Tulvavahinkojen estäminen - Yhdyskunta
Aalto-yliopiston teknillinen korkeakoulu Insinööritieteiden ja arkkitehtuurin tiedekunta TULVAVAHINKOJEN ESTÄMINEN: TULVANTORJUNTASUUNNITELMISTA TULVARISKIEN HALLINTASUUNNITELMIIN Antti Parjanne Diplomityö, joka on jätetty opinnäytetyönä tarkastettavaksi Espoossa 1.6.2010 Työn valvoja: Professori Harri Koivusalo Työn ohjaaja: DI Mikko Huokuna, SYKE ALKUSANAT Tämä diplomityö on tehty opinnäytetyöksi Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun insinööritieteiden ja arkkitehtuurin tiedekunnan, yhdyskunta- ja ympäristötekniikan laitoksen, vesitalouden ja vesirakentamisen laboratorioon, jossa työn valvojana on toiminut professori Harri Koivusalo. Työ on toteutettu Suomen ympäristökeskuksen vesikeskuksen vesivarayksikössä diplomi-insinööri Mikko Huokunan ohjauksessa. Työn ovat rahoittaneet Maa- ja metsätalousministeriö sekä Suomen ympäristökeskus. Haluan kiittää TKK:n henkilökuntaa, SYKEn Vesikeskuksen väkeä ja kaikkia muita diplomityöni valmistumisessa avuksi olleita henkilöitä. Lopuksi kiitos ystäville, vanhemmille ja Lauralle saamastani tuesta, mutta myös siitä, ettei elämä ole pyörinyt pelkästään töiden ja diplomityön ympärillä, vaikka välillä siltä olisikin tuntunut. Espoossa 1. kesäkuuta 2010 Antti Parjanne AALTO-YLIOPISTON TEKNILLINEN KORKEAKOULU Insinööritieteiden ja arkkitehtuurin tiedekunta DIPLOMITYÖN TIIVISTELMÄ Tekijä: Antti Parjanne Diplomityö: Tulvavahinkojen estäminen: tulvien torjuntasuunnitelmista tulvariskien hallintasuunnitelmiin Päivämäärä: 1. kesäkuuta 2010 Sivumäärä: 111 Professuuri: Vesitalous ja vesirakennus Koodi: Yhd-12 Valvoja: Professori Harri Koivusalo Ohjaaja: Diplomi-insinööri Mikko Huokuna, SYKE Tulva, tulvariskien hallintasuunnitelma, tulvariski, tulvadirektiivi, tulvan torjunta, tulvantorjunnan toimintasuunnitelma Vuonna 2007 voimaan astunut EU:n direktiivi tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta (tulvadirektiivi) määrää jäsenmaat tekemään tulvariskien alustavan arvioinnin, laatimaan tällä perusteella mahdollisesti merkittäviksi tulvariskialueiksi todetuilta alueilta tulvavaaraja tulvariskikartat sekä tulvariskien hallintasuunnitelmat. Tulvadirektiivin mukaan alustava arviointi on oltava valmiina 22.12.2011, tulvavaara- ja tulvariskikarttojen 22.12.2013 ja tulvariskien hallintasuunnitelmien 22.12.2015 mennessä. Avainsanat: Suomessa tulvadirektiivi pannaan toimeen lailla ja tätä täydentävällä asetuksella tulvariskien hallinnasta. Lain ja asetuksen tavoitteena on vähentää tulvariskejä, ehkäistä ja lieventää tulvia sekä parantaa tulviin varautumista. Tulvariskien hallintasuunnitelmat laaditaan Suomessa vesistöalueittain niille vesistöille, joiden alueella on alustavassa arvioinnissa todettu merkittäviä tulvariskialueita. Hallintasuunnitelmissa esitettävistä tiedoista säädetään tulvariskien hallinnasta annetavan asetuksen liitteessä. Tässä työssä tutkittiin, miten tulvadirektiivin velvoitteet vaikuttavat olemassa olevaan tulvariskien hallinnan suunnitteluun Suomessa ja miten olemassa olevien suunnitelmien tietoja voitaisiin hyödyntää hallintasuunnitelmien laadinnassa. Työssä on selvitetty tulvariskien hallinnan nykytilaa, tulvariskilain ja -asetuksen vaikutusta siihen sekä hallintasuunnitelmien sisältöä kirjallisuuskatsauksen perusteella. Dokumenttianalyysin perusteella tässä työssä päädyttiin ehdottamaan tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien korvaamista jatkossa hallintasuunnitelmilla. Muut suunnitelmatyypit säilyisivät nykyisellään. Hallintasuunnitelmiin sisällytettäisiin tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien tiedot ja ne toimisivat vesistön tulvariskien hallintaa koordinoivina teoksina. Kansallisena pilottihankkeena laaditusta Kokemäenjoen vesistön tulvariskien hallintasuunnitelmasta saatujen kokemuksien perusteella on voitu lisäksi tunnistaa mahdolliset tarkempaa ohjeistusta vaativat asiakokonaisuudet ja muut kehittämistarpeet. Tämän työn perusteella on esitetty ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelman ohjeelliseksi sisällysluetteloksi. Työssä on myös tunnistettu ne tekstit, joita voidaan käyttää mahdollisena jatkotoimenpiteenä laadittavan kansallisen hallintasuunnitelmarungon pohjana. AALTO UNIVERSITY SCHOOL OF SCIENCE AND TECHNOLOGY Faculty of Engineering and Architecture Antti Parjanne Author: ABSTRACT OF THE MASTER’S THESIS Thesis: Prevention of flood damages: from flood action plans to flood risk management plans Date: 1 June 2010 Number of pages: 111 Professorship: Code: Yhd-12 Supervisor: Water Resources Engineering Professor Harri Koivusalo Instructor: Mikko Huokuna, M.Sc. (Tech.), Finnish Environment Institute Flood, flood risk management plan, flood risk, EU Floods Directive, flood protection, flood protection action plan The EU directive on the assessment and management of flood risks (floods directive) came into operation in the year 2007. This directive commands every member state to perform preliminary flood risk assessments, prepare flood hazard and flood risk maps for areas identified as having significant flood risks, and establish flood risk management plans. According to the floods directive, preliminary flood risk assessments should be completed by 22.12.2011, flood hazard and flood risk maps by 22.12.2013, and flood risk management plans by 22.12.2015. Key Words: In Finland the floods directive will be put into action together with the flood risk management law as a complementary statute. The aim of the law and statute is to reduce flood risks, prevent and mitigate floods and improve the preparedness for flood risks. The risk management plans will be composed in Finland from catchment area bases for those catchments that according to preliminary risk assessments include areas at significant risk. Detailed information regarding what facts should be included in the risk management plans will be given in the appendix to the management statute. The focus of this study was on how the obligations in the floods directive might interact with the existing flood risk management planning in Finland and how information from the existing plans could be used in the composition of flood risk management plans. This study’s literature survey covers the present state of flood risk management, the influence of the flood risk management law on that state, and the content of flood risk management plans. The outcome of this study is the suggestion that flood risk management plans should replace flood protection action plans in the future. Other types of flood risk plans will remain as before. Flood risk management plans should include facts from the flood protection action plans and work as coordinating documents for flood risk management over whole catchment areas. Experiences from the national pilot project for the Kokemäenjoki catchment help to identify subject matters that need more precise directions or development. Based on this study’s findings a suggestion is presented for the table of contents of the flood risk management plans. Furthermore, the thesis identifies those sections of the plans that could be used as a basis for the national framework on flood risk management plans. Establishing a national framework could be next step towards the smooth framing of flood risk management plans. AALTO-UNIVERSITETETS TEKNISKA HÖGSKOLA DIPLOMARBETETS SAMMANDRAG Fakulteten för ingenjörsvetenskaper och arkitektur Antti Parjanne Författare: Diplomarbete: Förebyggande av översvämningsskador: från bekämpningsplaner av översvämningar till planer för hantering av översvämningsrisker Datum: den 1 juni 2010 Sidantal: 111 Professur: Vattenresurslära och vattenbyggnad Kod: Yhd-12 Övervakare: Professor Harri Koivusalo Handledare: Mikko Huokuna, DI, Finlands Miljöcentral Översvämning, plan för hantering av översvämningsrisker, översvämningsrisk, översvämningsdirektiv, bekämpning av översvämningar, EU:s direktiv om bedömning och hantering av översvämningsrisker (översvämningsdirektiv) som trädde i kraft år 2007 tvingar medlemsstaterna att göra preliminär bedömning av översvämningsrisker, utarbeta översvämningskartor och kartor över översvämningsrisker för avsevärda översvämningsriskområden samt att göra planer för hantering av översvämningsrisker. Enligt direktivet ska den preliminära bedömningen vara färdig innan 22.12.2011, översvämningskartor och kartor över översvämningsrisker innan 22.12.2013 och planer för hantering av översvämningsrisker innan 22.12.2015. Nyckelord: I Finland sätter man igång översvämningsdirektiv med lag och kompletterande förordning om hantering av översvämningsrisker. Syftet för lagen och förordningen är att minska översvämningsrisker, förebygga och mildra översvämningar samt förbättra förberedningen för översvämningar. Planer för hantering av översvämningsrisker ska utarbetas i Finland för de avrinningsområden där det finns avsevärda översvämningsriskområden enligt den preliminära bedömningen. I bilagan till förordning om hantering av översvämningsrisker stadgar man saker som redovisas i planer för hantering av översvämningsrisker. I detta arbete har utforskats hur översvämningsdirektivets förpliktelser påverkar existerande planering för översvämningsrisker i Finland och hur man kan utnyttja information från existerande planer för att skapa planer för hantering av översvämningsrisker. I arbetet har nuvarande tillstånd för hantering av översvämningsrisker utretts, lagens och förordningens påverkan av dem samt innehåll för planer för hantering av översvämningsrisker på basis av litteraturöversikt. Efter granskning kom man fram till att föreslå att planer för hantering av översvämningsrisker ska ersätta verksamhetsplaner för bekämpning av översvämningar. Alla andra existerande plantyper ska förbli oförändrade. Bekämpningsplanernas information ska inkluderas i planerna för hantering av översvämningsrisker och dessa planer ska fungera som samordande verk över hela avrinningsområdet. Som nationellt pilotprojekt utarbetades en plan för hantering av översvämningsrisker för Kumo älv vattendrag, och efter projektets erfarenheter har det varit möjligt att identifiera punkter som kräver närmare anvisningar och andra utvecklingsbehov. På basis av detta arbete har förslag för innehållsförteckningen för planer för hantering av översvämningsrisker presenterats. I detta arbete har också identifierats de delar som man kan utnyttja om man i åtgärd utarbetar en nationell stam för planer för hantering av översvämningsrisker. ALKUSANAT TIIVISTELMÄ ABSTRACT SAMMANDRAG SISÄLLYSLUETTELO 1 Johdanto ................................................................................................................ 8 2 Käsitteiden määrittely .......................................................................................... 11 3 Tulvariskien hallinnan suunnittelun taustaa Euroopassa ....................................... 15 3.1 Tulvahistoriasta ............................................................................................ 15 3.2 Tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö ja vastuut .................................. 15 3.3 Tulvariskien hallinnan suunnittelu ................................................................ 16 3.4 Tulvariskien hallinnan menetelmät................................................................ 19 4 Tulvariskien hallinnan suunnittelun taustaa Suomessa ......................................... 21 4.1 Tulvahistoriasta ............................................................................................ 21 4.2 Tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö .................................................. 22 4.3 Tehdyt kansalliset selvitykset ja suunnitelmat ............................................... 26 4.3.1 Suurtulvaselvitys ................................................................................... 27 4.3.2 Suurtulvatyöryhmän raportti .................................................................. 27 4.3.3 Tulvariskityöryhmä................................................................................ 28 4.3.4 Tulvavahinkotyöryhmä .......................................................................... 29 4.3.5 Tulvatietojärjestelmä ja luonnononnettomuuksien varoitusjärjestelmä ... 29 4.4 Alueelliset ja paikalliset suunnitelmat sekä selvitykset .................................. 31 4.4.1 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ................................................... 31 4.4.2 Yleissuunnitelmat suurten tulvien vahinkojen rajoittamiseksi ................ 33 4.4.3 Patojen vahingonvaaraselvitykset .......................................................... 34 4.4.4 Pelastustoimen suunnitelmat .................................................................. 34 4.5 Tulvariskien hallinnan menetelmät................................................................ 35 4.5.1 Tulvariskien ehkäisy .............................................................................. 35 4.5.2 Tulvasuojelu .......................................................................................... 35 4.5.3 Tulvantorjunta ....................................................................................... 36 5 Tulvariskien hallintaa koskeva uusi lainsäädäntö ................................................. 37 5.1 Tulvadirektiivi .............................................................................................. 37 5.2 Tulvadirektiivin toimeenpano ....................................................................... 37 5.2.1 Direktiivin velvoitteet jäsenmaiden lainsäädännölle ............................... 38 5.2.2 Laki ja asetus tulvariskien hallinnasta .................................................... 38 5.2.3 Vastuujako............................................................................................. 39 5.2.4 Muutokset vallitsevissa laeissa ............................................................... 42 5.3 Tulvariskien alustava arviointi ...................................................................... 43 5.4 Tulvavaara- ja tulvariskikartat....................................................................... 45 5.5 Tulvariskien hallintasuunnitelmat ................................................................. 50 5.6 Direktiivin mukaisten toimenpiteiden uudelleentarkastelu ............................. 52 5.7 Yhteensovittaminen vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa ............................ 52 5.8 Hallintasuunnitelmien ohjeistuksen periaatteita ............................................. 53 6 Tulvariskien hallintasuunnitelmien sisältö ............................................................ 54 6.1 Kuvaus vesistöalueesta ................................................................................. 55 6.2 Tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä arvio tulvavahingoista............................ 56 6.3 Tulvariskien hallinnan tavoitteet ................................................................... 57 6.4 Toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi .................................................... 58 6.5 Toiminta tulvatilanteessa .............................................................................. 61 6.6 Tulvariskien ja niiden hallinnan huomioonottaminen muissa säädöksissä ...... 62 6.7 Kuvaus kustannus-hyötyanalyysistä .............................................................. 64 6.8 Yhteenveto osallistumisesta, kuulemisesta ja tiedottamisesta......................... 64 6.9 Toimenpiteiden priorisointi ja suunnitelman toteutuksen seuranta ................. 65 6.10 Luettelo toimivaltaisista viranomaisista ......................................................... 66 7 Tulvariskien hallintasuunnitelmien laadinnan periaatteet ...................................... 67 7.1 Hallintasuunnitelmien laadinnan vastuut ....................................................... 67 7.2 Yhteensovittaminen vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa ............................. 69 7.3 Rajavesialueet ............................................................................................... 71 7.4 Muita hallintasuunnitelmien laadinnan periaatteita ........................................ 72 8 aikaisemmin tehtyjen selvitysten integrointi tulvariskien hallintasuunnitelmiin .... 75 8.1 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja hallintasuunnitelmien erot sekä ristiriidat .................................................................................................................. 75 8.2 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien huomioonottaminen hallintasuunnitelmissa ............................................................................................. 80 8.2.1 Tulvariskien hallintaa ohjaavat suunnitelmat jatkossa ............................ 81 8.3 Muut selvitykset............................................................................................ 84 8.3.1 Yleissuunnitelmat .................................................................................. 86 8.3.2 Patojen vahingonvaaraselvitykset ja turvallisuussuunnitelmat ................ 87 8.3.3 Pelastustoimen erityissuunnitelmat......................................................... 88 9 Käytäntöjä tulvariskien hallintasuunnitelmien laadinnassa ................................... 89 9.1 Kokemäenjoen pilottihanke ........................................................................... 89 9.1.1 Olemassa olevien selvitysten hyödyntäminen ......................................... 92 9.2 Vesipolitiikan puitedirektiivin toimeenpanon kokemuksia ............................. 96 10 Yhteenveto ja johtopäätökset ............................................................................... 99 Kirjallisuus ............................................................................................................... 103 1 JOHDANTO Tulvat ovat epäsäännöllisiä luonnonilmiöitä, jotka tapahtuessaan saattavat aiheuttaa vahinkoja esimerkiksi ihmisille, ympäristölle ja taloudelliselle toiminnalle. Tulvan aiheuttamia haitallisia vaikutuksia ei voida koskaan täysin estää, eikä se olisi taloudellisissa mielessä edes kannattavaa. Tulvavahinkoihin voidaan kuitenkin varautua erilaisin tulvariskien hallinnan toimenpitein. Näitä ovat tulvariskien arvioiminen ja vähentäminen sekä haitallisten seurauksien estäminen tai vähentäminen. Useissa Euroopan maissa on 1990- ja 2000-luvuilla kärsitty poikkeuksellisen voimakkaista tulvista. Euroopassa on 2000-luvulla kuollut tulvissa yli 1000 ihmistä ja taloudelliset menetykset ovat olleet arviolta 40 miljardia euroa (CRED, 2010). Elokuussa 2002 rankkasateista aiheutuneet tulvat koettelivat lähes koko KeskiEurooppaa aiheuttaen ennätyssuuria vedenpinnan korkeuksia ja vahinkoja. Suomessa sattuneiden tulvien vaikutukset ovat kansainvälisesti katsottuna vähäisiä, mutta myöskään edellytyksiä suurten tulvavahinkojen syntymiselle ei Suomessa ole. Suomen lähihistoriassa suurimmat tulvavahingot ovat Porin hulevesitulvasta vuonna 2007 aiheutuneet 10–20 miljoonaan euron ja vuonna 2005 meriveden poikkeuksellisesta noususta aiheutuneet noin 12 miljoonaan euron vahingot (Tulvariskityöryhmä, 2009). Vuoden 2002 tulvien jälkeen EU:n ympäristöneuvostossa esitettiin yhteisen eurooppalaisen tulvariskien hallintaan liittyvän strategian luomista. Tämän johdosta todettiin, että tehokas keino saada aikaan integroitu ja yhteinen lähestymistapa on laatia ja toteuttaa EY:n toimintaohjelma tulvien ehkäisystä, torjunnasta ja niiden vahingollisten vaikutusten vähentämisestä. Toimintaohjelman keskeisenä osana on 26.11.2007 voimaan astunut direktiivi tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta (2007/60/EY) eli niin sanottu tulvadirektiivi. Tulvadirektiivin mukaan EU:n jäsenmaiden on tehtävä tulvariskien alustava arviointi ja laadittava tällä perusteella mahdollisesti merkittäviksi tulvariskialueiksi todetuilta alueilta tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä tulvariskien hallintasuunnitelma. Hallintasuunnitelman tulee olla koko hallintayksikön (Suomessa vesistöalueet) kattava. Tulvadirektiivin mukainen tulvariskien alustava arviointi on oltava valmiina 22.12.2011, tulvavaara- ja tulvariskikarttojen 22.12.2013 ja tulvariskien hallintasuunnitelmien 22.12.2015 mennessä. Tulvariskien hallinta on Suomessa perinteisesti keskittynyt tulvasuojeluun, mutta viime vuosikymmeninä tulvariskien ehkäisy ja muut tulvariskien hallinnan toimenpiteet ovat kehittyneet ja sitä kautta niiden osuus on korostunut. Suojelun painopiste on siirtynyt hiljalleen maataloudesta taajamien suojaamiseen tulvilta. Erityisesti erilaisten eirakenteellisten menetelmien yleistyminen ja suosiminen tulvien ehkäisyssä on yleistynyt. Maa- ja metsätalousministeriö asetti syksyllä 2007 työryhmän valmistelemaan tulvadirektiivin kansalliseen toimeenpanoon liittyvää lainsäädäntöä ja selvittämään tulvariskien hallinnan parantamiseksi tarvittavia muita lainsäädännön kehittämistarpeita. Lisäksi tämän tulvariskityöryhmän tuli selvittää tarve sekä mahdollisuudet säätää tulviin varautumisesta ja tulvariskien hallinnasta myös direktiivin vaatimuksia laajemmin. Työryhmän loppuraportti valmistui 26.3.2009, ja tämän pohjalta aloitti työnsä tulvaasetustyöryhmä tehtävänään valmistella laki ja asetus tulvariskien hallinnasta. Hallitus antoi esityksen tulvariskien hallintalaista eduskunnalle 30.3.2010. Laki astunee voimaan 8 myöhemmin vuoden 2010 aikana. Tulvariskien hallintaa koskevia säädöksiä on ollut hajanaisesti useissa eri laeissa, muun muassa vesilaissa, mutta uuden lain ja asetuksen avulla tulvadirektiivin mukaiset toimenpiteet saadaan kansallisesti lainvoimaisiksi. Tässä työssä on keskitytty tulvariskien hallintasuunnitelmien kannalta olennaisten tietojen selvittämiseen sekä hallintasuunnitelmien laatimisen ohjeistamiseen. Sane (2010a) on käsitellyt tulvadirektiivin mukaista alustavaa arviointia Suomessa. Tulvakartoitusta ovat käsitelleet muun muassa Sane et al. (2006) sekä Alho et al. (2008). Tulvariskien hallintasuunnitelmien tulee sisältää tulva- ja tulvariskikarttojen lisäksi tulvariskien hallinnan tavoitteet sekä toimenpiteet niiden toteuttamiseksi. Hallintasuunnitelmat laaditaan vesistöalueille, joille on nimetty yksi tai useampi merkittävä tulvariskialue sekä merenrannikon merkittäville tulvariskialueille. Suunnitelmissa on huomioitava vesistöjen ja meriveden pinnannoususta aiheutuvan tulvimisen lisäksi myös patomurtumatulvat ja ilmastonmuutoksen vaikutukset. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa olisi keskityttävä ehkäisyyn, suojeluun ja valmiustoimiin. Hallintasuunnitelmissa tulisi mahdollisuuksien mukaan suosia toimenpiteitä, joilla pyritään ehkäisemään ja vähentämään ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle aiheutuvia vahinkoja. Suunnitelmissa olisi pyrittävä lisäämään jokien tilaa tulvia esimerkiksi tulvatasanteiden ylläpidon ja kunnostamisen keinoin. Tulvariskien hallintasuunnitelmat tulee sovittaa yhteen vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisten vesienhoitosuunnitelmien kanssa niiden yhtenevien tavoitteiden ja synergiaetujen saavuttamiseksi (2007/60/EY). Yhteensovittamisesta tulee huolehtia jo suunnitelmien valmisteluvaiheessa. Hulevesitulvariskien alustava arviointi, tulvakartoitus ja hallintasuunnitelman laadinta ovat kuntien vastuulla. Hallintasuunnitelmien laadinnassa voidaan hyödyntää aikaisemmin tehtyjä selvityksiä ja suunnitelmia, kuten tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia. Tulvariskien hallintaa on Suomessa käsitelty aikaisemmin vuonna 2000 laaditussa Suurtulvaselvityksessä (Ollila et al., 2000), sen pohjalta laaditussa suurtulvatyöryhmän raportissa (Suurtulvatyöryhmä, 2003), tulvavahinkotyöryhmän raportissa (Tulvavahinkotyöryhmä, 2006) sekä tulvadirektiivin kansallista toimeenpanoa valmistelleen tulvariskityöryhmän raportissa (Tulvariskityöryhmä, 2009). Erilaisia alueellisia suunnitelmia varten on kerätty runsaasti tulvariskien hallintaa koskevia tietoja, mutta näiden tietojen kattavuus ja yhdenmukaisuus eivät ole valtakunnallisesti parhaita mahdollisia. Tässä työssä pyritään ohjeistamaan tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimista sekä selvittämään, miten jo olemassa olevia suunnitelmia voitaisiin hyödyntää hallintasuunnitelmissa. Tämän työn alkuosa koostuu tulvariskien hallinnan taustan selvittämisestä sekä tulvadirektiivin ja tulvariskien hallintaa koskevan kansallisen lainsäädännön velvoitteista tulvariskien hallinnalle. Jälkimmäisessä osassa keskitytään tulvariskien hallintasuunnitelmien sisältöön, niiden laadinnan periaatteisiin ja Suomessa aikaisemmin tehtyjen tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja muiden suunnitelmien integroimiseen hallintasuunnitelmiin. Lopuksi on käyty läpi kokemuksia kansallisena pilottihankkeena tehdystä Kokemäenjoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmasta ja muiden Euroopan maiden käytännöistä tulvariskien hallinnassa. 9 Työn tavoitteena on selvittää olemassa olevien tulvariskien hallintaa koskevien suunnitelmien ja selvitysten soveltumista hallintasuunnitelmien sisällöksi ja miten näiden suunnitelmien ja selvitysten tietoja voitaisiin hyödyntää hallintasuunnitelmien laatimisessa. Erityisesti keskitytään tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja hallintasuunnitelmien erojen ja yhtenevien tietojen tunnistamiseen. Työssä pyritään tunnistamaan olemassa olevien suunnitelmien mahdolliset päivitystarpeet sekä ne asiat, jotka kaipaavat tarkempaa ohjeistusta hallintasuunnitelmissa. Työn pohjalta voidaan laatia opas tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimiseksi sekä ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelman ohjeelliseksi sisällysluetteloksi. Tutkimusenetelmänä työssä sovellettiin kahta laadullisen tutkimuksen menetelmää: dokumenttianalyysiä ja tapaustutkimusta. Laadullisessa tutkimuksessa pyritään ymmärtämään tutkittavaa ilmiötä. Aineiston analyysi tehdään usein aineistolähtöisesti, ei teorialähtöisesti (Eskola & Suoranta, 1998). Dokumenttianalyysiä voidaan hyödyntää erilaisten dokumenttien hallinnan suunnittelussa ja kehittämisessä. Dokumentit sisältävät usein hyvin monenlaista, käyttökelpoista tietoa kehittämisen kohteesta. Näitä dokumentteja voivat olla esimerkiksi erilaiset muistiot, projektiraportit, pöytäkirjat, tiedotteet ja muut kirjalliset materiaalit. Dokumenttianalyysin tavoitteena on analysoida dokumentteja järjestelmällisesti ja luoda sanallinen ja selkeä kuvaus tutkittavasta ja kehitettävästä asiasta (Ojasalo et al, 2009). Tapaustutkimuksessa (case-tutkimus) on tarkoitus tuottaa yksityiskohtaista tietoa tutkittavasta tapauksesta. Menetelmällä pyritään vastaamaan kysymykseen ”miten?” Tapaustutkimuksen tausta-ajatuksena on, että yksityisenkin tapauksen monipuolinen erittely sisältää mahdollisuuksia yleistyksiin (Eskola & Suoranta, 1998). Tässä työssä dokumenttianalyysillä on pyritty tulvariskien hallinnan suunnittelun kehittämiseen. Syventävää tietoa tulvariskien hallinnan suunnittelusta saadaan valmisteilla olevan tulvariskienhallintalain ja tätä täydentävän asetuksen säädöksistä sekä tapaustutkimuksena käsiteltävästä Kokemäenjoen vesistön tulvariskien hallinnan pilottisuunnitelmasta. 10 2 KÄSITTEIDEN MÄÄRITTELY Tulvan määritelmä Tulvadirektiivissä tulvalla tarkoitetaan maan tilapäistä peittymistä vedellä; tähän sisältyvät vesistön ja meren vedenpinnan noususta sekä hulevesistä aiheutuvat tulvat. Vesistön vedenpinnan nousu voi aiheutua sateiden tai sulamisvesien lisäksi paikallisista olosuhteista johtuen, kuten esimerkiksi jääpadoista tai hyyteen muodostumisesta. Vesistötulvan voi aiheuttaa myös esimerkiksi patomurtumasta aiheutuva tulva-aalto. Hulevesitulvalla tarkoitetaan taajama-alueilla esimerkiksi ojiin tai rakennetuille pinnoille kertyneen sade- tai sulamisveden aiheuttamaa maan tilapäistä peittymistä vedellä. Tulvadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat kaikki eri tulvatyypit lukuun ottamatta viemäritulvia. Tulvatyypit Tulvatyypit on jaettu Suomessa perinteisesti vesistötulviin, taajamien rankkasadetulviin ja merenpinnan nousuun rannikkoalueilla. Myös muita luokitteluja, esimerkiksi vuodenajan tai syntytavan mukaan, voidaan käyttää. Merivesitulvat voivat johtua merenpinnan noususta, pitkäkestoisesta samansuuntaisesta tuulesta tai aaltoilusta. Pahimmat tulvat syntyvät yleensä silloin, kun useat tulvatyypit esiintyvät samanaikaisesti vedenkorkeutta nostavasti. Hulevesitulvalla tarkoitetaan maan pinnalle tai muille vastaaville pinnoille kerääntyvän sadeveden ja lumen sulamisveden aiheuttamaa tulvaa lähinnä rakennetuilla alueilla. Hulevesitulvat ovat nopeasti alkavia, lyhytkestoisia ja melko paikallisia ja niitä kutsutaankin usein myös taajama- tai rankkasadetulviksi. Vesistötulvat Suomen sisävesissä voidaan jakaa viiteen tyyppiin (Ollila, 1999): 1. lumensulamistulvat huhti-kesäkuussa lähes koko maassa, erityisesti pohjoisessa 2. rankkojen sateiden aiheuttamat tulvat erityisesti vähäjärvisillä jokialueilla 3. järvialueen suuret vedenkorkeudet useiden perättäisten märkien vuosien seurauksena 4. jää- ja suppopatotulvat 5. paikalliset rankkasadetulvat Euroopan komissiossa on laadittu luokittelu eri tulvatyypeille osana tulvadirektiiviä. Tämä luokittelu on esitetty alla taulukossa 1 (kattava lista liitteessä 1). Kaikkia esitettyjä tulvatyyppejä ei esiinny Suomessa. Infrastruktuurista aiheutuvat tulvat on päätetty jättää tulvadirektiivin ulkopuolelle. Taulukko 1. Tulvatyypit EU:ssa (Euroopan komissio, 2010c) Vesistötulva Rankkasadetulva Pohjavesitulva Merivesitulva Infrastruktuurista aiheutuvat tulvat Muu tulva 11 Tulvariskin määritelmä Tulvariskillä tarkoitetaan tulvadirektiivin 2 artiklan mukaisesti tulvan esiintymisen todennäköisyyden ja tulvasta ihmisten terveydelle, turvallisuudelle, ympäristölle, infrastruktuurille, taloudelliselle toiminnalle ja kulttuuriperinnölle mahdollisesti aiheutuvien seurauksien yhdistelmää. Tulvariski voidaan määritellä myös seuraavan kaavan mukaisesti: Tulvariski = Todennäköisyys * Seuraukset, jossa Seuraukset = Vaara * Haavoittuvuus. Vaara määräytyy tulvan todennäköisyyden, vesisyvyyden ja virtausnopeuden tai jonkin muun tekijän perusteella. Haavoittuvuudella tarkoitetaan alttiutta tulvavahingoille sekä tulvan mahdollisesti aiheuttamien haitallisten vaikutusten suuruutta. Tulvariskin määritelmää on havainnollistettu kuvassa 1. Todennäköisyys Merkitys Ominaisuudet Alttius taloudellinen arvo, syvyys, alttius, sietokyky, terveys, virtausnopeus, kesto ihmisten sopeutuminen jne. ympäristö jne. jne. Tulvavaara Haavoittuvuus Tulvariski Kuva 1. Tulvariskin määrittely. (mukailtu, Hecq, 2008) Tulvariskien hallinta Tulvariskien hallinnalla tarkoitetaan kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla pyritään arvioimaan ja pienentämään tulvariskejä sekä estämään tai vähentämään tulvista aiheutuvia haitallisia seurauksia (Tulvariskityöryhmä, 2009). Tulvariskien hallinta käsittää siten tulvasuojeluun ja tulvantorjuntaan tähtäävät toimenpiteet. Suomessa Tulvariskityöryhmä (2009) on määritellyt tulvariskien hallintaan kuuluvaksi: tulvien todennäköisyyksien ja tulvista aiheutuvien vahinkojen arvioinnin tulvalle alttiiden alueiden kartoittamisen tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisen tulvariskeistä tiedottamisen tulvariskien huomioonottamisen alueiden käytön suunnittelussa ja rakentamisessa tulvavaroitusjärjestelmät toiminnan tulvan uhatessa ja tulvatilanteessa vesistötulvien ehkäisyn vesistön säännöstelyjen ja juoksutusten avulla tulvasuojelurakenteet patoturvallisuudesta huolehtimisen toimenpiteet tulvatilanteesta toipumiseksi tulvatilanteesta saatujen kokemusten hyödyntämisen tulvavahinkojen vaikutusten lieventämisen ja korvaamisen 12 Lyhyesti esitettynä tulvariskien hallinta käsittää siis riskianalyysin, riskien arvioinnin ja toimenpiteet riskien vähentämiseksi (Schanze, 2007). Tulvariskien hallinnan suunnittelulla tarkoitetaan kaikkia niitä ennakoivia toimenpiteitä, joilla tähdätään tulvariskien hallinnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Kuvassa 2 on havainnollistettu tulvariskien hallinnan toimenpidekenttää. Kuva 2. Tulvariskien hallinta (Keskisarja, 2007) Tulvasuojelu Tulvasuojelulla tarkoitetaan sellaisten pysyvien rakenteiden suunnittelua ja rakentamista, joiden tarkoituksena on estää tai vähentää tulvista aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Pääasiallisia keinoja ovat jokien ja purojen perkaukset, rantojen pengerrykset ja vesistöjen säännöstelytoimenpiteet (Tulvariskityöryhmä, 2009). Tulvantorjunta Tulvantorjunnan käsitteellä tarkoitetaan ennakolta varautumista, ennen tulvaa ja sen aikana suoritettavia toimenpiteitä pois lukien tulvasuojelutoimenpiteet. Tulvantorjunnan käsite on siis varsin laaja ja osittain päällekkäinen tulvasuojelun kanssa. Nykyään puhutaankin mieluummin toiminnasta tulvatilanteessa sekä valmiustoimista, mutta termiä käytetään edelleen Suomen lainsäädännössä ja viranomaiskäytössä. Valmiustoimilla tarkoitetaan tulvan uhatessa suoritettavia toimenpiteitä mukaan lukien tulvaennusteet ja tulvavaroitusjärjestelmät (Tulvariskityöryhmä, 2009). 13 Tulvien ehkäisy Tulvien ehkäisyyn kuuluvat toimenpiteet ja rakenteet, joilla pyritään estämään tai pienentämään tulvaa. Keinoina tulvien ehkäisyssä ovat esimerkiksi tulvavesien pidättäminen vesistöalueella ja säännöstelyjä varten tehtävien rakenteiden kuten patojen ja tekojärvien rakentaminen ja käyttö (Tulvariskityöryhmä, 2009). Toiminta tulvatilanteessa Toimintaan tulvatilanteessa kuuluvat tulvan aikana suoritettavat toimenpiteet, kuten tilanteen vaatimat vesistön säännöstelyt, erilaisten vedenvirtausta estävien rakenteiden tai jääpatojen hajottaminen sekä pelastustoiminta sisältäen evakuoinnin ja tilapäisin rakentein tapahtuvan suojaamisen (Tulvariskityöryhmä, 2009). Toistumisaika, tulvan todennäköisyys Toistumisajalla tai toistuvuudella tarkoitetaan sen jakson pituutta, jonka kuluessa tietyn suuruinen tai sitä suurempi tulva esiintyy keskimäärin kerran. Asetuksessa tulvariskien hallinnasta on käytetty tulvan vuotuista todennäköisyyttä, koska se kuvaa paremmin tulvaennustuksiin liittyvää epävarmuutta ja sillä voidaan ottaa huomioon ilmastonmuutoksen ennustetut vaikutukset tulevaisuudessa (Maaja metsätalousministeriö, 2009b). 14 3 TULVARISKIEN HALLINNAN SUUNNITTELU EUROOPASSA 3.1 Tulvahistoriasta Useissa Euroopan maissa tulvariskien hallintaan keskittyvää suunnittelua on uudistettu viime vuosina lähinnä kolmesta syystä: ensimmäiseksi 2000-luvun vaihteessa sattuneiden poikkeuksellisen suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen takia, toiseksi näiden tulvien jälkeen laaditun tulvadirektiivin (2007/60/EY) velvoittamina, sekä kolmanneksi ilmastonmuutoksen takia. Euroopassa on 2000-luvulla kuollut tulvissa yli 1000 ihmistä ja taloudelliset tappiot ovat olleet arviolta 40 miljardia euroa (CRED, 2010). Lähihistoriassa vakavia tulvia on esiintynyt Euroopassa 1993, 1995, 1998 ja 2002. Esimerkiksi vuonna 1995 Reinin tulvavaaratilanteen takia Alankomaissa evakuoitiin 200 000 ihmistä. Elokuussa 2002 rankkasateista aiheutuneet tulvat koettelivat lähes koko Keski-Eurooppaa aiheuttaen ennätyssuuria vahinkoja. Useiden jokien vedenpinnan taso saavutti ennätyskorkeuden ja vahingot nousivat yhteensä yli 20 miljardiin euroon (Tulvariskityöryhmä, 2009). Euroopassa tulvat ovat perinteisesti johtuneet virtaamiltaan suurien jokien vedenpinnan noususta pitkäkestoisten sateiden seurauksena. Suuret kaupungit ovat syntyneet jokien varsille, ja maankäytön tehostumisen seurauksena on rakennettu yhä lähemmäs rantaa ja samalla otettu käyttöön luontaisia tulva-alueita. Näin ollen tulvariski on kasvanut. Alppien alueella tulvat ovat usein hyvin äkillisiä johtuen jyrkistä maanpinnan muodoista, kun taas esimerkiksi Alankomaissa maasto on hyvin alavaa ja tulvat saattavat levitä laajoille alueille. Jokien suuret valuma-alueet ja niiden varrella sijaitsevien maiden erilaiset käytännöt tulvariskien hallinnassa saattavat aiheuttaa lisäongelmia vesistön alaosissa. Vuoden 2002 suurtulvien jälkeen perustettiin EU:n toimenpideohjelma tulvariskien hallinnan kehittämiseksi, minkä seurauksena syntyivät muun muassa tulvariskien hallinnan parhaita käytäntöjä Euroopan unionissa käsittelevä asiakirja (Best Practice on Flood Prevention, Protection and Mitigation, Euroopan komissio 2003) sekä tämän jälkeen tulvadirektiivi (2007/60/EY). Useassa Euroopan eri maassa on valmistunut lisäksi 2000-luvun alun jälkeen kansallinen strategia tulvariskien hallinnasta tai tulviin varautumisesta. Keski-Euroopan maissa vahingollisia tulvia esiintyy paljon yleisemmin kuin esimerkiksi Suomessa. Tästä johtuen tulvariskien hallintaa koskeva suunnittelu ja menetelmät ovat useissa Keski-Euroopan maissa varsin pitkälle kehitettyjä. Aikaisemmin tulvariskien hallinta on keskittynyt tulvasuojeluun ja -torjuntaan, mutta nyt painopiste on siirtynyt tulvien torjunnasta tulvariskiin sopeutumiseen ja tulvimisalueiden lisäämiseen maankäytön suunnittelussa. Kansallisten strategioiden puutteena voidaan pitää niiden heikkoa velvoittavuutta toimenpiteisiin. Tulvadirektiivin velvoitteet pakottavat kuitenkin jäsenmaat tarkistamaan lainsäädäntönsä. 3.2 Tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö ja vastuut Tulvariskien hallinnan vastuualueiden jako eri tahojen kesken on useissa Euroopan maissa ollut varsin hajanainen. Tulvadirektiivin toimeenpanon myötä lainsäädäntö tulee kuitenkin yhtenäistymään koko Euroopassa. Vastuiden jakaminen 15 tulvanhallintatehtävien lisäksi tulvatyypeittäin on saattanut lisätä lainsäädännön haasteita ja yhteistyöongelmia eri tahojen kesken. Vastuiden lisäksi myös kansallinen lainsäädäntö tulvariskien hallintaa koskien on ollut varsin hajanainen. Esimerkiksi Alankomaissa haluttiin selkeyttää vesiä koskevaa lainsäädäntöä kokoamalla kaikki vesiä koskevat säädökset eri laeista yhdeksi vesilaiksi vuonna 2008 (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2008). Saksassa pantiin täytäntöön vuonna 2005 hieman vastaavan tyylinen tulvasuojelulaki, mutta tämä laki kokoaa alleen tulvasuojelua koskevat säädökset irrottamatta niitä kuitenkaan alkuperäisistä laeista (Helander, 2007). Tulvadirektiivin velvoittamina kaikki EU:n jäsenmaat joutuivat kuitenkin tarkistamaan lainsäädäntönsä ja laatimaan tarvittaessa tulvariskien hallintaa koskevan lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset 26.11.2009 mennessä. Tosin kolme kuukautta tämän aikarajan jälkeen ainoastaan 13 maata EU:n 27 maasta olivat raportoineet EU:n komissiolle kansallisen lainsäädännön toimeenpanosta (Euroopan komissio, 2010b). Näistä 13 maasta neljässä direktiivin asettamat vaatimukset kansalliselle lainsäädännölle oli otettu huomioon vain osittain. Esimerkiksi Ruotsissa tulvadirektiivin pantiin täytäntöön 26.11.2009 voimaantulleella tulvariskiasetuksella. Tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisesta vastaa jokainen lääninhallitus alueellaan (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Tulvariskien hallinnan vastuut on tyypillisesti jaettu siten, että toimeenpanosta vastaa valtakunnan tasolla ministeriö tai vastaava toimielin. Tulvien hallintaan liittyviä valtakunnallisia tehtäviä voi olla myös muillakin tahoilla. Kuitenkin esimerkiksi Ruotsissa tulvasuojelusta ei vastaa mikään yksittäinen hallinnonala, vaan vastuu on jakautunut useille eri tahoille (Helander, 2007). Yleensä Euroopassa tulvariskien hallinnan käytännön toimeenpanosta vastaavat pienemmät hallinnolliset yksiköt, kuten osavaltiot, läänit tai vesipiirit, jotka voivat yleensä päättää alueensa tulvanhallinnan menetelmistä tai esimerkiksi tulvasuojelun tasosta valtakunnallisten velvoitteiden perusteella. Kiinteistön omistajan tulviin varautumisen vastuu vaihtelee eri maissa. Tämän on todettu kaipaavan tarkempaa määrittelyä mahdollisten korvauskysymysten takia. Esimerkiksi Ruotsissa ja Norjassa kuntien ja lääninhallitusten tulee huolehtia tulvien hallinnasta siten, ettei siitä aiheudu yksityisille henkilöille haittaa, kun taas Skotlannissa päävastuu tulviin varautumisesta on kiinteistön omistajan vastuulla (Carlsson et al., 2006; NVE, 2010; SEPA, 2010). Riittävän tulvavakuutuksen ottaminen on kuitenkin aina kiinteistön omistajan vastuulla. Euroopassa Alankomaissa ja Saksassa tulvasuojelun tukeminen on keskittynyt selvimmin valtiolle. Tämä voi johtua siitä, että muissa maissa ei ole yhtä konkreettista suuren tulvan riskiä, eikä yhtä pitkää tulvahistoriaa kuin näissä kahdessa maassa. Tulvien hallintaa koskevaan tutkimus- ja kehittämistoimintaan on viimeisen vuosikymmenen aikana Euroopassa käytetty entistä enemmän resursseja ja valtaosa näistä hankkeista on ollut yhteiskunnan tukemia (CRUE, 2007). 