NOTAT
13. maj 2015
DANMARK PRESSES AF NYT
EU-FORSLAG OM FORDELING
AF ASYLANSØGERE
Kontakt:
Forskningschef, Catharina Sørensen
+45 21 54 88 21
[email protected]
Direktør, Bjarke Møller
+45 51 56 19 15
[email protected]
RESUME 2015 står til at slå alle rekorder for antallet af bådflygtninge, der forsøger at krydse Middelhavet. Det voldsomme migrationspres og udsigten til nye druknetragedier udgør i dag en af EU’s vanskeligste udfordringer. Derfor lægger EU op til at styrke indsatsen på asyl-‐ og indvandringsområdet. Efter det ekstraordinære topmøde den 23. april har Europa-‐Kommissionen nu fremlagt et omfattende migrationsudspil, der kan føre til vidtgående ændringer på en række punkter. Man vil øge overvågningsarbejdet og grænsekontrollen i Middelhavet, man vil med en militær indsats destruere menneskesmuglernes både, og man vil lave et tæt samarbejde med afsenderlandene i Afrika, så menneskesmuglernes ruter bliver stoppet. Dertil kommer aftaler om tilbagetagelse, så illegale migranter kan sendes retur til nærområderne. Samtidig lægger Kommissionen nu op til at etablere et permanent kvotefordelingssystem for asylansøgere, så der kan komme en mere ligelig og fair fordeling mellem alle medlemslande. De danske EU-‐forbehold sætter grænser for Danmarks mulighed for at deltage fuldt ud i samarbejdet på asyl-‐ og indvandringsområdet. Retsforbeholdet, forsvarsforbeholdet samt den tilvalgsmodel, som regeringen sammen med Socialistisk Folkeparti, Venstre og Konservative er enedes om, udelukker på forskellig vis Danmark fra at deltage i disse vigtige initiativer. Men Danmark er med i de såkaldte Dublin-‐aftaler, og den forestående revision af disse kan muligvis gøre det svært for Danmark at opretholde sin modstand mod en fælles byrdeforde-‐
ling. En mere fair fordeling af asylansøgere ser ud til at blive en del af næste års Tænketanken EUROPA 2015 · [email protected] · thinkeuropa.dk
NOTAT
13. maj 2015
revision af Dublin-‐aftalerne, og det vil sætte Danmark under politisk pres. Et flertal blandt danskerne er allerede klar til et tættere EU-‐samarbejde om store dele af asyl-‐ og indvandringspolitikken. En ny YouGov-‐måling for Tænketanken EUROPA viser, at der bl.a. er flertal for fælles indsats mod illegal indvandring samt fælles regler for, hvornår man kan modtage asyl i EU. HOVEDKONKLUSIONER: • Tragedierne i Middelhavet har sat EU under pres for at levere løsninger i asyl-‐ og indvandringspolitikken der virker. Kommissionens nye migrati-‐
onsudspil er vidtgående og rummer en række sammenhængende initiati-‐
ver, der også udfordrer de danske EU-‐forbehold. • Med en stigende flygtningestrøm (695.000 asylansøgere i de sidste tolv måneder) er EU-‐landene tvunget til at finde en fælles løsning. Nye initiati-‐
ver vil blive præsenteret i løbet af de næste måneder, og alle medlems-‐
lande vil komme under hårdt pres for at tage et medansvar. • De danske rets-‐ og forsvarsforbehold betyder, at Danmark ikke kan delta-‐
