1. No category

Financiranje ohranjanja in razvoja
prometne infrastrukture
Mag. Cveto Gregorc, univ.dipl.inž.fiz.
Mag. Jure Miljevič, univ.dipl.inž.grad.
Bruno Bensa, univ.dipl.inž.grad.
Dr. Andreja Cundrič, univ.dipl.ekon.
Miha Klun, dipl.ekon.
Matjaž Oberžan, univ.dipl.ekon.
Tomaž Peternel, univ.dipl.geog.
OMEGA consult d.o.o., Ljubljana
Povzetek
Na področju cestne infrastrukture imamo dva temeljna problema.
Prvič, novi zmogljivi avtocestni sistem še ni v celoti dokončan, saj so predvidena še nova
investicijska vlaganja, pri čemer tekoči prilivi iz cestnin v tem trenutku ne zadoščajo za pokrivanje tekočih stroškov vzdrževanja in obveznosti za vračilo kreditov. To pa pred DARS postavlja
nalogo, kako zagotoviti bodisi dodatne vire ali pa reprogramirati obstoječe dolgove. V obeh primerih se pričakuje, da bodo cestnine na dolgi rok pokrile vse obveznosti DARS-a.
Po drugi strani je prišlo na glavnih in regionalnih (G in R) cestah (6.000 km) v zadnjih
letih do pospešenega propadanja zaradi premajhnih tekočih vlaganj v vzdrževanje in obnovo
cest. S tem je nastal t.i. notranji dolg do te infrastrukture. Ocenjeno je, da je v naslednjih letih
potrebno vložiti cca 1.700 mio evrov, da bi se stanje naših G in R cest normaliziralo. Poleg tega
je potrebno zagotoviti tudi sredstva za redno vzdrževanje. Temeljni vir za tovrstno infrastrukturo
predstavlja letna dajatev za uporabo vozila v cestnem prometu. Tako pobrana letna dajatev, pa
tudi če bi se v celoti porabila za državne ceste, verjetno ne bi zadostovala za zagotavljanje normalne prevoznosti cest.
Občinskih cest je cca 32.000 km, kar je 5-krat večje omrežje od G in R cest. Obremenjenost teh cest je nižja kot na G in R cestah, zahtevajo pa glede na kilometražo primerna sredstva.
Kar zadeva občinske ceste, se njihova kilometraža upošteva pri izračunu primerne porabe občin.
V prispevku je podan dolgoročni pogled na potrebe in vire za financiranje cestne infrastrukture, upoštevaje tako stroške cestne in železniške prometne infrastrukture kot prihodke prometnega sektorja.
Summary
While addressing road infrastructure there are two basic issues.
First, the new efficient motorway system is not yet fully completed, therefore new investments are planned. However, current tolls revenue is not sufficient to cover the regular maintenance costs and liabilities for loan repayments. Therefore, DARS has to either provide additional
resources or reschedule existing debts. In both cases it is expected for all DARS liabilities to be
covered by tolls on long-term.
On the other hand, main and regional roads (6.000 km) are facing rapid deterioration due
to insufficient regular investments in road maintenance and reconstruction, which has caused socalled internal debt to this infrastructure. It is estimated that in the next few years around 1.700
mio EUR will be needed to normalize our main and regional roads state. Additionally, it is
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.: Financing the conservation and development of
transport infrastructure
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
necessary to provide funds for regular maintenance, basic source being the annual fee on the use
of motor vehicles. However, this fee, even if fully utilized for main and regional roads, is not
expected to be sufficient to ensure normal road condition.
The municipality road network (32.000 km) is five times larger than main and regional
road network. This network has lower traffic flow, but still needs funds for its maintenance. The
municipality road network length is considered when assessing the appropriate municipality
expenditures.
The paper presents a long-term view of needs and sources of road infrastructure financing, taking into account the costs of road and rail transport infrastructure, as well as the revenues of transport sector.
∞ ∞ ∞
1 Uvod
vložiti okrog 1.700 mio evrov, da bi se stanje
naših G in R cest normaliziralo. Poleg tega je
potrebno zagotoviti tudi sredstva za redno
vzdrževanje.
Del cestnega omrežja tvorijo tudi občinske ceste. V Sloveniji je teh okrog 32.000 km,
kar je sicer 5-krat večje omrežje od G in R
cest. Predpostavili smo, da zagotovljeni viri
zadostujejo za vzdrževanje normalne prevoznosti občinskih cest in jih zato nismo posebej
obravnavali.
V prispevku je predstavljen dolgoročni
pogled na potrebe in vire za financiranje prometne infrastrukture.
Prometna infrastruktura integrira prostor
in pomeni temelj družbeno-ekonomskega razvoja določene skupnosti. Vpliv te skupnosti v
prostoru pa se (ko govorimo o prometu) ne
zaključuje na njenih mejah, ampak seže dlje.
Preko kopenskih omrežij je Slovenija povezana s sosedi in širše v Evropo, preko Luke
Koper pa praktično s celim svetom. Razvitost
prometne infrastrukture z dobro dostopnostjo
odločilno prispeva k širitvi tržišča in s tem k
hitrejšemu družbeno-ekonomskemu razvoju.
