1. No category

isf
INSPEKTIONEN FÖR
SOCIALFÖRSÄKRINGEN
isf
Rapport 2015:12
Försäkringskassans
hantering av tillfällig
föräldrapenning
Rapport 2015:12
Försäkringskassans
hantering av tillfällig
föräldrapenning
En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen
Stockholm 2015
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att
genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.
Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas
korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att
granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.
Publikationen kan läsas online, laddas ner och
beställas på www.inspsf.se
© Inspektionen för socialförsäkringen
Tryckt av Elanders Sverige AB
Stockholm 2015
ISBN: 978-91-88098-12-2
Innehåll
Innehåll
Generaldirektörens förord .................................................................... 5
Sammanfattning ................................................................................... 7
Summary ............................................................................................ 11
1
Inledning ...................................................................................... 15
1.1 Bakgrund och uppdrag ......................................................... 15
1.2 Syfte ..................................................................................... 16
1.3 Genomförande ..................................................................... 16
2
Tillfällig föräldrapenning ............................................................. 19
2.1 Regelverk ............................................................................. 19
2.2 Organisation för handläggning och styrning........................ 23
2.3 Handläggning av ansökningar.............................................. 24
3
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning................................... 25
3.1 Utbetalda nettodagar ............................................................ 25
3.2 Ansökan om ersättning ........................................................ 28
3.3 Beviljad ersättning ............................................................... 30
3.4 Sammanfattande bild av utvecklingen ................................. 33
4
Försäkringskassans styrning ........................................................ 35
4.1 Styrning av tillämpning och handläggning .......................... 35
4.2 Tillämpning och handläggning på de lokala kontoren ......... 40
4.3 Handläggningstider .............................................................. 43
5
Maskinell handläggning av ansökningar ...................................... 47
5.1 Antal ärenden som handläggs maskinellt ............................ 47
5.2 Konsekvenser av ökad maskinell handläggning .................. 49
6
Manuell handläggning av ansökningar ........................................ 55
6.1 Övergripande resultat från ärendegranskning ...................... 55
6.2 Utredning och komplettering av uppgifter i ansökan........... 59
6.3 Dokumentation..................................................................... 63
7
Bedömningar av rätten till ersättning ........................................... 67
7.1 Likformiga bedömningar ..................................................... 67
7.2 Läkarbesök, kurs och behandling ........................................ 68
7.3 Den andra föräldern vårdar barnet ....................................... 71
7.4 Överlåtelse till en annan person ........................................... 73
7.5 Allvarligt sjuka barn ............................................................ 74
8
Beslutsbrev ................................................................................... 79
8.1 Regelverk och riktlinjer ....................................................... 79
8.2 Motivering av beslutet ......................................................... 80
9
Kontroll och felutbetalningar ....................................................... 83
9.1 Fördjupade kontroller .......................................................... 83
9.2 Felutbetalningar och återkrav .............................................. 86
10 Kvalitetsuppföljning..................................................................... 89
10.1 Ny systematisk kvalitetsuppföljning .................................... 89
10.2 Nationell kvalitetsanalys ...................................................... 90
11 Diskussion och slutsatser ............................................................. 93
Referenser .......................................................................................... 99
Figurförteckning ............................................................................... 103
Bilaga 1 Metod ................................................................................. 105
Bilaga 2 Ärendeklassificeringar ....................................................... 111
Bilaga 3 Tabellbilaga ....................................................................... 113
Generaldirektörens förord
Generaldirektörens förord
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har på regeringens uppdrag
undersökt kvaliteten i handläggning och beslut om tillfällig föräldrapenning.
Tillfällig föräldrapenning är en förmån som har betydelse för många
föräldrar och som täcker många fler situationer än kortvariga perioder
av vård av ett sjukt barn, till exempel i samband med ett barns födelse
eller vid mer långvarig vård av allvarligt sjuka barn.
En stor andel av ärendena hanteras helt eller delvis maskinellt och
detta gör att förutsättningarna för handläggningen är speciella. De
ärenden som hanteras helt maskinellt kräver väl anpassade kontroller.
De ärenden som till viss del behöver handläggas manuellt kräver i
vissa fall mer omfattande utredning och bedömning. Dessa ärenden
behöver i större utsträckning än i dag uppmärksammas för att säkerställa att beslutsunderlaget är tillräckligt. I den manuella handläggningen behöver Försäkringskassan också i större utsträckning än
i dag sträva efter likformig utredning och bedömning av liknande
situationer.
Vid utvecklingen av handläggningen är det angeläget att det rättsliga
perspektivet får ett större utrymme och även att Försäkringskassan
kan följa upp kvaliteten i hela handläggningen – även i de delar som
sker maskinellt – och i alla typer av beslut om tillfällig föräldrapenning.
Rapporten har skrivits av Charlotta Örn (projektledare), Carina
Nägling och Simon Bjurström. I arbetet med rapporten har även
Mirjam Wentzel och Sofia Allanson deltagit.
Stockholm i november 2015
Catarina Eklundh Ahlgren
5
Sammanfattning
Sammanfattning
ISF har fått i uppdrag av regeringen att granska kvaliteten i beslut
och beslutsunderlag i ärenden om tillfällig föräldrapenning samt hur
Försäkringskassan styr kvalitetsutvecklingen inom förmånen.
Tillfällig föräldrapenning är en ersättning som betalas ut till föräldrar
som tillfälligt avstår från arbete på grund av ett barns behov av vård i
olika situationer. Under år 2014 betalade Försäkringskassan ut tillfällig föräldrapenning till en total kostnad av cirka 6,6 miljarder kronor.
Kostnaderna för förmånen och även antalet utbetalda nettodagar har
ökat främst de senaste åren. Försäkringskassan har till stora delar
automatiserat handläggningen av tillfällig föräldrapenning, vilket
innebär att alla ansökningar kontrolleras maskinellt och i vissa fall
även beslutas maskinellt. Trots ökade kostnader och en ökad maskinell hantering av ärenden har Försäkringskassan under de senaste
åren inte haft någon systematisk uppföljning av den rättsliga kvaliteten i besluten. Det finns därför anledning att granska kvaliteten i
handläggning och beslut om tillfällig föräldrapenning.
Styrning av tillämpning och handläggning
Tillfällig föräldrapenning handläggs på två av Försäkringskassans
avdelningar, med ett flertal kontor runt om i landet. Trots den uppdelade handläggningen visar granskningen att en förändrad organisation har sammanfört handläggning och styrning, kortat beslutsvägar
och ökat fokus på förmånen.
Utveckling av handläggningen inom tillfällig föräldrapenning görs
främst i ett tvärfunktionellt forum utifrån verksamhetens förbättringsförslag. Forumets funktion, prioriteringar och roll i förhållande till
den övriga verksamheten är ännu inte helt klarlagd, men granskningen visar att det finns en otydlighet kring uppdrag och ansvar för
7
Sammanfattning
de tvärfunktionella grupper och nätverk som arbetar med utvecklingen av handläggning av tillfällig föräldrapenning.
I utvecklingen av förmånen framstår det inte heller som att det rättsliga perspektivet är i fokus utan snarare bemötande och kvalitet i
kundmötet. Om fokus i handläggningen är att möta kundens behov
och godta uppgifter som lämnas i ansökan utan vidare utredning,
finns det en risk för att kravet på att tillämpa regelverket på ett
korrekt sätt inte får tillräckligt utrymme.
Maskinell handläggning och dess risker
Knappt tre fjärdedelar av de 3,4 miljoner ansökningar om tillfällig
föräldrapenning som årligen kommer in gäller ersättning för vård
av barn som är 240 dagar eller äldre men inte har fyllt 12 år. Över
hälften av dessa ärenden handläggs och beslutas helt maskinellt. Det
stora inslaget av automatisering kan vara ett effektivt och likformigt
sätt att handlägga en stor mängd ansökningar. I ärenden som handläggs helt maskinellt betalas ersättning ut inom tre dagar. Det har
medfört att föräldrar som ansöker om förmånen har börjat efterfråga
snabba utbetalningar.
Av de föräldrar som ansöker om tillfällig föräldrapenning beviljas
cirka 95 procent ersättning. Andelen ärenden som beviljas ersättning
skiljer sig dock något åt beroende på anledningen till ansökan.
Granskningen har visat att det finns risker med den maskinella handläggningen och att det finns ett kontinuerligt behov av att följa upp
och utveckla ändamålsenliga kontroller. Försäkringskassan har också
påbörjat ett arbete med fördjupade kontroller efter beslut med hjälp
av profilering som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
Manuell handläggning
Regelverket om tillfällig föräldrapenning har blivit alltmer komplicerat vilket i viss mån har minskat förutsägbarheten för vilka situationer
som ger rätt till ersättning. I den manuella handläggningen finns ett
antal svårbedömda situationer där Försäkringskassan ska ta ställning
till föräldrars rätt till ersättning. Det kan exempelvis vara när föräldrar
ansöker om tillfällig föräldrapenning i samband med läkarbesök,
behandling eller kurs. I granskningen har det framkommit att ärenden
8
Sammanfattning
kan bedömas olika, inte bara beroende på att handläggare kan göra
olika bedömning i liknande ärenden. Liknande ärenden kan också,
beroende på hur föräldern har fyllt i ansökan, redan ha handlagts och
beslutats helt maskinellt.
Granskningen visar att det kan vara svårt för föräldrar att veta vilka
uppgifter som är nödvändiga för att Försäkringskassan ska ha ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma rätten till ersättning. Det förekommer att beslut fattas utan att ärendet är tillräckligt utrett eller att
omständigheterna i ärendet är klarlagda. I den nuvarande hanteringen
saknar Försäkringskassan tillräckliga möjligheter att säkerställa att
utredningar och bedömningar av rätten till ersättning är likformiga.
Granskningen visar att det finns indikationer på att föräldrar har fått
olika beslut i liknande situationer.
Handläggningen av ärenden som rör allvarligt sjuka barn är komplicerad och bedömningen kräver tillgång till medicinsk kompetens.
Granskningen visar att bedömningarna som görs till stor del grundar
sig på hur handläggare tolkar enskilda läkares beskrivning av barnets
tillstånd. Det finns en risk för att bedömningarna i dessa ärenden
skiljer sig åt i alltför stor utsträckning.
Granskningen visar även att dokumentationen i manuellt handlagda
ärenden i vissa fall är bristfällig, vilket gör det svårt att följa ärendets
gång och få en bild av de förhållanden som har legat till grund för
bedömningen av rätten till ersättning. I de fall föräldrar nekas ersättning saknar vidare beslutsbreven i vissa fall information om de krav
som ska vara uppfyllda för att en förälder ska ha rätt till tillfällig
föräldrapenning. Det saknas i vissa fall även en tillräcklig motivering
till varför föräldern inte uppfyller kraven.
Kvalitetsuppföljning
Försäkringskassan har under ett par år saknat en systematisk uppföljning av den rättsliga kvaliteten och en samlad bild av kvaliteten i tillfällig föräldrapenning. För närvarande införs ett nytt kvalitetssystem,
som genom nationella kvalitetsanalyser ska beskriva kvaliteten och
lyfta fram styrkor och förbättringsområden i handläggningen av förmånen. Granskningen visar att det finns en risk för att systemet inte
kommer att ge en tillräcklig bild av om besluten i både maskinellt och
manuellt handlagda ärenden är likformiga och följer gällande rätt.
9
Summary
Summary
Administration of temporary parental benefit
The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the
Swedish social insurance system. The objectives of the agency are
to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to
improve the efficiency of the social insurance system through system
supervision and efficiency analysis and evaluation.
The ISF’s work is mainly conducted on a project basis and is
commissioned by the Government or initiated autonomously by
the agency. This report has been commissioned by the Government.
Background
The ISF has been commissioned by the Government to study the
quality of the decisions made and the basis of those decisions,
and moreover how the Agency manages quality development in
temporary parental benefit.
Temporary parental benefit is compensation paid out to parents
who temporarily abstain from work because of a child’s need of
care in different situations—for example, when the child is ill or
has a doctor’s appointment. The benefit enables parents to combine
work and family life and forms part of the parental insurance
that is administered by the Swedish Social Insurance Agency
(Försäkringskassan), henceforth the Agency. In 2014, the Agency
paid out temporary parental benefits to a total cost of approximately
6.6 billion SEK. The costs of the benefit and the number of paid net
days have increased in recent years.
11
Summary
Objectives and methods
The objective of the study is to review the Agency's administration
and decisions concerning cases of temporary parental benefit to
ensure legal conformity and good quality.
The study has been carried out using document analysis, quantitative
analysis, a semi-structured interview study and a review of case files.
Findings
The study shows that the Agency approves compensation for
applications regarding temporary parental benefit in 95 per cent of all
applications. However, the proportion of cases where compensation
is approved differs somewhat depending on the reason for the
application. It also shows that the Agency gives compensation
regarding temporary parental benefit for approximately half of all
children under the age of 12.
Almost three-quarters of the 3.4 million applications for temporary
parental benefit received annually are cases concerning the care of
a child due to illness.
The Agency has to a large extent automated the administration of the
benefit, which means that all applications are handled automatically
and, in some cases, also have an automated decision process—i.e. no
case officer is involved at any stage. In 2014, 42 per cent of the
applications were handled in a fully automated way. The remaining
cases are at some stage processed manually.
Managing the internal implementation and administration
The organisation of manually handled cases has changed over the last
few years. The Agency has tried to develop the benefit to be more
efficient in terms of how to apply the legislation and in order to
increase the focus of the benefit. The study shows, however, that it
appears that the focus on the quality of customer service is prioritized
over the legal perspective. If the object is to meet the customer´s
needs and not to question the information given in the application,
there is a risk that the requirement to apply the legal framework is
neglected.
12
Summary
Automated administration and the risks within
The increasing degree of automation in the administration process
is an effective way to manage large numbers of applications and
to achieve uniform control. When the details of an application are
consistent with the Agency´s dataset, the administration process can
be entirely automated. This kind of automation means that parents
can receive compensation within three days. However, the fast
payments have led to a demand for instant compensation. Among
other things, this can lead to a higher risk of error.
The study also identifies other risks associated with the automated
process and notes that there is a continuous need to monitor and
develop appropriate controls. The Agency has started working with
accurate controls, using profiling as part of an effort to prevent fraud
and error.
Manual administration
In the manual case handling process, there are a number of situations
which can be difficult to assess. The study shows that, depending on
the case officer administering the application or which information
the parent has stated in the application, assessments can result in
different outcomes. It also shows that it could be difficult for parents
to understand which information the Agency needs in order to have
sufficient basis for assessing the right to compensation. There is also
a risk of decisions being made without all the necessary information.
The Agency lacks sufficient capacity to ensure that evaluations and
assessments of the right to compensation are uniform and the study
indicates parents receiving different outcomes for similar cases.
Moreover, the study concludes that the documentation for the
manually administered cases is sometimes inadequate. In cases
where parents are denied compensation, the decisions sometimes
lack information about the requirements that must be met to be
eligible to receive temporary parental benefit. Furthermore, in some
cases, the decision letters do not contain adequate explanations as
to why the parents do not meet the requirements.
13
Summary
Quality assurance
For the last few years, the Agency has not had a systematic follow-up
to ensure the quality of legal conformity, nor a comprehensive picture
of the benefit. At present, it is introducing a new quality system
that will describe the quality and enhance strengths and areas of
improvement in the administration of temporary parental benefit. The
quality system is still being implemented, but the study shows that
there are concerns that the system does not give an adequate picture
of whether the decisions are in accordance with current legislation
when it comes to both automated and manually administered cases.
14
Inledning
1
Inledning
1.1
Bakgrund och uppdrag
Föräldraförsäkringen ska ge föräldrar möjligheter att förena arbete
med familjeliv. Tillfällig föräldrapenning är den del av föräldraförsäkringen som täcker inkomstbortfall, när någon av föräldrarna
tillfälligt vårdar ett barn som är sjukt eller när barnets behov av andra
orsaker medför att föräldern behöver avstå från arbete. Sedan rätten
för föräldrar att få ersättning när de är hemma och vårdar ett sjukt
barn infördes år1974 har ett flertal regeländringar genomförts.1
Regeländringarna har bland annat inneburit att försäkringen har
kommit att täcka allt fler situationer. Den tillfälliga föräldrapenningen
är inte längre bara en ersättning som kan betalas ut vid vård av sjukt
barn. Den innefattar till exempel även ersättning i samband med ett
barns födelse och ersättning vid mer långvarig vård av allvarligt sjuka
barn.
För många föräldrar är tillfällig föräldrapenning en ersättning som
täcker förlust av inkomst för ett fåtal dagar per år. För andra föräldrar
spelar tillfällig föräldrapenning en stor eller helt avgörande roll för
deras försörjning. Det kan röra sig om föräldrar med flera barn,
föräldrar med barn som är ofta eller långvarigt sjuka eller föräldrar
till allvarligt sjuka barn.
Mot bakgrund av betydelsen av förmånen för föräldrar och av att
Försäkringskassan under de senaste åren har saknat en systematiserad
uppföljning av den rättsliga kvaliteten i handläggningen, är det viktigt
att undersöka kvaliteten i handläggning och beslut om tillfällig
föräldrapenning.
1
Reglerna om tillfällig föräldrapenning fanns tidigare i lagen (1962:381) om allmän försäkring
(AFL). AFL ersattes den 1 januari 2011 av socialförsäkringsbalken.
15
Inledning
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har i regleringsbrevet för år
2014 fått i uppdrag att granska om beslutsunderlag och beslut om tillfällig föräldrapenning och underhållsstöd sker i enlighet med gällande
regelverk och med fokus på enhetlighet, effektivitet och rättssäkerhet.
I uppdraget ingår även att undersöka på vilket sätt Försäkringskassan
styr kvalitetsutvecklingen genom uppföljning och kvalitets- och
effektivitetshöjande insatser.2
ISF har inom ramen för uppdraget tidigare publicerat rapporten
Kvalitet i underhållsstöd (ISF 2015:3). I den här rapporten redovisas
den del av uppdraget som avser granskningen av Försäkringskassans
hantering av tillfällig föräldrapenning.
1.2
Syfte
Syftet med granskningen är att sammanställa och analysera Försäkringskassans hantering och interna uppföljning av handläggningen
och beslut i ärenden om tillfällig föräldrapenning, för att därigenom
kunna ge en sammanfattande bild av möjligheten att bedöma kvalitet
i handläggning och beslut.
1.3
Genomförande
Granskningen har genomförts med hjälp av analys av dokument,
intervjuer, registerdata och en ärendegranskning. Utifrån de olika
metoderna har ISF försökt identifiera områden av betydelse där det
finns svårigheter eller där utredning och bedömning kan skilja sig åt.
En utförligare beskrivning av genomförandet finns i bilaga 1.
Granskningen berör inte samtliga delar av förmånen, som till exempel
handläggningen av kontaktdagar för ett barn med funktionshinder
eller dagar när ett barn avlider. Flera moment i handläggningen har
inte heller kunnat rymmas inom ramen för denna granskning trots
att det finns anledning att studera dessa närmare, till exempel hanteringen av föräldrar som är egna företagare och arbetslösa eller utredningen och bedömningen av i vilken omfattning föräldrar behöver
avstå från arbete.
2
Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende ISF.
16
Inledning
I granskningen har en dokumentstudie gjorts av gällande lagstiftning
och förarbeten, samt av Försäkringskassans styrande dokument för
tillfällig föräldrapenning och andra interna dokument. Syftet har varit
att få ett underlag för att beskriva och analysera tillämpning och styrning av förmånen.
Registerdata har använts för att beskriva och analysera utvecklingen
av förmånen, handläggningstiden och andelen ärenden som ersättning
beviljas i. Förmånsdata, till exempel information om beslutsutfall,
och uppgifter från ärendehanteringssystemet (ÄHS) om handläggande
kontor och ansökan har inhämtats från Försäkringskassans datalager
Store för åren 2007–2014. Uppgifter om betalningsvolymen för år
2014 har inte kunnat kvalitetssäkras av Försäkringskassan, och därför
redovisas inte uppgifter för det året i avsnitt 3.3 (se bilaga 1).
En semistrukturerad intervjustudie genomfördes under maj 2014
och även under april till och med augusti 2015 med representanter
för handläggning och styrning av tillfällig föräldrapenning på Försäkringskassan. Totalt ingår 16 intervjuer med en eller flera representanter i granskningen. Handläggare, specialister, chefer och omprövare
från olika kontor har intervjuats. Dessutom har representanter för
styrning av handläggning och tillämpning intervjuats. Syftet med
intervjuerna var att undersöka hur styrningen av handläggningen och
tillämpningen fungerar. Intervjuerna gjordes utifrån en intervjuguide
med teman som styrning, organisation, utrednings- och tillämpningsfrågor och uppföljning av handläggningen. Urvalet av intervjupersoner gjordes tillsammans med Försäkringskassan utifrån inriktning på handläggningen och utifrån tillhörighet till kontorsområde,
storlek och geografisk placering av kontoret.
En aktgranskning genomfördes av ärenden om tillfällig föräldrapenning där Försäkringskassan hade fattat ett omprövningsbeslut under
år 2014. Urvalsramen bestod av 1 022 ärenden. Försäkringskassan
valde, på uppdrag av ISF, slumpmässigt ut 300 ärenden. Av dem var
284 tillgängliga för granskning. Syftet med granskningen var att få en
bild av den manuella handläggningen inom tillfällig föräldrapenning
och även att granska skriftliga beslut vid bedömningen av rätten till
förmånen. Att omprövningsärenden valdes ut berodde på förmånens
omfattande maskinella handläggning och på att andelen ärenden som
ändras vid omprövning också är ovanligt stor. En annan anledning
till att omprövningsärenden valdes var att de i allmänhet är en källa
till information om vilka fel som kan uppstå i handläggningen. För
17
Inledning
tillfällig föräldrapenning är det nästan hälften av ärendena som
ändras. När resultatet av granskningen tolkas bör det dock beaktas
att de ärenden som omprövas är sådana där föräldern inte har beviljats
ersättning och dessutom själva anser att beslutet är felaktigt.