ge fuldt i disse EU-‐tiltag om at undgå nye tragedier med bådflygtninge i Middelhavet. Men det blive svært at opretholde den afvisende position. • Det kategoriske fravalg af asyl-‐ og indvandringsområdet i en kommende tilvalgsordning vil gøre det stadig vanskeligere for Danmark manøvrere i et tværgående EU-‐samarbejde. Det kan skade danske interesser. • Den kommende revision af EU´s såkaldte Dublin-‐regler, hvor Danmark har en parallelaftale, kan blive en alvorlig politisk udfordring for Dan-‐
mark, for der lægges op til en reform i 2016, der kan indebære en fælles byrdefordeling for asylansøgere i EU. • Et opgør med forsvarsforbeholdet og en bred tilvalgsordning på retsom-‐
rådet kan gøre det muligt for Danmark fra sag til sag at vælge, hvor det er i dansk interesse at deltage. 2
NOTAT
13. maj 2015
I 2015 vil antallet af illegale flygtninge, der krydser Middelhavet, slå rekord. Italienske fartøjer har på en enkelt weekend samlet mere end 4.500 bådflygtnin-‐
ge op, og på en enkelt uge i april krydsede omtrent 10.000 mennesker havet for at søge asyl eller arbejde i Europa.1 De seneste ugers redningsaktioner kan ses som en succes efter tragedien den 18. april, hvor over 750 migranter druknede, da deres overfyldte båd kæntrede mellem Libyen og Italien. Men det voldsomme migrationspres på Europa og udsigten til nye tragedier i Middelhavet udgør i dag en af EU’s mest vanskelige udfordringer. Alene i de sidste tolv måneder frem til udgangen af marts er der kommet 695.000 asylansøgere til EU, og hen over sommeren ventes flygtninge-‐
strømmen at tage til.2 Krige og konflikter fra Ukraine til Mellemøsten og Afrika, samt sidekonsekvenserne af global fattigdom, har ført til stigende folkevandrin-‐
ger. Der er endnu ikke fundet tilfredsstillende svar på, hvordan denne udfordring til Europa løses. For EU’s ledere er det en svær balancegang, for mens migration er et sprængfarligt emne på de nationale politiske scener, er de mange døde en brændende platform for EU-‐samarbejdet. Problemet tester de værdier og principper, som det europæiske fællesskab bygger på. Migration har derfor topprioritet i Bruxelles i 2015. EU’s stats-‐ og regeringsche-‐
fer mødtes til et særligt topmøde om bådflygtningene den 23. april, og Europa-‐
Kommissionen valgte at fremrykke lanceringen af sit migrationsudspil til den 13. maj. Opgaven er nu at nå til enighed om fælles EU-‐initiativer, der både sikrer her-‐
og-‐nu løsninger på det akutte problem med de mange drukneulykker, og skaber fundamentet for en langsigtet, holdbar migrationsdagsorden for EU. Hvilke løsningsforslag kan vi forvente, og hvad betyder de for Danmark? Tre konklusioner kan drages fra de seneste dages debat om EU og migranterne: Et stærkere EU kan gøre en forskel
Det er nemt at klandre EU for ikke at gøre nok for at forhindre de tilbagevenden-‐
de skrækbilleder fra kyststrækningen mellem Libyen og Italien. Langt de fleste er da også enige om, at der er behov for et tæt EU-‐samarbejde for at håndtere udfordringen. For det første fordi enkeltlandes muligheder for at gøre en langsigtet forskel i EU’s nærområder simpelthen ikke rækker langt nok. For det andet fordi de eksisterende 25 år gamle regler om, at asylansøgere skal have 1
Bådflygtninge i dag, Faktalink, april 2015
(http://www.faktalink.dk/titelliste/badflygtninge/badflygtninge-i-dag-1).