3.3 Tulvariskien hallinnan suunnittelu Selkeänä suuntauksena tulvariskien hallinnan tavoitteissa on yhteiskunnan sopeutuminen kasvavaan tulvariskiin sekä jokiuomien tulvimistilan lisääminen. Tulvimista ei siis enää pyritäkään täysin estämään, vaan maankäytön suunnittelulla sekä 16 erilaisin tukitoimenpitein pyritään turvaamaan joen luonnollisten tulva-alueiden säilyminen ja tulvien pidättäminen tarkoitukseen sopivilla alueilla. Esimerkiksi Alankomaiden kansallinen tulvariskien hallinnan ohjelma "Room for the River" on jopa nimetty tämän periaatteen mukaisesti. Eräiden Euroopan maiden tulvariskien hallinnan tavoitteita on esitetty taulukossa 2. Taulukko 2. Eräiden Euroopan maiden keskeisimmät tulvariskien hallinnan tavoitteet. Numerointi ei tarkoita tärkeysjärjestystä (Parjanne, 2008) 1. Liittovaltion ja osavaltioiden yhteistyön parantaminen. 2. Ilmastonmuutokseen varautuminen. 3. Rajat ylittävät toimintasuunnitelmat. Saksa 4. Koko Euroopan tulvasuojelun tukeminen. 5. Vesirakentamisen ja -liikenteen uudelleenarviointi. 6. Nopeasti suoritettavat parannustoimenpiteet 1. Parantaa turvallisuutta ottaen huomioon ilmastonmuutos 2. Estää rakentaminen pengeralueiden ulkopuolelle Alankomaat 3. Uomatilavuuden lisäys 4. Heikkojen pengerkohtien suojaaminen rannikolla Englanti 1. Yhdenmukainen lähestymistapa tulva- ja rantaeroosioriskeihin 2. Rantaeroosion ehkäiseminen rannikolla 3. Tulvariskien kytkeminen aluesuunnitteluun 4. Yhtenevät hallintamenetelmät kaupunkitulville 5. Kansalaisten tietoisuuden lisääminen Skotlanti 1. Tietoisuuden lisääminen 2. Avustus 3. Tulvien välttäminen 4. Vahinkojen lieventäminen Ruotsi Norja 1. Varautuminen ilmastonmuutoksen mahdollisiin vaikutuksiin 1. Aluesuunnittelun ja tulviin varautumisen kehittäminen 2. Varoitusjärjestelmän parantaminen 3. Voimalaitosaltaiden nykyistä parempi käyttö tulvien ehkäisemiseen 4. Hulevesien hallinta 5. Ilmastonmuutoksen vaikutuksiin varautuminen Tulvavaara-alueille rakentamista varten on useissa maissa laadittu tarkkoja määräyksiä, ja niille rakentaminen onnistuu ainoastaan poikkeamismenettelyllä. Tulvavaara-alueella sijaitsevia toimintoja pyritään maankäytön avulla siirtämään turvallisemmille alueille. Esimerkiksi Saksassa tulva-alueilla sijaitsevia peltoja pyritään palauttamaan liittovaltion maankäyttölain säännöksen avulla tulvaniityiksi. Tästä on maksettava alueen omistajalle vähintään kohtuullinen korvaus (Helander, 2007). Tulvariskien hallinnan suunnittelun perustana käytetään tyypillisesti tulvien keskimääräisiä toistumisaikoja tai vastaavia todennäköisyyksiä, joiden perusteella rakentamisen ja kaavoituksen ohjausta varten on yleensä laadittu tulvariskiluokittelu. Ainoastaan meritulvien osalta riskitarkastelu saattaa perustua vedenkorkeuden muutoksiin. Tyypillinen asuinrakennuksille käytettävä tulvasuojelun mitoitusperuste on keskimäärin kerran sadassa vuodessa (1/100a) toistuva tulva, vaikka nykyään 17 puhutaankin mieluummin 1 % tulvan todennäköisyydestä. Muun muassa Sveitsissä ja Ranskassa on käytössä riskitasoihin perustuva rakennusmääräysluokittelu. Riskitasot on määritelty tulvan voimakkuuden ja todennäköisyyden avulla (Egli, 2002). Esimerkiksi Englannissa keskimäärin kerran tuhannessa vuodessa (1/1000a) tulvivalle vyöhykkeelle voidaan rakentaa ilman rajoituksia, keskinkertaisen toistuvuusajan (100– 1000 vuotta) omaaville alueille voidaan rakentaa vähän tai jonkin verran haavoittuvia kohteita ja suuren todennäköisyyden vyöhykkeelle voidaan rakentaa kohteita, jotka eivät ole haavoittuvia (Communities and Local Government, 2010). Poikkeamismenettelyllä tulvariskialueelle voidaan kuitenkin Englannissa rakentaa. Englannin ohella esimerkiksi Alankomaissa on merkittävien rakennushankkeiden osana aina tehtävä arvio mahdollisista rakennukseen kohdistuvista tulvariskeistä (Roos et al., 2008). Arvio ei kuitenkaan velvoita mihinkään toimenpiteisiin. Alankomaissa on myös käytössä lain vaatima neliluokkainen systeemi pengeralueiden suojelutason määrittämiseksi. Riskitarkasteluun perustuvien luokkien toistumisajat ovat kerran 1250, 2000, 4000 ja 10 000 vuodessa (Roos et al., 2008). Vastaavia luokitteluja käytetään monissa muissakin maissa, mutta pienemmillä toistuvuuksilla. Sopeutuminen suurien virtaamien lisääntymiseen on keskeinen tavoite eri maiden tulvariskien hallinnassa. Suurien virtaamien on ennustettu lisääntyvän ilmastonmuutoksen seurauksena. Ilmastonmuutoksen tarkkoja vaikutuksia tulvimiseen ja siitä aiheutuviin vahinkoihin ei ole kuitenkaan tutkittu kattavasti. Lisäksi arviot ilmastonmuutoksen haasteista tulvariskien hallinnalle vaihtelevat huomattavasti. Tulviin sopeutumisen tavoitetta pyritään toteuttamaan lisäämällä tulvia koskevaa informaatiota ja ihmisten tietoisuutta asiasta esimerkiksi tulvariskikarttojen avulla. Tulvakarttoja on laadittu useissa Euroopan maissa, mutta niiden hyödyntäminen maankäytön suunnittelussa on vaihtelevaa eivätkä ne välttämättä velvoita toimenpiteisiin. Ruotsissa ilmastonmuutos ja sen mahdolliset vaikutukset tulvien lisääntymiseen ovat olleet lähtökohtana tulvariskien hallinnan suunnittelun kehittämisessä. Ruotsissa asiaa on selvitetty kenties tarkimmin Euroopan maista (Carlsson et al., 2006; Holgersson et al., 2007). Valuma-aluekohtaisella lähestymistavalla tulvariskien hallintaan sekä yhteistyöllä pyritään ohjaamaan tulvien haitalliset vaikutukset pienimmän riskin alueille sekä tasaamaan tulvahuippuja edistämällä tulvavesien pidättämistä niille sopivilla alueilla. Asiakirja tulvariskien hallinnasta, ”Best Practice on Flood Prevention, Protection and Mitigation”, koottiin vuonna 2003 EU:n ja muutamien muiden Euroopan maiden vesiasiantuntijoiden toimesta. Asiakirjan tarkoituksena on kuvata parhaita käytäntöjä vesistö- ja hulevesitulvien ehkäisemiseksi, niiltä suojautumiseksi sekä ihmisten terveydelle, turvallisuudelle, omaisuudelle ja ympäristölle aiheutuvien vahingollisten vaikutusten vähentämiseksi (Euroopan komissio, 2003). Asiakirjassa käsitellään perusperiaatteita, strategioita ja muita taustatietoja, joiden pohjalta tulvariskien hallintaa tulisi kehittää. Perusperiaatteet ovat varsin yleisluontoisia, mutta siinä on esitetty myös yksityiskohtaisempia käytäntöjä. Asiakirjassa esitetyt käytännöt ovat vaikuttaneet Euroopan maiden tulvariskien hallinnan suunnittelun ja menetelmien kehittämiseen sekä esimerkiksi edellä taulukossa 2 esitettyihin tulvariskien hallinnan tavoitteisiin. Suomenkielisessä kirjallisuudessa esimerkiksi Lähteenmäki (2007) on tarkastellut parhaita käytäntöjä tulvariskien hallinnan monitavoitteisen arvioinnin kannalta. 18 Parhaiden käytäntöjen keskeiset periaatteet ovat seuraavat: Tulvien perusolemuksen tunnustaminen: Tulvat ovat osa luontoa, tulvariskiä ei voida koskaan kokonaan poistaa eivätkä tulvat noudata hallinnollisia rajoja. Lisäksi tulvariskin odotetaan kasvavan ilmastonmuutoksen ja yhteiskuntien haavoittuvuuden lisääntymisen takia. Perusperiaatteet ja lähestymistavat: Ihmisen vaikutusta luonnon prosesseihin olisi pyrittävä vähentämään ja sen sijaan pyrittävä sopeutumaan niiden vaikutuksiin. Tulvavahinkoihin varautumisessa tulisi keskittyä erityisesti kaupunkeihin ja oma-aloitteista varautumista tulisi korostaa. Valuma-alueita ja tulvia tulisi tarkastella kokonaisuuksina monitieteisesti. Sopeutuminen ja eirakenteelliset ratkaisut ovat pitkällä aikavälillä tehokkaimpia ja kestävimpiä ratkaisuja, vaikka rakenteellisia keinoja tarvitaankin tietyissä tilanteissa. Periaatteiden toteuttaminen vaatii tiivistä yhteistyötä yhteiskunnan eri alojen ja toimijoiden välillä. Strategiat ja toimintatavat: Tulvia tulee käsitellä osana kokonaisvaltaista vesivarojen hallintaa, jonka kehittämisessä tulisi ottaa huomioon epäsuorat vaikutukset tulvariskeihin ja löytää niitä vähentäviä uusia toimintatapoja. Koordinoitu yhteistyö: Tulvariskien hallinnan tulee tapahtua koordinoidusti yli valtiollisten ja hallinnollisten rajojen käyttäen hyväksi olemassa olevia yhteistyösopimuksia ja luoden uusia sopimuksia ja käytäntöjä tarpeen mukaan. Taloudelliset tukikeinot Euroopan tasolla: EU:n rakennerahastojen hyödyntäminen tulviin liittyvässä työssä. Tutkimus, koulutus ja tiedonvaihto: Tulviin liittyvän tutkimuksen ja tulvariskien hallintamenetelmien kehittäminen yhteistyössä eri maiden ja toimijoiden kanssa on tärkeää. Tulviin liittyviä tietoja on integroitava eri alojen asiantuntijoiden koulutukseen. Tiedonvaihdolle on oltava toimivat käytännöt. Yleisön tulvatietoisuus, valmius ja osallistuminen: Tulvariskialueilla asuville on tiedotettava tulvariskeistä ja varmistettava yleisön osallistuminen tulvariskien hallintaa koskevaan päätöksentekoon. Toimintavalmius tulvatilanteessa syntyy tietoisuudesta, valmiussuunnittelusta sekä harjoittelusta. (Euroopan komissio, 2003) 3.4 Tulvariskien hallinnan menetelmät Tulvariskien hallinnan menetelmissä painopiste on siirtymässä ei-rakenteellisiin menetelmiin kuten tulva-alueiden lisäämiseen ja tehokkaampaan tulvavesien pidättämiseen valuma-alueilla. Maankäytön suunnittelulla on tässä keskeinen osa ja siksi tulvasuojelun ja maankäytön suunnittelun yhdistämistä pyritään tehostamaan. Tätä tarkoitusta palvelevia menetelmiä ovat muun muassa tulvakartoitukset, tulva-alueelle rakentamista koskevat määräykset sekä tulvatasanteiden palauttaminen. Yleisesti käytössä olevia määräyksiä alimmista rakentamiskorkeuksista on monissa maissa tiukennettu tai arvioitu uudelleen, ja esimerkiksi Saksassa rakennuskäyttöön otetut tulva-alueet tulee nykyään korvata uusilla vastaavilla alueilla (Helander, 2007). Voimalaitosaltaiden käyttöä virtaamien tasaamiseksi ja tulvavesien tilapäiseksi pidättämiseksi pyritään parantamaan etenkin Norjassa ja Ruotsissa. Alankomaissa päätavoitteena voidaan pitää tulvien pidättämisen kehittämistä valuma-alueilla tulvaaltain ja –uomin, kun taas Englannissa tähän asiaan ei ole kiinnitetty huomiota juuri yhtään, vaan tulvariskien hallintaa lähestytään lähinnä hulevesien hallinnan 19 näkökulmasta. Alankomaissa kasvaviin tulvariskeihin on pyritty varautumaan korottamalla ja vahvistamalla penkereitä, mutta nykyään penkereitä siirretään mahdollisuuksien mukaan kauemmaksi uomasta antaen joelle enemmän tilaa tulvia (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2006). Englannissa ollaan ottamassa käyttöön urbaaneille alueille suunniteltuja kuivatusjärjestelmiä (Sustainable Drainage Systems, SUDS) maankuivatuksesta aiheutuvien tulvien estämiseksi (DEFRA, 2008). Koko valuma-alueen huomioonottamista tulvariskien hallinnan suunnittelussa pyritään parantamaan lähes koko Euroopassa. Asiaa koskevia säädöksiä ei kuitenkaan välttämättä ole kirjattu lainsäädäntöön velvoittavana tekijänä, vaan se on enemmänkin suunnittelua ohjaava tavoite. Skotlanti oli ensimmäinen Euroopan maa, jossa tulvadirektiivin mukainen valuma-aluenäkökulman huomioonottaminen sisällytettiin osaksi lakia vuoden 2003 vesiympäristölaissa (Water Environment Water Services Act) (Johnson, 2007). Tulvadirektiivin voimaantulon myötä myös muissa maissa asian huomioonottamisesta on tullut lainvoimainen. Eri Euroopan maiden tulvariskien hallintamenetelmien päätöksenteossa ei ole selvää kustannustehokkuus- tai turvallisuusnäkökulmaa. Turvallisuusnäkökulma on kuitenkin korostunut viimeaikaisten tulvien jälkeen, ja myös tulvadirektiivissä tämä asia on nostettu selkeäksi tavoitteeksi. Tiedonvälityksen kehittyminen on lisännyt tulvariskistä tiedottamisen mahdollisuuksia ja vastaavasti tietoa on helpompi etsiä esimerkiksi Internetistä. Lähes reaaliaikaiset tulvavaroitusjärjestelmät mahdollistavat tehokkaamman evakuoinnin ja tilanteen seurannan. Yhteiskunnan tulvien sietokykyä pyritään parantamaan monin toimenpitein, ja samalla lisätään väestön tietoisuutta tulvan uhasta. Tulvasuojelun toimenpiteistä tulva-alueiden lisääminen ja tulvaniittyjen palauttaminen ovat viimeaikaisia suuntauksia, sillä ne ovat Keski-Euroopan vähäjärvisille vesistöille tehokkaita ja sopivia menetelmiä. Tilapäisistä tulvantorjuntarakenteista käytössä ovat yleisimmin perinteiset hiekkasäkit sekä siirrettävät, osista koostuvat ja maahan kiinnitettävät tulvaseinät. 20 4 TULVARISKIEN HALLINNAN SUUNNITTELU SUOMESSA 4.1 Tulvahistoriasta Tulvien aiheuttamat vahingot eivät ole Suomessa yhtä suuria kuin esimerkiksi KeskiEuroopassa. Rahallisesti arvioituna vahingot ovat olleet keskimäärin noin miljoona euroa vuodessa vuosina 1974–1998 (Ollila et al., 2000), mutta vuosien välinen vaihtelu on suurta. Lähihistorian suurimmat vahingot, 10–20 miljoonaa euroa, aiheutuivat Porin hulevesitulvasta vuonna 2007. Vuonna 2005 meriveden poikkeuksellisesta noususta aiheutuneet vahingot olivat noin 12 miljoonaa euroa (Tulvariskityöryhmä, 2009). Ilmastonmuutoksen ja tiiviimmän rakentamisen takia vahinkojen odotetaan olevan tulevaisuudessa suurempia. Suomen hydrologiset ja geologiset olosuhteet ovat sellaiset, ettei kansainvälisellä tasolla mitattuna suuria tulvavahinkoja pitäisi syntyä. Sademäärät ovat varsin pieniä verrattuna maapallon sateisiin alueisiin, eikä valunta ole nopeaa varsin tasaisten pinnanmuotojen takia. Myös runsasjärviset vesistöt, harva asutus sekä metsä- ja suovaltainen maasto tasoittavat virtaamia. Tulvat eivät ole Suomessa yhtä äkillisiä kuin monissa muissa maissa, joten tulvahuippuun varautumiseen on enemmän aikaa ja tulvariskien hallinnan menetelmät ovat sen mukaisia. Vedenkorkeushavaintoja on tehty Suomessa säännöllisesti 1840luvulta alkaen. Luotettavaa ja kattavaa kokemusperäistä tulvatietoa suurtulvista on kuitenkin saatavilla vain vähän, sillä muistiinpanot varhaisemmista tulvista eivät ole riittävän tarkkoja. Todella harvinaisia ja laajoja vahinkoja aiheuttaneita tulvia ei Suomessa ole esiintynyt vuoden 1899 niin sanotun valapaton tulvan jälkeen. Syynä tähän tulvaan olivat useat sateiset vuodet, luminen talvi ja erittäin sateinen kesä. Vuoksen, Kymijoen ja Kokemäenjoen vesistöissä tuolloin esiintyneen tulvan keskimääräiseksi toistumisajaksi on arvioitu vähintään 250 vuotta (Palmén, 1903). Rahallisten vahinkojen arvioitiin olevan nykyrahassa ja bruttokansantuotteeseen suhteutettuna reilun miljardin euron suuruisia. Kyseisen tulvan jälkeen perustettiin komitea tutkimaan tulvan syitä ja sen aiheuttamia vahinkoja. (Ollila et al., 2000). Tulvien haitallisia vaikutuksia vähentävää suunnittelua on tehty Suomessa jo Tulvakomitean vuonna 1939 laatimasta selvityksestä (Renqvist et al., 1939) lähtien. Tulvariskien hallinta on Suomessa perinteisesti keskittynyt tulvasuojeluun, mutta viime vuosikymmeninä tulvariskien ehkäisy ja muut tulvariskien hallinnan toimenpiteet ovat kehittyneet ja sitä kautta niiden osuus on korostunut. Tulvasuojelutoimenpiteet ovat keskittyneet lähinnä maatalousmaiden suojelemiseen tulvilta, mutta henkilöihin kohdistuvan riskin korostumisen sekä asutuksen keskittymisen seurauksena tulvariskien hallinnan kohteet ovat siirtymässä taajamiin. Erityisesti erilaisten ei-rakenteellisten menetelmien yleistyminen ja suosiminen tulvien ehkäisyssä on yleistynyt. Myös ympäristöä koskevien osa-alueiden parempi huomioonottaminen tulvariskien hallinnassa on siirtänyt menetelmien painopistettä tähän suuntaan. (Lähteenmäki, 2007). Ilmastonmuutos vaikuttaa lämpötilaan, sadantaan ja haihduntaan ja siten edelleen hydrologiseen kiertoon ja vesivaroihin. Huomattavin vaikutus Suomen hydrologisiin oloihin on valunnan, virtaamien ja vedenkorkeuksien vuodenaikaisen vaihtelun muutos. Talven valunta kasvaa lumen sulamisen ja vesisateen lisääntymisen takia. Vastaavasti kevättulvat pienenevät etenkin Etelä- ja Keski-Suomessa, kun talvet lämpenevät eikä lunta kerry enää entiseen tapaan. Pohjois-Suomessa kevättulvien odotetaan kuitenkin vielä muutaman vuosikymmenen aikana säilyvän tai jopa kasvavan lisääntyneen 21 lumisadannan takia. Merenpinnan nousuksi on arvioitu kansainvälisen ilmastopaneelin skenaarion mukaan 18–59 cm vuoteen 2010 mennessä (IPCC, 2007). Ilmastonmuutoksen on ennakoitu lisäävän ja voimistavan erityisesti rankkasateita, joten myös rankkasateista aiheutuvien hulevesitulvien ennakoidaan lisääntyvän. (Tulvariskityöryhmä, 2009). 4.2 Tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö Tulvasuojelua ja tulvantorjuntaa koskeva lainsäädäntö on jakautunut useaan eri lakiin tai säädökseen. Taulukossa 3 on esitetty tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö. Tulvadirektiivin toimeenpanemiseksi oli kuitenkin tarpeellista säätää erikseen tulvariskien hallintaa koskevasta laista sekä valtioneuvoston asetuksesta tulvariskien hallinnasta. Hallituksen esitys tulvariskien hallintaa koskevasta laista annettiin eduskunnalle 30.3.2010 ja laki astunee voimaan myöhemmin vuoden 2010 aikana. Lain ja asetuksen tavoitteena on vähentää tulvariskejä, ehkäistä ja lieventää tulvia sekä parantaa tulviin varautumista. Lailla tulvariskien hallinnasta sekä siihen liittyvillä laeilla säädetään direktiivin toimeenpanosta Suomessa. Tarkemmin tulvadirektiivin toimeenpanoa koskevaa lakia ja asetusta tulvariskien hallinnasta on käsitelty jäljempänä luvussa 5.2. 22 Taulukko 3. Tulvariskien hallintaa koskeva keskeinen lainsäädäntö Laki Sisältö Laki tulvariskien hallinnasta (HE 30/2010 vp) tulvariskien hallinnan tehtävät Valtioneuvoston asetus tulvariskien hallinnasta (ehdotusvaiheessa) tulvariskien hallinnan tehtävät Vesilaki (264/1961, HE 277/2009 vp) tulvasuojelurakenteet, toimenpiteet Patoturvallisuuslaki (494/2009) ja asetus (VNA 319/2010 ) patojen rakentaminen ja käyttö Laki vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004) valuma-aluekohtaiset vesienhoitosuunnitelmat Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) alueidenkäyttö Laki ELY-keskuksista (897/2009) ja Laki Suomen ympäristökeskuksesta (1069/2009) Pelastuslaki (468/2003) viranomaistehtävät Laki poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta (284/1983) Valtioneuvoston asetus vesistötoimenpiteiden tukemisesta (VNA 651/2001) Laki ympäristövaikutusten arvioinnista (468/1994) poikkeuksellisten tulvavahinkojen korvaaminen pelastustoimen tehtävät vahingon, vaaran tai haitan vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden tukeminen hankkeen vaikutusten arviointi suunnittelussa ja päätöksenteossa Viranomaistehtävistä säätänyt ympäristöhallintolaki (55/1995) yhdessä ympäristölupavirastoista annetun lain (87/2000) kanssa kumottiin osana valtiohallinnon uudistusta 1.1.2010 ja ne korvattiin lailla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (ELY-keskus) (897/2009) sekä aluehallintovirastoista (AVI) annetuilla laeilla (896/2009 ja 898/2009). Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) tehtävät säilyivät uudistuksessa käytännössä ennallaan, mutta ympäristöhallintolain kumoutumisen takia ne kirjattiin omaan lakiin (1069/2009). Tulvadirektiivin toimeenpanoa aikaisemmin säädetyistä laeista voidaan vesilakia pitää merkittävimpänä tulvariskien hallinnan kannalta. Vuodelta 1961 peräisin olevan vesilain pitkään vireillä olleen kokonaisuudistuksen käsittely aloitettiin eduskunnassa 23 15.1.2010, ja tällä hetkellä (5/2010) lakiehdotus on valiokuntakäsittelyssä. Siihen ei sisälly suuria muutoksia vanhaan vesilakiin verrattuna, varsinkaan tulvien hallinnan osalta. Keskeisimmät muutokset on esitetty kuvassa 3. Tavoitteena uudistuksessa oli säädännön selkeyttäminen ja ajanmukaistaminen. Vesilain mukaan vesistöön tai sen reunalle rakentamiseen tai aikaisemmasta luvasta poikkeamiseen tarvitaan aluehallintovirastojen ympäristölupavastuualueen lupa, mikäli rakentaminen aiheuttaa tulvariskiä tai mahdollisia vahinkoja. Täten esimerkiksi tulvasuojelu- ja tulvantorjuntarakenteet kuuluvat lain piiriin. Vesilaki (HE 277/2009 vp, 3 luku, 2 §) määrää tällaisien hankkeiden toteuttamisen siten, ettei niistä aiheudu vältettävissä olevaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä rannan tai vesialueen omistajalle tai ettei vesiluontoa vahingoiteta. Mikäli kustannukset lisääntyvät kohtuuttomasti suhteessa hankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahinkoon, voidaan vahingon aiheuttaminen sallia määrättyä korvausta vastaan. Vesilaissa (HE 277/2009 vp, luku 18, 4 §) säädetään myös ELY-keskusten ja aluehallintovirastojen mahdollisuuksista määrätä väliaikaisten tulvantorjuntatoimenpiteiden suorittamisesta. Esimerkiksi säännöstelyluvan haltija voidaan velvoittaa poikkeusluvalla poikkeuksellisiin juoksutuksiin tulvatilanteessa. Uudistetussa laissa ei ole enää säännöstä, joka velvoittaisi ELY-keskuksen pyytämään maa- ja metsätalousministeriön suostumuksen hakemuksen tekemiselle. Säännöstelyt ja lupamääräykset on aikanaan laadittu siten, ettei juoksutuksia poikkeuksellisissa vesistötilanteissa ole aina ollut mahdollista hoitaa koko vesistöalueen kannalta parhaalla mahdollisella tavalla. Vesiolojen muuttumista ilmastonmuutoksen vuoksi ei ole otettu huomioon lupamääräyksissä (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Kuva 3. Keskeiset lakimuutokset uudessa vesilaissa tulvariskien hallintaa koskien. Padoista säädetään vesilain lisäksi patoturvallisuuslaissa. Patoturvallisuuslakia täydentää patoturvallisuusasetus (319/2010), joka tuli voimaan 29.4.2010. Vuoden 2009 kesäkuussa uudistetun patolain piiriin kuuluvia vesistö- ja jätepatoja on Suomessa noin 480 (Tulvariskityöryhmä, 2009). Myös tulvapenkereet kuuluvat lain soveltamisalaan. Patojen turvallisuusviranomaisina toimivat ELY-keskukset, mutta patojen kunnosta ja turvallisuudesta vastaavat niiden omistajat. Padot on luokiteltu niiden aiheuttaman vahingonvaaran mukaan kolmeen luokkaan, mutta kaikki padot on mitoitettu kestämään 24 mahdolliset tulvatilanteet. Uudistetussa patoturvallisuuslaissa säädetään patoonnettomuuksiin varautumisesta ja toiminnasta onnettomuustilanteessa. Korkeimman vahinkovaaraluokan (1-luokan) padoille tulee laatia uuden patoturvallisuuslain 12 §:n mukaan vahingonvaaraselvitys ja turvallisuussuunnitelma, joissa esitetään padon omistajan toimenpiteet onnettomuustilanteessa. Pelastusviranomaisten vastuulla on pelastustoiminta sekä pelastuslain mukaisen pelastussuunnitelman laatiminen niille padoille, joille se katsotaan tarpeelliseksi. (Patoturvallisuuslaki, 494/2009). Maankäyttö- ja rakennuslaki säätää tulvavaaran huomioonottamisesta alueidenkäytön suunnittelussa. Tulvariskien hallinnan osalta siinä määrätään ottamaan rakennuspaikkaa valittaessa huomioon mahdolliset tulvan, sortuman tai vyörymän aiheuttamat vaarat (Maankäyttö- ja rakennuslaki, 132/1999). Maankäyttö- ja rakennuslain perusteella voidaan antaa valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, jotka sisältävät myös tulvariskien hallinnan tavoitteita. Tarkistetut alueidenkäyttötavoitteet tulivat voimaan 1.3.2009, ja niissä on pyritty ottamaan huomioon ilmastonmuutoksen vaikutukset entistä paremmin. Tämä tarkoittaa tulvariskien osalta selvitysten mukaisten tulvavaaraalueiden huomioonottamista ja tulvariskien ehkäisyä. Uudisrakentamista ei saa sijoittaa tulvavaara-alueelle, ja kaavoituksessa on varauduttava lisääntyviin rankkasateisiin ja taajamatulviin. Valtakunnallisten alueiden käyttötavoitteiden lisäksi tulvariskien hallintaa alueidenkäytön avulla on selvitetty 2008 valmistuneessa toimintaohjelmassa (Ympäristöministeriö, 2008). Kuntien vastuulla on alueillaan alueidenkäytön suunnittelu sekä rakentamisen ohjaus ja valvonta. Periaatteissa ja käytännöissä on kuitenkin eroja kuntien välillä. EU:n vesipolitiikan puitedirektiivin (2000/60/EY) kansallista toimeenpanoa varten laaditut laki ja asetus vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004) sisältävät säännökset vesienhoidon suunnittelusta, siihen liittyvistä ympäristötavoitteista ja viranomaisjärjestelyistä sekä vesien tilan luokittelusta. Vesienhoidon tavoitteena on suojella, parantaa ja ennallistaa pinta- ja pohjavesiä niin, ettei niiden tila heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä. Suomi on jaettu kahdeksaan vesienhoitoalueeseen, ja kaikille alueille on laadittu vesienhoitosuunnitelma. Vesienhoitoalueet ja niiden tehtävät määritellään asetuksessa vesienhoitoalueista (VNA 1303/2004). Vesienhoitosuunnitelmissa on otettava huomioon tulvariskien hallinta ja vastaavasti tulvadirektiivin mukaisissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa on otettava huomioon vesienhoidon tavoitteet. Jatkossa näiden suunnitelmien tarkistukset pyritään tekemään samanaikaisesti. Pelastuslaki (468/2003) säätää onnettomuuksien ehkäisystä, pelastustoiminnasta ja väestönsuojelusta. Pelastustoimintaan tulvatilanteessa kuuluu muun muassa 43 §:n mukaan väestön varoittaminen, torjuntatoimet, vaarassa olevien ihmisten tai omaisuuden suojaaminen, ihmisten pelastaminen ja jälkiraivaus sekä näihin liittyvät johtamis- ja tiedotustehtävät. Tärkeä osa pelastuslaitoksen työtä tulviin varautumisessa on yhteistyö elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten kanssa pelastustoiminnan ja tulvantorjunnan suunnittelussa. Jäljempänä kuvassa 8 on esitetty alueellisten ympäristökeskusten, pelastustoimen ja muiden tahojen tehtäväjako vesistötulvatilanteessa sekä tähän liittyvä tulvariskityöryhmän laatima ehdotus joidenkin käytäntöjen tarkistamiseksi. Poikkeuksellisien tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun lain (284/1983) mukaan valtion varoista voidaan maksaa korvauksia poikkeuksellisista 25 vesistötulvista viljelylle, rakennuksille ja rakenteille sekä irtaimistolle aiheutuneista vahingoista. Poikkeuksellisena tulvana pidetään sellaista, jonka vuotuinen todennäköisyys on 5 % tai pienempi. Arvion tulvan poikkeuksellisuudesta tekee ELYkeskus. Tulvavahinkokorvausten maksuun osoitetaan valtion talousarviosta vuosittain 841 000 euroa (Tulvavahinkotyöryhmä, 2006). Tulvavahinkotyöryhmän loppuraportin mukaisesta ehdotuksesta käynnistettiin tulvavahinkoja koskevan lainsäädännön uudistaminen, jonka jälkeen siirryttäisiin vapaaehtoiseen tulvavakuutuskäytäntöön. Lain uudistaminen on edennyt hitaasti, eikä ole tiedossa koska tämä tilapäinen laki astuisi voimaan. Valtioneuvoston asetus vesistötoimenpiteiden tukemisesta (VNA 651/2001) mahdollistaa tulvista aiheutuvan vaaran, vahingon tai haitan vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden tukemisen. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi pengerrykset ja jokiuoman perkaukset. Valtion varoista voidaan myöntää tukea myös toimenpiteelle, jonka tarkoituksena on vesistön monipuolisen käytön ja hoidon edistäminen, esimerkiksi tulvasuojelun kannalta tarkoituksenmukaisen kosteikon rakentaminen. Tukea arvioitaessa otetaan huomioon siitä saatava hyöty suhteessa toimenpiteen kustannuksiin. Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (469/1994) säätää ihmisten terveyteen, ympäristöön, yhdyskuntarakenteeseen sekä luonnonvarojen hyödyntämiseen aiheutuvien hankkeiden tai toimintojen arviointimenettelystä. Lain tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten arviointia ja yhtenäistä huomioonottamista suunnittelussa ja päätöksenteossa sekä lisätä kansalaisten tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia. Lakia sovelletaan hankkeisiin ja suunnitelmiin, joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointi on suoritettava ennen hankkeeseen ryhtymistä. Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista on säädetty erillisellä lailla (200/2005). 4.3 Tehdyt kansalliset selvitykset ja suunnitelmat Tulvariskien hallinnasta määräävät nykyään tulvadirektiivi ja laki tulvariskien hallinnasta. Aikaisemmin tulvariskien hallintaa ovat ohjanneet erinäisten lakien lisäksi suurtulvatyöryhmän (2003) ja tulvavahinkotyöryhmän (2006) raportit sekä EU:n asiakirja tulvariskien hallinnan parhaista käytännöistä (Euroopan komissio, 2003). Alueelliset suunnitelmat, kuten tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ja yleissuunnitelmat suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen vähentämiseksi, ovat apuvälineitä tulvariskien hallinnan käytännön toteuttamisessa. Tulvariskien hallinnan suunnittelua ohjaavat lainsäädännön lisäksi suurtulva-, tulvariski- ja tulvavahinkotyöryhmien antamat ehdotukset sekä taustatietoja antavat Suurtulvaselvitys (Ollila et al., 2000) ja SYKEssä toteutettu paikkatietopohjainen Tulvatietojärjestelmä. Apuna voidaan käyttää myös tulvakarttoja, määräyksiä ja ohjeita alimmista rakentamiskorkeuksista, patojen vahingonvaaraselvityksiä, pelastustoimen suunnitelmia, kaavoitusmääräyksiä sekä kuntien tekemiä omia tulvariskien hallintasuunnitelmia tai -selvityksiä. Kuvassa 4 on havainnollistettu tulvariskien hallinnan eri asiakirjojen suhdetta. Alueelliset tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ja yleissuunnitelmat tulvan aiheuttamien vahinkojen rajoittamiseksi on käsitelty jäljempänä omissa luvuissaan. 26 Tulvariskien hallintaa ohjaavat Sitovat asiakirjat: o Laki tulvariskien hallinnasta o Asetus tulvariskien hallinnasta o Pelastuslaki o Vesilaki o Maankäyttö- ja rakennuslaki o muut lait ja asetukset Ohjeelliset asiakirjat: o Suurtulvatyöryhmän raportti o Tulvariskityöryhmän raportti o Tulvariskien hallinnan parhaat käytännöt o Suositukset alimmista rakentamiskorkeuksista Tulvariskien hallintaa toteuttavat o Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat o Yleissuunnitelmat suuren tulvan aiheuttamien vahinkojen rajoittamiseksi o Patojen vahingonvaaraselvitykset o Pelastussuunnitelmat o Valmiussuunnitelmat o Kohdekohtaiset Suurtulvaselvitykset o Muut kohdekohtaiset asiakirjat Kuva 4. Tulvariskien hallintaa ohjaavat ja toteuttavat dokumentit (mukailtu, Lonka & Nikula, 2006). Tässä työssä kansallisten, alueellisten sekä paikallisten selvitysten ja suunnitelmien tarkastelussa on sovellettu dokumenttianalyysiä. Analyysin tuloksia on käsitelty jäljempänä luvussa 8 suhteessa luvuissa 5 ja 6 esitettyihin tulvariskien hallinnasta annettuihin laki- ja asetusehdotuksen tietoihin. 4.3.1Suurtulvaselvitys Vuonna 2000 valmistuneessa Suurtulvaselvityksessä (Ollila et al., 2000) on esitetty suosituksia suurien tulvien aiheuttamien vahinkojen vähentämiseksi ja selvitetty mahdollisia merkittäviä vahinkoalueita kustannuksineen suurtulvalla. Suurtulvana pidettiin selvityksessä sellaista tulvaa, joka toistuu keskimäärin kerran 250 vuodessa. Vuoden 1899 niin sanotun valapaton tulvan toistuvuuden on arvioitu olevan tätä vastaava. Selvityksessä pyrittiin tunnistamaan ne toimenpiteet, joihin kunkin alueellisen ympäristökeskuksen (nyk. ELY-keskuksen) alueella tulisi ryhtyä tulvantorjunnan tehostamiseksi. 4.3.2Suurtulvatyöryhmän raportti Suurtulvatyöryhmän loppuraportissa (2003) on esitetty toimenpiteitä tulvavahinkojen vähentämiseksi, erityisesti maankäytön ohjauksen ja vesistörakenteiden kunnossapidon keinoin. Perustana työryhmän työlle oli Suurtulvaselvitys (Ollila et al., 2000). Työryhmän tehtävänä oli laatia ehdotus tarvittavista toimenpiteistä, säännösmuutoksista ja vastuutahoista sekä arvioida toimenpiteiden aikataulu, kustannukset ja vaadittava työaika. Alueelliset ympäristökeskukset avustivat työryhmää määrittelemällä alueiltaan pahimmat tulvariskialueet. Kansallisesti yhtenäisiä kriteereitä ei kuitenkaan käytetty tunnistamisessa. Suuren tulvan tulvariskialueita löytyi yhteensä noin 70 27 (Suurtulvatyöryhmä, 2003), joista osa oli tunnistettu jo Suurtulvaselvityksen yhteydessä. Tulvariskialueet on esitetty kuvan 5 kartassa. Työryhmän loppuraportissa esitettiin seitsemän tavoitetta tulvariskien vähentämiseksi ja niihin liittyvät toimenpide-ehdotukset tehtävineen. Tavoitteet on esitetty taulukossa 4. Työryhmän keskeisiä ehdotuksia ovat, että nykyinen asutus suojataan keskimäärin kerran sadassa vuodessa toistuvilta tulvilta mahdollisuuksien mukaan eikä tulva-alueille pidä sijoittaa uusia rakennuksia tai toimintoja. Yhteiskunnan kannalta tärkeät kohteet tulee suojata vielä harvemmin esiintyvien tulvien varalta. Lisäksi vesistörakenteiden kunnossapitoon tulisi kiinnittää enemmän huomiota sekä varmistaa tulvantorjunnan ja pelastustoimen toiminta suurilla tulvilla. Toimenpide-ehdotuksissa ehdotetaan muun muassa yleispiirteisten ja yksityiskohtaisten tulvakarttojen laatimista, tulvatietojärjestelmän perustamista, riskikohteiden tarkempaa kartoittamista sekä alueellisten yleissuunnitelmien laatimista suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen vähentämiseksi. Toimenpiteitä on suoritettu vaihtelevasti ympäristöhallinnon, maa- ja metsätalousministeriön, oikeusministeriön ja muiden tahojen toimesta. Myös tulvadirektiivi velvoittaa jäsenmaat tekemään alueellaan tulvakartoituksia. Suomen tulvakartoitusta ja sen nykytilannetta on kuvattu tässä yhteydessä jäljempänä luvussa 5.4. Taulukko 4. Suurtulvatyöryhmän tavoitteet suurista tulvista aiheutuvien vahinkojen vähentämiseksi (Suurtulvatyöryhmä, 2003). 1. Vähennetään nykyisille rakennuksille, rakenteille ja toiminnoille tulvista aiheutuvia vahinkoja. 2. Tulva-alueille ei sijoiteta uusia rakennuksia, rakenteita eikä muita toimintoja niin, että tulva aiheuttaa niille merkittävää vahinkoa. 3. Vesistörakenteet ovat toimivia ja turvallisia. 4. Tulvantorjunta ja pelastustoiminta toimivat suurilla tulvilla. 5. Tulvantorjunnassa ja pelastustoiminnassa hyödynnetään ajanmukaisia menetelmiä. 6. Vesistöissä ja niiden valuma-alueilla tehtävissä toimenpiteissä pyritään tulvariskien vähentämiseen. 7. Turvataan toimenpide-ehdotusten täytäntöön panemiseksi tarvittavat voimavarat ja osaaminen. 4.3.3Tulvariskityöryhmä Tulvariskityöryhmän päätehtävänä oli valmistella tulvadirektiivin toimeenpanemiseksi tarvittavaa lainsäädäntöä. Työryhmä selvitti myös muita keinoja tulvariskien hallinnan parantamiseksi kiinnittäen erityistä huomiota ilmastonmuutoksen vaikutuksiin, vesistöalueen yhteensovitettuun hoitoon, vastuualueiden jakoon ja muihin kuin rakenteellisiin ratkaisuihin perustuviin tulvanhallintamenetelmiin. Työryhmä ehdottaa tulvadirektiivin toimeenpanoa koskevien ehdotusten lisäksi hydrologisten olosuhteiden vaikutusten huomioonottamista vesilaissa säännöstelylupien osalta sekä tulvariskien parempaa huomioonottamista kuivatushankkeissa. Opastusta koskien kiinteistönomistajien omaehtoista tulvariskeihin varautumista olisi lisättävä, samoin erityiskohteiden huomioonottamista alueiden käytön suunnittelussa. Lisäksi työryhmä 28 katsoi, että tulvavahingot korvattaisiin vahinkovakuutuksista tulvavahinkotyöryhmän ehdotuksen mukaisesti. 4.3.4Tulvavahinkotyöryhmä Tulvavahinkotyöryhmän tehtävänä oli poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun lainsäädännön uudistaminen. Tavoitteena oli yksinkertaistaa korvauskäsittelyä ja selkeyttää korvausperusteita (Tulvavahinkotyöryhmä, 2006). Muun muassa kansainvälisten kokemuksien ja vakuutusyhtiölle tehtyjen selvitysten perusteella työryhmä ehdotti rakennuksiin kohdistuvien tulvavahinkojen korvaamisen liittämistä palovakuutukseen sekä uuden tulvavakuutuslain säätämistä. Laki poikkeuksellisten tulvien aiheuttamista vahingoista kumottaisiin samanaikaisesti. Tulvavakuutuslaki olisi työryhmän loppuraportin mukaan määräaikainen, jonka aikana vakuutusyhtiöt saisivat riittävästi kokemusta vapaaehtoisesta tulvavahinkojen vakuuttamisjärjestelmästä. Määräajan jälkeen laki poistuisi ja tulvavahinkojen vakuuttaminen vapautuisi ja vakuutuksenottaminen jäisi kiinteistön omistajan vastuulle. Ehdotus uuden tulvavakuutuslain sisällöstä ja rakenteesta on esitetty tulvavahinkotyöryhmän loppuraportissa. Muutosta valtiovetoisesta järjestelmästä vapaaehtoisuuteen perustuvaan vakuutukseen on hidastanut ministeriöiden kiista siirtymäajasta. Tulvavahinkotyöryhmän ehdottamaa siirtymäaikaa, jona aikana vakuutus sisältyisi lain perusteella palovakuutuksen, on pidetty epäoikeudenmukaisena (STT, 2010). Tulvavakuutuslain avulla tulvavahinkoja pyrittäisiin korvaamaan nykyistä valtion korvausjärjestelmää kattavammin ja laajemmin. Nykyinen järjestelmä korvaa vain vesistötulvista aiheutuneet vahingot sekä on hallinnollisesti raskas ja siten myös hidas vahingonkärsijöille. Uudessa tulvavakuutuslaissa korvausmenettelyä pyritään nopeuttamaan ja kattamaan myös meri- ja taajamatulvien aiheuttamat vahingot. Valtion tulvavahinkojen korvausjärjestelmän purkamisesta koituva säästö tulisi työryhmän suosituksen mukaisesti ohjata tulvariskien hallinnan kehittämiseen. 4.3.5Tulvatietojärjestelmä ja luonnononnettomuuksien varoitusjärjestelmä Suurtulvatyöryhmän loppuraportissa (2003) ehdotettiin valtakunnallisen paikkatietopohjaisen tietojärjestelmän perustamista yleispiirteisten tulvakarttojen laatimisen tueksi ja havaittujen tulva-alueiden tarkastelua varten. Tulvatietojärjestelmä otettiin tuotantokäyttöön loppuvuodesta 2006 ja järjestelmän ylläpidosta vastaa SYKEn vesivarayksikkö (Alho et al., 2008). Järjestelmään kuuluu myös karttakäyttöliittymä aluemaisen tulvatiedon selaamiseen ja tulostamiseen. Aineistona tulvatietojärjestelmässä käytetään havaittuja tulvavedenkorkeuksia ja -virtaamia sekä määritettyjä tietoja keskimäärin kerran 100 ja kerran 250 vuodessa toistuvien tulvien vedenkorkeuksista. Aikaisemmin näiden tietojen arkistointi on ollut hajanaista ja alueellisten ympäristökeskuksien vastuulla. Tulvatietojärjestelmässä olevat kartoitetut alueet 12.5.2010 on esitetty kuvassa 5. Tulvatietojärjestelmän tavoitteena on tulvatietojen järjestelmällinen arkistointi sekä siirtäminen valtakunnalliseen yhtenäiseen ja käyttökelpoiseen muotoon. Järjestelmää voidaan käyttää tehostamaan tulvantorjuntavalmiutta ja tiivistämään viranomaisten ja muiden toimijoiden yhteistyötä. Tiedoista on apua esimerkiksi maankäytön 29 suunnittelussa alimpien rakentamiskorkeuksien määrittämisessä. Tulvatietojärjestelmä on nykyisellään ainoastaan SYKEn ja ELY-keskusten käytössä. Tulva-alueet löytyvät kuitenkin myös alan asiantuntijoille tarkoitetusta ympäristöhallinnon ympäristö- ja paikkatietopalvelusta, OIVA:sta. Tulvatietojärjestelmää pyritään kehittämään vuosien 2010-2012 aikana tulvariskilainsäädännön täytäntöönpanoa ja raportointia tukevaksi, lähinnä tulvariskien alustavan arvioinnin ja tulvariskikartoitusten tietosisällön tallentamiseksi. Tulvadirektiivin toimeenpanon raportointi komissiolle tulee tapahtumaan tulvatietojärjestelmän kautta. (Sane & Huokuna, 2009). Kuva 5. Suurtulvatyöryhmän esittämät suuren tulvan tulvariskialueet tulvakartoitetut alueet tulvatietojärjestelmässä 12.5.2010 (Sane, 2010a). sekä Luonnononnettomuuksien varoitusjärjestelmä (LUOVA) on yhteiskunnan toimivuutta ja kansalaisten turvallisuutta uhkaavien äkillisten onnettomuustilanteiden hallintaan kehitteillä oleva järjestelmä, joka perustuu valtioneuvoston päätökseen ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiaan (YETTS, VN 23.11.2006). Järjestelmän suunnittelu, rakentaminen ja käyttöönotto toteutetaan vuosina 2009–2011. Tulvien osalta tavoitteena on tulvavaroitusten, reaaliaikainen seurannan, ennusteiden ja vaikutusanalyysin kehittäminen. (Säntti et al., 2009). 