18
Tillfällig föräldrapenning
2
Tillfällig föräldrapenning
I det här kapitlet ges en kortare bakgrundsbeskrivning av regelverket
och Försäkringskassans handläggning av tillfällig föräldrapenning.
Vidare beskrivs Försäkringskassans organisation för handläggning
och styrning av förmånen. I det avslutande avsnittet finns en kortare
beskrivning av handläggningen av ansökningar om tillfällig föräldrapenning.
2.1
Regelverk
Tillfällig föräldrapenning är en förmån som kan betalas ut när en
förälder, eller en person som likställs med förälder,3 avstår från arbete
i samband med ett barns födelse eller behov av vård eller i samband
med att ett barn har avlidit.4 Föräldern kan i vissa situationer överlämna rätten till ersättning till en annan person, som avstår från arbete för
att vårda förälderns barn.5
En förälder som vill ha tillfällig föräldrapenning ska först göra en
anmälan till Försäkringskassan den första dagen hen avstår från
arbete. Ersättningen får som huvudregel inte lämnas retroaktivt för tid
3
11 kap. 4–6 §§ socialförsäkringsbalken. Med en förälder likställs bland annat förälders make
som stadigvarande sammanbor med föräldern och förälders sambo. Även den som fått rätten
till tillfällig föräldrapenning överlåten till sig likställs med förälder. I rapporten används
begreppet förälder för mottagare av tillfällig föräldrapenning oavsett om det handlar om en
förälder eller en person som likställs med en förälder. När det finns anledning att särskilja
dessa grupper anges det särskilt vilken grupp sökanden tillhör.
4
13 kap. 2 § socialförsäkringsbalken.
5
13 kap. 8, 9 och 31 a §§ socialförsäkringsbalken. Barnets förälder kan överlåta sin rätt till
tillfällig föräldrapenning till en annan person eller lämna sitt medgivande till att en annan
person får tillfällig föräldrapenning. En annan person än barnets förälder kan också få
ersättning om det finns en rätt till utvidgad tillfällig föräldrapenning.
19
Tillfällig föräldrapenning
innan anmälan har gjorts till Försäkringskassan.6 Föräldern ska sedan
ansöka om tillfällig föräldrapenning hos Försäkringskassan.7
Reglerna om tillfällig föräldrapenning är i huvudsak indelade utifrån
barnets ålder.
Barn under 12 år
En förälder har rätt till tillfällig föräldrapenning om hen behöver
avstå från arbete för att vårda ett barn under 12 år på grund av sjukdom eller smitta hos barnet.8 När barnet har varit sjukt i mer än sju
dagar måste föräldern lämna in ett läkarintyg för att styrka barnets
sjukdom.9
En förälder har också rätt till tillfällig föräldrapenning om hen
behöver avstå från arbete på grund av att barnets ordinarie vårdare,
det vill säga den som brukar ta hand om barnet, är sjuk eller smittad.
Tillfällig föräldrapenning kan även beviljas i samband med besök i
den förebyggande barnhälsovården eller när vårdbehov uppstår på
grund av att barnets andra förälder besöker läkare med ett annat
barn.10
Möjligheterna att få tillfällig föräldrapenning är begränsade, om
barnet är yngre än 240 dagar eller om barnet är äldre och föräldern
får föräldrapenning för barnet. I det första fallet kan tillfällig föräldrapenning beviljas om barnet har en stadigvarande tillsyn, vårdas på
sjukhus eller får motsvarande vård i hemmet.11 I det senare fallet kan
föräldrapenningen bytas ut mot tillfällig föräldrapenning om barnet
vårdas på sjukhus.12
Tillfällig föräldrapenning kan också beviljas till föräldrar som har ett
sjukt eller funktionshindrat barn och som behöver avstå från arbete i
samband med läkarbesök, behandling eller deltagande i en kurs.13
6
11 kap. 12 § socialförsäkringsbalken.
110 kap. 4 § socialförsäkringsbalken.
8
13 kap. 16 § socialförsäkringsbalken.
9
110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken och 5 § Försäkringskassans föreskrifter (FKFS 2010:30)
om föräldrapenningsförmåner.
10
13 kap. 16 § socialförsäkringsbalken.
11
13 kap. 17 § socialförsäkringsbalken.
12
13 kap. 18 § socialförsäkringsbalken.
13
13 kap. 20 § socialförsäkringsbalken.
7
20
Tillfällig föräldrapenning
Barn som har fyllt 12 men inte 16 år
Utgångspunkten är att normalt utvecklade och friska barn som har
fyllt 12 år kan klara sig själva utan tillsyn av föräldrarna vid tillfälliga
sjukdomar som inte är av allvarlig art eller kräver någon speciell
vård.14 En förälder kan få tillfällig föräldrapenning för ett barn som
har fyllt 12 men inte 16 år, om barnet är i behov av särskild tillsyn
eller vård till följd av sjukdom eller funktionshinder.15 Det särskilda
vård- eller tillsynsbehovet ska styrkas med ett läkarutlåtande.16 Om
barnet har ett sådant behov kan föräldern få tillfällig föräldrapenning
i samma situationer som när barnet är under 12 år, det vill säga om
hen behöver avstå från arbete på grund av smitta, sjukdom eller annat
vårdbehov och vid läkarbesök, behandling eller deltagande i en
kurs.17 Försäkringskassan får i förväg pröva om ett barn ska omfattas
av den utökade rätten till tillfällig föräldrapenning, så kallat förhandsbesked.18
Barn med funktionshinder
En förälder som har barn som omfattas av lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) kan få tillfällig
föräldrapenning för kontaktdagar, om barnet inte har fyllt 16 år.19
En förälder till ett barn som omfattas av LSS kan få tillfällig föräldrapenning när hen behöver avstå från arbete för att vårda barnet när det
har fyllt 16 men inte 21 år (i vissa fall till det år barnet fyller 23 år) på
14
Försäkringskassan (2001), s. 41.
13 kap. 22 § socialförsäkringsbalken. Enligt förarbetena kan de barn som avses delas in i två
grupper. I den ena gruppen ingår barn med tidigare kända långvariga sjukdomar eller handikapp som kontinuerligt eller mer tillfälligt behöver hjälp eller tillsyn i sin dagliga tillvaro. För
dessa kan det också vara fråga om att de vid tillkommande sjukdomstillstånd behöver ytterligare hjälp. I den andra gruppen ingår barn som i vanliga fall klarar sig själva men som när de
drabbas av en allvarlig sjukdom eller ett handikapp oundgängligen behöver föräldrarnas stöd,
hjälp och omsorg under en begränsad sjukperiod eller vid läkarbesök. I den första gruppen
ingår bland annat utvecklingsstörda barn samt barn med till exempel allergier, diabetes,
epilepsi och barn med rörelsehandikapp (prop. 1984/85:78 s. 67).
16
110 kap. 18 § socialförsäkringsbalken.
17
13 kap. 23 § socialförsäkringsbalken.
18
13 kap. 4 § socialförsäkringsbalken. Ett förhandsbesked är bindande för den tid som anges i
beslutet men kan omprövas om de förhållanden som har lagts till grund för beslutet ändras.
En förälder kan ta initiativ till ett förhandsbesked men Försäkringskassan kan initiera en
utredning efter att ha fått kännedom om barnets sjukdom eller funktionshinder.
19
13 kap. 26 § socialförsäkringsbalken. Tillfällig föräldrapenning för kontaktdagar kan beviljas
när föräldern avstår från arbete i samband med deltagande i föräldrautbildning, besök i
barnets förskola, skola eller fritidshem samt i viss annan pedagogisk verksamhet.
15
21
Tillfällig föräldrapenning
grund av sjukdom eller smitta hos barnet.20 Även när det gäller barn
som omfattas av LSS får Försäkringskassan fatta ett förhandsbesked
om rätten till utökad tillfällig föräldrapenning.21
Allvarligt sjuka barn
Om ett barn under 18 år blir allvarligt sjukt kan båda föräldrarna
få tillfällig föräldrapenning, när de behöver avstå från arbete för att
vårda barnet.22 Ett barn anses vara allvarligt sjukt om det föreligger
ett påtagligt hot mot barnets liv eller om barnet genomgår en behandling mot sin sjukdom och det utan den behandlingen finns en fara för
barnets liv.23
Ersättning vid barns födelse, adoption eller dödsfall
Tillfällig föräldrapenning kan beviljas när föräldern avstår från arbete
i samband med ett barns födelse eller adoption eller i samband med
att ett barn har avlidit.24
Förmånstid och förmånsnivå
Tillfällig föräldrapenning kan betalas ut under maximalt 120 dagar
för varje barn och år. Vid ordinarie vårdares sjukdom eller smitta är
dagarna begränsade till 60 dagar.25 Om barnet är allvarligt sjukt, kan
tillfällig föräldrapenning betalas ut under ett obegränsat antal dagar.26
Vid barns födelse eller adoption är förmånstiden högst tio dagar per
barn.27
När ett barn avlider är förmånstiden högst 10 dagar per förälder och
barn.28
Tillfällig föräldrapenning kan betalas ut i fem olika nivåer beroende
på om föräldern har avstått från arbete helt eller delvis.29 Den till20
13 kap. 27 § socialförsäkringsbalken.
13 kap. 4 § socialförsäkringsbalken.
22
11 kap. 10 § och 13 kap. 30 § socialförsäkringsbalken.
23
Prop. 2005/06:159 s. 17 f och 32.
24
13 kap. 10 och 12 §§ socialförsäkringsbalken.
25
13 kap. 21, 25 och 29 §§ socialförsäkringsbalken.
26
13 kap. 31 § socialförsäkringsbalken.
27
13 kap. 14 § socialförsäkringsbalken.
28
13 kap. 31 f § socialförsäkringsbalken.
21
22
Tillfällig föräldrapenning
fälliga föräldrapenningen beräknas utifrån förälderns sjukpenninggrundande inkomst, som fastställs utifrån den beräknade årsinkomsten.30
2.2
Organisation för handläggning och
styrning
Tillfällig föräldrapenning är en av flera socialförsäkringsförmåner
som handläggs av Försäkringskassan. Försäkringskassans organisation är indelad i avdelningar utifrån vilken livssituation den försäkrade befinner sig i. Tillfällig föräldrapenning är en del av livssituationen Väntar eller har barn och tillhör Avdelningen för barn och
familj (BF). Inom avdelningen finns verksamhetsområdet BF Kundmöte där förmånen handläggs på fem kontor. Till varje kontor hör
flera enheter som handlägger tillfällig föräldrapenning och dessa är
placerade på olika orter. Förmånen handläggs också av verksamhetsområdet Kundcenter på Avdelningen för gemensamma kundfrågor.
Ärenden fördelas mellan avdelningarnas olika kontor beroende på
förälderns bostadsort. Kundcenter handlägger i vissa fall även de
ärenden där föräldrar kontaktar Försäkringskassan i ett pågående
ärende.
Enligt Försäkringskassans uppgifter beräknas handläggningen av
tillfällig föräldrapenning motsvara 246 årsarbetare för budgetåret
2015.
Styrningen av tillämpningen av bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning ansvarar Rättsavdelningen för.31 Avdelningen för Barn och
familj ansvarar för handläggningen av ärenden och styrningen av
handläggningen.32
29
Enligt 13 kap. 5 § socialförsäkringsbalken kan hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels och
en åttondels tillfällig föräldrapenning lämnas.
30
13 kap. 33 § socialförsäkringsbalken.
31
Försäkringskassan (2005), s. 12.
32
Formellt ansvar för handläggningen har den kundansvariga för livssituationen som även
är chef för Avdelningen för barn och familj.
23
Tillfällig föräldrapenning
2.3
Handläggning av ansökningar
Försäkringskassan automatiserade handläggningen av tillfällig
föräldrapenning år 2005.33 En automatisering innebär att alla ansökningar helt eller delvis handläggs maskinellt av Försäkringskassans
it-stöd. Ansökan om ersättning kan göras digitalt eller på en pappersblankett. Alla ansökningar kontrolleras maskinellt mot de uppgifter
som finns i Försäkringskassans register. Kontrollerna görs för att
säkerställa att föräldern har rätt till förmånen enligt de krav som framgår av bestämmelserna. Uppgifter som kontrolleras är till exempel
folkbokföring, barnets ålder, anledning till ansökan, totalt antal
utbetalade dagar, längd på vårdperioden och andra förmåner som
betalas ut. Dessutom kontrolleras uppgifter om arbetsgivare, arbetstid
och inkomst mot tidigare registrerade uppgifter. It-stödet kontrollerar
även uppgifter om arbetslöshet och a-kassa.34 Om alla uppgifter i
ansökan stämmer med tidigare registrerade uppgifter hos Försäkringskassan och om föräldern uppfyller de krav som gäller för att beviljas
tillfällig föräldrapenning, fattas ett beslut om rätten till ersättning i
it-stödet och ersättning betalas därefter ut. I beskedet om utbetalning
underrättas föräldern om beslutet.
Om någon av de maskinella kontroller som genomförs i alla ärenden
visar på att uppgifter i ansökan inte stämmer överens med uppgifter
i Försäkringskassans register, ska dessa uppgifter kontrolleras manuellt. Det finns ett flertal utredningssteg och bedömningar som kräver
manuell handläggning. Det kan till exempel vara i ärenden där vårdperioden omfattar fler än sju kalenderdagar, barnet har fyllt 12 år eller
föräldern inte har valt en av de förvalda anledningarna till ansökan
som finns på blanketten eller i det digitala formuläret. Det finns också
andra situationer som indikerar att det behövs en mer omfattande
manuell handläggning av ärendet. Det kan till exempel vara om det
finns ett beslut om vårdbidrag för barnet eller om bedömningen gäller
ett barn som är allvarligt sjukt.35
Vid helt maskinell hantering betalas ersättningen ut till förälderns
konto inom tre bankdagar. Om manuell handläggning behövs, betalas
ersättningen ut så snart den hanteringen har slutförts.
33
Inspektionen för socialförsäkringen (2013), s. 38.
Försäkringskassan (2007), s. 48 ff.
35
Försäkringskassan (2007), s. 108 ff.
34
24
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
3
Utbetalningar av tillfällig
föräldrapenning
I det här kapitlet ges en beskrivning av omfattningen av utbetalningarna av tillfällig föräldrapenning, utvecklingen av antalet ansökningar
och i vilken utsträckning föräldrar beviljas ersättning. Det resultat
som presenteras i kapitlet bygger på bearbetade registeruppgifter
från Försäkringskassans handläggnings- och utbetalningsregister.
3.1
Utbetalda nettodagar
Tillfällig föräldrapenning är en av de större socialförsäkringsförmånerna och kostnaderna har ökat de senaste åren. För år 2014 var
kostnaden cirka 6,6 miljarder kronor, se tabell 1. Antalet utbetalda
nettodagar36 av tillfällig föräldrapenning har ökat framför allt sedan
år 2010. Under perioden 2007–2009 var antalet utbetalda nettodagar
relativt konstant men med en marginell nedgång år 2009. Den största
ökningen skedde åren 2012 och 2013 när antalet utbetalda nettodagar
ökade med 13 procent. Antalet utbetalda nettodagar ökade under åren
2007–2014 med 26 procent, samtidigt som kostnaderna för motsvarande period ökade med 48 procent. En förklaring till att ökningen
av försäkringskostnaderna är större än ökningen av antalet utbetalda
nettodagar är att lönenivån har ökat under perioden, vilket har medfört en högre ersättning per dag.
36
Nettodagar innebär att antalet dagar med partiell ersättning är omräknade till hela dagar.
25
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
Tabell 1
Antal utbetalda nettodagar (miljoner), försäkringskostnad (miljoner kronor) per år, 2007–2014
Utbetalda nettodagar, miljoner*
Försäkringskostnad, miljoner
kronor**
2007
5,3
4 486
2008
5,4
4 649
2009
5,2
4 639
2010
5,4
4 851
2011
5,9
5 372
2012
5,8
5 544
2013
6,5
6 319
2014
6,7
6 648
Källa: *Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar. **Försäkringskassan årsredovisning 2007–
2014.
En ökning av antalet utbetalda dagar kan jämföras med antalet barn
i befolkningen som ersättning kan ansökas för. Antalet barn i befolkningen (0 till 21 år) har varit relativt konstant, 2,4 miljoner, under
den studerade perioden. Dock har sammansättningen förändrats under
perioden med en högre andel barn som var yngre än 12 år under år
2014 än år 2007.37
Även det genomsnittliga antalet utbetalda nettodagar per barn i
befolkningen var relativt konstant under de första åren men ökade
från och med år 2011, se tabell 2. Ökningen är tydlig för flera åldersgrupper men framför allt för de yngre barnen.
37
Antalet barn i åldern 0 – 3 år ökade med cirka 21 000 och antalet barn i åldern 4 – 11 år
ökade med 111 000 mellan åren 2009 och 2014. Samtidigt minskade antalet barn i åldrarna
12 – 16 år med 41 000 och antalet barn i åldrarna 17 – 21 år minskade med 67 000.
26
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
Tabell 2
Genomsnittligt antal nettodagar per barn (samtliga barn)
per åldersgrupp och år, 2007–2014
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0-3 år
4,3
4,2
4,0
4,0
4,2
4,2
4,7
4,9
4-11 år
3,1
3,2
3,0
3,0
3,3
3,1
3,6
3,5
12-16 år
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
17-21 år
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Samtliga
1,9
1,9
1,8
1,9
2,1
2,0
2,3
2,4
Källa: Försäkringskassan, Statistiska Centralbyrån och ISF:s bearbetningar.
Anm. Dagar vid barns födelse och adoption är inte medräknade.
I granskningen har även antalet nettodagar per barn som ersättning
har betalats ut för någon gång under året undersökts, se tabell 3.
Uttaget ökade för de flesta ålderkategorierna, framför allt från år
2010, och inte bara för de yngre barnen.
Tabell 3
Genomsnittligt antal utbetalda nettodagar per barn i olika
åldersgrupper per år, 2007–2014
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0-3 år
9,8
9,9
9,9
10,2
10,3
10,3
10,8
11,2
4-11 år
5,8
5,8
5,8
5,9
6,3
6,0
6,5
6,5
12-16 år
5,1
5,2
5,3
5,4
5,6
6,0
6,2
6,4
17-21 år
12,7
13,5
14,2
14,3
13,9
14,9
15,0
16,2
Samtliga
6,9
7,0
7,0
7,1
7,3
7,3
7,7
7,8
Källa: Försäkringskassan, Statistiska Centralbyrån och ISF:s bearbetningar.
Anm. Dagar vid barns födelse och adoption är inte medräknade.
Även andelen barn av samtliga barn i befolkningen som det betalas ut
ersättning för har ökat främst under de senaste fyra åren, se tabell 4.
Det framgår också av tabellen att ersättning betalas ut för cirka hälften av alla barn mellan 0 och 11 år. Det är endast en mindre andel av
de barn som har fyllt 12 år som det utbetalas ersättning för.
27
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
Tabell 4
Andel barn som det utbetalas ersättning för i förhållande
till samtliga barn per åldersgrupp och år, 2007–2014
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0-3 år
44 %
43 %
40 %
40 %
41 %
41 %
43 %
44 %
4-11 år
54 %
54 %
51 %
51 %
53 %
51 %
55 %
54 %
12-16 år
8%
8%
8%
9%
9%
9%
10 %
10 %
17-21 år
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
1%
Samtliga
27 %
27 %
26 %
26 %
28 %
28 %
30 %
30 %
Källa: Försäkringskassan, Statistiska Centralbyrån och ISF:s bearbetningar.
Anm. Dagar vid barns födsel och adoption är inte medräknade.
3.2
Ansökan om ersättning
Föräldrar ska anmäla till Försäkringskassan den dag när de avstår
från att arbeta men det är först när en ansökan kommer in till Försäkringskassan som en prövning av rätten till ersättning görs. Antalet
ansökningar var år 2014 cirka 3,4 miljoner, vilket innebär en ökning
på cirka 38 procent från år 2007 till år 2014, se figur 1. Enligt Försäkringskassans årsredovisning beror ökningen av antalet ärenden på ett
ökat antal barn i åldrarna ett till sex år – det är de som oftast är sjuka.
Vidare anger Försäkringskassan att det förenklade ansökningsförfarandet genom utbyggnad av de digitala kanalerna kan vara ytterligare
en bidragande orsak till ökningen.38 En stor andel, 83 procent av
föräldrarna, ansöker om ersättning digitalt.39 Det ändrade ansökningsförfarandet bör ha haft en inverkan liksom den förenklade hanteringen som i många fall innebär snabbare utbetalningar av ersättning.
En bidragande orsak till ökningen av antalet ärenden kan också vara
att ansökningsförfarandet har förenklats genom att kravet på frånvarointyg togs bort i december år 2012. 40
38
Försäkringskassan (2014), s. 91 och Försäkringskassan (2015), s. 68.
Försäkringskassan (2015), s. 66.
40
Mellan juli 2008 och december 2012 krävdes ett intyg om barns frånvaro från förskola eller
skola, innan tillfällig föräldrapenning för vård av barn kunde betalas ut.
39
28
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
Figur 1
Antal anmälningar om tillfällig föräldrapenning där det
också har kommit in en ansökan, redovisat per år, 2007–
2014.