UK not bound by EU quota plan for housing migrants, http://www.bbc.com/news/world-europe32705615, BBC 12. maj 2015
2
3
NOTAT
13. maj 2015
deres sag behandlet i det første EU-‐land, de ankommer til – Dublin-‐regelsættet – har fungeret ud fra en forudsætning om i hvert fald en grad af solidaritet EU-‐
landene imellem. Den holdning deles tilsyneladende af et flertal af danskerne. De er i hvert fald klar til at lade Danmark deltage i et EU-‐samarbejde om store dele af asyl-‐ og indvandringspolitikken. Det viser en meningsmåling blandt 1.000 repræsentativt udvalgte personer i alderen 18-‐74 år, der blev foretaget i april af YouGov for Tænketanken EUROPA. 75 pct. af danskerne støtter en fælles indsats for at bekæmpe ulovlig indvandring, 9 pct. er imod. Også i forhold til standarder for modtageforhold for asylansøgerne og betingelser for at opnå asyl er der en markant overvægt af tilhængere. 49 pct. bakker op om disse samarbejdsområ-‐
der, mod hhv. 27 og 29 pct., der ikke gør.3 Det danske retsforbehold, samt den tilvalgsmodel, som et flertal i Folketinget er enige om, udelukker ellers dansk deltagelse i hele EU’s asyl-‐ og indvandringsretlige samarbejde. Når EU’s ledere har svært ved at komme med nye løsningsforslag på flygtninge-‐
tragedierne, skyldes det blandt andet, at EU som institution ikke har kompetence til at beslutte særligt meget, der har med asyl og indvandring at gøre. Modsat hvad 35 pct. af danskerne tror, har EU for eksempel ingen magt til at bestemme antallet af asylansøgere, som et medlemsland skal modtage.4 Det er derimod op til hvert enkelt land at afgøre. I dag ender 72 pct. af Europas asylansøgerne da også i fem EU-‐lande.5 Det eksisterende EU-‐samarbejde fokuserer på emner som fælles kriterier for, hvornår man er asylansøger, standarder for modtagelsesforhold samt regler for, hvilke rettigheder asylansøgerne har i forbindelse med behandlingen af deres sag. EU-‐kompetencen på asyl-‐ og migrationsområdet går ikke videre. De fleste medlemslande – og altså ikke kun Danmark, der helt har taget forbehold over for at deltage i dette samarbejde – værner meget om deres suverænitet på dette område. Migrationsdebatten er eksplosiv, og desuden er flere statskasser under pres, hvilket kan gøre det svært at finde opbakning til omkostningstunge tiltag. Dertil kommer, at landene har forskellige prioriteter. Italien ønsker flere penge og mere solidaritet. Tyskland ønsker en bedre fordeling af asylansøgere inden 3
Danskerne klar til mere EU-samarbejde på retsområdet, Tænketanken EUROPA, 2015
(http://thinkeuropa.dk/politik/danskerne-klar-til-mere-eu-samarbejde-paa-retsomraadet).
4
Nye tal fra en YouGov undersøgelse for Tænketanken EUROPA (april 2015) viser, at 35 pct. af
danskerne mener, at ”Antallet af asylansøgere, Danmark skal modtage” er reguleret af EU’s indre
marked.
5
A European Agenda on Migration, Communication from the Commission, COM (2015)240, 13. May
2015.
4
NOTAT
13. maj 2015
for EU, og Storbritannien foretrækker at sætte ind mod menneskesmuglerne. Endelig har de østeuropæiske EU-‐lande, der ikke har taget imod ret mange asylansøgere, ikke vist interesse for at modtage en større andel. Derfor har det indtil nu været svært at samle opbakning fra alle EU’s 28 medlemslande, og det sætter grænser for, hvad EU som institution kan gøre for at løse problemet i f.eks. Middelhavet. Flere af de europæiske løsningsforslag, der i løbet af de seneste år har været foreslået, strander eller udvandes i de endelige topmødekonklusioner, fordi der er medlemslande, der ikke ønsker, at EU skal have mere magt på dette område. Det gælder f.eks. i forhold til ideer om humanitære visa, der kunne give flygtninge mulighed for at søge asyl uden for EU’s grænser. Og det gælder opfordringer til en mere ensartet distribution af asylansøgere rundt om i EU, der måske kunne bidrage til at øge det samlede antal flygtninge, som Europa er i stand til at modtage. Der er ikke umiddelbart noget, der tyder på, at EU er på vej til at få flere kompetencer i disse henseender. Det skyldes især den manglende vilje i flere medlemslande til at modtage flere flygtninge og indvandrere. Når stats-‐ og regeringscheferne vender hjem fra europæiske topmøder og andre historier igen overskygger Middelhavstragedien, vil de på ny skulle lægge arm med de indvandringskritiske partier i hjemlandene, der i forvejen presser dem på regeringsmagten. I Storbritannien har det britiske selvstændighedsparti f.eks. sat sig imod enhver form for fælles EU-‐indsats om bådflygtningene.6 David Came-‐
rons nye flertalsregering vil være under pres, også internt fra euroskeptiske konservative parlamentarikere, for at holde en mere skeptisk linje overfor nye fælles EU-‐tiltag. Og i nyere medlemslande som Ungarn og Bulgarien har regeringspartierne kraftigt givet udtryk for deres landes ”manglende evne” til at modtage flere migranter.7 Det kan sætte grænser for, hvor langt EU kan gå i forhold til at levere markante nye løsninger på migrationsudfordringerne. Men status quo er heller ikke længere en option. Det historisk høje tal for flygtninge, der søger til Europa, vil før eller senere presse EU til at træffe beslutninger – også de politisk smerteful-‐
de. På visse områder kan dette ske ved, at man lader eksisterende instrumenter blive anvendt udover deres normale hensigtsbestemmelser. På det ekstraordi-‐
6
Nigel Farage: EU response to migrant boat crisis would bring jihadis to UK, The Guardian, 28. april
2015 (http://www.theguardian.com/politics/2015/apr/28/nigel-farage-eu-response-to-migrant-boatcrisis-would-bring-jihadis-to-uk).