30 4.4 Alueelliset ja paikalliset suunnitelmat sekä selvitykset Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen rajoittamiseksi tehtyjen yleissuunnitelmien lisäksi tulvariskien hallinnan suunnittelussa voidaan käyttää patojen vahingonvaaraselvityksiä, vesistöhankkeiden suunnitelmaasiakirjoja ja säännöstelyn kehittämissuunnitelmia. Lisäksi eräät kunnat ovat laatineet tulvien varalta omia selvityksiä, suunnitelmia ja karttoja sekä toteuttaneet tulvasuojelurakenteita. 4.4.1Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ovat tärkeitä tulvariskien hallinnan käytännön toteutuksessa vesistöaluetasolla. Ne laaditaan vesiviranomaisen johdolla tulvantorjunnan edellytysten lisäämiseksi ja tulvavahinkojen minimoimiseksi. Niissä on tunnistettu vesistöalueen tärkeimmät tulvariskikohteet ja tehty näille suunnitelmat tulviin varautumiseen. Toimintasuunnitelmiin sisältyy normaalisti perustietoa esiintyneistä tulvista, alueen hydrologiasta ja meteorologiasta. Lisäksi niissä on arviot mahdollisista tulvavahingoista eri tulvavedenkorkeuksilla ja -virtaamilla, säännöstelyluvat pääkohdittain sekä tietoa vesirakenteista kuten voimalaitospadoista. Suomessa on laadittu toimintasuunnitelma ainakin 141 vesistöalueelta, jotka ovat suuria, usein tulvivia tai joilla on erityisen paljon tulvasuojelurakenteita tai säännöstelyjä (Tulvariskityöryhmä, 2009). Suurtulvatyöryhmän loppuraportissa nimettiin kaikkiaan 18 vesistöä, joilta tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat tulisi laatia (Suurtulvatyöryhmä, 2003). Suunnitelmia ei ole kuitenkaan laadittu seitsemän nimetyn kohteen alueelta2. Suunnitelmissa on otettava huomioon alueen ominaispiirteet ja erilaiset tulvariskikohteet. Tämän seurauksena tulvantorjuntatoimenpiteet ja koko tulvantorjunnan suunnitelman painopiste voi vaihdella vesistöalueittain. Esimerkiksi Kokemäenjoella säännöstelyillä on keskeinen vaikutus tulviin ja niiden pidättämiseen ja siten tulvantorjunnan toimintasuunnitelman vesistön kuvaus ja toimenpiteet ovat painottuneet säännöstelyjen käyttöön (Vainio, 1999). Vantaanjoen suunnitelmassa korostuu enemmän viranomaisyhteistyö ja aktiivinen tiedottaminen johtuen vähäjärvisen vesistön heikosta tulvanpidättämiskyvystä sekä tiivistä maankäytöstä (Suhonen & Rantakokko, 2006). Alueellisten ympäristökeskusten (jatkossa myös ELY-keskusten) tehtäviin on kuulunut huolehtia ympäristöhallinnosta annetun lain mukaan tulvasuojelusta, vesistöjen käyttöja hoitotoiminnasta sekä vesistötöiden toteuttamisesta. Lisäksi alueelliset ympäristökeskukset ovat vastanneet ympäristöhaittojen ja vahinkojen ehkäisemisestä, joihin kuuluvaksi tulvat voidaan laskea. Toimialueiden vastuujakoa tulvatilanteessa alueellisten ympäristökeskusten ja pelastusviranomaisen välillä ei ollut selkeästi määritelty lainsäädännössä. Suurtulvatyöryhmä antoi raportissaan vuonna 2003 ehdotuksen vastuujaosta toimintatapojen yhtenäistämiseksi koko maassa. 1 Kemijoki (1988), Iijoki (1989, tark. 2004), Saimaa (1997, tark. 2009), Mäntyharjun reitti (1999), Kokemäenjoki (1999), Kymijoki (1999), Siikajoki (2005), Närpiönjoki (2005), Vantaanjoki (2006), Kyrönjoki (2007), Lapuanjoki (2007), Ähtävänjoki (2008), Kalajoki (2008) ja Pyhäjoki (2009) 2 Ivalojoki, Karjaanjoki, Lammasjärvi(Kuhmo), Perhonjoki, Porvoonjoki, Simojoki, TornionMuonionjoki 31 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa on pyritty kokoamaan kaikki tarpeellinen tieto vesistöstä torjuntatoimien toteuttamiseksi tulvatilanteessa. Suunnitelmien sisältö voi vaihdella jonkin verran vesistöalueittain, mutta yleensä niiden olisi hyvä sisältää vesistön kuvaus, vedenkorkeuksien ja virtaamien havaintopisteet, toteutetut vesistöhankkeet lupaehtoineen ja säännöstelyrajoineen, mahdollisuudet tulvien torjumiseen, tulvavahinkoja tulvariskikohteet vahinkoarvioineen, tulvantorjuntatoimenpiteiden menetelmät, tulvantorjuntaorganisaation kuvaus sekä tiedottamissuunnitelma. Usein näitä on käytetty myös kappaleiden otsikointina. Kuvassa 6 on esitetty keskeiset asiat, joita tulvantorjunnan toimintasuunnitelman tulisi sisältää. Erityisesti vastuualuejaon tarkka suunnittelu eri tehtävissä helpottaa toimintaa tulvatilanteessa. Tyypillisesti keskeiset vastuuhenkilöt ovat nimetty ja heidän yhteystietonsa on esitetty suunnitelmassa. Lisää tulvantorjunnan toimintasuunnitelmista sekä niiden eroista tulvariskien hallintasuunnitelmiin on kerrottu tämän työn luvussa 8.1. Kuva 6. Asioita, joita tulvantorjunnan toimintasuunnitelman tulisi sisältää perustuen Suurtulvaselvitykseen (Ollila et al., 2000). Esimerkki: Kokemäenjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelma Kokemäenjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelma on Pirkanmaan ympäristökeskuksen ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen vuonna 1999 laatima 69sivuinen julkaisu. Oikeastaan kyseinen selvitys on silloisen vesihallituksen asettaman työryhmän vuosina 1981 ja 1985 tekemien tulvasuojelusuunnitelmien ajantasaistus (aiemmat suunnitelmat julkaistu vesihallituksen monistesarjassa 1981:58 ja 1985:318). Tulvantorjunnan toimintasuunnitelma keskittyy antamaan lähtö- ja taustatietoja tilanteisiin, joissa tarvitaan merkittävissä määrin koko vesistön tarkastelua merkittävien tulvien takia (Vainio, 1999). Suunnitelma sisältää selvityksen poikkeuksellisten tulvien ennakoinnin mahdollisuuksista, toimenpiteet tulvavahinkojen vähentämiseksi sekä kuvauksen tulvantorjuntaorganisaatiosta. Suunnitelmassa on tehty arviot vesistön 32 alueella mahdollisesti esiintyvistä tulvista sekä niiden aiheuttamista vahingoista. Lisäksi siinä on kuvaus vesistöstä, sen hydrologiasta ja säännöstelyluvista. Suunnitelman sisällysluettelo on esitetty liitteessä 2. Keskeisen osan tulvantorjunnan toimintasuunnitelmasta muodostavat tulvariskikohteiden selvittäminen ja arviointi sekä tulvantorjuntatoimenpiteet. Suunnitelmassa on myös tuotu esille mahdollisuuksia tulvavahinkojen ennalta ehkäisyyn ei-rakenteellisin keinoin sekä suosituksia jatkotoimenpiteiksi. Kokemäenjoella vesistön säännöstelyjen käyttö ja tulvantorjunnan kokonaisvaltainen hallinta ovat merkittäviä tulvariskien hallinnan keinoja. Vesistön järviosan isojen järvien säännöstelyillä vaikutetaan alajuoksun vesimääriin joissain tilanteissa ratkaisevasti, mutta toisaalta Kokemäenjoen keski- ja alaosan tulvahuiput määräytyvät usein säännöstelemättömän ja vähäjärvisen Loimijoen tulvahuipun mukaan. Vesistön alajuoksulla sijaitsee Suomen merkittävin yksittäinen tulvakohde, Porin kaupunki, ja yläjuoksulla muun muassa Tampereen kaupunki. Joen keskiosalla on ollut lisäksi jää- ja hyydepatotilanteita, joiden aikana tilannetta voidaan helpottaa selvästi yläosan järvien säännöstelyillä (Vainio, 1999). Tällöin vesistön yläosassa tulvariski kuitenkin kasvaa. Säännöstelyjen merkittävän roolin takia vesistön tulvariskien hallinnassa on suunnitelmassa kuvattu nykyiset säännöstelymääräykset sekä kokemuksiin ja selvityksiin perustuvat ohjeet kokonaisvahinkojen minimoimiseksi säännöstelyjen avulla tulvatilanteessa. Lisäksi on esitetty joitain suosituksia pysyviksi tulvansuojelutoimenpiteiksi. Käytännön tulvantorjunnan organisoituminen ja tulvatilanteeseen liittyvä tiedotuskäytäntö on myös kuvattu lyhyesti. 4.4.2Yleissuunnitelmat suurten tulvien vahinkojen rajoittamiseksi Suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen rajoittamisen yleissuunnitelmat ovat tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia tarkempia ja tiettyihin kohteisiin keskittyneitä, kun taas toimintasuunnitelmat laaditaan koko vesistön kattaviksi. Yleissuunnitelmia on laadittu ainakin 13 alueelta3. Yleissuunnitelmassa on yleensä kuvaus valuma-alueesta sekä tiedot alueen hydrologiasta, kaavoitustilanteesta, patorakenteista, säännöstelyistä ja aikaisemmista tulvista. Siinä kerrotaan alueella tehdyistä tulvasuojelu- ja tulvantorjuntatöistä. ja se kokoaa yhteen alueella aikaisemmin tehdyt selvitykset. Yleissuunnitelman laatiminen edellyttää tulva-alueiden kartoittamista ja riskikohteiden tunnistamista sekä eri menetelmien vertailua suurtulvan aiheuttamien vahinkojen minimoimiseksi. Yleissuunnitelmia voidaankin pitää pieneltä alueelta laadittuina tulvariskien hallintasuunnitelmina. Suurtulvatyöryhmän toimenpide-ehdotuksessa 1 ehdotetaan yleissuunnitelmien laatimista. Lisäksi ehdotetaan seuraavaa: "Riskikohteiden kartoituksen pohjalta kunkin alueellisen ympäristökeskuksen alueelle tulee laatia yleissuunnitelmia, joissa suunnitellaan tulvan vaaran alaisilla alueilla sijaitsevien asuinalueiden ja erityisen tärkeiden kohteiden pysyvät tulvasuojeluratkaisut tai vaihtoehtoisesti tilapäiset tulvasuojelurakenteet tai muut tilapäiset toimenpiteet. Etusijalle asetetaan ihmisten turvallisuuden ja terveyden, yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen sekä omaisuuden kannalta tärkeät toimenpiteet. 3 Jyväskylän Lutakko ja jätevedenpuhdistamo, Pirttiranta Vantaanjoella, Kokemäenjoen keskiosa, Kellokoski Keravanjoella, Kaukopää Imatralla, Jämsänkoski, Mikkeli, Ristiina, Savonlinna, Ivalo, Simo, Suolahti ja Varkaus. 33 Työssä voidaan hyödyntää aikaisemmin tehtyjä selvityksiä, kuten Suurtulvaselvitystä ja vuonna 2002 tehtyjä arvioita kiireellisimmistä toimenpiteistä tulvan torjuntavalmiuden parantamiseksi." "Yleissuunnitelmissa tulee esittää vaihtoehtoiset periaateratkaisut, niiden kustannukset ja jatkotyöhön valittu vaihtoehto. Yleissuunnitelmia laadittaessa tulee ottaa huomioon ilmastonmuutoksesta mahdollisesti aiheutuvat rakenteiden mitoitusten tarkistamistarpeet sekä toimenpiteiden kustannukset saavutettavaan hyötyyn nähden. Yleissuunnitelmien perusteella päätetään jatkotoimista, toimenpiteiden priorisoinnista ja toteuttamisesta." Yleissuunnitelmat poikkeavat toisistaan varsin paljon. Tämä selittyy pitkälti kohdealueiden erilaisilla tulvariskeillä. Suunnitelmien painopiste on kiinteissä tulvasuojelurakenteissa. Joissakin suunnitelmissa on keskitytty tulvavesien pidättämiseen yläpuolisella valuma-alueella ja toisissa tulvariskien vähentämiseen poikkeusjuoksutusten avulla. Maankäyttöä, oikeudellisia edellytyksiä sekä kustannuksia ja hyötyjä ei tarkastella laajasti. Pelastussuunnitelmia ja kuntien valmiussuunnitelmia ei normaalisti käsitellä yleissuunnitelmissa. 4.4.3Patojen vahingonvaaraselvitykset Patoturvallisuuslain mukaan korkeimman vahingonvaaraluokan padon omistaja on velvollinen laatimaan vahingonvaaraselvityksen, johon kuuluu olennaisena osana ihmisille, ympäristölle ja omaisuudelle aiheutuvien vahinkojen arviointi sekä tulvavaarakartoitus. Selvitys voidaan laatia myös muille padoille, mikäli patoturvallisuusviranomainen niin määrää. Korkeimman vahingonvaaraluokan patoja on Suomessa 45 (Tulvariskityöryhmä, 2009). Vahingonvaaraselvityksen pohjalta padolle laaditaan turvallisuussuunnitelma ja yleensä turvallisuussuunnitelman pohjalta pelastustoimen laatima pelastussuunnitelma. Turvallisuussuunnitelmassa kuvataan padon omistajan toimenpiteet onnettomuus- ja häiriötilanteissa. Vahingonvaaraselvityksen ja turvallisuussuunnitelman lisäksi padon omistajan on laadittava luokitellulle padolle tarkkailuohjelma patoturvallisuuteen vaikuttavien seikkojen tarkkailusta käyttöönoton ja käytön aikana. Tarkkailuohjelmassa on esitettävä padon tarkkailun aikavälit, tarkkailtavat kohteet ja tarkkailuun liittyvät toimenpiteet. Tarkkailuohjelmassa on myös esitettävä, miten padon tarkkailua tehostetaan tulvien, rankkasateiden, kovien tuulien ja muiden vastaavien erityisten rasitusten aikana. (494/2009). 4.4.4Pelastustoimen suunnitelmat Pelastustoimen suunnitelmista on säädetty valtioneuvoston asetuksella pelastustoimesta (VNA 787/2003). Asetuksen mukaan alueen pelastustoimen tehtävänä on laatia yhteistyössä alueen kuntien ja muiden osapuolten kanssa väestön suojaamista koskevat suunnitelmat sekä suunnitelmat väestön tai sen osan siirtämiseksi pois vaaran uhkaamalta alueelta ja sijoittumiseksi turvalliselle alueelle. Pelastussuunnitelmassa on selvitettävä ennakoitavat vaaratilanteet ja niiden vaikutukset, toimenpiteet vaaratilanteiden ehkäisemiseksi, poistumisja suojautumismahdollisuudet, pelastustehtävien järjestelyt, turvallisuushenkilöstö sekä tarvittavat materiaalit. Jos 34 samaa kohdetta varten tulee muun lain kuin pelastuslain nojalla laatia pelastus-, valmius- tai muu vastaava suunnitelma, pelastussuunnitelmaa ei tarvitse laatia, vaan pelastussuunnitelmassa selvitettäviä tietoja vastaavat tiedot voidaan koota muun lain nojalla laadittavaan suunnitelmaan (VNA 787/2003). Esimerkiksi patoturvallisuuslain (494/2009) mukaiset 1-luokan padoille tehtävät turvallisuussuunnitelmat ovat tällaisia pelastussuunnitelman tietoja vastaavia suunnitelmia. 4.5 Tulvariskien hallinnan menetelmät 4.5.1Tulvariskien ehkäisy Tulvariskien ehkäisyllä pyritään ennakoimaan ja vähentämään tulvista mahdollisesti aiheutuvia vahinkoja. Keinoina tähän käytetään tulvien todennäköisyyksien ja potentiaalisten vahinkojen arviointia, tulvakartoitusta, tulvariskeistä tiedottamista, tulvien huomioonottamista maankäytön suunnittelussa ja vesistöjen säännöstelyissä sekä tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimista (Tulvariskityöryhmä, 2009). Samanaikaisesti, kun henkilöriskin vaikutus tulvien hallinnassa on korostunut, on rantarakentaminen yleistynyt. Rakennetun alueen osuus vesistöjen lähellä on lisännyt valunnan äkillisyyttä ja siten myös tulvien voimakkuutta. Luonnollisten sadevesien imeytymisalueiden ja tulvien pidättämisalueiden määrä on vähentynyt. Maankäytön suunnittelun ohjauksella ja rakentamista koskevilla säännöksillä voidaan ehkäistä tulvariskiä. 4.5.2Tulvasuojelu Suomessa on tulvasuojelussa keskitytty perinteisesti maataloudelle koituvien vahinkojen estämiseen. Tyypillisesti tulvat esiintyvät keväisin tai alkukesästä ja peittävät alleen suuriakin alavia alueita, jolloin esimerkiksi Pohjanmaan jokien peltovaltaiset alueet ovat kärsineet laaja-alaisimmista tulvavahingoista. Maatalouden satovahinkojen estämiseen tähtäävien tulvasuojeluhankkeiden tavoitteellisena tulvasuojelutasona on ollut keskimäärin kerran kahdessakymmenessä vuodessa toistuva tulva ja nämä hankkeet on toteutettu pääasiassa säännöstely- ja järjestelyhankkeina (Suurtulvatyöryhmä, 2003). Tällaisilla hankkeilla tarkoitetaan erilaisia pengerryksiä, perkauksia, säännöstelytoimenpiteitä sekä keinotekoisia tulvavesien pidättämisalueita kuten tekojärviä. Tulvasuojelutoimenpiteiden tavoitteet ovat siirtyneet hiljalleen maatalousvahinkojen estämisestä asutuksen ja sitä kautta henkilöiden suojaamiseen tulvilta sekä vanhojen vesistörakenteiden kunnostamiseen ja niistä aiheutuvien haittojen minimoimiseen. Asuinrakennusten tulvasuojelussa on yleensä pidetty tavoitetasona keskimäärin kerran 100 vuodessa toistuvaa tulvaa, mutta myös kerran 50 vuodessa toistuvan tulvan mukaista tasoa on käytetty joissakin kohteissa (Suurtulvatyöryhmä, 2003). Ympäristöasioiden entistä suurempi korostuminen yhteiskunnassa ja maankäytössä on yhdistänyt tulvariskien hallinnan ja vesistökunnostuksen tavoitteita, jolloin myös ympäristönsuojelutoimenpiteiden määrä tulvasuojelussa on korostunut ja menetelmät ovat painottuneet luonnonmukaiseen vesirakentamiseen. Uusia suuria valtion johtamia tulvasuojeluhankkeita ei ole viime vuosina aloitettu (Suurtulvatyöryhmä, 2003). 35 Tulvasuojelutoimenpiteillä tulvariskialueella saavutettu hyöty voi aiheuttaa haittaa alempana vesistöalueella, koska tulvasuojelurakenteet pienentävät tulvimisalueita yläjuoksulla ja tulvavesien pidättämiskyvyn heikkenemisen seurauksena alajuoksulla kärsitään voimakkaammista tulvista. Erittäin suuren tulvan sattuessa tulvasuojelurakenteiden mitoitusperusteet saattavat ylittyä, jolloin tulvasuojellulla alueella sijaitseva omaisuus ja henkilöt saattavat joutua vahingon vaaraan. Muun muassa näiden tekijöiden takia koko valuma-alueen huomioonottaminen ja eirakenteelliset menetelmät ovat lisääntyneet. 4.5.3Tulvantorjunta Tulvantorjunnalla tarkoitetaan ennen tulvaa ja sen aikana suoritettavien toimenpiteiden suunnittelua, ennakolta varautumista ja toimintaa tulvatilanteessa (Tulvariskityöryhmä, 2009). Käytännössä tulvantorjuntaan kuuluu tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja vesistömallien laatimisen ja käytön sekä säännöstelyjen ohjaamisen lisäksi pysyvät ja tilapäiset tulvasuojelurakenteet. Tulvantorjunta on painottunut Suomessa jääpato- ja hyydetulvien ennaltaehkäisyyn ja niihin liittyviin toimenpiteisiin sekä tulvanaikaisiin torjuntatoimiin. Ennakoivia tulvantorjuntatoimenpiteitä ovat jokien jäänpaksuuden ja virtaamien seuranta sekä niiden huomioonottaminen säännöstelyissä, ennakkotiedottaminen tulvan uhasta sekä tarvittaessa joen jääolosuhteiden pitäminen sellaisena, että jää- tai hyydepatoja ei pääse syntymään. Tulvantorjunnan suunnittelussa on myös hyvä ottaa huomioon tulvan aikaisten vedenkorkeuksien ja virtaamien seuranta sekä erilaisten tiedotusmenetelmien käyttö. ELY-keskukset vastaavat tulvantorjunnan suunnittelusta ja toteuttavat suurimman osan tulvantorjuntatoimenpiteistä. Varsinaisessa tulvantorjunnan toteuttamisessa ELYkeskukset toimivat yhdessä pelastustoiminnasta vastaavan pelastusviranomaisten kanssa. Tilapäisinä tulvasuojelurakenteina Suomessa on käytetty suurimmaksi osaksi paikanpäältä otetuista maa-aineksista tehtyjä penkereitä ja hiekkasäkkejä. Jääpatojen osalta on käytetty jäiden poistamista kaivinkoneella ja räjäytyksiä (Tulvariskityöryhmä, 2009). Ennakkotoimenpiteenä on toteutettu jäiden sahauksia ja suppotulvien osalta jääkannen muodostamista jokiin. 36 5 TULVARISKIEN HALLINTAA KOSKEVA UUSI LAINSÄÄDÄNTÖ 5.1 Tulvadirektiivi EU:n direktiivi tulvien arvioinnista ja hallinnasta (2007/60/EY) hyväksyttiin 23.10.2007 ja se tuli lainvoimaiseksi 6.11.2007. Tämän yleisemmin tulvadirektiivinä tunnetun direktiivin tarkoituksena on luoda tulvariskien arvioinnille ja hallinnalle puitteet, joilla pyritään vähentämään tulvista ihmisen terveydelle, ympäristölle ja taloudelliselle toiminnalle aiheutuvia vahinkoja. Direktiivin soveltamisalana ovat kaikki vesistöt osaalueineen sekä rannikkoalueet. Jäsenvaltiot päättävät itsenäisesti paikallisiin tulvaolosuhteisiin sopivista tulvariskien hallinnan tavoitteista, joiden on perustuttava paikallisiin ja alueellisiin olosuhteisiin. Tulvadirektiivin mukaan jäsenmaiden on tehtävä tulvariskien alustava arviointi, tunnistettava mahdollisesti merkittävät tulvariskialueet ja laadittava merkittäviksi tulvariskialueiksi nimetyiltä alueilta tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä tulvariskien hallintasuunnitelmat. Tulvadirektiivin mukaisille tehtäville tulee tehdä uudelleentarkastelut jatkossa kuuden vuoden välein. Ensimmäisen vaiheen aikataulu on esitetty kuvassa 7. Kuva 7. Tulvadirektiivin ensimmäisen vaiheen aikataulu 5.2 Tulvadirektiivin toimeenpano Tulvadirektiivin jäsenmaille asettamien velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa tarvetta muuttaa kansallista lainsäädäntöä. Hallituksen esitys tulvariskien hallinnasta annettavaksi laiksi (HE 30/2010 vp) on tällä hetkellä (5/2010) eduskunnassa valiokuntakäsittelyssä. Lain tavoitteena on vähentää tulvariskejä, ehkäistä ja lieventää tulvista aiheutuvia menetyksiä sekä edistää tulviin varautumista. Tällä lailla sekä siihen liittyvillä laeilla säädetään direktiivin toimeenpanosta Suomessa. Tätä ennen tulvariskien hallinnasta määräävä lainsäädäntö on ollut riittämätön sekä hajallaan useiden eri lakien alla, ja säädökset eivät sinällään olisi riittäneet luomaan lakiperustaa direktiivin määräysten toimeenpanemiseksi. Ahvenanmaa huolehtii itsenäisesti tulvadirektiivin toimeenpanosta (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Laki tulvariskien hallinnasta koskee vesistötulvia, meritulvia ja kaupunkien hulevesitulvia. Lailla pyritään tulvariskien hallinnan osalta luomaan edellytykset nykyistä järjestelmällisemmälle ja valtakunnallisesti yhtenevälle tulvariskialueiden arvioinnille, tulvariskialueiden nimeämiselle, tulvavaara- ja tulvariskikarttojen laatimiselle sekä toimenpiteiden selvittämiselle. Tulvariskien hallinta sovitetaan yhteen 37 vesienhoidon- ja maankäytön suunnittelun kanssa. Päävastuu tulvariskien hallinnan suunnittelusta on lakiesityksen mukaan ELY-keskuksilla, pois lukien hulevesitulvat, joiden riskien hallinnasta vastaa kunnat. Maa- ja metsätalousministeriön vastuulla on merkittävien tulvariskialueiden nimeäminen ELY-keskuksien ehdotuksien perusteella sekä tulvariskien hallintasuunnitelmien hyväksyminen. 5.2.1Direktiivin velvoitteet jäsenmaiden lainsäädännölle Tulvadirektiivin 17 artikla sisältää direktiivin toimeenpanon kannalta tärkeän velvoitteen. Direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset, ja hallinnolliset määräykset oli saatettava voimaan 26.11.2009 mennessä. Uusien säännösten säätämiselle oli direktiivin voimaantulosta siis aikaa kaksi vuotta. Jäsenvaltioiden on hyödynnettävä vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisia vesipiirejä (Suomessa vesienhoitoalueet) ja niissä toteutettuja hallinnollisia järjestelyjä. Direktiivin toimeenpanoa koskevista hallinnollisista järjestelyistä, kuten toimivaltaisen viranomaisen määrittelystä, on 3 artiklan mukaan ilmoitettava komissioille 26.5.2010 mennessä sekä toimitettava komissiolle vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset tiedot. Toimivaltainen viranomainen voi kuitenkin olla direktiivin mukaan jokin muu kuin vesipolitiikan puitedirektiivin mukainen viranomainen. Käytännössä toimivaltaiset viranomaiset nimetään kansallisessa lainsäädännössä. Suomessa ylin toimivaltainen viranomainen on maa- ja metsätalousministeriö (HE 30/2010 vp). 5.2.2Laki ja asetus tulvariskien hallinnasta Tulvadirektiivin mukaisten velvoitteiden ottamiseksi huomioon kansallisessa lainsäädännössä maa- ja metsätalousministeri asetti 24.10.2007 tulvariskityöryhmän valmistelemaan tulvariskien hallinnasta annettavaa lakia. Tulvariskityöryhmän toimikausi oli 1.12.2007-28.2.2009 ja siihen kuului jäseniä eri ministeriöistä, kahdesta alueellisesta ympäristökeskuksesta sekä Kuntaliitosta, Lapin liitosta, Tampereen aluepelastuslaitoksesta ja Suomen luonnonsuojeluliitosta. Pysyvät asiantuntijat edustivat SYKEä ja Energiateollisuus ry:tä. Työryhmä luovutti raporttinsa 26.3.2009 (Tulvariskityöryhmän raportti, MMM 2009:5). Tulvariskityöryhmän tekemää työtä jatkettiin tulva-asetustyöryhmässä, jonka tärkeimpiä tehtäviä oli laatia asetus tulvariskien hallinnasta annettavaksi laiksi ja joihinkin siihen liittyviksi laeiksi sekä laatia ehdotukset vesilain tarkistamiseksi. Hallituksen lakiehdotus tulvariskien hallinnasta annettiin eduskunnalle 30.3.2010 (HE 30/2010 vp). Varsinaisen lain on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian vuoden 2010 aikana. Tulvaasetustyöryhmä luovutti ehdotuksen valtioneuvoston asetukseksi tulvariskien hallinnasta maa- ja metsätalousministeriölle 30.9.2009 (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). Laki- ja asetusluonnoksista annettiin yhteensä lähes 170 lausuntoa (Valtioneuvosto, 2009). Asetus astunee voimaan myöhemmin vuoden 2010 aikana. Lainsäädännön voimaantulo myöhästyi tavoitellusta määräajasta (26.11.2009) samaan aikaan tapahtuneen valtion aluehallinnon uudistamisen aiheuttamien järjestelyiden takia. Myös kansallinen tarve säätää tulvadirektiivin toimeenpanoa tarkemmin esimerkiksi tulvariskien hallinnan vastuista lisäsi lain valmistelun työmäärää. 38 Tulvariskien hallinnasta annettava laki ja eräät siihen liittyvät lakimuutokset mahdollistavat tulvadirektiivin toimeenpanon Suomessa. Laissa säädetään tulvariskien hallinnan järjestämisestä ja sitä varten tarvittavista selvityksistä, menettelyistä, suunnitelmista, osallistumisesta ja kansainvälisestä yhteistyöstä. Lisäksi lakiehdotus on osa laajempaa kokonaisuutta, jonka tarkoituksena on parantaa varautumista sää- ja vesiolojen muutoksiin, erityisesti ääri-ilmiöiden yleistymiseen, ja edistää näin sopeutumista ilmastonmuutokseen. 5.2.3Vastuujako Tulvalakiehdotuksessa on säädetty aiempaa tarkemmin eri viranomaisten tehtävistä tulvatilanteessa. Jäljempänä tässä luvussa on esitetty eri tahojen tehtävät koko tulvariskien hallintaprosessia koskien. Kuvassa 8 on esitetty tulvariskityöryhmän tulvalakia varten valmistelema ehdotus eri tahojen tehtävistä vesistötulvatilanteessa. Vastaava tehtäväjako merivesi- ja hulevesitulvatilanteessa on esitetty liitteessä 3. 39 Kuva 8. Alueellisen ympäristökeskuksen (nykyisin ELY-keskus) ja pelastusviranomaisen tehtävät vesistötulvatilanteessa tulvariskityöryhmän ehdotuksen mukaan (Tulvariskityöryhmä, 2009) 5.2.3.1 Maa- ja metsätalousministeriön tehtävät Maa- ja metsätalousministeriö vastaa vesivarojen käytön strategisesta suunnittelusta sekä lainsäädännön valmistelusta Suomessa, ja on siten vastuussa tulvadirektiivin toimeenpanosta. Sen vastuulla on myös ELY-keskusten sekä SYKEn vesivarojen käytön ja hoidon ohjaus. Maa- ja metsätalousministeriö päättää merkittävistä tulvariskialueista ELY-keskusten valmistelemien ehdotuksien pohjalta sekä hyväksyy tulvariskien hallintasuunnitelmat. Tämä on myös sopusoinnussa vesienhoitosuunnitelmien hyväksymismenettelyn kanssa. 40 5.2.3.2 ELY-keskuksen tehtävät ELY-keskuksen tehtäviin omalla alueellaan kuuluvat lakiehdotuksen mukaan (4 §): 1. tehdä vesistöalueiden ja merenrannikon tulvariskien alustava arviointi 2. valmistella ehdotus vesistöalueen ja merenrannikon merkittävien tulvariskialueiden nimeämiseksi 3. laatia vesistöalueiden ja merenrannikon tulvavaara- ja tulvariskikartat 4. valmistella ehdotukset vesistöalueiden ja merenrannikon tulvariskien hallintasuunnitelmiksi 5. avustaa kuntia hulevesitulvariskien alustavassa arvioinnissa, merkittävien tulvariskialueiden nimeämisessä ja tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisessa. Lisäksi ELY-keskuksen tulee huolehtia toimialallaan muusta kuin 1 momentissa tarkoitetusta tulvariskien hallinnasta. Erityisesti keskuksen tehtävänä on: 1. antaa suosituksia vesistön säännöstelyjen ja juoksutusten yhteensovittamisesta 2. huolehtia viranomaisten yhteistyön järjestämisestä ja ohjata toimenpiteitä vesistössä tulvan uhatessa ja tulvan aikana 3. edistää tulvasuojelua ja muita tulvariskien hallintaa parantavia toimenpiteitä 4. hoitaa muut maa- ja metsätalousministeriön määräämät tulvariskien hallinnassa tarpeelliset tehtävät. Vesivarojen käytöstä ja vesistötöiden toteuttamisesta on säädetty erikseen ELYkeskuksista annetun lain (897/2009) 3. pykälässä. Entisten alueellisten ympäristökeskusten vesivaroja koskevat tehtävät, kuten tulvariskien hallinta ovat siirtyneet aluehallinnon uudistuksessa ELY-keskusten ympäristövastuualueen vastuulle. 5.2.3.3 Suomen ympäristökeskuksen ja Ilmatieteen laitoksen tehtävät Suomen ympäristökeskuksen ja Ilmatieteen laitoksen on annettava ELY-keskuksille asiantuntija-apua näille säädetyissä tehtävissä (HE 30/2010 vp, 6 §). Tulvariskien hallinnan asetusehdotuksen pykälien 9 ja 10 mukaan molempien on tuotettava toimialoillaan tulvariskien hallinnassa tarvittavia asiantuntijapalveluita. Tämä tarkoittaa sitä, että Ilmatieteen laitos ylläpitää ja kehittää merivedenkorkeuden seurantaa ja ennusteita. Yhteistyössä SYKEn kanssa kehitetään poikkeuksellisista vesitilanteista tiedottavaa tulvavaroituspalvelua. SYKEn tehtäviin kuuluu ELY-keskusten ja maa- ja metsätalousministeriön avustaminen tulvariskien hallinnassa sekä siinä tarvittavien menetelmien ja opastuksen kehittämisessä. Lisäksi SYKEn tulee kehittää ja ylläpitää hydrologista seurantaa sekä huolehtii raportoinnista komissiolle. 5.2.3.4 Kuntien tehtävät Kuntien vastuulle jäävät lakiehdotuksen 5 §:n mukaan hulevesien aiheuttamien tulvariskien hallinnan suunnittelu sisältäen hulevesistä johtuvien tulvariskien alustavan arvioinnin ja hulevesitulvavaarakarttojen laatimisen. Lisäksi kunnille kuuluu yhdessä maakuntien liittojen ja alueen pelastustoimen kanssa muita tulvariskien hallinnan lakiehdotuksessa annettuja vesistöalueen ja merenrannikon tulvariskienhallinnan tehtäviä. SYKEn toimesta on vuonna 2010 tarkoitus toteuttaa kunnille tehtävä kysely hulevesitulvariskien hallinnasta tulvadirektiivin toimeenpanoa varten. 41 5.2.3.5 Maakunnan liiton tehtävät Maakunnan liittojen tehtävänä on osallistua vesistö- ja meritulvariskien hallinnan suunnitteluun lähinnä huolehtimalla tulvariskien hallinnan yhteensovittamisesta maakuntaohjelmien ja muun maakuntatason suunnittelun kanssa. Lisäksi maakunnan liitto vastaa tulvaryhmän kokoamisesta alueellaan. 5.2.3.6 Tulvaryhmän tehtävät Tulvaryhmä koostuu lakiehdotuksen mukaan ELY-keskuksen, maakunnan liiton, alueen merkittävimpien kuntien, pelastustoimen sekä muiden asianomaistahojen edustajista. Kyseiset tahot saavat ehdottaa edustajiaan tulvaryhmään maakunnan liitolle, joka tekee maa- ja metsätalousministeriölle ehdotuksen tulvaryhmästä. Vesistön sijoittuessa useamaan maakunnan liiton toimialueelle, tekevät nämä yhteisen ehdotuksen ministeriölle. Eri vesistöalueilla tulvaryhmien kokoonpanot voivat olla hyvin erilaisia, ja niiden toiminta voi käytännössä muodostua hyvin erilaiseksi, mikä voi olla perusteltuakin alueiden tilanteiden erilaisuudesta johtuen (Ympäristövaliokunta, 2010). ELY-keskuksien tulisi ottaa kantaa myös siihen, mitkä merenrannikon merkittävät tulvariskialueet ja tulvaryhmät voitaisiin yhdistää vastaavan vesistöalueeseen ja sen tulvaryhmään. Maa- ja metsätalousministeriö asettaa tulvaryhmän kerrallaan kuudeksi vuodeksi siten, että sen toimiaika vastaa vesienhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisten yhteistyöryhmien toimiaikaa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Tulvaryhmän tehtävänä on seurata ja ohjata yleisesti vesistöä tai merenrannikkoa koskevan tulvariskien hallintasuunnitelman valmistelua. Tulvaryhmä käsittelee suunnitelmaa varten laaditut selvitykset, tulvariskien hallinnan tavoitteet ja tulvariskien hallintasuunnitelman ehdotuksen. Tulvaryhmä huolehtii vuorovaikutuksesta kyseessä olevan alueen asianomaisten tahojen kanssa. Tulvaryhmät pyritään nimeämään samaan aikaan mahdollisesti merkittävien tulvariskialueiden nimeämisen kanssa (Kemppainen, 2010). 5.2.4Muutokset vallitsevissa laeissa Tulvadirektiivin toimeenpanemiseksi on joitakin lakipykäliä tarpeen muuttaa. Muutokset tehdään tulvariskien hallintalain voimaantulon yhteydessä vesilakiin, ympäristönsuojelulakiin ja vesienhoidon järjestämisestä annettuun lakiin. Lisäksi näissä laeissa säädettäisiin tulvariskien hallintasuunnitelmien huomioonottamisesta. (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Vesilakia koskevat muutokset liittyvät vesilain (264/1961) 2 luvun 11 pykälään ”yleisistä säännöksistä rakentamiseksi vesistöön” sekä 16 luvun 23 pykälään ”hakemusasioiden käsittelystä ympäristölupavirastossa”. Vesistörakentamisesta aiheutuvia hyötyjä ja vahinkoja arvioitaessa tulisi jatkossa ottaa huomioon myös tulvariskien hallinnasta annetun lain mukaisissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa esitetyt riskit ja tavoitteet tarvittavine toimenpiteineen. Muutokset vesilain (264/1961) lukuun 16 koskevat myös tulvariskien hallintasuunnitelmien huomioonottamista ympäristölupaviraston päätöksenteossa. 42 Tulva-asetustyöryhmä (2010) on ehdottanut kahden säännöksen lisäämistä vesilakiehdotukseen (HE 277/2009 vp) tulva- ja kuivuusriskeihin varautumiseksi. Ensimmäisen säännösehdotuksen mukaan lupaviranomainen voisi hakemuksesta tarkistaa tai antaa uusia määräyksiä, jos tulvasta aiheutuisi tai ennakoitaisiin aiheutuvan haitallisia vaikutuksia, joita ei muutoin voitaisi vähentää. Toisen säännösehdotuksen mukaan ELY-keskus olisi velvollinen laatimaan selvityksen tulvan tai kuivuuden haitallisten vaikutusten vähentämiseksi, mikäli tulvasta tai veden vähyydestä voisi vesistöalueella aiheutua tällaisia vaikutuksia. Tästä selvityksestä käytettäisiin nimeä "Vesistöalueen padotus- ja juoksutusselvitys", ja se koskisi koko vesistöaluetta tai sen osaa. Selvityksen perusteella ELY-keskus tekisi ratkaisun siitä, tulisiko vedenkorkeuksiin ja virtaamiin vaikuttavien hankkeiden lupia tarkastaa tai ryhtyä muihin toimiin tulva- ja kuivuusriskien vähentämiseksi yhteistyössä hankkeista vastaavien tahojen kanssa. Padotus- ja juoksutusselvityksen laatiminen voisi sisältyä niihin toimenpiteisiin, joita tulvariskien hallintasuunnitelmissa esitettäisiin merkittävien tulvariskien vähentämiseksi. Selvityksiä voitaisiin tehdä muillekin kuin merkittäviä tulvariskikohteita sisältäville vesistöille, ja ne olisivat käytettävissä kaikenlaisten tulvaja kuivuushaittojen vähentämiseksi. (Tulva-asetustyöryhmä, 2010). Ympäristönsuojelulain muutokset koskevat niin ikään tulvariskien hallintasuunnitelmien huomioonottamista ympäristöluvan arvioinnissa ja päätöksenteossa. Vesienhoidon järjestämisestä annetun lain tarkoitukseen lisätään tulvariskien hallinnan huomioonottaminen vesienhoidon järjestämisessä. Kyseisen lain mukaisissa toimenpideohjelmissa on jatkossa esitettävä 12 §:n mukaan yhteenveto aluetta koskevien tulvariskien hallintasuunnitelmien mukaisista toimenpiteistä sekä niiden vaikutuksista vesienhoidon ympäristötavoitteisiin. 5.3 Tulvariskien alustava arviointi Tulvadirektiivi velvoittaa jäsenmaat tekemään tulvariskien alustavan arvioinnin sekä nimeämään mahdolliset merkittävät tulvariskialueet 22.12.2011 mennessä. Mahdolliseksi tulvariskialueeksi voidaan nimetä alustavan arvioinnin perusteella alueet, joilla mahdollinen merkittävä tulvariski on olemassa ja sellaisen voidaan olettaa esiintyvän. Direktiivi ei kuitenkaan määrää, miten mahdollinen merkittävä tulvariskialue tulisi määrittää, vaan tämä on jätetty jäsenmaiden oman harkinnan varaan. Suomen lainsäädännössä käsite ”mahdollinen merkittävä tulvariskialue” on ollut aiemmin tuntematon. Tulvariskien alustava arviointi tuli mukaan tulvadirektiiviin pohjoismaiden aloitteesta (Huokuna, 2009). Alun perin tulvakartat ja tulvariskien hallintasuunnitelmat oli tarkoitus laatia kaikille vesistöalueille, mutta tämä olisi teettänyt kohtuuttomasti tarpeetonta työtä varsinkin pohjoismaisissa luonnonolosuhteissa sekä harvaan asutuilla alueilla. Tätä taustaa vasten alustava arviointi on haluttu jättää direktiivissä velvoitteeltaan kohtuullisen kevyeksi. Tulvadirektiivin 4 artiklan ensimmäisen kohdan perusteella tulvariskien alustava arviointi tulisi tehdä vesipuitedirektiivin (2000/60/EY) mukaisten vesipiirien (Suomessa vesienhoitoalueiden) tai hallintayksikön mukaan. Suomessa vesienhoitoalue muodostaa tulvariskien hallintayksikön. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat määrittää tiettyjä rannikkoalueita tai yksittäisiä vesistöalueita ja liittää ne johonkin muuhun kuin vesipuitedirektiivin mukaisesti muodostettuun hallintayksikköön. 43 Vesistötulvariskien alustava arviointi tehdään vesistöalueittain, mutta raportointi komissiolle tapahtuu vesienhoitoalueittain. Tulvadirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan arviointi tehdään saatavissa olevien tai suoraan johdettavissa olevien tietojen perusteella, joten uusien tietojen tuottaminen alustavaa arviointia varten ei ole tarpeellista. Artiklan alakohtien tarkoituksena on velvoittaa jäsenmaat arvioimaan erityisesti ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle tulvista mahdollisesti aiheutuvia vahingollisia vaikutuksia. Historiallisten tulvien osalta tulisi kuvauksessa esittää tulvan laajuus, tulvareitit ja arvio vahingoista. Tulevia tulvia koskevassa arviossa on otettava huomioon myös pitkän aikavälin kehitys, kuten ilmastonmuutoksen vaikutus. Lisäksi tässä yhteydessä on kiinnitettävä huomiota luonnonmukaisiin tulvanpidättämisalueisiin sekä nykyisten tulvansuojelurakenteiden tehokkuuteen. Jäsenvaltioiden kesken jaettujen hallintayksikköjen osalta direktiivi velvoittaa tarpeellisten tietojen vaihtamisesta. Alustavaa arviointia ei kuitenkaan tarvitse tehdä, mikäli alueen on todettu olevan jäsenvaltion omassa selvityksessä mahdollinen merkittävä tulvariskialue ennen 22.12.2010 tai samaan päivään mennessä alueilta on laadittu tai päätetty laatia tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä tulvariskien hallintasuunnitelmat. Tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen mukaan tulvariskien alustava arviointi tehdään toteutuneiden tulvien lisäksi ilmastonmuutoksen vaikutukset huomioonottaen (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). Alue, jolla mahdollinen merkittävä tulvariski todetaan tai sen voidaan olettaa ilmenevän, nimetään merkittäväksi tulvariskialueeksi. Arvioinnissa on otettava huomioon tulvan todennäköisyys, mahdolliset vahingot sekä alueelliset ja paikalliset olosuhteet. Arvioinnista vastaavat ELY-keskukset ja se tehdään vesistöalueittain ja merenrannikon osalta elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten toimialueittain. Hulevesitulvia koskevat asiat kuuluvat kuntien vastuulle. Alustava arviointi tehdään aikaisemmin tapahtuneista tulvista saatujen tietojen sekä arvioidun tulvan peittävyyden ja vahinkojen avulla. Vesistö- ja meritulvariskien alustavaan arviointiin kuuluvat asetusehdotuksen 1 §:n mukaan: 1. tarkoituksenmukaisessa mittakaavassa laaditut kartat, joista käyvät ilmi vesistöalueen ja merenrannikon korkeussuhteet, toteutunut ja suunniteltu maankäyttö sekä muut tulvariskien arvioinnin kannalta tarpeelliset tiedot 2. kuvaus aikaisemmin esiintyneistä tulvista, niiden laajuudesta sekä niistä mahdollisesti aiheutuneista tulvariskien hallinnasta annetun lain (HE 30/2010 vp) 7 §:n 2 momentissa tarkoitetuista vahingollisista seurauksista, jos samankaltaisia tulvia ja niistä aiheutuvia vahingollisia seurauksia voidaan pitää mahdollisena 3. arvio tulevaisuudessa mahdollisesti esiintyvien tulvien peittävyydestä ja tulvista aiheutuvista 2 kohdassa tarkoitetuista vahingollisista seurauksista. Arvio Suomessa tulevaisuudessa esiintyvien tulvien peittävyydestä ja vahingollisista seurauksista tehdään korkeusmalli- ja paikkatietoaineistojen avulla ottaen huomioon vesistöjen ominaispiirteet ja mahdolliset tulvasuojeluratkaisut. Direktiivin mukaan alustava arviointi tehdään saatavissa olevien tietojen perusteella. Suomessa käytetään näiden lisäksi olemassa olevia paikkatietoaineistoja yhdessä karkean tason tulvan peittävyyden kanssa SYKEssä kehitettyjen tulvariskien tunnuslukujen ja 44 tulvariskiruutujen laskemiseen (Huokuna, 2009). Tunnusluvuilla ja tulvariskiruuduilla voidaan vertailla eri tulvariskialueita keskenään ja arvioida tulvan mahdollisesti aiheuttamia vahinkoja. Tulvariskien alustavasta arvioinnista vastaa Suomessa maa- ja metsätalousministeriö, mutta tärkeä rooli valmistelussa on ELY-keskuksilla yhdessä SYKEn kanssa (HE 30/2010 vp). Alustava arviointi toteutetaan lähinnä ELY-keskuksissa, joissa tulvariskialueet tunnistetaan toteutuneiden tulvien, tunnuslukujen, tulvariskiruutujen, muiden paikkatietoaineistojen ja paikallistuntemuksen avulla. ELY-keskukset huolehtivat myös tulvadirektiivin edellyttämien alustavan arvioinnin raporttien mukaisen aineiston keräämisestä sekä laativat alustavasta arvioinnista raportit jotka myös sisältävät ehdotuksen mahdollisista merkittävistä tulvariskialueista. Maa- ja metsätalousministeriö nimeää tämän jälkeen nämä alueet. Tulvariskien alustava arviointi toteutetaan ELY-keskuksissa vuosien 2009-2011 aikana. Työnkulku on seuraava: arvioinnin kohdealueen valitseminen ja rajaaminen, tulvatietojen ja tehtyjen selvitysten kerääminen, tulvatietojen syöttäminen Tulvatietojärjestelmään, tulvasuojelurakenteiden ja tulvatasanteiden selvittäminen, arvioinnin tekeminen ja mahdollisesti merkittävien alueiden nimeäminen. Raportit tulvariskien alustavasta arvioinnista laaditaan ELY-keskuksissa kansallisen ohjeistuksen sekä Euroopan komission tammikuussa 2010 antamien ohjeiden mukaisesti. Raportit alustavasta arvioinnista ja ehdotukset mahdollisesti merkittävistä tulvariskialueista pyritään saamaan maa- ja metsätalousministeriöön vuoden 2011 alussa, jotta lausunnoille jää riittävästi aikaa ennen direktiivin mukaista aikarajaa 22.12.2011 (Hanski, 2010). Merkittävät tulvariskialueet ministeriö nimeää 31.5.2012 mennessä. Hulevesitulvariskien alustava arviointi on ajateltu tehtäväksi kunnille jaettavan sähköisen kyselylomakkeen avulla. Kysely on tarkoitus lähettää syksyllä 2010, ja sen yhteydessä voidaan jakaa tietoa kuntiin muista hulevesitulvariskien hallintaan liittyvistä asioista. Lomakkeella kerättyjen tietojen perusteella voidaan tulostaa raportti tulvariskien alustavasta arvioinnista EU:n komissiolle. Mahdolliset olemassa olevat tai laadittavat laajemmat selvitykset olisivat raportoinnin liitteenä (Huokuna, 2009). Kunnat nimeävät itsenäisesti merkittävät hulevesien tulvariskialueet alueellaan tapahtuneiden ja ennakoitujen hulevesitulvien perusteella ja ilmoittavat nimeämispäätöksestä oman alueensa ELY-keskuksiin. Tässä työssä on keskitytty lainsäädännön ja tulvariskien hallintasuunnitelmien kannalta keskeisimpiin tulvariskien alustavan arvioinnin tietojen selvittämiseen. Muun muassa Sane (2010a) on käsitellyt opinnäytetyössään tarkemmin alustavaa arviointia. 