4 000 000
3 000 000
2 000 000
1 000 000
-
Anmälningar med inkommen ansökan
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
De skilda situationer som ger rätt till tillfällig föräldrapenning medför
att ansökningar görs av flera olika anledningar. Försäkringskassan har
i sitt it-stöd olika klassificeringar av ärenden beroende på anledningen
till ansökan och hur många dagar ansökan gäller.41 Flest ansökningar
görs med anledning av barns sjukdom eller smitta och avser barn
som är 240 dagar eller äldre men inte har fyllt 12 år. Denna andel
av den totala mängden ansökningar har ökat från 65 procent år 2007
till 74 procent år 2014. Ansökningar som görs med anledning av
ordinarie vårdares sjukdom eller på grund av läkarbesök eller
behandling har minskat från 30 till 22 procent under samma period
medan ansökningarna för dagar i samband med barns födelse har
legat på 3–4 procent under perioden.42
41
42
Se en förteckning av klassificeringar i bilaga 2.
Se tabell A1 i bilaga 3.
29
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
3.3
Beviljad ersättning
Under den studerade perioden har cirka 95 procent av dem som
ansöker om tillfällig föräldrapenning beviljats ersättning, se figur 2.43
Uppgifter för år 2014 har inte kunnat kvalitetsäkrats av Försäkringskassan och redovisas därför inte i detta avsnitt (se bilaga 1).
400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
-
100%
97%
94%
91%
88%
85%
82%
79%
76%
Andel som fick ersättning
Antal avslutade ansökningar samt andelen av dessa där
ersättning beviljades, redovisat per månad, 2007–2013
200701
200707
200801
200807
200901
200907
201001
201007
201101
201107
201201
201207
201301
201307
Antal ärenden
Figur 2
Ansökningar
Andel som fick ersättning
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
Andelen ansökningar som beviljas ersättning varierar över året, se
figur 2. Säsongsvariationen beror på att färre ansökningar kommer
in, och också beslutas under sommarmånaderna jämfört med under
perioden januari–mars.
Det finns även skillnader i sammansättningen mellan de olika ärendeklassificeringarna under året. Till exempel var 2 procent av de ansökningar som kom in under februari 2014 dagar i samband med barnets
födelse, medan motsvarande andel för juli 2014 var 12 procent.44 Det
kan förklaras med att andelen ärenden som avser dagar i samband
43
Beviljandegraden har beräknats med hjälp av antal anmälningar med en inkommen ansökan
som leder till utbetalda ersättningsdagar.
44
Se tabell A2 i bilaga 3.
30
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
med barnets födelse varierar mindre under året än de övriga anledningarna till ansökan om tillfällig föräldrapenning.
Beviljad ersättning i manuellt handlagda ärenden per kontor och
klassificering
Ungefär 58 procent av alla ärenden inom tillfällig föräldrapenning
handlades manuellt under år 2014. Av de manuellt handlagda
ärendena görs cirka 70 procent på BF Kundmöteskontoren och cirka
30 procent på Kundcenter.45 Fördelningen av ansökningar baseras på
förälderns bosättningsort. Det finns endast mindre skillnader i andelen beviljade ärenden mellan de två avdelningarna. En förklaring till
skillnaderna kan vara att det görs viss omflyttning av komplicerade
ärenden från Kundcenter till BF Kundmöteskontoren. Inom BF Kundmöte finns inga större skillnader i andelen beviljande ärenden mellan
olika kontor.
Andelen ärenden där ersättning beviljas skiljer sig åt mellan olika
klassificeringar, se tabell 5. Det är framför allt ärenden där föräldern
har ansökt om ersättning för fler än sju dagar, och behöver styrka
barnets sjukdom med ett läkarintyg, som i lägre utsträckning får
ersättning. Ungefär tre fjärdedelar av ansökningarna gäller vård av
barn (VAB) för barn som är 240 dagar eller äldre men ännu inte har
fyllt 12 år.46
45
Under 2014 handlades 1 379 841 ärenden på BF Kundmöteskontoren, 576 518 ärenden på
Kundcenter samt 2 857 ärenden på övriga kontor.
46
VAB 240-12 år är Försäkringskassans klassificering för barn som är 240 dagar eller äldre
men som inte har fyllt 12 år.
31
93 %
93 %
91 %
Födelse/adoptioner
VAB 240 dagar - 12 år
32
94 %
80 %
93 %
93 %
92 %
Samtliga
97 %
98 %
92 %
97 %
97 %
83 %
88 %
86 %
86 %
Anm. Uppgifter för ärenden som är klassificerade som ”ej tillämplig”, saknas/okänd och överlämning redovisas inte separat men ingår i angivelsen av samtliga
manuella.
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
76 %
VAB annat, > 7 dgr
75 %
92 %
80 %
VAB annat, 5-7 dgr
76 %
85 %
90 %
94 %
80 %
85 %
VAB annat, tom 4 dgr
Övrigt
VAB annat
93 %
94 %
88 %
VAB 240 dagar - 12 år, > 7 dgr
93 %
85 %
92 %
VAB 240 dagar - 12 år, 5-7 dgr
97 %
91 %
VAB 240 dagar - 12 år, tom 4 dgr
97 %
97 %
97 %
97 %
95 %
96 %
97 %
2013
2012
Kundcenter
92 %
93 %
2013
2012
BF Kundmöteskontor
Andel manuellt handlagda ansökningar som ledde till utbetalda dagar per år, utifrån klassificering och
kontorsenhet, 2012–2013
Klassificering
Tabell 5
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
3.4
Sammanfattande bild av utvecklingen
För tillfällig föräldrapenning har försäkringskostnaderna, antalet
utbetalda nettodagar och även antalet ansökningar efter år 2009 ökat.
Åren 2007–2009 var uttaget relativt konstant för att därefter öka.
Sedan år 2007 har det totala antalet utbetalda nettodagar ökat från
cirka 5,2 miljoner till cirka 6,7 miljoner år 2014. Även antalet
ansökningar har ökat med mer än en tredjedel sedan år 2007.
Den största ökningen utgörs av ansökningar vid vård av sjukt barn
som avser maximalt fyra dagar. Eftersom antalet utbetalda nettodagar
ökar i ungefär samma omfattning som antalet ansökningar kan inte
ett ändrat ansökningsbeteende förklara ökningen. Ökningen beror på
att det finns fler yngre barn och att fler ersättningsdagar betalas ut per
barn.
De flesta av de föräldrar som ansöker om tillfällig föräldrapenning
beviljas ersättning. Andelen ärenden som resulterar i en utbetalning
är relativt konstant under de undersökta åren. Andelen som beviljas
ersättning skiljer sig dock något åt beroende på anledningen till
ansökan. I kapitel 6 beskrivs orsaker till att föräldrar nekas47
ersättning.
47
I rapporten kommer uttrycket ”nekas ersättning” användas både om föräldern har fått ett
beslut om avslag eller ett beslut om avvisning.
33
Försäkringskassans styrning
4
Försäkringskassans styrning
I det här kapitlet presenteras resultatet av granskningen av styrningen
av tillfällig föräldrapenning. Granskningen av styrningen har utgått
från Försäkringskassans styrande och interna dokument och från den
intervjustudie som har genomförts.
4.1
Styrning av tillämpning och handläggning
På Försäkringskassan sker styrningen av tillämpningen genom en rad
styrande och stödjande dokument som beskriver gällande rätt. Rättsavdelningen ansvarar för att ta fram och förvalta dessa dokument.48
I arbetet med att bereda och förvalta de styrande dokumenten deltar
också representanter för Avdelningen för barn och familj, främst från
verksamhetsområdet BF Utveckling och stöd. Styrningen av processen för hur ärenden om tillfällig föräldrapenning ska handläggas
ansvarar BF Utveckling och stöd för. I deras ansvar ingår bland annat
att utveckla och förvalta handläggarstöd som processer, metodstöd,
brev och blanketter samt kravställning av it-stöd.
Om det finns frågor om tolkning eller andra oklarheter i tillämpning
eller handläggning, kan specialister49 på de lokala kontoren använda
frågeverktyget ARS (Action Request System). Enligt vad som har
framkommit vid de intervjuer som har genomförts inom ramen för
denna granskning besvaras frågorna främst efter en gemensam
avstämning mellan BF Utveckling och stöd och Rättsavdelningen.
Intervjuade representanter från Avdelningen för barn och familj
uppger att ARS-verktyget och nätverk för specialister är komplement
48
49
Försäkringskassan (2005), s. 12.
Specialisten ska bland annat kvalitetssäkra och vägleda handläggare i tolkning och
tillämpning av regelverket, se Försäkringskassan (2013).
35
Försäkringskassans styrning
till de styrande dokumenten när det gäller att säkra en likformig
handläggning och bedömning på nationell nivå. Ett problem som
beskrivs med ARS-verktyget är att svaren ofta är kortfattade och
att de lämnar ett tolkningsutrymme. Det innebär att olika kontor kan
tolka samma svar på olika sätt. En förutsättning som anges för att
specialistnätverken ska kunna påverka likformigheten är att båda de
handläggande avdelningarna är representerade och att återföringen
till andra specialister och handläggare fungerar. Det har framförts
vid intervjuer att Försäkringskassans nuvarande stöd kan behöva
utvecklas för att likformigheten i tillämpningen ska kunna öka.
Vid intervjuer med representanter för BF Kundmöte och BF Utveckling och stöd framstår det som att det främst är BF Utveckling och
stöd som ansvarar för att stämma av frågor om tillämpning eller
utveckling av handläggningen med Rättsavdelningen. Rättsavdelningens roll i styrningen av tillfällig föräldrapenning uppges vara att den
ska bidra med ett juridiskt perspektiv. Den roll som BF Utveckling
och stöd har skiljer sig från Rättsavdelningens roll genom att de
utöver ett rättsligt perspektiv även ska bidra med ett kund- och
handläggningsperspektiv vid frågor som kan ha betydelse för tillämpningen.
Försäkringskassans nya styrning av myndighetens verksamhet via
indelning i livssituationer och bildandet av bland annat Avdelningen
för barn och familj har skett nyligen, och flera roller och funktioner
är fortfarande under utveckling. I Försäkringskassans styrning av livssituationer är produktion, process och it-stöd viktiga områden, som
kontinuerligt behöver förbättras. För att utveckla och driva arbetet
med förbättringar av handläggningsprocessen, it-stödet och kundens50
flöde har myndigheten infört en styrmodell med tvärfunktionella
förvaltnings- och utvecklingsforum (FUF).51 I den FUF som hanterar
tillfällig föräldrapenning finns representanter för BF Utveckling och
stöd, BF Kundmöte, Kundcenter och It-avdelningen. FUF ska fokusera på att kärnverksamheten fungerar bra genom att identifiera
avvikelser i handläggning och it-stöd samt driva förbättringsarbetet
för sådana förslag och önskemål som inte kan beslutas och genom-
50
Försäkringskassan använder begreppet kund vid benämning av föräldrar och andra försäkrade
som omfattas av socialförsäkringen eller ansöker om förmåner hos myndigheten.
51
Försäkringskassan (2014 a).
36
Försäkringskassans styrning
föras lokalt. Efter ett beslut om genomförande ska en temporär
arbetsgrupp tillsättas för att utföra förändringen.52
För föräldraförsäkringen finns det också en förmånsutvecklingsgrupp
(FUG), som främst består av vissa enhetschefer för tillfällig föräldrapenning från både BF Kundmöte och Kundcenter. Enligt intervjuer
med representanter för BF Kundmöte har FUG också till uppgift att
arbeta med utveckling av försäkringen, främst genom att initiera och
ta ställning till inriktningen för det utvecklingsarbete som sker i FUF.
Representanterna i FUG uppges även ha i uppdrag att säkra resurser
för utvecklingsarbetet.
Syftet med införandet av en gemensam avdelning för styrning och
handläggning av de försäkringar som ingår i livssituation Väntar eller
har barn var att samla kompetensen kring föräldraförmåner och däribland tillfällig föräldrapenning på en avdelning. Det skulle också
medföra att livssituationens kunder hamnade i fokus. En stor del av
handläggningen, ungefär 30 procent, utförs dock på Avdelningen för
gemensamma kundfrågor som Kundcenter tillhör. Representanter för
båda avdelningarna uppger vid intervjuer att de har ett nära samarbete
när det gäller både tillämpningsfrågor och handläggningsfrågor. Flera
intervjuade uppger även att införandet av en gemensam avdelning har
medfört kortare beslutsvägar och en tydlighet i styrningen av handläggningen, trots att den praktiska handläggningen fortfarande utförs
på två olika avdelningar.
Den nya organisationen uppges ha medfört att ansvaret för försäkringen har tydliggjorts samtidigt som flera intervjuade beskriver att
det fortfarande finns en hel del områden som kan utvecklas ytterligare
för att öka effektiviteten och förbättra flöden i organisationen. Arbetet
i FUF ska säkerställa ökade effektiviseringar i handläggningen. Vid
intervjuer med olika representanter i organisationen verkar det dock
ännu inte vara helt klarlagt vilken roll FUF, FUG och BF Utveckling
och stöd ska ha vid utvecklingen av handläggningen inom tillfällig
föräldrapenning. På Kundcenter finns ytterligare en grupp, ett flödesteam för föräldraförsäkringen, som tar upp förbättringsförslag och
frågor om handläggning och styrning av tillfällig föräldrapenning.
52
Försäkringskassan (2014 a).
37
Försäkringskassans styrning
Granskningen visar att Försäkringskassan satsar på att utveckla
och effektivisera handläggningen genom att samla myndighetens
kompetens kring tillfällig föräldrapenning. En samlad kompetens
ökar möjligheterna till en mer ändamålsenlig styrning men ansvar
och prioriteringar i utvecklingsarbetet behöver vara tydliga. Vid
utvecklingen av handläggningen behöver också styrningen av
försäkringen få ett större utrymme.
Kundanpassad handläggning
I BF Kundmötets verksamhetsplan för 2015 framgår det att de övergripande målen för livssituationen Väntar eller har barn är att ge
föräldrar en kundupplevelse i världsklass genom hela kundresan.
Det ska göras genom att möta alla kunder med respekt och förståelse,
göra det enkelt och ge ekonomisk trygghet. BF Kundmöte kommer
under år 2015 att prioritera arbetet med kvalitet i kundmötet och
utveckling av handläggning. Utvecklingen ska utföras enligt Försäkringskassans kvalitetsdefinition ”med kvalitet avses att, inom ramen
för korrekt tillämpning av gällande lagstiftning, möta kundens behov
och överträffa förväntningarna på service, bemötande och kompetens”. Det innebär att myndigheten ska fortsätta utveckla uppföljningen med månads- och veckorapporter och utveckla fler indikatorer.53
I den intervjustudie som har genomförts framgår det av samtliga
intervjuer att Försäkringskassans fokus på kundens behov har fått en
stor betydelse som mål och inriktning för handläggningen. Vid intervjuerna har handläggare och specialister på olika kontor fått beskriva
hur de upplever en mer kundanpassad handläggning. De intervjuade
handläggarna anger att ett sådant förhållningssätt har flera praktiska
fördelar i handläggningen, till exempel en närmare kundkontakt som
förenklar arbetet. Framför allt upplevs förhållningssättet också
medföra en ökad effektivitet i handläggningen och minska antalet
”onödiga” avslag.
Det framkommer också vid intervjuer att ett ökat fokus på kundens
situation och en mer kundanpassad handläggning innebär att Försäkringskassan inte ska leta fel. En intervjuad specialist ger ett exempel:
”Om det framgår av ansökan att föräldern har varit med barnet på ett
53
Försäkringskassan (2015 a).
38
Försäkringskassans styrning
läkarbesök men söker ersättning för en hel dag ska vi inte utreda detta
utan lita på förälderns uppgifter.”
I andra intervjuer framkommer det att handläggarna numera ska söka
efter möjligheter att bevilja ersättning, vilket är en skillnad från ett
tidigare mer kritiskt förhållningssätt till föräldrars uppgifter. Bedömningar av om det finns rätt till ersättning ska göras till kundens fördel
så länge lagen ger utrymme för det. Det betonas också vid intervjuer
och i styrande dokument54 att handläggaren ska utgå ifrån föräldrarnas individuella situation, och en handläggning som är mer personligt
anpassad. Det beskrivs så här vid en intervju med en representant för
Avdelningen för barn och familj att ” det är inte fråga om att bedöma
lika utan att bedöma samma kriterier på samma sätt”.
I utvecklingen av handläggningen betonas framför allt kundbemötande men också effektivare handläggning och flöden. Frågor om
tillämpning och styrning av försäkringen får inte lika stort utrymme,
beskrev intervjuade representanter för BF Kundmöte. I den gemensamma kvalitetsdefinitionen framgår dock att handläggningen ska
ske korrekt inom ramen för gällande lagstiftning. Flera representanter
som intervjuades framhöll att alla ärenden ska vara rätt oberoende av
de olika perspektiv som betonas. Det finns dock inte samma dialog
och arbete för hur ett rättsligt perspektiv ska säkras i verksamheten.
I stället framstår det som att det är varje enskild handläggares ansvar
att de ärenden som handläggs är rätt.
Sammanfattningsvis visar granskningen att Försäkringskassan i
utvecklingsarbetet prioriterar att kundanpassa handläggningen.
Försäkringskassans arbete för att förenkla kontakten med föräldrar
effektiviserar handläggningen på många sätt, men innebär samtidigt
en risk om handläggare godtar föräldrars uppgifter utan vidare
utredning.
54
Jämför Försäkringskassan (2010).
39
Försäkringskassans styrning
4.2
Tillämpning och handläggning på de
lokala kontoren
Handläggare inom tillfällig föräldrapenning får i första hand stöd av
Försäkringskassans styrande dokument vid utredning och bedömning
av ärenden. På de lokala kontoren uppges det vid intervjuer också
vara kollegor och den specialist som är knuten till enheten som
ansvarar för att kvalitetssäkra och vägleda handläggare i enskilda
ärenden och ge stöd vid tillämpningen av regelverket.
Det framkommer vid intervjuer med specialister att de inte i lika stor
utsträckning som förut ska fungera som ”frågelåda” utan att de i
stället ska ge handläggare stöd i hur de ska tänka vid en bedömning
och vilka aspekter de ska ta hänsyn till i bedömningen. Specialisten
blir därmed främst ett bollplank och fokus hamnar snarare på att leda
enhetens diskussioner kring tillämpningsfrågor. Det gäller både i
enskilda ärenden och på ett mer generellt plan. Vissa enheter har
infört ärendeföredragningar för gemensamma diskussioner av komplicerade ärenden eller ärenden där handläggares bedömningar skiljer
sig åt. Ärendeföredragningar uppges vara ett sätt att sprida kunskap
och öka likformigheten i bedömningar. På andra kontor på BF
Kundmöte är det enskilda handläggares diskussion med specialisten
som ska säkerställa en likformig tillämpning. På Kundcenter innebär
handläggarnas arbetssätt att de i de flesta fall får förlita sig på snabba
svar från en specialist. Det framkommer av granskningen att det
skiljer sig åt mellan olika kontor, när det gäller hur mycket utrymme
det finns för diskussion om bedömningar. En stor arbetsbelastning
och ett stort övertidsuttag har också inneburit att inte alla enheter har
haft samma möjligheter till ärendefördragningar eller fördjupade
diskussioner om tillämpningsfrågor. En ökad förståelse internt för
att det kan finnas svåra bedömningssituationer, även när det gäller
tillfällig föräldrapenning som ibland uppges vara en enkel förmån,
har i hela organisationen medvetandegjort behovet av diskussioner
om tillämpning.
Det kan konstateras att specialisten har stor betydelse för hur bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning tillämpas på lokala kontor.
Granskningen visar att det finns skillnader mellan avdelningarna
och olika kontor, när det gäller vilket stöd och vilket utrymme för
diskussion som handläggare har möjlighet till vid mer komplicerade
bedömningar.
40
Försäkringskassans styrning
Arbetssätt och handläggning
Handläggningen av tillfällig föräldrapenning utförs på flertalet
kontor inom BF Kundmöte och inom Kundcenter. Ärenden styrs till
alla olika kontor utifrån förälderns boendeort. Det finns ett gränssnitt
som förtydligar att Kundcenter i princip ska handlägga samma ärenden som BF Kundmöte, utom i de fall det rör sig om till exempel
återkrav, samordning med andra förmåner eller mer komplicerade
bedömningar av den sjukpenninggrundande inkomsten.55
På BF Kundmöte arbetar många av kontoren i team. Syftet med det
teambaserade arbetssättet är att handläggarna själva ska planera och
organisera arbetet inom gruppen utifrån ett veckobeting av ärenden,
som ges av ansvarig chef. Det uppges vid intervjuer att teamen på
sikt också ska ha en lärande funktion utifrån både handläggning och
tillämpning. Införandet av team anges i flera intervjuer ha mött en del
motstånd från handläggare. Framför allt har det funnits ett motstånd
mot ökat ansvarstagande och en osäkerhet på om alla ärenden som
teamet får sig tilldelat kommer att hinnas med. Det har dock framkommit vid intervjuer att många handläggare har varit positiva till
förändringen, eftersom det ökade ansvarstagandet har medfört en
ökad delaktighet och ett större inflytande över arbetssituationen.
Arbetssättet på Kundcenter beskrivs vid intervjuer vara ett annat än
på BF Kundmöte. På Kundcenter tilldelas handläggarna kontinuerligt
under arbetsdagen antingen ärenden, telefonsamtal eller e-post från
försäkrade – beroende på produktionsläget under dagens lopp. Det
framkommer vid intervjuer att arbetssättet kräver att handläggarna
snabbt anpassar sig till nya förutsättningar och lyckas lösa den försäkrades fråga eller ärende på egen hand eller med hjälp av en specialist,
som kan kontaktas via en särskild telefonlinje. Om en förälder ringer
till Kundcenter i ett pågående ärende ska handläggaren kunna besluta
i ärendet, under förutsättning att de uppgifter som lämnas är tillräckliga. Skälen till att handläggning även görs i Kundcenter uppges vara
att det skapar en ökad flexibilitet i organisationen och en bättre
arbetsmiljö. Dessutom ger det möjlighet till ett kontinuerligt lärande
för Kundcenters medarbetare.
55
Försäkringskassan (2015 b).
