN TOIMENPITEISIIN LIITTYVIEN HALLINNOLLISTEN JA PAIKALLA TOIMITETTAVIEN TARKASTUSTEN LAADULLISET PUUTTEET JOHTAVAT SIIHEN, ETTÄ SÄÄNTÖJENVASTAISUUDET JÄÄVÄT HAVAITSEMATTA TAI RAPORTOIMATTA 33–36MAATALOUSTUKIRAHASTON TOIMENPITEISIIN LIITTYVIEN HALLINNOLLISTEN JA PAIKALLA TOIMITETTAVIEN TARKASTUSTEN LAADULLISET PUUTTEET JOHTAVAT SIIHEN, ETTÄ SÄÄNTÖJENVASTAISUUKSIA JÄÄ HAVAITSEMATTA JA RAPORTOIMATTA Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 4 37–46 AKSAJAVIRASTOJEN SOVELTAMAT PUUTTEELLISET TILASTOKERTOMUSTEN KOKOAMISM JA TARKISTAMISMENETTELYT HEIKENTÄVÄT KERTOMUSTEN LUOTETTAVUUTTA ENTISESTÄÄN 38–41KOMISSION SUUNTAVIIVAT EIVÄT OLE TARPEEKSI TARKAT, MIKÄ HEIKENTÄÄ KOOTTUJEN TIETOJEN OIKEELLISUUTTA JA RELEVANTTIUTTA 42–46TARKASTUSKOHTEENA OLLEIDEN MAKSAJAVIRASTOJEN SOVELTAMAT KERTOMUSTEN KOKOAMISJA TARKISTUSJÄRJESTELMÄT EIVÄT OLE VAIKUTTAVIA 47–57 TODENTAMISVIRANOMAISTEN TYÖN AVULLA EI SAADA RIITTÄVÄÄ VARMUUTTA PAIKALLA TOIMITETTUJEN TARKASTUSTEN LAADUSTA JA TILASTOKERTOMUSTEN LUOTETTAVUUDESTA 47–51TODENTAMISVIRANOMAISET EIVÄT TARKASTA MAKSAJAVIRASTOJEN PAIKALLA TOIMITTAMIA TARKASTUKSIA RIITTÄVÄN LAAJASTI JA LAADUKKAASTI 52–54PAREMPAAN TARKASTUSVARMUUTEEN PERUSTUVAA LÄHESTYMISTAPAA SOVELTANEIDEN TODENTAMISVIRANOMAISTEN ARVIOINTEJA LAAJENNETTUJEN OTOSTEN TESTAUSTULOKSISTA HAITTAAVAT VAKAVAT PUUTTEET 55–57TARKASTUSKOHTEENA OLLEET TODENTAMISVIRANOMAISET EIVÄT TARKASTA TILASTOKERTOMUKSIA RIITTÄVÄN LAAJASTI EIKÄ TARKASTUSTEN AVULLA SAADA KOHTUULLISTA VARMUUTTA KERTOMUSTEN LUOTETTAVUUDESTA 58–69 KOMISSION JÄSENVALTIOIDEN TILASTOKERTOMUKSIIN KOHDISTAMASSA TARKASTUKSESSA HAVAITUT PUUTTEET 58–62KOMISSION TIETOJÄRJESTELMÄN RAKENNE EI SOVELLU TIEDON ERITYYPPISIIN KÄYTTÖTARKOITUKSIIN 63–65EDELLÄ MAINITUISTA PUUTTEISTA HUOLIMATTA KOMISSIO HAVAITSI VIRHEITÄ YLI PUOLESSA JÄSENVALTIOIDEN KERTOMUKSISTA 66–69KOMISSIO EI TARKISTA TILASTOKERTOMUKSIA RIITTÄVÄSTI SÄÄNNÖNMUKAISUUDEN TARKASTUSTENSA YHTEYDESSÄ 70–89 KOMISSION ARVIO SÄÄNTÖJENVASTAISISTA MAKSUISTA EI OLE TILASTOLLISESTI PÄTEVÄ JA SE HEIKENTÄÄ MAATALOUDEN JA MAASEUDUN KEHITTÄMISEN PÄÄOSASTON VUOTUISEN TARKASTUSLAUSUMAN LUOTETTAVUUTTA 70–72JÄSENVALTIOT EIVÄT AINA SOVELLA TILASTOLLISESTI PÄTEVIÄ LÄHESTYMISTAPOJA SATUNNAISOTANTAAN, MIKÄ HEIKENTÄÄ OTOSTEN EDUSTAVUUTTA 73–78 KOMISSION SOVELTAMA ”JÄÄNNÖSVIRHETASON” ARVIOINTIMENETELMÄ EI OLE TILASTOLLISESTI PÄTEVÄ 79–89MAATALOUDEN JA MAASEUDUN KEHITTÄMISEN PÄÄOSASTON RAPORTOIMAA VIRHETASOA EI VOIDA VERRATA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ARVIOIMAAN TODENNÄKÖISIMPÄÄN VIRHETASOON Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 5 90–99 JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET 91 AKSAJAVIRASTOJEN HALLINNOLLISTEN JA PAIKALLA TOIMITTAMIEN TARKASTUSTEN VAIKUTTAVUUTTA M ON LISÄTTÄVÄ HUOMATTAVASTI 92–93 AKSAJAVIRASTOJEN TUOTTAMAT TILASTOKERTOMUKSET OLISI TARKISTETTAVA JA KOOTTAVA M HUOLELLISEMMIN ENNEN NIIDEN TOIMITTAMISTA KOMISSIOLLE 94 OMISSIO EI SAA TODENTAMISVIRANOMAISTEN TYÖN AVULLA RIITTÄVÄÄ VARMUUTTA K TILASTOKERTOMUSTEN LUOTETTAVUUDESTA 95–97 KOMISSIO EI KÄYTÄ JÄSENVALTIOIDEN TILASTOTIETOJA TARKOITUKSENMUKAISESTI JA TARKASTAA NE SUPPEASTI 98–99 KOMISSION ARVIO ”JÄÄNNÖSVIRHETASOSTA” EI OLE TILASTOLLISESTI PÄTEVÄ LIITE I —KOMISSION VUODEN 2012 VUOTUISTA TOIMINTAKERTOMUSTA VARTEN MÄÄRITTÄMÄT JÄÄNNÖSVIRHETASOT LIITE II —TARKASTUKSEEN VALITTUJA HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELMIÄ KOSKEVAN ARVIOINNIN TULOKSET – MAATALOUSTUKIRAHASTO: IACS-JÄRJESTELMÄ LIITE III —TARKASTUKSEEN VALITTUJA HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELMIÄ KOSKEVAN ARVIOINNIN TULOKSET – MAASEUTURAHASTO LIITE IV —KATSAUS 414 TIEDOSTON TARKASTUKSESSA HAVAITTUIHIN OLENNAISIIN VIRHEISIIN LIITE V —KATSAUS TILASTOKERTOMUSTEN KATTAMAAN AJANJAKSOON JA RAPORTOINTIA KOSKEVIIN MÄÄRÄAIKOIHIN KOMISSION VASTAUKSET Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 6 LYHENTEET ALV: Arvonlisävero DAS: tarkastuslausuma (déclaration d’assurance) IACS‑järjestelmä: Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (Integrated Administrative and Control System) LPIS‑järjestelmä: Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (Land Parcel Identification System) Maataloustukirahasto: Euroopan maatalouden tukirahasto Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto DAS: Tarkastuslausuma (Déclaration d’assurance) YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 7 SANASTO Hallinnolliset tarkastukset: Viralliset ja automaattiset tarkastukset, joita maksajavirastot kohdistavat kaikkiin hakemuksiin. Tarkastusten tarkoituksena on tarkistaa hakemusten tukikelpoisuus ja havaita kaikki mahdolliset sääntöjenvastaisuudet. IACS‑järjestelmän kattamien maaseuturahastomenojen perusjoukko: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta rahoitetut toimenpiteet, joita hallinnoidaan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS‑järjestelmä) avulla (esim. maa‑alaan tai eläimiin liittyvät toimenpiteet, kuten maatalouden ympäristötuki). IACS‑järjestelmän kattamien maataloustukirahastomenojen perusjoukko: Euroopan maataloustukirahastosta rahoitetut toimenpiteet, joita hallinnoidaan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS‑järjestelmä) avulla (esim. tilatukijärjestelmä tai yhtenäisen pinta‑alatuen järjestelmä). IACS‑järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen perusjoukko: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta rahoitetut toimenpiteet, joita ei hallinnoida yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS‑järjestelmä) avulla (esim. kaikki muuhun kuin maa‑alaan liittyvät hankeperusteiset toimenpiteet, kuten maatilojen nykyaikaistaminen). Jäännösvirhetaso: Jäännösvirhetaso on komission arvio sääntöjenvastaisuuksista, jotka jäävät tapahtumiin sen jälkeen, kun kaikki tarkastukset on suoritettu. Komissio laskee neljä jäännösvirhetasoa EU:n tasolla (yhden kutakin menojen perusjoukkoa kohti) ja julkaisee ne maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa. LPIS‑järjestelmä: Tietokanta, joka sisältää tiedot jäsenvaltion koko maatalousmaasta (viitelohkot) sekä tukikelpoisista maa‑alueista. Järjestelmän luotettavuus on ratkaisevan tärkeä hallinnollisten ristiintarkastusten laadun kannalta; tarkastuksissa tarkistetaan, että tukea maksetaan ainoastaan tukikelpoisista maa‑aloista. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuinen toimintakertomus: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston johdon vuotuinen arviointi käytössä olevien hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminnasta ( julkaistaan maaliskuussa). Pääjohtaja laatii asiakirjan perusteella lausuman maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston menoista; molempia asiakirjoja käytetään neuvoston ja parlamentin kanssa tapahtuvassa vastuuvapausmenettelyssä. Paikalla toimitettava tarkastus: Tarkastus, jonka maksajaviraston tarkastajat kohdistavat tapahtumien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen. Tarkastuksen yhteydessä tehdään käynti hakijan luo (esim. maatilalla toimitettavat tarkastukset, joissa mitataan ja arvioidaan ilmoitettujen viljelylohkojen tukikelpoisuutta). Säännönmukaisuuden tarkastukset: Komission yksiköt kohdistavat valittuihin tukitoimenpiteisiin monivuotisuuteen perustuvia säännönmukaisuuden tarkastuksia, joissa arvioidaan, ovatko maksajavirastot toteuttaneet maatalousalan menoja EU:n sääntöjen mukaisesti. Sääntöjen noudattamatta jättäminen johtaa useimmiten jäsenvaltioihin kohdistettaviin kiinteämääräisiin rahoitusoikaisuihin. Tilastokertomukset: Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamat vuotuiset kertomukset, jotka sisältävät maksajavirastojen hallinnollisten ja paikalla toimittamien tarkastusten tulokset. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus: Vuosikertomus sisältää EU:n yleistä talousarviota ja Euroopan kehitysrahastoa koskevien tilintarkastusten tulokset tarkastuslausumien muodossa (vuosikertomus julkaistaan joka vuosi marraskuussa). Todennäköisin virhetaso: Tilintarkastustuomioistuimen vuotuinen paras arvio tiettyyn maksuluokkaan liittyvästä virhetasosta. Virhetason laskentaan käytetään testejä, jotka perustuvat asianomaisesta maksuluokasta poimittuun edustavaan tapahtumaotokseen. Todennäköisin virhetaso ilmaistaan prosenttiosuutena kyseisen luokan maksujen kokonaismäärästä. Prosenttiosuus sijoittuu 95 prosentin todennäköisyydellä luottamusvälille, joka ilmaistaan alemman ja ylemmän virherajan avulla. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 8 Virhetasot: Tilastokertomuksissa lasketut tukitoimenpide- ja tarkastustapakohtaiset virhetasot (paikalla toimitettavat tarkastukset vs. hallinnolliset tarkastukset). Havaittua virhetasoa kuvaava määrä ilmaistaan prosenttiosuutena asianomaisen menoluokan osalta ilmoitetuista määristä. X‑taulukko: Kattavat tiedot kaikista tilasto- ja valvontakäyttöön tarvittavista kirjanpitotiedoista, jotka jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle vuosittain tietojen kohteena olevaa vuotta seuraavan vuoden helmikuun 15. päivään mennessä 1. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS‑järjestelmä): Yhdennetty järjestelmä, joka koostuu maatilat, hakemukset, viljelylohkot sekä tukioikeudet käsittävistä tietokannoista (tilatukijärjestelmää soveltavissa jäsenvaltioissa). Tietokantoja käytetään kaikkien tukihakemusten hallinnollisiin ristiintarkastuksiin useimpien maataloustukirahaston toimenpiteiden yhteydessä (esim. tilatukijärjestelmä, yhtenäisen pinta‑alatuen järjestelmä sekä muut suorat maksut). Yhteinen hallinnointi: EU:n talousarvion toteuttamismuoto, jossa täytäntöönpanotehtävät siirretään jäsenvaltioille. Jäsenvaltioiden viranomaiset nimeävät tätä varten elimiä, jotka vastaavat EU:n varojen hallinnoinnista ja valvonnasta. Kyseiset elimet raportoivat komissiolle. Tässä kertomuksessa asianomaisia elimiä ovat maksajavirastot ja todentamisviranomaiset. 1 Tietojen esittämistapa on yksilöity komission asetuksessa (EU) N:o 825/2010, annettu 20 päivänä syyskuuta 2010, niiden tilitietojen muodosta ja sisällöstä, jotka jäsenvaltioiden on pidettävä komission saatavilla maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä sekä valvonta- ja ennustetarkoituksia varten (EUVL L 247, 21.9.2010, s. 1). Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 9 TIIVISTELMÄ I. Komissio jakaa vastuun yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta jäsenvaltioiden kanssa. Maatalousmenojen hallinnoinnista ja niihin liittyvistä maksuista vastaavat kansalliset tai alueelliset maksajavirastot. Maksajavirastot raportoivat komissiolle. Jäsenvaltioiden nimittämät riippumattomat todentamisviranomaiset todentavat komissiolle maksajavirastojen tilinpäätökset sekä niiden perustamien valvontajärjestelmien laadun. II. Maksajavirastot suorittavat tukihakemusten hallinnollisia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on hakemusten tukikelpoisuuden tarkistaminen. Lisäksi ne tarkastavat hakijoista poimitun otoksen paikalla. Tarkastuksissa havaitut virheet johtavat hakijoiden pyytämien tukimäärien vähentämiseen. Jäsenvaltiot raportoivat tark astusten tuloksista vuosittain komissiolle (tilastokertomukset). III. Komissio käyttää tietoja Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa käytävän vastuuvapausmenettelyn yhteydessä. Jäsenvaltioiden tilastokertomukset muodostavat perustan, jonka avulla arvioidaan ”jäännösvirhetasoa”. Sen katsotaan kuvaavan niiden sääntöjenvastaisuuksien taloudellista vaikutusta, jotka jäävät suoritettuihin maksuihin sen jälkeen kun kaikki tarkastukset on suoritettu; ”jäännösvirhetaso” ilmaistaan prosenttiosuutena maksujen kokonaismäärästä. EU:n tasolla konsolidoitu versio tilastokertomuksista sekä ”jäännösvirhetaso” julkaistaan maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa. IV. Komissio laatii suuntaviivat tilastokertomusten kokoamisesta sekä valvontajärjestelmien perustamisesta maksajavirastoihin. Tarkastuksessa kävi kuitenkin ilmi, että suuntaviivoja ei panna aina täytäntöön oikein. Suurin osa maksajavirastoista ei varmista kertomusten oikeellisuutta ennen niiden toimittamista komissiolle. Kun tarkastuskohteena olleet maksajavirastot tarkastivat kertomuksia, suoritettujen testien luonne ja laajuus olivat rajallisia eikä niiden avulla kyetty ehkäisemään virheitä, jotka havaittiin myöhemmin komission yksiköiden asiakirjatarkastuksissa tai tilintarkastustuomioistuimen toimittamissa tarkastuksissa. V. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että jäsenvaltioiden suorittamien ja komission raportoimien maatalousmenojen tarkastusten tulokset eivät kaiken kaikkiaan ole luotettavia. VI. Sekä tilintarkastustuomioistuimen että komission tarkastukset osoittavat, että maksajavirastoissa hallinnollisia ja paikalla toimitettavia tarkastuksia varten käytössä olevat järjestelmät olivat vain osittain vaikuttavia sääntöjenvastaisten menojen havaitsemisen kannalta. Tämä asettaa vakavasti kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen luotettavuuden. VII. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että todentamisviranomaisten nykyisin suorittaman työn avulla ei saada riittävää varmuutta paikalla toimitettujen tarkastusten riittävyydestä tai tilastokertomusten luotettavuudesta. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 10 TIIVISTELMÄ VIII. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission käytössä tällä hetkellä oleva tietojärjestelmä ei palvele komission tarpeita vaikuttavalla tavalla. Osa nykyisin saatavilla olevista tiedoista ei ole täysin relevantteja taikka tiedot ovat puutteellisia ja epätarkkoja voidakseen tulla käytetyksi sellaisenaan vuotuisissa toimintakertomuksissa ja vastuuvapausmenettelyssä. Komissio tarkastaa jäsenvaltioiden tilastotiedot suppeasti, joten niiden luotettavuutta ei kyetä varmistamaan. IX. Tässä kertomuksessa kuvatuista puutteista johtuen komission käytettävissä olevat tiedot eivät anna sille luotettavaa perustaa ”jäännösvirhetason” ar viointiin. Lisäksi komission suorittamat tilastokertomuksiin perustuvien virhetasojen mukautukset eivät ole tilastollisesti päteviä. Tämän seurauksena myöskään komission arvioima ”jäännösvirhetaso” ei ole tilastollisesti pätevä. X. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset: – – k omission todentamisviranomaisille laatimia suuntaviivoja olisi muutettava siten, että testattavia paikalla toimitettuja tarkastuksia koskevien otosten kokoa suurennettaisiin ja tilastokertomusten kokoamista valvottaisiin tiiviimmin – – komission olisi käytävä uudelleen läpi nykyinen maksajavirastoja koskeva raportointijärjestelmä varmistaakseen, että se saa mahdollisimman oikea‑aikaisesti kattavat ja relevantit tiedot, joita se voi käyttää vastuuvapausmenettelyssä; lisäksi komission olisi myös parannettava jäsenvaltioiden tilastokertomuksiin kohdistamiensa asiakirjatarkastusten ja paikan päällä toimitettavien tarkastusten vaikuttavuutta – – komission olisi ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin kyetäkseen laatimaan tilastollisesti pätevä arvio maksuihin liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista; arvion perustana olisi käytettävä maksajavirastojen työtä ja todentamisviranomaisten laajennettua toimenkuvaa edellyttäen, että asianomaisten elinten työssä tapahtuu riittävästi parannusta. – – maksajavirastojen hallinnolliset ja paikalla toimittamat tarkastukset olisi toteutettava tehokkaammin ja LPIS‑tietokantojen laatua olisi parannettava – – riittävien valvontajärjestelmien täytäntöönpanoa ja tilastokertomusten kokoamista koskevia komission suuntaviivoja olisi selkiytettävä ja niiden täytäntöönpanoa olisi valvottava tiukemmin Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 11 JOHDANTO JÄSENVALTIOIDEN TASOLLA SUORITETTAVIEN TAPAHTUMATARKASTUSTEN TARKOITUS YHTEISEN MAATALOUSPOLITIIKAN TÄYTÄNTÖÖNPANON YHTEYDESSÄ 1. Komissio vastaa yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) täytäntöönpanosta yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. 2. Yhteisen maatalouspolitiikan menoja rahoitetaan EU:n talousarviosta kahden rahaston kautta 2 : EU:n suorat tuet ja markkinatoimenpiteet 3 rahoitetaan kokonaisuudessaan Euroopan maatalouden tukirahastosta ( jäljempänä ”maataloustukirahasto”). Maaseudun kehittämistä koskevat ohjelmat osarahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta ( jäljempänä ’maaseuturahasto’). 2 Neuvoston asetus (EY) N:o 1290/2005, annettu 21 päivänä kesäkuuta 2005, yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta (EUVL L 209, 11.8.2005, s. 1). 3 Lukuun ottamatta tiettyjä yhteisrahoitettuja toimenpiteitä, kuten menekinedistämistoimenpiteet ja kouluhedelmäjärjestelmä. 4 3. Suurin osa suorasta tuesta jaetaan tilatukijärjestelmän avulla ja kymmenessä jäsenvaltiossa 5 siirtymävaiheen yhtenäisen pinta‑alatuen järjestelmän 6 avulla. Lisäksi yksittäisiä maatalouden aloja tuetaan yli 30 muun täydentävän suoran tukijärjestelmän avulla. 4. Maaseudun kehittämistuki pannaan täytäntöön alueellisten ja kansallisten maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Tukea voidaan maksaa pinta‑alatukena, kuten maatalouden ympäristötukena tai korvauksina, joita maksetaan viljelijöille luonnonhaitta‑alueilla; tuki voidaan kohdentaa myös yksittäisille hankkeille, jotka koskevat esimerkiksi maatilojen nykyaikaistamista tai maatalousväestölle tarkoitettujen peruspalveluiden luomista. 4 Tilatukijärjestelmä on tulotukijärjestelmä viljelijöille, joilla on tukioikeuksia ja jotka aktivoivat ne vuosittain saadakseen tukimaksun käytössään olevan maatalousmaan osalta. Tukioikeudet myönnettiin viljelijöille EU:n lainsäädäntöön perustuvien mallien mukaisesti. 5 Bulgaria, Tšekin tasavalta, Viro, Kypros, Latvia, Liettua, Unkari, Puola, Romania ja Slovakia. 6 5. Komissiolla on yleinen vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta, joten se tarvitsee jäsenvaltioilta relevantteja tietoja YMP:n täytäntöönpanosta. Vuotuiset tilastokertomukset, joissa esitetään kansallisten maksajavirastojen hallinnollisten ja paikalla suorittamien tarkastusten tulokset 7 , muodostavat tärkeän tietolähteen. Yhtenäisen pinta‑alatuen järjestelmä on viljelijöille tarkoitettu yksinkertaistettu tulotukijärjestelmä, joka perustuu heidän käytössään olevaan tukikelpoiseen maa‑alaan. 7 Maataloustukirahaston suoria tukitoimenpiteitä koskevan raportoinnin osalta ks. komission asetus (EY) N:o 1122/2009, annettu 30 päivänä marraskuuta 2009, neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallintoja valvontajärjestelmän osalta, sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 84 artiklan 1 kohta, (EUVL L 316, 2.12.2009, s. 65). Maaseuturahastoa koskevan raportoinnin osalta ks. komission asetus (EU) N:o 65/2011, annettu 27 päivänä tammikuuta 2011, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta, 31 artikla (EUVL L 25, 28.1.2011, s. 8). Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 12 TILASTOKERTOMUSTEN LAADINTA, KOKOAMINEN JA TARKISTAMINEN 6. Kaaviossa 1 esitetään maataloustukirahaston pinta‑alaperusteiset toimenpiteet kattavien tilastokertomusten keskeiset laadinta-, kokoamis- ja tarkistamisprosessit. Toimiin osallistuvien elinten tehtävistä annetaan tarkempi selvitys jäljempänä. Vastaavia järjestelyitä sovelletaan myös muita maataloustukirahaston ja maaseuturahaston toimenpiteitä koskeviin kertomuksiin. KAAVIO 1 KESKEISET PROSESSIT, JOITA SOVELLETAAN VUODEN 2010 TUKIHAKEMUKSET KATTAVIIN MAATALOUSTUKIRAHASTON PINTA‑ALAPERUSTEISTA TUKEA KOSKEVIIN TILASTOKERTOMUKSIIN Hakemusten jättäminen (toukokuuhun 2010 mennessä) Maksajavirasto Kaikkien hakemusten hallinnolliset tarkastukset Satunnaisotantaan perustuvien ja riskiperusteisten otosten poiminta paikalla toimitettaviin tarkastuksiin Tarkastusten toimittaminen paikalla Tarkastustulosten syöttäminen tietokantoihin Tuen laskenta Tuen hyväksyntä ja maksu (joulukuu 2010 – kesäkuu 2011) Toimien perustana olevien tietojen kokoaminen Todentamisviranomainen Todentamisviranomaisen tarkastukset Valvontaympäristön arviointi Maksajaviraston paikalla toimittamien tarkastusten säännönmukaisuuden tarkastus Valvontatilastojen tarkistus Maksajavirasto Tilastokertomusten kokoaminen Kertomusten tietojen täsmäyttäminen tietokantojen kanssa ja lisätarkastusten toimittaminen Tilastotietojen toimittaminen 15.7.2011 mennessä Tiedonvaihto / muutokset Todentamisviranomaisen kertomuksen ja lausunnon toimittaminen 15.2.2012 mennessä Komissio Jäsenvaltioiden yksittäisten tilastojen tarkistaminen Yksittäisten jäsenvaltioiden tilastojen kokoaminen yhteen Konsolidoitujen tilastotietojen tarkistaminen ja jäännösvirhetasojen laskenta Julkaisu vuotuisessa toimintakertomuksessa (maaliskuu 2012) Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 13 KANSALLISET MAKSAJAVIRASTOT SUORITTAVAT VAADITUT TARKASTUKSET JA LAATIVAT TILASTOKERTOMUKSET 7. YMP:n menojen hallinnoinnista ja niihin liittyvistä maksuista vastaavat 81 kansallista tai alueellista maksajavirastoa. Maksajavirastojen on tarkistettava viljelijöiltä saamiensa tukihakemusten tukikelpoisuus joko suoraan tai valtuutettujen elinten avulla. 8. Tukikelpoisuus tarkastetaan hallinnollisilla ja paikalla toimitettavilla tarkastuksilla. Hallinnolliset tarkastukset kohdistetaan kaikkiin tukihakemuksiin, mutta paikalla tarkastetaan vain hakemuksista poimittu otos. 9. EU:n asetuksissa säädetään tarkastusten toimittamiseen liittyvistä yleisistä säännöistä määrittämällä esimerkiksi, mitä on tarkastettava, kuinka otokset on poimittava ja mikä on kunkin tukityypin osalta tarkastettava vähimmäismäärä. Lainsäädännössä on aina edellytetty, että IACS‑järjestelmän kattamien maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tukijärjestelmien osalta on tarkastettava paikalla satunnaisotannalla poimittu otos hakijoista 8. Muiden kuin pinta‑alaan perustuvien maaseuturahaston toimenpiteiden osalta tätä on kuitenkin edellytetty vasta vuodesta 2011 alkaen 9. 10. Hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten tulokset kirjataan maksajavirastojen tietokantoihin. Tarkastuksissa havaitut virheet johtavat hakijoiden pyytämien tukimäärien vähentämiseen. 11. Tarkastustulokset sisältävien tilastokertomusten on noudatettava komission määrittämää muotoa. Muoto on määritetty sähköisessä muodossa olevissa malleissa ja ohjeissa, ja se vaihtelee yksittäisten YMP:n toimenpiteiden ominaispiirteiden mukaan. Useimmissa tilastokertomuksissa on ilmoitettava seuraavat seikat: a) tuen hakijoiden kokonaismäärä sekä paikalla tarkastettujen hakijoiden määrä b) hakijoiden pyytämä (tai heille maksettu) kokonaismäärä ja paikalla tarkastettu kokonaismäärä c) maksajavirastojen tukeen tekemät vähennykset siten, että kokonaismäärä jaetaan paikalla tarkastettujen hakijoiden ja paikalla tarkastamattomien hakijoiden kesken. 8 Asetuksen (EY) N:o 1122/2009 31 artiklan mukaan paikalla tehtävien tarkastusten on katettava vähintään viisi prosenttia kaikista edunsaajista, ja jäsenvaltioiden on valittava satunnaisotannalla kyseisestä viiden prosentin joukosta 20–25 prosenttia edunsaajia. Loput on valittava riskianalyysin perusteella. 