Posamezni deli prometnih omrežij Evrope tvorijo bolj ugodne povezave med področji, kar se odraža v večjem povpraševanju po
teh poteh tudi za tranzitne tokove. Tako
posamezni deli omrežij tvorijo glavne evropske koridorje, od katerih jih kar nekaj poteka
preko Slovenije. Na teh koridorjih je delež
prometnih tokov v tranzitu večji kot na ostalih
delih omrežja. Obseg tranzitnih tokov je odvisen od konkurenčnosti posameznega koridorja. Vsi tokovi pa lahko izbirajo med različnimi modalitetami.
V preteklih 20-ih letih je Slovenija zato
intenzivno gradila avtocestni sistem in s tem
bistveno povečala pretočnost svojega prostora
tako za slovenski kot tudi za tranzitni promet.
Trenutno pobrana cestnina ne zadošča za
pokrivanje tekočih stroškov vzdrževanja
avtocest in obveznosti za vračilo kreditov. To
pred DARS postavlja nalogo, kako zagotoviti
bodisi dodatne vire ali pa reprogramirati
obstoječe dolgove. V obeh primerih se pričakuje, da bodo cestnine na dolgi rok pokrile
vse obveznosti DARS-a.
V posledici recesije in s tem nezadostnih
tekočih vlaganj v vzdrževanje in obnovo glavnih in regionalnih (G in R) cest (6.000 km)
so le-te v zadnjih letih pospešeno propadale.
Ocenjeno je, da je v naslednjih letih potrebno
2 Sedanji in bodoči prometni tokovi
Temelj za dolgoročno oceno stroškov in
pripadajočih virov prometne infrastrukture
predstavljajo prometni tokovi posameznih
modalitet. Preko Slovenije potekajo tranzitni
tokovi (predvsem blagovni in t.i. turistični), ki
so odvisni od gospodarskih in globalizacijskih
procesov ter od prometnih politik, ukrepov in
razvoja prometne infrastrukture sosednjih
držav. Pri scenarijih financiranja smo upoštevali tudi bodoči razvoj konkurenčne prometne
infrastrukture drugih držav, in sicer cestne,
železniške in pristaniške infrastrukture.
Za območje Slovenije smo predpostavili
izgradnjo večine odsekov iz avtocestnega
programa ter modernizacijo in povečanje
zmogljivosti železniškega omrežja. Ključni
del slovenske prometne infrastrukture je tudi
Luka Koper, pri čemer je bil upoštevan njen
celoten potencial pretovora do leta 2040. Ob
predvideni ponudbi cestne in železniške infrastrukture je bilo ocenjeno prometno povpraševanje do leta 2040. Za izračun je bil uporabljen 4-stopenjski prometni model potniš-
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
2
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
kega in blagovnega prometa Slovenije in širšega evropskega zaledja [13].
Slika 1: Omrežje prometnega modela Slovenije in širšega evropskega zaledja s TEN-T koridorjema
Slovenija zaradi svoje geografske lege in
prostorskih lastnosti velja za izrazito tranzitno
državo. Pomembno mesto v evropskem prostoru je Slovenija dobila leta 2004 z vstopom v
Evropsko unijo in leta 2007 z vstopom v
Schengensko območje, ko je postala del širšega evropskega prostora. Vpetost Slovenije v
evropski prostor se lepo kaže v tem, da preko
Slovenije potekata dva TEN-T koridorja, Sredozemski koridor in Baltsko-jadranski.
Delež tranzitnih blagovnih tokov oz.
opravljenih tonskih kilometrov v Sloveniji se
bistveno razlikuje glede na modaliteto oziroma vrsto prevoza. To velja tako za obstoječe
stanje kot tudi za prognostično leto 2040. Do
leta 2040 se bo tranzit glede na danes v
tovornem železniškem prometu še povečal. V
železniškem prometu bo predstavljal tranzit
80% vsega prepeljanega tovora, pri čemer je
pretovor blaga v Luki Koper za območje
izven Slovenije obravnavan kot tranzitni
promet.
Slika 2: Prometno delo blagovnega prometa v letu 2040 (vir: lastni izračun)
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
3
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
Neposredni transportni strošek prevoza
blaga oziroma cena prevoza je pri železniškem prevozu načeloma nižja kot pri cestnem
prevozu. V celotnih stroških transporta pa so
vključeni tudi stroški natovarjanja, raztovarjanja in pretovarjanja. Povprečna vrednost
notranjega in ciljno-izvornega blaga je nižja
od vrednosti tranzitnega blaga na slovenskem
omrežju. V slovenskem notranjem prometu,
kjer so razdalje krajše, se v železniškem prometu zato večinoma prevaža blago nižje vrednosti.
Slika 3: Vrednostno prometno delo blagovnega prometa v letu 2040 (vir: lastni izračun)
Večina potniških kilometrov cestnega
prometa se opravi na državnem cestnem
omrežju. Od tega se jih približno polovica
opravi na G in R cestah, polovica pa na avtocestah in hitrih cestah. Prevladuje promet z
osebnimi vozili.
Slika 4: Potniški kilometri cestnega prometa v letu 2040 (vir: lastni izračun)
(1) izgradnjo dodatnega omrežja in stroške
vzdrževanja ter obveznosti do že zgrajenih avtocest,
(2) obnovo in vzdrževanje državne G in R
cestne mreže ter
(3) nadgradnjo, obnovo in vzdrževanje železniške mreže.
V letu 2040 Slovenijo tranzitira 80%
prepeljanega blaga na železnici in dobrih 50%
na avtocestah. V absolutnem smislu je količina tonskih kilometrov v tranzitu na cesti in
železnici približno enaka. Delež tranzita, ki se
nanaša na Luko Koper je 42%, na železnici pa
delež tranzita iz Luke Koper znaša več kot
65%.