7
MEPs challenge Orban’s ’horrible’ migration survey, EUObserver, 29. april 2015 og
(https://euobserver.com/beyond-brussels/128513) og Migration threatens demographic balance, says
Bulgarian MP, EUObserver, 24. april 2015 (https://euobserver.com/beyond-brussels/128450).
5
NOTAT
13. maj 2015
nære EU-‐topmøde havde man umiddelbart svært ved at nå til enighed om at udvide Frontex-‐aktionerne i Middelhavet til også at omfatte ”Search and Rescue”. Men ved at tredoble indsatsen kunne man imidlertid ikke være uvidende om, at dette i praksis også styrkede eftersøgnings-‐ og redningsaspektet af missionen kraftigt, og siden er langt flere bådflygtninge da også blevet samlet op i Middel-‐
havet. Kommissionens nye udspil til en samlet migrationspolitik rummer dog en række initiativer, der går langt videre. Man har erkendt, at der skal meget mere til end blot flere ressourcer til Frontex-‐aktionerne i Middelhavet. Man foreslår en samlet og koordineret strategi, der også kan komme til at involvere Europol, Eurodac, det europæiske asylstøttekontor og fælles militære operationer imod menneskesmuglerne. Det kan også i praksis udfordre de danske EU-‐forbehold. Forbehold sætter grænser for dansk deltagelse
Til trods for en række politiske og traktatmæssige forhindringer giver det eksisterende EU-‐samarbejde flere muligheder for at styrke indsatsen. Der er foreløbig udsigt til en forstærket indsats inden for fire områder: i forhold til kampen mod menneskesmuglerne, overvågning af Middelhavet, forebyggelse af illegal migration og håndteringen af de migranter, der ankommer til Europa. På tre ud af fire af områderne sætter det danske forsvars-‐ og retsforbehold begrænsning for, hvordan Danmark kan deltage. Kampen mod menneskesmuglerne EU vil optrappe indsatsen mod menneskesmuglere ved at ødelægge smuglernes ”forretningsmodel”, som det lød efter det ekstraordinære topmøde den 23. april. Det indebærer bl.a. at Europol, EU’s politiorganisation, skal blive bedre til at opsnappe og slette internetindhold, der anvendes til at tiltrække potentielle migranter. Asylstøttekontoret, EASO, skal lette informationsudvekslingen på området, og Eurojust, som er EU’s samarbejde mellem anklagemyndigheder, skal sikre at de kriminelle bringes effektivt for retten. Desuden skal menneskehandlernes fysiske hjælpemidler ødelægges. EU-‐lederne bad på topmødet EU’s udenrigschef, Federica Mogherini, om at begynde arbejdet med en militæraktion, der skal ”opdage, indfange og destruere” de skibe, der bruges til flygtningetransporterne, inden de får migranter om bord. Dette forslag 6
NOTAT
13. maj 2015
er også medtaget i Kommissionens samlede migrationsudspil, og Mogherini søger nu FN-‐opbakning til de videre skridt. Det er næppe sandsynligt, at EU her og nu får et FN mandat, der tillader at forfølge menneskesmuglerne og ødelægge deres både, som EU kan gøre i Somalia i forbindelse med piratbekæmpelsen. Men der kan muligvis skabes et juridisk grundlag for at forfølge menneskesmuglerne i internationalt farmand i forbin-‐
delse med ”Search and Rescue” operationer. Først når der kommer en fungeren-‐
de regering i Libyen, som der kan samarbejdes med, kan mere robuste militære aktioner i samarbejde eller forståelse med Libyen komme på tale. Danmark kan ikke deltage i denne kamp mod menneskesmuglerne, hvis retsforbeholdet og forsvarsforbeholdet bevares. Retsforbeholdet vil med tiden udelukke Danmark fra både Europol og Eurojust, og forsvarsforbeholdet betyder, at Danmark ikke har mulighed for at deltage i en EU-‐ledet militæraktion. Hvis danskerne stemmer ja til at omdanne retsforbeholdet til den tilvalgsord-‐