41
Försäkringskassans styrning
Av intervjuerna med chefer framgår att det inom tillfällig föräldrapenning finns en tydlig central styrning, som innebär att ärenden ska
påbörjas så snart som möjligt efter att de har kommit in. Eftersom
vissa ärenden kräver överlämningar och kompletteringar är det helt
nödvändigt att ärendet påbörjas direkt för att handläggningstidsmålet
på 30 dagar ska kunna hållas. Handläggningen följs också upp kontinuerligt på central nivå utifrån en rad mått, till exempel i fråga om
antal påbörjade ärenden, handläggningstider och äldsta ärende.
Den stora mängd ärenden som beslutas maskinellt har medfört att
antalet ärenden som kräver någon form av manuell hantering inte
är lika stort som tidigare och att det främst är de mest komplicerade
ärendena som behöver hanteras manuellt. Trots den minskade mängden ärenden anger handläggare som har intervjuats att de fortfarande
upplever att det finns ett produktionstryck från ledningen, även om
andra värden, som kundfokus och kvalitet, har fått större fokus.
Chefer och specialister som har intervjuats betonar dock att det har
skett en förändring och att ett förbättrat produktionsläge tillsammans
med tydliga mål om ökat kundperspektiv i organisationen har ändrat
förutsättningarna för handläggningen. En chef uppger dock att vissa
handläggare, trots den minskade arbetsbelastningen, har svårt att
släppa tanken på att ärenden ska handläggas fort. Flera intervjuade
handläggare, specialister och chefer vittnar också om risker med att
handläggare har för bråttom. Det kan medföra att det inte uppmärksammas att föräldern har flera pågående ärenden och att det finns
intyg och uppgifter som därmed missas.
Det kan konstateras att styrningen av hanteringen av ärenden fortfarande utgår från ett tidssatt mål samtidigt som ett bättre produktionsläge har medfört att andra värden och mål, som kundfokus och
kvalitet, har fått ett större utrymme. Införandet av team har påverkat
handläggningsarbetet i olika riktningar för BF Kundmöte samtidigt
som Kundcenter har en annan organisation med andra typer av
utmaningar.
Gränssnitt för överlämningar av ärenden
Det finns ett dokument om gränssnitt, som beskriver när ärenden
ska lämnas över från den ordinarie handläggningen till två särskilda
enheter inom BF Kundmöte som arbetar med komplicerade ärenden.
Det är främst ärenden som gäller allvarligt sjuka barn, förhands-
42
Försäkringskassans styrning
besked för barn som har fyllt 12 men inte 16 år och barn som
omfattas av LSS samt i vissa situationer även ärenden där vårdbidrag
eller assistansersättning betalas ut för barnet.56 Enheterna handlägger
även ärenden som gäller avlidna barn.
I vissa fall kan det vara svårt för handläggare att veta när ett enskilt
ärende ska lämnas över till någon av de två enheterna som arbetar
med komplicerade ärenden. Både överlämning och bedömning av
rätten till ersättning kräver ofta ytterligare utredning. Ett exempel
som har lyfts fram vid intervjuer är vid ansökan om tillfällig föräldrapenning för barn som har vårdbidrag eller vid bedömning av om
barnet är allvarligt sjukt. Framför allt anges att det har funnits brister i
bedömningen av vilka ärenden där allvarlig sjukdom behöver utredas.
Det har medfört att hanteringen har behövt följas upp och att handläggarna har behövt kompetenshöjande insatser för att rätt ärenden
ska lämnas över. Överlämningar av ärenden uppges ofta leda till en
förlängd handläggningstid som kostar tid och resurser, enligt vad som
har framkommit vid intervjuer. Det uppges dock finnas anledning för
Försäkringskassan att ytterligare se över behovet av överlämningar av
ärenden som ett led i arbetet med att kundanpassa verksamheten.
4.3
Handläggningstider
Försäkringskassans mål är att besluta om rätten till tillfällig föräldrapenning inom 30 dagar från att ansökan har kommit in.57
I Försäkringskassans årsredovisning framgår att allt fler ärenden
handläggs inom 30 dagar, se tabell 6. Försäkringskassan strävar dock
efter att 95 procent av samtliga ärenden inom tillfällig föräldrapenning ska vara handlagda inom den uppsatta tiden.58
56
Försäkringskassan (2015 c).
Försäkringskassan (2015), s. 74.
58
Försäkringskassan (2015 a).
57
43
Försäkringskassans styrning
Tabell 6
Andel ärenden handlagda inom 30 dagar, procent per år
2012–2014
2012
2013
2014
80
85
88
Källa: Försäkringskassans årsredovisning 2014.
Inom ramen för denna granskning har även en sammanställning av
handläggningstider för tillfällig föräldrapenning från åren 2007–2014
gjorts utifrån uppgifter i Försäkringskassans handläggningsregister.
Handläggningstiden har definierats som tiden från det att ansökan
kom in59 till dess att ärendet avslutades. Handläggningstiden för samtliga ansökningar om tillfällig föräldrapenning var år 2007 i genomsnitt 16 dagar och medianen 8 dagar. Sedan ökade tiden under de år
som kravet på frånvarointyg60 fanns, se tabell 7. År 2014 var den
genomsnittliga handläggningstiden 13 dagar och medianen 4 dagar.
Tabell 7
Handläggningstid i dagar per år, 2007–2014
Antal61
Medel
P25
Median
P75
P90
P95
2007
2 478 737
16
3
8
20
32
46
2008
2 544 651
22
4
14
28
44
60
2009
2 388 202
27
9
22
34
55
72
2010
2 530 201
32
12
26
41
62
79
2011
2 745 757
28
9
19
33
55
75
2012
2 712 063
24
9
17
30
50
67
2013
3 217 925
18
3
9
24
41
59
2014
3 412 688
13
1
4
19
34
51
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
59
Under perioden när frånvarointyg gällde, räknas tiden från dagen när intyget kom in, om den
var före ansökan.
60
Under perioden januari 2008 till och med december 2012 fanns ett krav på frånvarointyg vid
ansökan om tillfällig föräldrapenning.
61
Ett villkor infördes att ansökan eller frånvarointyget skulle ha kommit in efter år 2005 vilket
resulterade i att 57 ärenden togs bort.
44
Försäkringskassans styrning
Handläggningstiderna skiljer sig åt mellan olika ärendeklassificeringar, beroende på anledningen till ansökan och antalet dagar som
ansökan gäller. Den kortaste handläggningstiden under år 2014 hade
enklare VAB-ärenden som gällde maximalt fyra dagar för barn som
var 240 dagar eller äldre men som inte fyllt 12 år. Längst handläggningstid hade de klassificeringar med mer komplicerad handläggning
som VAB-ärenden för barn yngre än 240 dagar eller som hade fyllt
12 år. För dessa ärenden ligger de genomsnittliga handläggningstiderna på 27 till 34 dagar från det att ansökan har kommit in till Försäkringskassan.
De klassificeringar som har kortast handläggningstid är främst de som
består av ärenden som till stor del handläggs maskinellt. Ärenden som
handläggs helt maskinellt beslutas i princip direkt i anslutning till att
ansökan har kommit in. I figur 3 nedan framgår handläggningstiden
för manuellt och maskinellt handlagda ärenden för klassificeringen
VAB-ärenden som gällde maximalt fyra dagar för barn som var
240 dagar eller äldre men som inte fyllt 12 år. För samtliga ärenden
av den klassificeringen var den genomsnittliga handläggningstiden
11 dagar under år 2014. Den stora mängden maskinellt handlagda
ärenden medför dock att medianvärdet för samtliga ärenden som
gällde maximalt fyra dagar för barn som är 240 dagar eller äldre men
som inte fyllt 12 år endast var 2 dagar.62
62
Se även tabell A3 i bilaga 3.
45
Försäkringskassans styrning
Figur 3
Medianhandläggningstiden för VAB för barn i åldrarna
240 dagar–12 år som gällde maximalt 4 dagar, uppdelat
på manuellt och maskinellt handlagda ärenden per
månad 2007–201463
Dagar
45
40
35
30
25
20
15
10
5
-
maskinell
manuell
Källa: Försäkringskassan med ISF:s bearbetningar.
Sammanfattningsvis framgår det av granskningen att handläggningstiden över lag har förkortats de senaste åren men skiljer sig åt mellan
olika ärendeklassificeringar inom tillfällig föräldrapenning. Över tid
har framför allt borttagandet av frånvarointyget och den ökade
maskinella handläggningen för ärenden som inte kräver någon mer
omfattande utredning eller manuell bedömning haft betydelse för
handläggningstiderna.
63
Kravet på frånvarointyg medförde att den maskinella hanteringen av ärenden stannade upp i
väntan på intyget, vilket påverkade handläggningstiden för ärendet.
46
Maskinell handläggning av ansökningar
5
Maskinell handläggning av
ansökningar
I det här kapitlet presenteras resultatet av granskningen av de ärenden
som handläggs helt maskinellt. Resultatet bygger på bearbetningar av
registerdata och intervjuer.
5.1
Antal ärenden som handläggs maskinellt
Under åren 2009–2014 har andelen helt maskinellt handlagda ärenden
ökat från 9 procent till 42 procent. I tabell 8 nedan framgår andelen
ärenden som handlades maskinellt och även vilken del av organisationen som handlade och avslutade de manuella ärendena. Under år
2014 handlade Kundcenter 17 procent av ärendena och BF Kundmöteskontoren 40 procent av samtliga ärenden.
47
Maskinell handläggning av ansökningar
Tabell 8
Andel ansökningsärenden uppdelat på var de handläggs
per år, 2009–2014
Ärende handlagt av
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Barn- och familjekontor
57 %
59 %
52 %
53 %
48 %
40 %
Kundcenter
3%
11 %
23 %
24 %
19 %
17 %
Maskinellt
9%
13 %
19 %
22 %
32 %
42 %
Övriga samt okänt kontor
31 %
17 %
5%
1%
1%
0%
Samtliga
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
64
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
Olika ärendeklassificeringar
Andelen ärenden som handläggs helt maskinellt skiljer sig åt mellan
olika ärendeklassificeringar, se tabell 9. Av ansökningar om VAB
som gällde maximalt fyra dagar för barn som är 240 dagar eller äldre
men högst 12 år handlades 56 procent helt maskinellt år 2014. Det är
en ökning med mer än 40 procentenheter sedan år 2009. Den största
ökningen i procent gäller VAB mellan fem och sju dagar för barn från
240 dagar eller äldre men högst 12 år. Från att endast en liten del av
ärendena beslutades helt maskinellt var det år 2014 cirka 36 procent.
Dagar vid barns födelse och adoption och ärenden inom klassificeringen övrigt krävde alla manuell handläggning år 2009, men sedan
år 2013 handläggs en mindre andel av dessa ärenden maskinellt.
64
Ärenden som ingår i övriga är till exempel ärenden som har avslutats vid ett av Försäkringskassans servicekontor samt då uppgift om kontor saknas. Antalet ansökningar där kontorsuppgift saknas motsvarar dock under 1 procent av ärendena.
48
Maskinell handläggning av ansökningar
Tabell 9
Andel maskinellt handlagda ärenden per typ och år,
2009–2014
Klassificeringar
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0%
1%
1%
3%
8%
8%
VAB 240 dagar-12 år
13 %
20 %
29 %
32 %
44 %
56 %
VAB 240 dagar - 12 år, tom 4 dgr
14 %
21 %
29 %
33 %
45 %
56 %
VAB 240 dagar - 12 år, 5-7 dgr
7%
10 %
15 %
17 %
28 %
36 %
VAB 240 dagar - 12 år, > 7 dgr
0%
0%
0%
0%
0%
0%
VAB annat
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Övrigt
0%
0%
0%
0%
4%
6%
Samtliga
9%
14 %
20 %
22 %
32 %
42 %
Födelse/adoptioner
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
Anm. Observationer där uppgift om manuell eller maskinell hantering saknas i denna redovisning. Detta var i genomsnitt 0,7 procent av ärendena 2009–2011 och 0,4 procent av ärendena
2012–2014.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att allt fler ärenden handläggs helt maskinellt och under år 2014 överstiger den totala genomsnittliga andelen för året 40 procent. Det främsta skälet till ökningen
är möjligheterna att helt maskinellt handlägga ansökningar för vård
av barn som är 240 dagar eller äldre men som inte fyllt 12 år, vilket
motsvarar tre fjärdedelar av alla ansökningar om tillfällig föräldrapenning.
5.2
Konsekvenser av ökad maskinell
handläggning
Den maskinella hanteringen får en allt större betydelse vid handläggningen av ansökningar om tillfällig föräldrapenning. Det finns flera
fördelar med maskinell hantering av ärenden. Försäkringskassan
anger i sin årsredovisning att den ökade automatiseringen av handläggningen har lett till bättre service och effektivare flöden för
kunderna samtidigt som den har gett lägre kostnader för verksam-
49
Maskinell handläggning av ansökningar
heten.65 De främsta fördelarna med maskinell handläggning är att
den kan medföra ökad kostnadseffektivitet, en ökad likformighet
i hantering och minskar risken för manuella fel i handläggningen.
En ökande andel ärenden som handläggs maskinellt medför också
risker. De maskinella kontrollerna av ansökan och förälderns uppgifter måste kontinuerligt ses över och utvecklas för att göra tillräckliga kontroller av rätt uppgifter. Den information som kontrolleras
maskinellt måste också vara uppdaterad och tillförlitlig.66 Det har
också framkommit vid intervjuer med representanter för BF Utveckling och stöd, som kravställer inom utvecklingen av de maskinella
kontrollerna, att Försäkringskassan löpande arbetar med att utveckla
och förbättra kontrollerna.
Risker med maskinell handläggning
Det stora inslaget av maskinella kontroller i handläggningen innebär
att det kan vara svårt att säkerställa kvaliteten i enskilda ärenden. Det
har under intervjuer med handläggare och specialister framkommit
exempel på situationer där föräldrar har fått fel ersättning till följd av
hur kontrollerna har utformats. Till exempel har det uppmärksammats
att föräldrar felaktigt har kunnat få ersättning för upp till 24 timmar
per dygn. Anledningen till felet är att ersättning har betalats ut helt
utifrån förälderns uppgifter om hur många timmar per dygn de har
varit frånvarande från arbetet, oavsett om antalet timmar har kunnat
anses som rimligt eller inte. BF Utveckling och stöd har uppmärksammats på felet och har begärt en rättning i kommande uppdatering
av it-stödet.
Enligt vad som har framkommit vid intervjuer förekommer det också
att föräldrar som arbetar deltid ibland lämnar fel uppgifter om den
normala arbetstiden. Det framgår inte tydligt i ansökningsblanketten
vilka uppgifter som ska lämnas. Om föräldern lämnar fel uppgift
leder detta i vissa fall till att felaktig ersättning betalas ut.
Vid intervjuer har det noterats att det även finns risk för att uppgifter
missas i handläggningen, eftersom de maskinella kontrollerna inte
fångar viss typ av information. Ett exempel är att handläggare först
65
66
Försäkringskassan (2015), s. 34.
Inspektionen för socialförsäkringen (2013), s. 52 ff.
50
Maskinell handläggning av ansökningar
när tillfällig föräldrapenning har betalats ut i 120 dagar får information från kontrollerna i it-stödet om att föräldern inte har rätt till fler
dagar med ersättning. För att kontrollera föräldrar med ett stort uttag
av tillfällig föräldrapenning och upptäcka eventuella felaktigheter
skulle ärenden för barn där många dagar har betalats ut kunna uppmärksammas redan innan den gränsen är nådd. En annan situation
där det finns en risk för att uppgifter missas i handläggningen är när
föräldrar med flera barn ansöker om ersättning för olika barn efter
varandra i en följd. Så länge perioden för varje barn understiger åtta
dagar görs ingen manuell utredning av anledningen till ansökningarna, trots att det kan röra sig om ett stort antal dagar.
Införandet och utformningen av en enskild kontroll kan få stor påverkan på antalet ärenden som behöver hanteras manuellt. Ett exempel
är kontrollen av om en ansökan gäller för tid innan en anmälan har
gjorts till Försäkringskassan. I många ärenden ansöker föräldrar om
tillfällig föräldrapenning även för dagar före anmälan gjordes, trots
att det finns ett krav på att anmälan ska göras den första dagen i vårdperioden. Tillfällig föräldrapenning kan betalas ut för retroaktiv tid,
om föräldern har varit förhindrad att göra en anmälan eller om det
finns särskilda skäl för att ersättning ändå bör betalas ut.67 I de fall
föräldern skriver något på avsedd plats på ansökan, godtas det som
en godkänd anledning i den maskinella kontrollen. Tidigare krävde
alla dessa ärenden manuell handläggning men genom den förändrade
hanteringen är det nu färre ärenden som behöver hanteras manuellt.
Om det uppstår felaktiga utbetalningar trots de maskinella kontrollerna eller om det finns andra brister i it-stödet ska ärendet rapporteras
som en incident. Dessa incidenter kan ge en överblick över rapporterade fel i it-stödet. Intervjuade representanter från BF Utveckling och
stöd och BF Kundmöte uppger dock att det saknas tillräcklig kunskap
bland handläggare om vilka uppgifter som kontrolleras maskinellt.
Sådana brister kan medföra att avvikelser i enskilda ärenden inte upptäcks och att generella risker som uppkommer i handläggningen inte
uppmärksammas i tillräcklig utsträckning.
67
11 kap. 12 § socialförsäkringsbalken.
51
Maskinell handläggning av ansökningar
Snabba utbetalningar
En maskinell handläggning med utbetalning inom tre dagar har
medfört en ökad efterfrågan på att snabbt få ersättning enligt vad
intervjuade handläggare och specialister har uppgett. Snabb utbetalning i kombination med låg kontrollfrekvens ökar risken för felaktiga
utbetalningar, eftersom föräldrar kan utnyttja möjligheten att få
snabba pengar utan att avstå från arbete.68
I samband med intervjuer framkommer att det finns ett lärande bland
föräldrar om hur en ansökan ska vara ifylld för att ersättning ska
beviljas direkt. Föräldrar som väljer att fylla i förvalda alternativ
får sin ersättning beviljad helt maskinellt om alla övriga uppgifter
stämmer. I de fall föräldrar förtydligar anledningen till ansökan med
egna ord krävs manuell handläggning. Sådana ärenden kan behöva
kompletteras med fler uppgifter men det kan också bli så att ersättningen betalas ut senare eller att det blir ett avslag. En handläggare
säger vid en intervju: ”Om jag har varit med mitt barn i skolan men
i stället fyller i feber på ansökan förbättrar jag mina chanser att få
ersättning. Om man är tillräckligt medveten som förälder kan man
sätta detta i system”. Det innebär att det finns en risk för att föräldrars
vilja att snabbt få ersättning kan innebära att ersättningen betalas ut
på felaktiga grunder.
Intervjuade handläggare uppger också att det händer att föräldrar,
som av något skäl inte får sin ansökan beslutad maskinellt, ringer
till Kundcenter, som har möjlighet att handlägga en ansökan direkt
under samtalet med föräldern. Samtidigt uppges det finnas föräldrar
som är missnöjda med den snabba utbetalningen. Det förekommer
också att föräldrar ringer för att meddela att de har råkat fylla i fel
uppgifter, men att ansökan då redan kan vara beviljad. Rör det sig
om ersättning för någon enstaka dag blir de dock sällan skyldiga att
betala tillbaka den felaktigt utbetalda ersättningen, se vidare avsnitt
9.2. Det har även beskrivits vid intervjuer att det förekommer att
föräldrar som kontaktar Försäkringskassan hellre skulle vilja ha
ersättning i samband med att det faktiska löneavdraget görs.
68
Inspektionen för socialförsäkringen (2013), s. 53.
52
Maskinell handläggning av ansökningar
Granskningen visar att snabb utbetalning av ersättning kan medföra
en ökad risk för felutbetalningar och skapar en efterfrågan som medför merarbete för Försäkringskassan.
53
Manuell handläggning av ansökningar
6
Manuell handläggning av
ansökningar
I det här kapitlet presenteras resultatet av granskningen av den
manuella handläggningen av ansökningar om tillfällig föräldrapenning. Resultatet bygger på granskningen av ärenden och styrande
dokumenten samt på de genomförda intervjuerna.
6.1
Övergripande resultat från
ärendegranskning
I aktstudien av 284 ansökningar om tillfällig föräldrapenning har
kvaliteten i utredning och beslut granskats. Eftersom urvalet har
gjorts utifrån beslut som föräldrar har varit missnöjda med och begärt
omprövning av, handlar det i huvudsak om negativa beslut. Hit räknas beslut om avslag och beslut om avvisning69, se tabell 10. I ett
fåtal fall har föräldern även begärt omprövning av ett positivt beslut.70
69
Ett avvisningsbeslut innebär att Försäkringskassan inte gör någon sakprövning i ärendet. En
ansökan ska avvisas om den är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon
prövning i sak eller om det finns grundläggande formella brister i den, se 110 kap. 10 §
socialförsäkringsbalken.
70
En vanlig orsak till begäran om omprövning av ett positivt beslut var att föräldern beviljades
vanlig tillfällig föräldrapenning men vid begäran om omprövning anförde att hen ville ha tillfällig föräldrapenning för ett allvarligt sjukt barn. I ett par fall hade Försäkringskassan tagit
ställning till om barnet var att anse som allvarligt sjukt i ett beslut och i de andra fallen hade
föräldern fått tillfällig föräldrapenning utbetald. Andra orsaker till begäran om omprövning
var att föräldern ansåg att Försäkringskassan hade betalat ut för låg ersättning på grund av
felaktig beräkning eller på grund av felaktigt ifylld ansökningsblankett.
55
Manuell handläggning av ansökningar
Tabell 10
Beslut i grundärende
Beslut i grundärendet
Antal
Andel
Avslag
183
64 %
Avvisning
51
18 %
Beviljande
14
5%
Delvis bifall
36
13 %
Samtliga
284
100 %
Källa: ISF:s aktgranskning.