V osebnem prometu so razmerja bistveno drugačna in prevladuje domač promet s
77% v primerjavi s tujim prometom. Delež
tranzita na G + R omrežju je nizek (6% od
vsega tranzita preko Slovenije).
V nadaljevanju so bili ocenjeni stroški in
prihodki glede na:
3 Stroški prometne
infrastrukture
Za pričakovano prometno povpraševanje
se predvideva dograditev železniškega omrežja kot posledica naraščanja potniškega in
predvsem tranzitnega blagovnega prometa,
vezanega na panevropske koridorje. Pri avto-
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
4
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
cestah je bila večina sistema že dograjena
pred vstopom v EU, manjkajoči segmenti pa
so predvideni za dokončanje do prognostičnega leta 2040 (slabi 2 mrd EUR). Železniški
sistem, ki pretežno služi tranzitnemu tovornemu prometu, je treba dograditi v celoti (slabih 11 mrd EUR) [19]. Sicer zaradi omejenih
kapacitet železnice ni mogoče pričakovati
zgoraj omenjenega povpraševanja.
Slabo stanje na G in R omrežju cest zahteva takojšnje ukrepanje. Za obnovo tega sistema je potrebnih več kot 1,4 mrd EUR (1,7
mrd z DDV).
Predstavljeni stroški zagotavljajo:
► potrebne kapacitete za prevzemanje
pričakovanih prometnih tokov na avtocestah,
► rehabilitacijo na G in R cestah, zaradi
nezadostnega vlaganja v obnove v preteklem obdobju,
► potrebne kapacitete za prevzemanje
pričakovanih prometnih tokov na železnicah,
► ustrezno investicijsko vzdrževanje vseh
sistemov,
► ustrezno redno vzdrževanje vseh sistemov in
► upravljanje vseh sistemov.
Ocenjena vrednost teh investicij znaša
2.158 mio EUR, od tega je predvideno financiranje v obravnavanem obdobju iz lastnih
sredstev DARS v višini 336 mio EUR, za
ostalo je predvideno najetje kreditov ter EU
kohezijska sredstva.
V letu 2013 se je za DARS začelo obdobje obsežnejšega odplačevanja glavnic kreditov, najetih za intenzivno gradnjo in obnovo v
preteklih letih. Upravljanje dolga je opredeljeno kot eno glavnih aktivnosti družbe za
doseganje cilja družbe DARS, da samostojno
odplačuje oz. poravnava vse svoje finančne
obveznosti, ki so 100-odstotno zavarovane s
poroštvom Republike Slovenije. Dejansko
stanje dolga DARS d.d. je na zadnji dan leta
2013 brez obresti znašalo 2.796 mio EUR. Ob
predpostavki, da se posojilni pogoji do leta
2037 ne bi bistveno spreminjali, to pomeni
skupno približno 3,4 milijarde evrov obveznosti [14]. V obravnavanem obdobju (20162040) obveznosti DARS do virov financiranja
ob upoštevanju najetja kreditov tudi za nekatere nove investicije znašajo 4.559 mio EUR.
Stroški dela DARS so na podlagi Letnega poročila 2013 ocenjeni na 35 mio EUR
letno, kar v obravnavanem obdobju znese 875
mio EUR.
Po podatku DARS so stroški pobiranja
cestnin v letu 2013 znašali 6,9% prihodkov od
pobranih cestnin v tistem letu. Ob tej predpostavki stroški cestninjenja v obravnavanem
obdobju znašajo 780 mio EUR.
3.1 Upravljanje AC in HC cest
DARS skrbi za 607 km štiripasovnih AC
in HC, 23 km razcepov in 166 km priključkov. Stroški DARS zajemajo pričakovane
stroške rednega vzdrževanja, investicijskega
vzdrževanja, odplačevanje kreditov, stroške
dela in pobiranja cestnin ter stroške novih
investicij, vse skupaj v vrednosti 9.807 mio
EUR v obravnavanem obdobju od leta 2016
do leta 2040.
V obravnavanem obdobju je obseg rednega vzdrževanja avtocest in hitrih cest ocenjen na 918 mio EUR. Investicijsko vzdrževanje je v istem obdobju ocenjeno na 750 mio
EUR.
Predpostavljeno je, da bo DARS do leta
2040 zgradil naslednje odseke AC in HC:
► AC Koper-Izola v letu 2015,
► AC Draženci-Gruškovje in HC Jagodje-Lucija v letu 2019,
► severni del 3. razvojne osi v letu 2028
ter
► AC Postojna/Divača-Jelšane v letu
2029.
3.2 Upravljanje G in R cest
Direkcija upravlja s 5.970 km G in R
cest. Pozornost in sredstva se že zadnjih dvajset let preusmerjajo od G in R cest na drugo
prometno infrastrukturo v državi. Nezadostno
obnavljanje omrežja G in R cest je razlog, da
je več kot 70 % teh cest v mejnem, slabem ali
zelo slabem stanju, znaten delež premostitvenih objektov je nujno potrebnih obnove, potrebno je sanirati brežine in zidove. Slabo stanje cestne infrastrukture draži transport oseb in
blaga.
Upravljavec G in R cest predvideva pospešeno obnovo strateških cest v omrežju glavnih in regionalnih cest v Republiki Sloveniji
z ukrepi investicijskega vzdrževanja [15].