ning, som regeringen, SF, Venstre og Konservative har lagt op til, vil Danmark formentlig kunne være med i størstedelen af den indsats, der har med det politiretlige samarbejde at gøre. Tilvalgsordningen vil nemlig betyde, at Danmark forbliver en del af bl.a. Europol-‐ og Eurojust-‐samarbejdet. Danmark vil dog på grund af forsvarsforbeholdet fortsat ikke kunne bidrage til en EU-‐mission om at ødelægge menneskesmuglernes både. Overvågningsindsats i Middelhavet Med en tredobling af midlerne i 2015 og 2016 til EU-‐operationerne Triton nær Italien og Poseidon nær Grækenland vil EU forstærke overvågningen i Middelha-‐
vet. Det indebærer flere overvågningsbåde og -‐fly og mere mandskab. EU ændrer dog ikke ved, at mandatet for operationerne primært er overvågning og ikke search and rescue. Nogle medlemslande har nemlig udtrykt bekymring for, at operationer, der har til formål at hjælpe bådflygtningene i land, kan øge antallet af migranter. Men med rekordmange migranter, der på det seneste er blevet samlet op, ser der i praksis allerede ud til at være sket en ændring. Danmark kan godt deltage i denne del af samarbejdet, fordi det foregår under grænseagenturet Frontex' mandat. Danmark deltager i Frontex gennem Schengen-‐samarbejdet. 7
NOTAT
13. maj 2015
Forebyggelse Den mest langsigtede og måske vigtigste del af arbejdet med at forhindre flere migranttragedier i Middelhavet handler om at tage fat om de bagvedliggende årsager. Det handler med andre ord om at bidrage til at løse de omfattende humanitære kriser, der finder sted i EU’s nærområder som f.eks. Syrien og dele af Nordafrika. En stor del af dette arbejde finder sted i FN-‐regi, men EU-‐landene er enige om at udvide denne indsats yderligere. På EU-‐topmødet 23. april blev det besluttet, at øge støtten til EU’s egne igangvæ-‐
rende projekter i Afrika, bl.a. for at forbedre overvågningen af grænserne i Tunesien, Egypten, Sudan, Mali og Niger, og for at gøre landene bedre i stand til selv at beskytte flygtninge og deltage i redningsaktioner i Middelhavet. EU vil desuden øge samarbejdet med den Afrikanske Union, udsende forbindelsesoffi-‐
cerer til nøglelande og få indsamlet information om migrationsbevægelserne. På mødet tilkendegav EU’s ledere, at de ville fokusere endnu mere på arbejdet med at genetablere en stabil regeringsmagt i Libyen, hvor det nuværende kaos gør det muligt for menneskesmuglere at udøve deres aktiviteter. Et nyt returprogram koordineret af Frontex skal sættes i værk for at sikre hurtig hjemsendelse af de migranter, der ikke opnår asyl. Danmark kan kun deltage delvist i disse tiltag om at forebygge illegal immigrati-‐
on, herunder i det samarbejde, der foregår i regi af Frontex. På den udenrigspoli-‐
tiske front – f.eks. mht. samarbejdet med den Afrikanske Union eller støtten til FN-‐missioner i regionen – er Danmarks deltagelsesmuligheder på lige fod med de øvrige EU-‐landes. Derimod vil Danmark på grund af forsvarsforbeholdet møde begrænsninger ift. at deltage i EU’s CSDP-‐missioner. Disse militære operationer er også et vigtigt delelement i Kommissionens samlede migrations-‐
udspil. Forbeholdet afholder dansk militær fra at deltage under et EU-‐mandat. Alt efter hvilket mandat de nye forbindelsesofficerer får, kan det danske retsforbehold muligvis også spille ind her. Det gælder selv, hvis forbeholdet omdannes til en tilvalgsordning, for partierne bag tilvalgsaftalen har kategorisk udelukket et dansk tilvalg af retsakter inden for EU’s asyl-‐ og indvandringspoli-‐
tik. I forvejen deltager Danmark ikke i en række EU-‐tiltag mod illegal indvan-‐
dring, herunder sanktionsdirektivet og direktivet om opholdstilladelse til ofre for menneskehandel.8 8
Se redegørelsen, Samarbejdet om retlige og indre anliggender, Regeringen marts 2015
(http://justitsministeriet.dk/sites/default/files/media/Pressemeddelelser/pdf/2015/samarbejdet_om_retli
ge_og_indre_anliggender_pdfa.pdf).