Det finns en rad olika anledningar till att ersättning inte har beviljats
i grundärendet, se tabell 11.71 I granskningen har uppgifter om anledningen till avslagsbeslutet eller avvisningsbeslutet samlats in och
delats in i olika kategorier som provgranskningen har visat är vanligt
förekommande. I de flesta ärenden där ersättning nekades saknades
ett fullständigt beslutsunderlag. Det kan då handla om att föräldern
inte har skickat in ett läkarintyg eller läkarutlåtande eller att det
saknas uppgifter i ansökan, till exempel uppgift om antalet arbetade
timmar eller en namnteckning. I ärenden där avslagsanledningen har
kategoriserats som övriga anledningar till avslag, beror avslagen på
att ansökningarna avser olika situationer som inte täcks av bestämmelserna för tillfällig föräldrapenning.
71
I beslutsbreven har det i vissa fall angetts mer än ett skäl till att ersättning inte har beviljats.
I dessa fall har det som bedömdes som det huvudsakliga skälet angetts.
56
57
5
144
14
284
Beviljande
Samtliga
Källa: ISF:s aktgranskning.
31
6
37
Övriga avslagsanledningar
140
9
9
1
10
Överlåtelse/medgivande/utvidgad
8
1
9
Förskola/skola stängd
4
18
26
Ej allvarligt sjukt eller LSS
13
8
17
Sjukdomen ej styrkt (sjukfall längre än 7 dagar)
15
24
39
Ej avstått från arbete eller styrkt inkomstbortfall
51 %
36 %
16 %
10 %
11 %
31 %
76 %
62 %
48 %
21
19
40
Ej styrkt att barnet hade behov av särskild tillsyn eller vård
82 %
10
46
56
Ej fullständigt underlag
52 %
15
16
31
100 %
-
Annan hade omsorgen om barnet
5
Andel
Ingen ändring
5
Ändring/delvis ändring
Anmälan ej gjord i tid
Antal
Antal och andel beslut som ändras vid omprövning uppdelat på anledningar till att ersättning inte
beviljades i grundärendet
Anledning till negativt beslut i grundärendet
Tabell 11
Manuell handläggning av ansökningar
Manuell handläggning av ansökningar
Omprövning i granskade ärenden
Antalet omprövningar av beslut om tillfällig föräldrapenning är
relativt lågt i förhållande till ärendemängden. I de fall som föräldrar
begär omprövning ändras dock relativt många ärenden.
Av de 284 ärenden som har ingått i urvalet är det 144 ärenden som
har ändrats helt eller delvis och 140 ärenden som inte har ändrats
vid omprövning. Det ger en ändringsfrekvens på cirka 51 procent
om de ärenden där beslutet ändras delvis inkluderas. Försäkringskassan anger att den totala ändringsfrekvensen för ärenden om
tillfällig föräldrapenning var 47 procent år 2014 och att den genomsnittliga ändringsfrekvensen för samtliga förmåner inom livssituationen Väntar eller har barn72 var 24 procent.73
För ärenden som har ingått i aktstudien varierade andelen ändrade
beslut vid omprövning beroende på orsaken till att ersättning nekades,
se tabell 11. Samtliga avslag som berodde på sen anmälan ändrades
vid omprövning. Även beslut om att neka ersättning på grund av att
underlaget var ofullständigt ändrades i stor utsträckning. Ärenden
som ändrades i liten utsträckning eller inte alls vid omprövning var
om förskolan eller skolan var stängd eller om avslaget gällde överlåtelse av rätten till ersättning. Det var bara något enstaka ärende
av dessa som ändrades och då fanns det ofta andra omständigheter
i ärendet som påverkade utgången.
I granskningen har även anledningen till att beslutet ändrades vid
omprövning registrerats, se tabell 12. Anledningar har delats upp i
olika kategorier beroende på orsaken till ändringen. Kategorierna har
skapats i arbetet med granskningen för att kunna fånga skillnader
mellan olika ärenden. Bland de granskade ärendena är den vanligaste
orsaken till att beslutet ändras att nya uppgifter har kommit in i samband med omprövningen. I 60 procent av ärendena hade Försäkringskassan begärt in uppgifterna men föräldern hade inte lämnat in dem
innan beslutet fattades. De uppgifter som föräldern lämnade först i
samband med omprövningen medförde en ändrad bedömning av
rätten till ersättning. Det var också relativt vanligt att det i samband
72
De största förmånerna inom livssituationen Väntar eller har barn är barnbidrag, bostadsbidrag,
graviditetspenning, föräldrapenning och underhållsstöd.
73
Försäkringskassan (2015), s. 71.
58
Manuell handläggning av ansökningar
med omprövningen kom in uppgifter som inte hade efterfrågats i
grundärendet men som ändå medförde att beslutet ändrades.
Tabell 12
Anledning till ändrat beslut vid omprövning
Anledning till förändring av beslut
Antal
Andel
Bedömning av nya uppgifter som begärts i
grundärendet men inte kommit in förrän vid
omprövning av beslutet
87
60 %
Bedömning av nya uppgifter som inte har
efterfrågats i grundärendet
33
23 %
Samma underlag men annan bedömning
16
11 %
Felaktig rättstillämpning i grundärendet
6
4%
Annat
2
1%
Källa: ISF:s aktgranskning.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att i de fall tillfällig föräldrapenning nekas och föräldern begär omprövning beror det ofta på att
uppgifter saknas i ärendet som innebär att ersättning inte kan beviljas.
När ersättningen nekas av andra skäl än att uppgifter saknas är sannolikheten att ersättning ska beviljas vid en omprövning betydligt lägre.
6.2
Utredning och komplettering av uppgifter
i ansökan
Det är uppgifterna som föräldern har lämnat i sin ansökan om tillfällig föräldrapenning som handläggningen utgår ifrån. I de fall någon
uppgift behöver kontrolleras manuellt eller en bedömning behöver
göras ska handläggaren avgöra om informationen i ansökan är tillräcklig eller om det behövs kompletterande uppgifter.74
I granskningen av ärenden kan konstateras att de skilda situationer
som kan ge rätt till tillfällig föräldrapenning är svåra för Försäkringskassan att fånga i en ansökan. Föräldrar saknar i vissa fall möjligheter
att lämna alla relevanta uppgifter om anledningen till ansökan. I de
74
Försäkringskassan (2007), s. 50 ff.
59
Manuell handläggning av ansökningar
fall ansökan gäller mer komplexa situationer, till exempel om barnet
är allvarligt sjukt eller om det genomgår en behandling på barn- och
ungdomspsykiatrin (BUP), kan det vara svårt att fylla i alla uppgifter
som är relevanta för bedömningen. I dessa fall är det avgörande att
handläggaren uppmärksammar att det behövs kompletterande uppgifter för att kunna bedöma rätten till ersättning på ett tillräckligt
underlag.
Utifrån vad som har framkommit vid intervjuer med representanter
för BF Utveckling och stöd ska sådana indikationer i ansökan som
tyder på att det saknas uppgifter som kan ha betydelse för bedömningen leda till att handläggaren fortsätter att utreda ärendet. Aktgranskningen visar dock att utredningarna i de grundärenden som
har ingått i granskningen i ett antal fall inte är tillräckligt omfattande.
Handläggare har beslutat i ärenden utifrån de knapphändiga uppgifter
som finns i ansökan i stället för att kontakta föräldern för att utreda
anledningen till ansökan.
Det finns flera orsaker till att kompletterande uppgifter behöver
inhämtas. I de granskade ärendena var det främst intyg från läkare
eller en ofullständig ansökan som föranledde en komplettering av
uppgifter. I de flesta fall skickade handläggaren en skriftlig begäran
om komplettering.
I Försäkringskassans processbeskrivning framgår det att kompletteringar i första hand ska ske muntligt och i undantagsfall skriftligt.75
Även i tidigare versioner av processbeskrivningen framgick också
att handläggare i första hand skulle komplettera muntligt men i och
med den nya skrivningen betonas vikten av muntlig komplettering
ytterligare.76
I flera av de granskade ärendena saknades enklare uppgifter som att
föräldern av misstag hade glömt att fylla i ordinarie arbetstid i timmar
eller att det inte framgick vad den andra föräldern gjorde under den
period ansökan avsåg. Trots att det endast var enklare uppgifter som
saknades var det ovanligt att en handläggare kompletterade ärendet
genom att ta direkt kontakt med föräldern per telefon.
75
76
Försäkringskassan (2007), s. 21 f.
Försäkringskassan (2007 a), s. 18.
60
Manuell handläggning av ansökningar
Det finns också situationer där ärendet ska handläggas manuellt men
där handläggare inte har tillräckliga kunskaper eller slarvar med den
utredning eller bedömning som krävs. I granskningen har det till
exempel ingått ett par ärenden där handläggaren har utfört fel åtgärder, i form av utredning eller bedömning, vilket har haft inverkan på
rätten till ersättning. Det har också uppmärksammats att handläggningen inte alltid utgår från de bestämmelser som gäller för det
barnets ålder. Det kan i dessa fall innebära att fel bestämmelser
tillämpas.
Vid intervjuer med olika representanter för BF Kundmöte har det
framkommit att det förekommer att ersättning i ärenden som kräver
manuell handläggning har betalats ut direkt, utan att någon åtgärd har
genomförts i ärendet. Det innebär att ansökan har beviljats utan att
den uppgift som it-stödet inte godkände har kontrollerats eller utretts.
I de beskrivna fallen har den felaktiga hanteringen i ärendet uppmärksammats i samband med en ny ansökan. En sådan felaktig hantering
medför att föräldrar beviljas ersättning utan att nödvändig utredning
har gjorts.
Det kan konstateras att de skilda situationer som ger rätt till tillfällig
föräldrapenning ställer krav på att uppgifterna som lämnats i ansökan
är tillräckliga för att Försäkringskassan ska kunna avgöra när ett ärende behöver kompletteras med ytterligare uppgifter. Försäkringskassan
betonar att muntlig komplettering ska användas i första hand. Det är
ett smidigt sätt att hämta in ytterligare relevanta uppgifter från föräldern och bör kunna medföra att Försäkringskassan kan minska andelen
ärenden där uppgifter saknas vid beslutstillfället. Utan tillräckliga
underlag och vid bristande utredning kan relevant information i
ärendet missas. Det kan i vissa fall innebära att en förälder går miste
om ersättning eller att ersättning betalas ut felaktigt eller med ett för
högt belopp.
Ingen kontakt med föräldern innan ersättning nekas
I ärenden där Försäkringskassan överväger att inte bevilja ersättning,
får föräldrarna i de flesta fall information om detta innan ett beslut
fattas.
Om Försäkringskassan får uppgifter från någon annan än den sökande
föräldern och avser att fatta ett negativt beslut, så ska föräldern få
tillfälle att yttra sig över uppgifterna innan myndigheten beslutar i
61
Manuell handläggning av ansökningar
ärendet.77 Det finns däremot ingen skyldighet att informera föräldern
om vilket beslut Försäkringskassan överväger att fatta. Enligt Försäkringskassans vägledning om förvaltningsrätt är det dock lämpligt
att göra det i kommuniceringsbrevet, eftersom den enskilda då får
veta hur Försäkringskassan uppfattar underlaget i ärendet.78
Av aktgranskningen framgår det att Försäkringskassan i flera fall har
beslutat om avslag utan att föräldern har fått veta detta innan beslutet
fattades. Det innebär att föräldern inte har fått vare sig någon begäran
om kompletterande uppgifter, kommunicering av inhämtad information eller information om förslag till beslut.
I granskningen var det totalt 270 ärenden där föräldern hade fått
beslut om avslag, avvisning eller delvis bifall i grundärendet.
I 16 procent av dessa ärenden nekades föräldern ersättning utan att
någon kontakt eller information hade lämnats från Försäkringskassan
innan beslut fattades.
Om Försäkringskassan endast grundar sin bedömning på uppgifter
och underlag som föräldern själv har kommit in med, finns det inget
krav på att Försäkringskassan ska informera föräldern om att myndigheten överväger att fatta ett negativt beslut. Det finns dock flera
exempel från granskningen som visar att om föräldern, innan beslut
fattades, hade fått veta på vilka grunder och utifrån vilka omständigheter Försäkringskassan hade gjort sin bedömning, så hade det kunnat
påverka utgången i ärendet. Föräldrarna hade i flera av dessa fall fått
avslag därför att det saknades sådana uppgifter i grundärendet som
hade kunnat ge en komplett bild av ärendet. Även om det inte finns
ett krav på Försäkringskassan att informera om förslag till beslut,
har myndigheten ett ansvar för att ärendet blir tillräckligt utrett.79
77
17 § förvaltningslagen (1986:223).
Försäkringskassan (2004), s. 64.
79
Jämför 110 kap. 13 § socialförsäkringsbalken.
78
62
Manuell handläggning av ansökningar
6.3
Dokumentation
I granskningen har handläggarnas dokumentation i ärenden om tillfällig föräldrapenning studerats både vid intervjuer och i ärendegranskningen.
Bakgrund
Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling
och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av
myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon
enskild.80 JO har uttalat att även uppgifter som rör ärendets gång, till
exempel kontakt med parter, andra personer eller myndigheter, bör
antecknas. En god dokumentation bör även omfatta sådant som anger
och förklarar myndighetens ställningstaganden.81 JO har även uttalat
att alla beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse bör redovisas.82
I Försäkringskassans vägledning om förvaltningsrätt finns en övergripande beskrivning av dokumentationen i myndighetens ärenden.
Det anges bland annat att det finns en skyldighet att dokumentera
enligt förvaltningslagen och att det ska vara en fullständig och ordnad
dokumentation för att det ska gå att följa och förstå ärendets gång
samt att muntliga uppgifter ska dokumenteras.83
Kraven på dokumentation i ärenden om tillfällig föräldrapenning
framgår av processbeskrivningen. I den anges att en god dokumentation är en förutsättning för att man ska kunna överblicka handläggningen av ärendet. Det anges även att handläggaren ska tänka på att
alltid dokumentera det som är relevant i det enskilda ärendet. Därefter
preciseras bland annat att muntliga uppgifter som har betydelse för
ärendet ska dokumenteras. När det gäller uppgifter som hämtas från
myndighetens interna register anges att handläggaren ska dokumentera uppgifter som har betydelse för ärendet, det vill säga om de
80
15 § förvaltningslagen.
Se till exempel JO 2013/14 s. 471 och JO dnr 166-2010.
82
JO dnr 3972-2012.
83
Försäkringskassan (2004), s. 33 ff.
81
63
Manuell handläggning av ansökningar
påverkar vilket beslut som ska fattas, om beslutet är helt eller delvis
negativt.84
Dokumentation i ärenden
Dokumentationen i ärenden om tillfällig föräldrapenning har studerats
vid granskningen. Den var i många fall mycket kortfattad och svår att
följa. Framför allt var dokumentationen av telefonsamtal mycket
sparsam och saknades ibland helt. I ett par ärenden angavs det först i
beslutet att handläggaren och föräldern hade haft telefonkontakt, men
det framgick inte av journalen när samtalet ägde rum eller vad som
framkom vid samtalet.
Flera specialister och omprövare men även handläggare som har
intervjuats uppger också att dokumentationen i ärenden om tillfällig
föräldrapenning är kortfattad. Flera av de intervjuade uppger också
att dokumentationen inte ska vara för omfattande, utan att de flesta
uppgifter framgår antingen av ansökan eller av tidigare maskinella
kontroller som har gjorts i ärendet. Samtidigt säger de att det ska
vara lätt att följa ärendet gång och att någon annan handläggare ska
kunna ta över ärendet och förstå vad som har hänt. I ärenden där
föräldrar beviljas ersättning är det mycket lite dokumentation i journalen. Handläggare som har intervjuats beskriver att de i många fall
gör bedömningar av uppgifter i ansökan, utan att dokumentera något
i journalen och sedan fortsätter den maskinella handläggingen. De
uppgifter som dokumenteras i journalerna uppges i stället gälla sådant
som är mer komplicerat och inte självklart eller som inhämtats från
ett annat ärende.
Försäkringskassan har i en nationell kvalitetsanalys gjort en uppföljning av ärenden om tillfällig föräldrapenning. Ett förbättringsområde
som uppmärksammades vid uppföljningen var dokumentationen i
ärenden. I uppföljningen framgår det att ett kontor upplever att de
har ett för lågt dokumentationskrav i tillfällig föräldrapenning, vilket
gör att de har svårt att följa ett ärende. De skulle vilja återinföra lite
strängare dokumentationskrav för att bättre kunna följa ärendet.85
84
85
Försäkringskassan (2007), s. 19.
Försäkringskassan (2015 d), s. 20.
64
Manuell handläggning av ansökningar
Det kan konstateras att dokumentationen i ärenden om tillfällig
föräldrapenning ofta är knapphändig. I många av de ärenden som har
ingått i denna granskning var det svårt att följa och förstå vad som
hade hänt i ärendena eftersom det saknades dokumentation av
uppgifter som hade inhämtats från exempelvis interna register. Det
saknades också tillräcklig dokumentation av telefonsamtal och av
ställningstaganden och bedömningar som hade gjorts i ärendena.
Krav på dokumentation
I Försäkringskassans processbeskrivning för tillfällig föräldrapenning
anges att uppgifter som är relevanta i ärendet ska dokumenteras. Det
framgår samtidigt att till exempel uppgifter som inhämtas från interna
register endast ska dokumenteras om de har betydelse för ärendet, det
vill säga om de påverkar vilket beslut handläggaren ska fatta om
beslutet är helt eller delvis negativt.86
I granskningen av ärenden var det i vissa fall svårt att avgöra vilka
uppgifter som hade legat till grund för bedömningen. I vissa fall kan
det antas att bedömningen hade gjorts med ledning av uppgifter från
interna register, utan att detta fanns dokumenterat. Handläggare har
vid intervjuer beskrivit att det ibland kan vara svårt att följa vilka
åtgärder och bedömningar som andra handläggare har gjort. För att
det ska gå att följa och förstå ett ärendes gång bör uppgifter som
handläggare inhämtar manuellt från interna register och som kan ha
betydelse i ärendet dokumenteras. Detta gäller oavsett om beslutet
kommer att gå föräldern emot eller inte. När handläggaren utför en
manuell handläggningsåtgärd är det inte heller säkert att det går att
förutse hur rätten till ersättning slutligen kommer att bedömas.
I processbeskrivningen tydliggörs inte när handläggaren ska dokumentera sina ställningstaganden och bedömningar i ärendena. Där
anges att bedömningen endast ska dokumenteras om det inte framgår
av underlagen i ärendet eller av Försäkringskassans interna system
varför handläggaren bedömer att föräldern har rätt eller inte har rätt
till tillfällig föräldrapenning.87 Även om en uppgift framgår av
ansökan eller andra handlingar i ett ärende, så kan även handläggarens egna ställningstaganden till uppgifter och omständigheter i
86
87
Försäkringskassan (2007), s. 19 och 23.
Försäkringskassan (2007), s.109 och 117 ff.
65
Manuell handläggning av ansökningar
ärendet behöva dokumenteras för att man ska kunna följa ärendets
gång och förstå de bedömningar som gjorts i ärendet.
Beskrivningen av dokumentation i processbeskrivningen tydliggör
inte vilka uppgifter, ställningstaganden och bedömningar som bör
dokumenteras i ärenden om tillfällig föräldrapenning. Det framgår
inte heller av processbeskrivningen att uppgifter bör dokumenteras,
även om de inte tillför något i sak men behövs för att det ska gå att
följa och förstå ett ärendes gång.
66
Bedömningar av rätten till ersättning
7
Bedömningar av rätten till
ersättning
I det här kapitlet presenteras och analyseras exempel på mer komplexa bedömningar i den manuella handläggningen av ärenden om
tillfällig föräldrapenning. Särskilt komplicerade bedömningar och
situationer där det finns skillnader i hanteringen har framkommit vid
intervjuer med representanter för handläggningen och i granskningen
av ärenden.
7.1
Likformiga bedömningar
Regelverket för att bedöma om vissa anledningar ger rätt till ersättning är komplext. Det medför att föräldrar i dessa fall kan ha svårt
att förutse om de kan få ersättning och därför ansöker om ersättning
för anledningar som inte täcks av försäkringen.
En del föräldrar kontaktar Försäkringskassan för att få information
om rätten till ersättning i olika situationer. Den information som
lämnas är främst generell information om de regler som gäller, enligt
vad intervjuade handläggare uppger. Dock förekommer det i ett antal
granskade ärenden att föräldrar anser sig ha fått felaktig information
om regelverket för tillfällig föräldrapenning. Att föräldrar ibland
antingen kan ha missförstått information eller inte har uppgett alla
avgörande omständigheter och sedan är missnöjda med beslutet
bekräftas vid intervjuer med handläggare. I flera granskade ärenden
framgår det av begäran om omprövning att föräldrar anser sig ha
blivit missledda på grund av felaktig information, vilket har fått
negativa ekonomiska konsekvenser för dem.
67
Bedömningar av rätten till ersättning
I kapitlets nästkommande avsnitt behandlas ett par av de situationer
som i granskningen har visat sig vara komplicerade att utreda och
bedöma.
7.2
Läkarbesök, kurs och behandling
En anledning till att en ansökan om tillfällig föräldrapenning i vissa
fall kräver en manuell bedömning är om föräldern har varit på olika
typer av läkarbesök och behandlingar eller deltagit i utbildningar och
kurser på grund av barnets sjukdom eller funktionshinder.
En förälder kan få tillfällig föräldrapenning för att vara med vid ett
läkarbesök, en behandling eller för att delta i en kurs.88
Handläggning vid läkarbesök
Det har framkommit i granskningen att Försäkringskassan utreder
ärenden, där ansökan gäller läkarbesök, behandlingar och kurser i
olika utsträckning. Liknande ärenden hanteras olika beroende på
om det är helt maskinell eller manuell handläggning, men också
beroende på vilken bedömning handläggaren gör i ärendet.