3.3 Upravljanje železniškega
omrežja
Slovensko železniško omrežje obsega
1.208 km in je sestavljeno iz 874 km enotir-
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
5
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
o
nih in 334 km dvotirnih prog. Proge delimo
na glavne (613,5 km) in regionalne (594,2
km) glede na povezovalno vlogo, obseg prometa in gospodarski pomen.
Upravljavec javne železniške infrastrukture v Republiki Sloveniji je DRSI (Direkcija
RS za investicije). Vzdrževanje infrastrukture
in vodenja prometa pa opravlja podjetje Slovenske železnice – Infrastruktura, d.o.o., ki je
odgovorno za opravljanje obveznih gospodarskih javnih služb (OGJS).
Ocenjeni stroški rednega in investicijskega vzdrževanja v okviru OGJS v obravnavanem obdobju znašajo 3.219 mio EUR.
Investicije do leta 2040 izhajajo iz kapacitetnih potreb, ki so posledica naraščanja
tako potniškega kot tudi blagovnega prometa.
Naraščanje prometa (predvsem tranzitnega) je
vezano predvsem na panevropske koridorje,
kjer bo potreba po novih kapacitetah največja.
Ocenjeno je, da bo do leta 2040 potrebnih
10.809 mio EUR za zagotovitev ustrezne
infrastrukture za prevoz predvidenega tovornega in potniškega prometa[19].
okoljska dajatev iz pogonskih
goriv,
► viri, ki se generirajo v gospodarskih
družbah.
o cestnina,
o koncesijska dajatev Luke Koper,
o dividende Luke Koper.
Na določene postavke oz. vire se dodatno zaračunava tudi 22 % DDV. Ker DDV velja kot splošni davek, v nadaljevanju ni obravnavan. Obseg vseh zgoraj naštetih virov prometnega sektorja v obdobju 2016 – 2040 je
ocenjen na 42.624 mio EUR. Obseg virov ter
predvidena napoved njihove višine do leta
2040 sta po stalnih cenah opredeljena v nadaljevanju.
4.1 Proračun Republike Slovenije
V Zakonu o zagotavljanju sredstev za
investicije v prometno infrastrukturo je določen način zagotavljanja namenskih sredstev v
proračunu Republike Slovenije za izvedbo
investicij in vzdrževanja prometne infrastrukture v obdobju od leta 2010 do leta 2023. Viri
zagotavljanja namenskih sredstev so plačila iz
naslova:
► letne dajatve za uporabo vozil v cestnem prometu,
► koncesijske dajatve Luke Koper d.d., ki
pripada Republiki Sloveniji.
4 Viri prometnega sektorja
V okviru analize virov, ki bi omogočili
pokritje stroškov na strani ponudbe, je bilo
ugotovljeno njihovo sedanje stanje, trenutni
namen uporabe in obseg. Časovno spreminjanje obsega virov v povezavi s predvidenim
prometnim povpraševanjem in spremembami
na področju tehnologije prometa ter preobrazba namena virov v času, definira prihodkovni vidik denarnega toka prometnega / cestnega sektorja.
Prometna infrastruktura v državi zajema
predvsem ceste in železnice, za vse skupaj pa
skrbijo tri vrste upravljavcev. Na cestnem
področju lokalno mrežo upravljajo občine,
glavne in regionalne ceste ter železniško
infrastrukturo upravlja DRSI (Direkcija RS za
investicije), hitre ceste in avtoceste pa DARS
(Družba za avtoceste d.d.).
► Viri, ki se generirajo v prometnem sektorju, se delijo v dve skupini:
o viri, ki so neposredni vir proračuna
RS
o letna dajatev za uporabo vozil v
cestnem prometu,
o uporabnina,
o davek na motorna vozila (DMV),
o trošarine iz pogonskih goriv,
Viri, zagotovljeni po tem zakonu, so
namenjeni za izvedbo investicij in vzdrževanja prometne infrastrukture, v skladu z Načrtom razvojnih programov državnega proračuna.
V isto kategorijo namenskih sredstev
spada tudi uporabnina za uporabo javne železniške infrastrukture.
4.1.1 Letna dajatev za uporabo
vozil v cestnem prometu
Način določanja in višina letne dajatve
za uporabo vozil v cestnem prometu, ki jo je
treba plačati za posamezne vrste v Republiki
Sloveniji registriranih motornih in priklopnih
vozil, je določena v Uredbi o načinu določanja in višini letne dajatve za uporabo vozil v
cestnem prometu. Letna dajatev se plačuje v
odvisnosti od vrste in tipov motornih in priklopnih vozil, pri tovornih vozilih se upoštevajo tudi emisijske lastnosti.
V prihodnjem obdobju se pričakuje letna
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
6
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
rast pobrane letne dajatve na račun rasti motorizacije v državi. Hkrati se pričakuje tudi
sprememba strukture voznega parka.
Letna dajatev se od leta 2010 dalje
namenja kot vir za javno železniško infrastrukturo. V začetku je bila v ta namen izločena
celotna letna dajatev. V zadnjih letih pa se za
JŽI namenja del letne dajatve, in sicer v odvisnosti od ocene njenega letnega obsega. V
članku je za obstoječi način financiranja privzeto, da se za JŽI namenja 50% obsega letne
dajatve.