8
NOTAT
13. maj 2015
Danmark indtil nu ikke kunnet deltage i EU´s tilbagetagelsesaftaler, der gør det muligt at tilbagesende afviste asylansøgere eller illegale migranter til tredjelan-‐
de. Danmark kan i stedet være tvunget til at prøve at indgå bilaterale aftaler, men det er en langt sværere og mere usikker fremgangsmåde. Det vil f.eks. være tilfældet, hvis aftalerne indebærer mere forpligtende foranstaltninger i form af øget økonomisk bistand eller "kvoter" for legale indvandrere. Modtagelse af migranter Det fjerde område, hvor EU-‐landene vil styrke samarbejdet, handler om de bådflygtninge, der når frem til Europa. Det drejer sig bl.a. om håndteringen af asylansøgningsprocessen, reglerne for tilbagesending af de personer, der ikke opnår asyl og fordeling blandt medlemslandene. Dette samarbejdsområde har været det vanskeligste for EU-‐lederne at skabe fremdrift på. EU’s Udenrigs-‐ og Indenrigsministre har tidligere bakket op om et vagt defineret forslag fra Kommissionen om at lave et frivilligt pilotprojekt for genbosættelse. Målet var at skabe plads til personer med behov for beskyttelse. Stats-‐ og regeringscheferne har dog ikke gjort ideen mere konkret eller sat tal på størrelsen af pilotprojektet. Ideen kom dog med i topmødekonklusionerne fra 23. april, og det er en nyskabelse, der er inkluderet i Kommissionens nye migrati-‐
onsudspil. For at sikre en effektiv returnering af illegale migranter må EU "sikre at tredje lande lever op til deres internationale forpligtelser om at tage deres egne statsborgere tilbage, som lever illegalt i Europa. EU skal være klar til at bruge hele sin styrke og incitamenter, der er til rådighed," fastslår Kommissio-‐
nen og fremhæver her pilotprojektet som en praktisk demonstration af, hvordan man kan komme videre. Et potentielt mere vidtgående tiltag, der ikke fandt vej ind til topmødekonklusio-‐
nerne, handler om en revision af den såkaldte Dublin-‐forordning. Den bør også have særlig opmærksomhed set med danske briller. Forordningens centrale præmis er, at en asylansøgning skal behandles i det EU-‐land, asylansøgeren først ankommer til. Den regel stammer tilbage fra 1990 og kritiseres i dag i stigende grad af de sydeuropæiske lande for at udgøre en stor byrde for dem. Et æn-‐
dringsforslag, der har været fremme, handler om at give flygtningebørn mulighed for at få deres asylansøgning behandlet i det land, hvor eventuel familie allerede måtte opholde sig. 9
NOTAT
13. maj 2015
Der går næppe lang tid, før debatten om en revision af Dublin-‐forordningen for alvor starter, for Europa-‐Kommissionen er gået i gang med drøftelserne og EU’s græske migrationskommissær, Dimitris Avramopoulos, anerkendte under topmødet, at der er ”visse punkter” i Dublin-‐forordningen, der bør revideres. Kommissionen har sit udspil til ny fælles asylpolitik lagt op til en reform af Dublin-‐reglerne i løbet af 2016, så der også sikres en mere fair fordeling af asylansøgere mellem EU-‐landene. Kommissionen foreslår her et nyt system, hvor asylsansøgere fordeles ud fra medlemslandenes velstandsniveau (BNP), relative befolkningsstørrelse, arbejdsløshedsrate og hvor mange asylansøgere, som landene tidligere har taget imod. Kvotefordeling internt i Europa er dermed sat højt op på den politiske dagsorden. Det bliver helt sikkert ikke let at nå til enighed i forhandlingerne. Selv om de fleste lande medgiver, at større solidaritet med de sydeuropæiske lande og i fordelingen af asylansøgere er på sin plads, har lande som Tyskland, Storbritan-‐
nien og Danmark længe været imod en genforhandling. Forhandlingerne om den sidste Dublin-‐revision, som trådte i kraft i 2013, tog fem år at nå til enighed om. Det haster dog med at få reglerne revideret. Dublin systemet er i praksis holdt op med at fungere. Selv om første ankomstland er Italien og Grækenland for 80-‐