Vilka ärenden som kräver manuell handläggning beror delvis på hur
föräldern har fyllt i ansökan. Om föräldern har kryssat i ett förvalt
alternativ, till exempel läkarbesök, och barnet är under 12 år handläggs ansökan maskinellt. Om föräldern däremot har angett anledningen i fritext måste handläggaren bedöma vad det är för typ av
aktivitet och ibland även syftet med den.
I de fall ansökan handläggs manuellt, kan handläggaren även behöva
ta ställning till om det är ett sådant läkarbesök eller behandling som
båda föräldrarna kan få ersättning för och om det behövs någon form
88
Enligt 13 kap. 20 § socialförsäkringsbalken har en förälder rätt till tillfällig föräldrapenning
när hen behöver avstå från arbete för att besöka en institution eller delta i en kurs som ordnas
av en sjukvårdshuvudman, om syftet med besöket eller kursen är att medverka i behandling
av barnet eller lära sig vårda barnet. En förälder har också rätt till tillfällig föräldrapenning
vid läkarbesök på grund av att barnet lider av allvarlig sjukdom och vid läkarbesök som är
en del i behandlingen av barnet samt vid deltagande i behandling som är ordinerad av läkare.
I dessa situationer kan föräldern få tillfällig föräldrapenning även om barnet inte är med under
besöket eller kursen.
68
Bedömningar av rätten till ersättning
av intyg eller utlåtande från läkare. Innan barnet har fyllt 12 år,
behövs det normalt inget utlåtande från läkare. När barnet har fyllt
12 år, måste det alltid finnas ett läkarutlåtande.89
Två bedömningar som handläggare beskriver som särskilt svåra
är dels vad som kan anses vara en del av en behandling, dels om en
kurs är anordnad av en sjukvårdshuvudman. Två ofta förekommande
exempel är besök på BUP och utbildning för föräldrar till barn med
neuropsykiatriska diagnoser. Det beskrivs vara särskilt svårt att
avgöra vad som ingår som del av en behandling, när det gäller barn
som har fyllt 12 år men inte 16 år. För denna åldersgrupp är det
vanligt med gemensamma möten med flera olika aktörer antingen i
skolan eller hos hälso- och sjukvården. Vilka situationer som ger rätt
till ersättning kan i dessa fall skilja sig åt och kräver ofta mer
utredning.
Intervjuade handläggare uppger att utredningarna av vad som kan
anses vara en del i en behandling eller vem som är anordnare av en
kurs i de flesta fall görs genom att kontakta föräldern per telefon.
I enstaka fall begär handläggarna även in skriftliga underlag från
föräldern för att få uppgiften styrkt. Det förekommer också, utifrån
vad som har framkommit vid intervjuer och granskade ärenden, att
handläggarna endast med ledning av de knapphändiga uppgifterna
i ansökan gör en bedömning av om anledningen kan ge rätt till
ersättning.
Sammanfattningsvis har det i granskningen av ärenden framkommit
att det är svårt för föräldrar att förutse i vilka situationer de kan få
tillfällig föräldrapenning i samband med till exempel läkarbesök eller
behandling och i samband med utbildningar och kurser.
Det har även framkommit att liknande situationer inte utreds på
samma sätt och att det därmed inte alltid görs likformiga bedömningar av vilka läkarbesök, behandlingar och kurser som ger rätt till
ersättning.
89
110 kap. 18 § socialförsäkringsbalken. Enligt 4 § Försäkringskassans föreskrifter (FKFS
2010:30) om föräldrapenningsförmåner räcker det dock att läkaren på ett läkarvårdskvitto
eller intyg om sjukvård anger att förälders närvaro varit nödvändig vid läkarbesöket.
69
Bedömningar av rätten till ersättning
Ersättning till båda föräldrarna
En annan situation vid läkarbesök och behandling som kan kräva
utredning är om båda föräldrarna har rätt till ersättning vid samma
tidpunkt för samma barn.
Föräldrar kan som huvudregel inte få tillfällig föräldrapenning
samtidigt för samma barn.90 Det finns dock några situationer, där
båda föräldrarna kan få tillfällig föräldrapenning samtidigt. Det gäller
i samband med att föräldrarna följer med sitt barn till läkare när
barnet lider av allvarlig sjukdom och om föräldrarna, som en del i
barnets behandling, behöver delta i läkarbesök eller i behandling som
ordinerats av läkare.91
I de här ärendena beviljas ofta ersättning till den förälder som först
ansöker om ersättning. När sedan även den andra föräldern ansöker
är det upp till Försäkringskassan att utreda om det är ett läkarbesök
eller behandling som ger rätt till tillfällig föräldrapenning för båda
föräldrarna.
I granskningen av ärenden förekommer ett antal fall, där föräldrar har
fått avslag på sin ansökan om ersättning för läkarbesök eller behandling på grund av att den andra föräldern redan har beviljats för samma
anledning. Av grundbesluten framgick det inte varför föräldrarna inte
kunde få tillfällig föräldrapenning samtidigt. Det framgick inte heller
av dokumentationen i ärendet om handläggaren hade tagit ställning
till om det var ett sådant läkarbesök eller behandling som ger båda
föräldrarna rätt till ersättning samtidigt. I dessa ärenden var det först
i samband med omprövningen som det framgick att en sådan
bedömning gjordes. I ett par ärenden beviljades också ersättning
vid omprövning.
Sammanfattningsvis har det i granskningen framkommit att Försäkringskassan inte alltid utreder om båda föräldrarna samtidigt kan ha
rätt till ersättning, trots att båda har gjort anspråk på tillfällig föräldrapenning för samma läkarbesök eller behandling.
90
91
11 kap. 10 § socialförsäkringsbalken.
13 kap. 3 § socialförsäkringsbalken.
70
Bedömningar av rätten till ersättning
7.3
Den andra föräldern vårdar barnet
En annan situation som flera handläggare och specialister har beskrivit som svårbedömd är när en förälder ansöker om tillfällig föräldrapenning samtidigt som det finns en annan förälder som inte arbetar.
I många fall kan det röra sig om att den andra föräldern får föräldrapenning för ett annat barn.
En grundläggande förutsättning för att en förälder ska ha rätt till tillfällig föräldrapenning är att hen har behövt avstå från arbete för att
vårda barnet.92 Om barnets andra förälder inte arbetar anses den
föräldern kunna vårda barnet, och föräldern som arbetar anses därför
inte behöva avstå från arbete för att vårda barnet.93 Av Försäkringskassans vägledning framgår det att en förälder som avstår från arbete
för att vårda barn enligt praxis kan få tillfällig föräldrapenning i vissa
speciella situationer, även om den andra föräldern inte arbetar. Det
måste prövas i det enskilda fallet om det finns ett behov av att båda
föräldrarna måste hjälpas åt med barnet eller barnen.94 Det innebär
att en förälder som avstår från arbete för att vårda barn kan ha rätt till
tillfällig föräldrapenning i vissa fall, trots att den andra föräldern inte
arbetar och till exempel får föräldrapenning.Bland de granskade
ärendena finns flera ärenden där en förälder inte har beviljats tillfällig
föräldrapenning, eftersom den andra föräldern har fått
föräldrapenning för samma tid. I flera av dessa ärenden gjordes ingen
utredning och ingen bedömning av om det fanns ett behov av att båda
föräldrarna hjälptes åt i vården av barnet eller barnen. Endast i något
enstaka ärende hade föräldern fått information om att hen hade
möjlighet att styrka att båda föräldrarna behövdes i vården av barnet.
I övriga ärenden framgick det endast att tillfällig föräldrapenning inte
kunde lämnas, därför att föräldrapenning redan hade beviljats till den
andra föräldern för samma tid.
Det har dock framkommit vid intervjuer med handläggare och
specialister att det upplevs bli allt vanligare att föräldrar ansöker om
tillfällig föräldrapenning för tid som den andra föräldern har föräldrapenning. Bedömningen av om en förälder kan ha rätt till tillfällig
föräldrapenning samtidigt som den andra föräldern vårdar barnet
92
13 kap. 16 och 20 §§ socialförsäkringsbalken.
Prop. 1984/85:78 s. 122.
94
Försäkringskassan (2001), s. 13.
93
71
Bedömningar av rätten till ersättning
eller barnen ger utrymme för tolkning, och bedömningarna uppges
kunna skilja sig åt mellan olika handläggare. I vägledningen anges
att det måste prövas i det enskilda fallet om det finns ett behov av
att båda föräldrarna måste hjälpas åt med det sjuka barnet eller barnen. I vägledningen beskrivs två olika rättsfall från Försäkringsöverdomstolen som gäller den här situationen. 95 Dessa rättsfall anges vid
intervjuer visa att det finns ett utrymme för bedömning men de ger
inte något tydligt stöd för vad handläggarna ska ta hänsyn till vid sina
bedömningar. Intervjuade representanter för handläggningen menar
att det har medfört att handläggare i många fall gör relativt generösa
bedömningar utifrån förälderns situation. En intervjuad representant
för BF Utveckling och stöd anger dock att ersättning i dessa situationer ska beviljas endast i undantagsfall.
Det kan också uppstå en situation där båda föräldrarna vill närvara
vid ett läkarbesök eller en behandling och där den ena föräldern redan
får föräldrapenning. Vid granskningen har det framkommit att man
i de här situationerna gör en annan bedömning än om båda föräldrarna avstår från arbete och ansöker om tillfällig föräldrapenning. Enligt
nuvarande regler kan inte en förälder få rätt till tillfällig föräldrapenning vid läkarbesök eller behandling samtidigt som den andra
föräldern får föräldrapenning.
Sammanfattningsvis har det framkommit att Försäkringskassans
utredning och bedömning av när en förälder behöver avstå från arbete
för att vårda sitt barn, trots att den andra föräldern inte arbetar, skiljer
sig åt. En förklaring kan vara att de styrande dokumenten inte ger
handläggare ett tillräckligt stöd för att göra likformiga bedömningar.
Det kan också konstateras att om en förälder får föräldrapenning, så
har föräldrarna inte samma möjligheter att få ersättning när de är med
vid samma läkarbesök eller behandling, som de hade haft om båda
föräldrarna hade arbetat.
95
Försäkringskassan (2001), s. 13.
72
Bedömningar av rätten till ersättning
7.4
Överlåtelse till en annan person
Granskningen visar att Försäkringskassan ofta får frågor från föräldrar om när tillfällig föräldrapenning kan betalas ut till någon annan
än föräldern. Ibland innebär också bedömningen och utredningen av
dessa situationer svårigheter för handläggarna.
Regelverk
En förälder kan överlåta sin rätt till tillfällig föräldrapenning till en
person som i stället för föräldern avstår från arbete för att vårda
förälderns barn. En sådan överlåtelse får göras vid sjukdom eller
smitta hos barnet eller hos barnets ordinarie vårdare.96 Föräldern
måste själv ha rätt till tillfällig föräldrapenning för att kunna överlåta
den rätten till en annan person.
Om en förälder blir sjuk samtidigt som barnet eller barnets ordinarie
vårdare och därför inte kan vårda barnet, kan en annan person som
avstår från arbete för att vårda barnet få tillfällig föräldrapenning.97
En förutsättning är att föräldern lämnar sitt medgivande. Det finns
ett krav på att föräldern skulle ha arbetat om hen inte hade varit
sjuk.Utvidgad tillfällig föräldrapenning kan lämnas om en annan
person
än föräldern vårdar ett barn som inte har fyllt tre år på grund av att
föräldern är sjuk och inte kan vårda barnet. Detta gäller även om
föräldern inte skulle ha arbetat om hen inte hade varit sjuk. Det är
i första hand ensamstående föräldrar med ensam vårdnad som
omfattas av reglerna om utvidgad tillfällig föräldrapenning.98
Tillämpning av regelverket
Reglerna om när någon annan person än en förälder kan få tillfällig
föräldrapenning kan vara svåra för föräldrar att förstå. Efter vad som
har framkommit vid intervjuerna och i de granskade ärendena kan
det i vissa fall även vara svårt för handläggarna att hålla isär de olika
situationerna. I ärenden som har granskats förekommer det att hand96
13 kap. 8 § socialförsäkringsbalken.
13 kap. 9 § socialförsäkringsbalken.
98
13 kap. 31 a § socialförsäkringsbalken. Se även prop. 2008/09:194 s. 26.
97
73
Bedömningar av rätten till ersättning
läggares bristande kunskap om regelverket har lett till att felaktig
eller bristfällig information har lämnats.
Det finns också flera ärenden där föräldrarna har missförstått regelverket och Försäkringskassans instruktioner och där en sjuk förälder
som själv inte haft rätt till tillfällig föräldrapenning har försökt överlåta rätten, trots att det endast är den andra föräldern som har den
möjligheten. I flera av de granskade ärendena har det också förekommit att handläggare inte har utrett omständigheterna i ärendet,
i situationer där föräldern uppenbart har missförstått regelverket.
I ett sådant fall borde handläggare till exempel utreda vad den andra
föräldern gjorde och om den föräldern kunde överlåta rätten till
tillfällig föräldrapenning. En sådan utredning gjordes endast i ett fåtal
ärenden och den andra föräldern fick därefter möjlighet att fylla i en
ny överlåtelse.
7.5
Allvarligt sjuka barn
I handläggningen av ansökningar om tillfällig föräldrapenning kan
det vara komplicerat att bedöma om ett barn kan anses vara allvarligt
sjukt.
Bakgrund
Sedan år 2005 har föräldrar som har ett allvarligt sjukt barn en utökad
rätt till tillfällig föräldrapenning. Det innebär att båda föräldrarna har
rätt till ersättning under en obegränsad tid.99 Med uttrycket allvarligt
sjuk menas att barnets sjukdom i sig är så allvarlig och att hälsotillståndet är så nedsatt att det föreligger ett påtagligt hot mot barnets liv.
Det utesluter emellertid inte att tillfällig föräldrapenning kan beviljas
även för tid när det direkta hotet mot barnets liv inte längre föreligger.
Tillfällig föräldrapenning kan också lämnas när barnet genomgår
behandling mot sitt sjukdomstillstånd och det utan behandlingen
föreligger en fara för barnets liv.100
I Försäkringskassans vägledning om tillfällig föräldrapenning anges
att det finns andra allvarliga sjukdomstillstånd utöver dem som exem99
13 kap. 30 och 31 §§ socialförsäkringsbalken.
Prop. 2005/06:159 s. 17 f och 32.
100
74
Bedömningar av rätten till ersättning
plifieras i vägledningen som kan innebära att barnet omfattas av
reglerna om tillfällig föräldrapenning för allvarligt sjuka barn. Det
anges även att det är en svår gränsdragning att ringa in personkretsen,
när barn får behandling mot en sjukdom och det utan behandling
finns en fara för barnets liv.101 Barnets sjukdomstillstånd ska styrkas
med ett läkarutlåtande om det inte hos Försäkringskassan redan finns
tillräcklig utredning för att bedöma rätten till ersättning.102 Handläggarna kan konsultera en försäkringsmedicinsk rådgivare (FMR) för
att få stöd med att bedöma läkarutlåtandet och analysera den information om barnets sjukdom, funktion och förmåga till aktivitet som
finns i de medicinska underlagen.103
Försäkringskassan har inför år 2015 planerat att genomföra en fördjupad rättslig kvalitetsuppföljning av tillfällig föräldrapenning för
allvarligt sjuka barn. Skälet till den planerade uppföljningen är att
den kan ge en fördjupad kunskap om kvaliteten i beslutsunderlagen
och bedömningen av rätten till tillfällig föräldrapenning för allvarligt
sjuka barn. Detta gäller särskilt bedömningen av om barnet är allvarligt sjukt. Anledningen anges vara att det finns ett stort bedömningsutrymme i dessa ärenden och att föräldrarna befinner sig i en mycket
utsatt situation.104
En förälder till ett allvarligt sjukt barn ansöker på samma sätt som
andra föräldrar. När en ansökan om tillfällig föräldrapenning kommer
in till Försäkringskassan och de grundläggande maskinella kontrollerna har genomförts, ska ärendet hanteras manuellt för att bedöma
om läkarintyget eller läkarutlåtande indikerar att barnet har en allvarlig sjukdom. Ärendet lämnas då över till något av de två särskilda
kontor som handlägger dessa ärenden. Det förekommer att ärenden
som ska hanteras av de särskilda kontoren inte lämnas över dit, därför
att det inte uppmärksammas i den manuella handläggningen att det
kan röra sig om ett allvarligt sjukt barn. Det innebär att en del av
dessa ärenden ibland lämnas över först när antalet ersättningsdagar
tagit slut.
I registerstudien har uppgifter om antalet barn som Försäkringskassan
betalar ut tillfällig föräldrapenning för som allvarligt sjuka under101
Försäkringskassan (2001), s. 44 f.
110 kap. 18 § socialförsäkringsbalken.
103
Försäkringskassan (2001), s. 46.
104
Försäkringskassan (2015 e).
102
75
Bedömningar av rätten till ersättning
sökts. Det saknas dock helt tillförlitliga uppgifter, vilket delvis beror
på att det sker en underrapportering av barn som är allvarligt sjuka.
Men utifrån de uppgifter som finns registrerade framgår det att
Försäkringskassan under år 2014 betalade ut ersättning för drygt
4 000 barn som bedömdes vara allvarligt sjuka. År 2009 var motsvarande antal 2 500 barn. Av de barn som anses vara allvarligt sjuka
är ett flertal i sina första levnadsår. Antalet sjunker därefter och är
relativt konstant fram till 12 års ålder, då antalet ökar. Antalet ökar
ytterligare efter att barnen har fyllt 16 år. Dessa ökningar har en
tydlig koppling till regelverkets åldersgränser.
Antalet dagar som i genomsnitt betalas ut per barn skiljer sig till stor
del beroende på barnens ålder. För tvååringar betalades det i genomsnitt ut 180 nettodagar per barn. För 13-åringar var det genomsnittliga
antalet nettodagar drygt 75 dagar.105
Gränsdragningar vid bedömningar
Handläggningen av ärenden som rör allvarligt sjuka barn skiljer sig
till stor del från den ordinarie handläggningen av tillfällig föräldrapenning. Intervjuade handläggare uppger att de i många fall har
löpande kontakt med föräldrarna per telefon under längre perioder.
Det är också många föräldrar som befinner sig i kris på grund av
barnets sjukdom eller när barnet avlider, vilket ställer stora krav på
handläggares bemötande. Handläggare tvingas också ge föräldrar
negativa besked om rätten till ersättning vilket kan vara extra svårt
när det gäller föräldrar med sjuka barn som upplever att deras
ekonomi drabbas svårt när de inte kan få ersättning, trots att de
avstår från arbete på grund av att barnet är allvarligt sjukt.
Handläggare uppger att de lägger mycket tid på att tolka och komplettera läkarutlåtanden. Det har också framkommit i de granskade
ärendena att den behandlande läkarens formuleringar i läkarutlåtandet
har stor betydelse för vilken bedömning handläggaren gör. Det framgår inte alltid tydligt i utlåtandena om diagnosen innebär ett direkt
hot mot barnets liv. Framför allt framstår det som svårt för handläggare att utläsa av intygen när hälsotillståndet har förbättrats för ett
tidigare allvarligt sjukt barn. Det framgår av de intervjuer som har
105
Se tabell A4-A6 i bilaga 3.
76
Bedömningar av rätten till ersättning
gjorts med representanter för BF Kundmöte att handläggare som
arbetar med ärenden om allvarligt sjuka barn är kvalificerade och har
stor kunskap om regelverket. Det uppges vidare att komplicerade
ärenden ofta diskuteras med FMR, som även kontinuerligt har utbildningar om specifika diagnoser för att öka den medicinska kompetensen hos handläggarna. Det finns också möjlighet att diskutera ärenden
gemensamt vid ärendeföredragningar. I de granskade ärenden där
ersättning har nekats finns det dock endast i ett fåtal ärenden en
notering om att FMR rådfrågats. Det gäller även ärenden som har
ändrats vid omprövning.
Det finns en risk för att bedömningar skiljer sig åt mellan olika handläggare, uppger både de specialister och handläggare som har intervjuats. Det finns vissa tillstånd som är svårare att bedöma än andra,
främst till exempel psykiska problem som anorexia, depressioner eller
självskadebeteenden. När barnet har fyllt 16 år har föräldern inte
heller någon möjlighet att få ersättning om inte barnet bedöms som
allvarligt sjukt. I granskningen framkommer att många föräldrar är
upprörda över att de inte kan få ersättning, när de avstår från arbete
för att vårda ett barn där det finns eller finns risk för självskador eller
suicid. I ärendegranskningen finns flera ärenden med olika typer av
psykiska diagnoser, till exempel ångest, ätstörningar eller depressioner, där Försäkringskassan har beslutat om avslag i grundbeslutet.
I de 26 ärenden i aktgranskningen som gällde bedömning av om
barnet var allvarligt sjukt, var flera barn på gränsen till vad som anses
vara en allvarlig sjukdom. En del hade inte tillräckligt allvarliga sjukdomar och andra hade tidigare varit allvarligt sjuka men blivit bättre.
Det fanns också ärenden där barnen mer uppenbart inte var allvarligt
sjuka i lagens mening. Regelverkets definition av begreppet, att det
ska föreligga ett påtagligt hot mot barnets liv, är inte självklar, och
flertalet föräldrar verkar uppfatta ”allvarligt sjukt” utifrån ett mer
dagligt användande av begreppet. Det framgick också i flera av de
granskade ärendena att föräldrar vars barn inte bedömdes vara allvarligt sjuka var mycket kritiska till att de inte kunde få någon ersättning.
Föräldrarna kan inte få ersättning om barnet är över 16 år eller om det
saknas rätt till fler ersättningsdagar. Samtidigt ansåg sig flera föräldrar i de granskade ärendena sakna möjligheter att arbeta eftersom de
behövde fortsätta att vårda sina sjuka barn.