60%
50%
40%
<1,4L
30%
1,4-<2L
20%
>=2L
10%
0%
2010
2020
2030
Slika 5: Strukturna sprememba pogonskih agregatov za osebna vozila v času
(vir: lastni izračun in HBEFA[12])
4.1.3 Davki iz prometa
Pretežni delež letne dajatve predstavljajo
dajatve iz naslova osebnih vozil. Za to vrsto
vozil izračun letne dajatve temelji na delovni
prostornini motorja. Glede na to, da se bo v
prihodnje povečeval delež vozil z gibno prostornino pod 1,4 l in zmanjševal delež vozil s
prostornino motorja med 1,4 l in 2,0 l, obseg
vira postaja nestabilen. Zakonodajalec lahko
prilagaja razrede letne dajatve tako, da sprememba strukture voznega parka ne vpliva na
višino pobrane letne dajatve1. Ob tej predpostavki bo višina dajatve v obravnavanem
obdobju znašala 4.029 mio EUR.
Iz naslova uporabe cestne infrastrukture
se v proračun stekajo še viri, vezani na
obdavčenje motornih vozil in goriva. Ti viri
so:
► davek na motorna vozila (DMV),
► trošarine iz pogonskih goriv,
► okoljska dajatev iz pogonskih goriv ter
2
► davek na dodano vrednost .
4.1.3.1 Davek na motorna vozila
Davek na motorna vozila je orodje prometne politike. Spodbujal naj bi nakup in
uporabo ekološko sprejemljivejših vozil, z
manjšo porabo goriva.
Obveznost plačevanja davka od prometa
motornih vozil je prihodek proračuna Republike Slovenije in je določen z Zakonom o
davku na motorna vozila. Do marca 2010 so
bile davčne stopnje odvisne od vrednosti
avtomobila, z najvišjo davčno stopnjo 13
odstotkov, novi zakon pa je vpeljal obdavčitev glede na izpust CO2. Obdavčitev je različna za avtomobile z bencinskimi in dizelskimi
motorji. Osnova za davek je prodajna cena
posameznega motornega vozila brez davkov.
Obdavčitev je odvisna tudi od Euro okoljevarstvenega standarda vozila.
DMV se bo v prihodnje povečeval skladno s predvideno rastjo motorizacije v državi.
Obenem bo potekala sprememba strukture
voznega parka v korist ekološko bolj sprejemljivih vozil. Predpostavljeno je, da se bodo
4.1.2 Uporabnina
Skladno z Zakonom o železniškem prometu za uporabo javne železniške infrastrukture prevoznik plačuje uporabnino. Uporabnina je namenjena kritju stroškov vzdrževanja
javne železniške infrastrukture. Višina uporabnine se določa z vrsto kriterijev. Uporabnina
se za potniške vlake ne plačuje.
Višina uporabnine je ob nespremenjeni
ceni na enoto in glede na predvideno prometno povpraševanje po prevozu tovora v obravnavanem obdobju ocenjena na 325 mio EUR.
1
Zaradi sprememb tehnologije prometa (manjša delovna prostornina motorjev ob enaki ali večji moči) bi
zakonodajalec lahko v prihodnje spremenil predpise o
letni dajatvi tako, da bi osnova za letno dajatev postala
moč motorja (podobno kot že danes velja za obvezno
avtomobilsko zavarovanje). Tak ukrep bi bil smiseln
tudi zaradi spremembe vrste pogonskega sredstva, saj je
moč motorja lastnost tako motorjev z notranjim izgorevanjem, kot tudi hibridov in povsem električnih vozil.
2
DDV velja kot splošni davek, zato v nadaljevanju ni
posebej obravnavan.
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
7
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
davčne stopnje prilagajale tako (opomba v
poglavju o letni dajatvi), da strukturna sprememba ne bo vplivala na višino pobranega
DMV. Ob tej predpostavki bo skupna vrednost DMV za obdobje 2016 – 2040 znašala
742 mio EUR.
4.1.3.2 Obdavčenje goriva - trošarina
Obveznost plačevanja trošarine od energentov, ki se na območju Republike Slovenije
sprostijo v porabo in se uporabljajo kot
pogonsko gorivo, je opredeljena v Zakonu o
trošarinah. Trošarinska osnova je količina
energentov v kilogramih, kubičnih metrih, litrih ali gigajoulih kalorične vrednosti. Vlada
vsakih 14 dni usklajuje ceno pogonskih goriv,
pogosto s spreminjanjem višine trošarine.
Predpostavlja se, da bo povečanje učinkovitosti motorjev v obdobju do 2035 porabo
goriva znižalo [16]. V opazovanem obdobju
rast povpraševanja ne more izničiti tega učinka, zato se količina prodanih energentov v
prometu s časom znižuje. Prav tako velja, da
se višina trošarine prilagaja v zvezi z gibanji
cen nafte na svetovnih trgih.
Ob upoštevanju časovne spremembe
porabe goriv je za opazovano obdobje 2016 –
2040 obseg trošarin ocenjen na 24.141 mio
EUR.
4.1.3.3 Okoljska dajatev
V juliju 2012 je začela veljati Uredba o
spremembi Uredbe o okoljski dajatvi za onesnaževanje zraka z emisijo ogljikovega dioksida. Na podlagi uveljavljene uredbe pogonska
goriva (motorni bencin in plinsko olje za
pogon) niso več oproščena plačila okoljske
dajatve za onesnaževanje okolja z emisijo
CO2. Okoljska dajatev ki je vezana na prodano količino goriv se zaradi enakih vzrokov
kot trošarina s časom zmanjšuje.
Ocenjeno je, da znaša skupna vrednost
okoljske dajatve za obdobje 2016 – 2040
1.974 mio EUR.