90% af migranterne, viser statistikkerne, at det ikke er her, at der indgives de fleste asylansøgninger. Folk rykker videre -‐ formentlig med de to middelhavs-‐
landes stiltiende forståelse. På grund af presset har de to lande ikke haft andre muligheder end at lade dem vandre videre mod nord. Det kan blive svært at få Dublin-‐systemet til at virke igen, hvis ikke de nuværende regler kombineres med en vis form for byrdefordeling mellem medlemslandene. Alt taler for, at en Dublin-‐revision vil finde sted som del af en samlet pakke om migration – politisk og måske juridisk. Det er næppe sandsynligt, at Danmark kan få en del af pakken (et fungerende Dublin-‐system) uden at acceptere den anden del af pakken (en fælles byrdefordeling). Da Danmark ikke deltager i resten af EU's asyl-‐ og indvandringspolitik, skaber det usikkerhed omkring Danmarks stilling fremadrettet. Et alternativt forslag, der på det seneste har vakt opsigt i offentligheden, er den såkaldte ”australske model”. Den går ud på at stoppe bådene med migranter, inden de når EU, og omdirigere dem til andre lande uden for unionen, hvor der oprettes modtagelsesfaciliteter. EU er blevet opfordret til at drøfte mulighederne med især de nordafrikanske lande, men det er usandsynligt, at EU i den nærmere fremtid vil bevæge sig i denne retning. For det første er geografien meget 10
NOTAT
13. maj 2015
anderledes. Det er lettere at passere Middelhavet end at komme til Australien. Hertil kommer, at Australien har afsluttet tilbagetagelsesaftaler med de nærmeste nabolande, først og fremmest Indonesien. En australsk model vil desuden være i strid med EU’s regler om, at folk på flugt har ret til at krydse grænsen til EU og få deres sag vurderet. Dertil kommer, at det er en meget kostbar model, der vil påføre medlemslandene store ekstraudgifter. Danmarks deltagelse i samarbejdet om at håndtere de asylansøgere, der ankommer til EU, er i princippet omfattet af det danske retsforbehold. Danmark deltager dog i dag i Dublin-‐forordningen om, hvor asylbehandlingen skal finde sted, gennem en parallelaftale, som formentlig også vil gælde i forbindelse med en kommende revision.9 Disse Dublin-‐regler har indtil nu betydet, at Danmark har sendt flere asylansøgere tilbage til andre EU-‐lande, hvor de først er ankom-‐
met til, end vi har modtaget fra andre EU-‐lande. Danmark deltager derimod ikke i samarbejdet om hvad, der definerer en asylansøger, om standarder for asylbehandlingsprocessen eller om modtagelses-‐
forholdene for asylansøgerne. Selv med en tilvalgsordning vil Danmark stå uden for denne del af EU-‐samarbejdet, da partierne bag den politiske aftale om tilvalgsordningen har afvist at deltage i EU’s asyl-‐ og indvandringssamarbejde. De politiske signaler har været ret kategoriske på dette område. Statsminister Helle Thorning-‐Schmidt har f.eks. sagt, at Danmark "kommer ikke under nogen omstændigheder til at bidrage til" en anderledes fordeling af flygtningene og har her henvist til, at "Danmark er ude af den fælles asylpoli-‐
tik."10 Men hvis en ny reform af Dublin-‐reglerne kommer til at indeholde et forslag om en ny fælles byrdefordeling, kan det blive en alvorlig udfordring til Danmark, hvor vi tvinges til at vælge, om vi fortsat ønsker en parallelaftale på dette område. Kategorisk fravalg af asyl-‐ og indvandringspolitik skader danske interesser På et mere principielt niveau understreger Kommissionens nye migrationsud-‐
spil, at det bliver sværere og sværere for Danmark at praktisere en forbeholds-‐
politik, hvor vi deltager i dele af samarbejdet, men hvor vi samtidig retorisk og kategorisk afviser at deltage i nye fælles EU-‐initativer for at løse det voksende asyl-‐ og indvandringsproblem. 9
I forbindelse med den seneste revision af Dublin-regelsættet, herunder Eurodac-forordningen om
fingeraftryk, gav Kommissionen udtryk for, at det ville være en formalitet at opdatere den danske
parallelaftale. Danmark venter dog stadig på at det bliver omsat til praksis.