9 Asetuksen (EU) N:o 65/2011 25 artiklan mukaan paikalla tehtävien tarkastusten piiriin kuuluvien menojen on vastattava vähintään neljää prosenttia tietyn vuoden aikana suoritetuista maksuista ja yhteensä vähintään viittä prosenttia koko ohjelmakauden menoista. Asetuksessa asetettiin myös vaatimus, jonka mukaan paikalla on tarkastettava edunsaajista satunnaisotannalla poimittu otos (20–25 prosenttia paikalla toimitettaviin tarkastuksiin valituista menoista). Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 14 12. Tarkastusten tulokset on ilmoitettava komissiolle vuosittain maksajavirastoittain ja jäsenvaltioittain tietojen kohteena olevaa vuotta seuraavan vuoden heinäkuun 15. päivään mennessä. Esimerkiksi vuonna 2010 (vuosi n) esitettyjen hakemusten osalta maksajavirastojen on raportoitava hakemuksia koskevista tarkastuksistaan 15. heinäkuuta 2011 (vuosi n+1) mennessä. 10 TODENTAMISVIRANOMAISET TARKISTAVAT KERTOMUSTEN KOKOAMISEN JA TESTAAVAT NIIDEN PERUSTANA OLEVAT TIEDOT 11 Komissio on edellyttänyt arviointia varainhoitovuodesta 2008 alkaen. 12 13. Todentamisviranomaiset ovat riippumattomia tarkastuselimiä, joita jäsenvaltiot nimittävät tarkastamaan maksajavirastojen tilit ja maksutiedot ja raportoimaan niistä komissiolle. Kertomukset on lähetettävä komissiolle maksajavirastojen tilinpäätösten kanssa maksujen suoritusvuotta seuraavan vuoden helmikuun 15. päivään mennessä. Esimerkiksi vuonna 2010 (n) esitettyihin hakemuksiin perustuvat maksut suoritetaan vuonna 2011 (n+1), ja todentamisviranomaiset raportoivat 15. helmikuuta 2012 (n+2) mennessä. 14. Komissio on laatinut suuntaviivoja todentamisviranomaisten vastuulla olevista tehtävistä sekä sille toimitettavien kertomusten muodosta. Todentamisviranomaisten on annettava lausunto esimerkiksi seuraavista osa‑alueista: 15. Menojen perusjoukkoja on neljä: IACS‑järjestelmän kattamat maataloustukirahaston menot, IACS‑järjestelmän ulkopuoliset maataloustukirahaston menot, IACS‑järjestelmän kattamat maaseuturahaston menot ja IACS‑järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahaston menot. a) valvontaympäristön laatu on arvioitava suorittamalla uudelleen vähintään kymmenen maksajaviraston paikalla toimittamaa tarkastusta (kutakin menojen perusjoukkoa kohti 10) b) on arvioitava, onko hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten tulokset sisältävät tilastokertomukset koottu asianmukaisesti ja onko ne täsmäytetty maksajaviraston tietokannan kanssa siten, että kirjausketju on riittävä 11. Komissio on antanut vuodesta 2010 alkaen jäsenvaltioille mahdollisuuden laajennettuun tarkastuksen, jonka todentamisviranomaiset kohdistavat maksajavirastoihin. Laajennettujen tarkastusten yhteydessä todentamisviranomaisten 12 olisi suoritettava kokonaisuudessaan uudelleen 110–180 maksajaviraston paikalla toimittamaa tarkastusta kutakin menojen perusjoukkoa kohti 13. Tällaisen laajennetun tarkastuksen tarkoituksena ilmoitetaan olevan ”paremman varmuuden saaminen lopullisten tuensaajien tasolla toteutuvien tapahtumien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta todentamisviranomaisten työn avulla”. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Komission suuntaviivojen mukaan todentamisviranomaisen työn ei pidä rajoittua maksajaviraston paikalla toimittamien tarkastusten laadun tarkastamiseen, vaan sen on katettava aineiston käsittely kokonaisuudessaan tukihakemuksen vastaanottamisesta loppumaksun laskentaan ja suorittamiseen, mukaan lukien mahdolliset vähennykset ja seuraamukset. 13 Otoksen koko riippuu siitä, millaisen varmuuden todentamisviranomainen voi saada maksajaviraston sisäisen valvonnan järjestelmän avulla. 15 16. Tämän ”parempaan tarkastusvarmuuteen” tähtäävän toimintamallin soveltamisen yhteydessä komission tekemien rahoitusoikaisujen määrä rajoittuisi määrään, joka vastaa todentamisviranomaisten todentamissa tarkastuksissa havaittua virhetasoa. Tähän mennessä tätä toimintamallia on päättänyt soveltaa viisi jäsenvaltiota (Bulgaria, Kreikka, Luxemburg, Romania ja Yhdistynyt kuningaskunta – Pohjois‑Irlanti). 17. Varainhoitoasetuksessa, joka hyväksyttiin 25. lokakuuta 2012, säädetään, että todentamisviranomaisten on annettava lausunto tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (eli sääntöjenmukaisuudesta) 14. Tästä syystä ”parempi tarkastusvarmuus” tulee pakolliseksi kaikissa jäsenvaltioissa. Kautta 2014–2020 koskeviin YMP:n alan lainsäädäntöehdotuksiin sisältyy myös tätä tarkoitusta koskevia säännöksiä ja komissio valmistelee uusia suuntaviivoja asianomaisten säännösten täytäntöönpanosta. 14 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta, 59 artiklan 5 kohta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1). KOMISSIO TARKISTAA YKSITTÄISET TILASTOKERTOMUKSET 18. Komissio kohdistaa tilastokertomuksiin asiakirjatarkastuksia. Tarkastukset koostuvat automaattisista tarkastuksista, joissa testataan kertomuksessa esitettyjen tietojen sisäistä johdonmukaisuutta, sekä manuaalisista tarkastuksista, joissa kertomuksen tietoja verrataan aiempien vuosien kertomusten ja muiden kertomusten tietoihin. Kun komissio havaitsee kertomuksessa virheitä tai epäjohdonmukaisuuksia, jäsenvaltiota kehotetaan korjaamaan tilanne yleensä oikaisemalla tiedot. 19. Komissio suorittaa myös tarkastukseen valittujen maksajavirastojen hallinto- ja valvontajärjestelmien toimintaa koskevia säännönmukaisuuden tarkastuksia. Näissä tarkastuksissa komissio testaa yleensä maksajaviraston paikalla toimittamien tarkastusten luotettavuutta suorittamalla uudelleen otokseen poimitut tarkastukset. 20. Kun kaikki yksittäisten maksajavirastojen kertomukset on validoitu, komissio käyttää tietoja ”jäännösvirhetason” laskentaan. Siitä raportoidaan vuotuisessa toimintakertomuksessa (ks. liite I, jossa kuvataan komission soveltamaa jäännösvirhetason laskentamenetelmää). Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 16 TARKASTUKSEN LAAJUUS, TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA 21. Tarkastuksessa esitettiin seuraava pääkysymys: ovatko jäsenvaltioiden suorittamien ja komission raportoimien maatalousmenojen tarkastusten tulokset luotettavia? 22. Pääkysymys jaettiin viiteen alakysymykseen: a) Ovatko maksajavirastojen hallinnolliset ja paikalla toimittamat tarkastukset vaikuttavia? b) Onko maksajavirastojen tarkastusten tulokset sisältävät tilastokertomukset koottu oikein ja tarkastettu ennen kuin ne esitetään komissiolle? c) Saadaanko todentamisviranomaisten työn avulla riittävä varmuus paikalla toimitettujen tarkastusten laadusta ja tilastokertomusten luotettavuudesta? d) Varmistaako komissio, että tilastokertomukset ovat luotettavia? e) Onko komission suorittama ”jäännösvirhetasoa” koskeva laskelma tilastollisesti pätevä? 23. Tarkastus koski tilastokertomuksia, jotka kattoivat vuoden 2010 hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten tulokset maatalouden kehittämisen ja suorien tukijärjestelmien aloilta; tulokset sisältyivät maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuiseen toimintakertomukseen varainhoitovuodelta 2011. Tarkastuksessa tarkastettiin myös ”jäännösvirhetasoja” koskevat laskelmat ja niiden esittäminen maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisissa toimintakertomuksissa varainhoitovuosilta 2011 ja 2012. 24. Tilintarkastustuomioistuin sisällytti tarkastukseen tilastokertomuksia, jotka kattoivat taloudellisesti merkittävimmät tukijärjestelmät; niiden osuus YMP:n menoista on yli 86 prosenttia. Tilanne on kuvattu taulukossa 1. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 17 25. Maksajavirastojen hallinnollisten ja paikalla toimitettavien tarkastusten suorittamista varten täytäntöönpanemien järjestelmien vaikuttavuutta arvioidaan tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuosien 2010, 2011 ja 2012 DAS‑tarkastusten tulosten perusteella. 26. Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin yhdeksään maksajavirastoon kahdeksassa jäsenvaltiossa 15 . Nämä yhdeksän maksajavirastoa hallinnoivat 28:aa prosenttia maataloustukirahaston suorasta tuesta ja 41:tä prosenttia maaseuturahaston menoista vuonna 2011. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat tapasivat myös asianomaisten todentamisviranomaisten edustajia sekä tilastokertomuksia käsittelevää komission henkilöstöä. 15 Tarkastus kattoi seuraavat jäsenvaltiot (maksajavirastot): Bulgaria (SFA), Tšekin tasavalta (SAIF), Kreikka (OPEKEPE), Espanja (Kastilia‑La Mancha), Italia (AGEA), Puola (ARMA), Romania (PIAA ja PARDF) ja Yhdistynyt kuningaskunta (RPA). TAULUKKO 1 YMP:N KESKEISET TUKIJÄRJESTELMÄT JA NIIDEN MENOT VUONNA 2011 Varainhoitovuonna 2011 aiheutuneet menot (miljoonaa euroa) osuus prosentteina Otsikko Maatalousmarkkinoiden interventiot (IACS-järjestelmän ulkopuolisten maataloustukirahastomenojen perusjoukko) Tilatukijärjestelmä (osa IACS-järjestelmän kattamien maataloustukirahastomenojen perusjoukkoa) Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä (osa IACS-järjestelmän kattamien maataloustukirahastomenojen perusjoukkoa) Muut suorat tuet (osa IACS-järjestelmän kattamien maataloustukirahastomenojen perusjoukkoa) Maaseudun kehittäminen (sekä IACS-järjestelmän kattamien että IACS-järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen perusjoukko) YHTEENSÄ Sisältyivätkö menot tarkastukseen? 3 533 6,3 % Ei 31 082 55,4 % Kyllä 5 084 9,1 % Kyllä 4 012 7,1 % Ei 12 394 22,1 % Kyllä 56 105 100,0 % 86,6 % Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2011. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 18 27. Tarkastuksessa keskityttiin arvioimaan niiden järjestelmien vaikuttavuutta, joiden tarkoituksena on varmistaa jäsenvaltioiden valvontatilastojen luotettavuus. Tarkemmin sanoen: a) Tilintarkastustuomioistuin tarkasti maksajavirastojen tasolla hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten kokoamista ja validointia koskevat hallinnointijärjestelmät sekä maataloustukirahaston että maaseuturahaston toimenpiteiden osalta. Tilintarkastustuomioistuin kohdisti asiakirjatarkastuksen 415 hakemukseen, jotka maksajavirastojen tarkastajat olivat tarkastaneet paikalla; tavoitteena oli määrittää, oliko hakemukset esitetty oikein komissiolle toimitetuissa kertomuksissa. Lisäksi tarkastettiin satunnaisotannalla poimitut otokset sen määrittämiseksi, olivatko ne tilastollisesti edustavia. b) Tilintarkastustuomioistuin tarkasti menettelyt, joita todentamisviranomaiset olivat soveltaneet tilastokertomusten luotettavuuden tarkastamiseen ja validointiin; lisäksi perehdyttiin maksajavirastojen paikalla toimittamien tarkastusten laadun arviointiin. c) Komissiossa tilintarkastustuomioistuin tarkasti tilastokertomusten tarkistamismenettelyt – ”jäännösvirhetason” laskenta mukaan lukien. Huomiota kiinnitettiin erityisesti siihen, kuinka kertomuksiin tehdyt suuret muutokset ja korjaukset oli perusteltu. Tilintarkastustuomioistuin pani varainhoitovuoden 2012 vuosikertomuksessaan merkille maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisen toimintakertomuksen osalta, että komissio oli muuttanut lähestymistapaa, jota se soveltaa tuotannosta riippumatonta pinta‑alatukea koskevan (maataloustukirahaston) jäännösvirhetason määrittämiseen. Tässä erityiskertomuksessa tilintarkastustuomioistuin arvioi aiempien huomautustensa pohjalta perusteellisesti jäsenvaltioiden suorittamien maatalousmenoja koskevien tarkastusten luotettavuutta (sekä maataloustukirahaston että maaseuturahaston osalta) sekä komission jäännösvirhetasoa koskevan laskelman paikkansapitävyyttä. Tarkastus on näin ollen vuoden 2012 vuosikertomuksessa esitettyä tarkastusta laajempi. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 19 HUOMAUTUKSET LÄHES KAIKKIEN TARKASTUSKOHTEENA OLLEIDEN MAKSAJAVIRASTOJEN HALLINNOLLISET JA PAIKALLA TOIMITTAMAT TARKASTUKSET OVAT VAIN OSITTAIN VAIKUTTAVIA 28. Hallinnollisiin tarkastuksiin sisältyvät kaikki viralliset tarkastukset ja automaattiset ristiintarkastukset, jotka ovat tarpeen hakemusten tukikelpoisuuden tarkistamista ja kaikkien mahdollisten sääntöjenvastaisuuksien havaitsemista silmällä pitäen. Esimerkiksi yksittäisiä viljelylohkoja koskevat hakemukset olisi tarkastettava maa‑alan tukikelpoisuutta koskevien tietokantojen perusteella. 29. Paikalla toimitettavien tarkastusten osalta maksajaviraston tarkastajien on tarkistettava, että tarkastuskäynnin kohteena olevan viljelylohkon tai hankkeen ominaispiirteet vastaavat hakemuksessa esitettyjä tietoja esimerkiksi mittaamalla asianomainen viljelylohko tai tutkimalla hankkeen ominaispiirteitä taikka hankintamenettelyyn liittyvää aineistoa. 16 Tilintarkastustuomioistuin määrittää arvioidun virhetason edustavan otoksen perusteella. Saatu luku on paras arvio. Tilintarkastustuomioistuimella on 95 prosentin luottamus siihen, että perusjoukon virhetaso on vuoden 2011 osalta 1,1 prosentin (alempi virheraja) ja 4,7 prosentin (ylempi virheraja) välillä ja vuoden 2012 osalta 1,7 ja 5,9 prosentin välillä. MAATALOUSTUKIRAHASTON PINTA‑ALAPERUSTEISIIN TOIMENPITEISIIN LIITTYVIEN HALLINNOLLISTEN JA PAIKALLA TOIMITETTAVIEN TARKASTUSTEN LAADULLISET PUUTTEET JOHTAVAT SIIHEN, ETTÄ SÄÄNTÖJENVASTAISUUDET JÄÄVÄT HAVAITSEMATTA TAI RAPORTOIMATTA 30. Tilintarkastustuomioistuin teki vuosina 2010–2012 tarkastuskäynnin 15 maksajavirastoon kymmenessä eri jäsenvaltiossa. Käyntien yhteydessä arvioitiin tilatukijärjestelmää/yhtenäistä pinta‑alatukea koskevien virastojen valvontajärjestelmien vaikuttavuutta. Sekä hallinnollisia että paikalla toimitettavia tarkastuksia koskevat järjestelmät arvioitiin vaikuttaviksi ainoastaan yhden maksajaviraston tapauksessa; loput 14 maksajavirastoa arvioitiin ainoastaan osittain vaikuttaviksi tai ei‑vaikuttaviksi vähintään yhdellä alalla. Arviointeja koskeva yhteenveto on esitetty liitteessä II. 31. Tilintark astustuomioistuin testasi vuosilta 2011 ja 2012 yhteensä 180 maataloustukirahaston menotapahtumaa ja havaitsi, että virheitä esiintyi 39 prosentissa vuoden 2011 tapahtumista ja 41 prosentissa vuoden 2012 tapahtumista. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan todennäköisin virhetaso vuonna 2011 oli 2,9 prosenttia ja vuonna 2012 yhteensä 3,8 prosenttia 16. Huomattava osa virheistä oli seurausta maksajavirastojen suorittamien hallinnollisten tarkastusten tehottomuudesta tai tukilaskelmien virheellisyydestä. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 20 32. Tilintarkastustuomioistuin määritti edellä mainittujen tarkastusten 17 sekä yhtenäistä pinta‑alatukea ja tilatukijärjestelmää koskeneiden tuloksellisuuden tarkastusten 18 perusteella seuraavat pääsialliset puutteet, jotka vaikuttavat maksajavirastojen kertomuksiin sisältyviin tietoihin ja sitä kautta komission suorittamaan ”jäännösvirhetason” laskentaan: 17 Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuosilta 2010–2012. 18 —— käytössä ei ole riittäviä menettelyjä sen varmistamiseksi, että yhtenäistä pinta‑alatukea tai tilatukea maksetaan ainoastaan edunsaajille, jotka täyttävät lainsäädäntöön perustuva määritelmän ”viljelijästä”. — — viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän 19 (LPIS) luotettavuudessa on puutteita, sillä tukeen oikeuttamattomia maa‑aloja oli kirjattu tukikelpoisiksi (ks. esimerkit laatikossa 1). — — (maksajavirastot) olivat korvanneet viljelijöiden ilmoittamia tukeen oikeuttamattomia viljelylohkoja muilla lohkoilla lainsäädäntöön perustuvan määräajan umpeuduttua 20 — — maksajavirastojen tukilaskelmat olivat virheellisiä (virheet liittyivät lähinnä virheellisiin ”tukioikeuksiin”, joiden vahvistamisesta maksajavirastot niin ikään vastaavat) — — ilmoitettujen viljelylohkojen tukeen oikeuttavat maa‑alat oli arvioitu epätarkasti 21 (ks. esimerkki laatikossa 2). Erityiskertomus nro 5/2011 ”Miten tilatukijärjestelmän varainhoitoa voitaisiin parantaa?”, ja erityiskertomus nro 16/2012 ”Yhtenäisen pinta‑alatuen järjestelmän vaikuttavuus uusien jäsenvaltioiden viljelijöitä tukevana siirtymäkauden järjestelmänä” (http://eca.europa.eu). 19 Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS) on tietokanta, johon rekisteröidään kaikki jäsenvaltion viljelyalat (viitelohkot) sekä tukikelpoiset alat. Järjestelmän luotettavuus on ratkaisevan tärkeä hallinnollisten ristiintarkastusten laadun kannalta; tarkastuksissa tarkistetaan, että tukea maksetaan ainoastaan tukikelpoisista maa‑aloista. 20 Ks. varainhoitovuotta 2011 koskevan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus, esimerkki 3.3 (EUVL C 344, 12.11.2012, s. 1). 21 Tilintarkastustuomioistuin suoritti vuosien 2010–2012 DAS‑tarkastukseen liittyvien tilatukijärjestelmää/yhtenäistä pinta‑alatukea koskevien järjestelmätarkastusten yhteydessä uudelleen 80 paikalla toimitettua tarkastusta, jotka maksajavirastojen tarkastajat olivat toteuttaneet kymmenessä jäsenvaltiossa. Tarkastuksessa mitattiin uudelleen ja määritettiin 511 viljelylohkon pinta‑alat. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 11 prosenttiin viljelylohkoista liittyi virheitä, sillä tilintarkastustuomioistuimen mittaamat pinta‑alat poikkesivat maksajavirastojen vahvistamista pinta‑aloista sovellettavia sallittuja vaihteluvälejä enemmän. LAATIKKO 1 ESIMERKKI LPIS‑JÄRJESTELMÄN TIETOJEN VIRHEELLISYYDESTÄ Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kahdessa maksajavirastossa (Lombardia Italiassa ja Galicia Espanjassa) joitakin tapauksia, joissa viljelylohkot oli ilmoitettu LPIS‑järjestelmässä kokonaisuudessaan tukikelpoisiksi, vaikka ne olivat tiheän metsän peitossa tai muista syistä tukeen oikeuttamattomia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei LPIS‑järjestelmää ollut päivitetty tuoreissa maksajavirastojen paikalla toimittamissa tarkastuksissa saatujen tulosten mukaisesti (Espanja (Galicia), Italia (Lombardia) ja Unkari). Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, esimerkki 3.4. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 21 LAATIKKO 2 TUKEEN OIKEUTTAMATTOMIA MAA‑ALUEITA ARVIOITIIN MAKSAJAVIRASTON TARKASTUKSESSA LÄHES KOKONAISUUDESSAAN TUKIKELPOISIKSI Puolassa sovellettavat hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset edellyttävät, että viljelymailla harjoitetaan säännöllistä toimintaa. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että yhtenäistä pinta‑alatukea oli maksettu käyttämättömästä viljelymaasta (ks. esimerkki kuvassa 1). Vastaavanlaisia tilanteita tuli tilintarkastustuomioistuimen eteen useiden tarkastuskäynnin kohteena olleiden edunsaajien luona. Yhtenäisen pinta‑alatuen saajat saivat useimmissa tapauksissa täyden tukimaksun tai tukea vähennettiin varsin kohtuullisesti, vaikka viranomaiset havaitsivat, että viljelijät eivät olleet käyttäneet maataan useaan vuoteen. Kuva 1 – Aiemmin viljelyssä ollut ja sittemmin usean vuoden ajan käyttämättä ollut ala Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 16/2012 (s. 23). Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 22 MAATALOUSTUKIRAHASTON TOIMENPITEISIIN LIITTYVIEN HALLINNOLLISTEN JA PAIKALLA TOIMITETTAVIEN TARKASTUSTEN LAADULLISET PUUTTEET JOHTAVAT SIIHEN, ETTÄ SÄÄNTÖJENVASTAISUUKSIA JÄÄ HAVAITSEMATTA JA RAPORTOIMATTA 33. Tilintarkastustuomioistuin toimitti vuosina 2010–2012 säännönmukaisuuden tarkastuksia, joissa arvioitiin maaseudun kehittämistoimenpiteiden hallinnointijärjestelmiä; tarkastuskäynti tehtiin 21 maksajavirastoon 16 jäsenvaltiossa. Ainoastaan yhden maksajaviraston järjestelmät arvioitiin vaikuttaviksi hallinnollisten tarkastusten osalta ja ainoastaan kuusi arvioitiin vaikuttaviksi paikalla toimitettavia tarkastuksia koskevien järjestelmien osalta. Tämä merkitsee, että suuri osa tarkastetuista maksajavirastoista arvioitiin ainoastaan osittain vaikuttaviksi tai ei‑vaikuttaviksi vähintään yhdellä alalla. Arviointia koskeva yhteenveto on esitetty liitteessä III. 34. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 178 22 maataloustukirahaston menotapahtumaa sisältävän otoksen ja havaitsi, että vuonna 2011 virheitä oli 57 prosentissa ja vuonna 2012 yhteensä 63 prosentissa. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan todennäköisin virhetaso on vuoden 2011 osalta 7,7 prosenttia ja vuoden 2012 tapauksessa 7,9 prosenttia23. Maksajavirastojen olisi pitänyt havaita suurin osa tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista virheistä hallinnollisissa tarkastuksissaan. 35. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat keskeiset puutteet, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden tilastokertomuksissa esitettäviin tietoihin ja sitä kautta komission suorittamaan ”jäännösvirhetason” laskentaan 24: — — tuen virheellinen laskenta ja maksu — — systemaattiset hallinnollisten tarkastusten puutteet, jotka johtivat tukeen oikeuttamattomien menojen (esim. alv:n) rahoittamiseen — — sääntöjen noudattamatta jättäminen jäi havaitsematta paikalla toimitetuissa tarkastuksissa (ks. esimerkki laatikossa 3) — — julkisten hankintamenettelyiden noudattamatta jättäminen, joka maksajavirastojen olisi pitänyt havaita (ks. esimerkki laatikossa 4) — — otantamenetelmissä esiintyy puutteita eikä paikalla toimitettavien tarkastusten lakisääteistä vähimmäismäärää noudateta. 36. Edellä laatikoissa 1–4 kuvatut esimerkit osoittavat, että jäsenvaltioiden tilastokertomusten luotettavuutta heikentää vakavasti se, että tarkastuskohteena olleet maksajavirastot eivät havaitse huomattavaa määrää virheitä, eivätkä ne siis näy myöskään komissiolle toimitettavissa kertomuksissa. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 22 Vuonna 2011 tarkastetuista 178 tapahtumasta ja vuonna 2012 tarkastetuista 177 tapahtumasta ainoastaan 160 liittyi maaseudun kehittämismenoihin; vuoden 2011 osalta loput 18 ja vuoden 2012 osalta loput 17 tapahtumaa liittyivät ympäristöä ja ilmastotoimia, meri- ja kalastusasioita sekä terveysja kuluttajansuoja‑asioita koskeviin menoihin. 23 Tilintarkastustuomioistuin määrittää arvioidun virhetason edustavan otoksen perusteella. Saatu luku on paras arvio. Tilintarkastustuomioistuimella on 95 prosentin luottamus siihen, että perusjoukon virhetaso on vuoden 2011 osalta 4,5 prosentin (alempi virheraja) ja 10,9 prosentin (ylempi virheraja) välillä ja vuoden 2012 osalta 4,5 ja 11,3 prosentin välillä. 24 Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuosilta 2010–2012. 23 LAATIKKO 3 ESIMERKKI JÄSENVALTION PAIKALLA TOIMITTAMIEN TARKASTUSTEN RIITTÄMÄTTÖMÄSTÄ LAADUSTA Tilintarkastustuomioistuin tarkasti Lombardiassa (Italia) uudelleen hankkeen, jonka yhteydessä maatilalle oli rakennettu kaksikerroksinen rakennus, johon kuului hedelmien ja muiden maataloustuotteiden jalostukseen tarkoitettu prosessointitila ja lisäksi varastoalue sekä hedelmien kuivattamiseen tarkoitettu terassi. Maksajavirasto oli hyväksynyt 221 205 euron suuruisen loppumaksupyynnön kokonaisuudessaan hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten perusteella. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että rakennus oli maatalousrakennuksen sijasta pikemminkin ensisijaisesti yksityiskäyttöön tarkoitettu asuinrakennus, joten siihen liittyvät kulut eivät olleet tukikelpoisia. Se, että kansalliset viranomaiset olivat hyväksyneet ilmoitetut menot kokonaisuudessaan, on osoitus olennaisista puutteista hallinnollisissa ja paikalla toimitetuissa tarkastuksissa. Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, esimerkki 4.5. LAATIKKO 4 ESIMERKKI HAVAITSEMATTA JÄÄNEESTÄ JULKISIA HANKINTOJA KOSKEVIEN SÄÄNTÖJEN RIKKOMISESTA Romaniassa edunsaaja (maaseutukunta) haki tukea eräälle investointihankkeelle, johon sisältyi vedenjakeluverkosto, viemäriverkosto, paikallisteiden parantaminen sekä kunnallinen rakennus. Seitsemän tarjoajaa esitti tarjouksen, joista edunsaaja hylkäsi viisi, koska ne eivät vastanneet asetettuja vaatimuksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarjouskilpailun voittaja ei täyttänyt kahta tarjousvaatimusta, ja että kaksi muuta tarjousta oli hylätty nimenomaan kyseisten vaatimusten noudattamatta jättämisen takia. Maksajaviraston olisikin pitänyt havaita, että asianomaiset menot eivät olleet tukikelpoisia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vastaavanlaisia julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomistapauksia myös Espanjassa (Andalusia), Ranskassa, Liettuassa, Puolassa ja Sloveniassa. Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, esimerkki 4.3. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 24 MAKSAJAVIRASTOJEN SOVELTAMAT PUUTTEELLISET TILASTOKERTOMUSTEN KOKOAMIS- JA TARKISTAMISMENETTELYT HEIKENTÄVÄT KERTOMUSTEN LUOTETTAVUUTTA ENTISESTÄÄN 37. Jotta raportoitavat tarkastustulokset olisivat vertailukelpoisia eri jäsenvaltioissa, tulokset on koottava samaa menetelmää käyttäen. Komissio on laatinut maksajavirastoille tätä tarkoitusta varten suuntaviivat. KOMISSION SUUNTAVIIVAT EIVÄT OLE TARPEEKSI TARKAT, MIKÄ HEIKENTÄÄ KOOTTUJEN TIETOJEN OIKEELLISUUTTA JA RELEVANTTIUTTA 38. Tarkastustulosten raportointia koskevat suuntaviivat antavat monilta osin maksajavirastoille selkeitä ohjeita, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi joukon puutteita, jotka vaikuttavat raportoitujen tietojen vertailukelpoisuuteen ja johdonmukaisuuteen. 39. Suuntaviivoissa ei ensinnäkään edellytetä, että jäsenvaltioiden olisi annettava tietoja tilastokertomusten kokoamisen jaksottamiseen sovelletuista päivämääristä tai sellaisten hakemusten käsittelystä, joiden prosessointi oli kertomuksen kokoamisajankohtana kesken. Komissio ei näin ollen voi arvioida kertomusten sisältämien tietojen kattavuutta ja johdonmukaisuutta täysimääräisesti (ks. laatikossa 5 annetut esimerkit joidenkin tarkastettujen maksajavirastojen raportoimista puutteellisista tai epätarkoista tiedoista). LAATIKKO 5 ESIMERKKEJÄ JOIDENKIN TARKASTETTUJEN MAKSAJAVIRASTOJEN RAPORTOIMISTA PUUTTEELLISISTA TAI EPÄTARKOISTA TIEDOISTA Bulgariassa IACS‑järjestelmän kattamia maaseuturahaston toimenpiteitä koskenut kertomus koottiin alun perin vuoden 2011 kesäkuun alussa; kertomus kattoi ainoastaan 75 prosenttia maatalouden ympäristötoimenpiteen alan hakemuksista. Bulgarian viranomaiset toimittivat tammikuussa 2012 päivitetyn kertomuksen, joka kuitenkin kattoi vasta 85 prosenttia hakemuksista. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat panivat merkille, että Romaniassa huomattavaa osaa tilastokertomusten kokoamiseen käytetyistä maksupäätöksistä muutettiin sittemmin. Tämän seurauksena komissiolle IACS‑järjestelmän kattamien sekä IACS‑järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen perusjoukon osalta toimitettu kertomus sisälsi IACS‑järjestelmän kattamien maaseuturahastomenojen osalta ainoastaan 55,4 prosenttia ja IACS‑järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen osalta ainoastaan 73,4 prosenttia sovellettujen lopullisten vähennysten ja seuraamusten kokonaismäärästä. Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikana kerätty evidenssi. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 25 40. Toiseksi jäsenvaltioiden on toimitettava kertomuksensa kunkin vuoden heinäkuussa ja komissio käyttää niitä kuusi kuukautta myöhemmin ”jäännösvirhetasojen” laskentaan. Suuntaviivoissa ei kuitenkaan nimenomaisesti vaadita, että maksajavirastojen olisi toimitettava päivitetyt tilastot tätä tarkoitusta varten. 41. Kolmanneksi suuntaviivoissa ei vaadita maksajavirastoja ylläpitämään selkeää kirjausketjua sen osoittamiseksi, että tilastokertomusten sisältämiin tietoihin on kohdistettu vaadittu vähimmäismäärä johdonmukaisuutta ja oikeellisuutta koskevia tarkastuksia ennen kertomusten toimittamista komissiolle. Tämä on erityisen tärkeää, sillä tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastusmenettelyt olivat heikkoja useimmissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa maksajavirastoissa (ks. kohta 43 jäljempänä). 25 Tavoitteena oli tarkastaa jokaisessa maksajavirastossa vähintään 15 tiedostoa kunkin kolmen tarkastukseen kuuluneen menojen perusjoukon osalta. Kun otetaan huomioon otosten koko sekä se, että ne valittiin lähinnä harkinnan perusteella, testausten tuloksia ei voida ekstrapoloida koko perusjoukkoon. TARKASTUSKOHTEENA OLLEIDEN MAKSAJAVIRASTOJEN SOVELTAMAT KERTOMUSTEN KOKOAMIS- JA TARKISTUSJÄRJESTELMÄT EIVÄT OLE VAIKUTTAVIA 42. Tilintarkastustuomioistuin analysoi järjestelmiä, joiden avulla maksajavirastot kokoavat ja tarkistavat kertomukset, ja pyrki täsmäyttämään tilastotiedot maksajavirastojen tietokantojen perustana olevien tietojen kanssa (analysoitavana oli 24 tilastokertomusta). Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat kävivät läpi 414 tiedostoa 25 määrittääkseen, oliko paikalla toimitettujen tarkastusten tulokset sekä muut tositteet (hakemukset, maksupyynnöt jne.) kirjattu tietokantoihin oikein ja sisällytetty komissiolle toimitettuihin kertomuksiin. Tarkastajat tarkastivat myös tukilaskelmat – vähennykset ja seuraamukset mukaan lukien. 43. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että yhdeksästä tarkastetusta maksajavirastosta kahdeksassa tietojen tarkistusta ja kertomusten kokoamista varten käytössä olleita kirjallisia menettelyjä ei ollut määritetty riittävän yksityiskohtaisesti. Maksajavirastojen edustajat ilmoittivat, että tarkistuksia suoritettiin, mutta niiden tueksi ei ollut esittää asianmukaista dokumentaatiota. Mainitut puutteet saattoivat vaikuttaa siihen, että kertomukset sisälsivät virheellisiä tietoja, mikä havaittiin myöhemmin komissiossa tai tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 26 44. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien 414 tiedoston osalta käytetty asiakirjaevidenssi ei tukenut tilastokertomuksissa mainittuja määriä 118 tapauksessa (28,5 prosenttia). Suurin osa virheistä liittyi joko tietokantoihin tallennettujen tietojen oikeellisuuteen tai tietojen kokoamista koskevien komission sääntöjen virheelliseen soveltamiseen. Seuraavassa kuvataan huomattavimpia tai yleisimpiä virhetasojen laskentaan vaikuttaneita puutteita (tarkempia tietoja havaituista virheistä esitetään liitteessä IV): 26 Joihinkin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin liittyy sekä pinta‑alaa että investointeja koskeva osa‑alue, ja niistä olisi pitänyt raportoida erikseen kahdessa eri taulukossa. — — paikalla toimitettujen tarkastusten tuloksia ei ollut aina kirjattu oikein tietokantoihin (Italia, Romania ja Yhdistynyt kuningaskunta) —— hakijat tai määrät kirjattiin tietokantoihin paikalla tarkastetuiksi, vaikka tosiasiassa näin ei ollut tai kaikki paikalla toimitettavia tarkastuksia koskevat vaatimukset eivät täyttyneet (maaseuturahaston osalta Kreikka, Espanja, Puola ja Romania) – ks. esimerkit laatikossa 6 — — kertomusten kokoamisessa sovellettiin dokumentoimattomia jaksotussääntöjä, mikä johti siihen, että maksajavirastot sovelsivat epäjohdonmukaisia lähestymistapoja, mikä puolestaan kavensi raportoitujen tietojen kattavuutta ja oikeellisuutta (Kreikka, Italia ja Romania) — — aiempia vuosia koskevat tukivähennykset ilmoitettiin kertomuksissa virheellisesti ja tiettyihin toimenpiteisiin liittyvistä tiedoista raportoitiin kertomuksissa väärissä taulukoissa 26 ( Tšekin tasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta). LAATIKKO 6 ESIMERKKEJÄ TAPAUKSISTA, JOISSA PAIKAN PÄÄLLÄ TOIMITETTUJEN TARKASTUSTEN LUKUMÄÄRÄÄ TAI TARKASTUKSIIN LIITTYVIÄ ARVOJA KOSKEVAT TIEDOT ON ESITETTY EPÄTARKASTI Puolassa maksajavirasto käsitteli joitakin paikalla toimitettuja tarkastuksia tuensaajan luo tehtävinä käynteinä 27 ( jotka kuuluvat hallinnollisiin tarkastuksiin) ja joitakin tuensaajan luo tehtyjä käyntejä paikalla toimitettuina tarkastuksina kertomuksessa, joka koski muita kuin pinta‑alaperusteisia maaseuturahaston toimenpiteitä. Tämän virheen korjaamisen myötä paikalla toimitetun tarkastuksen kohteena olleisiin hakijoihin liittynyt virhetaso olisi noussut 0,24 prosentista 0,71 prosenttiin. Romaniassa muihin kuin pinta‑alaperusteisiin maaseuturahaston toimenpiteisiin liittyvistä ennakoista raportoitiin virheellisesti sellaisen otsikon alla, jossa käsiteltiin vuotta 2010 koskevissa paikalla toimitetuissa tarkastuksissa katettujen maksujen määriä. Näin ollen asianomainen määrä ilmoitettiin 84 prosenttia liian suurena. Kun huomioon otetaan myös muut havaitut virheet, virhetaso ilmoitettiin kaiken kaikkiaan 16 prosenttia liian pienenä (raportoitu virhetaso oli 2,44 prosenttia, vaikka sen olisi pitänyt olla 2,88 prosenttia). 27 Tarkastuskäynnit on määritetty neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 7 päivänä joulukuuta 2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1975/2006 26 artiklan 4 kohdassa (EUVL L 368, 23.12.2006, s. 74). Tarkastuskäyntien tarkoituksena on hankkeen fyysisen toteutuksen tarkistaminen. Tarkastuskäynnit eivät yleensä täytä kaikkia paikan päällä tehtäviin tarkastuksiin sovellettavia vaatimuksia, jotka on määritetty asianomaisen asetuksen 27 artiklassa. Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä kerätty evidenssi. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 27 45. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat myös joitakin olennaisia selittämättömiä eroja 28 tilastokertomuksissa annettujen tietojen ja maksajavirastojen tietokannoista saatujen tietojen välillä 16:ssa (66,6 prosenttia) tarkastetuista 24 kertomuksesta. 46. Edellä kuvatut virheet ja ongelmat vaikuttavat eri tavoin komissiolle raportoitaviin virhetasoihin. Kaikilla tarkastuskohteena olleilla jäsenvaltioilla oli vaikeuksia kertomusten kokoamisessa ja niissä oli havaitsematta jääneitä virheitä vielä kansallisten viranomaisten tarkastusten ja komission myöhemmin suorittamien asiakirjatarkastusten jälkeen (ks. esimerkki laatikossa 7). 28 Olennaisuustasoksi asetettiin viisi prosenttia tarkastettujen perusjoukkojen kattamasta relevantista kokonaismäärästä (IACS‑järjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot, IACS‑järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot ja IACS‑järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). LAATIKKO 7 ESIMERKKEJÄ HAVAITUISTA VIRHEISTÄ, JOTKA VAIKUTTIVAT OLENNAISESTI KOMISSIOLLE RAPORTOITUIHIN VIRHETASOIHIN Romaniassa IACS‑järjestelmän kattamien ja IACS‑järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen perusjoukkoja koskevien tarkastusten tuloksista laadittujen kertomusten kokoamiseen käytettyjä tietoja muutettiin myöhemmin, minkä seurauksena komissiolle raportoitiin pienemmistä vähennyksistä (ks. laatikko 5). Romanian viranomaisten tilintarkastustuomioistuimelle sittemmin toimittamien tietojen perusteella tilintarkastustuomioistuin pystyi arvioimaan havaittujen kokoamisvirheiden vaikutusta ainoastaan IACS‑järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen perusjoukon osalta; virhetaso nousi 2,44 prosentista 2,88 prosenttiin. Bulgariassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että tarkastetuista13:sta IACS‑järjestelmän ulko puolisesta maaseuturahaston tukihakemuksesta kuudessa tilastokertomuksiin sisältyvät vähennykset oli ilmoitettu huomattavasti liian suurina. Vähennykset ilmoitettiin koko otoksen osalta 84,2 prosenttia liian suurina. Tämä olisi vaikuttanut huomattavasti otoksen osalta laskettuun virhetasoon (joka olisi laskenut 6,96 prosentista 3,9 prosenttiin). Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikana kerätty evidenssi. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 28 TODENTAMISVIRANOMAISTEN TYÖN AVULLA EI SAADA RIITTÄVÄÄ VARMUUTTA PAIKALLA TOIMITETTUJEN TARKASTUSTEN LAADUSTA JA TILASTOKERTOMUSTEN LUOTETTAVUUDESTA TODENTAMISVIRANOMAISET EIVÄT TARKASTA MAKSAJAVIRASTOJEN PAIKALLA TOIMITTAMIA TARKASTUKSIA RIITTÄVÄN LAAJASTI JA LAADUKKAASTI 47. Seuraavassa taulukossa 2 esitetään yhteenveto säännönmukaisuuden tarkastuksista, joiden avulla todentamisviranomaiset olivat arvioineet tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleiden maksajavirastojen paikalla toimittamia tarkastuksia. TAULUKKO 2 YHTEENVETO SÄÄNNÖNMUKAISUUDEN TARKASTUKSISTA, JOITA TODENTAMISVIRANOMAISET KOHDISTIVAT MAKSAJAVIRASTOJEN PAIKALLA TOIMITTAMIIN TARKASTUKSIIN MAKSATUSVUODEN 2010 OSALTA 1 Jäsenvaltio (maksajavirasto) Säännönmukaisuuden tarkastuksessa tarkastetun otoksen koko perusjoukkoa kohti IACS-järjestelmän IACS-järjestelmän IACS-järjestelmän kattamien kattamien ulkopuolisten maataloustukimaaseutumaaseuturahastomenojen rahastomenojen rahastomenojen perusjoukko perusjoukko perusjoukko Onko kyseessä tarkastuksen uudelleensuorittaminen vai tarkastukseen osallistuminen? tarkastuksen uudelleensuorittaminen: IACSjärjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot ja maaseuturahastomenot / tarkastukseen osallistuminen: IACS-järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot tarkastukseen osallistuminen tarkastuksen uudelleensuorittaminen: IACSjärjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot ja maaseuturahastomenot / tarkastukseen osallistuminen: IACS-järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot Bulgaria (SFA)1 115 137 10 Tšekin tasavalta (SAIF) 11 13 10 Kreikka (OPEKEPE)1 111 111 25 11 10 10 tarkastuksen uudelleensuorittaminen 10 10 184 10 17 183 10 10 0 uusintatarkastus/tarkastukseen osallistuminen tarkastuksen uudelleensuorittaminen tarkastuksen uudelleensuorittaminen 10 10 10 tarkastukseen osallistuminen Espanja (Kastilia-La Mancha) Italia (AGEA) Puola (ARMA) Romania (PIAA & PARDF)1 Yhdistynyt kuningaskunta (RPA) Bulgarian, Kreikan ja Romanian tapauksessa toimien perustana olevien tapahtumien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevaan parannettuun tarkastusvarmuuteen liittyvä menettely otettiin käyttöön maksatusvuoden 2010 osalta vuonna 2011, ja se kattoi IACS-järjestelmän kattamien maataloustukirahastomenojen ja IACS-järjestelmän kattamien maaseuturahastomenojen perusjoukot. Näiden kolmen jäsenvaltion osalta todentamisviranomaiset toimittivat tapahtumatarkastuksia ja suorittivat uudelleen paikalla toimitetut tarkastukset. 1 Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 29 48. Komissio suosittaa, että tietty joukko maksajavirastojen paikalla toimittamista tarkastuksista suoritetaan kokonaisuudessaan uudelleen, mutta kahdeksasta tarkastetusta todentamisviranomaisesta kaksi pelkästään osallistui maksajavirastojen alkuperäisiin tarkastuksiin. Tilintarkastustuomioistuin ei katso, että kuvatun menettelyn avulla kyetään arvioimaan totuudenmukaisesti maksajaviraston valvontaympäristö, sillä tarkastajat suorittavat tarkastuksensa todennäköisesti huolellisemmin, kun paikalla on myös todentamisviranomaisen tarkastajia. 49. Lisäksi voidaan todeta, että parempaa tarkastusvarmuutta koskevaa vaihtoehtoista menettelyä soveltaneita todentamisviranomaisia lukuun ottamatta säännönmukaisuuden tarkastukseen poimittujen otosten koko (10–17 tapahtumaa kutakin menojen perusjoukkoa kohti) ei ole niin suuri, että otosten perusteella voitaisiin tehdä päteviä johtopäätöksiä paikalla toimitettujen tarkastusten laadusta. LAATIKKO 8 ESIMERKKEJÄ EU:N RAHOITUSVAATIMUSTEN KATTAMISEEN LIITTYVISTÄ PUUTTEISTA TODENTAMISVIRANOMAISTEN TOIMITTAMISSA TARKASTUKSISSA Tšekin tasavallassa, Puolassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa kyselylomakkeissa, joita todentamisviranomaiset käyttivät tilatuen tai yhdennetyn pinta‑alatuen hakijoihin kohdistettujen paikalla toimitettujen tarkastusten tarkastamiseen, ei viitattu esimerkiksi seuraaviin keskeisiin tilatukea ja yhdennettyä pinta‑alatukea koskeviin tukikelpoisuusehtoihin: ο ο hakija oli ”viljelijä” neuvoston asetuksen (EY ) N:o 73/2009 2 artiklan a alakohdassa 29 määritetyssä tarkoituksessa, eli harjoitti maataloustoimintaa ο ο hakemuksen kohteena olevat viljelylohkot olivat hakijan hallussa jäsenvaltion määrittämänä ajankohtana (asetus (EY ) N:o 73/2009, 124 artiklan 2 kohta) ο ο asianomainen ala oli oikeutettu tilatukeen / yhdennettyyn pinta‑alatukeen (asetus (EY ) N:o 73/2009, 35 artiklan 1 kohta ja 124 artikla) ο ο viljelylohkot oli tunnistettu luotettavasti paikantamista ja mittaamista varten (asetus (EY ) N:o 1122/2009, 6 artikla). 29 Neuvoston asetus (EY) N:o 73/2009, annettu 19 päivänä tammikuuta 2009, yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta (EUVL L 30, 31.1.2009, s. 16). Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikana kerätty evidenssi. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 30 50. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat valitsivat ja tarkastivat satunnaisotannalla todentamisviranomaisten työpaperit poimimalla kustakin tarkastetusta menojen perusjoukosta yhden uudelleen suoritetun paikalla toimitetun tarkastuksen (IACS‑järjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot, IACS‑järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot ja IACS‑järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). Tarkastuksessa havaittiin, että kahdeksasta todentamisviranomaisesta neljän suorittamat testaukset eivät kattaneet kaikkia EU:n vaatimuksia ja että niiden tarkastustyön tukena ei ollut riittävästi asiakirjaevidenssiä (ks. esimerkki laatikossa 8). 51. Tilintarkastustuomioistuin katsoo edellä esitettyjen syiden perusteella, että tarkastuskohteena olleiden todentamisviranomaisten suorittamien arviointien avulla ei saada riittävää varmuutta maksajavirastojen paikalla toimittamien tarkastusten vaikuttavuudesta. Arvioinnit eivät näin ollen voi toimia merkittävänä tukena pyrittäessä arvioimaan tilastokertomusten luotettavuutta. PAREMPAAN TARKASTUSVARMUUTEEN PERUSTUVAA LÄHESTYMISTAPAA SOVELTANEIDEN TODENTAMISVIRANOMAISTEN ARVIOINTEJA LAAJENNETTUJEN OTOSTEN TESTAUSTULOKSISTA HAITTAAVAT VAKAVAT PUUTTEET 52. 30 ”Komission ohjeiden mukaan sallittu vaihteluväli maksajaviraston validoimien maksujen ja todentamisviranomaisen todentamien maksujen välillä on kaksi prosenttia. Lisäksi ohjeiden mukaan sallittu vaihteluväli on kaksi prosenttia myös maksajaviraston kokoamia tarkastustilastoja koskevien virheiden osalta. Näiden kahden sallitun vaihteluvälin soveltaminen mahdollistaa sen, että todentamisviranomaiset voivat validoida jäännösvirhetasot, jotka on voitu ilmoittaa jopa neljä prosenttiyksikköä liian alhaisiksi, mikä puolestaan asettaa kyseenalaiseksi asetetun olennaisuustason.” (Lähde: tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, kohta 3.37). Tilintarkastustuomioistuin raportoi varainhoitovuoden 2011 vuosikertomuksessaan käsitteellisistä epäjohdonmukaisuuksista 30, jotka liittyivät todentamisviranomaisten työhön sovellettaviin komission suuntaviivoihin ja koskivat parempaan tarkastusvarmuuteen liittyvää menettelyä tapahtumien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden osalta lopullisten edunsaajien tasolla. Komissio ei ole vielä ryhtynyt toimiin puuttuakseen mainittuihin epäjohdonmukaisuuksiin. LAATIKKO 9 PUUTTEET TODENTAMISVIRANOMAISTEN SUORITTAMISSA TARKASTUKSISSA Bulgariassa todentamisviranomainen antoi paikalla toimitettujen tarkastusten uudelleen suorittamisen erään palveluntarjoajan tehtäväksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että palveluntarjoaja oli useissa tapauksissa arvioinut maa‑alan tukikelpoisuuden väärin. Todentamisviranomaiselta oli jäänyt huomaamatta myös se, että eräässä tapauksessa kaksi viljelijää oli hakenut tukea samalle alueelle (”moninkertaisten hakemusten tapaukset”); tällöin maksajavirasto oli EU:n lainsäädännön vastaisesti korvannut alueen, jolle toinen viljelijöistä oli hakenut tukea, vastaavalla viitelohkon toisella alueella, jolle kukaan ei ollut hakenut tukea. Romaniassa maksajavirasto ei suorittanut todentamisviranomaisen valitsemia maksuja, vaan esitti todenta misviranomaiselle maksusimulointeja, jotka eivät sisältäneet tukeen oikeuttamattomia maa‑aloja. Tämä asetti todentamisviranomaisen työn luotettavuuden kyseenalaiseksi. Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, esimerkki 3.6. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 31 53. Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastukset, jotka todentamisviranomaiset olivat kohdistaneet IACS‑järjestelmän kattamien maataloustukirahastomenojen perusjoukkoihin Bulgariassa ja Romaniassa maksatusvuoden 2010 osalta ja Luxemburgissa sekä Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Pohjois‑Irlanti) maksatusvuoden 2011 osalta. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että todentamisviranomaisten tarkastustyön laatu ei riitä (ks. laatikko 9). 54. Edellä kuvattujen tark astushavaintojen tuloksena tilintark astustuomioistuin katsoo, että todentamisviranomaisten toteuttama parempaa tarkastusvarmuutta koskevan suuntaviivan täytäntöönpanotyö ei anna riittävää varmuutta maksajavirastojen paikalla toteuttamien tarkastusten vaikuttavuudesta ja sen myötä tilastokertomusten luotettavuudesta. TARKASTUSKOHTEENA OLLEET TODENTAMISVIRANOMAISET EIVÄT TARKASTA TILASTOKERTOMUKSIA RIITTÄVÄN LAAJASTI EIKÄ TARKASTUSTEN AVULLA SAADA KOHTUULLISTA VARMUUTTA KERTOMUSTEN LUOTETTAVUUDESTA 55. Komission suuntaviivoissa eritellään toimet, jotka todentamisviranomaisten on kohdistettava maksajavirastojen toimittamiin tilastokertomuksiin; tarkoituksena on arvioida, onko kertomukset koottu oikein ja täsmäytetty maksajavirastojen tietokantojen kanssa siten, että kirjausketju on riittävä. Todentamisviranomaisten olisi tarkastettava erityisesti tietokantoihin tallennettujen, kertomusten kokoamisessa käytettyjen tietojen oikeellisuus vertaamalla niitä toimien perustana oleviin asiakirjoihin (hakemuksiin ja tarkastuskertomuksiin) vähintään 20 tarkastuskertomusta käsittävän otoksen perusteella. 56. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat tämän suuntaviivan täytäntöönpanossa seuraavat puutteet: — — tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavaintojen perusteella ei saatu vahvistusta todentamisviranomaisen päätelmille, joiden mukaan kertomukset oli täsmäytetty maksajaviraston tietokantoihin siten, että kirjausketju oli riittävä (Bulgaria, Kreikka, Puola ja Romania) — — otos käsitti 20 tiedostoa ja kattoi ainoastaan maksut, jotka liittyivät IACS‑järjestelmän kattamiin maaseuturahastosta rahoitettaviin toimenpiteisiin; otokseen ei sisältynyt maksuja, jotka olisivat liittyneet muuhun kuin maaseuturahastosta rahoitettuun pinta‑alaperusteiseen tukeen (Bulgaria) — — otokseen kuuluneiden 20 tiedoston tutkinta oli puutteellinen siltä osin, että sen yhteydessä ei varmistettu, että tilastokertomuksissa esitetyt tiedot oli tarkistettu toimien perustana olevien asiakirjojen, kuten hakemusten, avulla (Kreikka ja Italia). Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 32 57. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission suuntaviivat eivät ole riittävän selkeitä ja osa tarkastuksista oli laajuudeltaan rajallisia, mikä heikentää niiden vaikuttavuutta. Erityisesti on mainittava seuraavat puutteet: — — suuntaviivoissa ei edellytetä, että todentamisviranomaiset kommentoivat menettelyjä, joiden avulla maksajavirastot kokoavat ja tarkistavat tilastoja — — todentamisviranomaisen ei vaadita suorittavan tilastokertomuksissa esitettyjen tietojen johdonmukaisuutta tai kattavuutta koskevia tarkastuksia vertaamalla niitä muissa saatavilla olevissa kertomuksissa annettuihin tietoihin (esim. edeltävän vuoden kertomukset, maaseuturahastoa koskevat neljännesvuosittain annettavat maksukertomukset, luettelot paikalla toimitettaviin tarkastuksiin valituista hakijoista ja tosiasiassa tarkastetuista hakijoista) — — testattavaksi poimittiin 20 tarkastuskertomuksen otos kustakin perusjoukosta; testaus keskittyi liian kapeasti siihen, oliko tarkastustulokset kirjattu oikein tietokantaan ja oliko ne sisällytetty tilastokertomuksiin (kertomusten perustana olevien tietojen oikeellisuuteen ei kiinnitetty huomiota). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että testausta olisi laajennettava siten, että sen yhteydessä arvioitaisiin maksajavirastojen tekemän työn riittävyys hakemusten vastaanottamisesta alkaen. Sen yhteydessä olisi täten arvioitava myös hakemuksiin kohdistettuja hallinnollisia tarkastuksia. —— Testaukseen poimittujen otosten koko (20 tapahtumaa) on niin pieni, että tarkastusten tuloksia ei voida ekstrapoloida koko perusjoukkoon; virhetasojen vaikutuksen kvantifiointi ei näin ollen ole mahdollista. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 33 KOMISSION JÄSENVALTIOIDEN TILASTOKERTOMUKSIIN KOHDISTAMASSA TARKASTUKSESSA HAVAITUT PUUTTEET KOMISSION TIETOJÄRJESTELMÄN RAKENNE EI SOVELLU TIEDON ERITYYPPISIIN KÄYTTÖTARKOITUKSIIN 58. Jäsenvaltioilta pyydettävät tiedot olisi määritettävä selkeästi ja pyyntöjen olisi perustuttava komission tarpeisiin; tämä tarkoittaa, että tietojen pitäisi olla saatavilla oikea‑aikaisesti ja että niiden olisi oltava laadullisesti asianmukaisia oikeellisuuden ja kattavuuden kannalta. 59. Komissio kerää tiedot maksatusvuotta n koskevien hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten tuloksista vuoden n+1 heinäkuun 15. päivä ja seuraa tietojen avulla, kuinka jäsenvaltiot panevat eri tukijärjestelmiä täytäntöön; komissio kerää tiedot tarkastusten suunnittelua sekä ”jäännösvirhetason” laskentaa varten. Jäännösvirhetaso julkaistaan vuotuisessa toimintakertomuksessa vuoden n+2 maaliskuun lopussa (ks. liite V). 60. IACS‑järjestelmän kattamat maataloustukirahaston vuoden n tukihakemuksiin perustuvat maksut on suoritettava seuraavan vuoden kesäkuun 30. päivään mennessä 31; IACS‑järjestelmän kattamien maaseuturahastosta rahoitettavien tukijärjestelmien yhteydessä ei ole vastaavia aikarajoja, joten maksuja voidaan lainsäädännön puitteissa suorittaa vuoden n+1 heinäkuun 15. päivän jälkeen. Tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioihin tekemien tarkastuskäyntien tulokset osoittivat, että joukko maksajavirastoja oli käsitellyt huomattavan määrän vuotta 2010 koskevia IACS‑järjestelmän kattamiin maaseuturahastosta rahoitettaviin toimenpiteisiin liittyviä hakemuksia vuoden 2011 heinäkuun 15. päivän jälkeen. Tilastokertomusten kokoamiseen tarvittavan ajan takia jotkin suuria hakemusmääriä käsittelevät maksajavirastot eivät edes pystyneet sisällyttämään kertomuksiinsa lopullisia tietoja, jotka koskivat vuoden 2011 toukokuun lopun jälkeen käsiteltyjä hakemuksia. Tiedoista joko raportoitiin arvioiden perusteella tai tiedot jätettiin kokonaan pois kertomuksista. 61. Vuotuiseen toimintakertomukseen sisällytettävät IACS‑järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahaston tilastokertomukset sisältävät tulokset paikalla toimitetuista tarkastuksista, jotka koskevat edeltävänä vuonna maksun kohteena olleita hakemuksia. Vuotuisessa toimintakertomuksessa käytetyt tilastotiedot eivät siis ole täysin relevantteja asianomaisen raportointikauden osalta. 31 Asetuksen (EY) N:o 73/2009 29 artiklan 2 kohta. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 34 62. Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission tietojärjestelmä sisältää tietoja, jotka eivät ole riittävän tarkkoja ja kattavia eivätkä ole täysin relevantteja komission suorittamaa ”jäännösvirhetason” arviointia silmällä pitäen. EDELLÄ MAINITUISTA PUUTTEISTA HUOLIMATTA KOMISSIO HAVAITSI VIRHEITÄ YLI PUOLESSA JÄSENVALTIOIDEN KERTOMUKSISTA 63. Tilastokertomuksia tukevia yksityiskohtaisia tietoja (X‑taulukot) ei toimiteta komissiolle ajoissa asiakirjatarkastusta varten eikä myöskään tarkastukseen soveltuvassa muodossa. Näin ollen komission tarkastus rajautuu kertomusten sisäisen johdonmukaisuuden tarkistamiseen. Tämä selittää, miksi tietyt tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaitut virheet olivat jääneet komission asiakirjatarkastuksessa havaitsematta. 64. Yhteenveto komission suorittaman asiakirjatarkastuksen tuloksista on esitetty kaaviossa 2. KAAVIO 2 YHTEENVETO TILASTOKERTOMUKSIIN KOMISSION ASIAKIRJATARKASTUKSEN PERUSTEELLA TEHDYISTÄ KORJAUKSISTA Kertomukset, joita korjattiin sen jälkeen kun ne oli julkaistu vuoden 2011 vuotuisessa toimintakertomuksessa 6% Kertomuksiin tehdyt korjaukset, joilla on olennainen vaikutus virhetasoihin 22 % Kertomuksiin tehty pieniä korjauksia, joilla on vähäinen vaikutus virhetasoihin 26 % Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Kertomukset, joita ei ole muutettu niiden toimittamisen jälkeen 46 % 35 65. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joitakin puutteita komission tarkistusmenettelyiden täytäntöönpanossa, mutta huomattava virheiden määrä, jonka komissio havaitsi tarkastuskohteena olleiden kolmen kertomustyypin (kertomukset koskevat IACS‑järjestelmän kattamia maataloustukirahastomenoja sekä IACS‑järjestelmän kattamia ja IACS‑järjestelmän ulkopuolisia maaseuturahastomenoja) tapauksessa, osoittaa, että komission asiakirjatarkastuksessa voitiin kuitenkin havaita joukko lähinnä kokoamiseen liittyviä virheitä, joita ei ollut havaittu jäsenvaltioiden tasolla. Tilanteessa korostuu myös se, että useimmat jäsenvaltiot eivät pysty toimittamaan kattavia ja oikeellisia tilastotietoja asetettuun määräaikaan mennessä. KOMISSIO EI TARKISTA TILASTOKERTOMUKSIA RIITTÄVÄSTI SÄÄNNÖNMUKAISUUDEN TARKASTUSTENSA YHTEYDESSÄ 66. Kuten edellä on selitetty, kertomuksiin kohdistettavien asiakirjatarkastusten laajuudessa on joitakin rajoituksia, joita voidaan kuitenkin lieventää tarkastukseen valittuihin jäsenvaltioihin tehtävillä käynneillä, joiden yhteydessä tarkastetaan säännönmukaisuus (tarkastuskäynnit muodostavat osan tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä). 67. Tarkastustyön laajuutta ei ollut kuitenkaan määritetty riittävän yksityiskohtaisesti yhdessäkään komission sisäisessä asiakirjassa. Tilanne johti siihen, että komission henkilöstö sovelsi erilaisia lähestymistapoja maksajavirastoihin tekemiensä tarkastuskäyntien yhteydessä. Täsmäytysten ja tarkistustestien laajuus oli lisäksi rajallinen ja joissakin tapauksissa raportoidut vähennykset jäivät jopa tarkastamatta, vaikka niitä koskevat tiedot olisivat ratkaisevan tärkeitä ”jäännösvirhetason” laskennassa. 68. Suurin osa komission säännönmukaisuuden tarkastuksissa havaitsemista virheistä tai poikkeamista liittyi maaseuturahaston toimenpiteitä koskeviin kertomuksiin. Merkittävimmät virheet ja poikkeamat havaittiin kolmessa maksajavirastossa, jotka tarkastettiin syys- ja joulukuun välisenä aikana vuonna 2011. Komissio ei kuitenkaan kehottanut asianomaisia maksajavirastoja toimittamaan kertomuksista korjattuja versioita tai se sai korjatut versiot niin myöhään, ettei niitä voitu enää ottaa huomioon maaliskuussa 2012 julkaistuun vuotuiseen toimintakertomukseen sisältyvässä ”jäännösvirhetasoa” koskevassa laskelmassa. 69. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että säännönmukaisuuden tarkastusten avulla voitaisiin vaikuttaa paremmin jäsenvaltioiden tilastokertomusten laadun parantamiseen kiinnittämällä enemmän huomiota raportoitujen tilastotietojen tarkistamiseen vertaamalla niitä toimien perustana oleviin maksajavirastojen tiedostoihin. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 36 KOMISSION ARVIO SÄÄNTÖJENVASTAISISTA MAKSUISTA EI OLE TILASTOLLISESTI PÄTEVÄ JA SE HEIKENTÄÄ MAATALOUDEN JA MAASEUDUN KEHITTÄMISEN PÄÄOSASTON VUOTUISEN TARKASTUSLAUSUMAN LUOTETTAVUUTTA JÄSENVALTIOT EIVÄT AINA SOVELLA TILASTOLLISESTI PÄTEVIÄ LÄHESTYMISTAPOJA SATUNNAISOTANTAAN, MIKÄ HEIKENTÄÄ OTOSTEN EDUSTAVUUTTA 70. Tilintarkastustuomioistuin arvioi aluksi, oliko komissio antanut jäsenvaltioille selkeät ohjeet paikalla tarkastettavaksi valittavia hakijoita koskevasta satunnaisotannasta. Seuraavaksi arvioitiin, kyettiinkö maksajavirastojen täytäntöönpanemien menettelyiden avulla varmistamaan, että hakijat oli poimittu satunnaisotannalla ja että otos edusti koko perusjoukkoa mahdollisimman kattavasti. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille ensinnäkin, että komissio ei anna riittävän selkeitä ohjeita satunnaisotannasta eikä se vaadi maksajavirastoja tarkistamaan jälkikäteen, edustiko satunnaisotannalla poimittu otos koko perusjoukkoa tiettyjen piirteiden osalta (esim. tilakoko tai viljellyn maatalousmaan tyyppi). 71. Toiseksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi satunnaisotannassa seuraavat puutteet: — — maksajavirastot eivät dokumentoineet satunnaisotannassa vaadittuja vaiheita niin selkeästi, että menetelmien vaihtelu eri vuosien välillä olisi kyetty välttämään (Espanja – Kastilia La Mancha, Italia – AGEA, Puola ja Romania) — — satunnaisotantaan perustuvat otokset poimittiin joissakin tapauksissa yksinomaan korkean riskin sisältävistä perusjoukoista (Espanja – Kastilia La Mancha), minkä seurauksena otanta oli pikemminkin riskiperusteinen kuin satunnaisotantaan pohjautuva — — käytetyn otantamenetelmän yhteydessä asetettiin etusijalle hakijat, jotka hakivat tukea useammalle kuin yhdelle pinta‑alaperusteiselle toimenpiteelle; tämä merkitsi, että otos ei edustanut täysimääräisesti koko perusjoukkoa – sekä yhtenäistä pinta‑alatukea että epäsuotuisille alueille tarkoitettua tukea hakeneilla hakijoilla oli suuremmat mahdollisuudet tulla valituiksi kuin pelkästään yhtenäistä pinta‑alatukea hakeneilla hakijoilla (Bulgaria, Tšekin tasavalta, Kreikka ja Romania) — — osa uusista maaseuturahaston pinta‑alaperusteisten toimenpiteiden tuenhakijoista ei voinut tulla valituksi paikalla toimitettavaan tarkastukseen, koska satunnaisotanta suoritettiin ennen hakemusten jättämiselle asetettua määräaikaa (Kreikka) Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 37 — — satunnaisotannalla valitun otoksen kattaman perusjoukon ja koko perusjoukon välillä oli huomattavia selittämättömiä eroja joidenkin keskeisten piirteiden, kuten ilmoitettujen maa‑alojen keskimääräisen pinta‑alan, osalta (Italia – AGEA). Tilanne asettaa sovelletun satunnaisotantamenetelmän kyseenalaiseksi. 72. Edellä esitetyt puutteet satunnaisotantaan perustuvassa hakijoiden poiminnassa maksajavirastojen paikalla toimittamiin tarkastuksiin heikensivät otosten tilastollista edustavuutta ja sen seurauksena virhetasojen luotettavuutta. Useimmilla mainituista virheistä olisi yksinään ollut vain vähäinen vaikutus virhetasoihin, mutta erään maksajaviraston (Espanja – Kastilia La Mancha) tapauksessa mahdollinen vaikutus voi olla merkittävä, sillä havaitut virheet olivat vakavampia. 32 Vuotta 2011 koskevat arvioinnit koostuivat komission yksiköiden käytettävissä olleisiin tietoihin kohdistetuista asiakirjatarkastuksista (säännönmukaisuuden tarkastusten tulokset, tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ja todentamisviranomaisten kertomukset), jotka liittyivät useimmissa tapauksissa aiempiin vuosiin. KOMISSION SOVELTAMA ”JÄÄNNÖSVIRHETASON” ARVIOINTIMENETELMÄ EI OLE TILASTOLLISESTI PÄTEVÄ 73. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komission suorittamat ”jäännösvirhetasoa” koskevat laskelmat toteutettu matemaattisesti oikein ja voitiinko niiden perusteella tehdä tilastollisesti päteviä arvioita maksujen virhetasosta sen jälkeen kun kaikki tarkastukset oli suoritettu. 74. Ennen vuotta 2012 koskevaa vuotuista toimintakertomustaan maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto perusti ”jäännösvirhetasoa” koskevan laskelmansa jäsenvaltioiden tilastokertomuksissa raportoituihin paikalla toimitettujen tarkastusten tuloksiin. Komissio kuitenkin nosti raportoituja virhetasoja 25 prosentilla ottaakseen huomioon hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten puutteet. 75. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto tarkisti lähestymistapaansa vuoden 2012 vuotuisessa toimintakertomuksessa arvioituaan sovellettujen menettelyiden luotettavuutta. Komissio arvioi kaikki maksajavirastot 32 ja korjasi raportoidut virhetasot mainittujen arviointien tulosten perusteella (ks. myös liite I). Raportoituja virhetasoja mukautettiin näin ollen vuonna 2012 yhteensä 2–5 prosenttiyksikköä 37 maksajaviraston tapauksessa 81:stä. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 38 76. Tämän seurauksena IACS‑järjestelmän kattamia maataloustukirahastomenoja vuodelta 2012 koskeva komission ”jäännösvirhetasoa” koskeva laskelma on 2,4 prosenttia eli 4,5 kertaa suurempi kuin jäsenvaltioiden tilastokertomusten perusteella laskettu 0,54 prosenttia 33. 77. Uuden lähestymistavan avulla saadut tulokset vahvistavat, että tilastokertomusten, maksajavirastojen johtajien lausumien ja todentamisviranomaisten tekemän tarkastustyön avulla voidaan saada vain rajallinen varmuus. Niiden 37 maksajaviraston, joiden osalta komissio päätti korjata IACS‑järjestelmän kattamien maataloustukirahastomenojen virhetasoa, johtaja oli antanut vakiomuotoisen lausunnon, ja niistä 32:n kohdalla vakiomuotoisen lausunnon olivat antaneet myös todentamisviranomaiset. 78. Vuonna 2012 toteutetun lähestymistavan muutoksen yhteydessä on otettu huomioon puutteet, joista tilintarkastustuomioistuin on raportoinut vuosikertomuksissaan ja jotka komission sisäisen tarkastuksen osasto vahvisti vuonna 2013. Tilintarkastustuomioistuin pitää uutta lähestymistapaa askeleena oikeaan suuntaan, mutta sitä on kuitenkin sovellettu vain osittain ja on syytä panna merkille, että 2–5 prosenttiyksikön lisäys raportoituihin virhetasoihin ei ole tilastollisesti pätevä eikä luo tällä hetkellä luotettavaa perustaa ”jäännösvirhetason” arvioinnille. 33 Painotettu keskiarvo EU 27 -jäsenvaltioiden virhetasoista, joista raportoidaan IACS‑järjestelmän kattamien maataloustukirahastomenojen perusjoukkoa koskevissa jäsenvaltioiden tilastokertomuksissa. TAULUKKO 3 TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ARVIOIMIA TODENNÄKÖISIMPIÄ VIRHETASOJA JA KOMISSION MÄÄRITTÄMIÄ JÄÄNNÖSVIRHETASOJA KUVAAVA KEHITYS Menot Maataloustukirahasto varainhoitovuonna 2011 Maataloustukirahasto varainhoitovuonna 2012 Maaseuturahasto varainhoitovuonna 2011 1 Maaseuturahasto varainhoitovuonna 2012 1 Tilintarkastustuomioistuimen tapahtumatarkastusten tulokset Todennäköisin Alempi virheraja Ylempi virheraja virhetaso Komission suorittamat jäännösvirhetaso-laskelmat 1,1 % 2,9 % 4,7 % 0,55 % 1,7 % 3,8 % 5,9 % 2,24 % 4,5 % 7,7 % 10,9 % 1,89 % 4,5 % 7,9 % 11,3 % 1,62 % Vuonna 2011 yhteensä 178 tapahtumasta ja vuonna 2012 yhteensä 177 tapahtumasta ainoastaan 160 liittyi maaseudun kehittämismenoihin; vuonna 2011 loput 18 tapahtumaa ja vuonna 2012 loput 17 tapahtumaa liittyivät ympäristö- ja ilmastotoimien, meri- ja kalastusasioiden sekä terveys- ja kuluttajansuoja-alan menoihin. 1 Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuosilta 2011 ja 2012 ja komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuinen toimintakertomus varainhoitovuodelta 2012. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 39 MAATALOUDEN JA MAASEUDUN KEHITTÄMISEN PÄÄOSASTON RAPORTOIMAA VIRHETASOA EI VOIDA VERRATA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ARVIOIMAAN TODENNÄKÖISIMPÄÄN VIRHETASOON 79. Tilintarkastustuomioistuin vertasi omaa tapahtumien testausmenetelmäänsä ja todennäköisimmän virhetason arviointiaan menetelmään, jota komissio soveltaa ”jäännösvirhetason” laskentaan. 80. Komissio on viime vuosina jatkuvasti julkaissut ”jäännösvirhetasoja”, jotka ovat alhaisempia kuin tilintarkastustuomioistuimen arvioimat todennäköisimmät virhetasot. Tämä käy ilmi taulukosta 3. 81. Huomattavat erot tilintarkastustuomioistuimen ja komission virhetasojen arvioinneissa kaipaavat selvitystä. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen perusteella syyt eroihin on mahdollista löytää seuraavissa kohdissa esitettävien tekijöiden perusteella. 82. Ensinnäkin virhetasojen laskentamenetelmät poikkeavat toisistaan. 83. Toiseksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission tekemät ”mukautukset” (ks. kohdat 74–78) eivät ole tilastollisesti päteviä pyrittäessä ottamaan huomioon ”jäännösvirhetason” arviointiperustan muodostavien jäsenvaltioiden tilastokertomusten epäluotettavuus. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 40 84. Kolmanneksi maksajavirastojen paikalla toimittamissa tarkastuksissa tarkastamat edunsaajaotokset ovat huomattavasti suurempia kuin tilintarkastustuomioistuimen poimimat otokset, joten teoriassa niiden perusteella pitäisi voida tehdä tarkempia arvioita ”jäännösvirhetasosta”. Tarkastusten vaikuttavuudessa ja niiden kokoamisessa havaitut puutteet asettavat kuitenkin komissiolle toimitettujen kertomusten luotettavuuden kyseenalaiseksi. Tilintarkastustuomioistuin puolestaan tarkastaa kaikki otokseen valittuja maksuja koskevat tukikelpoisuusehdot perusteellisesti asiakirjatarkastuksin ja paikalla toimitetuin tarkastuksin; tilintarkastustuomioistuin havaitsi useissa tapauksissa virheitä, jotka maksajavirastojen olisi pitänyt havaita hallinnollisissa tai paikalla toimitetuissa tarkastuksissa. 85. Tilannetta kuvataan tarkemmin kahdessa seuraavassa kaaviossa, joissa analysoidaan virheitä, joita tilintarkastustuomioistuin havaitsi varainhoitovuoden 2011 osalta testaamissaan tapahtumissa. Kaavio 3 osoittaa, että maataloustukirahaston tapahtumien osalta 55 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista virheistä oli sellaisia, että maksajavirastojen olisi pitänyt korjata ne aikaisemmassa vaiheessa. 86. Kaavio 4 osoittaa, että maaseuturahaston tapahtumien osalta 76 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista virheistä oli sellaisia, että maksajavirastojen olisi pitänyt korjata ne aikaisemmassa vaiheessa. KAAVIO 3 MAATALOUSALAN TAPAHTUMIEN SÄÄNTÖJENMUKAISUUTTA KOSKEVASSA TARKASTUKSESSA HAVAITUT VIRHETYYPIT: MARKKINATUKI JA SUORA TUKI (VARAINHOITOVUOSI 2011) Täydentäviä ehtoja koskevat virheet 7% Hallinnolliset virheet (hankintasääntöjä ei noudatettu) 20 % Virheet, jotka liittyivät maa-alojen ilmoittamiseen liian suurena 38 % Hallinnolliset virheet (ristiintarkastukset eläintietokannan kanssa eivät olleet vaikuttavia) 10 % Hallinnolliset virheet (maksut/tukioikeudet oli laskettu väärin) 25 % Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2011. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 41 87. Neljänneksi tilintarkastustuomioistuin voi arvioida virheiden kvantitatiivista vaikutusta eri tavoin kuin komission suuntaviivoissa on suositeltu. Tilintarkastustuomioistuin esimerkiksi luokittelee julkisia hankintoja koskevien sääntöjen olennaiset rikkomiset 100-prosenttisiksi virheiksi (koska tapahtumaa ei olisi pitänyt alun perinkään hyväksyä), kun taas komission suuntaviivoissa kehotetaan arvioimaan rikkomisen ”vakavuutta”, ja seurauksena voi olla virhe, jonka suuruudeksi arvioidaan ainoastaan 20 prosenttia maksun täydestä määrästä. 88. Viidenneksi täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen rikkominen sisältyy tilintarkastustuomioistuimen arvioiman virhetason laskentaan, mutta komissio ei ota tällaisia rikkomisia huomioon ”jäännösvirhetasojen” laskennassa. Esimerkiksi täydentäviä ehtoja koskevien rikkomisten osuus oli 0,2 prosenttiyksikköä tilintarkastustuomioistuimen maataloustukirahaston menojen osalta vuonna 2011 laskemasta todennäköisimmästä virhetasosta. 89. Lopuksi voidaan todeta, että maksajavirastojen tarkastukset toimitetaan ennakkotarkastuksina (eli ennen maksun suorittamista), kun taas tilintarkastustuomioistuin tarkastaa maksut niiden suorittamisen jälkeen ( jälkitarkastukset). KAAVIO 4 MAASEUDUN KEHITTÄMISEEN LIITTYVIEN TAPAHTUMIEN SÄÄNTÖJENMUKAISUUTTA KOSKEVASSA TARKASTUKSESSA HAVAITUT VIRHETYYPIT (VARAINHOITOVUOSI 2011) Täydentäviä ehtoja koskevat virheet 3% Muut virheet Maatalouden Virheet, jotka liittyivät 4% ympäristösitoumusten maa-alojen noudattamatta jättäminen ilmoittamiseen 9% liian suurena 8% Hallinnolliset virheet (maksut/tukeen oikeuttamattomat maksut oli laskettu väärin) 45 % Hallinnolliset virheet (hankintasääntöjä ei noudatettu) 31 % Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2011. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 42 JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET 90. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko kertomukset, jotka sisälsivät maksatusvuotta 2010 koskevat maksajavirastojen hallinnollisten ja paikalla toimittamien tarkastusten tulokset, luotettavia. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, käyttikö komissio asianomaisia tilastokertomuksia ja laskiko se ”jäännösvirhetason” siten, että maksuihin liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista muodostui tilastollisesti pätevä arvio. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että jäsenvaltioiden suorittamien ja komission raportoimien maatalousmenojen tarkastusten tulokset eivät kaiken kaikkiaan ole luotettavia. MAKSAJAVIRASTOJEN HALLINNOLLISTEN JA PAIKALLA TOIMITTAMIEN TARKASTUSTEN VAIKUTTAVUUTTA ON LISÄTTÄVÄ HUOMATTAVASTI 91. Tilintarkastustuomioistuimen aiemmat tarkastukset sekä komission omat tarkastukset osoittavat, että hallinnollisia ja paikalla toimitettavia tarkastuksia varten käytössä olevat järjestelmät olivat vain osittain vaikuttavia, mikä asettaa vakavasti kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen luotettavuuden (kohdat 30–36). SUOSITUS NRO 1 Komission olisi varmistettava, että maksajavirastojen hallinnolliset ja paikalla toimittamat tarkastukset ovat vaikuttavia. Tilintarkastustuo‑ mioistuin toistaakin seuraavat kahdessa aiemmassa vuosikertomuk‑ sessaan jo esittämänsä erityiset suositukset: —— mak sajavirastojen olisi parannettava tuntuvasti hallinnollisia tarkastuk siaan (hakemusten tarkastusmenet tely t, tukeen oi‑ keuttamattomien menojen havaitseminen) ja käytettävä kaikki saatavilla oleva relevantti tieto hakemuksiin sisältyvien virheiden havaitsemiseen ja korjaamiseen —— LPIS‑tietokantojen laatua olisi parannettava huomattavasti, jot‑ ta tukeen oikeuttamattomat maa‑alat kyettäisiin tunnistamaan selkeästi —— paikalla toimitettavat tarkastukset on toteutettava tehokkaammin, jotta tukikelpoiset maa‑alat ja menot kyetään määrittämään oikein. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 43 MAKSAJAVIRASTOJEN TUOTTAMAT TILASTOKERTOMUKSET OLISI TARKISTETTAVA JA KOOTTAVA HUOLELLISEMMIN ENNEN NIIDEN TOIMITTAMISTA KOMISSIOLLE 92. Komissio antaa yksityiskohtaiset suuntaviivat tilastokertomusten kokoamisesta, mutta maksajavirastot eivät aina sovella niitä oikein. Lisäksi kertomuksissa annetut tiedot olivat usein puutteellisia tai perustuivat arvioihin, sillä kertomukset laadittiin valmiiksi ennen kuin kaikki hakemukset oli käsitelty (kohdat 37–41). 93. Useimmilla tarkastuskohteena olleilla maksajavirastoilla ei ollut kirjallisia menettelyjä, joiden avulla ne olisivat määrittäneet kertomusten oikeellisuuden ennen niiden toimittamista komissiolle. Maksajavirastot suorittivat joitakin testauksia, mutta testit olivat laadultaan ja luonteeltaan suppeita, joten niiden avulla ei kyetty havaitsemaan virheitä, jotka havaittiin myöhemmin komission asiakirjatarkastuksessa tai tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa. Lisäksi useimpia maksajavirastojen suorittamia tarkastuksia ei ollut dokumentoitu asianmukaisesti (kohdat 42–46). SUOSITUS NRO 2 Komission olisi selkiytettävä suuntaviivojaan tilastokertomusten koko‑ amisen osalta. Suuntaviivoissa olisi annettava ohjeita erityisesti jakso‑ tukseen sovellettavista päivämääristä ja vielä käsittelemättä olevien hakemusten käsittelystä sekä niiden tarkastusten luonteesta ja laa‑ juudesta, jotka maksajavirastojen on suoritettava ennen kertomusten toimittamista komissiolle. Jäsenvaltioiden maksajavirastojen olisi laadittava kirjalliset menet‑ telyt kertomuksiin sisällytettävien tietojen tarkistamisesta ja kokoa‑ misesta ja niiden olisi dokumentoitava kaikki suoritetut tarkastukset asianmukaisesti. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 44 KOMISSIO EI SAA TODENTAMISVIRANOMAISTEN TYÖN AVULLA RIITTÄVÄÄ VARMUUTTA TILASTOKERTOMUSTEN LUOTETTAVUUDESTA 94. Todentamisviranomaiset eivät anna komissiolle riittävää varmuutta maksajavirastojen paikalla toimittamien tarkastusten riittävyydestä tai tilastotietojen luotettavuudesta (kohdat 47–57). SUOSITUS NRO 3 Komission olisi muutettava todentamisviranomaisille annettavia suun‑ taviivoja ja seurattava, että ne pannaan täytäntöön oikein. Muutosten avulla olisi pyrittävä —— suurentamaan maksajavirastojen paikalla toimittamista tarkas‑ tuksista poimittua vähimmäisotosta, joka todentamisviranomais‑ ten on testattava —— vaatimaan, että tarkastukset todella suoritetaan uudelleen eikä yksinomaan osallistuta tarkastukseen maksajavirastojen tarkas‑ tajien mukana —— selkiyttämään edelleen tarkastuksia, jotka on kohdistettava ti‑ lastokertomusten kokoamiseen. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 45 KOMISSIO EI KÄYTÄ JÄSENVALTIOIDEN TILASTOTIETOJA TARKOITUKSENMUKAISESTI JA TARKASTAA NE SUPPEASTI 95. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että jäsenvaltioiden tarkastusten tuloksia koskeva komission tietojärjestelmä ei palvele sen tarpeita vaikuttavasti. Osa tällä hetkellä saatavilla olevista tiedoista ei lisäksi ole täysin relevantteja taikka tiedot ovat puutteellisia ja epätarkkoja voidakseen tulla käytetyksi sellaisenaan vuotuisissa toimintakertomuksissa ja vastuuvapausmenettelyssä (kohdat 58–62). 96. Komissio tarkastaa jäsenvaltioiden tilastotiedot suppeasti, joten niiden luotettavuutta ei kyetä varmistamaan. Komission tilastokertomuksiin kohdistama asiakirjatarkastus rajoittuu kertomusten sisältämien tietojen sisäisen johdonmukaisuuden tarkastamiseen, mutta sen yhteydessä tietoja ei voida verrata kertomusten perustana oleviin tietoihin (kohdat 63–65). 97. Mainittujen rajoitteiden vaikutus ei häviä kokonaisuudessaan komission tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa paikalla toimittamien (säännönmukaisuuden) tarkastusten yhteydessä. Lisäksi tapauksissa, joissa komissio havaitsi tarkastustensa yhteydessä tilastokertomuksissa virheellisiä tietoja, havainnot eivät johtaneet vuotuisessa toimintakertomuksessa käytettyjen tietojen korjaamiseen (kohdat 66–69). SUOSITUS NRO 4 Komission olisi varmistettava, että se saa kattavat tiedot maksajavi‑ rastojen suorittamista tarkastuksista mahdollisimman oikea‑aikaisesti. Erityisesti tilastokertomusten komissiolle toimittamista koskevia mää‑ räaikoja olisi tarkasteltava uudelleen, jotta kertomukset olisivat ajan‑ kohtaisempia silloin, kun komission yksiköt varsinaisesti tarkastavat ja käy ttävät niitä. Tämä on erityisen tärkeää komission suorittaman ”jäännösvirhetason” laskennan kannalta. Komission olisi yhdenmukaistettava tilastokertomusten tarkistamisjär‑ jestelmät. Asiakirjatarkastusten olisi oltava mahdollisimman pitkälle automatisoituja ja niiden yhteydessä kertomusten sisältämät tiedot olisi systemaattisesti täsmäytettävä niiden perustana olevien tietojen kanssa. Komission suorittamien säännönmukaisuuden tarkastusten yhteydessä olisi tarkistettava myös maksajavirastojen ja todentamisviranomaisten suorittamat tarkistukset. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 46 KOMISSION ARVIO ”JÄÄNNÖSVIRHETASOSTA” EI OLE TILASTOLLISESTI PÄTEVÄ 98. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään pääjohtajan tarkastuslausuma, joka kattaa muun muassa tapahtumien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden lopullisten edunsaajien tasolla. Tarkastuslausuman tueksi ilmoitetaan ”jäännösvirhetasot”. ”Jäännösvirhetasojen” arviointiin käytetään jäsenvaltioiden tilastokertomuksia, joissa esitetään tulokset maksajavirastojen hallinnollisista ja paikalla toimittamista tarkastuksista. 99. Tässä kertomuksessa on tuotu esille puutteita, joiden seurauksena jäsenvaltioiden tilastotiedot eivät sellaisenaan muodosta luotettavaa perustaa komission suorittamalle ”jäännösvirhetason” arvioinnille. Lisäksi komission kunkin maksajaviraston osalta laskettuihin virhetasoihin tekemät mukautukset eivät ole tilastollisesti päteviä kuten ei ole myöskään ”jäännösvirhetaso” (kohdat 73–78). SUOSITUS NRO 5 Komission olisi maksajavirastojen työtä ja todentamisviranomaisten laajennettua toimenkuvaa hyödyntäen pyrittävä laatimaan tilastolli‑ sesti pätevä arvio sääntöjenvastaisuuksien nykyisestä vaikutuksesta maksuihin sen jälkeen kun kaikki tarkastukset on suoritettu. Sekä maksajavirastojen että todentamisviranomaisten työn luotetta‑ vuutta ja tilastollista pätevyyttä olisi kuitenkin parannettava huomat‑ tavasti (tässä kertomuksessa kuvattujen toimien suuntaisesti), jotta ko‑ missio34 voisi laatia työn perusteella jäännösvirhetasosta pätevän arvion. Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan KINŠTIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 18. joulukuuta 2013 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA presidentti Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 34 Ks. tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/2012 tietyistä kauden 2014–2020 yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevista asetusehdotuksista, kohta 27. + Virhetaso 2,24 % 0,77 % 1,62 % 2,32 % Virhetaso Komission laskema jäännösvirhetaso maataloustukirahaston osalta 0,79 % 2,65 % . .+. . Virhetaso Komission laskema jäännösvirhetaso maaseuturahaston osalta Virhetaso Virhetaso Paikalla Paikalla toimitettujen toimitettujen tarkastusten tarkastusten tulos tulos Satunnaisotanta (0,20–0,25 % kaikista hakemuksista) 1,18 % Virhetaso Virhetaso MaaMaaMaaMaataloustuki- seutu- taloustuki- seuturahasto rahasto rahasto rahasto Riskiperusteinen otanta Täydentävät ehdot Huom. Maksajavirastot toimittavat komissiolle hallinnollisten ja paikalla toimittamiensa tarkastusten tulokset neljän menojen perusjoukon osalta (joista kaksi koskee maaseuturahastoa ja kaksi maataloustukirahastoa). Komissio laskee maataloustukirahastoa ja maaseuturahastoa koskevan jäännösvirhetason maksajavirastojen (satunnaisotannan perusteella) paikalla toimittamien tarkastusten pohjalta. Komissio ei ota jäännösvirhetason laskennassa huomioon vähennyksiä, joita jäsenvaltiot ovat soveltaneet täydentäviä ehtoja koskevien rikkomusten perusteella (tilintarkastustuomioistuin ottaa tällaiset vähennykset huomioon). EU:n tasolla Paikalla Paikalla toimitettujen toimitettujen tarkastusten tarkastusten tulos tulos Hallinnoll. tark.100 % hakemuksista SatunnaisRiskiotanta perusteinen (1 % kaikista otanta hakemuksista) Maataloustukirahasto: IACS-järjestelmän ulkopuolella Mukautus (maatal. ja maaseudun kehittämisen PO) Hallinnoll. tark.100 % hakemuksista SatunnaisRiskiotanta perusteinen (1 % kaikista otanta hakemuksista) Maataloustukirahasto: IACS-järjestelmä Jäsenvaltio ”B”, maksajavirasto ”Y” Virhetaso Paikalla Paikalla toimitettujen toimitettujen tarkastusten tarkastusten tulos tulos Virhetaso Virhetaso Paikalla Paikalla toimitettujen toimitettujen tarkastusten tarkastusten tulos tulos Hallinnoll. tark.100 % hakemuksista SatunnaisRiskiotanta perusteinen (1 % julkisista otanta menoista) SatunnaisRiskiotanta perusteinen (1 % kaikista otanta hakemuksista) Hallinnoll. tark.100 % hakemuksista Muut kuin pinta-alaperusteiset maaseudun kehittämistoimenpiteet (IACS-järjestelmän ulkopuolella) Pinta-alaperusteiset maaseudun kehittämistoimenpiteet (IACS-järjestelmä) Jäsenvaltio ”A”, maksajavirasto ”X” 47 LIITE I KOMISSION VUODEN 2012 VUOTUISTA TOIMINTAKERTOMUSTA VARTEN MÄÄRITTÄMÄT JÄÄNNÖSVIRHETASOT Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 2010 Vuosi Tilatukijärjestelmä Espanja (Kastilia La Mancha) Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Vaikuttava Tilatukijärjestelmä Tilatukijärjestelmä Alankomaat Yhdistynyt kuningaskunta (Wales) Vaikuttava Osittain vaikuttava Tilatukijärjestelmä Osittain vaikuttava Vaikuttava Vaikuttava Espanja (Extremadura) Saksa (Sachsen) Tilatukijärjestelmä Tilatukijärjestelmä Järjestelmä Saksa (Niedersachsen) Jäsenvaltio - - Pysyvällä laitumella sijaitsevia tiheän metsän peittämiä tukeen oikeuttamattomia alueita ei ole yksilöity luotettavalla tavalla Maa-alan ilmoittamisesta liian suurena tai pienenä johtuvia seuraamuksia ei ole sovellettu asianmukaisesti Hakemusmuutoksia ei ole käsitelty asianmukaisesti Pysyvällä laitumella sijaitsevia tiheän metsän peittämiä tukeen oikeuttamattomia alueita ei ole yksilöity luotettavalla tavalla Hakemusmuutoksia ei ole käsitelty asianmukaisesti Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää ei ole päivitetty asianmukaisesti paikalla tehtyjen tarkastusten jälkeen Ilmeisen virheen käsitettä ei ole sovellettu asianmukaisesti - - Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Vaikuttava Osittain vaikuttava Pikaisia käyntejä paikan päällä käsitellään paikalla tehtyinä tarkastuksina Paikalla tehtyjen tarkastusten laatu ei ole riittävä Paikalla tehtyjen tarkastusten laatu ei ole riittävä Viljelykasviryhmän tukikelpoista alaa ei ole määritetty asianmukaisesti Tarkastettu perusjoukko on merkitty tarkastustilastoihin joko riskiperusteisesti tai satunnaisotannan mukaan jälkeenpäin Pikaisia käyntejä paikan päällä käsitellään paikalla tehtyinä tarkastuksina - Viljelykasviryhmän tukikelpoista alaa ei ole määritetty asianmukaisesti Paikalla tehdyn Maksujen tarkastuksen oikeellisuuden metodologia, ja tietokantojen Havaitut puutetyypit Havaitut puutetyypit valinta, tarkastuksen laadun varmistavat (jotka vaikuttavat valvontatilastojen (jotka vaikuttavat valvontatilastojen toimittaminen, hallinnolliset luotettavuuteen) luotettavuuteen) laadunvalvonta ja menettelyt ja yksittäisistä tuloksista valvontamenettelyt raportointi 48 LIITE II TARKASTUKSEEN VALITTUJA HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELMIÄ KOSKEVAN ARVIOINNIN TULOKSET – MAATALOUSTUKIRAHASTO: IACS‑JÄRJESTELMÄ 2011 Vuosi Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Tilatukijärjestelmä Tilatukijärjestelmä Unkari Itävalta Suomi Osittain vaikuttava Tilatukijärjestelmä Italia (Lombardia) Yhtenäisen pintaalatuen järjestelmä Osittain vaikuttava Tilatukijärjestelmä Espanja (Galicia) Osittain vaikuttava Tanska Järjestelmä Tilatukijärjestelmä Jäsenvaltio LPIS-järjestelmää ei päivitetty paikalla toimitettujen tarkastusten jälkeen Hakemuksissa ei ole tietoja, joiden avulla viljelylohkojen sijainti voitaisiin määrittää Ilmeisten virheiden korjaukset eivät ole ilmeistä virhettä koskevan käsitteen mukaisia LPIS-järjestelmää ei päivitetty paikalla toimitettujen tarkastusten jälkeen Aiempina vuosina mahdollisesti liian suurina ilmoitetut alat tarkastettiin jälkikäteen vain osittain Maksulaskelman perusta oli virheellinen LPIS-järjestelmään liittyvät puutteet Maksulaskelman perusta oli virheellinen IACS-järjestelmän tietokantojen kirjausketju oli puutteellinen Hakemuksissa ei ole tietoja, joiden avulla viljelylohkojen sijainti voitaisiin määrittää Hakemusten rekisteröintimenettelyn puutteet Ilmeisten virheiden korjaukset eivät vastaa ilmeisen virheen käsitettä LPIS-järjestelmään liittyvät puutteet LPIS-järjestelmää ei päivitetty paikalla toimitettujen tarkastusten jälkeen IACS-järjestelmän tietokantojen kirjausketju oli puutteellinen LPIS-järjestelmään liittyvät puutteet Hakemusten rekisteröintimenettelyn puutteet Ilmeisen virheen korjaukset eivät vastaa ilmeisen virheen käsitettä Osittain vaikuttava Vaikuttava Osittain vaikuttava Vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Paikalla tehtyjen tarkastusten yhteydessä suoritettujen pinta-alamittausten laatu ei ole riittävä Paikalla tehtyjä tarkastuksia koskevien tarkastuskertomusten tiedot olivat virheellisiä tai puutteellisia - Yhden viljelykasviryhmän sisällä liian suuriksi tai liian pieniksi ilmoitettuja alueita ei ole korvattu Paikalla tehtyjen tarkastusten yhteydessä suoritettujen pinta-alamittausten laatu ei ole riittävä - Paikalla tehtyjen tarkastusten yhteydessä suoritettujen pinta-alamittausten laatu ei ole riittävä Paikalla tehtyjä tarkastuksia koskevien tarkastuskertomusten tiedot olivat virheellisiä tai puutteellisia Paikalla tehtyjen tarkastusten yhteydessä suoritettujen pinta-alamittausten laatu ei ole riittävä Paikalla tehdyn Maksujen tarkastuksen oikeellisuuden metodologia, ja tietokantojen Havaitut puutetyypit Havaitut puutetyypit valinta, tarkastuksen laadun varmistavat (jotka vaikuttavat valvontatilastojen (jotka vaikuttavat valvontatilastojen toimittaminen, hallinnolliset luotettavuuteen) luotettavuuteen) laadunvalvonta ja menettelyt ja yksittäisistä tuloksista valvontamenettelyt raportointi 49 LIITE II Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Tilatukijärjestelmä Tilatukijärjestelmä Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti) Yhdistynyt kuningaskunta (Pohjois-Irlanti) Tilatukijärjestelmä Järjestelmä Luxemburg Jäsenvaltio Ei vaikuttava Ei vaikuttava Osittain vaikuttava Maksuoikeuksien arvo nousi EU-lainsäädännön vastaisesti Maa-alojen koosta ja tukikelpoisuudesta oli LPIS-järjestelmässä puutteelliset tai virheelliset tiedot EU:n määritelmää viljelijästä sovellettiin virheellisesti Tukea maksettiin tukeen oikeuttamattomista maa-aloista Tukioikeuksia koskevassa tietokannassa on epäjohdonmukaisuuksia Virheellisesti ilmoitettujen yhteismaiden osalta ei sovellettu seuraamuksia Tarkastustuloksia ei käsitelty oikein IACSjärjestelmän tietokannoissa Maa-alojen koosta ja tukikelpoisuudesta oli LPIS-järjestelmässä puutteelliset tai virheelliset tiedot Hakemusten sisältämät virheet korjattiin ilmeisinä virheinä soveltamatta seuraamuksia tapauksissa, joissa niitä olisi pitänyt soveltaa EU:n määritelmää viljelijästä sovellettiin virheellisesti Tukea maksettiin tukeen oikeuttamattomista maa-aloista Tarkastustuloksia ei käsitelty oikein IACSjärjestelmän tietokannoissa Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset vuosilta 2010–2012. 2012 Vuosi Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Vaikuttava Paikalla tehtyjen tarkastusten yhteydessä suoritettujen pinta-alamittausten laatu ei ole riittävä Paikalla tehtyjen tarkastusten yhteydessä suoritettujen pinta-alamittausten laatu ei ole riittävä - Paikalla tehdyn Maksujen tarkastuksen oikeellisuuden metodologia, ja tietokantojen Havaitut puutetyypit Havaitut puutetyypit valinta, tarkastuksen laadun varmistavat (jotka vaikuttavat valvontatilastojen (jotka vaikuttavat valvontatilastojen toimittaminen, hallinnolliset luotettavuuteen) luotettavuuteen) laadunvalvonta ja menettelyt ja yksittäisistä tuloksista valvontamenettelyt raportointi 50 LIITE II 2010 Vuosi Vaikuttava Ei vaikuttava Tšekin tasavalta Saksa (MecklenburgVorpommern) Ranska Latvia Ei vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Jäsenvaltio Italia (Toskana) Maksujen oikeellisuuden ja tietokantojen laadun varmistavat hallinnolliset menettelyt ja valvontamenettelyt Osittain vaikuttava Vaikuttava Säännöt, laskelmat ja maksut eivät ole oikeellisia (ylimitoitetut maksut, poikkeamaa koskevat säännöt, tukeen oikeuttamattomat menot, vähennykset) Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta puuttuu todentavaa aineistoa, esiintyy puutteita eivätkä tarkastukset ole vaikuttavia Osittain vaikuttava Vaikuttava Osittain vaikuttava Säännöt, laskelmat ja maksut eivät ole oikeellisia (ylimitoitetut maksut, poikkeamaa koskevat säännöt, tukeen oikeuttamattomat menot, vähennykset) Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta puuttuu todentavaa aineistoa, esiintyy puutteita eivätkä tarkastukset ole vaikuttavia Maksut on suoritettu ennen pakollisten valvontamenettelyjen loppuun saattamista Säännöt, laskelmat ja maksut eivät ole oikeellisia (ylimitoitetut maksut, poikkeamaa koskevat säännöt, tukeen oikeuttamattomat menot, vähennykset) Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta puuttuu todentavaa aineistoa, esiintyy puutteita eivätkä tarkastukset ole vaikuttavia - Säännöt, laskelmat ja maksut eivät ole oikeellisia (ylimitoitetut maksut, poikkeamaa koskevat säännöt, tukeen oikeuttamattomat menot, vähennykset) Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta puuttuu todentavaa aineistoa, esiintyy puutteita eivätkä tarkastukset ole vaikuttavia Havaitut puutetyypit (jotka vaikuttavat valvontatilastojen luotettavuuteen) - Paikalla toimitettujen tarkastusten tuloksia ei arvioitu Valintamenetelmässä esiintyy puutteita eikä paikalla tehtyjen tarkastusten lakisääteistä vähimmäistasoa noudateta Paikalla tehdyissä tarkastuksissa ja jälkitarkastuksissa esiintyy laatuongelmia Paikalla toimitettujen tarkastusten tuloksia ei arvioitu Valintamenetelmässä esiintyy puutteita eikä paikalla tehtyjen tarkastusten lakisääteistä vähimmäistasoa noudateta Paikalla tehdyissä tarkastuksissa ja jälkitarkastuksissa esiintyy laatuongelmia - Paikalla tehdyissä tarkastuksissa ja jälkitarkastuksissa esiintyy laatuongelmia Seuraamussäännöt eivät olleet EUlainsäädännön mukaisia Tarkastuksia suoritettiin viiveellä eivätkä ne jakautuneet tasaisesti ympäri vuoden Paikalla tehdyn tarkastuksen metodologia, Havaitut puutetyypit valinta, tarkastuksen (jotka vaikuttavat valvontatilastojen toimittaminen, luotettavuuteen) laadunvalvonta ja yksittäisistä tuloksista raportointi 51 LIITE III TARKASTUKSEEN VALITTUJA HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELMIÄ KOSKEVAN ARVIOINNIN TULOKSET – MAASEUTURAHASTO Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 2010 Vuosi Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Yhdistynyt kuningaskunta (Skotlanti) Osittain vaikuttava Portugali Romania Osittain vaikuttava Puola Jäsenvaltio Maksujen oikeellisuuden ja tietokantojen laadun varmistavat hallinnolliset menettelyt ja valvontamenettelyt Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Maksut on suoritettu ennen pakollisten valvontamenettelyjen loppuun saattamista Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta puuttuu todentavaa aineistoa, esiintyy puutteita eivätkä tarkastukset ole vaikuttavia Säännöt, laskelmat ja maksut eivät ole oikeellisia (ylimitoitetut maksut, poikkeamaa koskevat säännöt, tukeen oikeuttamattomat menot, vähennykset) Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta puuttuu todentavaa aineistoa, esiintyy puutteita eivätkä tarkastukset ole vaikuttavia Vaikuttava Säännöt, laskelmat ja maksut eivät ole oikeellisia (ylimitoitetut maksut, poikkeamaa koskevat säännöt, tukeen oikeuttamattomat menot, vähennykset) Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta puuttuu todentavaa aineistoa, esiintyy puutteita eivätkä tarkastukset ole vaikuttavia Havaitut puutetyypit (jotka vaikuttavat valvontatilastojen luotettavuuteen) Maksut on suoritettu ennen pakollisten valvontamenettelyjen loppuun saattamista Paikalla tehdyissä tarkastuksissa ja jälkitarkastuksissa esiintyy laatuongelmia Tilastotiedot ja tarkastustulokset eivät ole johdonmukaisia ja ne toimitetaan viipeellä Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta puuttuu todentavaa aineistoa, esiintyy puutteita eivätkä tarkastukset ole vaikuttavia Paikalla tehdyissä tarkastuksissa ja jälkitarkastuksissa esiintyy laatuongelmia Valintamenetelmässä esiintyy puutteita eikä paikalla tehtyjen tarkastusten lakisääteistä vähimmäistasoa noudateta Paikalla tehdyissä tarkastuksissa ja jälkitarkastuksissa esiintyy laatuongelmia Tilastotiedot ja tarkastustulokset eivät ole johdonmukaisia ja ne toimitetaan viipeellä Valintamenetelmässä esiintyy puutteita eikä paikalla tehtyjen tarkastusten lakisääteistä vähimmäistasoa noudateta Paikalla tehdyn tarkastuksen metodologia, Havaitut puutetyypit valinta, tarkastuksen (jotka vaikuttavat valvontatilastojen toimittaminen, luotettavuuteen) laadunvalvonta ja yksittäisistä tuloksista raportointi 52 LIITE III 2011 Vuosi Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Italia (Lombardia) Unkari Itävalta Suomi Ei vaikuttava Espanja (Galicia) Tanska Jäsenvaltio Maksujen oikeellisuuden ja tietokantojen laadun varmistavat hallinnolliset menettelyt ja valvontamenettelyt Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Vaikuttava Osittain vaikuttava Tukikelpoisuusehtoja ja sitoumuksia koskevat tarkastukset eivät ole vaikuttavia Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Laskelmat ja maksut olivat virheellisiä Systemaattisia puutteita osaston 2 toimenpiteissä, minkä seurauksena on hyväksytty tukeen oikeuttamattomia menoja Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Tukikelpoisuusehtoja ja sitoumuksia koskevat tarkastukset eivät ole vaikuttavia Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Laskelmat ja maksut olivat virheellisiä Tukikelpoisuusehtoja ja sitoumuksia koskevat tarkastukset eivät ole vaikuttavia Tukikelpoisuusehtoja ja sitoumuksia koskevat tarkastukset eivät ole vaikuttavia Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Tukikelpoisuusehtoja ja sitoumuksia koskevat tarkastukset eivät ole vaikuttavia Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Laskelmat ja maksut olivat virheellisiä Havaitut puutetyypit (jotka vaikuttavat valvontatilastojen luotettavuuteen) Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Tarkastusten laatu ei ollut riittävä Tarkastusten suunnittelussa ja ajoituksessa oli puutteita Tiedot tehtyjen tarkastusten laajuudesta eivät ole riittävän yksityiskohtaisia Tiedot tehtyjen tarkastusten laajuudesta eivät ole riittävän yksityiskohtaisia Tarkastusten laatu ei ollut riittävä Tarkastusten suunnittelussa ja ajoituksessa oli puutteita Tiedot tehtyjen tarkastusten laajuudesta eivät ole riittävän yksityiskohtaisia Tarkastusten laatu ei ollut riittävä Tarkastusten suunnittelussa ja ajoituksessa oli puutteita Toimitettujen tarkastusten määrissä oli epäjohdonmukaisuuksia Tarkastusten laatu ei ollut riittävä Tarkastusten suunnittelussa ja