DARS. Drugi vir izhaja iz poslovanja Luke
Koper in ga predstavljata koncesijska dajatev
in dividende iz letnega dobička.
4.2.1.1 Cestnina
Po Uredbi o cestninskih cestah in cestnini, je za lahka dvosledna vozila do 3,5 t največje dovoljene mase obstoječi cestninski sistem na avtocestah in hitrih cestah vinjetni.
Vinjete veljajo za obdobje enega tedna, meseca ali leta. Z nakupom vinjete uporabniki pridobijo pravico do uporabe avtocest in hitrih
cest kjerkoli, brez omejitve števila voženj in
kadarkoli v zakupljenem časovnem oknu.
V Sloveniji je na avtocestah in hitrih cestah za težka vozila nad 3,5 t največje dovoljene mase postavljen kombiniran odprti in zaprti cestninski sistem. Cestnina teh vozil za
kilometer prevozne razdalje je določena s
Sklepom o določitvi višine cestnine za vozila
katerih skupna masa presega 3500 kg.
Rast povpraševanja osebnega in tovornega prometa ob nespremenjenih tarifah se
odraža v vrednosti cestnine v opazovanem
obdobju v višini 11.255 mio EUR.
4.2.1.2 Koncesijska dajatev Luke
Koper d.d., ki pripada
Republiki Sloveniji
Luka Koper ima z državo sklenjeno koncesijsko pogodbo, po kateri letno plačuje
koncesijsko dajatev [18]. Dogovorjena koncesnina znaša 3,5% poslovnih prihodkov družbe,
zmanjšanih za pobrane pristojbine. Preostalo
višino koncesijske dajatve koncesionar plača
v razmerju 50:50 odstotkov Republiki Sloveniji in občinama Koper in Ankaran.
Glede na ta razmerja je višina koncesijske dajatve državi v opazovanem obdobju
ocenjena na 108 mio EUR.
4.2.1.3 Dividende Luke Koper
Država je neposredno 51% lastnik Luke
Koper [17], zato ji letno pripada izplačilo dividend iz bilančnega dobička gospodarske družbe. Ocena višine dividend znaša skupaj za
obravnavano obdobje 50 mio EUR.
4.2 Vključene gospodarske
družbe
4.3 Primerjava virov prometnega sektorja s stroški
infrastrukture
Cestnine in uporabnine predstavljajo
mehanizem zaračunavanja uporabe prometne
infrastrukture uporabnikom cest in železnic.
Železniško uporabnino določa Javna agencija
za železniški promet, uporabnina pa se steka v
Proračun RS.
Kot vir tako preostane cestnina za uporabo avtocest in hitrih cest, ki je prihodek
V prometnem sektorju obseg virov ob
obstoječem načinu obračunavanja v 25letnem obdobju znaša 42.624 mio EUR. Od
tega bo v cestnem sektorju pobrano 42.299
mio EUR.
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
8
Mio EUR
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040
Gorivo - okoljska dajatev
Gorivo - trošarina
Davek na motorna vozila
Letna dajatev za uporabo
vozil v cestnem prometu
Cestnine
Leto
Slika 6: Viri cestnega sektorja po letih – obstoječe tarife (vir: lastni izračun)
viri pri cestah in velik razkorak pri železnici.
Vendar v cestnem sektorju dodatno težavo
povzroča dinamika potreb, ki je skoncentrirana v začetnih letih in je dinamika virov ne
more pokriti. Iz tega izhaja potreba po dodatnih virih za premostitev primanjkljaja pri
neposrednih virih v začetnem obdobju. Cena
kapitala za premostitev primanjkljaja povzroči, da neposredni viri po obstoječih tarifah ne
zadoščajo, kar bo prikazano v scenarijih
financiranja v naslednjem poglavju.
Neposredna vira iz uporabe cest sta cestnina za AC in letna dajatev za javne ceste, pri
železnicah pa je tak neposreden vir uporabnina. Skupni obseg cestnine in letne dajatve je v
opazovanem obdobju 15.284 mio EUR, uporabnine pa 325 mio EUR.
Primerjava virov (cesta: cestnine in letna
dajatev; železnica: uporabnina) s pričakovanimi stroški (investicije, redno in inv. vzdrževanje, stroški dela, idr.) po obeh glavnih vrstah transporta kaže dobro pokrivanje potreb z
Slika 7: Neposredni prihodki in stroški prometne infrastrukture v 25 letih –
obstoječe tarife in cene (vir: lastni izračun)
5 Financiranje državnih
cest
ali v poplačilu obveznosti za že zgrajene
kapacitete. Ker gre za dinamične procese,
smo tako stroške kot prihodke iz posameznih
virov obravnavali letno do leta 2040, in sicer
v dveh scenarijih financiranja državnih cest
(AC in HC ter G in R cest). V obeh scenarijih
je financiranje predpostavljeno z uporabo
obstoječih dolgoročnih virov cestnega sektor-
Ob uporabi cestne infrastrukture nastajajo stroški. Ti stroški so časovno odvisni. En
del stroškov se nanaša na tekoče vzdrževanje,
drugi del pa je namenjen za zagotavljanje
kapacitet, ki se odražajo v novih investicijah
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
9
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
upravljavec kratkoročno zadolževati za servisiranje vseh potreb oziroma reprogramirati
obstoječe kredite.