5.4 Tulvavaara- ja tulvariskikartat Tulvariskien alustavan arvioinnin perusteella nimetyille tulvariskialueille tulee tulvadirektiivin mukaan laatia tulvavaara- ja tulvariskikartat 22.12.2013 mennessä. Tulvavaara- ja tulvariskikarttoja on laadittu Suomessa pääasiassa suurtulvatyöryhmän suositusten pohjalta vuodesta 2003 lähtien, mutta lain asettamia velvoitteita niille ei ole aikaisemmin ollut. Tulvariskien hallintaa koskevan lain mukaan ELY-keskuksien on jatkossa huolehdittava tulvavaara- ja tulvariskikarttojen laatimisesta omalla alueellaan. Näissä käytettävien tietojen tulee olla yhdenmukaisia vesienhoitosuunnitelmissa käytettävien vastaavien tietojen kanssa. 45 Tulvavaarakartta kuvaa tulvan laajuuden lisäksi myös vaaran asteen tietyllä todennäköisyydellä. Tavallisesti vaaran astetta kuvataan vesisyvyydellä, mutta se voi olla myös virtausnopeus tai niiden yhdistelmä. Tulvavaarakartoilla esitetään tulvaalueita vastaavat vedenkorkeuslukemat. Tulva-alue ja vesisyvyys saadaan määritettyä vähentämällä vedenpinnan korkeudesta maanpinnan korkeus kuvassa 9 havainnollistetulla tavalla. Tulvavaarakartat voidaan luokitella niiden lähtöaineistojen tarkkuuden perusteella yksityiskohtaisiin (yleensä mittakaava 1:20 000) ja yleispiirteisiin tulvavaarakarttoihin (mittakaava tarkimmillaan 1:50 000) (Alho et al., 2008). Yksityiskohtainen tulvavaarakartta laaditaan erityisen merkittäviltä tulva-alueilta ja korkeusaineiston maanpinnan keskivirheen tulee olla korkeintaan 30 cm. Esimerkki yksityiskohtaisesta tulvavaarakartasta on esitetty kuvassa 10. Laserkeilauksen yleistymisen myötä yksityiskohtaisten tulvavaarakarttojen tekeminen helpottuu nykyisestä. Suurtulvatyöryhmän ehdottamat tulvakartoitukset käynnistyivät Suomessa järjestelmällisesti yleispiirteisen tulvavaarakartoitusoppaan ja tulvatietojärjestelmän käyttöönoton jälkeen vuonna 2006 (Sane, 2010a). SYKEn ylläpitämään Tulvatietojärjestelmään on tallennettu toukokuuhun 2010 mennessä 75 tulvavaarakarttaa Suomen joki-, järvi- ja merialueilta (Sane, 2010b). Tulvavaarakarttoja on laadittu pääasiassa vesistötulville, mutta esimerkiksi Saimaalta on laadittu ilmastonmuutosskenaarion mukainen tulvavaarakartta. SYKEssä on laadittu meritulville ilmatieteenlaitoksen arvioihin perustuva keskimäärin kerran 200 vuodessa toistuvan vedenkorkeuden mukainen tulvavaarakartta. Lisäksi on tehty joitakin tulvavaarakarttoja jääpato- ja hyydetulville. Lisäksi patoturvallisuuslain perusteella on laadittu tulvavaarakarttoja 1-luokan patojen patomurtumatulville. Tulvavaarakartat on julkaistu PDF-tiedostoina ympäristöhallinnon verkkopalvelussa (www.ymparisto.fi/tulvakartat). Tulvavaarakartoitusprosessia on ohjeistettu oppaassa yleispiirteisten tulvavaarakarttojen laatimisesta (Sane et al., 2006). Vedenpinta Maanpinta Tulva-alue, vesisyvyys Kuva 9. Tulva-alueen ja vesisyvyyden määrittäminen vähentämällä vedenpinnan korkeusmallista maanpinnan korkeusmalli (Sane, 2010a) 46 Tulvariskikartta kuvaa tietyllä todennäköisyydellä esiintyvän tulvan vahinkopotentiaalia eli sen mahdollisesti aiheuttamia vahinkoja muun muassa henkilöille, rakennuksille ja ympäristölle. Tulvariskikarttoja voidaan laatia tulvavaarakarttojen pohjalta yhdistämällä niihin vahinkoalttiutta kuvaavia tietoja. Näinä lähtötietoina tulvariskikartoituksessa käytetään Suomessa valtakunnallisia ja paikallisia paikkatietoaineistoja kuten esimerkiksi rakennus- ja huoneistorekisteriä (RHR) sekä alueiden käyttöä kuvaavaa SLICES-aineistoa. Alueen asukasmäärää kuvaavien tietojen lisäksi tulvariskikartoissa esitettäviä tietoja ovat ympäristön pilaantumista aiheuttavat kohteet, vaarallisia aineita käsittelevät laitokset, muuntamot, tietoliikenteen ja vesihuollon rakennukset, pilaantuneet maa-alueet, luonnonsuojelualueet sekä vaikeasti evakuoitavat kohteet kuten sairaalat, vanhainkodit, päiväkodit ja koulut (Alho et al., 2008). Tulvariskikarttojen laatimista on ohjeistettu teoksessa "Tulvariskien kartoittaminen" (Alho et al., 2008). SYKEssä on tuotettu aineistoja tulvariskikarttojen esittämiseen paikkatieto-ohjelman karttanäkymässä. Julkaistuja tulvariskikarttoja on vain muutamia (Sane, 2010b) 47 Kuva 10. Porin yksityiskohtainen tulvavaarakartta HQ 1/250 (merenpinta N60 + 1,40 m) yleispiirteisellä taustakartalla. Kartalla esitetään mm. tulvan laajuus ja vesisyvyys kolmella eri syvyysvyöhykkeellä. (Alho et al., 2008) Tulvavaara- ja tulvariskikarttoihin on tulvadirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti sisällytettävä sellaiset alueet, joilla tulvan esiintymisen todennäköisyys on vähäinen, keskisuuri (todennäköinen toistumisaika 100 vuotta) tai korkea (tarpeen mukaan). Kansallisessa lainsäädännössä todennäköisyyksistä on säädetty direktiiviä tarkemmin. Tulvariskiasetusehdotuksen 2 § mukaan tulvavaarakartoissa esitetään veden alle jäävät alueet sekä tulvan aikainen vesisyvyys tai vedenkorkeus seuraavilla tulvilla: 48 1. tulvan vuotuinen todennäköisyys on 2 prosenttia tai tulvan toistuvuus on kerran 50 vuodessa 2. tulvan vuotuinen todennäköisyys on 1 prosentti tai tulvan toistuvuus on kerran 100 vuodessa 3. tulvan vuotuinen todennäköisyys on 0,4 prosenttia tai tulvan toistuvuus on kerran 250 vuodessa Tarvittaessa kartoissa voidaan esittää alueet, joilla tulva on mahdollinen erityisissä olosuhteissa tai joilla tulvan vuotuinen todennäköisyys on hyvin vähäinen. Tulvadirektiivin mukaan rannikko- ja pohjavesitulvien tulvakartat voidaan kuitenkin laatia ainoastaan vähäisen todennäköisyyden alueilta, mikäli tulvasuojelun taso näillä alueilla on jo riittävä. Suomessa rannikon merivesitulville on laadittu tulvakartat, jotka kuvaavat 0,5 % tulvan todennäköisyyttä eli keskimäärin kerran 200 vuodessa toistuvan tulvan suuruutta (Sane, 2010a). Kartoissa esitetään tulvan peittävyyden ja vesisyvyyden lisäksi tarpeen mukaan tulvien aikainen virtaama ja virtausnopeudet. Ilmastonmuutoksen vaikutuksen huomioonottamista tulvan todennäköisyyksien arvioinnissa ei asetuksessa mainita. Tulvakartat laaditaan siis kuvaamaan nykyistä vaaraa tai riskiä. Tulvariskikartoissa esitetään tulvavaarakarttojen alueilta tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen 3 § mukaan seuraavat tiedot: 1. asukkaiden arvioitu määrä 2. erityiskohteet kuten sairaalat, oppilaitokset ja päiväkodit 3. infrastruktuuri kuten tiet, energiaverkot, tietoliikenneverkot ja vesihuoltolaitokset 4. yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen kannalta merkittävä taloudellinen toiminta 5. ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun direktiivin 2008/1/EY (IPCC-direktiivi) liitteessä I tarkoitetut laitokset, joiden toiminnasta voi tulvatilanteessa aiheutua ympäristön äkillistä pilaantumista, sekä vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (1040/2006) 4 §:ssä tarkoitetut erityiset alueet, joilla tällaisesta pilaantumisesta voi aiheutua vahinkoa 6. lain nojalla suojellut taikka kaavassa suojelluksi määrätyt kulttuuriperintökohteet 7. muut tarpeelliset tiedot, kuten alueet, joilla tulva voi aiheuttaa jäiden tai muun kiinteän aineksen haitallista kulkeutumista, maaperän merkittävää eroosiota tai sortumavaaraa taikka merkittävää ympäristön pilaantumisen vaaraa. Tulvariskien hallintaa koskevan asetusehdotuksen mukaiset tulvariskikartoissa esitettävät tiedot on määritelty tarkemmin ja laaja-alaisemmin, kuin mitä tulvadirektiivi velvoittaa. Nyt tulvariskikartoissa esitettävät tiedot ovat hyvin pitkälle samoja, joita käytetään hyväksi tulvariskien alustavassa arvioinnissa, ja siten niiden sijainti ja laatu alueella on jo selvitetty. Hulevesitulvariskien osalta kunnat tekevät hulevesitulvariskien alustavan arvioinnin, jonka perusteella kunnat laativat merkittäville tulvariskialueille tulvavaara- ja tulvariskikartat vesistö- ja meritulvien tapaan. Hulevesitulvariskikartoissa esitettävien tietojen tulee olla soveltuvin osin edellä esitetyn tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen 3 §:n tietojen mukaisia. Hulevesitulvia koskevissa tulvavaarakartoissa esitetään tulvan peittävyys ja vesisyvyys ottaen huomioon paikalliset olosuhteet ja hulevesitulvien kannalta merkitykselliset sateiden todennäköisyydet. 49 5.5 Tulvariskien hallintasuunnitelmat Tulvadirektiivin mukaan niille vesistöalueille ja merenrannikon alueille, joilla on alustavan arvioinnin perusteella tunnistettu vähintään yksi tulvariskikohde, on tehtävä tulvariskien hallintasuunnitelmat 22.12.2015 mennessä. Tulvariskien hallintasuunnitelmat tulee tehdä tulvavaara- ja tulvariskikarttojen pohjalta hallintayksikön tasolla yhteen sovitettuina tai sitten hallintayksikön alueelta laaditaan vain yksi hallintasuunnitelma. Suomessa mahdollisesti merkittävät tulvariskialueet ovat tyypillisesti pieniä. Tulvavaara- ja tulvariskikartat laaditaan näiltä alueilta, mutta valuma-aluenäkökulman huomioonottamiseksi tulvariskien hallintasuunnitelmat on päätetty tehdä Suomessa koko valuma-alueen kattaviksi. Tulvariskien alustavassa arvioinnissa nimetyille merkittäville tulvariskialueille tulee nimetä tulvariskien hallintatavoitteet, joissa keskitytään tulvista ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle mahdollisesti aiheutuvien vahingollisten seurausten vähentämiseen mahdollisuuksien mukaan muilla kuin tulvasuojelurakenteisiin perustuvilla ratkaisuilla. Direktiivin mukaan hallintasuunnitelmien tulee sisältää toimenpiteitä tavoitteiden saavuttamiseksi ja niissä on otettava huomioon kustannukset ja hyödyt, tulvan laajuus sekä tulvareitit ja mahdolliset tulvien pidättämisalueet. Lisäksi hallintasuunnitelmat on laadittava vesipuitedirektiivin tavoitteet huomioon ottaen ja niissä on otettava huomioon maankäytön, maaperän ja vesivarojen käytön, luonnonsuojelun ja vesiliikenteen vaatimukset. Hallintasuunnitelmien tulee sisältää tulvien ehkäisemiseen ja tulvasuojeluun keskittyviä tavoitteita sekä mahdollisuuksien mukaan parempaan tulvavesien pidättämiseen ja maankäytönsuunnitteluun tähtääviä tavoitteita. Suomessa tulvariskien hallinnasta annettava laki (HE 30/2010 vp) määrää tulvariskien hallintasuunnitelman laatimisesta ja valtioneuvoston asetus tulvariskien hallinnasta säätää hallintasuunnitelmien sisällöstä. Tulvariskien hallinnan tavoitteista oli tarkoitus säätää valtioneuvoston asetuksella, mutta asetusta valmistelleen työryhmän ehdotuksesta tavoitteita koskeva säädös lisättiin tulvariskien hallintaa koskevaan lakiehdotukseen pykälänä 11. Tulvariskien hallintasuunnitelmien vastuista määrätään tulvariskien hallintaa koskevan lakiehdotuksen pykälissä 3 - 6 tämän työn luvussa 5.2.3 esitetyllä tavalla. Kukin ELYkeskus vastaavaa alueellaan hallintasuunnitelmien ehdotuksien laatimisesta, ja ehdotukset käsitellään maakunnan liiton ehdottamassa ja maa- ja metsätalousministeriön nimittämässä tulvaryhmässä. Käsittelyn jälkeen ehdotus lähetetään maa- ja metsätalousministeriöön hyväksyttäväksi. SYKE vastaa elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksille annettavasta ohjeistuksesta. Hulevesitulvariskien hallintasuunnitelmat kuitenkin laaditaan ja myös hyväksytään kunnissa. Tulvariskien hallintasuunnitelmien tavoitteista säädetään laissa tulvariskien hallinnasta (He 30/2010 vp, 11 §). Tulvariskien hallinnan yleisenä tavoitteena on vähentää vahingollisia seurauksia ihmisten terveydelle ja turvallisuudelle. Lisäksi pyritään siihen, että vesistötulvista aiheutuvat kokonaisvahingot vesistöalueella jäisivät mahdollisimman vähäisiksi. Kansallisessa lainsäädännössä halutaan näin korostaa valumaaluenäkökulmaa ja ihmishenkien turvaamista. Huomioonotettavia mahdollisia vahingollisia seurauksia ovat lakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) 8 §:n 1 momentin mukaan: 50 1. vahingollinen seuraus ihmisten terveydelle tai turvallisuudelle 2. välttämättömyyspalvelu kuten vesihuollon, energiahuollon, tietoliikenteen, tieliikenteen tai muun vastaavan toiminnan pitkäaikainen keskeytyminen 3. yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja turvaavan taloudellisen toiminnan pitkäaikainen keskeytyminen 4. pitkäkestoinen tai laaja-alainen vahingollinen seuraus ympäristölle 5. korjaamaton vahingollinen seuraus kulttuuriperinnölle. Tulvariskien hallinnan tavoitteeksi oli alun perin tarkoitus kirjata lakiin varautuminen sellaisiin tulviin, joiden vuotuinen todennäköisyys on vähintään yksi prosentti tai toistuvuus keskimäärin kerran 100 vuodessa ja jotka voivat aiheuttaa merkitykseltään, kestoltaan, laaja-alaisuudeltaan tai korjaamattomuudeltaan vahingollisia seurauksia. Paikallisten olosuhteiden perusteella hallintasuunnitelman tavoitteena olisi voinut olla varautuminen myös harvemmin kuin keskimäärin kerran 100 vuodessa toistuvaa varten. Valtakunnallisesti yhteisen toistuvuuteen perustuvasta tavoiteasettelusta kuitenkin luovuttiin asiantuntijakeskusteluiden jälkeen. Tavoitteena olevan kerran 100 vuodessa toistuvaan tulvaan varautumisen arvioitiin aiheuttavan negatiivisia seurauksia, sillä tämä houkuttelisi asettamaan tavoitetason minimivaatimuksen (T=1/100) mukaiseksi kaikkien kohteiden osalta. Lisäksi esimerkiksi olemassa olevien asuinalueiden tulvavahinkojen korvauskäytännöt tällaisessa tulvatilanteessa sekä ilmastonmuutosskenaarioiden vaikutusten muuttumisen huomioonottaminen olisivat tehneet tavoitteesta vaikeasti määriteltävän. Tulvariskien hallintasuunnitelmassa on esitettävä kullekin merkittävälle tulvariskialueelle toimenpiteet edellä lueteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Keskeisiä toimenpiteitä ovat tulvien todennäköisyyden vähentäminen sekä muiden kuin tulvasuojelurakenteisiin perustuvien keinojen käyttäminen. Suunnitelmissa tarkastellaan toimenpiteiden kustannuksia, hyötyjä ja etusijajärjestystä. Hallintasuunnitelmilla ei ratkaistaisi sitovasti, mitä toimenpiteitä riskien ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi olisi toteutettava. Valtion ja kuntien viranomaisten sekä aluekehitysviranomaisten olisi kuitenkin otettava suunnitelmat toiminnassaan huomioon. Tulvariskien hallinnasta annetussa asetusehdotuksessa määritellään lakia täydentäviä hallintasuunnitelmissa huomioonotettavia asioita. Näitä ovat asetusehdotuksen 5 §:n mukaan: 1. alustavan riskien arvioinnin selvitykset ja tulvakartat 2. mahdollisuudet säännöstely- ja muiden tulvasuojelurakenteiden, tulvareittien ja tulvien pidättymisalueiden käyttöön 3. toteutunut ja suunniteltu vesivarojen käyttö, hoito ja suojelu mukaan lukien vesistön ja merenrannikon virkistyskäyttö, voimatalous, vesiliikenne ja satamainfrastruktuuri 4. toteutunut ja suunniteltu alueiden käyttö 5. maaperän käyttö ja hoito 6. luonnonsuojelulain (1096/1996) mukaisesti suojellut tai luonnonsuojelutarkoitukseen varatut alueet 7. vesitilanteen seuranta, tulvien ennustaminen sekä tulvariskeistä ja niihin varautumisesta tiedottaminen 8. toiminta tulvan uhatessa ja tulvan aikana mukaan lukien pelastustoimen suunnitelmat sekä tulvavaroitusjärjestelmät. 51 Tulvariskien hallintasuunnitelmat on sovitettava yhteen vesienhoidon suunnittelun kanssa. Tämä tarkoittaa sitä, että tulvariskien hallintasuunnitelmien mukaisissa toimenpiteissä tulee ottaa huomioon vesienhoidon toimenpideohjelmien ympäristötavoitteet direktiivin 9 artiklaa vastaavasti. Lisäksi osana hallintasuunnitelmien toimenpiteitä esitetään ympäristöselostus. Tarkemmin tulvariskien hallintasuunnitelmien sisältöä on selvitetty tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen liitteessä A (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) sekä tämän työn luvussa 6. Tulvariskien hallintasuunnitelmat tulee tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen pykälän 15 mukaan hyväksyä ja julkaista 22.12.2015 mennessä eli direktiivin mukaisella aikataululla. Ne tulee julkaista myös sähköisesti (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Hallintasuunnitelmia kiireellisemmän aikataulun takia tulvariskien alustava arviointi ja tulvakarttojen laatiminen mahdollisesti merkittäviltä tulvariskialueilta ovat olleet ensisijaisia tehtäviä valtakunnan tasolla. Pilottihankkeena on kuitenkin laadittu tulvariskien hallintasuunnitelma Kokemäenjoen vesistön alueelta. Kyseistä hanketta on käsitelty enemmän tämän työn luvussa 9. 5.6 Direktiivin mukaisten toimenpiteiden uudelleentarkastelu Tulvariskien alustavalle arvioinnille, tulvavaara- ja tulvakartoituksille sekä tulvariskien hallintasuunnitelmille on tehtävä ajantasaistukset, joissa otetaan huomioon muun muassa ilmastonmuutoksen vaikutukset. Alustavat arvioinnit on tarkistettava 22.12.2018, tulvakartat 22.12.2019 ja hallintasuunnitelmat 22.12.2021 mennessä sekä tämän jälkeen joka kuudes vuosi. Hallintasuunnitelmien uudelleentarkastelua koskevat säädökset kirjataan myös tulvariskien hallinnasta annettavaan lakiin, ja lisäksi tulvariskiasetukseen, jossa säädetään tarkistetuissa hallintasuunnitelmissa esitettävistä tiedoista. Tarkistettujen suunnitelmien tulee sisältää yhteenveto edellisen suunnitelman jälkeen tehdyistä tarkistuksista, arvio tulvariskien hallinnalle asetettujen tavoitteiden ja toimenpiteiden toteutumisesta, mahdollisesti toteuttamatta jääneiden toimenpiteiden osalta selvitys toteuttamatta jäämisen syistä sekä kuvaus alueella edellisen hallintasuunnitelman julkaisemisen jälkeen toteutetuista toimenpiteistä (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). Tarkistetuissa suunnitelmissa on aina pyrittävä käyttämään tuoreimpia ilmastonmuutoksen vaikutuksia koskevia tietoja (2007/60/EY). 5.7 Yhteensovittaminen vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa EU:n vesipolitiikan puitedirektiivi (2000/60/EY) tuli voimaan 22.12.2000, ja sen tarkoituksena on yhtenäistää EU:n vesiensuojelua. Tavoitteena direktiivillä on suojella vesiekosysteemejä ja parantaa niiden tilaa, edistää vesivarojen kestävää käyttöä, vähentää pohjavesien pilaantumista, vähentää vesiä pilaavien vaarallisten aineiden päästöjä sekä vähentää kuivuuden ja tulvien vaikutusta. Tulvadirektiivin 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet tulvadirektiivin ja vesipolitiikan puitedirektiivin yhteen sovittamiseksi keskittyen erityisesti tehokkuuden, tietojen vaihdon ja synergiaetujen parantamiseen ottaen huomioon vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklan mukaiset ympäristötavoitteet. 52 Suomen lainsäädännössä näistä tavoitteista on säädetty vesienhoidon järjestämisestä annetun lain 12 pykälässä. Vesienhoitosuunnitelmat tulee laatia kaikilta Suomen kahdeksalta vesienhoitoalueelta, ja niiden tulee sisältää vesien hoidon hyvään tilaan tähtäävät ja vesipolitiikan puitedirektiivissä määritellyt toimenpiteet. Tulvavaara- ja tulvariskikarttojen sisältämien tietojen tulee olla yhdenmukaisia vesienhoitosuunnitelmissa esitettyjen vastaavien tietojen kanssa. Samoin tulvariskien hallintasuunnitelmien laatiminen ja uudelleentarkastelut on suoritettava siten, että ne sovitetaan yhteen vesienhoitosuunnitelmien uudelleentarkastelujen kanssa. Tulvadirektiivin aikataulu sekä uudelleentarkastelut on ajoitettu siten, että vesienhoitosuunnitelmien ensimmäiset uudelleentarkastelut tulee olla valmiina samanaikaisesti tulvariskien hallintasuunnitelmien ensimmäisen kierroksen kanssa. Tulvariskien hallintasuunnitelmien yhteensovittamista vesienhoitosuunnitelmien kanssa on käsitelty enemmän luvussa 7.2. 5.8 Hallintasuunnitelmien ohjeistuksen periaatteita Vaikka valtioneuvoston asetus tulvariskien hallinnasta täydentää tulvariskien hallinnasta annettavaa lakia, on tulvariskien hallintasuunnitelmia ohjeistettava vielä tarkemmin. Erityisesti jo tehtyjen suunnitelmien, kuten tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien, yleissuunnitelmien ja patojen vahingonvaaraselvityksien huomioonottaminen ja integrointi osaksi hallintasuunnitelmia, kaipaavat ohjeistusta. Lisäksi on selvitettävä, tarvitaanko hallintasuunnitelmia täydentäviä ohjeistuksia tai tarkempia suunnitteluperiaatteita. Koska tulvariskien hallintasuunnitelmat laaditaan nyt ensimmäistä kertaa, on ohjeistuksen oltava kaikki osa-alueet kattavaa ja riittävän selkeää. Ohjeistuksia annettaessa on pyrittävä ottamaan huomioon Kokemäenjoen pilottihankkeesta saadut kokemukset sekä mahdollisesti muiden EU:n jäsenmaiden hallintasuunnitelmien laatimisperiaatteet. Ohjeistuksella pyritään siihen, että tulvariskien hallintasuunnitelmista tulee kyseisen vesistön kannalta keskeiset toimenpiteet ja vastuualueet sisältäviä, mutta kuitenkin tiivisrakenteisia raportteja alueen tulvien hallinnan kehittämiseksi ja ylläpitämiseksi. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa olisi hyvä ottaa huomioon muitakin kuin tulvadirektiivin velvoitteiden mukaisia tekijöitä tulvariskien kokonaisvaltaisen hallinnan kehittämiseksi. Esimerkiksi tulvariskityöryhmän loppuraportissa on esitetty tulvariskien hallinnan muuhun kehittämiseen liittyviä ehdotuksia. Nämä ehdotukset eivät ole tulvadirektiivin toimeenpanon kannalta merkityksellisiä, ja siksi niistä ei ole säädetty lailla tai asetuksella. Ohjeistuksilla nämä asiat voidaan kuitenkin ottaa osaksi hallintasuunnitelmia tai ainakin korostaa niiden merkitystä. Laissa ja valtioneuvoston asetuksessa tulvariskien hallinnasta määrätään ne periaatteet, jotka tulisi ottaa huomioon tulvariskien hallintasuunnitelmien tarkemmassa ohjeistuksessa. Lisäksi asetusehdotuksen liitteessä A on lueteltu ne tiedot, jotka hallintasuunnitelmassa tulisi esittää. Luettelo on hyvin pitkälti tulvadirektiivin liitteessä A esitettyjen tulvariskin hallintasuunnitelmien osien mukainen. Tämän liitteen mukaista rakennetta voidaan käyttää runkona ja soveltuvin osin kappalejakona hallintasuunnitelmissa. Seuraavassa luvussa on käyty tarkemmin läpi tulvariskien hallintasuunnitelmia ja niitä koskevaa ohjeistusta. 53 6 TULVARISKIEN HALLINTASUUNNITELMIEN SISÄLTÖ Tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen liitteessä A on esitetty tulvariskien hallintasuunnitelmissa esitettävät tiedot (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). Ne vastaavat tulvadirektiivin liitettä A eräin tarkennuksin ja lisäyksin. Taulukossa 5 on esitetty asetuksen mukaiset tulvariskien hallintasuunnitelmissa esitettävät tiedot, jonka jälkeen niiden tarkempi sisältö on käyty läpi osa kerrallaan täydennettynä aihetta koskevien selvitysten ja muiden asiakirjojen mukaisilla tiedoilla. Vaikka teksti onkin laadittu lähinnä vesistötulvia ajatellen, pätevät samat periaatteet rannikon merivesitulville ja hulevesitulville. Taulukossa 5 olevaa asetusehdotuksen liitteeseen perustuvaa jaottelua voidaan käyttää soveltuvin osin tulvariskien hallintasuunnitelmien rakenteena ja myös otsikointina. Liitteessä 4 on tähän liittyen esitetty ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelmien ohjeelliseksi sisällysluetteloksi. Hallintasuunnitelmien keskeinen osa on merkittäville tulvariskialueille päätetyt tulvariskien hallintatavoitteet, joissa keskitytään ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen vähentämiseen. Hallintasuunnitelmien tulee myös sisältää toimenpiteet päätettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi ja mahdollisuuksien mukaan kuvaus siitä, miten tulvariskiä voidaan vähentää tulvan todennäköisyyttä pienentämällä tai muilla kuin tulvasuojelurakenteilla. Hallintasuunnitelmissa tulee myös ottaa huomioon vesistön ominaispiirteet sekä vesipuitedirektiivin mukaiset vesienhoitosuunnitelmat (2007/60/EY). Tulvariskien hallintasuunnitelmien sisältöön vaikuttavat tulvariskien hallinnasta annetun asetuksen ja tulvadirektiivin lisäksi Euroopan komission alustava ohje hallintasuunnitelmien raportoinnista komissiolle sekä esimerkiksi suurtulvatyöryhmän esittämät muut kuin tulvadirektiivissä listatut toimenpiteet tulvariskien hallinnasta. Hallintasuunnitelmien raportoinnista annettu ohje määrittelee ne tiedot, jotka jäsenmaiden on raportoitava hallintasuunnitelmista komissiolle. Raportointi tehdään vesienhoitoalueittain, vaikka hallintasuunnitelmat laaditaan vesistöalueittain. Yhden hallintasuunnitelman tiedot joudutaan tiivistämään raportoinnissa komissiolle varsin tiiviiksi, sillä raportoinnin osille on määrätty tiukat maksimipituudet (Euroopan komissio, 2010a). Raportoinnin tarkoituksena on tulvadirektiivin määräysten noudattamisen valvomisen lisäksi jäsenmaiden tulvariskien hallinnan tavoitteiden ja toimenpiteiden vertailu sekä tietojen kerääminen yhteen. Vastaava raportointi suoritetaan myös tulvariskien alustavasta arvioinnista sekä tulvavaara- ja tulvariskikarttojen laadinnasta. Suomessa aikaisemmin tehtyjen tulvariskien hallinnan suunnittelun asiakirjojen ja selvitysten hyödyntämistä hallintasuunnitelmien laatimisessa on käsitelty jäljempänä luvussa 8. Tässä luvussa on keskitytty enemmän EU:n ja kansallisen lainsäädännön edellyttämään sisältöön. 54 Taulukko 5. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa esitettävät tiedot tulvariskien hallinnasta annetun asetuksen mukaan. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Kuvaus vesistöstä, sen hydrologiasta ja vesivarojen käytöstä Tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä arvio tulvavahingoista Tulvariskien hallinnan tavoitteet Toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi Tulvan aikainen toiminta ja tulvariskien hallinnan organisaatio Tulvariskien ja niiden hallinnan huomioonottaminen säädösten mukaisissa menettelyissä 7. Kuvaus kustannus-hyötyanalyysistä 8. Yhteenveto osallistumisesta, kuulemisesta ja tiedottamisesta 9. Toimenpiteiden priorisointi ja suunnitelman toteutuksen seuranta 10. Luettelo toimivaltaisista viranomaisista 6.1 Kuvaus vesistöalueesta Tulvariskien hallintasuunnitelmiin on sisällytettävä alkuun lyhyt yleiskuvaus koko vesistöalueesta. Kuvaus voidaan tehdä käyttäen hyväksi tulvariskien alustavan arvioinnin ja tulvakartoituksen yhteydessä kerättyjä tietoja sekä aikaisempia selvityksiä. Asetusehdotuksessa tulvariskien hallinnasta edellytetään vesistön kuvaukseen sisällytettävän seuraavat tiedot: "Suunnitelman kohteena olevan vesistöalueen, merenrannikon tai hulevesitulvien esiintymisalueen kartta, jossa on esitetty merkittävät tulvariskialueet ja muut tulvariskien alustavan arvioinnin tulokset sekä kuvaus vesistöalueesta, sen hydrologiasta ja vesivarojen käytöstä." Tulvariskien alustavassa arvioinnissa tunnistetun merkittävän tulvariskialueen sisältävältä vesistöalueelta esitetään tulvariskien hallintasuunnitelmissa koko vesistöalueen kartta, tarkempi kartta merkittävien tulvariskialueiden osalta, perustiedot alueesta, sen hydrologiasta ja vesivarojen käytöstä. Suunnitelmassa olisi hyvä olla kartta vesistöalueesta osa-alueineen, jossa esitettäisiin myös osa-alueen pinta-ala, järvisyysprosentti sekä mahdollisesti muita tietoja. Erityisesti vesistön ominaispiirteisiin tulisi kiinnittää huomiota. Vesistössä sijaitsevat tärkeimmät vesistörakenteet voisi esittää pelkistetyssä vesistökartassa, joka sisältäisi myös tärkeimmät järvet tilavuuksineen ja jokiuomat virtaamineen. Kuvaus vesivarojen käytöstä sisältää tiedot vesistössä sijaitsevista rakenteista, säännöstelyluvista sekä niiden vaikutuksista vedenkorkeuksiin ja virtaamin. Myös poikkeusjuoksutusten ja muiden menetelmien käyttöä tulvatilanteessa sekä mahdollisuuksia tulvavesien pidättämiseen valuma-alueella voidaan selventää. Vesistörakenteiden kunto sekä mahdollinen korjaustarve on hyvä selvittää. Erityisesti tulee kuvata, miten ilmastonmuutos tai muut mahdolliset vaikutukset voivat muuttaa alueen hydrologiaa ja vesivarojen käyttöä tulevaisuudessa. Ilmastonmuutoksen seurauksena tulvat saattavat esiintyä entistä aikaisemmin, suurempina tai pienempinä riippuen muun muassa alueen sadannan ja lämpötilan muutoksista. Ilmastonmuutosskenaarioissa ei ole kuitenkaan valtakunnallisesti suuria alueellisia eroja. Veijalainen et al. (2009) ovat käsitelleet ilmastonmuutoksen 55 vaikutuksia vesistötulviin. Tutkimuksessa arvioitiin muun muassa keskimäärin kerran 100 vuodessa toistuvien tulvien muutoksia 67 kohteelle vuoteen 2099 asti eri puolille Suomea 20 globaalin ja alueellisen ilmastomallin skenaarioiden avulla. Karkeasti voidaan sanoa muiden kuin kevättulvien lisääntyvän, Etelä-Suomessa tulvien kasvavan sään ääri-ilmiöiden lisääntyessä sekä Pohjois-Pohjanmaan ja Kainuun alueen tulvien pienenevän pienemmän lumien sulamisvesimäärän vuoksi. Hallintasuunnitelmassa tulisi esittää alueen tulvien esiintymisen ja mahdollisten muutosten kannalta merkittävät ilmastonmuutoksen vaikutukset, niihin liittyvät skenaariot ja arvio tuloksien oikeellisuudesta. Valtakunnallisen yhteneväisyyden vuoksi suunnitelmissa olisi yleisesti ilmastonmuutoksesta puhuttaessa käytettävä samoja lähteitä. Näitä voisivat olla esimerkiksi WaterAdapt -raportti (julkaistaan vuoden vaihteessa 2010-2011, väliraportti ilmestynyt 26.10.2009 (Veijalainen et al., 2009)), FINADAPT -raportti (Silander et al., 2006) tai ilmatieteenlaitoksen raportti ilmastonmuutoksesta, mitoitussadannasta ja patoturvallisuudesta (Tuomenvirta et al., 2000). Silander et al. (2006) ovat arvioineet myös ilmastonmuutoksen vaikutuksia merivesitulviin, mutta merivesitulvien skenaarioita on käsitelty kirjallisuudessa varsin niukasti. Tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) 5 §:n mukaan hallintasuunnitelmissa on otettava huomioon vesivarojen virkistyskäyttö, käyttö voimatalouteen ja vesiliikenteeseen sekä satamainfrastruktuuri. Näiden lisäksi vesistöalueen kuvauksessa voitaisiin selvittää muut alueella huomioon otettavat tekijät, joita ovat toteutunut ja suunniteltu alueiden käyttö, maaperän käyttö ja hoito sekä luonnonsuojelun kannalta merkittävät alueet. Merenrannikon ja hulevesitulvien osalta mahdolliset tulvariskialueet ovat enemmänkin yksittäisiä kohteita toisin kuin sisävesistöissä. Meritulvien tulvariskien hallintasuunnitelmat laaditaan ELY-keskuksien toimesta vesienhoitoalueittain, jolloin yhden suunnitelman alueella voi olla useita yksittäisiä merivesitulvariskikohteita. Tällöin jokainen kohde ja sen erityispiirteet on syytä kuvata erikseen. Alueen kuvaus ei luonnollisestikaan ole yhtä laaja-alainen kuin vesistöjen osalta, ja tulvariskialueet voivat olla huomattavan erilaisia saman hallintasuunnitelman alueella. Esimerkiksi merenpinnan nousuun alueella vaikuttavat tekijät ovat kuitenkin usein yhteneviä. Suomen oloissa myös maanpinnan kohoamisen vaikutus tulevaisuuden meritulvariskeihin alueella on syytä selvittää. Alueen merivedenpinnan tulevaisuuden ennustetun tason laskentamenetelmä on hyvä kuvata lyhyesti ja esittää saadut tulokset. Aaltoilun, ilmanpaineen ja veden virtauksen vaikutukset on myös syytä ottaa huomioon. Hulevesitulvien osalta tulvariskien hallinnassa keskitytään huomattavasti koko vesistöaluetta pienemmälle alueelle, jolloin yksittäisten kohteiden merkitys korostuu. Siten kuvauksessa esille nostettavat asiatkin voivat olla tarkempia ja yksityiskohtaisempia. Esimerkiksi vedellä täyttynyt alikulku tai tieosuus voi jo muodostaa hulevesitulvien kannalta merkittävän tulvariskikohteen. 6.2 Tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä arvio tulvavahingoista Tulvariskien alustavan arvioinnin perusteella alueelta laaditut tulvavaara- ja tulvariskikartat voidaan esittää esimerkiksi hallintasuunnitelman liitteessä, ne voidaan julkaista internetissä tai CD-levyllä. 56 Tulvariskialueiden tunnistamisen yhteydessä suoritetusta mahdollisten tulvavahinkojen arvioinnista on esitettävä lyhyt kuvaus itse tekstissä, mutta esimerkiksi arvion tarkat rahamääräiset tulokset voidaan esittää liitteessä. Vahinkojen arvioinnissa tulisi keskittyä myös muiden kuin taloudellisten vahinkojen arviointiin. Taloudellisia vahinkoja on arvioitu varsin kattavasti olemassa olevissa tulvasuojelun asiakirjoissa, mutta direktiivissä korostetut vahingolliset vaikutukset ympäristölle ja kulttuuriperinnölle ovat jääneet vähemmälle huomiolle. Vahinkoarvioiden laadinnassa tulisi pyrkiä käyttämään mahdollisimman tarkkoja tulvaveden syvyyteen ja virtausnopeuteen sekä kohteen haavoittuvuuteen perustuvia vahinkofunktioita. Kansallisesti yhtenevien arviointimenettelyjen varmistamiseksi aluekohtaisten arvioiden tulisi olla mahdollisimman lähellä todellisia vahinkoja, mutta tarkka arviointi saattaa myös muodostua kannattamattomaksi suhteessa käytettävissä olevaan aikaan ja resursseihin. Mahdollisia valtakunnantasolla käytettäviä vahinkofunktioita ovat tutkineet muun muassa Michelson & Saari (2009) ja Lehtiö (2009). Erityisesti on selvitettävä, miten ilmastonmuutoksen mahdollisia vaikutuksia on selvitty ja miten ne on otettu huomioon arvioissa. Lisäksi on esitettävä kuvaus karttojen ja arvioiden perusteella tehdyistä päätelmistä. Kuvauksen avulla pyritään löytämään alueen tulvariskien hallinnan haasteet ja kehittämistarpeet. Tavoitteet taas laaditaan näiden päätelmien perusteella. 6.3 Tulvariskien hallinnan tavoitteet Vesistön ominaispiirteiden ja alueen riskienarvioinnin jälkeen löydettyjen kehittämistarpeiden ja -haasteiden perusteella pyritään löytämään tulvariskien hallinnan kehittämiselle konkreettiset tavoitteet. Tavoitteiden asettelu on tehtävä huolella, sillä ne yhdessä niiden perusteella suunniteltujen toimenpiteiden kanssa muodostavat keskeisimmän osan tulvariskien hallintasuunnitelmasta. Tavoitteet tulee pyrkiä muotoilemaan mahdollisimman selkeiksi ja ne tulee luetella hallintasuunnitelmissa. Yleisenä tavoitteena tulee olla tulvariskien ehkäiseminen ja vähentäminen (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Hallintasuunnitelmien raportoinnissa komissiolle edellytetään tiivistelmää siitä, miten tulvadirektiivissä korostetut vaikutukset ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle on otettu huomioon tavoitteiden asettelussa. Perustelut näiden vaikutusten huomioonottamisesta tavoitteiden asettelussa on syytä sisällyttää myös varsinaiseen tulvariskien hallintasuunnitelmaan. Lisäksi asetettujen tavoitteiden osalta tulee selventää, kuinka laajaa aluetta tavoite koskee ja mihin vesistön kohtaan tavoitteella pyritään vaikuttamaan eniten. Näitä tietoja edellytetään myös raportoinnissa komissiolle. Tavoitteiden määrittelyn tulisi perustua tulvaryhmän ja viranomaistahojen yhteistyön lisäksi myös vuorovaikutukseen alueen asukkaiden ja toiminnanharjoittajien sekä eri etutahojen kanssa, koska alueelliset ja paikalliset olosuhteet ja erilaiset arvostukset saattavat vaikuttaa tavoitteiden asetteluun (Tulvariskityöryhmä, 2009). Kullekin merkittävälle tulvariskialueelle tulisi määritellä varautumisen taso, joka vahinkojen estämiseksi ja vähentämiseksi pyritään saavuttamaan (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Käänteisesti tämä tarrkoittaa sitä, että samalla määritetään jäännösriski eli mahdolliset haitalliset vaikutukset, jotka ollaan valmiita sietämään. 57 Tulvariskien hallinnan tavoitteissa tulisi ottaa huomioon kaikki erilaiset tulvariskien hallinnan näkökohdat. Tämä tarkoittaa sitä, että tavoitteissa keskitytään tulvien ehkäisyyn, suojeluun ja valmiustoimiin sekä vesistöalueen tai sen osan erityispiirteisiin. Tavoitteissa voidaan tulvadirektiivin mukaan myös ottaa huomioon kestävien maankäyttötapojen edistäminen, veden pidättämisen parantaminen sekä tulvavesien ohjaaminen tähän tarkoitukseen varatuille alueille tulvatilanteessa. Tulvadirektiivissä korostetaan erityisesti tulvien todennäköisyyden vähentämistä ja muiden kuin tulvasuojelurakenteisiin perustuvien keinojen huomioonottamista tulvariskien hallinnassa. Suomessa hyvä keino vähentää vesistön tulvariskejä on säännöstelyjen käyttö. Ilmastonmuutos ja sen mukana yleistyvät syys- ja talvitulvat tuovat kuitenkin uusia haasteita säännöstelyille ja edelleen tulvariskien hallinnan tavoitteiden asettamiselle. Maankäytön suunnittelua ja rakentamisen ohjausta tulvavaarattomille alueille voidaan edelleen kehittää tulvariskien minimoimiseksi. Hallinnan tavoitteiden tulee olla tulvadirektiivin mukaan yhteisvastuuperiaatteen mukaisia eli ne eivät saa muodostaa kasvavaa tulvariskiä saman vesistön varrella sijaitsevassa toisessa jäsenvaltiossa, ellei asiasta ole erikseen sovittu. Samaa kokonaisvaltaiseen käsittelyyn tähtäävää periaatetta tulisi noudattaa myös vesistöalueen mittakaavassa ja siksi hallintasuunnitelmat laaditaankin Suomessa sisävesien osalta vesistöalueittain. Tulvariskien hallintasuunnitelmien uudelleentarkastelun yhteydessä kuusi vuotta ensimmäisen hallintasuunnitelman voimaantulon jälkeen arvioidaan asetettujen tavoitteiden ja niihin liittyvien toimenpiteiden toteutumista. Siinä yhteydessä pyritään löytämään syyt mahdollisesti toteutumatta jäänneille tavoitteille ja tekemään uusi suunnitelma tavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteiden ja toimenpiteiden toteutumatta jäämisestä ei kuitenkaan seuraisi sanktioita (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). 