10
Helle Thorning-Schmidt, citater bragt i Dagbladet Politiken, 23. april 2015.
11
NOTAT
13. maj 2015
Der kan nemlig iagttages en ny tendens i EU-‐samarbejdet, hvor de forskellige politikområder tænkes sammen på tværs, og det er med til at udfordre de danske forbehold, hvor man forsøger at holde vandtætte skodder mellem f.eks. Dublin-‐
aftalen og den fælles asylpolitik, og mellem Schengen-‐grænsesamarbejdet og andre EU-‐initiativer ift. illegal migration. EU’s respons i sagen om bådflygtningene viser med al tydelighed denne tendens til 'samtænkning'. Schengen-‐samarbejdet (overvågning af Middelhavet) tænkes sammen med forsvarspolitikken (ødelæggelse af smuglerbådene), asylpolitikken tænkes sammen med udenrigspolitikken (udstationering af migrationsforbindel-‐
sesofficer i tredjelande) og indvandringsspørgsmål tænkes sammen med udviklingspolitikken (finansiel støtte til afsenderlande for at afhjælpe humanitæ-‐
re udfordringer).11 Danmarks kategoriske fravalg af dele af disse politikområder kan gøre det vanskeligt at manøvrere i et tværgående samarbejde og dermed at sikre danske interesser bedst muligt. De danske forsvars-‐ og retsforbehold forhindrer nemlig Danmark i at deltage fuldt ud i de løsningsforslag, som EU vil implementere over de kommende måneder. Det er en unødvendig begrænsning, for både på forsvars-‐ og retsområ-‐
det har Danmark mulighed for at indrette sig sådan, at man fra sag til sag kan beslutte, om Danmark skal deltage, uden samtidig at være tvunget til at acceptere de dele af samarbejdet, man ikke ønsker. Det danske forsvarsforbehold udelukker per definition deltagelse i enhver EU-‐
ledet militær operation. Men en afskaffelse af forsvarsforbeholdet vil ikke tvinge Danmark til at deltage. Alle medlemslande har nemlig mulighed for at overveje deres deltagelse fra sag til sag, og hvis et land ikke ønsker at bidrage, kan det lade være. Det danske retsforbehold, samt den tilvalgsmodel, som aftalepartierne er enedes om, udelukker dansk deltagelse i hele EU’s asyl-‐ og indvandringsretlige samar-‐
bejde. Her kunne en tilvalgsordning ellers have givet Danmark mulighed for at vælge netop de retsakter på området, som det er i dansk interesse at deltage i. Men aftalepartierne foretrak et fuldstændigt fravalg for at sikre klare linjer om Danmarks politik i forbindelse med en folkeafstemning. 11
Se også redegørelsen, Samarbejdet om retlige og indre anliggender, sd. 138, Regeringen marts 2015.
12
NOTAT
13. maj 2015
Der er som indledningsvist nævnt ikke noget, der tyder på, at denne restriktive linje stemmer overens med, hvad et flertal i den danske befolkning ønsker. Et opgør med forsvarsforbeholdet og en bred tilvalgsordning på retsområdet vil med andre ord kunne sikre danske interesser bedst muligt uden at tvinge Danmark med i tiltag, der ikke vurderes til at være i dansk interesse. 13