Po letu 2025 se razmere obrnejo. Prilivi
iz cestnin začnejo ustvarjati presežke, ki so
prikazani kot zelen trikotnik na desni strani
grafa. Ti so lahko vir za nadaljnje širitve sistema (dodatni pasovi okrog Ljubljane, …),
oziroma jih je mogoče prerazporediti za druge
potrebe.
Kot sistem je tudi z obstoječim načinom
DARS dolgoročno vzdržen.
ja, in sicer cestnine in letne dajatve za uporabo vozil v cestnem prometu.
5.1 Obstoječ način DARS
V scenariju so predpostavljene obstoječe
tarife, rast cestnine je posledica rasti prometnega povpraševanja. Prav tako so v scenariju
upoštevane bodoče širitve AC omrežja, kot je
opisano v prejšnjih poglavjih. Obenem se
odplačuje dolgove za že izvedene investicije.
Slednji v prvem obdobju že sami po sebi presegajo prilive iz cestnin. Posledično se mora
Slika 8: Finančni tokovi po letih – obstoječ način DARS (vir: lastni izračun)
Vir v takem obsegu ne zadošča niti za
zagotavljanje 100% standarda rednega vzdrževanja (ki zagotavlja prevoznost omrežja,
dostopnost in prometno varnost), še manj pa
za investicijsko vzdrževanje kot pogoj za
ohranjanje G in R cest. V scenariju ni predvidenih novih investicij.
5.2 Obstoječ način DRSI
Upravljavec G in R cest ima kot neposreden vir letno dajatev za uporabo vozil v cestnem prometu. Del letne dajatve se, glede na
predvidene prilive, letno namenja za železniško infrastrukturo. V scenariju je predvideno,
da je ta delež 50%.
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
10
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
Slika 9: Finančni tokovi po letih – obstoječ način DRSI (vir: lastni izračun)
5.3 Scenarij uskladitve letne
dajatve
letne prodaje goriv v Sloveniji, bi za pokrivanje primanjkljaja na G in R cestah bencinski
cent znašal med 7 in 9 centi na liter prodanega goriva. Po 6 letih obnov bi se lahko ta vrednost znižala na 3 do 4 cente na liter goriva,
ali pa bi se preostanek namenil za druge potrebe.
Obseg bencinskega centa je primerljiv z
obsegom usklajene letne dajatve. Uporabniki
G in R cest v Sloveniji bi za razvoj in vzdrževanje tega sistema prispevali fiksni/pavšalni
del ob registraciji in variabilni del, sorazmeren s porabo in prevoženimi kilometri. S tem
bi se tudi zanje vzpostavil bolj uravnotežen
prispevek glede na dejansko uporabo cest oziroma prevoženih kilometrov ter tudi glede na
onesnaževanje okolja.
Tudi za bencinski cent je treba ob njegovi vpeljavi zakonsko zagotoviti, da je neposreden vir za upravljavca G in R sistema in ga
ni mogoče prerazporejati v druge namene,
vsaj za obdobje, dokler ni rehabilitirano
omrežje G in R cest. S tem je zagotovljena
dolgoročna stabilnost sistema. Tudi po normalizaciji stanja pa vir ostaja potreben in naj
se ne znižuje, saj morebitne dodatne kapacitete (novogradnje, obvoznice, velike rekonstrukcije, okoljski ukrepi, kolesarske povezave,
…) v potrebah DRSI niso bile zajete in se
odlagajo na čas po sanaciji omrežja.
Letna dajatev je temeljni vir za G in R
ceste, zato je treba zakonsko zagotoviti, da se
ta vir v celoti namenja za razvoj in vzdrževanje G in R sistema in ga ni mogoče prerazporejati za druge proračunske potrebe. Hkrati bi se
lahko letna dajatev vezala na moč pogonskega
agregata motornih vozil, kot je predlagano v
prejšnjih poglavjih.
Poleg tega trenutni obseg letne dajatve
ne zadostuje za pokrivanje 100% rednega
vzdrževanja in normalnega obnavljanja G in
R cest. Zato se v predlaganem scenariju višina
tarif letne dajatve dvigne za 18%. Podražitev
velja le za osebna vozila. S tem ukrepom se
izboljša konkurenčnost slovenskega transportnega sektorja v primerjavi s prevozi v tranzitu, saj tuji uporabniki v Sloveniji plačujejo
zgolj cestnino (modificirani »nemški« pristop).
Z obema ukrepoma DRSI zagotovi dolgoročno stabilen vir in dolgoročno vzdržnost
prevoznosti, dostopnosti in ohranjanja stanja
G in R cest. Vendar pa taka podražitev letne
dajatve ne more zagotoviti pokrivanja rehabilitacij na G in R sistemu, ki je posledica nezadostnih vlaganj v preteklosti. Za pokrivanje
tega izpada je treba zagotoviti vir izven obstoječih vsebin – bencinski cent. Ob upoštevanju
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
11
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
Slika 10: Finančni tokovi po letih – scenarij uskladitve letne dajatve
5.4 Scenarij uskladitve cestnin
Ocena podražitve je izvedena v dveh
korakih. Najprej se pri cestnini kompenzira
popust, ki ga domača tovorna vozila dobijo
pri nespremenjeni letni dajatvi. Pri določitvi
spremembe - kompenzacije cene se upošteva
samo notranji in ciljno izvorni promet, sprememba pa se seveda prenese tudi na tovorna
vozila v tranzitu. Ta podražitev znaša 4%.
Sledi še proporcionalna podražitev za 8% za
vse cestninske razrede, da se denarni tok
DARS tudi srednjeročno v celoti pokrije.