6.4 Toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi Edellisessä luvussa määritettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi pyritään löytämään toimenpiteet, jotka ovat kannattavia toteuttaa ja jotka eivät aiheuta suurta haittaa muulle vesistön käytölle tai ympäristölle. Asetusehdotuksessa tulvariskien hallinnasta (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) todetaan hallintasuunnitelmissa esitettävistä tiedoista seuraavaa: "Yhteenveto tulvariskien hallinnan tavoitteiden saavuttamiseksi valituista toimenpiteistä, niiden vaikutuksista, kustannuksista ja hyödyistä, kuvaus toimenpiteiden yhteensovittamisesta asianomaisiin vesienhoitosuunnitelmiin ja vesienhoidon toimenpideohjelmiin sisältyvien ympäristötavoitteiden kanssa sekä ympäristöselostus." Tätä hallintasuunnitelman osaa voidaan pitää koko suunnitelman kannalta merkityksellisimpänä. Koska useat hallintasuunnitelmissa esitettävät asiat kytkeytyvät tulvariskien hallinnan toimenpiteisiin, on suunnitelmien laadinnassa varottava turhia asioiden päällekkäisyyksiä eri suunnitelman osien kesken. Esimerkiksi kustannushyötyanalyysiä kuvataan tarkemmin jäljempänä luvussa 6.7 ja toimenpiteiden priorisointi sekä perustelut priorisoinnille esitetään luvussa 6.9. Nämä ovat kuitenkin toimenpiteiden valintaan vaikuttavia tekijöitä ja siksi niiden tulokset on luontevaa esittää yhdessä valittujen toimenpiteiden kanssa. Tarkempi kuvaus näistä menetelmistä 58 voidaan kuitenkin jättää seuraaviin lukuihin. Tärkeintä tässä luvussa on toimenpiteiden, niiden vaikutuksien ja niihin vaikuttaneiden muiden tavoitteiden kuvaaminen. Tässä luvussa keskitytään tulvariskien hallinnan tavoitteiden saavuttamiseksi asetettujen toimenpiteiden esittämiseen ja arviointiin. Esimerkiksi Lähteenmäki (2007) on kuvannut arviointiin sopivaa monitavoitteista arviointia tulvariskien hallinnassa. Muita kuin tulvariskiä koskevan lainsäädännön mukaisissa menettelyissä tulvariskien vähentämiseksi suoritettuja toimenpiteitä on kuvattu erikseen jäljempänä luvussa 6.6. Tulvariskien hallinnan toimenpiteiden suunnitteluprosessia on havainnollistettu alla kuvassa 11. Kuva 11. Tulvariskien hallinnan toimenpiteiden suunnittelun vaiheet. Toimenpiteet tulee sovittaa yhteen vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi laaditun toimenpideohjelman kanssa. Tarkemmin hallintasuunnitelmien yhteensovittamisesta vesienhoitosuunnitelmiin ja vesienhoidon toimenpideohjelmien tavoitteisiin on kerrottu luvussa 7.2. Hallintasuunnitelmissa tulee esittää kuvaus siitä, miten toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi on valittu sekä mitä muiden tahojen tulvien hallintaan liittyviä toimenpiteitä alueella on tehty. Kuvaukseen tulee myös sisällyttää tiedot siitä, miten tulvadirektiivin 7 artiklan 3. kohdassa esitetyt asiaankuuluvat asiat otettu huomioon (Euroopan komissio, 2010a). Näitä tekijöitä ovat kustannukset ja hyödyt, tulvan laajuus, tulvareitit ja mahdolliset tulvien pidättämisalueet, vesipuitedirektiivin mukaiset ympäristötavoitteet, maaperän ja vesivarojen käyttö ja hoito, alueiden käytön suunnittelu, maankäyttö, luonnonsuojelu, vesiliikenne sekä satamainfrastruktuuri. Erityisesti tulisi keskittyä mahdollisiin tulvareitteihin ja tulvanpidätysalueisiin, kuten luonnollisiin tulvaniittyihin. Lisäksi toimenpiteiden tulisi olla kaikki tulvariskien hallinnan näkökohdat huomioon ottavia aikaisemmin päätettyjen tavoitteiden mukaisesti. Jokaisen toimenpiteen osalta on hallintasuunnitelmassa esitettävä tiedot toimenpiteen sijainnista ja vaikutuksien laajuudesta vesistöalueella sekä ne tulvariskien hallinnalle 59 asetetut tavoitteet, joihin toimenpiteellä pyritään vaikuttamaan (Euroopan komissio, 2010a). Toimenpiteiden sijaintia ja vaikutusaluetta voidaan havainnollistaa tätä tarkoitusta varten laadittavilla kartoilla, joissa toimenpiteet vaikutusalueineen esitetään pistein, viivoin tai alueina. Toimenpiteet voidaan esittää yhdellä kartalla, mikäli kartasta ei tule epäselvää. Vaihtoehtoisesti toimenpiteet voidaan ryhmitellä sijainnin, laajuuden, vaikutuskohteen tai jonkun muun tekijän mukaan omiksi kartoiksi ja kokonaisuuksikseen. Yhden toimenpiteen kuvaus kaikkine vaikutuksineen ja perusteluineen muodostaa niin suuren kokonaisuuden, että yhden toimenpiteen käsittely kerrallaan lienee hallintasuunnitelmassa järkevintä. Mikäli kahdella tai useammalla toimenpiteellä on useita yhteisiä vaikutuksia tai muita yhtymäkohtia, voidaan ne kuitenkin käsitellä yhdessä. Rannikon merivesitulvien ja hulevesitulvien osalta kohdekohtainen toimenpiteiden käsittely voi olla selkeämpää kuin toimenpidekohtainen käsittely. Asetusehdotuksen (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) 5 §:n 7. momentin mukaan hallintasuunnitelmissa on otettava huomioon vesitilanteen seuranta, tulvien ennustaminen sekä tulvariskeistä ja niihin varautumisesta tiedottaminen. Vesitilanteen seurantamenetelmien ja tulvien ennustamismahdollisuuksien kuvaus sopisi sisältönsä puolesta toimenpiteiden kuvauksen yhteyteen. Käytännössä toteutettavien toimenpiteiden edellytyksistä ja rahoituksesta päätetään myöhemmin asianomaisen lupaviranomaisen päätöksellä tai hankkeen rahoituksesta päättävän tahon päätöksellä. Hallintasuunnitelmassa ei siten aseteta yksityisiin tahoihin saakka ulottuvia velvoitteita, vaan se on enemmänkin tulvariskien hallintaa koordinoiva suunnitelma. Viranomaisten tulee kuitenkin ottaa hyväksytyt tulvariskien hallintasuunnitelmat ja niissä ehdotetut toimenpiteet soveltuvin osin huomioon päätöksenteossaan. (Ympäristövaliokunta, 2010). Ympäristöselostus on dokumentti suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisesta todennäköisesti aiheutuvista merkittävistä ympäristövaikutuksista. Sen laatimisesta on säädetty viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa (ns. SOVA-laki, 200/2005) sekä tätä täydentävässä valtioneuvoston asetuksessa (VNA 347/2005). Tulvariskien hallintasuunnitelmia varten selostus on laadittava näiden säädösten mukaan. Ympäristöselostuksessa on esitettävä suunnitelman sisällön, tarkoituksen ja yksityiskohtaisuuden kannalta olennaiset tiedot. Selostus laaditaan lain (200/2005) mukaan osana muuta suunnitelman valmistelua, mutta ympäristöselostuksen tulee olla erillinen dokumentti tai selkeästi erotettavissa muusta suunnitelmasta. Arviointi tehdään sillä tarkkuustasolla kuin suunnitelmasta riippuen on mahdollista, eli tällä perusteella ympäristöselostuksen laatiminen ei edellytä hallintasuunnitelmilta tulvariskien hallinnan toimenpiteiden yksityiskohtaisia tietoja tai tarkempaa tarkastelua. Arviointi tulee tehdä suhteessa ympäristön nykytilaan ja sen kehittymiseen, mikäli suunnitelmaa ei toteuteta (ns. 0-vaihtoehto). Ympäristöselostuksen sisältövaatimukset on esitetty asetuksen 4 pykälässä. Varsinaisen ympäristöselostuksen voi liittää tulvariskien hallintasuunnitelmien liitteeksi tai se voidaan julkaista erillisenä sen pituuden takia. Selostuksesta laaditun tiivistelmän voi esittää hallintasuunnitelman tekstissä, tai kunkin käsitellyn toimenpiteen yhteydessä voidaan esittää lyhyt tiivistelmä kyseisen toimenpiteen arvioiduista ympäristövaikutuksista. Jälkimmäinen tapa korostaa 60 toimenpidekohtaista käsittelyä. Ympäristöselostuksesta kuuleminen voidaan yhdistää tulvariskien hallinnasta annettavan lain mukaisiin kuulemisiin. Hulevesitulvariskien hallintasuunnitelmissa ympäristöselostusta ei tarvitse esittää. Näissä suunnitelmissa olisi kuitenkin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:n mukaan (HE 30/2010 vp). 6.5 Toiminta tulvatilanteessa Keskeinen osa tulviin varautumisessa on toiminnan suunnittelu ja tehtävien jako tulvan uhatessa, sen aikana ja tulvatilanteen jälkeen. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa selostetaan tulvan uhatessa ja sen aikana suoritettavat toimenpiteet sekä kuvataan tulvariskien hallinnan organisaatio. Lisäksi niissä esitetään yhteenveto ja kuvaus toimintaan liittyvistä erillissuunnitelmista, joista keskeisimpiä ovat tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmista ja niiden yhteensovittamisesta osaksi tulvariskien hallintasuunnitelmia on kerrottu enemmän luvussa 8. Tulvariskien hallinnasta annetussa asetusehdotuksessa edellytetään hallintasuunnitelmiin selostusta tulvan uhatessa ja sen aikana suoritettavista toimenpiteistä. Tällä halutaan varmistaa se, että vaaran uhatessa kaikki vastuulliset tahot tietävät tehtävänsä ja oikeat toimintatavat ja heillä on mahdollisesti tarvittava kalusto käytössä. Toimenpiteitä ja organisaatiota suunniteltaessa on otettava huomioon kaikki erilaiset alueella aikaisemmin tapahtuneet tulvatyypit. Myös muihin mahdollisiin tulviin, kuten esimerkiksi patomurtumatulviin, on syytä varautua. Tulvariskien arvioinnin perusteella saatua aineistoa, erityisesti tulvariskikarttoja, on hyvä käyttää suunnittelun tukena. Suunnittelussa on varauduttava vähintään alueelta laaditun tulvariskikartan toistuvuutta vastaavaan tulvaan. Tärkeiden yksittäisten kohteiden osalta varautumista tätäkin harvinaisempaan tulvaan suositellaan tapauskohtaisen harkinnan mukaan (esimerkiksi T=1/250) suurtulvatyöryhmän antamassa toimenpide-ehdotuksessa (Suurtulvatyöryhmä, 2003). Yhteiskunnan kannalta tärkeiden toimintojen koko maan kattavaa yhtenäistä riskitasomäärittelyä on myös ehdotettu (Ollila & Parjanne, 2008). Tulvan uhatessa ja sen aikana toteutettavia toimenpiteitä tulisi harjoitella. Hallintasuunnitelmassa voitaisiin kuvata harjoitusten toteutustavat ja mahdollisesti myös ajankohdat. Niillä alueilla, joilta on laadittu tulvantorjunnan toimintasuunnitelma, pitäisi organisaation ja tarvittavien torjuntatoimenpiteiden olla kuvattuna tässä suunnitelmassa. Muiden tulvariskialueiksi määriteltyjen alueiden osalta tulvan aikainen toiminta ja organisaatio tulee suunnitella suunnilleen samalla tarkkuudella kuin tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa. Hallintasuunnitelmien kuuden vuoden välein tapahtuvan uudelleentarkastelun ansioista toimenpiteet ja organisaatio pysyvät jatkossa ajan tasalla. Tulvariskien hallintasuunnitelmien valmistelua ohjaa tulvaryhmä, joka koostuu ELYkeskuksen, maakunnan liiton, kuntien sekä pelastustoimen edustajista. Tulvaryhmän toimikausi on kerrallaan aina kuusi vuotta. Tulvaryhmä tulee koostumaan pääasiassa tulvariskien hallinnan organisaatiossa johtotehtävissä olevista henkilöistä, jolloin tulvariskien hallinnan organisaatiotkin olisi järkevää nimetä kerrallaan aina kuudeksi 61 vuodeksi. Tulvaryhmän tehtäviin kuuluu tulvariskeistä annetun lain mukaan myös yhteydenpito alueen asianomaisten tahojen kanssa. Tämän sekä tulvaryhmän laajaalaisen asiantuntemuksen ansiosta tulvariskien hallinnan eri näkökulmat pitäisi tulla hyvin huomioonotetuiksi tulvan aikaisen toiminnan suunnittelussa. Tilanteessa, jossa tulva on samanaikaisesti usealla eri alueella, tulee organisaatiojohtajien olla määrättynä etukäteen. ELY-keskuksiin luodaan lisäksi päivystysjärjestelmä, jonka avulla keskuksen vesistöasiantuntemus on jatkuvasti esimerkiksi pelastuslaitosten käytettävissä. Hallintasuunnitelmissa esitetäänkin organisaation lisäksi kuvaus päivystysjärjestelmästä. Lisäksi SYKEn hydrologiseen palveluun luodaan päivystysjärjestelmä tulvavaroitusten sekä ajantasaisten vedenkorkeus- ja virtaamatietojen antamista varten (Tulvariskityöryhmä, 2009). Tulvatilanteessa ja sen uhatessa vesistössä suoritettavista toimenpiteistä vastaa ELYkeskus. Tulvatorjunnan vastuujakoa on kuvattu aikaisemmin tämän työn luvussa 5.2.3. Hallintasuunnitelmissa on kuvattava toiminta kuitenkin tarkemmin. Merkittävien tulvariskikohteiden osalta laadittujen pelastussuunnitelmien mukaisia tietoja voidaan käyttää mahdollisuuksien mukaan. Kaikkia tulvan aikaisen toiminnan tehtäviä tai toimenpiteitä ei ole kuitenkaan syytä esittää hallintasuunnitelmissa, vaan niissä voidaan viitata mahdollisiin erillissuunnitelmiin. Erillissuunnitelmien ajantasaisuus ja paikkansapitävyys on kuitenkin syytä arvioida hallintasuunnitelmissa. Lisäksi hallintasuunnitelmissa voidaan esittää mahdolliset muutostarpeet erillissuunnitelmiin. Hallintasuunnitelmissa olisi hyvä määrittää, millä vedenkorkeudella ja virtaamalla tai minkä ennusteen perusteella tietyt toimenpiteet käynnistetään. Lisäksi merkittävien kohteiden osalta määritetyt raja-arvot tulisi varmistaa varmuusperiaatteen mukaisesti. Tarvittaessa hallintasuunnitelmissa voidaan merkittäviltä kohteilta velvoittaa laadittavaksi erillinen kohdekohtainen varautumissuunnitelma. Esimerkiksi tulisi määrittää sellainen varoitusraja, jonka jälkeen aloitettaisiin tiivistetty tiedonvaihto viranomaisten kesken, vaikkei torjuntatoimenpiteitä käynnistettäisikään. Tiedotus- ja viestintätoimintaa koskeva suunnitelma voidaan sisällyttää joko hallintasuunnitelman osaksi tai se voidaan laatia erikseen. Tällainen suunnitelma on usein kuvattu tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa yhdessä tiedotuksen vastuualuejaon kanssa. Esimerkiksi Suhonen (2006) on esittänyt hyvin tiedotettavat asiat sekä vastuualuejaon. Ennakoivan tiedonvaihdon osalta koordinoija, osapuolet ja toimintamekanismit tulisi määritellä nykyistä tarkemmin (Lonka & Nikula, 2006). Tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) 5 §:n 8. momentin mukaan hallintasuunnitelmissa on otettava huomioon tulvavaroitusjärjestelmät. Mikäli varoitusjärjestelmä on olemassa, olisi se hyvä kuvata tulvatilannetoiminnan yhteydessä. 6.6 Tulvariskien ja niiden hallinnan huomioonottaminen muissa säädöksissä Tässä luvussa selvitetään, mitä muussa lainsäädännössä on määrätty tulvariskien hallintaan liittyen ja miten tulvariskit on otettu huomioon muiden kuin tulvariskien hallintaa koskevien lakien mukaisissa toimenpiteissä. Tulvariskien hallinnan asetusehdotuksessa määrätään muista tulvariskien hallinnan suunnittelua koskevista säädöksistä seuraavaa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b): 62 "Yhteenveto siitä, millä tavoin tulvariskit ja niiden hallinnassa tarvittavat toimenpiteet on otettu huomioon suunnitelman kohteena olevaa aluetta koskevissa säädösten mukaisissa menettelyissä: laki vesienhoidon järjestämisestä (2004/1299) maankäyttö- ja rakennuslaki (1999/132) pelastuslaki (2003/468) terveydensuojelulaki (1994/763) patoturvallisuuslaki (2009/494) laki ympäristövaikutusten arvioinnista (1994/468) laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (2005/200) laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (2005/390)" Yllä olevat säädökset ja niiden tulvariskejä koskeva sisältö on käsitelty edellä luvussa 4.2 lukuun ottamatta terveydensuojelulakia ja lakia vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelystä ja turvallisuudesta. Terveydensuojelulain tavoitteena on väestön ja yksilön terveyden ylläpitäminen ja edistäminen sekä terveyshaittaa aiheuttavien tekijöiden ennaltaehkäisy, vähentäminen ja poistaminen. Laki vaarallisten aineiden käsittelystä (390/2005) perustuu vuonna 1996 asiasta annettuun EU:n neuvoston direktiiviin (1996/82/EY). Tällä myös nimellä Seveso II tunnetulla direktiivillä pyritään ehkäisemään vaarallisista aineista aiheutuvia suuronnettomuuksia ja rajoittamaan niiden ihmisille ja ympäristölle aiheuttamia seurauksia suojelun korkean tason varmistamiseksi koko yhteisössä. Tulvariskien hallinnan toimenpiteisiin mahdollisesti vaikuttavat muut säädökset tulee olla selvillä ennen toimenpiteisiin ryhtymistä. Lisäksi on varmistettava, ettei tulvariskien hallintasuunnitelmassa ole päällekkäisyyksiä voimassaolevan muun lainsäädännön ja niihin liittyvien jo toteutettujen toimenpiteiden kanssa. Käymällä läpi kaikki edellä mainitut säädökset varmistetaan myös se, että kaikki tulvariskien hallinnan eri näkökohdat tulevat otetuksi huomioon. Tarvittaessa havaittuja puutteita voidaan täydentää hallintasuunnitelman avulla. Varsinkin maankäyttö- ja rakennuslain mahdollistamia toimenpiteitä tulvariskien hallinnassa tulisi suosia tulvadirektiivin ja tulvariskien hallinnasta annetun asetuksen mukaan. Maankäyttö- ja rakennuslain keinovalikoima tulvariskien ehkäisemiseksi on lisäksi erittäin laaja ja tarjoaa siten monia eri mahdollisuuksia tulvariskien hallinnan kehittämiseen (maankäyttö- ja rakennuslaki, 132/1999). Toisaalta on myös varmistettava, että muut lain nojalla toteutetut toimenpiteet eivät aiheuta kasvavaa tulvariskiä tai esteitä suunnitelluille tulvariskien hallinnan menetelmille. Kaavoihin on ehdotettu lisättäväksi tulva-alueen rajat. Lisäksi voitaisiin esittää myös mahdollinen tulvan vesisyvyys, pidätysalueet, tulvatasanteet ja osavaluma-alueiden rajat (Tulvariskityöryhmä, 2009). Tulvariskityöryhmän ehdotuksen perusteella aloitettiin alueidenkäytön tulvariskien hallintaoppaan laadinta. Sen tarkoituksena on selvittää suunniteltujen ja jo rakennettujen alueiden tulvariskien hallintaa ja tällä perusteella analysoida tulvariskien hallinnan ja alueiden käytön suunnittelun suhdetta. Lisäksi siinä pyritään tunnistamaan erityisen haavoittuvat kohteet ja alueet. Opas valmistuu mahdollisesti vuoden 2010 aikana erityisen haavoittuvien kohteiden osalta (Tynkkynen, 2009). 63 6.7 Kuvaus kustannus-hyötyanalyysistä Kustannus-hyötyanalyysi on keskeinen tekijä suunniteltujen toimenpiteiden arvioinnissa ja erityisesti niiden priorisoinnissa. Kustannus-hyötyanalyysi on rahallisiin arvoihin perustuva menetelmä, jonka pohjalta voidaan järjestää vaihtoehdot kustannustehokkuuden mukaisesti. Jotta suunnitellut toimenpiteet olisivat yhteiskunnallisesti kannattavia, on niistä saatavan hyödyn oltava suurempi kuin niiden kustannukset eli toimenpiteiden tulee olla nettonykyarvoltaan kannattavia. Kustannus-hyötyanalyysi on nelivaiheinen: ensimmäisessä vaiheessa tunnistetaan kaikki mahdolliset vaihtoehdot, toisessa selvitetään vaihtoehdoissa tarvittavat panokset ja tuotokset, kolmannessa ne arvotetaan ja neljännessä vaiheessa arvioidaan hankkeen kannattavuus. Erityisesti vaiheet kaksi ja kolme voidaan selvittää perusteellisesti, jolloin saadaan tarkkoja tuloksia, tai karkealla menetelmällä vähemmällä ajankäytöllä, jolloin tulokset ovat vain suuntaa antavia. Tehtävän haasteellisuus muodostuu luontoon ja vesistöön kohdistuvien vaikutusten vaikeasta arvottamisesta rahallisesti, koska niille ei ole käytössä markkinahintoja (Äijö et al., 1992). Näiden syiden takia käytetty menetelmä ja kuvaus tuloksille suoritetusta herkkyysanalyysistä on selostettava hallintasuunnitelmissa saatujen tulosten lisäksi. Lisäksi raportoinnissa Euroopan komissiolle edellytetään vesienhoitoalueen osalta lyhyttä tiivistelmää siitä, miten kustannukset ja hyödyt on otettu huomioon alueen hallintasuunnitelmia laadittaessa. Erityisesti rajavesialueilla kustannusten ja hyötyjen jakautuminen tasaisessa suhteessa molempien tahojen kesken on aina tavoiteltavaa ja siksi rajavesialueiden tulvariskien hallintasuunnitelmissa on tärkeää tuoda esille kuvaus käytetystä kustannushyötyanalyysistä. Asetusehdotuksessa kuvaus kustannus-hyötyanalyysistä edellytetään sisällytettäväksi hallintasuunnitelmiin vain rajavesialueiden osalta ja silloinkin vain, jos kyseessä oleva kuvaus on valmiiksi saatavilla (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). Luvun 6.4 mukaisesti hallintasuunnitelmissa tulisi kuvata toimenpiteiden vaikutukset, kustannukset ja hyödyt. Kustannus-hyötyanalyysin merkityksen vuoksi päätöksenteossa kuvaus siihen käytetystä menetelmästä olisi hyvä esittää kaikkien hallintasuunnitelmien osalta. Rajavesialueita koskevia erityiskysymyksiä tulvariskien hallintasuunnitelmia koskien on käsitelty tarkemmin luvussa 7.3. 6.8 Yhteenveto osallistumisesta, kuulemisesta ja tiedottamisesta Tulvariskien hallinnasta annetussa asetusehdotuksessa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) todetaan seuraavaa hallintasuunnitelmien sisällöstä osallistumista, kuulemista ja tiedottamista koskien: "Yhteenveto siitä, miten tulvariskien hallinnasta annetun lain 16 §:n mukainen osallistuminen ja tiedottaminen on järjestetty, sekä selvitys valmistelun aikana esitetyistä kannanotoista ja valtioiden välisistä neuvotteluista ja siitä, miten nämä ovat vaikuttaneet suunnitelmassa määriteltyihin tulvariskien hallinnan tavoitteisiin, valittuihin toimenpiteisiin ja suunnitelman muuhun sisältöön." Tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) 17 pykälässä määrätään ELY-keskusten velvollisuudesta varata kaikille mahdollisuus tutustua tulvariskien hallinnan suunnittelua koskeviin asiakirjoihin sekä tilaisuus esittää mielipiteensä niistä. Lisäksi ELY-keskusten on pyydettävä tarvittavat lausunnot. 64 Tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen tavoitteena on parantaa kansalaisten ja yhteisöjen mahdollisuuksia vaikuttaa asuin- ja toimintaympäristönsä tulvariskien selvittämiseen ja tulvariskien hallinnan tavoitteisiin ja keinoihin. Siksi vuorovaikutusmahdollisuuksien riittävyys tulee varmistaa (Ympäristövaliokunta, 2010). Ehdotusta tulvariskien hallintasuunnitelmasta tulee pitää nähtävillä kuusi kuukautta sen esillepanosta laskien. Tulvariskien hallintasuunnitelmaan on siis sisällytettävä kuvaus asian tiimoilta järjestetyistä kuulemistilaisuuksista sekä esille nousseista kannanotoista. Merkityksellistä tulvariskien hallinnan kannalta on kuitenkin kuvaus siitä, miten ja missä määrin kyseiset kannanotot ovat vaikuttaneet hallinnan tavoitteisiin ja suunniteltuihin toimenpiteisiin. Merkittävimpien kannanottojen osalta hallintasuunnitelmassa tulisi esittää kantaa ottaneen tahon nimi, mahdolliset hallintasuunnitelmaan tehdyt muutokset sekä vaikutusalue. Lausunnoista voidaan esittää ne, jotka ovat keskeisesti vaikuttaneet hallinnan tavoitteisiin tai toimenpiteisiin. (Maaja metsätalousministeriö, 2009b). Tulvariskien hallintasuunnitelmien raportoinnissa komissiolle edellytetään lyhyttä kuvausta hallintasuunnitelmien laadinnan koordinoinnista vesienhoitoalueella (Euroopan komissio, 2010a). Kuvaus koko vesienhoitoaluetta koskien tulee olla korkeintaan viiden tuhannen merkin pituinen. Koska kyseinen kuvaus on kuitenkin laadittava komissiolle, voi sen esittää myös itse hallintasuunnitelmassa. Mahdollinen paikka tälle kuvaukselle olisi tämän luvun yhteydessä, jolloin luku kuvaisi koko hallintasuunnitelman laatimisprosessia. Hulevesitulvariskien hallinnan suunnittelun osalta osallistuminen ja tiedottaminen järjestetään soveltuvin osin samalla tavalla kuin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kunnan toimivaltaan kuuluvassa kaavoituksessa (HE 30/2010 vp). Menettely on kunnille helpompi toteuttaa ja menettelytavat voidaan mitoittaa joustavasti suunnitelman laajuuden mukaan. 6.9 Toimenpiteiden priorisointi ja suunnitelman toteutuksen seuranta Toimenpiteet tulvariskien hallinnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tulee laittaa tärkeysjärjestykseen niiden toteuttamista varten, minkä lisäksi perustelut järjestykselle tulee esittää hallintasuunnitelmissa. Toimenpiteiden priorisoinnissa voidaan käyttää apuna edellä luvussa 6.4 kuvattuja toimenpiteiden vaikutuksia, kustannuksia, hyötyjä sekä kustannus-hyötyanalyysiä. Ensisijaisesti toteutettava toimenpide ei kuitenkaan välttämättä ole se, jonka hyödyt ovat suurimmat tai jonka kustannukset ovat pienimmät; on arvioitava myös toimenpiteen merkityksellisyyttä koko vesistön kannalta, sen toteutusmahdollisuuksia sekä kyseisellä toimenpiteellä saavutettavia tulvariskien hallinnan tavoitteiden mukaisia vaikutuksia. Myös toimenpiteellä saavutettavat hyödyt esimerkiksi vesienhoidon tavoitteissa saattavat vaikuttaa priorisointiin. Toimenpiteiden priorisointia koskevaa lukua voidaan pitää eräänlaisena hallintasuunnitelman konkreettisten toimenpiteiden yhteenvetona ja siksi siinä yhteydessä on tarjottava mahdollisimman selkeä ohjeistus hallintasuunnitelmia seuraaville jatkotoimenpiteille ja niiden toimeenpanolle. Lisäksi keskeinen osa jatkotoimenpiteitä on suunnitelma siitä, miten hallintasuunnitelman täytäntöönpanon edistymistä aiotaan seurata. Seurantasuunnitelma olisi hyvä laatia vähintään seuraavaan 65 hallintasuunnitelmien uudelleenarviointiin asti eli kuusivuotiseksi. Ohjeistus hallintasuunnitelman mukaisille toimenpiteille tulisi olla niin selkeä, että toimenpiteitä tai niiden toteutusjärjestystä ei tarvitsisi täydentää ennen uudelleenarviointia. Kunkin suoritettavan toimenpiteen osalta voidaan antaa erillisiä tarkempia toteutusohjeita. 6.10 Luettelo toimivaltaisista viranomaisista Tulvariskien hallinnasta annetussa asetusehdotuksessa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) määrätään tulvariskien hallintasuunnitelmiin sisällytettäväksi seuraavaa: "Luettelo toimivaltaisista viranomaisista ja tarvittavilta osin kuvaus suunnittelun yhteensovittamisesta kansainvälisen tulvariskien hallintayksikön sisällä taikka muulla Suomen valtakunnanrajan ylittävällä vesistöalueella." Asetusehdotuksessa mainitun luettelon avulla voidaan esittää selkeässä muodossa tulvariskien hallinnan toimivaltaiset viranomaiset tehtävineen. Pyrkimyksenä on vastuualueiden tarkka määrittely. Luettelo voidaan laatia tulvan aikaista toimintaa ja tulvanhallintaorganisaatiota käsittelevän luvun 6.5 avulla. Mikäli alueelta on aikaisemmin laadittu tulvantorjunnan toimintasuunnitelma, voi tässä suunnitelmassa esitetystä vastuualuejaottelusta olla hyötyä. Valtakunnanrajan ylittävällä vesistöalueella luettelo toimivaltaisista viranomaisista koskee Suomen aluetta, mutta mikäli tieto on saatavilla, voidaan kuvaus laatia myös vesistön toisen valtakunnan puolella olevasta osasta. Suunnittelussa suoritettu yhteistyö on esitettävä pääpirteittäin. Enemmän rajavesialueita koskevista erityiskysymyksistä on kerrottu luvussa 7.3. 66 7 TULVARISKIEN HALLINTASUUNNITELMIEN LAADINNAN PERIAATTEET 7.1 Hallintasuunnitelmien laadinnan vastuut Tässä luvussa käydään läpi vesistön ja merenrannikon tulvariskien hallintasuunnitelman laatimisprosessi vaiheittain, sekä näistä vaiheista vastuussa olevat tahot tehtävineen. Hallintasuunnitelmien laatimisen vaiheet ja vastuut on esitetty kuvassa 12. Maakunnan liitto MMM Tulvaryhmä ELY Kokoaa tulvaryhmän Hyväksyy ja nimeää tulvaryhmän Seuraa ja ohjaa valmistelua Valmistelee hallintasuunnitelman SYKE Hyväksyminen Ehdotusksen käsittely Ehdotus raportointi EU:n komissiolle OK uudelleen valmistelu hylkäys Kuva 12. Tulvariskien hallintasuunnitelman laadinnan vaiheet ja vastuut tulvariskien hallinnasta annetun lain perusteella. Tulvariskien hallintasuunnitelma on laadittava kaikille niille alueille, joilla on alustavan arvioinnin perusteella vähintään yksi merkittävä tulvariskialue. Päätöksen merkittävistä tulvariskialueista tekee ELY-keskuksen ehdotusten perusteella maa- ja metsätalousministeriö, joka on valtakunnan vesivarojen käytöstä vastaavana tahona myös vastuullinen tulvadirektiivin kansallisesta toimeenpanosta ja hallintasuunnitelmien laadinnasta kansallisella tasolla (HE 30/2010 vp). Maakunnan liitto vastaa tulvariskien hallinnan yhteensovittamisesta maakuntaohjelmien ja muun maakuntatason suunnittelun kanssa. Tämän lisäksi maakunnan liiton tehtävänä on tulvaryhmän kokoaminen. Maa- ja metsätalousministeriö määrää kuitenkin tulvaryhmässä edustettuina olevat tahot ja ryhmän puheenjohtajan (HE 30/2010 vp). Ensimmäisellä hallintasuunnitelmien laatimiskierroksella tulvaryhmä pyritään nimeämään samaan aikaan merkittävien tulvariskialueiden nimeämisen kanssa (Kemppainen, 2010). Tulvaryhmän tehtävänä on seurata ja ohjata ELY-keskuksia hallintasuunnitelmien laadinnassa. Tulvaryhmä käsittelee tulvariskien hallinnan tavoitteet ja niiden saavuttamiseksi esitetyt toimenpiteet sekä hallintasuunnitelmaa varten laaditut selvitykset kunkin merkittävän tulvariskialueen osalta. Ryhmä voi tätä tarkoitusta varten kutsua asiantuntijoita. Mikäli suunnitelman kohteena oleva vesistö sijaitsee useamman ELY-keskuksen alueella, tulee keskusten sopia yhteistyöstä. 67 Tulvaryhmän tulee tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) 16 §:n mukaan järjestää riittävä vuorovaikutus viranomaisten ja etutahojen kanssa. Näitä ovat esimerkiksi aluehallintovirasto, kalatalousviranomainen, tiehallinto, museoviranomainen, vesihuoltolaitos sekä säännöstelyjä ja muuta vedenkäyttötoimintaa harjoittavat tahot. Riittävän laajalla vuorovaikutusverkostolla pyritään varmistamaan eri tahojen näkökulmien huomioonottaminen. Vuorovaikutuskeinot ja vuorovaikutuksen määrä ovat tulvaryhmän päätettävissä. Viranomaisten ja muiden tahojen on annettava ELY-keskusten käyttöön tulvariskien hallinnan suunnittelun kannalta tärkeitä tietoja maksutta. SYKE ja Ilmatieteen laitos vastaavat asiantuntija-avun ja –palveluiden tarjoamisesta ELY-keskuksille hallintasuunnitelmien laatimisessa. SYKEn tulee huolehtia tulvariskien hallinnan menetelmien kehittämisestä, hallintasuunnitelmien opastuksen laatimisesta ja tiedottamisesta. SYKE myös huolehtii raportoinnista EU:n komissiolle. (HE 30/2010 vp). ELY-keskuksen tulee varata kaikille mahdollisuus tutustua hallinnan suunnittelun asiakirjoihin taustamateriaaleineen sekä kommentoida näitä. Asiakirjat julkaistaan sähköisesti ja asetetaan nähtäville alueen kunnissa jonka lisäksi ELY-keskuksen tulee ilmoittaa tulvaryhmän käsittelemän hallintasuunnitelmaehdotuksen esillä olosta paikallisessa sanomalehdessä tai muulla sopivalla tavalla. Lisäksi eri viranomaisilta tulee pyytää tarpeelliset lausunnot. Ehdotus on pidettävä kommentoitavana kuuden kuukauden ajan nähtäville panosta lukien. Kuuleminen on sovitettava yhteen vesienhoidonsuunnittelun kanssa. (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) Tulvariskien hallintaa koskevaan lakiin oli tarkoitus kirjata pykälä, jonka mukaan maakunnan liitto olisi antanut lausunnon tulvaryhmän käsittelemästä hallintasuunnitelmaehdotuksesta ja maakunnan suunnittelun yhteensovittamisesta. Käytännöstä kuitenkin luovuttiin sen monimutkaisuuden ja byrokraattisuuden vuoksi. Maa- ja metsätalousministeriö hyväksyy tai hylkää tulvariskien hallintasuunnitelman ehdotuksen. Hyväksyminen tapahtuu ministeriötasolla jotta käytännöt olisivat valtakunnallisesti mahdollisimman yhteneviä. Ministeriö voi palauttaa ehdotuksen hylkäämisperusteluineen uudelleen valmisteltavaksi, esimerkiksi mikäli siinä on puutteita tai se on ristiriidassa vesienhoidon suunnittelun kanssa. Hylätty suunnitelma menee uudelleen valmisteltavaksi kyseiseen ELY-keskukseen. Päätös hyväksymisestä annetaan julkipanomenettelyllä eli asiasta tiedotetaan ennen sen julkistamista maa- ja metsätalousministeriön ilmoitustaululla. Päätöksestä voi valittaa, mikäli päätös on lainvastainen. Muutoksenhausta on kerrottu enemmän tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) 22 §:ssä. Hyväksymisestä toimitetaan tieto elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksille, jotka huolehtisivat tiedottamisesta ilmoitustaulullaan sekä toimialueensa sanomalehdissä. Myös alueen kuntia ja suunnitelman laatimisessa kuultuja tahoja on informoitava. Hallintasuunnitelma on asetettava nähtäville kunnissa näitä koskevilta osiltaan. SYKEn vastuulla on hyväksyttyjen hallintasuunnitelmien asettaminen yleisön saataville Tulvatietojärjestelmään ja internetiin. SYKE vastaa myös valmiiden suunnitelmien raportoinnista EU:n komissiolle. (HE 30/2010 vp). 68 7.2 Yhteensovittaminen vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa Tulvadirektiivin 3 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden tulee hyödyntää vesipolitiikan puitedirektiivin 3 artiklan järjestelyjä. Näitä järjestelyjä ovat vesipiirien (Suomessa vesienhoitoalueet) rajaaminen ja toimivaltaisen viranomaisen nimeäminen. Tulvadirektiivi antaa tästä kuitenkin poikkeamismahdollisuuden. Tulvadirektiivin mukaan vesialueen yhteensovitetun hoidon osatekijöitä ovat vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset vesienhoitosuunnitelmat sekä tulvariskien hallintasuunnitelmat. Suomi on jaettu kahdeksaan vesienhoitoalueeseen. Vesienhoitosuunnitelmat tulee laatia jokaisen vesipiirin alueelta ja niiden tavoitteena on vesistöjen hyvä ekologinen ja kemiallinen tila. Vesienhoitosuunnitelmien avulla voidaan pyrkiä myös lieventämään tulvien vaikutuksia. Vastaavasti tulvariskien hallintasuunnitelmien laadinnassa tulisi ottaa huomioon vesienhoitosuunnitelmien tavoitteet sekä hyödyntää mahdolliset tavoitteiden yhteneväisyydet. Tulvadirektiivin mukaan näiden kahden direktiivin yhteensovittamisen tarkoituksena on erityisesti parantaa yhteistyötä, tehokkuutta sekä tietojen vaihtoa. Vesienhoitosuunnitelmien mukaiset toimenpiteet, erityisesti ne joilla on vaikutusta tulviin, olisi hyvä esittää hallintasuunnitelmassa. Tulvadirektiivissä määrätään laatimaan tulvariskien hallintasuunnitelmat siten, että ne voidaan yhdistää vesienhoitosuunnitelmien uudelleentarkastelujen kanssa. Ensimmäiset vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset vesienhoitosuunnitelmat vesienhoitoalueille hyväksyttiin valtioneuvostossa vuoden 2009 lopussa ja uudelleentarkastelut tehdään tämän jälkeen kuuden vuoden välein eli seuraava ajantasaistus vesienhoitosuunnitelmiin on tehtävä vuoden 2015 aikana. Samaan aikaan tulisi tulvariskialueilta laadittavien tulvariskien hallintasuunnitelmien olla valmiina. Vesienhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) 11 §:ssä määrätään vesienhoitoalueelta laadittavan vesienhoitosuunnitelman sisällöstä seuraavaa: 1) tiedot vesienhoitoalueesta 2) tiedot vesienhoitoalueella laaditusta vesimuodostumien ominaispiirteiden tarkastelusta, luokittelusta, ympäristötavoitteista sekä muista vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista 3) suunnitelman muutokset verrattuna aiempiin suunnitelmiin 4) toteutetut toimenpiteet, toteutetut väliaikaiset lisätoimenpiteet sekä arvio poikkeuksellisten olosuhteiden vaikutuksista 5) arvio 4 luvussa tarkoitettujen ympäristötavoitteiden saavuttamisesta ja selvitys vaihtoehtojen valinnasta 6) selvitys valmistelun aikana esitetyistä kannanotoista ja valtioiden välisistä neuvotteluista sekä siitä, miten ne ovat vaikuttaneet suunnitelman sisältöön ja vaihtoehtojen valintaan. Vesienhoitosuunnitelman osana käsiteltävän toimenpideohjelman tarkoituksena on saavuttaa vesienhoidolle asetetut vesien hyvään tilaan tähtäävät ympäristötavoitteet. Toimenpideohjelma voi koostua yhtä tai useampaa vesistöaluetta koskevasta ohjelmasta (1299/2004). Siinä esitetään vesienhoidon toimenpiteet, vaihtoehtoiset toimenpiteet ja toimenpiteet poikkeuksellisten tilanteiden varalle. Poikkeuksellisiin toimenpiteisiin voidaan katsoa kuuluvaksi vedenpinnan nousu vaarallisen korkealle tulvan seurauksena. Tämä on hyvä esimerkki vesienhoidon ja tulvariskien hallinnan suunnittelun yhteensovittamisen hyödyistä; vesienhoitosuunnitelmissa esille nousseita ongelmakohteita voidaan pyrkiä suojaamaan hallintasuunnitelmilla ja 69 toimenpideohjelmassa voidaan hyödyntää hallintasuunnitelmien keinoja poikkeuksellisten tilanteiden varalle suunnitelluissa toimenpiteissä. Myös suunnitelmien kohdealuetta koskevia tietoja voidaan hyödyntää. Varsinkin hallintasuunnitelmia varten laadittuja vesistöalueen vedenkäyttöä ja hydrologiaa koskevia kuvauksia voidaan hyödyntää vesienhoitoalueen kuvauksessa. Yhdistämällä vesienhoitoalueen kuvauksen tiedot vesistöaluekohtaisiin tulvariskien hallinnan erikoistietoihin saadaan helposti tulvariskien hallintasuunnitelmien komissiolle tapahtuvaan raportointiin sopiva kuvaus. Hallintasuunnitelmien raportoinnissa komissiolle edellytetään tiivistelmää siitä, miten hallintasuunnitelmien ja vesienhoitosuunnitelmien yhteensovittaminen on koordinoitu kyseisen vesienhoitoalueen osalta. Lisäksi vesipuitedirektiivin mukaisten ympäristötavoitteiden huomioonottaminen hallintasuunnitelmaa laadittaessa tulee selostaa (Euroopan komissio, 2010a). Kuulemista ja tiedottamista koskevat yhteistyöhyödyt syntyvät tehokkaammasta resurssien käytöstä. Jotkut tulvariskien hallinnan toimenpiteet saattavat olla ristiriidassa vesienhoitosuunnitelmien tavoitteiden kanssa. Tällaisia voivat olla vesistön ruoppaus tai perkaus, joiden seurauksena vesistöön voi päästä runsaasti kiintoainesta ja vesistön elinolosuhteet voivat muuttua. Myös vesienhoidon toimenpiteiden seurauksena tulvariski voi kasvaa joillakin alueilla. Ristiriitatilanteissa on punnittava edut ja haitat tulvariskien hallinnan ja vesienhoidon kannalta. Lähtökohtaisesti suunnittelun yhteensovittamisella pyritään kuitenkin välttämään tällaisia tilanteita. Tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) yhteensovittamista koskevassa 12 §:ssä määrätään erityisesti huolehtimaan siitä, että hallintasuunnitelman mukaiset toimenpiteet sovitetaan yhteen vesienhoidon toimenpideohjelman vesien hyvään tilaan tähtäävien ympäristötavoitteiden kanssa. Yhteensovittamisella voi olla vaikutuksia toimenpiteiden priorisointiin tai koko vesistöalueen kokonaisvahinkojen arviointiin. Etusijalle voidaan asettaa toimenpiteitä, jotka edistävät sekä tulvariskien hallinnan että vesienhoidon tavoitteita. Esimerkiksi kosteikot, laskeutusaltaat ja vesistöjen kunnostukset voivat olla tällaisia. Osallistuminen ja tiedottaminen sovitetaan yhteen tarvittavilta osin vesienhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) 15 §:n mukaisten kuulemis- ja tiedottamismenettelyjen kanssa. Yhteensovittaminen on keskeistä esimerkiksi maankäytössä ja sen suunnittelussa. Yhteensovittamisella voidaankin tiedonvaihdon lisäksi saavuttaa taloudellista hyötyä juuri esimerkiksi maankäytön suunnittelun tehostamisella. Tarvittavat kuulemiset tulisi järjestää mahdollisuuksien mukaan samanaikaisesti, jotta asianosaiset saisivat riittävän kattavan kuvan suunnitelluista toimenpiteistä ja säästyttäisiin useiden tilaisuuksien järjestämiseltä (HE 30/2010 vp). Hulevesitulvariskien hallintasuunnitelmat laaditaan kunnittain, yleensä jonkin kunnan taajaman muodostaessa tulvariskialueen. Tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen mukaan kunnan on noudatettava soveltuvin osin 12 §:n määräyksiä yhteensovittamisesta vesienhoidon suunnittelun kanssa. Vesienhoitosuunnitelmat laaditaan kuitenkin vesistönhoitoalueen tasolla, jolloin kokoluokka eroaa selvästi hulevesitulvariskialueesta. Yhteensovittamisessa kysymykseen voivat tulla esimerkiksi hulevesistä johtuvat mahdollisesti vesistöä pilaavat vaikutukset tai myös vesiensuojelua parantavat hulevesien hallinnan toimenpiteet kuten esimerkiksi hulevesien imeytys- ja viivytysratkaisut. Kuntakohtaisten hulevesitulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisen 70 yhteensovittamista vesienhoidon suunnittelun kanssa ei muilta osin voida pitää kannattavana (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). 7.3 Rajavesialueet Jäsenvaltioiden rajoilla sijaitsevien hallintayksikköjen osalta direktiivi velvoittaa huolehtimaan hallintasuunnitelmien yhteensovittamisesta eivätkä hallintasuunnitelmat saa sisältää muissa maissa sijaitsevien vesistön osa-alueiden tulvariskiä kasvattavia toimenpiteitä. Suomessa rajavesialueiden tulvariskien hallintasuunnitelmat laaditaan niiltä Ruotsin ja Norjan kanssa yhteisiltä tulvariskien kansainvälisiltä hallintayksiköiltä, joilla on todettu olevan vähintään yksi mahdollisesti merkittävä tulvariskialue. Direktiivi koskee myös Norjaa ETA-valtiona. Tulvadirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on vaihdettava keskenään tulvariskien alustavaa arviointia sekä tulvavaara- ja tulvariskikarttojen laatimista varten tarpeellisia tietoja. Myös Euroopan yhteisön rajat ylittävillä vesistöalueilla on pyrittävä laatimaan yksi yhteinen hallintasuunnitelma. Lapin ELY-keskus huolehtii hallintasuunnitelmien koordinoinnista valtakunnan rajat ylittävillä vesistöalueilla Ruotsin ja Norjan kanssa. Venäjän kanssa yhteisten rajavesistöjen osalta tiedotetaan asiasta Suomalais-venäläisen rajavesikomission kautta ja tehdään selvitykset Suomen puoleiselle vesialueelle (Sane, 2010a). Valtakunnanrajan ylittävillä vesistöalueilla hallintasuunnitelmien laatimisessa on otettava huomioon kyseessä olevien maiden mahdollisesti erilaiset intressit. Maiden yhteisenä tavoitteena pitäisi olla tulvariskien kokonaisvaltainen hallinta vesistöalueella. Rajavesialueilla hallintasuunnitelmien laatiminen vaatii runsaasti yhteistyötä sekä hyvää suunnittelun koordinointia. Hallintasuunnitelmiin tuleekin tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen mukaisesti sisällyttää kuvaus suunnittelun yhteensovittamisesta kansainvälisen tulvariskien hallintayksikön sisällä taikka muulla Suomen valtakunnanrajan ylittävällä vesistöalueella. Suomen ja Ruotsin välisellä Muonionjoella rajavesiyhteistyö on perustunut vuonna 1971 solmittuun rajajokisopimukseen, mutta sopimuksessa ei ole määräyksiä tulviin liittyvästä yhteistyöstä. Rajajokisopimusta on pyritty uusimaan, mutta uusi sopimus ei tullut voimaan ennen tulvadirektiivin täytäntöönpanon määräaikaa 26.11.2009. Direktiivin tehtävien järjestämisestä on kuitenkin mahdollisuus sopia tilapäisesti noottien vaihdolla samalla tavalla kuin vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa meneteltiin vuonna 2003 (SopS 67/2003). Suomen ja Norjan välisen rajavesikomission sopimus ei sisällä sopimuspuolten velvoitteita, ja tulvadirektiivin täytäntöönpano edellyttääkin Tenojoen-Paatsjoen osalta tarkentavaa sopimusta asiasta. Tätä tarkoitusta varten Suomi ja Norja ovat perustaneet ns. koordinaatioryhmän, johon kuuluu edustajia Lapin ELY-keskuksesta ja SYKEstä sekä Norjan vastaavista organisaatioista. Tulvariskien alustava arviointi on Tenojoen osalta käynnissä. Arviointi tehdään molemmissa maissa erikseen, jonka jälkeen tiedot yhdistetään (Sane, 2010a). Venäjän kanssa yhteisten vesistöalueiden osalta Suomi tulee ehdottamaan Suomalais-venäläiselle rajavesistökomissiolle, että komissio käsittelisi tarvetta ja mahdollisuuksia laatia yhteensovitetut tulvariskien hallintasuunnitelmat. (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). 