77
Bedömningar av rätten till ersättning
Sammanfattningsvis kan det konstateras att bedömningen av ärenden
med allvarligt sjuka barn är komplicerad och att bedömningen av
barnets tillstånd ställer krav på medicinsk kompetens och rådgivning.
Handläggarnas bedömning utgår till stor del från den behandlande
läkarens formuleringar. Föräldrar till de allvarligt sjuka barnen är inte
alltid införstådda med Försäkringskassans bedömning av tillståndet
och många upplever att de kan drabbas ekonomiskt av ett negativt
beslut.
78
Beslutsbrev
8
Beslutsbrev
I det här kapitlet presenteras och analyseras de skriftliga besluten
i de 284 ärenden som har ingått i aktstudien. Det är beslutsbrev
i grundärenden till föräldrar som har nekats ersättning som har
studerats.
8.1
Regelverk och riktlinjer
I förvaltningslagen finns ett krav på att beslut som går någon part
emot ska innehålla de skäl som har bestämt utgången.106 I kommentaren till förvaltningslagen uttalas att det av beslutet måste framgå
vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som
är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat på de punkter där
meningarna kan gå isär.107
I ärenden där tillfällig föräldrapenning beviljas betalas ersättning
i regel ut utan att ett skriftligt beslutsbrev skickas ut. Föräldern underrättas därmed om beslutet genom utbetalningen av ersättning. Om
ansökan avslås helt eller delvis, avvisas eller avskrivs ska ett beslutsbrev alltid skickas till föräldern.108
Enligt Försäkringskassans riktlinjer om att skriva kommuniceringsoch beslutsbrev är det mottagarens behov, omständigheterna i det
enskilda ärendet och vilket slags beslut det är som styr vilket innehåll
och vilka rubriker som ska finnas i beslutsbrevet. I riktlinjerna anges
det också att mottagaren ska kunna förstå varför beslutet har blivit
på ett visst sätt. Handläggaren ska motivera beslutet med egna ord
106
20 § förvaltningslagen. Bestämmelsen innehåller flera undantag som inte är relevanta här.
Hellners, T. och Malmkvist, B. (2010), s. 237.
108
Försäkringskassan (2007), s. 215.
107
79
Beslutsbrev
och med stöd av de aktuella bestämmelser som har tillämpats. Det
anges också att handläggaren ska förklara vilka krav som ska vara
uppfyllda för att man ska ha rätt till en förmån och varför personen
i fråga inte uppfyller kraven. Handläggaren ska kortfattat beskriva
de omständigheter som varit avgörande för beslutet.109
8.2
Motivering av beslutet
I denna gransknings aktstudie har beslutsbrev granskats utifrån
utformning, innehåll och begriplighet. I besluten har undersökts om
det tydligt framgår vilka krav som ska vara uppfyllda för att ersättning ska beviljas och om det tydligt framgår varför föräldern inte
har beviljats ersättning.
De granskade beslutsbreven innehöll över lag ofta kortfattade motiveringar. Ibland var beslutsbreven så pass kortfattade att det som var
av betydelse i ärendet utelämnades.
I en dryg femtedel av ärendena saknades en beskrivning av de krav
som ska vara uppfyllda för att en förälder ska få rätt till ersättning.
I vissa ärenden var beskrivningarna alltför kortfattade för att vara
begripliga. Till exempel fanns ärenden där endast de grundläggande
reglerna om rätt till tillfällig föräldrapenning vid vård av sjukt barn
framgick, trots att ansökan gällde kontaktdagar.
Det fanns också flera ärenden där beslutet endast innehöll en återgivning av lagtexten utan en närmare förklaring till vad reglerna
innebär. Detta förekom bland annat i ett par ärenden som gällde
överlåtelse av rätten till tillfällig föräldrapenning.
I drygt en tiondel av de beslut som ingick i denna granskning ansågs
besluten inte innehålla tillräckligt tydliga motiveringar till varför
föräldern inte hade rätt till tillfällig föräldrapenning. I vissa avslagsbeslut fanns det ingen motivering alls. I ett par ärenden valde handläggaren fel beslutsmall, och det medförde att både beskrivningen av
kraven och motiveringen till varför föräldern inte uppfyllde dem inte
blev tillräckligt tydliga.
109
Försäkringskassans (2005 a), s. 7 och 12.
80
Beslutsbrev
Vid intervjuer med representanter för BF Kundmöte framkom det att
interna genomgångar av beslut har visat att många beslutsbrev saknar
tillräckliga motiveringar, vilket Försäkringskassan också har identifierat som ett förbättringsområde.
I beslut om avslag på grund av att föräldern inte uppfyllde de aktuella
kraven, därför att vissa uppgifter eller underlag som kunde styrka
rätten till ersättning saknades i ärendet, fanns ett par beslut där det
som enda motivering har angetts att föräldern inte kan få tillfällig
föräldrapenning på grund av att hen inte har kommit in med begärd
komplettering. Det är den egentliga motiveringen till avslaget som
ska anges i beslutet,110 vilket inte gjordes i dessa ärenden. Om Försäkringskassan inte är tydlig med vilka krav som inte är uppfyllda, är det
återigen svårt för föräldern att förstå hur Försäkringskassan har
resonerat inför beslutet.
I de flesta avvisningsbeslut har Försäkringskassan endast motiverat
beslutet med att föräldern inte har lämnat allt som behövs för att ta
ställning till ansökan. Det framgick inte vilken uppgift som saknades
för att kunna pröva rätten till tillfällig föräldrapenning. Det har framkommit vid intervjuer med representanter för BF Kundmöte och
omprövare att detta är ett vanligt problem, som medför att föräldrar
antingen ringer till Försäkringskassan eller begär omprövning, eftersom de inte förstår vad som saknas i ärendet.
Om föräldern inte förstår vad som saknas i ärendet när hen begär
omprövning, kan det påverka möjligheterna att få rätten till tillfällig
föräldrapenning prövad. Om föräldern kommer in med uppgifterna
eller underlagen i samband med omprövningen prövar Försäkringskassan ärendet i sak, det vill säga rätten till tillfällig föräldrapenning.
Om föräldern inte heller i samband med omprövningen förstår vilka
uppgifter eller underlag som saknas och därför inte lämnar in tillräckligt underlag, kommer ansökan att avvisas även då. I det fall föräldern
överklagar till förvaltningsrätten kommer domstolen inte att pröva
rätten till tillfällig föräldrapenning utan endast frågan om Försäkringskassan skulle ha prövat ansökan i sak.111
110
111
JO 2000/01 s. 388.
Försäkringskassan (2004), s. 73.
81
Beslutsbrev
Sammanfattningsvis kan det konstateras att det i ett antal grundbeslut
i de granskade ärendena saknades en tydlig beskrivning av vilka krav
som ska vara uppfyllda för att föräldern ska få rätt till ersättning. Ett
antal beslut innehöll en alltför kortfattad motivering till varför föräldern inte uppfyllde kraven för att få rätt till ersättning. I vissa fall
saknade besluten helt motivering.
82
Kontroll och felutbetalningar
9
Kontroll och felutbetalningar
I det här kapitlet beskrivs och analyseras de fördjupade kontrollerna
av rätten till ersättning och de felutbetalningar som upptäcks vid utbetalningen av tillfällig föräldrapenning. Det resultat som analyseras
kommer från genomförda intervjuer och granskningen av Försäkringskassans styrande och interna dokument.
9.1
Fördjupade kontroller
Utöver kontroller i handläggningen gör Försäkringskassan även
fördjupade kontroller i ärenden om tillfällig föräldrapenning. Det
görs dels slumpmässiga kontroller före beslut i vissa ärenden dels
så kallade träffsäkra kontroller efter beslut i andra ärenden.
Fördjupade kontroller före beslut
Försäkringskassan genomför slumpmässiga kontroller i vissa utvalda
ärenden innan beslut fattas. Kontrollen innebär att uppgifter i ansökan
stäms av med arbetsgivare och förskola eller skola.112 Enligt Försäkringskassans uppgifter väljs 1 procent av anmälningarna ut för sådan
kontroll.
Tidigare genomfördes de slumpmässiga kontrollerna som en del av
den ordinarie handläggningen inom tillfällig föräldrapenning. Sedan
den 1 januari 2015 är kontrollerna koncentrerade till en särskild enhet
inom BF Kundmöte. Det behövdes en koncentrerad hantering för att
komma till rätta med tidigare resursbrist och även på grund av brister
i utförande, vilket också har framkommit vid intervjuer med represen112
Försäkringskassan (2007), s. 16.
83
Kontroll och felutbetalningar
tanter för BF Kundmöte och BF Utveckling och stöd.113 Koncentreringen av kontrollerna uppges redan ha medfört en effektiviserad
verksamhet och gett möjligheter till att systematisera kunskapen
om orsakerna till att fel uppstår.
Kontrollerna anges ofta kräva flera kontakter för att man ska få in
efterfrågade uppgifter, trots att arbetsgivare, kommunala förskolor
och skolor är skyldiga att lämna uppgifter till Försäkringskassan.114
Fristående förskolor eller skolor omfattas inte av denna skyldighet
och det framkommer vid intervjuer att en del av dem är ovilliga att
lämna ut dessa uppgifter.
Fördjupade kontroller efter beslut
Försäkringskassan gör sedan oktober 2014 så kallade träffsäkra
kontroller i vissa utvalda ärenden efter att beslutet har fattats.
Kontrollerna utförs av samma enhet som gör de slumpmässiga
kontrollerna. Ärenden väljs ut för kontroll utifrån urvalsprofiler som
är framtagna med hjälp av statistiska metoder i form av prediktiva
modeller. Profilering används för att särskilja ärenden med hög risk
för fel från ärenden med låg risk. Ambitionen med metoden anges
vara att tidigt upptäcka omfattande och återkommande fel och även
att förebygga kommande fel. Tester av modellen genomfördes under
hösten 2013. Träffsäkerheten bedömdes vara god, och en relativt stor
andel ärenden gick vidare till en kontrollutredning och i vissa fall en
polisanmälan. De träffsäkra kontrollerna ska kompensera för borttagandet av krav på frånvarointyg från förskola och skola.115
I de ärenden som kontrolleras på detta sätt görs i princip samma
kontroller med arbetsgivare, förskola och skola som i de slumpmässiga. Skillnaden består främst i att Försäkringskassan väljer
ansökningsärenden under de senaste tre månaderna. I dessa fall
kontrolleras förälderns samtliga ärenden under perioden. Om det
finns skäl utreds även förälderns ärenden för längre tid tillbaka.
113
Jämför Inspektionen för socialförsäkringen (2013), s. 40 ff och 52.
110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken.
115
Försäkringskassan (2015 f), s. 11 f.
114
84
Kontroll och felutbetalningar
Det saknas ännu en analys av arbetet med urvalsprofiler för kontroller, men en intervjuad representant för BF Kundmöte uppger
att arbetssättet skapar bättre möjligheter att upptäcka fel om flera
ärenden för samma förälder kontrolleras.
Överlämning till kontrollutredning
En kontrollutredning ska påbörjas om det i handläggningen eller
vid genomförandet av slumpmässiga eller träffsäkra kontroller finns
indikationer på att föräldrar avsiktligen har lämnat oriktiga uppgifter
eller inte har anmält ändrade förhållanden. En sådan utredning innebär att någon av Försäkringskassans särskilda kontrollenheter gör
en fördjupad utredning för att avgöra om det finns anledning till att
misstänka brott i ärendet.116
I tabell 13 nedan framgår antalet kontrollutredningar som har genomförts i ärenden om tillfällig föräldrapenning. Det är ett allt större antal
ärenden som leder till någon form av åtgärd. Sedan träffsäkra kontroller infördes har antalet ärenden där ersättning krävs tillbaka ökat och
det har också andelen ärenden där föräldern polisanmäls.
Tabell 13
Avslutade kontrollutredningar i ärenden om tillfällig
föräldrapenning per år, 2013–2015
År
2013
2014
2015*
1 200
1 726
788
Antal polisanmälningar
138
221
192
Andel polisanmälningar
12 %
13 %
24 %
Antal återkrav/skadestånd
470
744
480
Andel återkrav/skadestånd
39 %
43 %
61 %
5 804 197
15 208 727
15 861 588
12 349
20 442
33 045
Antal avslutade utredningar
Belopp återkrav/skadestånd
Genomsnittligt återkrav/skadestånd
Källa: Försäkringskassan.
Anm. *Uppgifterna gäller till och med 22 juni 2015.
116
Försäkringskassan (2007), s. 199.
85
Kontroll och felutbetalningar
Handläggare som har intervjuats uppger att det i den ordinarie handläggningen endast är ett fåtal ärenden som lämnas för kontrollutredning. Utgångspunkten för handläggningen är att Försäkringskassan
inte ska leta fel i de uppgifter som föräldrar lämnar. I ett enstaka
ärende är det också svårt att avgöra vad som skulle kunna vara en
anledning att utreda ärendet vidare.
Sammanfattningsvis framgår det att den ordinarie handläggningen
inte är inriktad på att upptäcka indikationer på felaktiga utbetalningar.
Det är i stället de slumpmässiga och kanske främst de träffsäkra
kontrollerna som har den funktionen. Trots att arbetet med de träffsäkra kontrollerna nyligen har påbörjats finns det indikationer på att
de kan medföra att fler felaktiga utbetalningar upptäcks, återkrävs och
polisanmäls.
9.2
Felutbetalningar och återkrav
En felutbetalning av ersättning kan vara oavsiktlig eller avsiktlig och
orsakas av den försäkrade, av myndigheten eller av någon annan.
De flesta felutbetalningar av tillfällig föräldrapenning orsakas av de
försäkrade, se tabell 14. Felutbetalningar beror till exempel på att
föräldrar av misstag har angett fel uppgifter i ansökan, till exempel fel
dag eller fel omfattning. De maskinella kontroller som görs i samtliga
ärenden om tillfällig föräldrapenning minskar risken för felutbetalningar som orsakas av myndigheten. Det görs ändå vissa enstaka fel,
bland annat vid inläsning av manuellt ifyllda blanketter. Felen kan till
exempel handla om antalet timmar föräldrar har varit frånvarande
eller skulle ha arbetat enligt intervjuade handläggare.
86
Kontroll och felutbetalningar
Tabell 14
Antal och belopp för felutbetalningar och återkrav samt
andel felutbetalningar som orsakats av föräldrar per år,
2012–2014
2012
2013
2014
1 115
3 217
2 889
6 231 702
12 050 319
19 806 809
79 %
70 %
92 %
Återkrav som ställs mot försäkrade,
antal
844
2 510
2 381
Återkrav som ställs mot försäkrade,
belopp
4 648 892
10 059 755
18 909 319
Felutbetalningar antal
Felutbetalningar belopp
varav andel orsakad av försäkrade
Källa: Försäkringskassan.
Antal felutbetalningar i ärenden om tillfällig föräldrapenning är relativt litet i förhållande till de 3 miljoner ansökningar som kom in år
2014. Uppgiften om felutbetalningar baseras dock endast på de ärenden som har upptäckts och registrerats. Sedan år 2012 registreras och
utreds inte felutbetalningar under 1000 kronor brutto om det inte
finns en särskild anledning.117 Eftersom många utbetalningar av tillfällig föräldrapenning är på små belopp är det svårt att få någon korrekt bild av omfattningen på felutbetalningarna. De felutbetalningar
som redovisas i tabell 14 är de som har registrerats och utretts. Av
tabellen framgår att antalet felutbetalningar har ökat kraftigt sedan
år 2012 och uppgår år 2014 till nästan 20 miljoner kronor. Av den
felutbetalda ersättningen kräver Försäkringskassan tillbaka nära
19 miljoner kronor.
Beloppsgränsen för när en felutbetalning ska krävas tillbaka höjdes
i juni 2015 till 2 000 kronor. Utifrån förmånens konstruktion och de
belopp som betalas ut kan det innebära en minskning av antalet felutbetalningar som återkrävs. Enligt Försäkringskassan ska dock alla
upptäckta felutbetalningar oavsett belopp registreras från och med
införandet av den nya beloppsgränsen.118 En sådan statistikföring ger
Försäkringskassan en möjlighet att följa samtliga felutbetalningar.
Det kan ha särskilt stor betydelse i tillfällig föräldrapenning, som
117
118
Försäkringskassan (2005 b), s. 25.
Försäkringskassan (2015 g).
87
Kontroll och felutbetalningar
är en förmån med utbetalningar av små belopp, och där registreringen
inte bara kan ge en samlad bild av det totala antalet felutbetalningar
utan även kan användas för att upptäcka mönster i enskilda föräldrars
uttag.
88
Kvalitetsuppföljning
10
Kvalitetsuppföljning
I det här kapitlet presenteras resultaten av granskningen av Försäkringskassans interna kvalitetsuppföljning av tillfällig föräldrapenning
utifrån dokumentgranskning och de intervjuer som har genomförts.
10.1 Ny systematisk kvalitetsuppföljning
Fram till och med år 2012 hade Försäkringskassan en central
kvalitetsuppföljning av den rättsliga kvaliteten i besluten. När den
avskaffades inleddes ett utvecklingsarbete för att införa ett nytt
system för kvalitetsuppföljning. I avvaktan på utvecklingen av den
nya uppföljningen har Försäkringskassan saknat en systematisk
uppföljning av den rättsliga kvaliteten för tillfällig föräldrapenning.
Avsaknaden av systematisk uppföljning anses ha gjort det svårt att
följa kvaliteten i verksamheten.119 I verksamhetsplanen för BF
Kundmöte för 2015 anges: ”vi vet därmed inte om vi har för låg
kvalitet i beslut, hur likformigheten ser ut eller om upplevelsen av
utfallsrättvisa är för låg”.120
Under år 2014 påbörjades arbetet med att implementera den nya
centrala modellen för systematisk kvalitetsuppföljning (SKU) på
Försäkringskassan. SKU består av tre delar: det lokala kvalitetsverktyget Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupade rättsliga
kvalitetsuppföljningar.121
För närvarande pågår implementeringen av SKU för tillfällig föräldrapenning. Bland annat har en provgranskning gjorts i det lokala
119
Försäkringskassan (2015), s. 70.
Försäkringskassan (2015 a), s. 14.
121
Försäkringskassan (2014 b).
120
89
Kvalitetsuppföljning
kvalitetsverktyget Väksten. Ännu återstår dock en del frågor att lösa,
bland annat frågan om även helt maskinellt handlagda ärenden ska
granskas. En representant för BF Utveckling och stöd som har intervjuats anger att det finns ett behov av att undersöka kvaliteten även
i dessa ärenden.
10.2 Nationell kvalitetsanalys
Försäkringskassan har under våren 2015, som ett led i arbetet med
SKU, publicerat kvalitetsanalyser för olika förmåner. Syftet är att
beskriva kvaliteten samt identifiera styrkor och förbättringsområden.122 För livssituationen Väntar eller har barn där tillfällig
föräldrapenning ingår presenteras resultatet från lokala uppföljningar
i Väksten och indikatorer. Det finns ingen samlad bedömning av
kvaliteten i förmånen men en del förbättringsområden och styrkor
lyfts fram. Av den sammanfattande analysen framgår att det utifrån
tillgängligt underlag saknas uppgifter om stora kvalitetsbrister men
att ett antal utvecklingsområden har identifierats, till exempel att
minska antalet återkrav och förbättra breven till kunderna.123
Vid intervjuer har problem med det nya kvalitetssystemet lyfts fram.
Det lokala verktyget Väksten uppges främst syfta till att hitta förbättringsområden och inte att ge tydliga indikationer på direkta fel och
brister i besluten eller i handläggningen. Det är också främst ett
instrument som kan användas lokalt, som en del i utvecklingen av
enskilda handläggares arbete, och är inte utformat för att ge en
samlad bild av kvaliteten i förmånen.
Det har även framförts kritik mot SKU av Försäkringskassans internrevision124 och en del av dessa problem diskuteras även i rapporten
om Kvalitet i underhållsstöd (ISF 2015:3) som ISF publicerade i april
2015. Ett problem, som bland annat Försäkringskassans internrevision
122
Försäkringskassan (2015 h).
Försäkringskassan (2015 d), s. 18 ff.
124
Försäkringskassan (2014 c), s. 4 ff.
123
90
Kvalitetsuppföljning
har framhållit, är att det har saknats tillräckligt utvecklade strukturer
för kunskapsåterföring och att det behövs ytterligare åtgärder för att
modellen ska fungera. Försäkringskassan arbetar för att åtgärda
internrevisionens kritik.125
Sammanfattningsvis framgår det av granskningen att Försäkringskassan saknar en helhetsbild av kvaliteten i handläggningen av tillfällig föräldrapenning och de beslut som fattas i förmånen. Införandet av
den nya modellen SKU ska skapa förutsättningar för ett nytt system
för uppföljning av kvalitet, men vid utvecklingen behöver förmånens
samtliga delar beaktas.
125
Försäkringskassan (2014 c), s. 14 f.
91
Diskussion och slutsatser
11
Diskussion och slutsatser
ISF har i den här granskningen undersökt Försäkringskassans hantering av tillfällig föräldrapenning för att försöka få en helhetsbild av
kvaliteten i handläggning och beslut i förmånen. Sedan möjligheten
till ersättning för vård av sjukt barn infördes år 1974 har tillfällig
föräldrapenning kommit att täcka allt fler situationer. Förändringarna
har skett i takt med ökade krav på flexibilitet när föräldrar behöver
avstå från arbete för att vårda ett barn, och det har medfört att handläggningen av försäkringen har blivit mer komplicerad. Försäkringskassan har samtidigt försökt förenkla administrationen av den stora
mängden ansökningar om tillfällig föräldrapenning genom att
automatisera en stor del av handläggningen. En del kontroller och
bedömningar måste dock fortfarande göras manuellt av en handläggare i en stor del av ärendena. I ett mindre antal ärenden måste
en mer omfattande bedömning av förälderns rätt till ersättning göras.