ajoituksessa oli puutteita Tiedot tehtyjen tarkastusten laajuudesta eivät ole riittävän yksityiskohtaisia Toimitettujen tarkastusten määrissä oli epäjohdonmukaisuuksia Tarkastusten laatu ei ollut riittävä Paikalla tehdyn tarkastuksen metodologia, Havaitut puutetyypit valinta, tarkastuksen (jotka vaikuttavat valvontatilastojen toimittaminen, luotettavuuteen) laadunvalvonta ja yksittäisistä tuloksista raportointi 53 LIITE III Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 2012 Vuosi Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Ranska (ainoastaan aiemmin esitettyjen huomautusten seuranta) Osittain vaikuttava Saksa (Brandenburg ja Berliini) Bulgaria Jäsenvaltio Maksujen oikeellisuuden ja tietokantojen laadun varmistavat hallinnolliset menettelyt ja valvontamenettelyt Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta tarkastukset eivät ole vaikuttavia (esimerkiksi tukeen oikeuttamattoman alv:n ilmoittaminen ja kaksinkertainen rahoitus) Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Ehdotettujen kulujen kohtuullisuuden arviointiin ei ole sopivaa järjestelmää tukihakemusten yhteydessä Virheelliset laskelmat ja maksut (esimerkiksi vähennyksiä ei ole sovellettu) tai puutteet takaisinperinnässä Julkisten hankintamenettelyiden tarkastamisessa on puutteita Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Virheelliset laskelmat ja maksut (esimerkiksi vähennyksiä ei ole sovellettu) tai puutteet takaisinperinnässä Julkisten hankintamenettelyiden tarkastamisessa on puutteita Havaitut puutetyypit (jotka vaikuttavat valvontatilastojen luotettavuuteen) Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa. Virheelliset laskelmat ja maksut (esimerkiksi vähennyksiä ei ole sovellettu) tai puutteet takaisinperinnässä Tarkastusten laadulliset puutteet: säännösten noudattamatta jättämisiä ei havaittu ja/tai kaikkia sitoumuksia ja velvoitteita ei katettu Tarkastusten ajoituksessa oli puutteita Suoritettujen tarkastusten lukumäärään liittyvät epäjohdonmukaisuudet (satunnaisotannan perusteella sekä riskiperusteisesti valitut tarkastukset), erot komissiolle raportoiduissa tiedoissa Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa. Virheelliset laskelmat ja maksut (esimerkiksi vähennyksiä ei ole sovellettu) tai puutteet takaisinperinnässä Tarkastusten laadulliset puutteet: säännösten noudattamatta jättämisiä ei havaittu ja/tai kaikkia sitoumuksia ja velvoitteita ei katettu Tarkastusten ajoituksessa oli puutteita Suoritettujen tarkastusten lukumäärään liittyvät epäjohdonmukaisuudet (satunnaisotannan perusteella sekä riskiperusteisesti valitut tarkastukset), erot komissiolle raportoiduissa tiedoissa Paikalla tehdyn tarkastuksen metodologia, Havaitut puutetyypit valinta, tarkastuksen (jotka vaikuttavat valvontatilastojen toimittaminen, luotettavuuteen) laadunvalvonta ja yksittäisistä tuloksista raportointi 54 LIITE III Ruotsi Romania (APIA ja PARDF) Puola Jäsenvaltio Osittain vaikuttava Ei vaikuttava Osittain vaikuttava Vaikuttava Ei vaikuttava Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta tarkastukset eivät ole vaikuttavia (esimerkiksi tukeen oikeuttamattoman alv:n ilmoittaminen ja kaksinkertainen rahoitus) Ehdotettujen kulujen kohtuullisuuden arviointiin ei ole sopivaa järjestelmää tukihakemusten yhteydessä Virheelliset laskelmat ja maksut (esimerkiksi vähennyksiä ei ole sovellettu) tai puutteet takaisinperinnässä Julkisten hankintamenettelyiden tarkastamisessa on puutteita Tukikelpoisuusehtojen ja sitoumusten osalta tarkastukset eivät ole vaikuttavia (esimerkiksi tukeen oikeuttamattoman alv:n ilmoittaminen ja kaksinkertainen rahoitus) Ehdotettujen kulujen kohtuullisuuden arviointiin ei ole sopivaa järjestelmää tukihakemusten yhteydessä Virheelliset laskelmat ja maksut (esimerkiksi vähennyksiä ei ole sovellettu) tai puutteet takaisinperinnässä Julkisten hankintamenettelyiden tarkastamisessa on puutteita Vaikuttava Tarkastusten laadulliset puutteet: säännösten noudattamatta jättämisiä ei havaittu ja/tai kaikkia sitoumuksia ja velvoitteita ei katettu; tarkastusten ajoituksessa oli puutteita Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Tarkastusten laadulliset puutteet: säännösten noudattamatta jättämisiä ei havaittu ja/tai kaikkia sitoumuksia ja velvoitteita ei katettu; tarkastusten ajoituksessa oli puutteita Puutteita tarkastuksia koskevissa hallinnollisissa järjestelyissä ja sisäisessä valvonnassa Suoritettujen tarkastusten lukumäärään liittyvät epäjohdonmukaisuudet (satunnaisotannan perusteella sekä riskiperusteisesti valitut tarkastukset), erot komissiolle raportoiduissa tiedoissa Tarkastusten laadulliset puutteet: säännösten noudattamatta jättämisiä ei havaittu ja/tai kaikkia sitoumuksia ja velvoitteita ei katettu; tarkastusten ajoituksessa oli puutteita Paikalla tehdyn tarkastuksen metodologia, Havaitut puutetyypit valinta, tarkastuksen (jotka vaikuttavat valvontatilastojen toimittaminen, luotettavuuteen) laadunvalvonta ja yksittäisistä tuloksista raportointi Ehdotettujen kulujen kohtuullisuuden arviointiin ei ole sopivaa järjestelmää tukihakemusten yhteydessä Virheelliset laskelmat ja maksut (esimerkiksi vähennyksiä ei ole sovellettu) tai puutteet takaisinperinnässä Julkisten hankintamenettelyiden tarkastamisessa on puutteita Havaitut puutetyypit (jotka vaikuttavat valvontatilastojen luotettavuuteen) Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset vuosilta 2010–2012. 2012 Vuosi Maksujen oikeellisuuden ja tietokantojen laadun varmistavat hallinnolliset menettelyt ja valvontamenettelyt 55 LIITE III Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 18 30 15 15 15 Tšekin tasavalta (SAIF) Kreikka (OPEKEPE) Espanja (KastiliaLa Mancha) Italia (AGEA) IACS-järjestelmän kattamien maataloustuki-rahastomenojen perusjoukko Bulgaria (SFA) Jäsenvaltio (maksaja virasto) Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 14 15 6 17 16 IACS-järjestelmän kattamien maaseuturahastomenojen perusjoukko 14 15 15 27 13 IACS-järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen perusjoukko Tarkastettujen tiedostojen kokonaismäärä 8 2 9 0 7 8 7 6 1 9 2 0 5 0 6 Tiedostossa havaittu virhe, joka vaikuttaa valvontatilastojen esittämiseen IACS-järIACS-jär- IACS-järjesjestelmän jestelmän telmän ulkattamien kattamien kopuolisten maatalous- maaseutu- maaseututuki-rahas- rahastorahastotomenojen menojen menojen perusjoukko perusjoukko perusjoukko Tilastot on koottu virheellisesti ilmoittamalla sovellettujen seuraamusten määrä huomattavan paljon liian suurena (IACS-valvontajärjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot). Systemaattinen virhe tukeen tehtyjä vähennyksiä koskevassa laskelmassa epäsuotuisia alueita koskevien maksujen tapauksessa (IACS-järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot). Vähennykset ja seuraamukset on ilmoitettu tilastoissa systemaattisesti liian suurina (IACS-järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). Ainoastaan vähämerkityksinen havainto, joka ei ole perustaltaan systemaattinen (IACS-järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot). Maksajavirasto teki ilmoitettuihin maa-aloihin perusteettomia muutoksia, tuki evättiin kahteen kertaan ilmoitetuilta lohkoilta kokonaisuudessaan pyrkimättä määrittämään tukeen oikeutettua hakijaa (IACS-järjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot). Vähennykset oli raportoitu virheellisesti tietokannassa ja tilastoissa – raportointi kahteen kertaan, seuraamuksina raportoidut vähennykset, raportoimatta jääneet vähennykset (IACS-järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot ja IACS-järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). Maksajaviraston eri tietokantojen tiedot eivät olleet aina yhdenmukaisia ilmoitetussa maksuoikeuksien arvossa oli ero tietokannan ja maksutiedostojen välillä eikä liian suurina ilmoitettuja määriä tuotu esille tilastoissa (IACSjärjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot). Vähennyksiä koskevassa raportoinnissa oli virheitä tietokannassa ja tilastoissa; virheitä esiintyi myös tietojen syöttämisessä tietokantaan ja tilastoihin (IACS-järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot). Maksujen laskentaan liittyi virheitä ja vähennyksiä puuttui (IACS-järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). Tiedot - lähinnä ilmoitettu maa-ala ja vähennykset - oli kirjattu virheellisesti tietokantaan ja kertomukseen (IACS-järjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot). Komissiolle toimitetun kertomuksen tiedot eivät perustuneet saatavilla olevaan tositeaineistoon (IACS-järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot). Lisävähennyksiä ei sovellettu (IACS-järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). Havaitut virhetyypit 56 LIITE IV KATSAUS 414 TIEDOSTON TARKASTUKSESSA HAVAITTUIHIN OLENNAISIIN VIRHEISIIN Virheiden esiintyvyys kaikissa testatuissa tiedostoissa 130 15 Yhteensä 163 121 Kaikki 414 yhteensä Virheiden esiintyvyys perusjoukoissa 28 Yhdistynyt kuningaskunta (RPA) 15 17 IACS-järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen perusjoukko 14 25 Romania (PIAA & PARDF) 23 IACS-järjestelmän kattamien maaseuturahastomenojen perusjoukko 15 17 IACS-järjestelmän kattamien maataloustuki-rahastomenojen perusjoukko Puola (ARMA) Jäsenvaltio (maksaja virasto) Tarkastettujen tiedostojen kokonaismäärä 20,9 % 34 2 6 0 28,5 % 47,9 % 118 58 14 9 4 20,0 % 26 8 0 5 Tiedostossa havaittu virhe, joka vaikuttaa valvontatilastojen esittämiseen IACS-järIACS-jär- IACS-järjesjestelmän jestelmän telmän ulkattamien kattamien kopuolisten maatalous- maaseutu- maaseututuki-rahas- rahastorahastotomenojen menojen menojen perusjoukko perusjoukko perusjoukko Virhetason laskentaan vaikuttavat vähennykset esitettiin virheellisesti (IACS-järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). Maksupyyntöihin hyväksyttiin korjauksia hallinnollisten tarkastusten jälkeen soveltamatta vähennyksiä ja lisävähennyksiä (IACS-järjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). Hallinnollisia päätöksiä ei otettu huomioon tilastoihin tehtävien vähennysten laskennassa - jaksotusta koskevaan päivämäärään liittyvä ongelma (IACS-järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot). Tuensaajat luokiteltiin virheellisesti tietokannassa (yli 20 prosenttia liian suurina ilmoitettuja määriä käsiteltiin ainoastaan 3–20 prosentin suuruisina liian suurena ilmoittamisina) ja tuensaajat, jotka olivat ilmoittaneet yli 20 prosenttia liian suuria määriä ja joita koskevat maksut olisi näin ollen pitänyt evätä, kirjattiin tietokantaan maksun saaneiksi tuensaajiksi (IACS-järjestelmän kattamat maataloustukirahastomenot). Vähennyksiä ja seuraamuksia koskevat määrät ilmoitettiin tietokannassa virheellisesti (IACS-järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot). Tilastotiedoissa oli virheitä - ilmoitettu ja paikalla tarkastettu määrä, vähennykset ja seuraamukset (IACS-järjestelmän kattamat maaseuturahastomenot). Tilastoissa ja tietokannassa ilmoitettujen vähennysten ja lisävähennysten määrissä oli perusteettomia eroja (IACSjärjestelmän ulkopuoliset maaseuturahastomenot). Havaitut virhetyypit 57 LIITE IV Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 2010 2011 2012 Vuoden 2011 vuotuisen toimintakertomuksen julkaisu 30/3/2012 Nykyiset raportointijärjestelyt IACS-järjestelmän ulkopuolisen maaseuturahastotuen maksut vuonna 2010 Varainhoitovuosi 2011 Useimmat IACS-järjestelmän kattaman maataloustukirahastotuen ja maaseuturahastotuen maksut IACS-järjestelmän kattaman maataloustukirahastotuen ja maaseuturahastotuen maksatuskausi Varainhoitovuosi 2010 Jäännösvirhetasolaskelma Määräaika todentamisviranomaisten kertomuksille ja yksittäisille varainhoitovuotta 2011 koskeville maksutiedoille 15/2/2012 Komission tarkistukset Varainhoitovuosi 2012 marras joulu tammi helmi maalis huhti touko kesä heinä elo syys loka marras joulu tammi helmi maalis huhti touko kesä heinä elo syys loka marras joulu tammi helmi maalis huhti touko kesä heinä elo syys loka 2009 Nykyinen määräaika kertomusten esittämiselle 15/7/2011 58 LIITE V KATSAUS TILASTOKERTOMUSTEN KATTAMAAN AJANJAKSOON JA RAPORTOINTIA KOSKEVIIN MÄÄRÄAIKOIHIN Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 59 KOMISSION VASTAUKSET TIIVISTELMÄ Yhteinen vastaus I–IX kohtaan Euroopan tilintarkastustuomioistuin on jo vuosia arvostellut sitä, että komissio käyttää jäsenvaltioiden tarkastusten tuloksia koskevia tilastoja luotettavana tietolähteenä jäännösvirhetasoa laskettaessa. Ensinnäkin komissio oli tietoinen, ettei se voinut käyttää jäsenvaltiolta saamiaan valvontatilastoja maatalousmenojen virhetason ainoana ja täysin luotettavana indikaattorina. Tämän vuoksi se sovelsi tilastojen perusteella laskettuun jäännösvirhetasoon 25 prosentin ”turvamarginaalia” usean vuoden ajan, vuoden 2012 toimintakertomukseen saakka. Tilintarkastustuomioistuin vastusti tätä säännönmukaisesti. Toiseksi maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto toi vuoden 2012 toimintaker tomuksessaan esiin valvontatilastoja koskevat huolenaiheet ja muutti lähestymistapaansa neuvoteltuaan menettelytapaseikoista vastaavien komission keskusyksiköiden kanssa. Tilintarkastustuomioistuin ei vuoden 2012 vuosikertomuksessaan arvostellut tätä lähestymistapaa, vaan pikemminkin suhtautui siihen myönteisesti ja suositteli, että samanlainen lähestymistapa otetaan käyttöön myös maaseuturahaston osalta. Lisäksi tammikuusta 2014 lähtien voimassa olevassa yhteisen maatalouspolitiikan valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskevassa uudessa horisontaaliasetuksessa on lisätty huomattavasti jäsenvaltioiden todentamisviranomaisten vastuuta menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan lausunnon antamisesta, mukaan lukien komissiolle toimitettavien jäsenvaltioiden valvontatulosten validointi. Näin ollen tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa käsitellään menetelmää, joka on muuttunut ja muuttuu edelleen. Komissio keskittyisikin mieluummin menneiden tapahtumien sijasta nykyisyyteen ja tulevaisuuteen sekä luotettavien menettelyjen kehittämiseen, johon tilintarkastustuomioistuin voi antaa rakentavan panoksensa. III. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto laati vuoden 2012 toimintakertomustaan varten menetelmän jäännösvirhetason laskemiseksi siten, että huomioon otetaan myös sen omat tarkastukset ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset. Tätä menetelmää käytettiin suorissa tuissa (noin 70 prosenttia YMP:n menoista) varainhoitovuotena 2012, ja varainhoitovuodesta 2013 lähtien se laajenee koskemaan muita YMP:n menoja, erityisesti maaseudun kehittämistä. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 60 KOMISSION VASTAUKSET IV. VI. Valvontajärjestelmien perustamista ohjataan tarkoin EU:n säännöin, joita täydennetään tarvittaessa komission suuntaviivoilla. Esimerkiksi maksajavirastojen on tehtävä hallinnollinen tarkastus kaikille hakemuksille ennen maksatusta, ja vähintään viisi prosenttia hakemuksista on tarkastettava paikan päällä. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston tarkastajat tarkastavat valvontajärjestelmien sääntöjenmukaisuuden, ja valvontajärjestelmissä havaituista puutteista johtuvat EU:n talousarvioon kohdistuvat riskit katetaan rahoitusoikaisuilla. Uusi menetelmä, jota kuvaillaan III kohtaan annetussa vastauksessa, antaa komissiolle mahdollisuuden mukauttaa jäsenvaltioilta saaduista tilastoista johtuvaa virhetasoa, jos komissio ja/tai tilintark astustuomioistuin ovat havainneet puutteita sääntöjenvastaisten menojen havaitsemisjärjestelmissä. Maksajavirastot vastaavat myös tarkastustensa tulosten kokoamisesta tilastollisiin valvontatietoihin, jotka lähetetään vuosittain komissiolle. Todentamisviranomaisten on testattava järjestelmällisesti kyseisten koottujen tilastojen tarkkuutta, lähinnä täsmäyttämällä ne tapahtumakohtaisesti, ja annettava niistä lausunto. Lisäksi maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto testasi hakuvuonna 2012 pinta‑alaperusteista tukea koskevien yksittäisten valvontatietojen lähettämistä tietoteknisellä järjestelmällä, jota käytetään maksatuksissa (ns. CATS‑tietok anta). Testi onnistui, ja valvontatietojen automaattinen lähettäminen laajennetaan koskemaan useimpia YMP‑toimia ja -menoja hakuvuonna 2014. Näin vältetään tilastollisissa valvontatiedoissa esiintyvät epätarkkuudet, jotka johtuvat yksittäisten tietojen puutteellisesta kokoamisesta. V. Komission omat tark astukset osoittavat, että joissak in jäsenvaltioissa valvontajärjestelmät eivät ole sääntöjen mukaisia eivätkä havaitse kaikkia virheitä, jotka olisi mahdollista havaita. Komissio oli näin ollen tietoinen, ettei se voinut käyttää jäsenvaltiolta saamiaan valvontatilastoja maatalousmenojen virhetason ainoana ja täysin luotettavana indikaattorina. Tämän vuoksi se sovelsi tilastojen perusteella laskettuun jäännösvirhetasoon 25 prosentin ”turvamarginaalia” usean vuoden ajan, vuoden 2012 toimintakertomukseen saakka. Tilintarkastustuomioistuin vastusti tätä säännöllisesti arvioimatta kuitenkaan, missä määrin toimenpide oli riittämätön. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto otti kuitenkin huomioon valvontatilastoja koskevat huolenaiheet ja muutti lähestymistapaansa (ks. vastaus III kohtaan) neuvoteltuaan menettelytapaseikoista vastaavien komission keskusyksiköiden kanssa. Tilintarkastustuomioistuin ei vuoden 2012 vuosikertomuksessaan arvostellut tätä lähestymistapaa, vaan pikemminkin suhtautui siihen myönteisesti ja suositteli, että sitä laajennetaan muihin YMP:n menoaloihin, erityisesti maaseudun kehittämiseen. VII. Myös komissio oli tietoinen siitä, että todentamisviranomaisilta vaadittavan työn laajuus oli rajallinen. Tämän vuoksi todentamisviranomaisilta vaaditaan hak uvuo desta 2014 lähtien YMP:n uudistusta sovellettaessa paljon perusteellisempaa työtä maksajavirastojen tekemien tarkastusten luotettavuuden todentamiseksi. VIII. Joistakin puutteista huolimatta toimitettuja tietoja pidetään seurannan kannalta hyödyllisinä, ja ne osoittavat virheen, jonka jäsenvaltiot ovat havainneet hallinnollisten tai paikalla toimitettujen tarkastusten aikana. Kuten edellä jo mainittiin, komissio käyttää uutta menetelmää, jonka avulla virhetaso voidaan arvioida tarkemmin kuin pelkästään jäsenvaltioiden valvontatilastojen perusteella voitaisiin tehdä. IX. Komissio ei väitä, että sen jäsenvaltioiden valvontatilastoihin tekemät mukautukset olisivat tilastollisesti päteviä, mutta katsoo, että tämä on paras arvio muun, luotettavamman tiedon puuttuessa. Tämä lähestymistapa syntyi intensiivisen sisäisen keskustelun tuloksena, jota käytiin paitsi maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa myös komission keskusyksiköiden kanssa. Komissio panee merkille, että tilintarkastustuomioistuin suosittelee vuoden 2012 kertomuksessaan seuraavaa: ”Komission olisi sovellettava maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa maaseuturahastoon samanlaista lähestymistapaa kuin tuotannosta riippumattomaan pinta‑alatukeen ja otettava toimittamiensa sääntöjenmukaisuutta koskevien tarkastusten tulokset huomioon arvioidessaan kunkin maksajaviraston virhetasoa.” Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 61 KOMISSION VASTAUKSET X. X. Ensimmäinen luetelmakohta Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että hallinnollisia ja paikalla toimitettavia tarkastuksia on parannettava. Tarkastusten riittävyys tarkistetaan/arvioidaan sääntöjenmukaisuustarkastusten yhteydessä ja jäsenvaltioille annetaan parannussuosituksia. Lisäksi komissio antaa jäsenvaltioille säännöllisesti tietoja yleisimmistä tarkastustuloksistaan edistääkseen parhaita käytäntöjä. Suoritettavia tarkastuksia koskevat suuntaviivat päivitetään YMP:n uudistuksen yhteydessä, samalla kun laaditaan delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset. Suuntaviivoista keskustellaan ja niistä annetaan tietoa maksajavirastoille, jotka joutuvat niitä soveltamaan, sekä todentamisviranomaisille, joiden on tarkastettava, miten maksajavirastot soveltavat niitä. Komissio katsoo noudattavansa tätä suositusta pysyvästi, kuten jäljempänä esitetään, ja on tehostanut joitakin välineitä YMP:n uudistuksen yhteydessä. Jos komissiossa – ja tilintarkastustuomioistuimessa – havaitaan, että jäsenvaltioiden valvontajärjestelmissä on puutteita, komissio käyttää kaikkia käytettävissään olevia välineitä saadakseen jäsenvaltiot korjaamaan tilanteen. Niihin kuuluvat sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettely ja sen johdosta tehtävät rahoitusoikaisut, jotka eivät ainoastaan suojaa EU:n talousarviota, vaan toimivat myös tehokk aana k annustimena jäsenvaltioille, joilta edellytetään toimintasuunnitelmia puutteiden korjaamiseksi. Maaseuturahastossa on käytetty myös maksatuksen keskeytyksiä, ja uusi YMP:n valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskeva horisontaaliasetus, joka tulee voimaan tammikuussa 2014, sisältää maksatuksen lykkäystä koskevan vahvistetun mekanismin niitä jäsenvaltioita varten, jotka laiminlyövät korjaavan toimintasuunnitelman täytäntöönpanon. Jatkuvaa tark astustoimintaa kohdistetaan pinta‑alaan perustuviin tukijärjestelmiin yleisesti ja erityisesti viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään (LPIS) puutteiden havaitsemiseksi. Komissio suhtautuu hyvin vakavasti LPIS‑järjestelmän tehottomuuteen. Jäsenvaltioilta edellytetään pikaisia muutoksia, joita komissio valvoo tiiviisti seurantatarkastusten avulla. Samalla EU:n talousarvioon kohdistuvat riskit katetaan rahoitusoikaisuilla. Komissio tarkistaa myös jäsenvaltioille annetut tilastojen kokoamista koskevat suuntaviivat ja pyrkii erityisesti yhdenmukaistamaan parhaita käytäntöjä eri alojen välillä. Suuntaviivoja tarkistettaessa otetaan erityisesti huomioon tilastojen automatisointi ja täytäntöönpanosäännöt YMP:n uudistuksen osalta. Komissio edellyttää jatkossakin, että jäsenvaltiot parantavat komissiolle lähetettävien valvontatietojen tarkistamista koskevia sisäisiä menettelytapojaan. X. Toinen luetelmakohta Tammikuussa 2014 voimaan tulevassa uudessa YMP:n valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskevassa horisontaaliasetuksessa edellytetään, että todentamisviranomaiset antavat lausunnon tapahtumien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Tämä tarkoittaa, että edustava otos maksajaviraston jo tarkastamista tapahtumista tarkastetaan uudelleen ja että näin saadut valvontatilastot validoidaan (tai jäte tään validoimatta). Tehtävän lisätyön odotetaan parantavan maksajavirastojen valvontatietojen laatua ja lisäävän varmuutta yhdessä todentamisviranomaisten antaman lausunnon kanssa. X. Kolmas luetelmakohta Komissio korostaa, että tilastojen lähettämisen määräajat perustuvat erilaisiin toiminnallisiin syihin. Niitä ei ole laadittu ainoastaan vuosittaisen toimintakertomuksen raportointia varten. Komissio huomauttaa, että tietojen optimaalista toimitusaikaa määritettäessä on pidettävä mielessä tietojen kokoamisen jäsenvaltioille aiheuttama suuri hallinnollinen rasitus, jotta vältetään tietojen moninkertainen päivittäminen. Komissio pani vuonna 2012 toimeen pinta‑alaperusteista tukea koskevien valvontatietojen automaattista lähettämistä koskevan pilottihankkeen. Tiedot lähetettiin heinäkuussa 2013, ja alustavat arviot tietojen kattavuudesta ja laadusta ovat myönteisiä. Mukautusten jälkeen kaikki relevantit valvontatiedot automatisoidaan tällä tavalla. Näin voidaan vähentää virheiden ker tautumista ja varmistaa, että kaikissa jäsenvaltioissa käytetään samanlaista menetelmää. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 62 KOMISSION VASTAUKSET HUOMAUTUKSET Yhteinen vastaus 28–36 kohtaan Uudessa YMP:n valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskevassa horisontaaliasetuksessa otettiin käyttöön säännös, joka antaa komissiolle mahdollisuuden lykätä maksatuksia jäsenvaltioille silloin, kun valvontatietoja ei ole lähetetty määräaikaan mennessä. Lisäksi komissio saa todentamisviranomaisten tekemän laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvän lisätyön ansiosta pätevämmän lausunnon itse tarkastusten luotettavuudesta ja paremman varmuuden virhetasoista. X. Neljäs luetelmakohta Uuden horisontaaliasetuksen muk aan todentamisviranomaisten on testattava järjestelmällisesti maksajavirastojen suorittamien hallinnollisten ja paikalla toimitettavien tark astusten luotettavuus k äyttämällä edustavia otoksia maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta. Komission laatimien suuntaviivojen tarkoituksena on varmistaa, että tehtävä työ perustuu vankkaan tilastolliseen metodiikkaan ja että sen tuloksena voidaan olla varmempia tapahtumien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta ja saadaan pätevä arvio jäännösvirhetasosta kunkin jäsenvaltion ja rahaston osalta. Näin komissio voi asteittain vähentää jäsenvaltioiden toimittamiin tilastoihin tekemiään yksittäisiä mukautuksia. Sillä välin komissio noudattaa III kohtaan annetussa vastauksessa mainittua uutta lähestymistapaa ja panee täytäntöön tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2012 kertomuksessa antaman suosituksen: ”Komission olisi sovellettava maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa maaseuturahastoon samanlaista lähestymistapaa kuin tuotannosta riippumattomaan pinta‑alatukeen ja otettava toimittamiensa sääntöjenmukaisuutta koskevien tarkastusten tulokset huomioon arvioidessaan kunkin maksajaviraston virhetasoa.” Omassa tarkastustoiminnassaan komissio keskittyy edelleen maksajavirastojen systeemisiin tarkastuksiin, jotka perustuvat riskitekijöihin ja liittyvät sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyyn, varmistaakseen valvontajärjestelmissä havaituista puutteista johtuvien riskien korjaamisen. Tarkastustoiminnan piiriin kuuluvat myös todentamisviranomaisten uudet, laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevat tehtävät. Heille annetaan teknistä apua ja heitä autetaan saavuttamaan parempaan tarkastusvarmuuteen liittyvä tavoite. M aat alouden ja maaseud un k eh ittämisen pää osasto ilmoitti jo vuoden 2012 toimintakertomuksessaan, että jäsenvaltioiden valvontatilastoja on tarkasteltava tiettyä varovaisuutta noudattaen. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto on jo r yhtynyt toimiin laajentaakseen tuotannosta irrotetun suoran tuen osalta vuo den 2012 toimintakertomuksessa käyttöön otettua yhdennettyä lähestymistapaa muihin YMP:n menojen aloihin vuoden 2013 toimintakertomuksessa. Toisin sanoen jäsenvaltioiden tilastoja mukautetaan ottaen huomioon maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston omien tarkastusten, tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten ja todentamisviranomaisten tarkastusten tulokset. 30. Komissio ottaa meneillään olevien sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyidensä yhteydessä huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen, joka koskee kyseisten maksajavirastojen valvontajärjestelmien vaikuttavuutta. Vuoden 2011 osalta komissio toteaa, että useimmat mainituista virheistä olivat taloudelliselta kannalta suhteellisen pieniä ja koskivat pääasiassa tilintarkastustuomioistuimen suorittamissa viljelylohkojen uudelleenmittauksissa ilmenneitä eroavuuksia (tilintarkastustuomioistuimen löytämistä virheistä 42 koskee lohkojen uudelleenmittauksessa havaittuja hyvin pieniä eroja, ja 24 tapauksessa virhe oli alle kaksi prosenttia). Samoin vuonna 2012 suurin osa määrällisesti ilmaistavista virheistä oli taloudelliselta kannalta suhteellisen pieniä ja koski pääasiassa tilintarkastustuomioistuimen suorittamissa viljelylohkojen uudelleenmittauksissa ilmenneitä eroavuuksia (tilintarkastustuomioistuimen löytämistä virheistä 36 tapauksessa virhe oli alle viisi prosenttia ja niistä 23 tapauksessa alle kaksi prosenttia). 32. Komissio ottaa jäännösvirhetasoa laskiessaan huomioon jäsenvaltion kertomuksiin sisältyviin tietoihin vaikuttavien puutteiden mahdollisen vaikutuksen. 32. Ensimmäinen luetelmakohta Komission on noudatettava neuvoston asetuksen (EY ) N:o 73/2009 2 artiklassa annettua määritelmää viljelijästä. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 63 KOMISSION VASTAUKSET 32. Toinen luetelmakohta Komissio ei ole aina tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien kanssa samaa mieltä maa‑alojen täsmällisestä tukikelpoisuudesta, kun se katsoo, ettei jäsenvaltio kirjaa tukikelpoista maa‑alaa oikein. Asiaa seurataan kuitenkin tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Komissio on havainnut myös Unkarissa joitakin tapauksia, joissa LPIS‑järjestelmää ei ole päivitetty paikalla toimitetuissa tarkastuksissa saatujen tulosten mukaisesti, ja on pyytänyt kirjallisesti Unkarin viranomaisia korjaamaan asian. 32. Kolmas luetelmakohta Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista puutteista on raportoitu jo edellisinä vuosina. Niistä annettuja suosituksia on pantu täytäntöön vuodesta 2010 lähtien yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, ja suositusten täytäntöönpanoa seurataan tarvittaessa sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyjen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemassa erityistapauksessa maksajavirasto katsoi, että viljelylohkoja voitiin korvata toisilla, jotta voitiin oikaista ”ilmeisiä virheitä”. Tämä käsite sisältyy EU:n lainsäädäntöön/suuntaviivoihin. Kuten komissio on aiemmissa vastauksissaan todennut, se ei ole tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä ilmeisen virheen käsitteen soveltamisesta silloin, kun viljelylohkoja on sijoitettu väärin. 32. Neljäs luetelmakohta Maksajavirastot eivät aina ole vastuussa siitä, miten tukioikeudet olisi laskettava. Useissa tapauksissa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen laatii oikeuksien laskemisohjeet. 32. Viides luetelmakohta Komissio ei ole aina tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien kanssa samaa mieltä maa‑alojen täsmällisestä tukikelpoisuudesta, kun se katsoo, ettei jäsenvaltio kirjaa tukikelpoista maa‑alaa oikein. Asiaa seurataan kuitenkin tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Laatikko 1 I talian viranomaisten muk aan Lombardian kysymys on oikaistu vuodesta 2011 lähtien. Komissio jatkaa asian selvittämistä tilien sääntöjenmukaisuuden tarkastusta koskevan menettelyn avulla. Komissio on tietoinen ongelmista, jotka liittyvät Espanjan laidunmaiden tukikelpoisuuteen. Espanjan viranomaisia pyydettiin ryhtymään toimiin asian suhteen, ja ne esittivät LPIS‑järjestelmän parannussuunnitelman, johon kuuluu erityisesti toimenpiteitä, joilla toteutetaan laidunlohkoja koskevan tukikelpoisuuskertoimen käyttöön ottaminen ja varmistetaan LPIS‑järjestelmän päivittäminen paikalla toimitetuissa tarkastuksissa saatujen tulosten mukaisesti. Komissio seuraa jatkossa, että k ansalliset viranomaiset panevat tämän suunnitelman täytäntöön. 33. 34. Komissio toteaa, että vuoden 2011 osalta mainitut virheet olivat taloudelliselta kannalta suhteellisen pieniä (puolessa niistä virhetaso oli alle viisi prosenttia). 35. Komissio ottaa jäännösvirhetasoa laskiessaan huomioon jäsenvaltion kertomuksiin sisältyviin tietoihin vaikuttavien puutteiden mahdollisen vaikutuksen. Laatikko 3 Asiaa on tutkittu kyselyllä, jonka tulokset ovat seuraavat: —— Maksajavirasto päätti asiaa uudelleen tutkittuaan periä takaisin erityishankkeelle maksetun tuen. —— Tarkastusmenettely/tarkistusluettelot päivitettiin, jotta suljettaisiin pois mahdollisuus, että tarkastaja ei huomaa maatalousrakennuksen olevan luonteeltaan lähinnä asuintalo. —— Kaikki ei‑tukikelpoisen hankkeen hyväksyneen tarkastajan tarkastamat ja hyväksymät hankkeet on tarkastettu uudelleen (jälkitarkastuksena). —— Kaikki muutkin ei‑tukikelpoisen hankkeen kaltaiset hankkeet on tarkastettu uudelleen (jälkitarkastuksena). —— Jälkitarkastuksissa löytyi joitakin vähäisiä sääntöjenvastaisuustapauksia, jotka käsitellään, kuten muutkin ristiriitaiset tapaukset, ja joiden johdosta osa jo maksetusta tuesta joudutaan todennäköisesti perimään takaisin. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 64 KOMISSION VASTAUKSET —— Viimeisissä uusintatarkastuksissa tarkastettiin kuitenkin vain uusia rakennushankkeita, ei siis vanhoihin rakennuksiin tehtyjä muutoksia, ja siksi komissio pyysi Italian viranomaisia tarkastamaan uudelleen kyseiset hankkeet. Tulokset lopullisista jälkitarkastuksista lähetetään viimeistään 30. marraskuuta 2013. Laatikko 4 Kuten vuoden 2012 kertomukseen annetusta vastauksesta ilmenee, komission yksiköt seuraavat tilintark astustuo mioistuimen kansallisista viranomaisista tekemiä havaintoja EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi ja perusteettomasti maksettujen maksujen takaisin perimiseksi. Myös komissio on Romaniaa koskevissa tarkastuksissaan havainnut merkittäviä puutteita, ja tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely jatkuu yhä. 36. Komissio on itse todennut nämä puutteet, ja siksi se on vuoden 2012 toimintakertomuksessaan muuttanut tapaa varmistaa jäsenvaltioiden valvontatilastojen luotettavuus. Se ottaa huomioon muut tarkastuslausunnot, myös tilintarkastustuomioistuimen todentavan aineiston, jotta esiin tulevat kaikki virheet, joita jäsenvaltiot eivät ole havainneet ja joista ei näin ollen ole raportoitu niiden tilastoissa. 38. Komissio automatisoi parhaillaan valvontatilastojen lähettämistä (heinäkuussa 2012 toteutettiin onnistunut asiaa koskeva pilottihanke) ja laatii samassa yhteydessä yksityiskohtaisemmat suuntaviivat ja menettelyt sisäiseen käyttöön ja jäsenvaltioita varten. Katso myös vastaus 39–41 kohtaan. 39. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto ei ole määritellyt tilastokertomusten kokoamisen jaksottamiseen sovellettavaa tarkkaa päivämäärää, koska se ottaa mielellään vastaan päivitettyjä tilastoja vielä seuraavana vuonnakin. Jäsenvaltioita muistutetaan kuitenkin maaseudun kehittämiskomiteassa jatkuvasti tilastojen toimittamisen tärkeydestä. Jonkinlainen ”välipäivämäärä” jaksottamiseen voitaisiin joka tapauksessa ottaa käyttöön. On totta, että tiedot eivät ole kattavia ja että virhetaso lasketaan vain sellaisten menojen perusteella, joista on saatavissa valvontatilastoja. Komissio laskee kuitenkin, että vain noin 0,6 prosenttia hakuvuoden 2010 suorista tuista maksettiin 30. kesäkuuta 2011 olleen määräajan jälkeen, jolloin ne mahdollisesti jäivät ilmoittamatta valvontatilastoissa. Näin ollen noiden 0,6 prosentin vaikutus kyseisten valvontatilastojen tarkkuuteen virhetasoa laskettaessa on hyvin pieni. Laatikko 5 Katso vastaus 92 kohtaan. 40. Kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut, nykyisissä suuntaviivoissa ei korosteta, että tilastoja on toimitettava uudelleen. Saatuaan jäsenvaltiolta tilastot komissio tekee kuitenkin niiden johdonmuk aisuutta ja vakuuttavuutta koskevia tarkastuksia, ennen kuin se käyttää tilastoja vuosittaisessa toimintakertomuksessaan, ja ottaa tarvittaessa yhteyttä jäsenvaltioihin mahdollisten poikkeamien tarkistamiseksi. Jos katsotaan tarpeelliseksi, päivityksiä pyydetään myös maaseudun kehittämiskomiteassa sekä tarkastuskäyntien että kahdenvälisten kokousten aikana. Tilastojen järjestelmälliset päivitykset aiheuttaisivat myös lisää hallinnollista rasitusta sekä jäsenvaltioille että myös komissiolle, joka joutuisi tekemään tarkistustyön uudelleen ja sisällyttämään muutetut tiedot jäännösvirhetason monimutkaiseen laskentaperusteeseen. Mahdollisuudet vastaanottaa, tarkistaa ja prosessoida tarkistettua tietoa sisällytettäväksi pääjohtajan vuosittaiseen toimintakertomukseen ovat loppujen lopuksi hyvin rajalliset. Komissio korostaa, etteivät valvontatilastot ja niistä johtuva virhetaso ole jäsenvaltion vuotuinen tilinpäätös ja ettei niiden tarkkuuden tarvitse olla samaa tasoa. Niitä käytetään pikemminkin osoittamaan virheen olemassaolo, ja komissio sovelsi niihin jo ennen virhetason mukauttamista koskevan uuden menetelmän käyttöönottoa huomattavaa harkintamarginaalia kiinnittääkseen huomiota siihen, että ne todennäköisesti määritetään liian pieniksi. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto käy läpi todentamisviranomaisten vuosikertomuksen ja tarkastaa tilastojen kattavuuden. Jatkotoimina voi olla sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyjä. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 65 KOMISSION VASTAUKSET 44. Neljäs luetelmakohta Pinta‑alatuen tilastojen automatisointia koskeva pilottihanke toteutettiin hakuvuonna 2012. Työ aloitettiin jo vuonna 2011 ilmoittamalla jäsenvaltioille etukäteen teknisistä vaatimuksista, ja hakuvuotta 2012 koskevat tiedot lähetettiin ja prosessoitiin automaattisesti komission tietokantaan 15. heinäkuuta 2013 mennessä. Komission alustavat arviot työn laadusta ovat olleet myönteisiä. Kun kaikki tarvittavat tarkistustoimenpiteet on suoritettu, aloitetaan työ automatisoinnin laajentamiseksi YMP:n muille tärkeimmille menoaloille, ja automatisoinnin odotetaan toteutuvan hakuvuonna 2014. Komissio laatii samassa yhteydessä yksityiskohtaisemmat suuntaviivat ja menettelyt sisäiseen käyttöön ja jäsenvaltioita varten. Aiempia vuosia koskevien lisätietojen ilmoittaminen johtaa siihen, että virhetaso on liian suuri. Vaikka tiedot ilmoitettaisiin väärässä taulukossa, se ei vaikuta jäännösvirhetasoon koko maaseudun kehittämisen osalta. Näin ollen voidaan päätellä, ettei kumpikaan näistä kahdesta mainitusta virheestä aiheuta virhetason ilmoittamista liian pieneksi. 41. Bulgariaa koskevassa esimerkissä maksajavirasto raportoi virheellisesti, mutta oli tosiasiassa ilmoittanut virhetason liian suureksi. Komissio varoo lisäämästä jäsenvaltioiden hallinnollista rasitusta liikaa. Valvontatilastojen automaattinen toimittaminen parantaa joka tapauksessa tehtyjen tarkistusten jäljitettävyyttä. Yhteinen vastaus 42–46 kohtaan Komissio on tietoinen siitä, että joidenkin maksajavirastojen valvontatietojen kokoamisessa ja tarkistamisessa on parantamisen varaa. Komissio todellakin testaa useimmissa omissa tarkastuksissaan tilastokertomusten täsmäyttämistä yksittäisten valvontatietojen k anssa ja havaitsee usein epäjohdonmukaisuuksia. Tämä n vu ok si k omi ss io o n al oi tta nu t au to maa tt is en menettelyn, jonk a avulla maksajavirastot voivat ilmoittaa yksittäisiä valvontatietojaan järjestelmällä, jota käytetään yksittäisiin maksatuksiin. Pilottihanke, joka kattaa pinta‑alaperusteisen tuen kaikissa jäsenvaltioissa hakuvuonna 2012 (15. heinäkuuta 2013 annettu tiedonanto), on ollut onnistunut, ja menetelmää laajennetaan muihin YMP:n toimenpiteisiin. Automatisointi vähentää hallinnollista rasitusta ja estää tiedon kokoamisessa tapahtuvat virheet. Laatikko 6 Puolaa koskevassa esimerkissä tarkastukset suoritettiin ja maksajavirasto totesi virheen ja kirjasi sen täysimääräisesti, mutta luokitteli osan siitä vahingossa väärin hallinnolliseen eikä paikalla toimitettuun tarkastukseen liittyväksi. Laatikko 7 - Toinen kappale Yhteinen vastaus 47–50 kohtaan Todentamisviranomaisten suorittamien tarkastusten määrä vastaa otoskokoa, jota komissio suuntaviivoissaan edellyttää kyseisiltä viranomaisilta. Komissio on kuitenkin ollut jo vuosia myös sitä mieltä, että parannusta tarvitaan jäsenvaltioiden tarkastusten laatuun ja niistä ilmoittamiseen sekä siihen, miten todentamisviranomaiset voivat taata paremman tarkastusvarmuuden. Komissio toteutti vuoden 2009 lopussa todentamisviranomaisille tarkoitetun vapaaehtoisen tarkastusvarmuuden parantamista koskevan hankkeen, jonk a aik ana viranomaisten oli määrä tutkia uudelleen edustava otos maksajavirastojen paikalla toteuttamista tarkastuksista. Mahdollisuuteen tarttui vain pieni osa maksajavirastoista, ja tulokset olivat melko sekalaisia. YMP:n uudistuksen yhteydessä on kuitenkin päästy poliittiseen sopimukseen uuteen horisontaaliasetukseen sisällytettävästä YMP:n rahoitusta, hallinnointia ja seurantaa koskevasta säännöksestä, jossa edellytetään, että todentamisviranomaiset antavat lausunnon menojen perusteena olevien tapahtumien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Tämä tarkoittaa tapahtumien tarkastamista ”kehdosta hautaan”, ja edustava otos tapahtumista tarkastetaan vielä uudelleen (60–170 tapahtumaa rahastoa kohden eri tekijöiden, kuten perusjoukon koon, mukaan). Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 66 KOMISSION VASTAUKSET Yhteinen vastaus 56–57 kohtaan Komissio katsookin, että havainnot otettiin huomioon jo sen tekemissä lainsäädäntöaloitteissa, jotka hyväksytään vuoden 2014 alussa. Laatikko 8 Tilintarkastustuomioistuimen havainnot otetaan vastaisuudessa huomioon todentamisryhmän riskianalyysissä. 51. Kyseisille todentamisviranomaisille annettiin tarvittaessa suosituksia parantaa työnsä laatua tulevaisuudessa. Kaikille todentamisviranomaisille esitettiin havainnot ja suositukset myös syyskuussa 2012 pidetyssä asiantuntijaryhmien kokouksessa. Jotkin todentamisviranomaiset ovat hyvin selvillä tehtävistä tarkastuksista ja niiden tarkoituksista, mutta toiset eivät aina tee testejä riittävän perusteellisesti, vaan tyytyvät suorittamaan arvioinnit muodollisesti. Komissio pitää useimpia havaintoja vähäisinä, eikä komission toimintakertomuksessaan esittämä tarkastusvarmuus niiden johdosta joutunut kyseenalaiseksi. Yhteinen vastaus 52–54 kohtaan Komissio jatkaa todentamisviranomaisten työn tarkastamista pääsääntöisesti analysoimalla tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyviä asiakirjoja ja tekemällä tarkastuskäyntejä todentamisviranomaisten luokse. Parempaan tarkastusvarmuuteen tähtäävän menettelyn vapaaehtoisesta soveltamisesta saadun kokemuksen johdosta todentamisviranomaisille annettavia suuntaviivoja tarkistetaan niin, että niihin sisällytetään todentamisviranomaisten uusi tehtävä, menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että todentamisviranomaisten nykyisellään tarkastama otos on liian pieni. Tämän vuoksi luonnoksessa suuntaviivoiksi, jotka koskevat todentamisviranomaisten uusia laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastamiseen liittyviä tehtäviä, määriteltiin tilastollisesti pätevä malli työn suorittamiselle ja annettiin ohjeita siitä, miten todentamisviranomaisten on varmistettava jokaisen valitun tapahtuman testaaminen ”kehdosta hautaan”. Lisäksi suunnitelmissa on valvoa todentamisviranomaisten työtä tiiviimmin tulevaisuudessa. 58. Komissio katsoo, että sen tietojärjestelmä on tarkoitukseensa sopiva. Erityisesti jäsenvaltioilta saatavat tiedot ovat tarpeellisia operatiivisille ja tarkastusyksiköille. Sääntöjenmukaisista määräajoista pidetään kiinni, ja niitä tarkkaillaan. 59. Komissio kerää tiedot hakuvuotta n koskevien hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten tuloksista, kun tukea on maksettu viljelijöille vuoden n joulukuusta vuoden n+1 kesäkuuhun ja tuki on ilmoitettu sen jälkeen komissiolle, vuoden n+1 heinäkuussa. Varainhoitovuotta n+1 koskeva toimintakertomus laaditaan vuoden n+2 maaliskuussa. Komissio huomauttaa, ettei se käytä tilastoja valvoakseen jäsenvaltioiden täytäntöönpanotoimia, vaan pikemminkin tarkastaakseen muun muassa sitä, vastaako tarkastusten määrä säädettyjä vaatimuksia. Tilastoja voidaan käyttää myös hallinnointivälineenä jäsenvaltioissa. Ne antavat hyödyllistä tietoa virheistä, joita tiettynä vuonna on havaittu ja jotka on korjattava. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 67 KOMISSION VASTAUKSET 60. Yhteinen vastaus 66–68 kohtaan Suorissa tuissa hakuvuoden n maksuk ausi on 15.10.n– 30.06.n+1 (maksuk ausi ulottuu siis varainhoitovuoteen n+1, joka on aiheena vuoden n+2 maaliskuussa laadittavassa vuoden n+1 toimintakertomuksessa). Näin ollen valvontatilastojen tietoja ei voida lähettää ennen kuin hakuvuoden tiedot on prosessoitu. Joitakin maksuja saatetaan suorittaa tämän päivämäärän jälkeen, mutta niiden määrä on suhteellisen pieni ja taloudellinen vaikutus vähäinen. YMP:n uudistusta koskevassa lainsäädäntöluonnoksessa ehdotetaan samaa maksukautta ja määräaikaa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) kattamille maataloustukirahaston ja maaseuturahaston maksuille. Yhtenä syynä on hakuvuoden ja rahoituksen käyttämisen välisen yhteyden parantaminen. Lisäksi kun määräpäivä on 15. heinäkuuta, jäsenvaltiot voivat tehdä tarvittavat mukautukset ennen seuraavaa hakuvuotta. Komissio katsoo, ettei jäsenvaltioissa suoritettujen sääntöjenmukaisuuden tarkastusten yhteydessä ole mahdollista tarkastaa järjestelmällisesti kaikkea tilastoissa esitettyä tietoa. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto arvioi, että jäsenvaltiot suorittavat joka vuosi yli 900 000 valvontatilastoja tukevaa tarkastusta, ja sen vuoksi tilintarkastustuomioistuimen pyytämää määrää tarkastuksia olisi mahdotonta suorittaa. 61. Tarkastuksilla katetaan olennaiset riskit. Vaikka tämänsuuntaista työtä tehdäänkin, kaikkia tilastoissa havaittuja ongelmia ei ole mahdollista lähteä tutkimaan. Valvontatilastojen tarkastaminen ei ole tärkeintä sääntöjenmukaisuuden tarkastuksissa, vaan tarkastuksen kohteena on ennemminkin hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminta. Lisäksi useat kyseistä vuotta koskevat tarkastukset suoritetaan vuosittaisen toimintakertomuksen laadinnan jälkeen. Määräajat valvontatilastojen lähettämiselle on vahvistettu niitä koskevassa EU:n lainsäädännössä. Tilastojen päivityksiä ei ole aina mahdollista saada ajoissa, jotta ne voitaisiin sisällyttää vuotuiseen toimintakertomukseen. EU:n lainsäädännössä ja tarkastusmenettelyssä annetut määräajat vaikuttavat siihen, ettei tilastojen päivityksiä ole aina mahdollista saada niin ajoissa, että ne voidaan sisällyttää vuosittaiseen toimintakertomukseen. 62. Koska komission tarkastajilla maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa on jo niin monta tarkastuskohdetta, tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta on nykyiset voimavarat huomioon ottaen mahdotonta noudattaa ilman, että se vaikuttaa kielteisesti keskeisiin toimintoihin. Todentamisviranomaisten on kuitenkin kiinnitettävä enemmän huomiota tilastokertomuksiin laatiessaan laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevia lausuntoja. Komissio huomauttaa, että ”ei täysin tarkoituksenmukaisiksi” tilastoiksi voidaan katsoa vain ne IACS‑järjestelmän ulkopuolisten maaseuturahastomenojen tilastot, joiden osalta k ausi, jolta tilastot on ilmoitettu, ei vastaa täysin vuotuisessa toimintakertomuksessa käsiteltyä varainhoitovuotta. 63. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat tiedot lähetettiin sähköisesti suoraan CATS‑tietokantaan pilottihankkeen yhteydessä heinäkuussa 2013. Kaikki suoraa pinta‑alaperusteista tukea koskevat tiedot saatiin tällä tavoin, joten komission mahdollisuudet tehdä tarkastuksia ovat parantuneet. On kuitenkin huomattava, että jäsenvaltioiden viralliset taloudelliset ilmoitukset (mukaan lukien tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat X‑taulukot), jotka koskevat kyseisten tilastojen perustana olevia tapahtumia, lähetetään vuoden n+1 helmikuussa eli vain neljä kuukautta kyseisen varainhoitovuoden päättymisestä. Kun tarkastellaan rinnakkain vuosittaisten ilmoitusten ajoitusta ja pääjohtajan vuosittaisen toimintakertomuksen, joka on alle kirjoitettava vuoden n+1 maaliskuun loppuun mennessä, ajoitusta, on selvää, ettei X‑taulukon tietoja ja edellisessä heinäkuussa lähetettyjä tilastoja voida täysin täsmäyttää. 69. Kuten edellä on todettu, sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn päätarkoitus ei ole tarkastaa jäsenvaltion valvontatilastoja. Tarkoituksena on pikemminkin tarkastaa niiden hallinto- ja valvontajärjestelmiä – ja myös noudattaa tilintarkastustuomioistuimen oman tarkastuslausuman havaintoja ja oikaista EU:n varoihin kohdistuva riski. 70. Komissio on ollut aina tietoinen siitä, että jäsenvaltioiden arvio sääntöjenvastaisista maksuista ei ollut täysin luotettava. Tämän vuoksi maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtajan vuosittaisen tarkastuslausuman tueksi otettiin myös muuta todistusaineistoa. 71. Komissio on samaa mieltä siitä, etteivät tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat otokset olleet riittävän edustavia, mutta toteaa, että toteutettujen käytäntöjen johdosta jäännösvirhetaso ilmoitettiin useimmissa tapauksissa liian suureksi. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 68 KOMISSION VASTAUKSET 72. Todentamisviranomaisille tarkoitetun, vuoden 2013 jälkeistä aikaa koskevien suuntaviivojen luonnoksessa on esitetty tilastollisesti pätevä tarkastusvarmuuden kehittämistä koskeva malli, jota myös maksajavirastojen olisi syytä noudattaa. Ehdotuksen mukaan tarkastusvarmuuden takeena eivät olisi ainoastaan järjestelmän tarkastuksen tulokset, vaan myös hyvin perusteltu, yksityiskohtaiseen tarkastamiseen perustuva lähestymistapa ( ja mikäli mahdollista, kaksiosainen testi). Yhteinen vastaus 73–78 kohtaan Tilintarkastustuomioistuin on arvostellut komissiota siitä, että se on käyttänyt jäsenvaltioiden ilmoittamaa tietoa niiden itse suorittamista tarkastuksista. Tämän vuoksi komissio on mukauttanut lähestymistapaansa ja soveltanut sitten omaa arviointiaan näihin tietoihin voidakseen antaa arvion osatekijöistä (esimerkiksi EU:n lainsäädännön ja/ tai kansallisen lainsäädännön väärä tulkinta tai soveltaminen, puutteelliset valvontatoimet), mikä voi tarkoittaa, että kokonaistilanne ei käy ilmi tilastoista. Komission keskusyksiköt ovat hyväksyneet tämän lähestymistavan, ja sitä pidetään sopivana keinona pyrittäessä saamaan lisää varmuutta työhön, jota jäsenvaltiot suorittavat yhteisen hallinnoinnin periaatteen mukaisesti. Tarkistetun menettelytavan mukaisesti tilintarkastustuomioistuimen tark astuksista, todentamisviranomaisten havainnoista ja komission omista tark astuksista saadut tiedot yhdistetään yleiseksi tilannearvioksi maksajavirastotasolla ja otetaan huomioon, kun tietoja yhdistetään jäsenvaltiotasolla ja 27 jäsenvaltion EU:n tasolla. Kuten tilintark astustuomioistuimen vuoden 2012 vuo siker tomukseen annetusta vastauksesta ilmenee, uutta integroitua lähestymistapaa, jota käytettiin vuonna 2012 vain tuotannosta irrotettuun suoraan tukeen, kehitetään edelleen ja laajennetaan mahdollisuuksien mukaan koskemaan vuonna 2013 myös muita YMP:n toimia, erityisesti maaseudun kehittämistä. Näin tehdessään komissio noudattaa tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2012 vuosikertomuksen seuraavia suosituksia: ”Komission olisi sovellettava maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa maaseuturahastoon samanlaista lähestymistapaa kuin tuotannosta riippumattomaan pinta‑alatukeen ja otettava toimittamiensa sääntöjenmukaisuutta koskevien tarkastusten tulokset huomioon arvioidessaan kunkin maksajaviraston virhetasoa.” 78. Kuten vuoden 2012 vuosikertomukseen annetusta vastauksesta jo ilmenee, uutta integroitua lähestymistapaa, jota käytettiin vuonna 2012 tuotannosta irrotettuun suoraan tukeen, kehitetään edelleen ja laajennetaan mahdollisuuksien mukaan koskemaan vuonna 2013 myös muita YMP:n toimia. Näin tehdessään komissio katsoo noudattavansa tilintark astustuomioistuimen vuoden 2012 vuosiker tomuksen seuraavaa suositusta: ”Komission olisi sovellettava maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa maaseuturahastoon samanlaista lähestymistapaa kuin tuotannosta riippumattomaan pinta‑alatukeen ja otettava toimittamiensa sääntöjenmukaisuutta koskevien tarkastusten tulokset huomioon arvioidessaan kunkin maksajaviraston virhetasoa.” Yhteinen vastaus 79–81 kohtaan Komissio on samaa mieltä siitä, että näiden kahden toimielimen arvioimia virhetasoja ei voi verrata toisiinsa. On huomattava, että maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuonna 2012 laskema maataloustukirahastoa koskeva jäännösvirhetaso sijoittuu tilintarkastustuomioistuimen virhearviossa asetettujen ylemmän ja alemman virherajan välille. 82. Näiden kahden toimielimen käyttämät virhetason laskemismenetelmät ovat erilaisia. Koska komissio tarvitsee tietoja yksittäisiltä maksajavirastoilta, se on kehittänyt tähän tarkoitukseen omat menetelmänsä. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 69 KOMISSION VASTAUKSET 83. 88. Kuten tilintark astustuomioistuin 76 k ohdassa toteaa, komission vuoden 2012 toimintakertomuksessaan teke mät tuotannosta riippumatonta pinta‑alatukea koskevat mukautukset johtivat siihen, että arvioitu jäännösvirhetaso nousi merkittävästi. Komissio pitää tätä riittävänä jäsenvaltion valvontatilastoissa esiintyvien puutteiden huomioon ottamiseksi. Kuten komissio vastauksessaan vuosien 2011 ja 2012 vuosikertomuksiin on todennut, sen mielestä täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen noudattaminen ei ole YMP:n maksujen tukikelpoisuusperuste, ja siksi näitä vaatimuksia koskevat tark astukset eivät liity menojen perustana olevien toimien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen. Täydentävät ehdot ovat mekanismi, jolla viljelijöitä rangaistaan, kun he eivät noudata erilaisia sääntöjä, jotka ovat yleensä peräisin muusta kuin maatalouspolitiikasta ja koskevat kaikkia EU:n kansalaisia, maatalouspolitiikasta riippumatta. Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten rikkomisesta määrättyjä seuraamuksia pitäisi ottaa huomioon YMP:n virhetasoja laskettaessa. Komissio huomauttaa, että tilintarkastustuomioistuin suositteli vuoden 2012 vuosikertomuksessaan, että kyseinen lähestymistapa otetaan käyttöön kaikkien maatalousmenojen osalta. 84. Jos ei luotettavuusongelmia oteta huomioon, komissio katsoo, että jäsenvaltioiden suorittamien yli 900 000 tarkastuksen tulokset ovat arvokkaita, eikä niitä yksinkertaisesti voi jättää huomioimatta. Katso myös vastaus 82 kohtaan. 87. Tilintarkastustuomioistuin voi, kuten on esitetty, soveltaa virheiden kvantitatiiviseen vaikutukseen erilaista arviointia kuin komission määrittämä ja jäsenvaltiolle ilmoitettu arviointi, joten sen arvioima virhetaso on aina suurempi. Tämä ei tarkoita, että komission, joka on Euroopan unionin tuomioistuimen valvonnan alainen lainsäädännön täytäntöönpanosta vastaava toimielin, olisi muutettava virheen vakavuutta koskeva arviointinsa tilintarkastustuomioistuimen arvioinnin mukaiseksi. Arvioidessaan oikaisun määrää komissio ottaa huomioon suhteellisuusperiaatteen, sääntöjenvastaisuuden tyypin ja laajuuden sekä havaittujen puutteiden taloudelliset vaikutukset. Puhtaasti muodolliset virheet eivät aina vaaranna moitteetonta varainhoitoa. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 70 KOMISSION VASTAUKSET JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET 90. Suositus 1 - Ensimmäinen luetelmakohta Komissio haluaa korostaa, että se muutti jäsenvaltioiden tilastojen käsittelyä merkittävästi vuoden 2012 toimintakertomusta varten. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto oli vuoteen 2011 asti käyttänyt 25 prosentin turvamarginaalia kompensoidakseen jäsenvaltioiden tilastoissa esiintyviä puutteita, mutta tilintarkastustuomioistuin oli arvostellut tätä lähestymistapaa ja pitänyt sitä epäluotettavana. Tämän vuoksi komissio alkoi vuoden 2012 toimintak er tomuksessaan ar vioida tilastoja k äyttäen hyväkseen todentamisviranomaisilta, komission omista tarkastuksista ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksista saatuja tietoja. Silloin, kun kyseisten tarkastuselinten arvion ja jäsenvaltioiden valvontatilastoissa ilmoitetun virhetason välillä oli eroa, sovellettiin mukautusta, jossa otettiin huomioon komission realistisempana pitämä virhetaso. Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2012 vuosikertomuksen suosituksen mukaisesti tätä lähestymistapaa sovelletaan vuoden 2013 toimintakertomuksessa myös muihin menoaloihin, erityisesti maaseudun kehittämiseen. Jos k omissiossa – ja tilintark astustuomioistuimessa – havaitaan, että jäsenvaltioiden valvontajärjestelmissä on puutteita, komissio käyttää kaikkia käytettävissään olevia välineitä saadakseen jäsenvaltiot korjaamaan tilanteen. Niihin kuuluvat sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen ja sen johdosta tehtävät rahoitusoikaisut, jotka eivät ainoastaan suojaa EU:n talousarviota, vaan toimivat myös tehokkaana kannustimena jäsenvaltioille, joilta edellytetään toimintasuunnitelmia puutteiden korjaamiseksi, ja maaseuturahaston maksujen keskeyttäminen. Uusi YMP:n valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskeva horisontaaliasetus, joka tulee voimaan tammikuussa 2014, sisältää maksatuksen lykkäystä koskevan vahvistetun mekanismin niitä jäsenvaltioita varten, jotka laiminlyövät korjaavan toimintasuunnitelman täytäntöönpanon. 91. Komissio ottaa jäännösvirhetasoa laskiessaan huomioon jäsenvaltioiden kertomuksiin sisältyviin tietoihin vaikuttavien puutteiden mahdollisen vaikutuksen. Suositus 1 Komissio on tilintark astustuomioistuimen k anssa samaa mieltä siitä, että hallinnollisia ja paikalla toimitettavia tarkastuksia on parannettava. Tarkastusten riittävyys tarkastetaan/ arvioidaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusten yhteydessä ja jäsenvaltioille annetaan parannussuosituksia. Lisäksi komissio antaa jäsenvaltioille säännöllisesti tietoja yleisimmistä tarkastustuloksistaan edistääkseen parhaita käytäntöjä. Komissio noudattaa tätä suositusta pysyvästi, kuten jäljempänä esitetään, ja on tehostanut joitakin välineitä YMP:n uudistuksen yhteydessä. Suositus 1 - Toinen ja kolmas luetelmakohta Jatkuvaa tark astustoimintaa kohdistetaan pinta‑alaan perustuviin tukijärjestelmiin yleisesti ja erityisesti LPIS‑järjestelmään puutteiden havaitsemiseksi. Komissio suhtautuu hyvin vak avasti LPIS‑järjestelmän tehottomuuteen. Jäsenvaltioilta edellytetään pikaisia muutoksia, joita komissio valvoo tiiviisti seurantatarkastusten avulla. Komissio käynnisti jäsenvaltioiden kanssa vuonna 2012 hankkeen selvittääkseen virheiden perimmäiset syyt maaseudun kehittämisen osalta. Kaikkia jäsenvaltioita on pyydetty laatimaan toimintasuunnitelmia virhetasojen alentamiseksi. Kiinteänä osana suunnitelmaa on jäsenvaltioiden tarkastusten laadun parantaminen. Yhteinen vastaus 92 ja 93 kohtaan Tammikuussa 2014 voimaan tulevassa uudessa YMP:n valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskevassa horisontaaliasetuksessa edellytetään, että todentamisviranomaiset antavat lausunnon tapahtumien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Tämä tarkoittaa, että edustava otos maksajaviraston jo tarkastamista tapahtumista tarkastetaan uudelleen ja että näin saadut valvontatilastot validoidaan (tai jätetään validoimatta). Tämän lisätyön odotetaan parantavan maksajavirastojen tilastojen laatua. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 71 KOMISSION VASTAUKSET Suositus 3 - Ensimmäinen luetelmakohta Jäsenvaltioilta edellytetään kuitenkin lähetettyjen tietojen lisätarkistuksia. Hakuvuoden 2012 suoria maksatuksia koskevissa valvontatilastoissa tapahtui tärkeä edistysaskel kesällä 2012, kun jäsenvaltiot lähettivät ja syöttivät tilastot suoraan komission CATS‑tietokantaan. Alustavat arviot hankkeesta olivat hyvin myönteiset. Perusteellisen tarkistuksen ja tarvittavien mukautusten jälkeen automaattinen lähettäminen ulotetaan koskemaan myös muita YMP:n tärkeitä menoaloja. Suositus 2 Komissio tarkistaa jäsenvaltioille annetut tilastojen kokoamista koskevat suuntaviivat ja pyrkii erityisesti yhdenmukaistamaan parhaita käytäntöjä eri alojen välillä. Suuntaviivoja tarkistettaessa otetaan erityisesti huomioon tilastojen automatisointi ja täytäntöönpanosäännöt YMP:n uudistuksen osalta. Suositus 2 - Toinen kappale Suositus on osoitettu jäsenvaltioille. Komissio edellyttää jatkossakin, että jäsenvaltiot parantavat komissiolle lähetettävien valvontatietojen tarkistamista ja kokoamista koskevia sisäisiä menettelytapojaan. 94. Todentamisviranomaiset suorittavat tark astukset, joita heiltä EU:n säännöissä edellytetään, mikä tarkoittaa melko pienen tapahtumamäärän tarkistamista. Uudessa YMP:n valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskevassa horisontaaliasetuksessa, joka hyväksytään vuoden 2014 alussa, edellytetään, että todentamisviranomaisten on suoritettava huomattavasti enemmän ja perusteellisempia tarkastuksia, jotta ne voivat antaa lausunnon menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Suuntaviivoissa ehdotetaan, että todentamisviranomainen tarkastaa uudelleen edustavan otoksen maksajavirastojen tarkastuksista. Suositus 3 - Toinen luetelmakohta K omissio ehdotti, että uudelleentar k astus k osk ee jo hakuvuotta 2014. Suositus 3 - Kolmas luetelmakohta Tehtävän lisätyön odotetaan parantavan maksajavirastojen tilastojen laatua ja lisäävän varmuutta yhdessä todentamisviranomaisten antaman lausunnon kanssa. 95. Katso vastaukset 58–62 kohtaan. Tietojen optimaalista toimitusaik aa määritettäessä on pidettävä mielessä tietojen kokoamisen jäsenvaltioille aiheuttama suuri hallinnollinen rasitus, jotta vältetään tietojen moninkertainen päivittäminen. 96. Asiakirjatark astukset eivät ole kovin laajoja eik ä niiden yhteydessä tarkasteta jokaista yksittäistä tietoa. Sellainen työ ei ole mahdollista ilman suhteettoman suuria ponnistuksia (tilastot perustuvat lähinnä noin 900 000:een paikalla toimitettuun tarkastukseen). 97. Katso vastaus 66–69 kohtaan. Suositus 3 - Ensimmäinen kappale Komissio katsoo, että tammikuussa 2014 voimaan tulevassa uudessa YMP:n valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskevassa horisontaaliasetuksessa otetaan suositus huomioon. Siinä edellytetään, että todentamisviranomaiset antavat lausunnon tapahtumien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Tämä tarkoittaa, että edustava otos maksajaviraston jo tarkastamista tapahtumista tarkastetaan uudelleen ja että näin saadut valvontatilastot validoidaan (tai jätetään validoimatta). Yksityiskohtaisissa suuntaviivoissa määritellään tarkoin, miten tämä on tehtävä. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus 72 KOMISSION VASTAUKSET Suositus 4 Yhteinen vastaus 98 ja 99 kohtaan Komissio korostaa, että tilastojen lähettämisen määräajat perustuvat erilaisiin toiminnallisiin syihin. Niitä ei ole laadittu ainoastaan vuosittaisen toimintakertomuksen raportointia varten. Komissio huomauttaa, että tietojen optimaalista toimitusaikaa määritettäessä on pidettävä mielessä tietojen kokoamisen jäsenvaltioille aiheuttama suuri hallinnollinen rasitus, jotta vältetään tietojen moninkertainen päivittäminen. Komissio otti vuoden 2012 toimintakertomuksessa käyttöön tuotannosta irrotettua suoraa tukea (osuus YMP:n menoista 65 prosenttia) käsiteltäessä uuden lähestymistavan, jota on kuvattu komission vastauksessa 69 kohtaan. Komission yhteenvetokertomuksessa todetaan, että maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto ottaa lähestymistavan käyttöön myös muilla YMP:n menoalueilla vuoden 2013 toimintakertomuksessa. Myös tilintarkastustuomioistuin suositteli tämän lähestymistavan käyttöönoton laajentamista vuoden 2012 kertomuksessaan. K omissio on tar k istanut tilastojen vastaanottamisen oikea‑aikaisuutta. Se käynnisti vuonna 2012 pilottihankkeen, joka koski suorien tukien valvontatilastojen automaattista lähettämistä. Tiedot lähetettiin heinäkuussa 2013, ja alustavat arviot tietojen kattavuudesta ja laadusta ovat myönteisiä. Tarvittavien mukautusten jälkeen kaikki rele vantit tilastot automatisoidaan tällä tavalla. Näin voidaan vähentää virheellistä raportointia ja varmistaa, että kaikissa jäsenvaltioissa käytetään samanlaista menetelmää. Lisäksi poliittisessa sopimuksessa uudesta YMP:n valvontaa, rahoitusta ja seurantaa koskevasta horisontaaliasetuksesta otettiin käyttöön säännös, joka antaa komissiolle mahdollisuuden lykätä maksatuksia jäsenvaltioille silloin, kun valvontatietoja ei ole lähetetty määräaikaan mennessä. Unionin lainsäätäjä haluaa selvästikin parantaa edelleen olemassa olevia varmuuteen liittyviä osa‑alueita YMP:n uudistuksen yhteydessä. Näin ollen ei komissiolla ole mitään aikomusta tark astaa k aik k ia valvontatilastojen perustana olevia tietoja, koska se heikentäisi yhteisen hallinnoinnin periaatetta. Vaikka valvontatilastoja jonkin verran tarkastetaankin, se ei ole sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn päätarkoitus. Tarkoituksena on pikemminkin tarkastaa jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmiä – ja seurata tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumassaan tekemiä havaintoja. Koska komission tarkastajilla maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa on jo niin monta tarkastuskohdetta, tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta on nykyiset voimavarat huomioon ottaen mahdotonta noudattaa ilman, että se vaikuttaa kielteisesti keskeisiin toimintoihin ja haittaa rahoituksen takaisin perimistä EU:n taloudellisten etujen suojelemiseksi. Komission tarkastusten aikana tarkastetaan kuitenkin joitakin tilastojen perusteena olevien tietojen osa‑alueita, joihin liittyviä epäilyksiä halutaan tutkia, ja niitä käytetään myös valmisteltaessa otosta tapahtumista paik alla toimitettavia tark astuksia varten. Lisäksi todentamisviranomaisten on kiinnitettävä enemmän huomiota tilastokertomuksiin laatiessaan laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevia lausuntoja. Komissio ei väitä, että sen jäsenvaltioiden valvontatilastoihin tekemät mukautukset olisivat tilastollisesti päteviä, mutta katsoo, että tämä on paras arvio muun, luotettavamman tiedon puuttuessa. Komission ar vio jäännösvirhetasosta ei perustu ainoastaan jäsenvaltioiden valvontatilastoihin, vaan siinä otetaan huomioon myös muu relevantti ammatilliseen harkintaan perustuva tieto, erityisesti komission ja tilintarkastustuomioistuimen omien tarkastusten tulokset ja todentamisviranomaisten havainnot. Suositus 5 - Toinen kappale Todentamisviranomaisten on hakuvuodesta 2014 lähtien testattava järjestelmällisesti maksajavirastojen suorittamien hallinnollisten ja paikalla toimitettavien tarkastusten luotettavuus käyttämällä edustavia otoksia maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta. Komission laatimien suuntaviivojen tarkoituksena on varmistaa, että tehtävä työ perustuu vankkaan tilastolliseen metodiikkaan ja että sen tuloksena voidaan olla varmempia tapahtumien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta ja saadaan pätevä arvio jäännösvirhetasosta kunkin jäsenvaltion ja rahaston osalta. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto aikoo lisätä todentamisviranomaisten valvontaa voidakseen varmistua niiden tekemän laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvän työn luotettavuudesta. Näin komissio voi asteittain vähentää jäsenvaltioiden toimittamiin tilastoihin tekemiään yksittäisiä mukautuksia. Sillä välin komissio soveltaa vakauden varmistamiseksi tarkistettua yhdennettyä lähestymistapaa, jota maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuoden 2012 toimintakertomuksessa sovellettiin tuotannosta irrotettuun suoraan tukeen, ja laajentaa sen koskemaan myös muita YMP:n toimia, erityisesti maaseudun kehittämistä, kuten tilintarkastustuomioistuin vuoden 2012 kertomuksessaan suosittelee. Erityiskertomus nro 18/2013 – Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Euroopan tilintarkastustuomioistuin Erityiskertomus nro 18/2013 Jäsenvaltioiden maatalousmenoihin kohdistamien tarkastusten tulosten luotettavuus Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto 2014 – 72 s. – 21 × 29,7 cm ISBN 978-92-9241-569-3 doi:10.2865/13119 MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA? Maksuttomat julkaisut: • y ksi kappale: EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu) • nemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat: e Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm), muissa kuin EU‑maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm), ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm) tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*). (*) Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun. Maksulliset julkaisut: • EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu). Maksulliset tilaukset: • E uroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta (http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm). TIOIDEN KERTOMUKSET, JOISSA NE ESIT TÄVÄT MAATALOUSMENOJA KOSKEVISTA HALLINNOLLISISTA JA PAIKALLA TOIMITE TUISTA TARKASTUKSISTA SAAMIAAN TULOKSIA. LISÄKSI TARKASTET TIIN, MITEN KOMISSIO OLI KÄY T TÄNY T JÄSENVALTIOIDEN TOIMITTAMIA TIETOJA. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN TOTEAA TARKASTUKSENSA PERUSTEELLA, ET TÄ KERTOMUKSET EIVÄT OLE LUOTET TAVIA. SYYNÄ TÄHÄN OVAT TIETOJEN KOKOAMISEEN LIITTYNEET VIRHEET SEKÄ SE, ETTÄ HALLINNOLLISISSA JA PAIKALLA TOIMITET TAVISSA TARKASTUKSISSA KYETÄÄN HAVAITSEMAAN SÄÄNTÖJENVASTAISET MENOT VAIN OSIT TAIN VAIKUT TAVASTI. LISÄKSI TODENTAMISVIRANOMAISTEN TYÖN PERUSTEELLA EI SAADA RIITTÄVÄÄ VARMUUTTA PAIKALLA TOIMITET TUJEN TARKASTUSTEN RIIT TÄVYYDESTÄ EIKÄ TILASTOKERTOMUSTEN LUOTET TAVUUDESTA. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EI MYÖSKÄÄN PIDÄ KOMISSION KERTOMUSTEN PERUSTEELLA TEKEMIÄ VIRHETASOJEN MUKAUTUKSIA TILASTOLLISESTI PÄTEVINÄ. KERTOMUKSESSA ESITETÄÄN SUOSITUKSIA, JOIDEN TAVOIT TEENA ON JÄSENVALTIOIDEN KERTOMUSTEN LUOTET TAVUUDEN PARANTUMINEN. TAVOITTEENA ON NIIN IKÄÄN PARANTAA KOMISSION ARVIOIDEN TILASTOLLISTA PÄTEVYYT TÄ NIIDEN SÄÄNTÖJENVASTAISUUKSIEN OSALTA, JOTKA JÄÄVÄT MAKSUIHIN SEN JÄLKEEN KUN KAIKKI TARKASTUKSET ON SUORITET TU. EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN QJ-AB-13-017-FI-C TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN TARKASTI, KUINKA LUOTETTAVIA OVAT JÄSENVAL-
© Copyright 2024