71 Tulvariskien hallinnasta annetussa asetusehdotuksessa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b) todetaan suunnittelun yhteensovittamisen kuvauksen lisäksi seuraavaa: "Jos sellainen on saatavilla, kuvaus kustannus-hyötyanalyysin menetelmistä, joita käytetään valtakunnanrajan ylittävillä vesistöalueilla toteutettavien sellaisten toimenpiteiden arvioinnissa, joilla on vaikutuksia toisen valtion alueella." Asetusehdotuksessa ei siis sanatarkasti edellytetä kustannus-hyötyanalyysin tekemistä eikä kuvausta käytetyistä menetelmistä vaikka kustannus-hyötyanalyysi olisikin tehty. Lyhyen kuvauksen laatiminen hallintasuunnitelmaan on kuitenkin suositeltavaa varsinkin jos analyysi on tehty. Vaikka rajavesialueelle ei olisi tehty kustannushyötyanalyysiä, joudutaan hyötyjä ja vahinkoja vertailemaan jollain toisella tavalla. Lyhyt selostus tai perustelut siitä, miksei kustannus-hyötyanalyysiä ole käytetty, on joka tapauksessa hyvä raportoida. Tulvariskien hallintasuunnitelmien laadinnan yhteistyö Suomen valtakunnan rajan ylittävillä vesistöalueilla toteutetaan tulvariskien hallintaa koskevan lakiehdotuksen 14 §:n perusteella erikseen solmittavan kansainvälisen sopimuksen mukaan. Osallistumisja kuulemismenettelyistä tai tulvanhallinnan organisaation kokoonpanosta rajavesialueilla ei tulla erikseen säätämään tulvariskien hallinnasta annettavassa laissa tai asetuksessa. Nämä tulvariskien jäävät siis sovittaviksi erikseen. Vaikka maiden välinen yhteistyö hallintasuunnitelman laatimisessa ja tietojen vaihdossa olisi hyvällä tasolla, tulee maiden antaa eri asianosaisille tahoille mahdollisuus kannanottoihin myös toisen maan alueita koskevissa asioissa. Mikäli hallintasuunnitelmaa valmistellaan maittain kahtena erillisenä suunnitelmana, on osallistuminen ja kuuleminen pyrittävä toteuttamaan samanaikaisesti. Tulvanaikaisen tulvantorjunnan ja organisaation osalta tulee sopia etukäteen, kumman maan vastuulla on tulvantorjunnan ja pelastustoimen johtaminen tilanteessa, jossa molemmissa maissa on yhtäaikainen tulvatilanne. Erityisesti tulvantorjunnan eri mahdollisuudet tulee käydä läpi kokonaisvaltaisen tulvariskien hallinnan mahdollistamiseksi. 7.4 Muita hallintasuunnitelmien laadinnan periaatteita Luvussa 6 kuvattu tulvariskien hallintasuunnitelman sisältö perustuu kansalliseen lainsäädäntöön ja EU:n komissiolle tapahtuvasta raportoinnista annettuihin ohjeisiin. Hallintasuunnitelmien laadinnassa olisi kuitenkin hyvä ottaa huomioon muitakin tulvariskien hallinnan kehittämiseksi määriteltyjä periaatteita. Näitä on esitetty muun muassa valtakunnallisella tasolla suurtulvatyöryhmän loppuraportissa (Suurtulvatyöryhmä, 2003) sekä kansainvälisellä tasolla useissa eri lähteissä (mm. Euroopan Unioni, 2003; Falconer & Harpin, 2005). Suurtulvatyöryhmän loppuraportissa esitettiin seitsemän tavoitetta tulvariskien vähentämiseksi ja niihin liittyvät toimenpide-ehdotukset tehtävineen. Vaikka tulvadirektiivin kansallista täytäntöönpanoa valmistellut tulvariskityöryhmä pyrki ottamaan huomioon muitakin kuin tulvadirektiivin mukaisia keinoja tulvariskien hallinnan parantamiseksi, ei kansalliseen lainsäädäntöön päätynyt kaikkia näiden työryhmien esittämiä hallinnan periaatteita. 72 Suurtulvatyöryhmän toisen toimenpide-ehdotuksen mukaista tulvan vaaran huomioonottamista yhtenäisellä tavalla muuttamalla maankäyttö- ja rakennuslakia ei ole toistaiseksi toteutettu. Ehdotuksessa esitettiin lainmuutosta siten, että vaaran alaiseksi määritettäisiin alue, jolle tulva nousee keskimäärin kerran sadassa vuodessa. Lakiin tätä ei kirjattu, mutta käytännössä yhdyskuntien suojaamiseksi varaudutaan nykyisin vähintään sellaisiin vesistötulviin, joiden vuotuinen todennäköisyys on 1 prosentti eli jotka toistuvat keskimäärin kerran 100 vuodessa (HE 30/2010vp). Tulvavahinkotyöryhmä on suurtulvatyöryhmän ehdotuksen jälkeen ehdottanut poikkeuksellisen tulvan määritelmäksi toistuvuutta kerran 30 vuodessa tai sitä harvinaisemmin (Tulvavahinkotyöryhmä, 2006). Tulvariskien hallinnan suunnittelussa kannattaisi siis taloudellisesta näkökulmasta keskittyä ensisijaisesti useammin kuin keskimäärin kerran 30 vuodessa tulva-alueelle jäävien kohteiden suojaamiseen ja vähentämiseen. Voimassa olevassa tulvavahinkolaissa ei ole määritelty tulvien toistuvuuteen perustuvaa poikkeuksellisuutta. Lakia on kuitenkin tulkittu siten, että poikkeuksellisina on pidetty keskimäärin kerran 20 vuodessa toistuvia ja sitä harvinaisempia tulvia (Tulvavahinkotyöryhmä, 2006). Kuntien rakennusjärjestysten alimmat rakennuskorkeudet eivät kuitenkaan aina ole linjassa edellä esitetyn periaatteen kanssa. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat osa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää. Tavoitteiden tehtävänä on varmistaa valtakunnallisesti merkittävien seikkojen huomioonottaminen kaavoituksessa ja viranomaisten toiminnassa. Tavoitteet tarkistettiin vuonna 2008 pääteemanaan ilmastonmuutoksen varautuminen. Tavoitteen numero 21 mukaan alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista. Alueidenkäyttötavoitteen 22 mukaan kaavoituksessa on varauduttava lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin. (Tynkkynen, 2009). Tulvariskien hallinnan parhaita käytäntöjä Euroopan unionissa käsittelevä asiakirja sisältää yleisluontoisia periaatteita tulvien ehkäisemiseksi, niiltä suojautumiseksi sekä vahinkojen vähentämiseksi. Näitä periaatteita on käsitelty alkuperäisen englanninkielisen asiakirjan (Euroopan komissio, 2003) lisäksi lyhyesti edellä luvussa 3.3 ja ne on otettu hyvin huomioon tulvadirektiivin laadinnassa. Asiakirjan ja kokonaisvaltaisen tulvariskien hallinnan (Integrated Flood Management, IFM) periaatteista voidaan kuitenkin nostaa esille joitakin tulvadirektiivissä tai kansallisessa lainsäädännössä käsittelemättömiä kohtia. Näitä ovat esimerkiksi tiedottaminen tulvavaarasta asukkaille sekä tulvatilanteen jälkeinen toiminta. Nämä ovat listattu myös keskeisiksi tulvariskien hallinnan tavoitteiksi monissa Euroopan maissa (taulukko 2). Tulvariskien hallinnasta annettavassa asetuksessa määrätään hallintasuunnitelman valmistelun aikaisesta, mutta ei tulvatilanteen aikaisesta tiedottamisesta. Tiedottamisen voidaan katsoa kuuluvan luvussa 6.5 kuvattuun tulvan aikaiseen toimintaan, mutta asetusehdotuksessa tätä ei tuoda millään tavalla esiin. Tiedottamista olisi hyvä toteuttaa myös muulloin kuin tulvan uhatessa tai sen aikana. Tällöin tulvavaara-alueella asuvien ihmisten tietoisuutta tulvariskistä, ja siten omavaraista varautumista, saadaan lisättyä. 73 Paras keino yleisön tietoisuuden ja valmiuksien lisäämiseen on ottaa heidät osallisiksi päätöksentekoon (Euroopan komissio, 2003). Tulvan jälkeisellä toiminnalla on myös suuri merkitys toipumiseen ja sitä kautta epäsuorien vahinkojen minimointiin ja yleiseen tulvavaaraan suhtautumiseen. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa olisi näiden periaatteiden mukaisesti hyvä esittää myös suunnitelmat tiedottamisen ja tulvan jälkeisen toiminnan toteuttamisesta. Tulvariskien hallintasuunnitelmia laadittaessa saattaa nousta esille joitakin toimenpiteitä tai kohteita, joissa tarvitaan yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Hallintasuunnitelmien tarkoituksena on kuitenkin toimia koko vesistöalueen kattavina suunnitelmina, joten kovin moniin yksityiskohtaisiin haasteisiin ei siinä voida keskittyä. Esimerkiksi hallintasuunnitelmien jatkotoimenpiteitä käsittelevässä luvussa voidaan listata yksityiskohtaisempaa suunnittelua kaipaavia tulvariskikohteita, kuten esimerkiksi hulevesitulvakohteita kuntien hulevesitulvariskien hallinnan avuksi. Tulvariskien hallintasuunnitelmassa voitaisiin tulvariskityöryhmän ehdotuksen mukaan tehdä alueen pelastustoimelle esitys pelastustoimen suunnitelman laatimiseksi tulvariskialueelle. Tällainen suunnitelma voisi olla osa tulvariskien hallinnan yksityiskohtaisempaa suunnitelmaa. Samoin voitaisiin yksityiskohtaisessa suunnitelmassa selvittää ja määritellä tilapäisten tulvasuojelurakenteiden tarve ja mahdolliset käyttökohteet. 74 8 AIKAISEMMIN TEHTYJEN SELVITYSTEN INTEGROINTI TULVARISKIEN HALLINTASUUNNITELMIIN Tulvariskien hallintasuunnitelmien lain edellyttämä sisältö on kuvattu edellä luvussa 6, minkä lisäksi suunnitelmissa pitää ottaa huomioon useita eri tekijöitä, joita on kuvattu muun muassa luvuissa 5.5, 7.2 ja 7.4. Kaikkia hallintasuunnitelmissa esitettäviä tietoja ei tarvitse kuitenkaan tuottaa alusta alkaen, sillä Suomessa on laadittu aikaisemminkin joitakin tulvariskien hallinnan suunnitelmia ja asiakirjoja. Tulvariskien hallintasuunnitelmaa vastaavaa laaja-alaista, koko tulvariskien hallinnan osa-alueet kattavaa suunnitelmaa ei ole kuitenkaan aiemmin laadittu, joten tietoja joudutaan keräämään eri lähteistä. Näitä tietoja voidaan joutua vielä täydentämään, muokkaamaan ja päivittämään. Olemassa olevien suunnitelmien perusteena olevaa tulvariskien arviointia ei ole toteutettu yhtä organisoidusti kuin mitä tulvadirektiivi edellyttää. Lisäksi tulvariskien alustavan arvioinnin perusteella esille saattaa tulla sellaisia tulvariskikohteita, joille ei ole tehty aikaisempaa tulvantorjunnan tai tulvariskien hallinnan suunnittelua. Parhaiten tulvariskien hallintasuunnitelmia vastaavia tietoja löytyy luvun 4 dokumenttianalyysin perusteella alueellisista ja paikallisista suunnitelmista. Alueelliset ja paikalliset suunnitelmat ovat varsin yksityiskohtaisia ja tähtäävät käytännön tulvariskien hallinnan toteuttamiseen. Suomessa on toteutettu useita tällaisia tarkemman tason suunnitelmia kuten tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia ja yleissuunnitelmia. Tässä luvussa käsitellään näitä suunnitelmia varten tehtyjen taustaselvitysten ja kerättyjen tietojen hyödyntämismahdollisuuksia laajempitasoisen tulvariskien hallintasuunnitelman laatimisessa. Tässä työssä alueellisten ja paikallisten suunnitelmien sisältämiä tietoja on arvioitu tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) ja asetusehdotuksen sekä dokumenttianalyysin perusteella. Tässä luvussa esitetyt tulokset perustuvat näihin tietoihin. Lisäksi Lonka ja Nikula (2006) ovat vertailleet Suomessa aiemmin tehtyjä tulvariskien hallintaa koskevia suunnitelmia suhteessa tulvadirektiiviehdotukseen. Esimerkkikohteena on ollut Saimaan vesistöalue, mutta johtopäätöksiä voidaan soveltaa valtakunnan tasolla. 8.1 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja hallintasuunnitelmien erot sekä ristiriidat Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ovat tärkeitä tulvariskien hallinnan käytännön toteutuksessa vesistöaluetasolla. Niissä on tunnistettu vesistöalueen tärkeimmät tulvariskikohteet ja niille on laadittu vesiviranomaisen johdolla toimenpiteet tulvantorjunnan edellytysten lisäämiseksi ja tulvavahinkojen minimoimiseksi. Niihin sisältyy normaalisti perustietoa esiintyneistä tulvista, alueen hydrologiasta ja meteorologiasta. Lisäksi suunnitelmissa on arvio mahdollisista tulvavahingoista, säännöstelyluvat pääkohdittain ja tietoa vesirakenteista kuten voimalaitospadoista (Suurtulvatyöryhmä, 2003). 75 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat keskittyvät operatiivisen tulvantorjunnan suunnitteluun ja toimenpiteisiin. Hallintasuunnitelmissa edellytettävää vesistöalueen kokonaisvaltaista hallinnan suunnittelua ja laaja-alaisempaa lähestymistapaa tulvariskien hallintaan ei tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa ole otettu riittävästi huomioon. Täydentämällä toimintasuunnitelmien tietoja yhteensovitetuilla tulvariskien hallinnan ja muun aluetason suunnittelun tiedoilla sekä tulvien ehkäisyyn ja pelastustoimintaan keskittyvillä selvityksillä voidaan saavuttaa tulvadirektiivin mukaiset tulvariskien hallinnan tavoitteet. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia vaativien alueiden tunnistamisessa ei ole käytetty tulvadirektiivin edellyttämää johdonmukaista arviointia. Tulvariskikohteiden määrittely perustuu pitkälti Suurtulvaselvitykseen (Ollila et al., 2000), jota varten alueelliset ympäristökeskukset nimesivät alueeltaan merkittävimmät kohteet vaihtelevin kriteerein. Joiltakin alueilta on tehty tarkentavia arviointeja, mutta yhtenäistä käytäntöä tälle työlle ei ole ollut aikaisemmin käytössä. Tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) ja asetusehdotuksen mukaisen tulvariskien alustavan arvioinnin ja tulvakartoituksien ansiosta tulvariskien arviointiin on nyt käytössä yhtenäiset kriteerit, joita pystytään hyödyntämään yhdenmukaisten hallintasuunnitelmien laadinnassa. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien kuvaukset vesistöstä, tapahtuneista tulvista sekä arviot näiden toistuvuuksista ja aiheuttamista vahingoista ovat hyödynnettävissä lähes sellaisenaan tulvariskien hallintasuunnitelmissa. Kuvauksia säännöstelyistä, tulvantorjunnan toimenpiteistä, veistilanteen seurannasta ja tulvien ennustamismahdollisuuksista voidaan myös hyödyntää hallintasuunnitelmissa tietojen päivittämisen jälkeen. Selvitykset asianomaisten osapuolten osallistumisesta, valmistelun aikana esitetyistä kannanotoista ja suunnitelman täytäntöönpanon seuraamisesta ovat asioita, joita edellytetään hallintasuunnitelmissa, mutta joita ei ole tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa. Nämä asiat ovat kuitenkin suunnitelmakohtaisia, eikä niitä käsittelevissä hallintasuunnitelmien kappaleissa voitaisi hyödyntää olemassa olevia tietoja. Kuvassa 13 on esitetty tulvariskien hallintasuunnitelmien ja tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien erot. 76 Kuva 13. Tulvariskien hallintasuunnitelmien ja tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien erot Suurtulvaselvityksen ja tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen perusteella. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa edellytetään olevan tulvariskien hallinnan tavoitteet selkeästi määriteltynä. Tavoitteiden määrittelyn tulisi tapahtua vesistöalueen ominaispiirteiden ja tulvavahinkoarvioiden perusteella. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa tällaisia selkeitä tavoitteita ei ole, vaan tulvantorjuntatoimenpiteet on esitetty ainoastaan lyhyiden perusteluiden kanssa. Tulvariskien hallinnasta annetun lakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) mukaan tavoitteena on lisäksi varautua sellaisiin tulviin, joista voi aiheutua yleiseltä kannalta vahingollisia seurauksia. Tulvariskien hallinnan tavoitteiden tulisi sisältää tulvien ehkäisemiseen ja tulvasuojeluun keskittyviä tavoitteita sekä mahdollisuuksien mukaan parempaan tulvavesien pidättämiseen ja maankäytönsuunnitteluun tähtääviä tavoitteita. Vaikka tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa on tavoitteiden asettelun pohjaksi sopivia tietoja, tulisi tavoitteiden asettelu hallintasuunnitelmia varten tehdä uudelta pohjalta laaja-alaisen tulvariskien hallinnan huomioonottamiseksi tavoitteissa. 77 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien kuvauksia vesistöstä ja mahdollisista vahingoista voidaan käyttää hyödyksi hallintasuunnitelmien vastaavia kuvauksia tehdessä. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa on usein tunnistettu vesistöalueen keskeiset tulvahaasteet, jotka eivät normaalisti ole muuttuneet, vaikka suunnitelman laatimisesta olisi kulunut aikaa. Esimerkiksi Kokemäenjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelman (Vainio, 1999) toimenpiteitä kuvaavan luvun aluksi on esitetty kolme tulvantorjunnan kannalta keskeistä haastetta sekä tavoitteet tilanteen parantamiseksi. Nämä haasteet ovat nykyäänkin samoja, mutta myös uusia haasteita voi syntyä esimerkiksi ilmastonmuutoksen vaikutusten, uudenlaisten tulvien ja maankäytön muuttumisen seurauksena. Tulvariskien hallinnassa lähestymistapa on myös laajaalaisempi. Tulvariskien hallinnan tavoitteiden arviointi ja asettelu tulisi siksi tehdä kokonaan uudelleen kokonaisvaltaisen tulvariskien hallinnan varmistamiseksi. Lisäksi ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle aiheutuvien vaikutuksien sekä vesienhoidon tavoitteiden huomioonottaminen tavoitteiden asettelussa tulisi perustella hallintasuunnitelmassa. Näitä perusteluja ei löydy tulvantorjunnan toimintasuunnitelmista. Suurtulvatyöryhmän loppuraportissa (Suurtulvatyöryhmä, 2003) on esitetty suurista tulvista aiheutuvien vahinkojen vähentämiseksi seitsemän yleistä tavoitetta toimenpideehdotuksineen. Niiden voidaan edelleen katsoa ohjaavan kansallisesti tulvantorjuntatoimenpiteistä tehtäviä päätöksiä ja siten myös toimintasuunnitelmien tavoitteiden asettelua. Tavoitteet on esitetty aikaisemmin tämän työn luvussa 4.3.2 taulukossa 4 ja ne olisi hyvä ottaa huomioon myös hallintasuunnitelmia laadittaessa. Keskeisimpänä tavoitteena oleva yhtenäinen asutuksen suojaaminen keskimäärin kerran sadassa vuodessa toistuvaa tulvaa vastaan vastaa jo sinällään tulvadirektiivissä edellytettyyn suojelun tason määrittämiseen. Tavoitteiden lisäksi toinen tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa huomioonottamatta jätetty asia on tulvariskien hallinnan yhteensovittaminen vesienhoidon suunnittelun kanssa. Vesipolitiikan puitedirektiivin vaikutukset on voitu ottaa huomioon vain direktiivin täytäntöönpanon jälkeen laadituissa suunnitelmissa. Tulvantorjunnalla ja vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisella vesienhoidolla ei kuitenkaan ole useita yhdistäviä tekijöitä, vaan tulvadirektiivin mukaisella yhteensovittamisella pyritään vaikuttamaan erityisesti näiden kahden direktiivin mukaiseen suunnitteluun sekä yhteistyön, tehokkuuden ja tietojen vaihdon parantamiseen. Vesienhoidon keskeisimpänä vaikutuksena hallintasuunnitelmien laadinnalle on ympäristöselostuksen sisällyttäminen suunnitelmaan, jonka lisäksi kuvaus yhteensovittamisesta vesienhoidon suunnitteluun tulee hallintasuunnitelmiin kokonaan uutena tietona. Tulvariskien hallintasuunnitelmien kaikkien eri vaiheiden laadinnassa tulee pohtia mahdollisia yhtymäkohtia vesienhoidon suunnitteluun ja näiden mahdollisia vaikutuksia tulvariskien hallintaan. Tulvariskien hallintasuunnitelmilta edellytetään tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen mukaan kuvausta tehdyistä tulvantorjunnan erillissuunnitelmista. Näitä erillissuunnitelmiksi katsottavia asiakirjoja on muitakin kuin tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat, mutta toimintasuunnitelmissa näitä ei ole dokumenttianalyysin perusteella juurikaan esitelty viittauksia lukuun ottamatta. Hallintasuunnitelmien laadinnan pohjana käytetyistä suunnitelmista, lähinnä tulvantorjunnan toimintasuunnitelmista, on luonnollista esittää lyhyt tiivistelmä heti hallintasuunnitelmien alussa aiempia tulvia ja toimenpiteitä kuvaan luvun yhteydessä. 78 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien osalta voidaan hyödyntää niiden tiivistelmää sellaisenaan. Selvästi operatiiviseen toimintaan keskittyvien erillissuunnitelmien, kuten pelastustoiminnan suunnitelmien, tarkempi kuvaus olisi hyvä esittää tulvan aikaisen toiminnan kuvauksen yhteydessä, mutta ne olisi hyvä mainita jo aiempia tulvia ja tehtyjä toimenpiteitä käsittelevän luvun yhteydessä. Tulvariskien hallintasuunnitelmiin on tarkoitus sisällyttää yhteenveto tulvariskien ja niiden hallinnan toimenpiteiden huomioonottamisesta alueellisten säädösten mukaisissa menettelyissä (Maaja metsätalousministeriö, 2009b). Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat keskittyvät tulvantorjunnan operatiiviseen suunnitteluun, joten niissä ei varsinaisesti ole näitä kokonaisvaltaisen tulvariskien hallinnan tietoja. Niissä on tyypillisesti hajanaisia viittauksia laaja-alaiseen tulvariskien hallinnan keinoihin, mutta yleensä on keskitytty vain tulvariskien ennaltaehkäisyyn maankäytön keinojen avulla. Esimerkiksi Kokemäenjoen vesistön (Vainio, 1999) ja Saimaan alueen (Ollila, 1997) tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa on vajaan sivun pituinen kappale tulvavahinkojen ennaltaehkäisystä rakentamistoiminnassa ja muussa rantojen käytössä. Maankäytön suunnittelu ja sitä ohjaavat säädökset ovat keskeinen osa kokonaisvaltaista tulvariskien hallintaa, ja tämän merkityksen takia hallintasuunnitelmissa tulisi käsitellä maankäytön tulvariskien ohjauskeinoja tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia laajemmin. Näillä säädöksillä ja ohjeilla voidaan myös edistää tulvadirektiivissä korostettua muiden kuin rakenteellisten menetelmien käyttöä tulvariskien hallinnassa. Vuonna 2009 (Höytämö & Leiviskä, 2009) uudistetussa Saimaan alueen tulvantorjunnan toimintasuunnitelmassa tulvien huomioiminen rakentamisen ohjauksessa on kuvattu huomattavasti tarkemmin kuin alkuperäisessä suunnitelmassa (Ollila, 1997), vaikka alkuperäinen suunnitelma on muuten sivumäärältään kaksi kertaa laajempi. Operatiivisen tulvantorjunnan ja säännöstelyjen kuvauksen osuutta on vastaavasti kevennetty. Uudistettu tulvantorjunnan toimintasuunnitelma onkin laadittu direktiivin hallintasuunnitelmille asettamat vaatimukset mielessä. Muita kuin maankäytön suunnittelua koskevia tulvariskien hallintaan vaikuttavia säädösten mukaisia toimenpiteitä ei tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa ole käsitelty, ellei tällaisiksi lasketa säännöstelyä ja patoturvallisuutta koskevia lakeja. Näiden toimenpiteillä voi olla vaikutuksia tulvariskien ehkäisemisen lisäksi myös tulvariskien kasvuun tietyillä alueilla, ja siksi menettelyistä tulisi esittää kuvaus hallintasuunnitelmissa. Toimintasuunnitelmista tarvittavia tietoja ei kuitenkaan löydy, vaan tiedot on selvitettävä eri säädöksistä sekä kyseisen alueen suunnittelua koskevista erillisselvityksistä. Kaikkien tulvariskien hallintaa koskevien säädösten ja menettelyjen kuvaaminen hallintasuunnitelmissa on laaja kokonaisuus. Hallintasuunnitelmien tarkoituksena ei ole kuitenkaan muodostua koko aluesuunnittelun kentän käsittäviksi teoksiksi, vaan hallintasuunnitelmiin tehtävässä yhteenvedossa tulisi keskittyä tulvariskien kannalta merkittäviin toimenpiteisiin. Koska tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa ei ole tehty tätä aihetta koskevaa selvitystyötä, muodostuu säädösten ja menettelyiden yhteenvedon laatimisesta helposti työläs osa koko hallintasuunnitelmien laatimisen kannalta. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa tarkasteltujen hyötyjen ja vahinkojen arviointi poikkeaa tässä työssä tehdyn analyysin perusteella jonkin verran hallintasuunnitelmissa edellytettävästä arvioinnista. Niiden hyötyjen ja vahinkojen tarkastelu on keskittynyt 79 taloudellisiin ja taloudellisin mittarein arvioitaviin kun taas tulvadirektiivissä ja kansallisessa lainsäädännössä korostetaan taloudellisten vaikutusten lisäksi ihmisten terveydelle, ympäristölle ja kulttuuriympäristölle koituvia vaikutuksia. Näiden viimeksi mainittujen vaikutuksien arvottaminen ja vertaaminen toisiinsa on huomattavasti taloudellisia vaikutuksia hankalampaa, mikä on varmasti osaltaan vaikuttanut taloudellisten vaikutusten korostumiseen sekä vahinkojen että hyötyjen arvioinnissa. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia laadittaessa käytössä ei ole ollut tulvadirektiivin mukaista yhtenäistä menetelmää tulvariskien arvioinnista, vaan käytetyt arvot perustuvat tyypillisesti kohdekohtaisiin arvioihin ja vahinkofunktioihin. Näissä suunnitelmissa ja muissa erillissuunnitelmissa tarkastellut kohteet ovat tyypillisesti valikoituneet vahinkotarkasteluun asiantuntija-arvioiden ja käytännön kokemuksen kautta. Vahinkokohteet lienevät pitkälti samoja tulvadirektiivin mukaisen alustavan arvioinnin kuin tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien arvioinnin perusteella. Vahinkojen arviot saattavat kuitenkin olla erisuuruisia ja mukaan saattaa tulla ihmisten terveydelle, ympäristölle ja kulttuuriympäristölle aiheutuvia vahinkoja. Aiheutuneiden vahinkojen korvaamista tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa on käsitelty riittävällä tarkkuudella. Tulvantorjunnan toimenpiteiden kustannuksia on tarkasteltu tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa vaihtelevasti. Toimenpiteiden hyödyllisyyttä suhteessa niiden toteuttamisen kustannuksiin ei kuitenkaan ole arvioitu. Hallintasuunnitelmissa edellytetään kuvausta toimenpiteiden priorisoinnista. Eräs menetelmä tätä tarkoitusta varten on kustannus-hyötyanalyysi. Yleensä toimenpiteiden hyötyjä ja kustannuksia on kuitenkin arvioitu yksityiskohtaisemmissa suunnitelmissa, kuten esimerkiksi yleissuunnitelmissa. Mutta näidenkin osalta arviointikriteerit eivät ole välttämättä yhteneviä koko vesistöalueella. 8.2 Tulvantorjunnan hallintasuunnitelmissa toimintasuunnitelmien huomioonottaminen Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien sisältämät tiedot, varsinkin operatiivisen tulvantorjunnan osalta, kattavat suuren osan tulvariskien hallintasuunnitelmissa tarvittavista tiedoista. Niiden vesistöjen osalta joilta tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat on laadittu, voidaan näiden suunnitelmien tietoja käyttää lähes sellaisenaan useissa tulvariskien hallinnan aihepiireissä. Useat tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ovat varsin laajoja ja yksityiskohtaisia varsinkin operatiivista toimintaa ja säännöstelyjen käyttöä koskevilta osin. Niiden tietojen voidaan pääsääntöisesti katsoa kattavan hallintasuunnitelmien edellytykset tulvantorjunnan käytännön toteuttamisen osalta. Kaikilta tulvariskien alustavassa arvioinnissa merkittäviksi tulvariskikohteiksi tunnistetuilta vesistöalueilta ei luultavasti kuitenkaan ole olemassa valmiita tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia. Näiltä alueilta hallintasuunnitelmien tiedot joudutaan keräämään muista lähteistä, mutta pienellä lisävaivalla voitaisiin niille laatia myös vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelma. Olemassa olevissa toimintasuunnitelmissa on hallintasuunnitelmien vaatimustasoa yksityiskohtaisempia tietoja. Näitä ovat esimerkiksi edellä kuvassa 13 esitetyt tulvavahinkofunktiot sekä tulvantorjuntarakenteiden ja tilapäisten 80 tulvasuojeluratkaisuiden käyttöä koskevat ohjeet. Tulvariskien ennustamista ja mahdollisten vahinkojen arviointia koskevia tietoja kannattaa hyödyntää ja ottaa osaksi hallintasuunnitelmia, mikäli niitä on tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa selvitetty. Sen sijaan tilapäisten tulvasuojeluratkaisuiden käytöstä voitaisiin laatia kohdekohtaiset tarkemmat ohjeet, joihin hallintasuunnitelmissa voitaisiin viitata. Varsinkin tilapäisten tulvasuojeluratkaisuiden osalta käyttökohteet ovat paikallisia ja toiminta on selkeämmin keskittynyt osaksi pelastustoimintaa ja valmiussuunnitelmia. Olemassa olevien tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien tietosisällössä on eroja, eikä niiden rakenne ole täysin yhtenevä. Suunnitelmat ovat alueellisia ja alueiden sekä niillä toteutettavien torjuntamenetelmien välillä voi olla suuriakin eroja. Yleisesti ottaen ne ovat kuitenkin keskittyneet säännöstelyihin ja niiden mahdollisuuksiin tulvantorjunnassa. Tulvadirektiivi sekä tulvariskien hallinnasta annettu asetusehdotus korostavat myös virkistyskäytön, vesiliikenteen ja satamainfrastruktuurin ottamista huomioon hallintasuunnitelmassa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). Myös vesitilanteen seuranta, tulvien ennustaminen, tulvariskeistä ja niihin varautumisesta tiedottaminen sekä tulvavaroitusjärjestelmä on asetusehdotuksen mukaan otettava huomioon hallintasuunnitelmissa. Sanamuoto "otettava huomioon" ei siis tarkoita, että kyseiset tiedot olisi esitettävä hallintasuunnitelmissa, sillä niitä ei ole mainittu asetusehdotuksessa hallintasuunnitelmissa esitettävissä tiedoissa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). Kyseiset tiedot on siis vain otettava suunnittelussa riittävällä tarkkuudella huomioon. Tietojen esittämistä hallintasuunnitelmissa voidaan kuitenkin pitää järkevänä, varsinkin jos ne on kuvattu alueelta aikaisemmin laaditussa tulvantorjunnan toimintasuunnitelmassa. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien vesistöaluetta koskevaa kuvausta voidaan käyttää hallintasuunnitelmien laadinnan pohjana. Näitä tietoja ajantasaistetaan ja täydennetään arvioilla ilmastonmuutoksen vaikutuksista. Näiden tietojen ja tulvariskikarttojen perusteella alueen tulvariskit ja tulvariskikohteet tulisi arvioida uudelleen ja vasta sitten verrata arvioita tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien arvioihin. Tulvariskien hallinnan tavoitteet tulisi myös pyrkiä määrittelemään ilman toimintasuunnitelmia kokonaisvaltaisen lähestymistavan huomioonottamiseksi. Muissa hallintasuunnitelmien luvuissa voidaan tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien tietoja hyödyntää soveltuvin osin. 8.2.1Tulvariskien hallintaa ohjaavat suunnitelmat jatkossa Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja hallintasuunnitelmien keskinäiseen suhteeseen on jatkossa olemassa periaatteessa kaksi vaihtoehtoa. Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat säilyisivät nykyisenmuotoisina, jolloin niitä voitaisiin hyödyntää tulvatilanteessa, kun taas hallintasuunnitelmat keskittyisivät laajempialaisesti tulvariskien hallintaan. Toisen vaihtoehdon mukaan hallintasuunnitelmat korvaisivat tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat, jolloin hallintasuunnitelmissa pitäisi ottaa huomioon myös toimintasuunnitelmien tarkemmat tiedot tulvatilannetoiminnasta. Vaihtoehtojen etuja ja haittapuolia on käsitelty jäljempänä ja edut on esitetty myös kuvassa 14. Eräänlaisena välivaihtoehtona voitaisiin ajatella tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien tulvantorjuntaa ja sen organisaatiota käsittelevien lukujen esittämistä hallintasuunnitelmien liitteenä. Tällöin nämä tiedot olisivat helpommin esimerkiksi pelastuslaitoksen saatavilla. Uuden mahdollisuuden jatkomenettelyksi tarjoaa juuri 81 valmistunut Tulva-asetustyöryhmän ehdotus. Ehdotuksen mukaan vesistöalueilta, joilla voi tulva tai kuivuus voi aiheuttaa haitallisia vaikutuksia, laadittaisiin padotus- ja juoksutusselvitys. Tässä selvityksessä tarkasteltaisiin vedenkorkeuksiin ja virtaamiin vaikuttavia toimenpiteitä, eli samoja toimenpiteitä kuin tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissakin. Tulvariskien hallintasuunnitelman ja tulvantorjunnan toimintasuunnitelman säilyessä jatkossa käytettävinä suunnitelmatyyppeinä olisi toimintasuunnitelmien ohjeellisen sisällön oltava sellainen, että suuria päällekkäisyyksiä hallintasuunnitelmien tietojen kanssa ei esiintyisi. Hallintasuunnitelmissa esitettävistä tiedoista säädetään melko tarkasti tulvariskien hallinnasta annetussa lakiehdotuksessa (HE 30/2010 vp) sekä asetusehdotuksessa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien sisällöstä ei ole säädetty lailla, joten niiden sisältämien tietojen uudelleenohjeistaminen olisi helpompaa. Nämä suunnitelmat painottuisivat tällä ratkaisulla nimenomaan tulvantorjuntatoimintaa käsitteleväksi asiakirjaksi. Muut vesistöalueen suunnittelua koskevat tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien tiedot voitaisiin siirtää päivitettyinä hallintasuunnitelmiin. Kahden koko vesistöaluetasoisen suunnitelman olemassa olo saattaisi kuitenkin aiheuttaa sekaannusta varsinkin alkuvaiheessa. Suunnitelmissa olisi myös jonkin verran päällekkäisiä tietoja asetusehdotuksen määräysten perusteella, koskien muun muassa kuvausta tulvatilannetoiminnasta ja tulvantorjunnan toimenpiteistä (Maaja metsätalousministeriö, 2009b). Lisäksi kahden osittain päällekkäisen suunnitelman päivittäminen vaatisi jatkossa enemmän resursseja. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien korvaaminen hallintasuunnitelmilla selkeyttäisi tulvariskien hallinnan suunnittelua. Hallintasuunnitelmiin sisällytettäisiin tässä vaihtoehdossa kaikki toimintasuunnitelmien tiedot. Osa näissä suunnitelmissa nykyisin esitettävistä tiedoista on hallintasuunnitelmien tarkkuustasoa yksityiskohtaisempia, jolloin hallintasuunnitelmista muodostuisi joiltakin osin vaatimustasoa tarkempia ja laajempia. Esimerkiksi tulvasuojelurakenteiden käyttöä koskevat tiedot esitettäisiin suunnitelmassa. Lisäksi tulvantorjunnan osuus korostuisi suhteessa muihin tulvariskien hallinnan menetelmiin, mikäli suunnitelmat yhdistettäisiin. Yksi koko vesistöalueen kattava suunnitelma olisi kuitenkin selkeämpi, eikä tietoja tarvitsisi etsiä kahdesta erillisestä suunnitelmasta. Myös mahdollisilta ristiriitaisilta tiedoilta suunnitelmien välillä vältyttäisiin. Lisäksi suunnitelman päivittäminen olisi helpompaa ja se tapahtuisi lakisääteisesti vähintään kuuden vuoden välein. Kokemäenjoen pilottisuunnitelman laadinta aloitettiin päivittämällä olemassa olevaa tulvantorjunnan toimintasuunnitelmaa (Verta et al., 2010). Esimerkiksi myös Pyhäjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelman laatimisen yhteydessä laadittiin samalla Pyhäjoen vesistön tulvariskien hallinnan yleissuunnitelma, jonka on tarkoitus toimia tausta-aineistona tulvadirektiivin mukaisessa tulvariskien arvioinnissa ja mahdollisessa hallintasuunnitelman laadinnassa (Puuronen & Latvala, 2009). Tulva-asetustyöryhmän ehdotuksen (Tulva-asetustyöryhmä, 2010) mukaan mahdollisesti koko vesistöalueelle tai sen osalle laadittavaan padotus- ja juoksutusselvitykseen voitaisiin ehdotuksen toteutuessa sisällyttää tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien tiedot vedenkorkeuksiin ja virtaamiin vaikuttavista toimenpiteistä, eli esimerkiksi säännöstelyistä ja padoista. Muut suunnitelmissa esitettävät tiedot voitaisiin tällöin esittää hallintasuunnitelmissa, eikä hallintasuunnitelmista tarvitsisi laatia tarkempia kuin mitä säännöksissä edellytetään. 82 Padotus- ja juoksutusselvitys olisi ehdotuksen mukaan tarkoitus laatia alueille, joilla tulvasta tai veden vähyydestä voi aiheutua haitallisia vaikutuksia. Selvitys voitaisiin laatia mahdollisesti myös vähemmän riskialttiimmille vesistöille, jolloin hallintasuunnitelmat voisivat korvata olemassa olevat tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat, ja toimintasuunnitelmien tiedot säännöstelyn käytöstä tulvatilanteessa ja 1-luokan padoista esitettäisiin erillisessä selvityksessä. Hallintasuunnitelmassa voitaisiin velvoittaa laatimaan alueelta padotus- ja juoksutusselvitys. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja tulvariskien hallintasuunnitelmien keskinäistä suhdetta mietittäessä on pidettävä mielessä se, että toimintasuunnitelmia on laadittu noin 15 keskeisimmän vesistön alueelta perustuen suurtulvatyröryhmän raporttiin. Tulvadirektiivin mukaisen alustavan arvioinnin perusteella voidaan merkittäviä tulvariskialueita nimetä myös muiden kuin näiden vesistöjen alueelta, joiden hallintasuunnitelman laadinnassa ei voitaisi hyödyntää tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia. Silti siihen pitäisi sisällyttää tulvantorjunnan toimintasuunnitelman tiedot siinä tapauksessa, että hallintasuunnitelmat korvaisivat toimintasuunnitelmat niiden vesistöjen osalta, joilta ne ovat jo olemassa. Näin ollen tällaisen hallintasuunnitelman laadinnasta muodostuisi vielä hieman työläämpi. Tällä menettelyllä hallintasuunnitelmista saataisiin kuitenkin kansallisesti yhdenmukaisia. Kuva 14. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien jatkovaihtoehtojen etujen vertailu. Vaihtoehdossa, jossa tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat korvattaisiin hallintasuunnitelmilla, on vaikea määritellä tilanne, jossa vesistöalueelta, josta on laadittu toimintasuunnitelma, ei nimetä yhtään merkittävää tulvariskialuetta. Tällöin hallintasuunnitelmaa ei tarvitsisi laatia tämän vesistön osalta. Tulvantorjunnan 83 toimintasuunnitelmat kuitenkin katoaisivat suunnitelmatyyppinä lähes kokonaan. Tulvadirektiivin mukaisella ensimmäisellä kierroksella merkittäviä tulvariskialueita tullaan nimeämään todennäköisesti melko vähän (Hanski, 2010), joten edellä esitetty tilanne on mahdollinen. Tässä tapauksessa olisi jälleen kaksi mahdollista vaihtoehtoa: kaikilta tällaisilta vesistöalueilta laadittaisiin hallintasuunnitelmat tai tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat säilyisivät entisellään. Mikäli tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat säilyisivät, tulisi niiden ajan tasalla pitämisestä huolehtia. Mahdolisesti osa näiden suunnitelmien tiedoista voitaisiin esittää jatkossa erillisessä padotus- ja juoksutusselvityksessä tai tulvariskien hallinnan yleissuunnitelmassa. Nämä olisivat sisällöltään hallintasuunnitelmia kevyempiä. Vaihtoehtoja voidaan miettiä tarkemmin sen jälkeen, kun merkittävät tulvariskialueet on nimetty. 8.3 Muut selvitykset Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien lisäksi ainakin suurtulvatyöryhmän raportti, tulvasuojelurakenteisiin liittyvät dokumentit sekä paikalliset selvitykset muodostavat tärkeän perustan tulvariskien hallintasuunnitelmille ja erityisesti sen toimenpiteitä kuvaavalle osiolle. Paikallisista selvityksistä merkittävimpiä ovat yleissuunnitelmat suuren tulvan aiheuttamien vahinkojen minimoimiseksi sekä patojen vahingonvaaraselvitykset. Näitä selvityksiä on kuvattu edellä luvussa 4.4 ja niiden integrointia osaksi hallintasuunnitelmia jäljempänä luvuissa 8.3.1 ja 8.3.2. Jäljempänä taulukossa 6 on vertailtu erilaisten tulvariskien hallintaa koskevien olemassa olevien selvitysten ja suunnitelmien tietojen vastaavuutta suhteessa hallintasuunnitelmissa edellytettäviin tietoihin ja niiden laajuuteen. Longan & Nikulan (2006) mukaan tulvariskien hallintasuunnitelmiin voidaan sisällyttää myös seuraavia olemassa olevia tulvasuojelun asiakirjoja: tulvaselvitykset asiakirjat pysyvistä tulvasuojelurakenteista asiakirjat tilapäisistä tulvasuojeluratkaisuista ja toimenpiteistä pelastusviranomaisten suunnitelmat eritasoiset kaavat ja muut maankäytön suunnitelmat yksittäisten kohteiden pelastussuunnitelmat suositukset alimmista rakentamiskorkeuksista muut mahdolliset ehkäisytoimenpiteet Tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisessa voidaan käyttää hyväksi myös vesistöhankkeiden suunnitelma-asiakirjoja sekä säännöstelyjen kehittämissuunnitelmia. Niissä on esitetty toimenpiteitä, joilla säännöstelyjä parannetaan siten, että ne taloudellisilta, ekologisilta ja sosiaalisilta vaikutuksiltaan vastaisivat paremmin yhteiskunnan nykyisiä tarpeita ja odotuksia (Tulvariskityöryhmä, 2009). Hallintasuunnitelmat laaditaan koko vesistön alueelta, jolloin turhan yksityiskohtaisten tietojen esittämistä niissä tulisi välttää. Tulvariskien kokonaisvaltaisen hallinnan kannalta merkittävät yksittäiset toimenpiteet voidaan niissä esittää, mutta mikäli yksityiskohtaisia suunnitelmia tai selvityksiä on tehty, voidaan niihin vain viitata hallintasuunnitelmassa. Olemassa olevia asiakirjoja kannattaa hyödyntää taustaaineistona. Yksittäisistä paikallisista selvityksistä tärkeimpiä ovat Ollilan et al. (2000) tekemään Suurtulvaselvitykseen pohjautuvat paikalliset suurtulva- tai tulvaselvitykset, joita voidaan käyttää vahinkoarvioiden apuna. 84 Yleisesti ottaen edellä esitellyt tulvasuojelun asiakirjatyypit on otettu hallintasuunnitelmien kannalta riittävällä tarkkuudella huomioon tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa tai yleissuunnitelmissa. Pelastusviranomaisten suunnitelmia ja yksittäisten kohteiden pelastussuunnitelmia ei kannata integroida hallintasuunnitelmien osaksi, vaan ne tulisi pitää erillisinä suunnitelmina. Mikäli merkittäväksi tulvariskikohteeksi tunnistetulta alueelta ei kyseisiä suunnitelmia ole laadittu, mutta ne nähdään hallintasuunnitelmien tai muun tulvariskien hallinnan kannalta tärkeiksi, tulee kyseisten suunnitelmien laatimisesta päättää tulvaryhmässä ja kirjata tämä päätös perusteluineen myös hallintasuunnitelmaan. Valtakunnallisesti voitaisiin laatia ohjeistus siitä, milloin ja missä kohteissa tällaisten suunnitelmien tekeminen on tarpeellista. Taulukko 6. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien, yleissuunnitelmien ja muiden mahdollisten selvitysten tietojen vastaavuus hallintasuunnitelmien kanssa dokumenttianalyysin perusteella. Tulvariskien hallintasuunnitelma Tulvantorjunnan toimintasuunnitelma Yleissuunnitelmat suuren tulvan aiheuttamien vahinkojen rajoittamiseksi Vesistöalueen kuvaus Lähes täydelliset tiedot Kuvaus tulvariskien arvioinnista Vanhentuneet tiedot, keskittyneet maatalouteen ja rakennuksiin Taloudellisiin vahinkoihin keskittyneet arviot Vain paikallisen alueen kuvaus Tulvavaarakartat alueelta suurtulvatilanteesta Vahingonarviointi Taloudellisiin vahinkoihin keskittyneet arviot, vaikutusten suuruutta ei pääsääntöisesti arvioitu Alueen keskeisten kohteiden suojaaminen Säännöstelyjen ja tulvantorjunnan kuvaus Tulvariskien hallinnan tavoitteet Tulvariskien hallinnan toimenpiteet Melko heikosti määritelty Vesitilanteen seuranta, tulvanennustamismahd ollisuudet ja tiedottaminen Tiedot pääasiassa hyviä, vain pientä täydentämisen tarvetta - Toiminta tulvatilanteessa Tulvantorjunnan operatiivisen toiminnan ja säännöstelyjen kuvaus Tulvien ja niiden aiheuttamien vahinkojen rajoittamisen toimenpiteet alueella Tulvariskien ja niiden hallinnan huomioonottaminen muissa säädöksissä Vaihtelevasti, pääsääntöisesti ei kattavia tietoja - Tulvantorjunnan toimenpiteeet kattavasti 85 Kohdekohtaiset dokumentit (vahingonvaaraselvitykset , pelastus-, turvallisuus- ja valmiussuunnitelmat) Vain paikallisen alueen kuvaus Tulvavaarakarttoja kohteesta Taloudellisiin vahinkoihin keskittyneet arviot kohteesta vaihtelevasti. Säännöstelyjen ja rakenteellisten toimenpiteiden kuvaus Pelastus- ja turvallisuussuunnitelmissa vaaratilanteiden ennakointi ja asianomaisten tiedottaminen Pelastussuunnitelmassa toimenpiteet vaaratilanteen ehkäisemiseksi, poistumisja suojautumismahdollisuudet, pelastustehtävien järjestelyt ja materiaalit. Turvallisuussuunnitelmassa toimenpiteet padon onnettomuustilanteessa. Valmiussuunnitelmissa evakuointi ja pelastus - 8.3.1Yleissuunnitelmat Yleissuunnitelmissa tulisi esittää kuvaus tai arvio pelastuslain 9 §:n mukaisesta pelastussuunnitelmasta erityiskohteille sekä ilmastonmuutoksen vaikutukset, esimerkiksi rakenteiden mitoituksen tarkistamistarpeet (Suurtulvatyöryhmä, 2003). Nämä tiedot ovat hyödyllisiä hallintasuunnitelmien laadinnassa eikä niitä normaalisti ole käsitelty tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa, joskin esimerkiksi Saimaan päivitetyssä tulvantorjunnan toimintasuunnitelmassa (Höytämö & Leiviskä, 2009) ilmastonmuutoksen vaikutuksia on arvioitu poikkeuksellisen laajasti. Pelastuslain 9 §:n mukaisella erityiskohteiden pelastussuunnitelmalla tarkoitetaan esimerkiksi 1-luokan padoille vahingonvaaraselvityksen ja turvallisuussuunnitelman perusteella laadittavaa pelastussuunnitelmaa, joka laaditaan yhdessä alueen pelastustoimen ja asianomaisen toiminnanharjoittajan kanssa (468/2003). Yleissuunnitelmassa pitäisi erityisesti selvittää, onko alueen erityiskohteilta laadittu pelastussuunnitelmat ja tulisiko niitä päivittää. Yleissuunnitelmissa on tavallisesti myös lyhyt kuvaus aikaisemmin tehdyistä muista selvityksistä, jota voidaan hyödyntää. Tässä arvioinnissa tulisi myös ottaa huomioon muun muassa ilmastonmuutos. Hallintasuunnitelmissakin tulisi arvioida alueen erityiskohteiden pelastussuunnitelmien kattavuutta ja ajantasaisuutta. Tähän voidaan käyttää apuna yleissuunnitelmien asiaa koskevia tietoja sekä tehtyjä pelastussuunnitelmia. Yleissuunnitelmissa tulee arvioida suunniteltujen toimenpiteiden kustannukset saavutettavaan hyötyyn nähden (Suurtulvatyöryhmä, 2003). Yleissuunnitelmissa toimenpiteet ovat keskittyneet rakenteellisiin, kun taas tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa esitetyt menetelmät ovat enemmän toiminnallisia ja tilapäisiä tulvasuojelurakenteita painottavia. Useimpien yleissuunnitelmien, esimerkiksi Kokemäenjoen keskiosa ja Varkauden alue, arviot kustannuksista ja hyödyistä ovat dokumenttianalyysin perusteella tarkempia kuin tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa. Yleissuunnitelmissa on käsitelty suunnittelualueen kaavoitusta sekä suositeltuja alimpia rakentamiskorkeuksia. Kaavoituksen osalta ei niissä kuitenkaan ole kerrottu, miten tulvariski on otettu huomioon kaavoituspäätöksissä. Lisäksi kaavoitustilanne on monin paikoin muuttunut yleissuunnitelman valmistumisen jälkeen. Muuten yleissuunnitelmien lyhyiden kaavoitusta koskevien tiivistelmien hyödyntäminen hallintasuunnitelmissa olisi järkevää. Alimpien suositeltavien rakentamiskorkeuksien osalta hallintasuunnitelmissa kannattaa hyödyntää mieluummin alkuperäisiä suosituksia: valtakunnantasolla opasta alimmista suositeltavista rakentamiskorkeuksista (Ollila, 1999) sekä entisten alueellisten ympäristökeskusten laatimia rakentamiskorkeuksia, joita on laadittu ainakin yhdeksän4 ympäristökeskuksen alueen merkittävimmille järville. Nykyisin myös tulvavaarakartoituksen avulla voidaan määritellä riskialueilta vastaavat rakentamiskorkeudet varsin helposti. Yleissuunnitelmissa tyypillisesti esitettävät tiedot ovat esitetty taulukossa 7. 4 PSA, KSU, ESA, UUS, LOS, HAM, LAP, PIR, PKA 86 Taulukko 7. Yleissuunnitelmissa esitettävät tiedot suurtulvatyöryhmän raportin ja dokumenttianalyysin perusteella. Alueen kuvaus Riskikohteiden kartoitus 1/100 tulvan toistuvuudelle (erityiskohteet 1/250) Kiinteiden ja tilapäisien tulvasuojeluratkaisuiden etusijapohdinta tulvavaarassa olevien asuinalueiden osalta Kuvaus säännöstelyn poikkeuslupien mahdollisuuksista Erityiskohteilta kuvaus pelastuslain 9 §:n mukaisista pelastussuunnitelmista Kuvaus suunnitelluista toimenpiteistä, aikatauluista ja vastuista Ilmastonmuutoksen vaikutukset (esimerkiksi rakenteiden mitoituksen tarkistamistarpeet) Suositukset jatkotoimenpiteiksi 8.3.2Patojen vahingonvaaraselvitykset ja turvallisuussuunnitelmat Patojen vahingonvaaraselvityksiä ei ole dokumenttianalyysin perusteella käsitelty tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa tai yleissuunnitelmissa. Korkeimman turvallisuusluokan padoille laadittavan vahingonvaaraselvityksen pohjalta näille padoille laaditaan patoturvallisuuslain (494/2009) perusteella turvallisuussuunnitelma. Erillistä pelastussuunnitelmaa ei pelastustoimesta annetun asetuksen (VNA 787/2003) 9 §:n mukaan tarvitse laatia patojen osalta. Patoturvallisuuslain mukaiset suunnitelmat, erityisesti turvallisuussuunnitelma, sisältävät kuitenkin suurin piirtein pelastussuunnitelman mukaiset tiedot. Patoturvallisuusviranomaisen on lisäksi toimitettava pelastusviranomaiselle mahdollisen pelastussuunnitelman laatimisen kannalta olennaiset tiedot. Useille nykyisille 1-luokan padoille onkin siksi laadittu pelastussuunnitelmat (HE 214/2008 vp). Patoturvallisuusviranomainen voi päättää, että vahingonvaaraselvitys tehdään myös muun kuin 1-luokan padon osalta. Vahingonvaaraselvityksessä selvitetään patosortuman vaikutukset ja muun muassa sortumasta aiheutuvan tulvan suurin peittävyys. Siten se on eräänlainen tarkan mittakaavan tulvariskikartta. Läheskään kaikkia 1-luokan patoja ei olla määrittämässä mahdollisesti merkittäviksi tulvariskikohteiksi, joten niiden tarkkaa käsittelyä hallintasuunnitelmissa ei edellytetä. Mikäli patomurtumatulvan todennäköisyys on vähäinen, ei patoa pääsääntöisesti määriteltäisi merkittäväksi riskikohteeksi. Vesistöalueella tapahtuva tulva saattaa kuitenkin laukaista sortumariskin, jonka takia kokonaisvaltaisessa tulvariskien hallinnassa tulisi ottaa huomioon patojen riskitarkastelut ja niihin liittyvät suunnitelmat. Padon omistajan tulee tarkkailla patoturvallisuuteen vaikuttavia tekijöitä erikseen laadittavan tarkkailuohjelman mukaisesti. (Patoturvallisuuslaki, 494/2009). Turvallisuussuunnitelmassa kuvataan padon omistajan toimenpiteet onnettomuus- ja häiriötilanteissa uuden patoturvallisuusasetusehdotuksen (HE 214/2008 vp) mukaan. Siinä tarkastellaan muun muassa vahinkotapauksessa ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi tehtäviä toimenpiteitä, torjuntaan varattavaa materiaalia, kalustoa ja henkilöstöä sekä pato-onnettomuudesta ilmoittamisen toimenpiteitä. Hallintasuunnitelmassa ei tarvitse yksityiskohtaisesti käsitellä turvallisuussuunnitelmia, mutta arvio niiden sisältämien 87 tietojen paikkansapitävyydestä on hyvä esittää. Lisäksi tulvan aikaista toimintaa ja tulvanhallinnan organisaatiota käsittelevässä luvussa on tärkeää esittää, milloin ja missä tilanteessa turvallisuussuunnitelmien mukaisiin toimenpiteisiin ryhdytään. Tarkemmin toimenpiteitä ja menetelmiä käsitellään jatkossakin ajan tasalla pidettävissä turvallisuussuunnitelmissa. Patoturvallisuusoppaan tarkoituksena on korvata 30.10.2009 käytöstä poistuneet paturvallisuusohjeet (Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 7/1997) ja selventää patoturvallisuuslain ja –asetuksen sisältöä. Patoturvallisuusoppaan laadinnasta vastaa Hämeen ELY-keskus. Opaasta on jo luonnos valmiina ja opas on tarkoitus julkaista sähköisesti mahdollisimman pian patoturvallisuusasetuksen voimaantulon jälkeen. (Maijala, 2009) 8.3.3Pelastustoimen erityissuunnitelmat Pelastustoimen laatimina erityissuunnitelmina voidaan pitää pelastussuunnitelmia sekä muita vesistön suojaamista ja evakuointia koskevia suunnitelmia kuten valmiussuunnitelmia. Mikäli merkittäväksi tulvariskialueeksi määritettävältä alueelta on olemassa ajantasainen pelastustoimesta annetun asetuksen (VNA 787/2003) mukainen suunnitelma, voidaan sen tietoja hyödyntää hallintasuunnitelman laadinnassa. Hallintasuunnitelmassa voitaisiin ohjeistaa mahdollisesti merkittäväksi tulvariskialueeksi määritetyltä alueelta tehtäväksi erityissuunnitelma, mikäli sitä ei ennestään ole olemassa. Erityissuunnitelmat laadittaisiin yhteistyössä pelastusviranomaisten ja hallintasuunnitelman laadinnassa mukana olleiden tahojen kesken. Yhteistyöllä varmistettaisiin tulvatietouden kunnollinen hyödyntäminen, mikä on koettu vajavaiseksi pelastustoimen kannalta (Häkkinen et al., 2009). Hallintasuunnitelmassa voitaisiin myös selvittää, miten erityissuunnitelman toteutumista seurattaisiin sekä miten yhteistyö pelastustoimen kanssa hoidettaisiin tulviin varautumisen ja tulvatilannetoiminnan suunnittelun osalta. 88 9 KÄYTÄNTÖJÄ TULVARISKIEN HALLINTASUUNNITELMIEN LAADINNASSA 9.1 Kokemäenjoen vesistön pilottihanke Kokemäenjoen vesistön alueella toteutetaan tulvariskien hallintasuunnitelman pilotihanke, jota tässä työssä on tarkasteltu tapaustutkimuksena. Pilottihankkeen tuloksena saadaan mahdollisen tulvariskien hallintasuunnitelmamallin lisäksi paljon arvokkaita kokemuksia direktiivin edellyttämistä toimista ja haasteista. Sen analysointi ja saatujen kokemuksien hyödyntäminen ovat keskeisessä asemassa hallintasuunnitelmien ohjeistuksen laadinnassa. Tässä työssä on keskitytty lähinnä olemassa olevien suunnitelmien hyödyntämiseen Kokemäenjoen vesistön tulvariskien hallintasuunnitelmassa sekä hallintasuunnitelman sisällöllisiin seikkoihin. Pilottihankkeen perusteella on lisäksi pyritty tunnistamaan niitä kohtia suunnitelmasta, joita voidaan käyttää kansallisesti hallintasuunnitelmien suunnitelmarunkona sekä kohtia, joissa erilaisilta suunnitelualueilta laadittavien hallintasuunnitelmien sisällössä saattaa syntyä uudenlaisia haasteita. Kokemäenjoen vesistölle on laadittu vuonna 1999 valmistunut tulvantorjunnan toimintasuunnitelma. Tämän jälkeen on astunut voimaan tulvadirektiivi säädöksineen ja vesistön alueelta on saatu uutta tulvariskien hallintaa koskevaa tietoa. Vuoden 1999 toimintasuunnitelma kaipasi päivitystä ja maa- ja metsätalousministeriöstä ehdotettiin, että uusi suunnitelma toteutettaisiin kansallisena tulvadirektiivin toteuttamisen pilottina, jota voidaan jatkossa käyttää mallina muilla alueilla. Pilottihankkeessa on noudatettu tulvadirektiivin säädösten lisäksi direktiivin toimeenpanoa valmistelleen tulvariskityöryhmän linjauksia. Pilottihanke käynnistyi vuonna 2007 silloisessa Lounais-Suomen ympäristökeskuksessa (nyk. Varsinais-Suomen ELY-keskus), jonka jälkeen suunnitelmaversio on lähetetty kerran muille ELY-keskuksille tutustuttavaksi (Verta, 2010). Suunnitelmaa päivitetään koko ajan, eikä siitä ole tarkoitusta tehdä varsinaista julkaisua ennen kuin se pitää direktiivin ja lain mukaan saada valmiiksi. Suunnitelman on tarkoitus valmistua keskeisiltä osiltaan vuoden 2010 aikana. Kokemäenjoen vesistöalue on Suomen neljänneksi suurin. Vesistöalue muodostuu yläosan järvialueesta ja alaosan vähäjärvisemmästä jokialueesta. Sen varrella on runsaasti asutusta. Kokemäenjoen vesistöalue on esitetty kuvassa 15. Merkittävimmät riskialueet sijaitsevat alaosassa Porin kaupungissa ja keskiosalla Huittisten alueella. Riskinä ovat erityisesti talvitulvatilanteet. Joen alavalla suistoalueella sijaitsee Porin kaupunki, jossa on paljon penkereillä suojeltuja asuinalueita. Ylempänä järvien rannoilla on runsaasti muun muassa vapaa-ajan asutusta. Ilmastonmuutoksen seurauksena vesistön tulvahuipun on ennustettu siirtyvän keväästä syksyyn ja jääpatotulvien lisääntyvän (Veijalainen, 2009; Huokuna et al., 2009). Tulvariskien hallinnan keskeisimmät keinot ovat maankäytön suunnittelu, vesistöalueen järvialtaiden säännöstely ja tulvasuojelutoimenpiteet. Vesistön jokiosuudella on toteutettu lukuisia tulvasuojeluhankkeita menneiden vuosien aikana. Tuorein tulvariskien hallintaan liittyvä hanke on vuosina 2003-2006 toteutettu Porin tulvariskien hallinnan kehittämishanke, jonka suositusten mukaisesti käynnistettiin vuonna 2006 Porin tulvasuojelutason nostamiseksi tulvasuojelutoimenpiteiden yleissuunnittelu ruoppausten ja tulvapenkereiden osalta. Kyseinen hanke sisältää uusia tulvasuojeluvaihtoehtoja, joiden toteutukseen päästään aikaisintaan vuonna 2013. 89 Kokemäenjoen keskiosan yleisuunnitelma valmistuu vuoden 2010 aikana. Osana suunnittelua tehdään keskiosalle mm. kiinteistökohtainen tulvasuojelusuunnitelma. Kokemäenjoen keskiosan tulvasuojeluhanke on parhaillaan lupakäsittelyssä Säpilänniemen oikaisukanavan osalta. Kuva 15. Kokemäenjoen vesistön suurimmat järvet pinta-aloineen, säännöstelyn kannalta merkitykselliset rakenteet ja 1-luokan padot (Verta et al., 2009). Pilottisuunnitelman laadinnasta vastaa Varsinais-Suomen ELY-keskus (aikaisemmin Lounais-Suomen ympäristökeskus). Muut laadintatyössä mukana olevat tahot ovat Pirkanmaan ELY-keskus (aikaisemmin Pirkanmaan ympäristökeskus), Hämeen ELYkeskus (aikaisemmin Hämeen ympäristökeskus), Satakunnan ja Pirkanmaan pelastuslaitokset, keskeiset säännöstely-yhtiöt sekä keskeiset kunnat ja maakuntien liitot. Asiantuntijoina työhön on osallistunut useita henkilöitä SYKEstä. Työryhmää on laajennettu projektin aikana vastaamaan myöhemmin perustettavan tulvaryhmän kokoonpanoa (Verta, 2010). Työryhmä on ollut myös edustettuna tulvalainsäädännön valmistelussa. Laajan alueen, ja eri toimijoiden ja viranomaisten määrän on koettu aiheuttavan haasteita työn koordinoinnille (Triipponen, 2009), mutta yhteistyö eri ELYkeskusten välillä on sujunut hyvin (Verta, 2010). Tulvariskien alustavan arvioinnin, tulvakartoitusten ja tulvariskien hallintasuunnitelman samanaikainen laatiminen eri 90 tahoilla ja siitä seuranneet aikatauluongelmat ovat aiheuttaneet kenties suurimmat haasteet (Verta, 2010). Hallintasuunnitelma on tällä hetkellä (5/2010) rakenteeltaan valmis, mutta jotkin luvut ovat vielä kesken. Taulukossa 8 on esitetty hallintasuunnitelman sisällysluettelo. Taulukko 8. Kokemäenjoen tulvariskien pilottisuunnitelman sisällysluettelo. 1 JOHDANTO 2 KOKEMÄENJOEN VESISTÖALUE 2.1 Vesistön kuvaus 2.2 Vesistön säännöstely ja voimalaitokset 2.3 Hydrologia ja ilmastonmuutos 3 YHTEENVETO SIDOSRYHMÄYHTEISTYÖSTÄ JA KUULEMISISTA 4 TULVARISKIEN ALUSTAVA ARVIOINTI 4.1 Aikaisemmat tulvatilanteet 4.2 1-luokan padot 4.3 Paikkatietomenetelmä tulvariskien alustavassa arvioinnissa 4.4 Yhteenveto tulvariskikohteista ja –alueista 5 TULVAVAARA- JA TULVARISKIKARTAT SEKÄ VAHINKOARVIOT 5.1 Vahingonarvioinnin perusteet 5.2 Porin alue 5.3 Harjavalta ja Kolsi 5.4 Huittisten – Kokemäen alue 5.5 Sastamalan alue 5.6 Järvialue 5.7 Vahinkoarvioiden yhteenveto ja johtopäätökset 6 TULVARISKIEN HALLINNAN TAVOITTEET 6.1 Porin alue 6.2 Harjavalta ja Kolsi 6.3 Huittisten – Kokemäen alue 6.4 Sastamalan alue 6.5 Järvialue 7 TULVARISKIEN HALLINTATOIMENPITEET 7.1 Tulvariskien ehkäisy 7.2 Tulvien ehkäisy 7.3 Tulvasuojelu 7.4 Valmiustoimet 7.5 Toimenpideyhdistelmien vaikutukset ja priorisointi 7.6 Yhteensovittaminen vesien hoidon suunnittelun kanssa 8 SUUNNITELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANO 8.1 Tulvatilannetoiminta 8.2 Tulvariskien hallintasuunnitelman täytäntöönpanon vastuut ja aikataulu 8.3 Täytäntöönpanon seuranta Kokemäenjoen pilottisuunnitelman luku 7.5 "Toimenpideyhdistelmien vaikutukset ja priorisointi" on tarkoitus laatia siten, että ympäristöselostuksen vaatimukset täyttyisivät hallintasuunnitelmassa eikä erillistä ympäristöselostusta välttämättä tarvittaisi (Verta, 2010). Toimenpiteiden priorisointi esitettäisiin myös samassa luvussa. Samantyyppinen ratkaisu on tehty myös vesienhoitosuunnitelmissa, joskin niissä ympäristöselostus on 91 nostettu omaksi erilliseksi luvukseen. Selostuksen tietojen esittäminen osana hallintasuunnitelmaa on perusteltua, mutta selostus tulisi erottua selkeästi erillisenä kokonaisuutena tai vain selostuksen tiivistelmä voitaisiin esittää itse suunnitelmassa. Kokemäenjoen vesistön pilottisuunnitelmasta pyrittiin tunnistamaan valtakunnallisesti yhteisiä osioita. Tällaisia kaikissa hallintasuunnitelmissa hyödynnettäviä yhteisiä osioita voisivat olla ainakin (Verta, 2010): SYKEn kehittämän tulvariskien alustavan arvioinnin paikkatietomenetelmän (alavat alueet, riskiruudut) kuvaus tulvavaara- ja tulvariskikarttojen yleiskuvaus viranomaisten tehtävänjako täytäntöönpanon seuranta ELY-keskusten tasolla yhteneviä osioita voisi Verran (2010) mukaan olla enemmänkin, mikäli jollekin ELY-keskukselle tulee useampi kuin yksi hallintasuunnitelma laadittavaksi. Muun muassa vahingonarvioinnin perusteita ja tulvariskien ehkäisyä käsittelevät luvut sopisivat tällaisiksi yhteisiksi osioiksi. Pilottisuunnitelman perusteella tunnistettuja valtakunnallisesti yhteisiä osioita voidaan hyödyntää jatkossa mahdollisen tulvariskien hallintasuunnitelmarungon laadinnassa. Suunnitelmarunkoon kerättäisiin kaikki valtakunnallisesti yhtenevät hallintasuunnitelmien osiot. Suunnitelmarungon tekstit muokattaisiin pilottihankkeen ja tämän työn pohjalta sellaisiksi, että niitä voitaisiin käyttää muiden hallintasuunnitelmien laadinnan lähtökohtana. 9.1.1Olemassa olevien selvitysten hyödyntäminen Kokemäenjoen vesistön tulvariskien pilottisuunnitelman lähtökohtana oli päivittää tulvantorjunnan toimintasuunnitelma tulvadirektiivin velvoitteita vastaavaksi. Siinä on siten hyödynnetty mahdollisuuksien mukaan tulvantorjunnan toimintasuunnitelman tietoja. Muita olemassa olevia suunnitelmia on käytetty hallintasuunnitelman laadinnan tukena. Näiden suunnitelmien tekstiä ei kuitenkaan ole voitu kopioida sellaisenaan, vaan tietoja on käytetty lähinnä pohja-aineistona. Pilottihankkeen laadinnassa on hyödynnetty seuraavia selvityksiä (Verta, 2010): Kokemäenjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelma (Vainio, 1999) Porin tulvat – hallittuja riskejä –raportti 5 Erityissuunnitelma Kokemäenjoen tulviin varautumisesta Porissa 6 Kokemäenjoen hyyteentorjuntaohjeisto 7 Pirkanmaan keskeisten järvien säännöstelyjen kehittämisselvitys 8 ilmastonmuutosta koskevat selvitykset 5 Koskinen M. (toim.) 2006. Porin tulvat – hallittuja riskejä? Suomen ympäristö 19. 82 s. Lounais-Suomen ympäristökeskus, Turku. 6 Koskinen M. (toim.) 2008. Erityissuunnitelma Kokemäenjoen tulviin varautumisesta Porissa. Suomen ympäristö 12. 44 s. Lounais-Suomen ympäristökeskus, Turku. 7 Julkaisematon. 8 Marttunen M., Nieminen H., Keto A., Suomalainen M., Tarvainen A., Moilanen S. & Järvinen E.A. 2004. Pirkanmaan keskeisten järvien säännöstelyjen kehittäminen. Suomen ympäristö 689. 192 s. Suomen ympäristökeskus, Helsinki. 92 Kokemäenjoen vesistön pilottitasuunnitelma on laadittu siten, että se syrjäyttää valmistuttuaan tulvantorjunnan toimintasuunnitelman. Toimintasuunnitelman tietoja on päivitetty, esitystapaa muutettu ja kohtia lisätty sekä poistettu siten, että suunnitelmaa vastaavat tiedot löytyvät jatkossa hallintasuunnitelmasta tai hallintasuunnitelmassa tehtäväksi esitettävästä padotus- ja juoksutussuunnitelmasta. Hallintasuunnitelman tarkoituksena pidetään tulvariskien, toimenpiteiden ja tarkempien suunnitelmien hallintaa koko vesistön näkökulmasta. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelma on ollut aikaisemmin ainut koko vesistön kattava suunnitelma, ja siten se on tavallaan ollut alueellista ja paikallista suunnittelua määräävä asiakirja. Kahden tämäntasoisen suunnitelman käyttämistä rinnakkain ei voida pitää järkevänä, joten on perusteltua korvata tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat hallintasuunnitelmilla. Ratkaisun etuna on myös se, että suunnitelman tiedot ovat aina vähintäänkin kohtuullisesti ajan tasalla. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien tiedot vanhenevat ajan kuluessa muun muassa maankäytön ja säännöstelyjen muutosten takia, kun taas hallintasuunnitelmat tulee ajantasaistaa vähintään kuuden vuoden välein. Toimintasuunnitelmassa esitetyistä tiedoista hallintasuunnitelmassa voitiin hyödyntää päivitettyinä vesistön ja sen säännöstelyjen kuvausta, säännöstelylupien läpikäyntiä sekä vesistön säännöstelyjä tulvatilanteessa. Hallintasuunnitelmissa on kuitenkin säännöstelyjä käsittelevässä osassa esitettävä myös kuvaus tulviin varautumisesta. (Verta, 2010). Hallintasuunnitelma syrjäyttää tulvantorjunnan toimintasuunnitelman, joten toimintasuunnitelman sisältöä ei tarvitse erikseen kuvata hallintasuunnitelmissa. On kuitenkin huolehdittava siitä, että hallintasuunnitelmassa on riittävän tarkat tiedot toimintasuunnitelman keskeisistä asioista tulvatilanteen varalle kuten säännöstelyistä, säännöstelyluvista ja vesistön rakenteista. Tämän hetkisen (5/2010) hallintasuunnitelmaversion säännöstelyosiota tullaan kuitenkin keventämään siten, että se vastaa paremmin muuta suunnitelmaa. Säännöstelytietoja ja 1-luokan patoja on tarkoitus käsitellä tarkemmin tulva-asetustyöryhmän ehdottamassa erillisessä "padotusja juoksutusselvityksessä", joka tulee Kokemäenjoen hallintasuunnitelmassa olemaan yksi esitetyistä toimenpiteistä (Verta, 2010). Selvitys voitaisiin laatia myös muilta kuin direktiivin kannalta merkittäviltä tulvariskialueilta. Muut olemassa olevat suunnitelmat paitsi tulvantorjunnan toimintasuunnitelma säilyvät Kokemäenjoella ennallaan hallintasuunnitelman rinnalla. Hallintasuunnitelmassa ehdotetaan laadittavaksi myös joitakin uusia suunnitelmia, muun muassa yleissuunnitelmien ja tulviin varautumisen erityissuunnitelmien laatimista määritetyille alueille. Yleissuunnitelmissa käytäisiin tarkemmin läpi eri tulvasuojelutoimenpiteet sekä esitettäisiin etusijatarkastelun jälkeen hankesuunnitteluun ja toteutukseen valitut toimenpiteet. Näiden tietojen käsittely hallintasuunnitelmassa tekisi siitä erittäin laajan ja vaikeaselkoisen, ja se voisi aiheuttaa turhaa työtä. Lopullinen tulviin varautumisen taso ratkaistaisiin vasta yleissuunnitelmavaiheessa, kun riittävästi tietoa eri vaihtoehdoista on saatavilla. Varautumistasoa ei voida päättää ennen yleissuunnitteluvaihetta, koska siihen vaikuttavat toimenpiteiden tekniset ja sosiaaliset toteuttamiskelpoisuudet sekä paikallistason politiikka. Kokemäenjoen vesistön tulvariskien pilottisuunnitelmassa velvoitetaan yleis- ja erityissuunnitelmat tehtäviksi ainakin merkittävien tulvariskikohteiden alueilta. Tällainen hallintasuunnitelman velvoittama uusi erityissuunnitelma tulisi tehdä ainakin Huittisten alueelta. Eri suunnitelmatyyppien ohjeellista sisältöä ei katsota pilottihankkeen kokemusten perusteella tarpeelliseksi muuttaa. (Verta, 2010). 93 Olemassa olevien selvitysten ja niiden sisältämien tietojen esittämistä tulvariskien hallintasuunnitelmissa ei pidetä tarpeellisena Kokemäenjoen vesistön pilottihankkeessa. Muut olemassa olevat tulvariskien hallinnan selvitykset kuin tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ovat luonteeltaan yksityiskohtaisia eikä niiden sisältöä ole tarve käsitellä ylempitasoisessa hallintasuunnitelmassa. Muiden tulvariskien hallintaan liittyvien asiakirjojen osalta on katsottu riittäväksi ottaa niiden tiedot huomioon suunnitelmassa sekä viitata tekstissä näihin dokumentteihin. (Verta, 2010). Kokemäenjoella tulvariskien hallinnan tavoitteet on päätetty laatia alueittain kullekin tulvariskikohteelle. Tavoitteiden asettelussa on käytetty seuraavaa lähestymistapaa: ensin on esitetty lyhyesti kuvaus tulvavaarasta sekä mahdollisista seurauksista ja tämän jälkeen esitetty tavoitteet riskien vähentämiseksi. Päätavoitteina on varautua haitallisiin talvitulvatilanteisiin ja ilmastonmuutoksen tuomiin lisäriskeihin sekä pahoissa tulvatilanteissa kokonaisvahinkojen minimointiin (Madekivi, 2009). Pääpaino on yhdyskuntien tulvariskeihin varautumisessa. Päätavoitteet koskevat koko suunnitteluprosessia, mutta alueille on laadittu omat tarkemmat tavoitteet. Tarkkojen konkreettisten tavoitteiden lisäksi on määritelty myös tulvariskien hallinnan tavoitetaso, esimerkiksi joen keskiosan alueella varautuminen asuinrakennusten osalta keskimäärin kerran 100 vuodessa ja erityiskohteiden osalta kerran 250 vuodessa toistuvaan tulvaan. Paikallistavoitteiden asettelussa olisi pyrittävä ottamaan huomioon eri tahojen intressit ja siten myös poliittiset päätökset vaikuttavat päätöksentekoon (Madekivi, 2009). Tavoitteiden asettelussa näkyy tulvantorjunnan toimintasuunnitelmasta periytynyt vahinkoarvioiden keskittyminen taloudellisiin vahinkoihin, jolloin direktiivissä korostetut ihmisten terveyttä, ympäristöä ja kulttuuriperintöä koskevat tavoitteet jäävät vähemmälle painoarvolle. Tulvariskien hallinnan toimenpiteet voitaisiin luokittella alueittain, mutta osa toimenpiteistä (tulvariskien ehkäisyyn, tulvien ehkäisyyn sekä valmiustoimiin liittyvät toimenpiteet) ovat luonteeltaan sellaisia, että niitä ei voi jakaa alueittain, vaan useimmat toimenpiteet koskevat koko vesistöä tai valuma-aluetta. Tulvasuojelutoimenpiteet taas on jaoteltu ja käyty läpi alueittain. Tämän on todettu olevan hyvä tapa toimenpiteiden käsittelyyn (Verta, 2010). Esimerkki luokittelusta on esitetty taulukossa 9. Toimenpiteiden kuvaukset on esitetty melko yleisellä tasolla, mutta hallintasuunnitelman ei tarvitsekaan olla operatiiviseen toimintaan keskittynyt kaikki tulvariskien hallinnan osa-alueet kattava asiakirja. Esimerkiksi tulvasuojelutoimenpiteitä on Kokemäenjoen vesistön suunnitelmassa arvioitu tulvariskikohteittain karkealla tasolla niiden teknisen toteuttamiskelpoisuuden, kustannusten, hyötyjen sekä haittojen perusteella. Tämän perusteella on annettu suositukset yleissuunnitelmassa tarkemmin tarkasteltaviksi toimenpiteiksi. Kokemäenjoen vesistön pilottisuunnitelmassa on myös esitetty taulukko eri tulvariskien hallintaa käsittelevien yksityiskohtaisten suunnitelmien valmiustilasta, vastuista ja muista suunnitteluun osallistuvista tahoista. Taulukko kuvaa hyvin koko vesistöalueen tulvariskien hallinnan suunnittelun tilaa ja sopii esitettäväksi hallintasuunnitelmissa. Esimerkki tästä on esitetty taulukossa 10. 94 Taulukko 9. Esimerkki hallintasuunnitelmassa esitettävästä tulvariskien hallinnan toimenpiteiden yhteenvetotaulukosta (mukailtu, Verta et al., 2010) Tarvittava Toimenp Vaikutusalue Päävastuu Osallistu Aikataulu toimenpide iteen tila / kohde vat tahot Tulvariskien ehkäisy Alimpien rakentamiskorkeuksi en toteutuminen Tulvien ehkäisy Säännöstelysuositusten toimeenpano jatkuva koko vesistö kunnat jatkuva / tekeillä koko vesistö, voimalaitosaltaat säännöstelijät, ELY Veden ohjaaminen maa-alueille, esiselvitys ja suositukset Hyyteentorjuntaohjeiston toteutuminen Patojen tarkkailu tekeillä koko vesistö, tulvien pidätysalueet ELY jatkuva virtapaikat jatkuva patojen vaaraalueet ELY, säännöstelijät Patojen omistajat tekeillä koko vesistö, riskikohteet jatkuva / puuttuu riskikohteet Valmiustoimet Tulvaennusteiden ja varoitusjärjestelmien kehittäminen Tulvien ehkäisyyn liittyvät harjoitukset ELY ELY SYKE, kunnat, Ilmatieteenlaitos Taulukko 10. Esimerkki hallintasuunnitelmassa esitettävästä yhteenvetotaulukosta tulvariskien hallinnan yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle (mukailtu, Verta et al., 2010) Tarvittava suunnitelma Suunnitelman Päävastuu Osallistuvat Aikataulu tila tahot Tulvariskien hallinnan yleissuunnitelmat Alue 1 valmis ELY Alue 2 puuttuu ELY Tulvasuojelutoimenpiteiden hankesuunnitelmat Alue 1 tekeillä kunnat, SYKE, pelastuslaitos, maakunnan liitto kunnat, SYKE, pelastuslaitos, maakunnan liitto ELY, kunnat Patojen turvallisuussuunnitelmat Pato 1 tekeillä Pato 2 valmis Eritysisuunnitelmat tulviin varautumisesta Alue 2 puuttuu 95 2012 2011 omistaja omistaja pelastuslaitos pelastuslaitos ELY, kunnat 2010 9.2 Vesipolitiikan puitedirektiivin toimeenpanon kokemuksia Vesipolitiikan puitedirektiivin mukainen vesienhoidon suunnitteluprosessi on toteutettu hyvin samantyyppisistä lähtökohdista ja samanlaisella aikataululla kuin tulvadirektiivin toimeenpano. Ensimmäisen kierroksen vesienhoitosuunnitelmien tuli olla valmiina loppuvuodesta 2009, ja niiden uudelleentarkastelut on ajoitettu yhteen ensimmäisten tulvariskien hallintasuunnitelmien aikarajan kanssa. Vesienhoitosuunnittelun kokemukset voidaan siten ottaa huomioon vesienhoidon tulevien suunnittelukierroksien lisäksi hallintasuunnitelmien laadintaa tukevassa työssä. Vesienhoidon suunnitteluprosessi osoittautui monilta osin erittäin haastavaksi, ja useista prosessin vaiheista saatiin kriittistä palautetta sekä ympäristöhallinnon sisältä että ulkoisilta sidosryhmiltä. Suunnitteluprosessia voidaan pitää tulvariskien hallinnan suunnittelua monitahoisempana ja siten haasteellisempana. Lisäksi vesipuitedirektiivin täytäntöönpano toteutettiin sovittamalla direktiivin velvoitteet olemassa olevaan lainsäädäntöön, joka osaltaan lisäsi toimeenpanon haasteita. Vesienhoidon suunnittelussa esille tulleita haasteita on listattu esimerkiksi tulvariskityöryhmän työtä tukeneessa työpajassa (Ollila & Parjanne, 2008) sekä erilaisissa vesienhoidon suunnittelutilaisuuksissa (mm. Nyroos, 2009; Hanski, 2008). Vesienhoitosuunnitelmien laadinnassa aikataulu koettiin haasteelliseksi. Vesipuitedirektiivi ei ollut yhtä selkeästi aikataulutettu kuin tulvadirektiivi ja toisekseen sovittuja aikatauluja ei saatu pitämään. Seurauksena voi olla työn tarkkuustasosta tai aikataulusta tinkiminen. Tätä voidaan ehkäistä selkeällä ja aikaisin annetulla ohjeistuksella, hyvissä ajoin rajatuilla suunnittelualueilla sekä riittävän aikaisessa vaiheessa perustetulla tulvaryhmällä (Ollila & Parjanne, 2008). Vesienhoitosuunnitelmien toimeenpanossa yksityiskohtaisten ohjeiden tarve ja niiden muotoutuminen riittävän tarkkaan muotoon osoittautuivat arvioitua tärkeämmiksi ja työläämmiksi vaiheiksi (Keto, 2010). Ohjeiden laatimisprosessi on iteratiivinen ja vaatii siten runsaasti ohjeistavan ja toimeenpanevien tahojen vuoropuhelua, mikä puolestaan vaatii runsaasti aikaa. Yhtenä merkittävimmistä ja tulvariskien hallintasuunnitelmien laadinnan kannalta oleellisimmista ohjeista voidaan pitää vesienhoitosuunnitelmien ohjeellista sisältörunkoa (saatavissa: www.ymparisto.fi > Ympäristönsuojelu > Vesiensuojelu > Vesienhoidon suunnittelu ja yhteistyö > Vesienhoidon suunnittelun materiaalia). Se ei sisällä ainoastaan suunnitelman ohjeellista sisällysluetteloa, vaan siinä on paljon valmista yleistasoista tekstiä, taulukoita ja kuvia, joita voidaan käyttää kaikkien laadittavien vesienhoitosuunnitelmien pohjana (Suomen ympäristökeskus, 2009). Käytännössä suunnitelman laatimisesta vastuussa olevan viranomaisen tulee täyttää vain alueellisia tietoja tai tutkimustuloksia koskevat tiedot niille varattuihin kohtiin suunnitelmarungossa. Samanlaisen suunnitelmarungon laatimista hallintasuunnitelmille voidaan pitää kannattavana. Hallintasuunnitelmien ohjeistuksen kommentoinnille tulisi vesipolitiikan puitedirektiivin kokemusten perusteella varata runsaasti aikaa. Yhteistyöryhmissä ohjeiden kommentointi on hidasta ja siksi alustavien ohjeiden tulisi olla valmiina mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Ohjeiden hyödyntäminen tulisi myös varmistaa. Uudenlainen sidosryhmätyöskentely koettiin kuitenkin toimivana ainakin maaseudulla 96 ja järjestetyissä yleisötilaisuuksissa riitti väkeä (Henttonen, 2008). Tulvariskien hallintasuunnitelmien sisältörungon mahdollinen laatiminen tulisi näiden kokemusten perusteella toteuttaa yhdessä pilottihankkeessa mukana olleiden keskeisten tahojen kanssa. 9.3 Kokemuksia ja käytäntöjä muista EU-maista Muissa EU-maissa tulvadirektiivin toimeenpano on edennyt suunnilleen samassa aikataulussa kuin Suomessa. Tämän takia kokemuksia tai käytäntöjä tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisesta on hyvin vähän. Pilottisuunnitelmien laatiminen on käynnissä muutamissa maissa ja Irlannissa pilottisuunnitelma on jo valmistunut. Laajamittaista hallintasuunnitelmien laatimista kaikille merkittävien tulvariskialueiden kohteille ei ole kuitenkaan vielä käynnistetty missään jäsenvaltiossa. Monissa maissa mietitään vielä hallintasuunnitelmien toteuttamistapaa eikä suunnitelmien rakenne ole vielä selvillä. Muiden EU-maiden hallintasuunnitelmien laatimisprosessia kannattaa seurata jatkossa, ja ottaa kokemukset ja hyvät käytännöt huomioon suunnittelussa. Useissa maissa, kuten esimerkiksi Ruotsissa, on tarkoituksena hyödyntää olemassa olevien suunnitelmien tietoja hallintasuunnitelmien laadinnassa (Brättemark, 2010). Joissakin maissa, muun muassa Tsekissä ja mahdollisesti Norjassa, on tarkoitus yhdistää tulvariskien hallintasuunnitelmat osaksi olemassa olevia vesienhoitosuunnitelmia (Brättemark, 2010). Useissa maissa tulvariskien hallintasuunnitelman sopivan tarkkuustason määrittely on koettu haastavaksi. Esimerkiksi Alankomaissa tulvariskien hallinnan suunnittelu on jaettu valtakunnalliselle, alueelliselle ja paikalliselle tasolle tavoitteiden ja toimenpiteiden sopivan tarkkuustason huomioonottamiseksi. Hallintasuunnitelmillla on mahdollista parantaa paikallistason suunnitelmien keskinäistä integrointia, sillä kaikkia tulvariskien hallinnan osia ei ole käsitelty kattavasti olemassa olevissa suunnitelmissa. Esimerkiksi tulvariskien hallinnan ja maankäytön suunnittelun yhteensovittamista, yhteiskunnan kannalta tärkeiden kohteiden ja palveluiden suojaamista, kulttuuriperinnön ja maiseman suojaamista, tulvatilanteessa tehtäviä korjaustoimenpiteitä sekä vaarallisten aineiden leviämisen estämistä tulvimisen seurauksena ei ole käsitelty riittävästi. Olemassa olevien hallinnan suunnittelun asiakirjojen perusteella laadittujen tulvariskien hallintasuunnitelmien arvioimiseen, kommentointiin ja muokkaamiseen on varattu noin kolme vuotta. Alankomaissa suunnitelmien sovittaminen provinssitasolle vaatii kuitenkin oman aikansa. Suomessa tätä tarvetta ei ole. (van Alphen et al., 2010) Skotlannissa ympäristösuojeluvirasto (Scottish Environmental Protection Agency, SEPA) laatii hallintasuunnitelmat hallituksen määräämän hallintoyksikön tasolla. Paikallisviranomaisten tulee laatia näitä suunnitelmia täydentävät paikalliset suunnitelmat, jotka ovat yksityiskohtaisempia. Skotlannissa paikallisiin suunnitelmiin sisältyy täytäntöönpanoa koskeva osa, jossa on esitettävä yksityiskohtainen aikataulu ennen suunnitelman seuraavaa tarkistamista toteutettavaksi aioituista toimenpiteistä, toteutuksesta vastuussa oleva taho sekä toimenpiteiden vaatimat rahoitusjärjestelyt (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Irlannissa kunnille tehdyn valuma-aluetasoisen selvityksen perusteella on tarkoitus määritellä hallintasuunnitelmien tarkkuustaso mahdollisimman tarkasti. 97 Hallintasuunnitelmat laadittaisin ehdotuksen mukaan käyttäen laajaperspektiivistä lähestymistapaa, eli suunnitelma olisi strateginen asiakirja, jossa esitettäisiin ainoastaan rajalliset perustelut mahdollisille riskeille ja vaadittaville toimenpiteille. Yksityiskohtaisten analyysien ja toimenpiteiden sisällyttäminen suunnitelmaan saattaisi selvityksen perusteella osoittautua hyödyiltään tai taloudellisesti kannattamattomaksi kansallisella tasolla. Vaihtoehtoisesti hallintasuunnitelma voidaan nähdä myös tarkat toimenpiteet ja tulevaisuuden toimintaohjeet määrittelevänä asiakirjana. Tasapainon löytäminen näiden suunnitelmamahdollisuuksien välillä edellyttää suunnitelmaa joka on käytännössä strateginen, mutta kuitenkin vaikutuksiltaan konkreettinen ja jossa esitetään perustellusti toimenpiteet, joilla voidaan saavuttaa paikallistason hyötyä tulvariskien hallinnassa. Irlannissa tarkoituksena onkin selvityksen perusteella esittää hallintasuunnitelmassa koko valuma-alueen vaikutusalueelle yleispiirteisiä toimenpiteitä ja aluetasolle tarkemmin perusteltuja ja yksityiskohtaisempia toimenpiteitä. Irlannissa pilottihankkeen tavoitteiden merkittävyyttä on pyritty vertailemaan antamalla tavoitteille kansallinen painokerroin (asteikolla 5-30). Suurin painokerroin on ihmisten terveydelle aiheutuvien riskien minimoinnilla, pienin sosiaalisen tasa-arvoisuuden säilyttämisellä. (Adamson & Martin, 2010) Ranskassa tulvadirektiivin toimeenpanon valvomiseksi toteutetaan kansallinen strategia tulvariskien hallitsemiseksi. Sen tarkoitus on varmistaa olemassa olevien ja direktiivin perusteella suunniteltujen toimenpiteiden koordinointi. Ranskassa tulvariskien hallintasuunnitelmien on tarkoitus koostua koko vesienhoitoaluetta koskevista tavoitteista ja toimenpiteistä sekä mahdollisesti merkittäville tulvariskialueille määritetyistä aluekohtaisista tavoitteista ja toimenpiteistä. Koko aluetta koskevat toimenpiteet koostuisivat neljästä osasta: ensimmäisessä osassa käsitellään tulvantorjunnan toimenpiteet, jotka on esitetty vesipuitedirektiivin mukaisissa vesienhoitosuunnitelmissa. toisessa osassa käsitellään tulvien ennustamista ja tarkkailua perustuen erilliseen olemassa olevaan suunnitelmaan (Flood Forecasting Master Plan). Kolmannessa osassa käydään läpi toimenpiteet tulvariskien vähentämiseksi ja neljännessä osassa tiedotukseen ja tietoisuuden lisäämiseen liittyvät toimenpiteet. Näiden neljän osan lisäksi hallintasuunnitelmassa esitetään tiivistelmät valtion- ja aluetason pelastussuunnitelmista, paikallisista pelastussuunnitelmista sekä tulvariskien alustavasta arvioinnista. Hallintasuunnitelmissa velvoitettaisiin laadittavaksi merkittäville tulvariskialueille omat erilliset suunnitelmat hallintasuunnitelmissa esitettyjen tavoitteiden toteuttamiseksi. Näissä aluesuunnitelmissa hyödynnettäisiin olemassa olevien suunnitelmien, muun muassa tulvantorjuntasuunnitelmien (Action programme on flood risk prevention) ja vesitaloussuunnitelmien (Water management plan), tietoja. (Néron & Martini, 2010). 