Časovno dinamiko primanjkljaja DARS
je mogoče zgladiti s korekcijo/dvigom tarif
cestninskega sistema.
Povpraševanje na AC sistemu kaže, da je
promet zgoščen predvsem kot posledica
tovornega prometa. Tarife naj se oblikujejo
glede na mejne stroške in se v razmerah visokega povpraševanja dvignejo. S tem se
ustvarja akumulacija za nove širitve kapacitet.
Slika 11: Finančni tokovi po letih – scenarij uskladitve cestnin
6 Temeljne ugotovitve
izhajali iz dveh temeljnih problemov: pokrivanja dolga, ki je nastal pri gradnji AC sistema in slabega stanja G in R cest zaradi nezadostnih vlaganj v preteklosti.
Prometna infrastruktura zahteva stalen in
stabilen vir na dolgi rok. V članku smo sicer
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
12
Gregorc, C., Miljevič, J., Bensa, B., Cundrič, A., Klun, M., Oberžan, M., Peternel, T.:
Financiranje ohranjanja in razvoja prometne infrastrukture
Uredba o spremembi Uredbe o okoljski dajatvi za
onesnaževanje zraka z emisijo ogljikovega
dioksida (Uradni list RS, št. 39/2010).
Zakon o trošarinah (Uradni list RS, št. 97/10 –
uradno prečiščeno besedilo, 48/12, 109/12 in
32/14).
Sklep o določitvi višine cestnine za vozila katerih
skupna masa presega 3500 kg (Uradni list RS
št. 76/2013).
Slovenske železnice: Letno poročilo 2013. Dostopno
na:
http://www.slo-zeleznice.si/uploads/SZ
/letna_porocila/letno%20porocilo%202013/LP
13A4%20-%20Komplet.net.pdf
DARS: Letno poročilo 2013. Dostopno na:
http://www.dars.si/Dokumenti/Letno%20poroc
ilo%202013% 20DARS.pdf
Skupina Luka Koper in Luka Koper, d. d. : Letno
poročilo 2013.
Zakon o železniškem prometu (Uradni list RS, št.
11/11 – uradno prečiščeno besedilo in 63/13).
Uredba o cestninskih cestah in cestnini (Uradni
list RS, št. 109/09, 51/10, 71/11, 76/13 in
79/14).
Emission Factors from the Model PHEM for the
HBEFA Version 3, 2009.
4-stopenjski prometni model potniškega in blagovnega prometa Slovenije in širšega evropskega
zaledja, OMEGA consult, d.o.o., 2014.
DARS:
Zadolženost.
Dostopno
na:
http://www.dars.si/Dokumenti/O_nas/Financn
o_sredisce/ Zadolzenost_15.aspx.
Obseg sredstev za dela rednega vzdrževanja državnih cest, OMEGAconsult, maj 2008.
Fuel Economy of Road Vehicles, OECD/IEA,
2012.
LUKA Koper:Lastniška struktura. Dostopno na:
http://www.luka-kp.si/slo/zavlagatelje/lastniska-struktura
Koncesijska pogodba med Republiko Slovenijo in
Luko Koper.
Analiza možnosti in potreb razvoja javne železniške infrastrukture v Republiki Sloveniji, predlog končnega poročila, Prometni institut Ljubljana d.o.o. in drugi, Ljubljana, januar 2011
Ker narava oziroma obvladovanje prometnih tokov in prometne infrastrukture zahteva dolgoročen pogled in celovitost smo v
raziskavi obravnavali celotno prometno infrastrukturo. Obravnava je vsebinsko kompletna,
vključujoča in uravnotežena, in zajema vprašanja konkurenčnosti v širšem evropskem
prostoru, prav tako pa tudi vprašanja upravljavcev in uporabnikov.
Najbolj kritičen del sistema so G in R
ceste. Na teh cestah se opravi velika količina
prometnega dela, pri tem pa gre pretežno za
slovenski promet. Vir za pokrivanje stroškov
G + R cest naj bi torej bil slovenski. Rehabilitacija omrežja zaradi slabega stanja pa naj se
pokrije iz drugih virov.
Za sistem avtocest je kratkoročno verjetno edina možnost reprogramiranje dolga, oziroma kratkoročno zadolževanje. Srednjeročno
pa je treba dvigniti cestnine. S tem se poplačilo obveznosti za nazaj v celoti prenese na
uporabnike sistema ob hkratnem zmanjšanju
tveganj za izdane garancije države. Ta ukrep
upravičuje tudi visoka zasedenost naših avtocest.
Navedeni zaključki veljajo v okviru
predpostavke, da celotni konkurenčni potencial slovenskih koridorjev lahko izkoristimo
le, če se modernizira in poveča zmogljivost
železniškega omrežja. V tem primeru je, glede na geoprometni položaj Slovenije, dograditev železniškega sistema potrebno reševati v
sklopu panevropskih koridorjev in s pretežno
nepovratnimi evropskimi viri.
Literatura in viri
Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v
prometno infrastrukturo (Uradni list RS, št.
28/10, 85/11 in 40/12 – ZUJF).
Uredba o načinu določanja in višini letne dajatve
za uporabo vozil v cestnem prometu (Uradni
list RS, št. 59/13).
Zakon o davku na motorna vozila (Uradni list RS,
št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in
40/12 – ZUJF).
12. SLOVENSKI KONGRES O CESTAH IN PROMETU; Portorož, 22. – 23. aprila 2015
13