98 10 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET Tulvariskien hallinnalla tarkoitetaan kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla pyritään arvioimaan ja pienentämään tulvariskejä sekä estämään tai vähentämään tulvista aiheutuvia haitallisia seurauksia. Tulvan aiheuttamia haitallisia seurauksia ei voida koskaan täysin estää, eikä se olisi taloudellisessa mielessä edes kannattavaa. Tulvavahinkoihin voidaan kuitenkin varautua erilaisin toimenpitein. Tulvariskien hallinta on Suomessa perinteisesti keskittynyt tulvasuojeluun, mutta tulvariskien ehkäisy ja muut tulvariskien hallinnan toimenpiteet ovat kehittyneet ja menetelmien osuus on korostunut. Tulvasuojelun painopiste on siirtynyt maataloudesta taajamien suojaamiseen tulvilta. Erityisesti erilaisten ei-rakenteellisten menetelmien yleistyminen ja suosiminen tulvariskien ehkäisyssä on yleistynyt. Vuonna 2007 voimaantulleen tulvadirektiivin mukaan EU:n jäsenmaiden on tehtävä tulvariskien alustava arviointi ja laatia sen perusteella mahdollisesti merkittäviksi tulvariskialueiksi todetuilta alueilta tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä tulvariskien hallintasuunnitelma. Tulvadirektiivin mukaisen tulvariskien alustavan arvioinnin on oltava valmiina 22.12.2011, tulvavaara- ja tulvariskikarttojen 22.12.2013 ja hallintasuunnitelmien 22.12.2015 mennessä. Suomessa tulvadirektiivi pannaan toimeen lailla (HE 30/2010 vp) ja sitä täydentävällä asetuksella tulvariskien hallinnasta. Lain ja asetuksen tavoitteena on vähentää tulvariskejä, ehkäistä ja lieventää tulvia sekä parantaa tulviin varautumista. Tulvariskien hallintasuunnitelmat laaditaan Suomessa vesistöalueittain niille vesistöille, joiden alueella on todettu merkittäviä tulvariskialueita. Hallintasuunnitelmissa esitettävistä tiedoista säädetään tulvariskien hallinnasta annettavassa asetuksessa. Tulvariskien hallintaan liittyvää suunnittelua on tehty jo ennen tulvadirektiivin voimaantuloa. Muun muassa olemassa olevien tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja yleissuunnitelmien tietoja voidaan hyödyntää hallintasuunnitelmissa. Tässä työssä tavoitteena oli tutkia, miten olemassa olevia tulvariskien hallintaan liittyviä selvityksiä ja suunnitelmia voitaisiin hyödyntää hallintasuunnitelmien laadinnassa. Koko vesistöalueen kattavat tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ovat sisällöltään lähimpänä hallintasuunnitelmille kansallisessa lainsäädännössä esitettyjä vaatimuksia. Käytännön näkökulmaa tarkasteluun ovat antaneet Kokemäenjoen vesistön pilottisuunnitelmasta saadut kokemukset sekä muiden EU-maiden käytännöt. Olemassa olevista suunnitelmista pystyttiin varsin helposti tunnistamaan yhtymäkohdat hallintasuunnitelmissa esitettäviin asioihin. Tulvariskien hallintaa koskevan lain ja siihen liittyvän asetuksen voimaantulon viivästyminen aiheutti osaltaan haasteita työn järjestelmälliselle etenemiselle. Myös monissa muissa Euroopan maissa lainsäädäntö oli vasta valmisteilla. Lisäksi ohjeita hallintasuunnitelmien laatimisesta on Euroopan tasolla tehty niukasti, joten kansainvälisten kokemusten hyödyntäminen jäi aiottua vähäisemmäksi. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja tulvariskien hallintasuunnitelmien erot ja yhtymäkohdat selvitettiin dokumenttianalyysin ja uuden tulvariskiasetusehdotuksen perusteella. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa on tunnistettu alueen tärkeimmät tulvariskikohteet sekä esitetty niille toimenpiteet tulvantorjuntaan ja tulvavahinkojen minimoimiseksi. Tulvariskikohteiden tunnistamisessa ei ole kuitenkaan käytetty valtakunnallisesti yhtenevää menetelmää, vaan tiedot perustuvat pitkälti vuonna 2000 valmistuneeseen Suurtulvaselvitykseen. Vahinkojen arvioinnin kuvaus tulee esittää 99 hallintasuunnitelmissa. Alueelliset, eli muut kuin direktiivin alustavan arvioinnin mukaiset, vahinkoarviot ovat valtakunnallisia tarkempia, mutta saattavat olla työläitä ja aiheuttaa eroja valtakunnallisesti tulvariskejä vertailtaessa. Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmiin sisältyy normaalisti perustiedot tapahtuneista tulvista, alueen hydrologiasta ja meteorologiasta sekä säännöstelyistä. Niiden tietojen voidaan pääsääntöisesti katsoa kattavan hallintasuunnitelmien edellytykset tulvantorjunnan käytännön toteutuksesta ja sen suunnittelusta. Hallintasuunnitelmissa tulisi esittää tulvariskien hallinnan tavoitteet koskien tulvien todennäköisyyden sekä ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle aiheutuvien vahinkojen vähentämistä. Tavoitteiden määrittely tapahtuu tulvariskien alustavan arvioinnin perusteella. Tavoitteissa tulisi ottaa huomioon tulvariskien hallinta tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia laaja-alaisemmin. Hallintasuunnitelmissa tulisi ottaa huomioon tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia tarkemmin maankäytön suunnittelu sekä ilmastonmuutoksen vaikutukset. Säännöstelyjen käyttöä tulvien ehkäisemiseksi on käsitelty toimintasuunnitelmissa, mutta hallintasuunnitelmissa tulisi käsitellä myös muita tulvavesien pidättämismahdollisuuksia. Hallintasuunnitelmat on myös sovitettava yhteen vesipuitedirektiivin mukaisten vesienhoitosuunnitelmien kanssa synergiaetujen hyödyntämiseksi ja ristiriitojen välttämiseksi. Yhteenvetona voidaan todeta, että tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ovat koko vesistöalueen kattavina suunnitelmina rakenteeltaan melko samanlaisia hallintasuunnitelmien kanssa. Merkittävin ero näiden suunnitelmien välillä on se, että tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat keskittyvät operatiiviseen toimintaan, kun taas hallintasuunnitelmissa tulisi ottaa huomioon kaikki tulvariskien hallinnan menetelmät. Lista asioista, jotka voidaan hyödyntää lähes suoraan (päivitettyinä) tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien pohjalta: vesistöalueen kuvaus vesistön säännöstelyjen kuvaus säännöstelylupien läpikäynti vesistön säännöstelyt tulvatilanteessa tulvantorjunnan toimenpiteet vesitilanteen seuranta ja tulvanennustamismahdollisuudet Tulvariskien hallintasuunnitelmat voisivat korvata jatkossa tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat niillä alueilla, joilta ne on laadittu. Esimerkiksi Kokemäenjoen vesistön pilottihallintasuunnitelmassa lähtöajatus oli korvata olemassa oleva tulvantorjunnan toimintasuunnitelma hallintasuunnitelmalla. Muut suunnitelmatyypit säilyisivät tämän ehdotuksen mukaisesti jatkossa nykyisellään. Hallintasuunnitelmat toimisivat koko vesistön tulvariskien hallintaa koordinoivina teoksina, jolloin hallintasuunnitelmissa voitaisiin muun muassa ohjeistaa laatimaan yleissuunnitelmat ja erityissuunnitelmat merkittäviksi tulvariskialueiksi tunnistetuilta kohteilta. Käytäntö voisi aiheuttaa haasteita vesistöille, joiden alueelta on aikaisemmin laadittu tulvantorjunnan toimintasuunnitelma, mutta ei laadita hallintasuunnitelmaa sekä vesistöille, joilta ei ole olemassa tulvantorjunnan toimintasuunnitelmaa, mutta joille tulisi laatia hallintasuunnitelma. Toimintasuunnitelmien muokkaaminen 100 hallintasuunnitelmien tietoja vastaaviksi sekä tarkan tulvantorjunnan suunnittelun integrointi hallintasuunnitelmien kanssa aiheuttavat molemmat lisätyötä. Tällöin suunnitelmat olisivat kuitenkin yhdenmukaisia. Hallintasuunnitelmissa voitaisiin edellyttää tulvariskien hallinnan yleissuunnitelmien sekä padotusja juoksutusselvityksien tekemistä hallintasuunnitelmassa nimetyiltä alueilta. Näitä suunnitelmia ja selvityksiä voitaisiin laatia myös muilta kuin direktiivin kannalta merkittäviltä tulvariskialueilta. Ehdotus suunnitelmien hierarkiasuhteiksi jatkossa on esitetty kuvassa 16. Kuva 16. Ehdotus eri suunnitelmien hierarkiasuhteiksi jatkossa tilanteessa, jossa tulvariskien hallintasuunnitelmat korvaavat tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat. Hallintasuunnitelmat laaditaan koko vesistön alueelta, jolloin turhan yksityiskohtaisten tietojen esittämistä niissä tulisi välttää. Tulvariskien hallinnan toimenpiteiden tarkastelun kannalta voi hallintasuunnitelmissa kuitenkin olla tarpeellista esittää esimerkiksi yleissuunnitelmien tai pelastussuunnitelmien tietoja. Vesistöalueen laajuus voi myös rajoittaa yksityiskohtaisten tietojen määrää. Tulvariskien kokonaisvaltaisen hallinnan kannalta merkittävät yksittäiset toimenpiteet voidaan esittää, mutta mikäli yksityiskohtaisia suunnitelmia tai selvityksiä on tehty, voidaan niihin vain viitata hallintasuunnitelmassa. Esimerkiksi Kokemäenjoen vesistön pilottisuunnitelmassa mitään yksityiskohtaisten suunnitelmien tietoja ei kuitenkaan voitu hyödyntää sellaisenaan. Hallintasuunnitelmien tarkkuustaso tulisi määritellä tarkasti kansallisesti yhtenevien suunnitelmien varmistamiseksi. Mikäli merkittäväksi tulvariskikohteeksi määritetyltä alueelta ei ole laadittu esimerkiksi pelastussuunnitelmia ja niiden laatiminen nähdään hallintasuunnitelmien tai muun tulvariskien hallinnan kannalta tärkeänä, voidaan suunnitelmien laatimisesta ohjeistaa hallintasuunnitelmassa. Uusille suunnitelmatyypeille ei olisi tarvetta, vaan muut suunnitelmat säilyisivät nykyisellään. Hallintasuunnitelmissa voitaisiin kuitenkin ottaa kantaa näiden suunnitelmien tietojen tarkkuuteen tai päivitystarpeisiin. Uuden tulvariskilakiehdotuksen (HE 30/2010 vp) ja tähän liittyvän asetusehdotuksen tulvariskien hallintasuunnitelmia koskevien säädösten, sekä muiden tässä työssä käsiteltyjen asioiden perusteella, voidaan esittää ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelmien ohjeelliseksi sisällysluetteloksi. Ehdotus on esitetty tämän työn liitteessä 4. Ehdotus perustuu lähinnä tulvariskien hallinnasta annettuun asetusehdotukseen ja sen liitteessä A hallintasuunnitelmissa esitettäväksi määrättäviin tietoihin. 101 Hallintasuunnitelmissa tulee esittää paljon asioita, jotka ovat yhteneviä eri vesistöjen kesken tai valtakunnan tasolla. Mahdollisena jatkotoimenpiteenä voitaisiinkin laatia hallintasuunnitelmarunko, jota käytettäisiin uusien hallintasuunnitelmien pohjana. Suunnitelmarunko voitaisiin muotoilla pilottihankkeen ja tämän työn perusteella sellaiseksi, että se sisältäisi mahdollisimman paljon valmista tekstiä, jolloin hallintasuunnitelmista saataisiin kansallisesti yhteneviä. Samantyyppisen suunnitelmarungon on todettu olevan toimiva ratkaisu vesienhoitosuunnitelmien laadinnassa. Lisäksi olisi hyvä ohjeistaa mitä lähteitä hallintasuunnitelmien laadinnassa käytettäisiin kansallisesti. Tällöin hallintasuunnitelmista saataisiin muutenkin kuin rakenteellisesti yhdenmukaisia. Yhdenmukaisuus on tärkeää esimerkiksi EU:n komissiolle tapahtuvan raportoinnin takia. Se tapahtuu vesienhoitoalueittain, jolloin vesistöalueilta laaditut hallintasuunnitelmat voidaan joutua tiivistämään ja raportoimaan yhdessä. Jatkotoimenpiteenä voisi olla hyvä pohtia, kuinka paljon valtakunnan tason tietoja, kuten esimerkiksi säädöstekstejä, hallintasuunnitelmissa tulisi esittää. Hallintasuunnitelmien ohjeistuksen laatimiselle tulisi vesipuitedirektiivistä saatujen kokemuksien perusteella varata riittävästi aikaa. Tulvadirektiivin mukaiseen aikarajaan 22.12.2015 ei ole kuitenkaan kovin paljon aikaa, mikäli otetaan huomioon tulvariskien alustavan arvioinnin sekä tulvavaara- ja tulvariskikartoituksen kuormittavan samoja resursseja kuin hallintasuunnitelmien laatimisen. Hallintasuunnitelmissa tulee tulvariskien hallinnasta annetun asetusehdotuksen mukaan esittää paljon asioita, joita ei olla otettu riittävästi huomioon aikaisemmissa tulvariskien hallinnan suunnitelmissa. Kun tulvadirektiivin mukaisessa tulvariskien hallinnan suunnittelun prosessissa päästään aloittamaan hallintasuunnitelmien laatimista, ei aikataulun puolesta ole enää aikaa miettiä ohjeistusta. Tulvariskien hallintasuunnitelman laatimisohjeistuksen sekä kansallisen hallintasuunnitelmarungon tekeminen tulisi käynnistää mahdollisimman nopeasti. Apuna voitaisiin käyttää muun muassa pilottisuunnitelmaa sekä tätä työtä. 102 KIRJALLISUUS Adamson, M. & Martin, J. 2010. The Lee and Dodder Catchment-based Flood Risk Management Plans: Pilot Implementation of the Floods Directive in Ireland. Working Group F thematic workshop Flood risk management plans, Maastricht 26-27.1.2010. Office of Public Works, Ireland. 8 s. Alho, P., Sane, M., Huokuna, M., Käyhkö, J., Lotsari, E. & Lehtiö, L. 2008. Tulvariskien kartoittaminen. Suomen ympäristökeskus, Turun yliopisto. Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2008. 99s. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=297553. ISBN 978-952-11-3212-4. Brättemark, M. 2009. Informal implementation survey on selected elements of the Floods Directive (2007/60/EC) - revision Autumn 2009. 2nd version. Yhteenveto kyselystä. Euroopan komission ympäristöasioiden pääosasto. 23.10.2009. 6 s. Carlsson, B., Bergström, S., Andréasson, J. & Hellström, S-S. 2006. Framtidens översvämningsrisker. SMHI Reports Hydrology No 19, 2006. SMHI, SE-601 76 Norrköping, Sweden. 69s. Communities and Local Government. 2010. Planning Policy Statement 25: Development and Flood Risk (PPS25). päivitetty versio 29.3.2010. Julkaisija The Stationery Office (TSO). 51 s. Saatavissa: http://www.communities.gov.uk/planningandbuilding/planning/planningpolicyguidance /planningpolicystatements/planningpolicystatements/ . ISBN 9780117540996 CRED. 2010. Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, EM-DAT. internet-sivut. [Viitattu 20.1.2010] Saatavissa: http://www.emdat.be/database CRUE. 2007. CRUE Flooding ERA-NET report: National research programmes on flood risk management across Europe – key messages. 1/2007. 4 s. [viitattu 10.2.2010]. Saatavissa: http://www.crue-eranet.net/partner_area/documents/D2-1Brochure.pdf Department for Envinronment Food and Rural Affairs (DEFRA). 2008. Future Water – The Government´s water strategy for England. Julkaisija The Stationery Office (TSO). 98 s. [viitattu 10.2.2010]. Saatavissa: http://www.defra.gov.uk/Environment/quality/water/strategy/pdf/future-water.pdf Egli, T. 2002. Non Structural Flood Plain Management – Measures and their Effectiveness. International Commission for the Protection of the Rhin (ICPR). 50 s. [viitattu 10.12.2009] Saatavissa: http://www.iksr.org/ ISBN: 3-935324-47-2. Euroopan komissio. 2003. Best practices on flood prevention, protection and mitigation. 25.9.2003. 29 s. [viitattu 20.2.2010] Saatavissa: http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/pdf/flooding_bestpractice.pdf. Euroopan komissio, 2010a. Draft reporting sheets for the Flood risk management plans, 4th version. Tammikuu 2010. 103 Euroopan komissio. 2010b. Euroopan komission tulvariskien hallintaa koskevat Internet-sivut. [Viitattu 29.4.2010]. Saatavissa: http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/ Euroopan komissio. 2010c. Draft list of flood types and list of consequences, 2nd version. Toukokuu 2010. Falconer, R. A. & Harpin, R. 2005. Catchment flood management - A U.K. perspective and experience. Water International (ISSN 0250-8060), nro 30 1.4.2005: s. 5-13. Hanski, M. 2008. Vesienhoidon suunnittelun haasteet hallinnon kannalta. Esitys vesienhoidon suunnittelun neuvottelupäivässä 30.1.2008. Suomen ympäristökeskus. [viitattu 20.1.2010] Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=270249&lan=FI Hanski, M. 2010. Ajankohtaista tulvariskien hallinnasta. Maa- ja metsätalousministeriö. Esitys tulvariskien alustava arviointi –kokouksessa Suomen ympäristökeskuksessa 16.3.2010. Hecq, W. (toim.). 2008. ADAPT – Towards an integrated decision tool for adaptation measures, Case study: floods (Final Report) (SD/CP/02A). Centre for economic and social studies on the environment, Belgium. 129s. Saatavissa: http://dev.ulb.ac.be/ceese/ADAPT/public_section/Doc/Doc/Finalreport0405f.pdf Helander, O. 2007. Tulvariskien hallinta oikeudellisena ongelmana – oikeusvertaileva tutkimus. Pro gradu. Maa- ja metsätalousministeriö. Toukokuu 2007. 73 s. Henttonen, M. 2008. Vesienhoidon suunnittelun haasteet aluehallinnossa. Esitys vesienhoidon suunnittelun neuvottelupäivässä 30.1.2008. Suomen ympäristökeskus. [viitattu 20.1.2010] Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=270249&lan=FI Holgersson, B., Hedlund, T., Ahlroth, S., Frost, C., Rosenqvist, P. & Thörn, P. 2007. Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. Statens offentliga utredningar, SOU 2007:60. Stockholm 21.12.2007. 679 s. Saatavissa: http://www.sweden.gov.se/ ISBN 978-91-38-22850-0 Huokuna, M.2009. Tulvariskien alustavan arvioinnin ja tulvakartoituksen toteuttaminen. Esitys tulvariskien alustavasta arvioinnista ja tulvakartoituksen toteuttamisesta Suomen ympäristökeskuksessa 21.9.2009. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=109501&lan=fi Huokuna, M., Aaltonen J., Veijalainen N., 2009. Frazil ice problems in changing climate conditions. 15th Workshop on the Hydraulics of Ice Covered Rivers. St. John's (Newfoundland and Labrador), Canada. 15-17.6.2009. Saatavissa: http://cripe.civil.ualberta.ca/proceedings/cripe-workshop15.html Häkkinen, M., Rekunen, T. & Rautasuo, J. 2009. Tulvariskien hallinta pelastuslaitoksissa. Laurea-ammattikorkeakoulu, Leppävaara 2009. 35 s. Saatavissa: http://www.sppl.fi/files/618/Tulvariskien_hallinta_pelastuslaitoksissa_2009.pdf 104 Höytämö, J. & Leiviskä, P. 2009. Saimaan alueen tulvantorjunnan toimintasuunnitelma 2009. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus. Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen raportteja 2/2009. 62s. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=349852&lan=fi ISBN 978-952-11-36412 (PDF), ISBN 978-952-11-3640-5 (nid.) IPCC. 2007. Ilmastonmuutos V. 2007: Luonnontieteellinen perusta – Yhteenveto päätöksentekijöille, Ensimmäisen työryhmän osuus Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin neljännessä arviointiraportissa. Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli, IPCC. Suomeksi laatinut Ruosteenoja, K. 2007. 23 s. Saatavissa: http://www.fmi.fi/kuvat/ipcc_ar4_spm_suomennos.pdf Johnson F. 2007. Floodplanner: A manual for the natural management of rivers and floods, WWF report. WWF Scotland. 36s. Saatavissa: http://scotland.wwf.org.uk/ Kemppainen, P. 2010. Maa- ja metsätalousministeriö. Suullinen tiedonanto 2.3.2010. Keskisarja, V. Tulvasuojelun merkitys Suomen olosuhteissa. Esitys tulvasuojelun ja peruskuivatuksen neuvottelupäivillä Oulussa 2-3.10.2007. Maa- ja metsätalousministeriö, 2007. Lehtiö, L. 2009. Suomen vesistötulvavahinkojen yleiset piirteet ja rakennusten tulvavahinkojen mallintaminen. Maantieteen pro gradu –tutkielma. Turun yliopisto, maantieteen laitos, matemaattis-luonnontieteellinen tiedekunta. Turku 2009. 102s. Lonka, H. & Nikula, J. 2006. Saimaan tulvariskien hallinnan kehittäminen. Gaia Consulting Oy. 40s. Saatavissa: http://www.mmm.fi/attachments/ymparisto/5jblM49MR/julkaisu_Saimaan_tulvariskien _hallinnan_kehittaminen.pdf Lähteenmäki, H. 2007. Monitavoitteinen arviointi ja päätöksenteko tulvariskien hallinnan suunnittelussa. Diplomityö, Teknillinen Korkeakoulu, Rakennus- ja ympäristötekniikan osasto. Espoo 4.12.2007. 138s. Maa- ja metsätalousministeriö. 2009a. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tulvariskien hallinnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 30.3.2010 perusteluineen. [viitattu 6.4.2010] Saatavissa: http://217.71.145.20/TRIPviewer/show.asp?tunniste=HE+30/2010&base=erhe&palveli n=www.eduskunta.fi&f=WORD Maa- ja metsätalousministeriö. 2009b. Ehdotus tulvariskien hallinnasta annettavaksi valtioneuvoston asetukseksi 30.9.2009. [viitattu 10.3.2010] Saatavissa: http://www.mmm.fi/fi/index/etusivu/vesivarat/tulvien_torjunta.html. Madekivi, O. 2009. Tulvariskien hallinnan tavoitteet – kokemuksia Kokemäenjoelta. Esitys MMM:n tulvatyöpajassa Työ- ja elinkeinoministeriössä 8.6.2009. LounaisSuomen ympäristökeskus. Saatavissa: http://www.mmm.fi/fi/index/etusivu/vesivarat/tulvien_torjunta/tulvatyopaja8.6.2009_3. html 105 Maijala, T. 2009. Esitys Patoturvallisuusoppaasta Tulva- ja patopäivillä Suomen ympäristökeskuksessa 14.10.2009. Hämeen ympäristökeskus. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=110754&lan=fi Michelson, R. & Saari, A. 2009. Tulvavahinkojen korjauskustannukset. Teknillinen korkeakoulu, Rakenne- ja rakennustuotantotekniikan laitoksen julkaisuja B:14 (TKK-RB14). Espoo 2009. 82 s. ISBN 978-952-248-200-6. Miettinen, T. (toim.). 2005. Yleissuunnitelma suuren tulvan aiheuttamien vahinkojen rajoittamiseksi Varkauden alueella. Pohjois-Savon ympäristökeskus, Suomen ympäristökeskus, Varkauden kaupunki, Stora Enso Oyj, Järvi-suomen merenkulkupiiri. 26.8.2005. 34 s. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=41346&lan=fi Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V & W). 2006. Spatial Planning Key Decission: Room for the River. Room for the River –projektin esite, syyskuu 2006. Alankomaat. 8s. Saatavissa: http://www.ruimtevoorderivier.nl/files/Files/brochures/EMAB%20PBK%20Engels.pdf Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V & W). 2008. The Water Act in Brief. Esite. Koninklijke De Swar, Haag, Alankomaat. 6s. Saatavissa: http://www.helpdeskwater.nl/ Néron, A. & Martini, F. 2009. How flood risk management plans will be composed in France - Paper for information exchange and as a basis for discussion. Working Group F thematic workshop Flood risk management plans, Maastricht 26-27.1.2010. Ministry of ecology, energy, sustainable development and sea, France. 5 s. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). 2010. Norjan tulvavakuutusta koskevat Internet sivut. päivitetty 22.1.2009. [viitattu 21.3.2010]. Saatavissa: http://www.nve.no/no/Flom-og-skred/Sikringstiltak/ Nyroos, H. 2009. Ympäristöministeriö. Kommenttipuheenvuoro vesienhoidon työpajassa.. Esitys vesienhoidon suunnittelun palaute- ja kehittämistilaisuudessa Suomen ympäristökeskuksessa 25.11.2009. Saatavissa: http://www.environment.fi/download.asp?contentid=112417&lan=fi Ojasalo, K., Moilanen, T. & Ritalahti, J. 2009. Kehittämistyön menetelmät: uudenlaista osaamista liiketoimintaan. Wsoypro, Helsinki. 181 s. ISBN 978-951-0-32671-8 (nid.). Ollila, M. (toim.) 1997. Saimaan alueen tulvantorjunnan toimintasuunnitelma. Suomen ympäristökeskus, Helsinki. Suomen ympäristökeskuksen moniste 73. 118 s. ISBN 95211-0699-9. Ollila, M. (toim.). 1999. Ylimmät vedenkorkeudet ja sortumariskit ranta-alueille rakennettaessa. Suositus alimmista rakentamiskorkeuksista. Suomen ympäristökeskus, Helsinki. Ympäristöopas 52. 53 s. ISBN 952-11-0413-9. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=62959. 106 Ollila, M. Virta, H. & Hyvärinen, V. 2000. Suurtulvaselvitys. Suomen ympäristökeskus, Helsinki. Suomen ympäristö 441. 138 s. ISBN 952-11-0795-2. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=137415. Ollila, M. & Parjanne, A. 2008. Tulvariskien hallinnan yleiset periaatteet. Suomen ympäristökeskus, julkaisematon raportti. 18 s. Palmén, J. 1903. Überschwemmungen in Finland in den Jahren 1898–1899: Übersetzung eines amtlichen Berichtes. Suomen maantieteellinen seura 1903. Parjanne, A. 2008. Katsaus tulvastrategioihin ja tulvariskien hallinnan periaatteisiin eräissä Euroopan maissa. Suomen ympäristökeskus, julkaisematon selvitys. 35 s. Puuronen, E. & Latvala, V-P. 2009. Pyhäjoen vesistön tulvariskien hallinnan yleissuunnitelma. Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus. 31.12.2009. 103 s. Renqvist, H., Cautón, A.J., Gylling, R., Kaitera, P. 1939. Tulvakomitean mietintö. Komiteamietintö N.o 14 – 1939. Helsinki 1939. 306 s. Roos A. & Van de Geer I. 2008. New Approaches for Floodrisk Management in the Netherlands. 4th International Symposium on Flood Defence: Managing Flood Risk, Reliability and Vulnerability. Toronto, Ontario, Canada, May 6-8, 2008 Sane, M., Alho, P., Huokuna, M., Käyhkö, J. & Selin, M. 2006. Opas yleispiirteisen tulvavaarakartoituksen laatimiseen. Suomen ympäristökeskus, Ympäristöopas 127. 73 s. ISBN 952-11-2162-9 Saatavissa: www.ymparisto.fi/julkaisut Sane, M. & Huokuna, M. 2009. Tulvatietotietojärjestelmän kehittäminen ja EUraportointia palvelevan tiedonhallinnan kehittäminen. julkaisematon projektisuunnitelma. Suomen ympäristökeskus 17.8.2009. Sane, M. 2010a. Paikkatietomenetelmä tulvariskien alustavaan arviointiin. Diplomityön luonnos 14.5.2010. Aalto-yliopiston teknillinen korkeakoulu, Insinööritieteiden ja arkkitehtuurin tiedekunta, 2010. Julkaisematon. Sane, M. 2010b. Suomen ympäristökeskus. Suullinen tiedonanto. 21.4.2010. Schanze, J. 2007. A European Framework of integration for Flood Risk Management. IAHS PUBLICATION. 2007, nro 317, s. 389-393 Scottish Environment Protection Agency, SEPA. 2010. Skotlannin ympäristönsuojelu viraston tulva-aiheiset Internet-sivut. [viitattu 21.3.2010] Saatavissa: http://www.sepa.org.uk/flooding.aspx Silander, J., Vehviläinen, B., Niemi, J, Arosilta, A., Dubrovin, T., Jormola, J., Keskisarja, V., Keto, A., Lepistö, A., Mäkinen, R, Ollila, M., Pajula, H., Pitkänen, H., Sammalkorpi, I., Suomalainen, M. & Veijalainen, N. 2006. Climate change adaptation for hydrology and water resources. FINADAPT Working Paper 6, Finnish Environment Institute Mimeographs 336, Helsinki, 52 s. ISBN 952-11-2108-4. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=53794&lan=en 107 STT. 2010. Tulvavakuutus hiertää ministeriöitä. Uutinen sanomalehti Ilkassa 14.4.2010. saatavissa: http://www.ilkka.fi/Article.jsp?article=496689&Title=Tulvavakuutus+hiert%E4%E4+ ministeri%F6it%E4 Suhonen, V. & Rantakokko, K. 2006. Vantaanjoen tulvantorjunnan toimintasuunnitelma. Uudenmaan ympäristökeskus, Helsinki. Uudenmaan ympäristökeskuksen raportteja 1/2006. ISBN 952-11-2297-8 (nid.), ISBN 952-11-22986 (pdf). 115 s. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=197494&lan=fi Suomen ympäristökeskus. 2009. Vesienhoidon suunnittelua koskevat internet-sivut. päivitetty 21.12.2009. [viitattu 12.3.2010] Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=166133 Säntti, K., Tourula, T., Pettersson, H., Heikkinen, P. & Vehviläinen, B. 2009. LUOVA varoitusjärjestelmän rakentaminen Suomeen 2008-2010. Ilmatieteen laitos, Helsingin yliopisto ja Suomen ympäristökeskus. Bertel Vehviläisen esitys tulva- ja patopäivillä 13.10.2009 Suomen ympäristökeskuksessa. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=110739&lan=fi Suurtulvatyöryhmä: Timonen, R., Ruuska, R., Suihkonen, K., Taipale, P., Ollila, M., Kouvalainen, S., Savea-Nukala, T., Maunula, M., Vähäsöyrinki, E. & Hanski, M. 2003. Suurtulvatyöryhmän loppuraportti. Maa- ja metsätalousministeriö, Helsinki. Työryhmämuistio MMM 2003:6. 96 s. Saatavissa: http://wwwb.mmm.fi/julkaisut/tyoryhmamuistiot/2003/tr2003_6.pdf. Triipponen, J-P. 2009. Tulvadirektiivin toimeenpano ELY:n näkökulmasta – esimerkkinä Kokemäenjoen vesistö. Lounais-Suomen ympäristökeskus. Esitys tulva- ja patopäivillä Suomen ympäristökeskuksessa 13.10.2009. Tulva-asetustyöryhmä. 2010. Tulva-asetustyöryhmän vesilakijaoston ehdotukset vesilain säännöksiksi tulva- ja kuivuusriskeihin varautumiseksi. Julkaisematon. Helsinki 3.5.2010. Tulvariskityöryhmä: Kaatra, K., Hanski, M., Hurmeranta U., Madekivi, O., Nyroos, H., Paunila, J., Routti-Hietala, N., Ruuska, R., Salila, J., Savea-Nukala, T., Tynkynen, A., Ylitalo, J., Kemppainen, P. & Rotko, P. 2009. Tulvariskityöryhmän raportti. Maa- ja metsätalousministeriö, Helsinki. Työryhmämuistio MMM 2009:5. 109s. Saatavissa: http://www.mmm.fi/fi/index/julkaisut/tyoryhmamuistiot.html . ISBN 978-952-453-4758 (painettu), 978-952-453-476-5 (verkkojulkaisu) Tulvavahinkotyöryhmä: Kaatra, K., Suihkonen, K., Tolvi, T., Välipirtti, K.L, Leinonen, A., Reskola, V-P., Ollila, M., Kujanpää, M., Hurmeranta, U., Gullstén, N., Ijäs, H., Seppänen, R. & Valjakka, K.. 2006. Tulvavahinkotyöryhmän loppuraportti. Maa- ja metsätalousministeriö, Helsinki. Työryhmämuistio MMM 2006:16. 66 s. Saatavissa: http://www.mmm.fi/fi/index/julkaisut/tyoryhmamuistiot.html. ISBN 952-453-276-X 108 Tuomenvirta, H., Uusitalo, K., Vehviläinen, B. & Carter, T. 2000. Ilmastonmuutos, mitoitussadanta ja patoturvallisuus: arvio sadannan ja sen ääriarvojen sekä lämpötilan muutoksista Suomessa vuoteen 2100. Ilmatieteen laitos, raportteja 2000:4. Helsinki. 65s. Tuomi, J. & Sarajärvi, A. 2002. Laadullinen tutkimus ja sisällönanalyysi. Tammi.158 s. ISBN 9512648563. Tynkkynen, A. 2009. Tulvat ja maankäytön suunnittelu. Esitys ilmastonmuutos ja kulttuuri -seminaarissa 25.11.2009 Helsingin säätytalolla. Saatavissa: http://www.rakennusperinto.fi/muuta_sisaltoa/Artikkelit/fi_FI/ilmuseminaari Uimonen, S. 1992. Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi. teoksessa: Hyödyn ja vahingon arviointi vesitaloudessa. Toim. Äijö, H., Siivola, L. & Vakkilainen, P. 1992. TKK, Vesitalouden laboratorio, Espoo. 560 s. Vainio, M. (toim.). 1999. Kokemäenjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelma. Pirkanmaan ympäristökeskus, Tampere. Alueelliset ympäristöjulkaisut 132. ISBN 95211-0547-X (nid.). 83 s. Valtioneuvosto. 2009. Valtioneuvoston hankerekisteri – HARE. Lausuntopyyntö ehdotuksesta hallituksen esitykseksi tulvariskien hallinnasta annettavaksi laiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Hankenumero MMM052:00/2007. Saatavissa: http://www.hare.vn.fi [viitattu 11.2.2010] van Alphen, J., van Berkel, W. & van Duijn, H. 2010. The preparation of Flood Risk Management Plans (FRMPs) in the Netherlands. Workshop paper. Working Group F thematic workshop Flood risk management plans, Maastricht 26-27.1.2010. Ministry of Transport, Public Works and Water Management, Netherlands. 8 s. Veijalainen, N., Jakkila, J., Vehviläinen, B., Marttunen, M., Nurmi, T., Parjanne, A., Aaltonen, J., Dubrovin, T. & Suomalainen, M. 2009. WaterAdapt: Suomen vesivarat ja ilmastonmuutos – vaikutukset ja muutoksiin sopeutuminen. Suomen ympäristökeskus. Julkaisematon väliraportti. 49 s. Verta, O-M., Suomalainen, M., Triipponen, J-P., Isomäki, E. & Veijalainen ,N. 2010 Kokemäenjoen vesistön tulvariskien hallintasuunnitelma, luonnos 20.8.2009. LounaisSuomen ympäristökeskus. 73 s. Ympäristöministeriö. 2008. Ilmastonmuutokseen sopeutuminen ympäristöhallinnon toimialalla - Toimintaohjelma ilmastonmuutoksen kansallisen sopeutumisstrategian toteuttamiseksi. Ympäristöministeriön raportteja 20/2008. Helsinki. 68 s. ISBN 978952-11-3154-7 (PDF). Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=90891&lan=fi Ympäristövaliokunta. 2010. Ympäristövaliokunnan lausunto 8/2010 vp (YmVL 8/2010 vp) hallituksen esityksestä laiksi tulvariskien hallinnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Tarkistamaton versio 1.1. Helsinki 6.5.2010. Saatavissa: http://www.eduskunta.fi/faktatmp/utatmp/akxtmp/ymvl_8_2010_p.shtml [viitattu 10.5.2010]. 109 haastattelut Keto, Antton. Ylitarkastaja. Suomen ympäristökeskus. Suomen ympäristökeskus PL 140, 00251 Helsinki. Haastattelu 12.3.2010 Verta, O-M. 2010. Vanhempi insinööri. Varsinais-Suomen ELY. Lemminkäisenkatu 14-18 B. PL 523, 20520 Turku . Haastattelu 16.3.2010 Suomen ympäristökeskuksessa. virallissäädökset Vesilaki (264/1961). 19.5.1961. Laki poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta (284/1983). 18.3.1983. Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994). 1.9.1994. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1996/82/EY vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta. Annettu 9. joulukuuta 1996. (1996/82/EY). Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999). 5.2.1999. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY yhteisön vesipolitiikan puitteista. Annettu 23. lokakuuta 2000. (2000/60/EY). Valtioneuvoston asetus vesistötoimenpiteiden tukemisesta (VNA 651/2001). 1.9.2001. Pelastuslaki (468/2003). 13.6.2003. Valtioneuvoston asetus pelastustoimesta (VNA 787/2003). 4.9.2003. Tasavallan presidentin asetus Ruotsin kanssa Euroopan unionin vesipuitedirektiiviin sisältyvien vaatimusten täyttämiseksi noottienvaihdolla tehdyn väliaikaisen sopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 67/2003). 24.10.2003. Laki vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004). 31.12.2004. Valtioneuvoston asetus vesienhoitoalueista (VNA 1303/2004). 1.1.2005. 110 Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (200/2005). 8.4.2005. Valtioneuvoston asetus viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (VNA 347/2005). 19.5.2005. Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (390/2005). 3.6.2005. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/60/EY tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta. Annettu 23. päivänä lokakuuta 2007. (2007/60/EY). Patoturvallisuuslaki (494/2009). 26.6.2009. Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (897/2009). 20.11.2009. Laki Suomen ympäristökeskuksesta (1069/2009). 11.12.2009. Hallituksen esitys Eduskunnalle patoturvallisuuslaiksi (HE 214/2008 vp) Hallituksen esitys Eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 277/2009 vp) Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi tulvariskien hallinnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 30/2010 vp) Liitteet Liite 1. Tulvatyyppien luokittelu EU:n komission mukaan Liite 2. Esimerkki tulvantorjunnan toimintasuunnitelman rakenteesta: Kokemäenjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelman sisällysluettelo. Liite 3. Alueellisen ympäristökeskuksen (jatkossa ELY-keskus) ja pelastusviranomaisen tehtävät merivesitulvatilanteessa sekä hulevesitulvatilanteessa Liite 4. Ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelman ohjeelliseksi sisällysluetteloksi 111 Liite 1. Tulvatyyppien luokittelu EU:n komission mukaan (Euroopan komissio, 2010c) Tulvatyyppi Alatyyppi Vesistötulva jokitulvat purotulvat kuivatuskanavien tulvat vuorivirtojen aiheuttamat äkilliset tulvat tilapäisten virtausuomien tulviminen järvitulvat jääpatotulvat hulevesitulvat pintavaluntatulvat veden kertyminen alavalle ja läpäisemättömälle maalle pohjaveden nousun aiheuttamat tulvat pintavesistä johtuvat pohjavesitulvat vedenpinnan ja vuoroveden aiheuttamat tulvat aaltoilun aiheuttama tulviminen tsunamit hulevesien kuivatusjärjestelmätulvat sekaviemäritulvat likavesiviemäritulvat vesilaitoksien aiheuttamat tulvat jätevedenpuhdistamoiden aiheuttamat tulvat vesiliikennekanavien tulvat patojen sortuman aiheuttamat tulvat muusta syystä syntynyt tulva Rankkasadetulva Pohjavesitulva Merivesitulva Infrastruktuurista aiheutuvat tulvat Muu tulva 112 Liite 2. Esimerkki Kokemäenjoen sisällysluettelo. tulvantorjunnan toimintasuunnitelman rakenteesta: vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelman 1 Tulvantorjunnan tarve 1.1 Aiempia tulvia ja toimenpiteitä 1.2 Viimeaikaisia tulvia 2 Vesistö ja sen hydrologia 2.1 Vesistön kuvaus 2.2 Hydrologia 3 Kokemäenjoen vesistön säännöstelyluvat 3.1 Jokiosa 3.2 Järvialue 3.3 Säännöstelyjen käyttö normaalioloissa 4 Tulvavahinkoalueet ja riskikohteet 4.1 Arvioinnin kohteet 4.2 Arvioinnin perusteet 4.3 Jokiosa 4.4 Järvialue 4.5 Yhteenveto vahinkoarvioista 5 Tulvantorjuntatoimenpiteet 5.1 Vesistön kokonaiskäyttö tulvatilanteessa 5.2 Mahdollisuudet vahinkojen estämiseen 5.3 Ilmastonmuutoksen vaikutuksista tulvantorjuntaan ja vesistön käyttöön 6 Tulvantorjuntaorganisaatio ja sen toiminta 6.1 Tulvantorjuntatoimenpiteiden käynnistys 6.2 Viranomaisten tehtäväjako tulvantorjunnassa 6.3 Kustannusvastuu ja korvaukset 6.4 Tulvantorjunnan johtoryhmä suurtulvatilanteissa 7 tiedotustoiminta 8 Aiheutuneiden vahinkojen arviointi ja korvaaminen 8.1 Vahinkojen arviointi luvanhaltijan ollessa korvausvelvollinen 8.2 Poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen arviointi 9 Tulvavahinkojen ennaltaehkäisy rakentamistoiminnassa ja muussa maankäytössä 9.1 Rakentamisen ohjaus 9.2 Muu rantojen käytön suojaaminen 10 Suositukset jatkotoimenpiteiksi 113 Liite 3. Alueellisen ympäristökeskuksen (jatkossa ELY-keskus) ja pelastusviranomaisen tehtävät merivesitulvatilanteessa sekä hulevesitulvatilanteessa tulvariskityöryhmän ehdotuksen mukaan (Tulvariskityöryhmä, 2009) 114 Liite 3. Alueellisen ympäristökeskuksen (jatkossa ELY-keskus) ja pelastusviranomaisen tehtävät merivesitulvatilanteessa sekä hulevesitulvatilanteessa tulvariskityöryhmän ehdotuksen mukaan (Tulvariskityöryhmä, 2009) 115 Liite 4. Ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelman ohjeelliseksi sisällysluetteloksi. 1. Johdanto 2. Kuvaus vesistöstä 2.1. vesistöalueen kuvaus -kartta, vesistön osa-aluekartta(pinta-ala, järvisyys) -vesistöjen hoito ja suojelu mukaan lukien vesistön ja merenrannikon virkistyskäyttö, voimatalous, vesiliikenne ja satamainfrastruktuuri -toteutunut ja suunniteltu alueiden käyttö, maaperän käyttö ja hoito, luonnonsuojelun kannalta merkittävät alueet 2.2. kuvaus vesivarojen käytöstä -toteutunut ja suunniteltu vesivarojen käyttö -säännöstelyt normaalioloissa, keskeiset säännöstelyluvat, poikkeusjuoksutukset, patorakenteet ja turvallisuus, kartta(allastilavuudet, jokien virtaamat) 2.3 hydrologia ja ilmastonmuutoksen vaikutukset -sadanta, lumen vesiarvo, vedenkorkeudet, virtaamat, hyyde- ja jääpadot -ilmastonmuutoksen vaikutukset tulviin ja niiden lisääntymiseen ja vesivarojen käyttöön sekä patoturvallisuuteen, sään (ja merenpinnan) muutoksen skenaariot ja vaikutukset -vesitilanteen seuranta, tulvien ennustaminen 2.4 kuvaus aikaisemmin suoritetutuista tulvariskien hallinnan toimenpiteistä 3. Tulvariskien ja niiden hallinnan huomioonottaminen säädösten mukaisissa menettelyissä: -laki vesienhoidon järjestämisestä, MRL, pelastuslaki, patoturvallisuuslaki, YVA-laki, SOVA-laki, direktiivi vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta 4. Tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä arvio tulvavahingoista 4.1 aikaisemmat tulvatilanteet (todennäköisyyksien ja vahinkojen arviointi) 4.2 selvitys alustavasta arvioinnista - menetelmä, ilmastonmuutoksen vaikutusten ja alueellisten olosuhteiden huomioonottaminen, tehdyt päätelmät. 4.3 tulvakartoituksen menetelmä ja vahingonarvioinnin perusteet 4.4 vahinkoarviot (asukkaat, kiinteistöt, irtaimisto, ympäristö, talous ym) 4.5 Tulvavaara- ja tulvariskikartat - alueittainen käsittely - yhteenveto 5. Tulvariskien hallinnan tavoitteet - tavoitteet yksi kerrallaan tai alueittain - kuinka laajaa aluetta koskee, mihin alueeseen pyritään vaikuttamaan -perustelut ihmisten terveydelle, ympäristölle, taloudelle ja kulttuuriperinnölle aiheutuvien vaikutusten huomioonottamisesta tavoitteiden asettelussa - uudelleentarkastelun yhteydessä arvio tavoitteiden toteutumisesta 6. Toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi 6.1 tulvariskien ehkäisy 6.2 tulvien ehkäisy 6.3 tulvasuojelu 6.4 valmiustoimet -yo. lukujen käsittely toimenpiteittäin / tilanteittain / alueittain tavoitteiden (ja vesienhoidon tavoitteiden) huomioonottaminen 116 Liite 4. Ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelman ohjeelliseksi sisällysluetteloksi. -miten otettu huomioon: kustannukset ja hyödyt, tulvan laajuus, tulvareitit ja mahdolliset tulvien pidättämisalueet, maaperän ja vesivarojen käyttö ja hoito, alueiden käytön suunnittelu, maankäyttö, luonnonsuojelu, vesiliikenne sekä satamainfrastruktuuri -toimenpiteen sijoittuminen, vaikutusten laajuus, mihin tavoitteisiin pyritään. kartta -toimenpiteiden yhteisvaikutukset ja mahdollisuudet siihen 6.5 Kuvaus kustannushyöty-analyysistä 7. Tulvan aikainen toiminta ja tulvariskien hallinnan organisaatio 7.1 toiminta tulvatilanteessa 1.tulvan uhatessa, 2.tulvan aikana, 3.tulvan jälkeen -eri tulvatyyppien huomioonottaminen -kuvaus / suunnitelma tulvantorjunnan harjoituksista, pelastustoimensuunnitelmista, tulvavaroitusjärjestelmästä 7.2 tulvariskeistä ja niihin varautumisesta tiedottaminen 7.3 organisaatio -tehtävä, edustettava taho, vastuualue, yhteystiedot 7.4 yhteenveto ja kuvaus suunnitteluun liittyvistä erillissuunnitelmista 8. Yhteenveto osallistumisesta, kuulemisesta ja tiedottamisesta 8.1 kuvaus tiedottamisen ja kuulemisen järjestämisestä 8.2 selvitys kannanotoista ja niiden vaikutuksista -keskeiset kannanotot ja lausunnot vaikutuksineen 9. Yhteenveto ja täytäntöönpano 9.1 toimenpiteiden yhteenveto ja priorisointi -kustannukset, hyödyt, koko vesistöön kohdistuvat vaikutukset, tavoitteiden saavuttaminen 9.2 hallintasuunnitelman täytäntöönpano -vastuut, aikataulu, seuranta 10. Luettelo toimivaltaisista viranomaisista Liitteet - kartat yms. - ympäristöselostus 117
© Copyright 2024