Det har därmed blivit en utmaning för Försäkringskassan att försöka
effektivisera handläggningen av det växande antalet ansökningar och
samtidigt ta hänsyn till att vissa ärenden kräver ytterligare utredning
och en mer kvalificerad bedömning av rätten till ersättning.
Det rättsliga perspektivet är inte i fokus
Den bild som framkommit i granskningen är att en gemensam avdelning för handläggningen och styrningen av tillfällig föräldrapenning
har ökat förutsättningarna för kortare beslutsvägar i organisationen
och en mer samlad kompetens kring förmånen. Ett avsteg är att viss
handläggning fortfarande sker på två avdelningar med olika förutsättningar och styrning av handläggningen.
En mer samlad komptens om tillfällig föräldrapenning har möjliggjort ett ökat fokus på utveckling av handläggningen av förmånen.
I granskningen har det konstaterats att det finns en otydlighet kring
93
Diskussion och slutsatser
uppdrag och ansvar för de tvärfunktionella grupper och nätverk
som arbetar med utvecklingen av handläggning av tillfällig föräldrapenning. Det är inte heller tydligt vilken roll utvecklingen i dessa
grupper spelar vid styrningen av tillämpningen.
Granskningen visar att den nuvarande styrningen av tillämpningen
har brister eftersom beskrivningarna av svåra bedömningar i styrande
dokument och svar på tillämpningsfrågor tolkas lokalt. Det medför
en risk för brister i likformighet i tillämpningen. Granskningen visar
även att handläggare på olika kontor ges skilda förutsättningar att
diskutera tillämpningsfrågor.
Försäkringskassans huvudsakliga uppdrag är att betala ut ersättningar
till försäkrade som har rätt till dem. Med nuvarande fokus på handläggning som ska utgå från kundens behov och förväntningar finns
det en risk för att betoningen på kundperspektivet överskuggar
perspektivet som bidrar till en rättssäker tillämpning.
Risker med maskinell handläggning
Försäkringskassans utveckling med den automatiserade handläggningen har inneburit likformiga maskinella kontroller i samtliga
ärenden och en mindre risk för manuella felregistreringar. För att
anpassa it-stödet behöver Försäkringskassan kontinuerligt se över och
förbättra kontrollerna. Eftersom det tar tid att göra nödvändiga uppdateringar av it-stödet medför det en risk för att ersättning i vissa fall
betalas ut felaktigt. It-stödet saknar också kontroller som fångar
ärenden med hög risk för fel före beslut.
Granskningen visar att handläggarnas kunskaper om de maskinella
kontrollerna har brister, vilket innebär att avvikelser och risker i
handläggningen inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning. Det
är nödvändigt att avvikelser upptäcks och systematiseras för att de
kontroller som görs av it-stödet ska vara ändamålsenliga.
Den maskinella handläggningen har möjliggjort snabba utbetalningar
av ersättning vilket har medfört en efterfrågan på snabb ersättning.
Det är en följd av att beslut kan fattas direkt i ärenden där det inte
behövs någon manuell handläggning. Konstruktionen av it-stödet
grundar sig på att anledningen till ansökan och andra uppgifter som
94
Diskussion och slutsatser
är relevanta för att bedöma rätten till ersättning går att stämma av
och hantera maskinellt. Utmaningen med den maskinella hanteringen
av tillfällig föräldrapenning är att fånga rätt ärenden för manuell
handläggning.
I granskningen har det även framkommit att resultatet av kontrollerna
av ansökan i den maskinella handläggningen är helt beroende av hur
föräldern har fyllt i ansökan. Det kan få till följd att föräldrar trots
liknande förutsättningar kan få olika hantering och beslut, beroende
på om uppgifterna i ansökan medför att ansökan kan beviljas helt
maskinellt eller kräver ytterligare manuell handläggning.
Knapphändiga beslutsunderlag
Regelverket för tillfällig föräldrapenning med en rad skilda situationer som ger rätt till ersättning kan i vissa fall uppfattas som
komplicerat av föräldrar. Granskningen visar att det kan vara svårt
för föräldrar att veta vilka uppgifter som är nödvändiga för att
Försäkringskassan ska ha ett tillräckligt underlag för att kunna
bedöma rätten till ersättning. Föräldrar får inte heller alltid kännedom
om att ersättning kommer att nekas innan beslut fattas. Försäkringskassan utgår i vissa fall från knapphändiga uppgifter i ansökan när
beslut fattas, utan att kontakta föräldern för att få kompletterande
information. Det kan konstateras att den stora andelen beslut som
ändras vid omprövning på grund av att uppgifter saknades när beslut
fattades i grundärendet också påverkas av om beslutsunderlagen inte
är tillräckliga. Försäkringskassans åtgärder för att förenkla handläggningen genom att till exempel kontakta föräldrar per telefon bör
medföra en smidigare och mer effektiv handläggning som underlättar
för föräldrar och leder till ökad kvalitet i beslutsunderlagen. Ett
tillräckligt beslutsunderlag i grundbeslutet gynnar i sin tur inte bara
föräldern utan kan också innebära att Försäkringskassan undviker
onödiga omprövningar.
Brister i likformighet vid bedömningar
Den totala andel ärenden som kräver någon form av manuell handläggning har minskat stadigt under senare år. Det har medfört att det
är de komplicerade ärendena, som kräver ytterligare utredningar och
95
Diskussion och slutsatser
bedömningar, som handläggs manuellt i dag. Dessa ärenden kräver
djupare kunskap om bestämmelserna och därför behöver samtliga
handläggare ha tillräcklig kunskap och även tillgång till stöd vid
bedömningar och tillämpningsfrågor.
De skilda situationer som ger rätt till ersättning och bestämmelsernas
utformning medför även att det kan vara svårt för föräldrar att förutse
vilka situationer som ger rätt till tillfällig föräldrapenning. Det gäller
framför allt ärenden med mer komplicerade bedömningar.
En situation där det kan vara svårt för föräldrar att förutse om de har
rätt till ersättning, och där Försäkringskassan kan behöva göra en mer
omfattande utredning och bedömning, är vid läkarbesök eller behandling eller i samband med utbildningar och kurser. Även när båda
föräldrarna hjälps åt att vårda barnet eller barnen kan det vara svårt
för föräldrar att förutse om de har rätt att få ersättning. I vissa av
dessa ärenden utreds inte föräldrarnas rätt att få ersättning för samma
tid och i andra fall uppges Försäkringskassan ha en generös tolkning
av bestämmelserna. Granskningen visar att liknande ärenden utreds i
olika utsträckning vilket också leder till att föräldrar kan få olika
beslut vid liknande omständigheter.
Ett annat exempel där utredning av ärenden kan påverka möjligheten
att få rätt till ersättning är när en annan person än föräldern ansöker
om tillfällig föräldrapenning. I dessa fall är det inte främst en svår
bedömning som medför skillnader mellan olika beslut, utan skillnader
i hur omfattande Försäkringskassans utredning om rätten till ersättning är. Sammantaget visar granskningen att det i ärenden som kräver
en mer omfattande manuell utredning, och som i vissa fall är svårare
att bedöma, saknas en likformig tillämpning.
Mer stöd behövs vid handläggningen av ärenden som rör allvarligt
sjuka barn
Det framgår av granskningen att handläggningen av ärenden för
allvarligt sjuka barn skiljer sig från den övriga handläggningen av
tillfällig föräldrapenning. Det beror på att handläggningen är mer
komplicerad och ställer större krav på tillgång till medicinsk kompetens. Bedömningarna kan vara komplicerade och det är svårt att jämföra ett barns situation med ett annat barns. Det minskar dock inte
föräldrarnas behov av en rättssäker prövning, och granskningen visar
att det saknas en tillräcklig strävan efter likformiga bedömningar även
96
Diskussion och slutsatser
i denna del av handläggningen av tillfällig föräldrapenning. Försäkringskassans bemötande i kontakten med föräldrar till allvarligt sjuka
barn är också av stor vikt. På grund av tät kontakt med föräldrar till
svårt sjuka eller avlidna barn och svåra bedömningar visar granskningen att handläggare behöver få mer stöd och särskilda verktyg
för att möta föräldrar i svåra krissituationer.
Brister i dokumentation och motivering av beslut
Granskningen visar att den knapphändiga dokumentationen i ärenden
om tillfällig föräldrapenning gör att det i efterhand är svårt att följa
och förstå ett ärendes gång och även att se vilka omständigheter och
ställningstaganden som har legat till grund för bedömningen av rätten
till ersättning. Försäkringskassans styrning i processbeskrivningen
av vilka uppgifter, ställningstaganden och bedömningar som bör
dokumenteras i ärenden om tillfällig föräldrapenning är inte heller
tillräckligt tydlig.
Granskningen av beslutsbrev visar att de brev som skickas till föräldrar som får avslag på sin ansökan i vissa fall saknar en beskrivning
av de krav som ska vara uppfyllda för att föräldrarna ska få rätt till
ersättning. Det saknas också en tydlig motivering till varför föräldern
inte uppfyller kraven. Om beslutsbreven inte innehåller en
beskrivning av de krav som
ska vara uppfyllda för att tillfällig föräldrapenning ska beviljas, är det
svårt för föräldrar att förstå i vilka situationer ersättning kan beviljas.
Om myndigheten inte heller förklarar varför den har gjort en viss
bedömning, är det svårt för föräldrar att förstå beslutet och på vilka
grunder det har fattats. Bristerna i beslutsbreven kan leda till att fler
föräldrar kontaktar Försäkringskassan för förklaringar av grunderna
till beslutet. Bristerna kan även leda till onödiga omprövningar och
överklaganden. Det kan dessutom påverka föräldrars möjligheter
att argumentera för sin sak vid en omprövning.
Ökad användning och behov av fler välavvägda kontroller
Användandet av tillfällig föräldrapenning ökar och antalet utbetalda
nettodagar per barn i befolkningen har under åren 2009–2014 ökat
med 31 procent, det vill säga från 1,8 till 2,4 nettodagar per barn.
Ökningen av den totala kostnaden för förmånen är ännu större under
samma period. En större andel yngre barn är en av orsakerna. En
97
Diskussion och slutsatser
annan orsak kan vara borttagandet av frånvarointyget som skolan
eller förskolan skulle lämna. Det ökande antalet ansökningar och
det ökade uttaget per barn kan också ha påverkats av att Försäkringskassan har förenklat ansökningsförfarandet och ökat tillgängligheten
till försäkringen. Av de ansökningar om tillfällig föräldrapenning som
kommer in till Försäkringskassan leder 95 procent till att ersättning
beviljas. De ansökningar som av olika anledningar kräver manuell
utredning eller bedömning leder i något mindre utsträckning till att
ersättning beviljas.
Det ökande användandet av försäkringen kan anses vara positiv, om
det innebär att föräldrar får ökade möjligheter att förena arbete och
familj. En ökad användning ställer dock krav på att det finns kontroller av att den ersättning som betalas ut är rätt. Den omfattande maskinella handläggningen kräver fördjupade kontroller inte bara för att
förhindra felutbetalningar utan även för att upprätthålla tilltron till
försäkringen. En viktig skillnad mellan de fördjupade kontrollerna är
att de som görs efter beslut utgår från flera ansökningar från samma
förälder, vilket kan behövas för att kunna upptäcka en felaktig
användning av försäkringen. Kontroller efter beslut innebär dock
att ersättning redan kan ha betalats ut felaktigt.
En samlad bild av kvaliteten saknas
Det stora inslaget av automatisering i handläggningen av tillfällig
föräldrapenning innebär svårigheter för Försäkringskassan när det
gäller att få en samlad bild av kvaliteten i förmånen, vilket saknas i
dag. För att undersöka den rättsliga kvaliteten i beslutsunderlag och
beslut samt likformigheten i handläggning och beslutsfattande,
behövs en granskning av såväl ärenden som handläggs helt maskinellt
som ärenden som kräver en begränsad manuell handläggning eller
har inslag av mer komplicerade bedömningar.
Den systematiska kvalitetsuppföljningen är fortfarande under
införande, men det finns farhågor om att modellen inte är tillräckligt
anpassad till behovet av kontinuerlig uppföljning av kvalitet i alla
typer av ärenden inom tillfällig föräldrapenning.
98
Referenser
Referenser
Försäkringskassan (2001): Tillfällig föräldrapenning. Vägledning
2001:6, version 11.
Försäkringskassan (2004): Förvaltningsrätt i praktiken. Vägledning
2004:7, version 10.
Försäkringskassan (2005): Arbetsordning för Försäkringskassan.
Serienummer 2005:01, version 8.0.
–
(2005 a): Att skriva kommuniceringsbrev och beslutsbrev
i Försäkringskassan. Serienummer 2005:14, version 7.
–
(2005 b): Återkrav. Vägledning 2005:3, version 7.
Försäkringskassan (2007): Processen för att utreda och besluta om
tillfällig föräldrapenning. Serienummer 2007:22, version 8.1.
–
(2007 a): Processen för att utreda och besluta om tillfällig
föräldrapenning. Serienummer 2007:22, version 7.1.
Försäkringskassan (2010): Försäkringskassans övergripande strategi.
Serienummer 2010:1, version 5.
Försäkringskassan (2013): Yrkesroll specialist. 2013-09-18, dnr
025044-2013.
Försäkringskassan (2014): Årsredovisning 2013.
–
(2014 a): Ramverk för förvaltning och utveckling.
Serienummer 2014:01, version 1.
–
(2014 b): Försäkringskassans modell för systematisk
kvalitetsutveckling. Serienummer 2014:07, version 2.0.
–
(2014 c): Implementering av Försäkringskassans nya
kvalitetsutvecklingsmodell. Internrevisionsrapport 2014:6.
99
Referenser
Försäkringskassan (2015): Årsredovisning 2014.
–
(2015 a): BF Kundmöte Verksamhetsplan 2015. 2015-05-20,
version 3.0.
–
(2015 b): Gränssnitt tillfällig föräldrapenning. 2015-03-04.
–
(2015 c): Gränssnitt tillfällig föräldrapenning ”Allvarligt
sjuka barn. 2015-05-07.
–
(2015 d): Nationell kvalitetsanalys för livssituation Väntar
eller har barn. 2015-05-22.
–
(2015 e): Plan för rättslig kvalitetsuppföljning 2015. 2015-0205, dnr 000938-2015.
–
(2015 f): Särskild redovisning av arbetet med att säkerställa
att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka
bidragsbrott. Svar på regeringsuppdrag 2015-02-17, dnr
003421-2014.
–
(2015 g): Felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor.
Informationsmeddelande IM 2015:090.
–
(2015 h): Gemensam kvalitetsanalys för Försäkringskassan
juni 2015. 2015-06-12, dnr 027760-2015.
Hellners, T. och Malmkvist, B. (2010): Förvaltningslagen med
kommentarer. Tredje upplagan. Norstedts juridik AB, Stockholm.
Inspektionen för socialförsäkringen (2013): Slopat frånvarointyg.
Rapport 2013: 19.
Inspektionen för socialförsäkringen (2014): Återkravshandläggning
på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Rapport 2014:3.
Inspektionen för socialförsäkringen (2015): Kvalitet i underhållsstöd.
Rapport 2015:3.
Prop. 1984/85:78 om förbättringar inom föräldraförsäkringen,
havandeskapspenningen och vissa regler inom sjukpenningförsäkringen.
Prop. 2005/06:159 Vissa socialförsäkringsfrågor.
Prop. 2008/09:194 Vissa socialförsäkringsfrågor m.m.
100
Referenser
Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Inspektionen för
socialförsäkringen, 2013-12-12, S2013/8798/SAM (delvis).
101
Figurförteckning
Figurförteckning
Figur 1
Antal anmälningar om tillfällig föräldrapenning där det
också har kommit in en ansökan, redovisat per år,
2007–2014. .................................................................... 29
Figur 2
Antal avslutade ansökningar samt andelen av dessa där
ersättning beviljades, redovisat per månad, 2007–2013 30
Figur 3
Medianhandläggningstiden för VAB för barn i åldrarna
240 dagar–12 år som gällde maximalt 4 dagar, uppdelat
på manuellt och maskinellt handlagda ärenden per
månad 2007–2014.......................................................... 46
Tabell 1
Antal utbetalda nettodagar (miljoner), försäkringskostnad
(miljoner kronor) per år, 2007–2014 ............................. 26
Tabell 2
Genomsnittligt antal nettodagar per barn (samtliga barn)
per åldersgrupp och år, 2007–2014................................ 27
Tabell 3
Genomsnittligt antal utbetalda nettodagar per barn i olika
åldersgrupper per år, 2007–2014 ................................... 27
Tabell 4
Andel barn som det utbetalas ersättning för i förhållande
till samtliga barn per åldersgrupp och år, 2007–2014.... 28
Tabell 5
Andel manuellt handlagda ansökningar som ledde till
utbetalda dagar per år, utifrån klassificering och
kontorsenhet, 2012–2013 ............................................... 32
Tabell 6
Andel ärenden handlagda inom 30 dagar, procent per år
2012–2014 ..................................................................... 44
Tabell 7
Handläggningstid i dagar per år, 2007–2014 ................. 44
Tabell 8
Andel ansökningsärenden uppdelat på var de handläggs
per år, 2009–2014 .......................................................... 48
103
Figurförteckning
Tabell 9
Andel maskinellt handlagda ärenden per typ och år,
2009–2014 ..................................................................... 49
Tabell 10
Beslut i grundärende....................................................... 56
Tabell 11
Antal och andel beslut som ändras vid omprövning
uppdelat på anledningar till att ersättning inte beviljades
i grundärendet ................................................................ 57
Tabell 12
Anledning till ändrat beslut vid omprövning.................. 59
Tabell 13
Avslutade kontrollutredningar i ärenden om tillfällig
föräldrapenning per år, 2013–2015................................ 85
Tabell 14
Antal och belopp för felutbetalningar och återkrav samt
andel felutbetalningar som orsakats av föräldrar per år,
2012–2014 ..................................................................... 87
Tabell A1 Andel avslutade ärenden efter klassificering per år,
2007–2014 ................................................................... 114
Tabell A2 Antal och andel inkomna ansökningar per klassificering
under februari och juli 2014 ........................................ 115
Tabell A3 Handläggningstid per klassificering, 2014 ................... 115
Tabell A4 Antal barn för vilket det gått ut ersättning p.g.a. allvarlig
sjukdom fördelat på ålder och år, 2009–2014.............. 116
Tabell A5 Andelen barn som fått ersättning pga. allvarlig sjukdom
av alla barn för vilket det utgått ersättning. Fördelat på
ålder och år, 2009–2014 .............................................. 117
Tabell A6 Genomsnittligt antal nettodagar per barn som fått
utbetald ersättning pga. allvarlig sjukdom fördelat på
ålder och år, 2009–2014 .............................................. 118
104
Bilaga 1 Metod
Bilaga 1 Metod
Registerdata
Registerdata har hämtats in från Försäkringskassan för att beskriva
och analysera utvecklingen av förmånen, handläggningstiden och
andelen ansökningar som leder till att ersättning beviljas. Databeställningen till Försäkringskassan gällde alla ärenden med en ansökan
om tillfällig föräldrapenning för åren 2005–2014. Försäkringskassan
saknar dock uppgifter om klassificeringar före mars 2006 och därför
valdes helårsuppgifter från och med år 2007. ISF har även fått uppgifter från Försäkringskassans handläggningssystem samt uppgifter
om utbetald ersättning. Uppgifter om antalet barn i befolkningen har
inhämtats från Statistiska Centralbyråns statistikdatabas126 och uppgifterna avser förhållandena den 31 december för respektive år.
Ärendeuppgifter
Ärendeuppgifterna innehåller uppgifter om klassificeringar, vem som
sökt ersättning, vilket barn ansökan avsåg, när ärendet påbörjades och
avslutades samt om och när blanketter från den sökande har kommit
in. Aktiviteterna i ärendet knyts samman via ärendets identifikationsnummer (ärende-id). En individ kan ha flera ärenden under en period.
Ett ärende kan ha flera händelser men bara ett unikt identifikationsnummer. I ärendet skapas till exempel flera rader i data genom att
olika blanketter kommer in i ärendet. De blanketter som fångas är:
126
–
FK7410 Intyg om barns frånvaro
–
FK7438 Begäran om ersättning TFP vid barns födelse och
adoption
http://www.statistikdatabasen.scb.se.
105
Bilaga 1 Metod
–
RFV7439 Ansökan om överlåtelse av tillfällig föräldrapenning eller utvidgad tillfällig föräldrapenning
–
RFV7441 Begäran om tillfällig föräldrapenning
För att kunna analysera materialet har ISF slagit ihop data så att varje
ärende endast förekommer som en observation. Handläggningstiden
har definierats som tiden från att en blankett har kommit in till dess
ärendet avslutats.
ISF har även fått uppgifter om ärendet har handlagts maskinellt
eller manuellt. Ett maskinellt handlagt ärende har definierats som ett
ärende som har handlagts och beslutats av it-stödet. Om flera handläggare har varit involverade i handläggningen av ett ärende, så har
den sista handläggarens kontorstillhörighet angetts som beslutande
kontor i ärendet.
När ISF beräknade andelen maskinellt handlagda ärenden har de
ärenden där det saknades uppgifter om ärendet hade handlagts
maskinellt eller manuellt tagits bort. Detta motsvarade i genomsnitt
0,7 procent av ärendena under perioden 2009–2011 och 0,4 procent
av ärendena under perioden 2012–2014.
Utbetalningstabellen
Utbetalningstabellen innehåller uppgifter om utbetalt belopp,
antal ersatta dagar, utbetalningstillfälle samt vilket ärende som
utbetalningen avser. Även här har materialet slagits ihop så att varje
ärende endast förekommer en gång. Uppgifter från utbetalningstabellen och ärendeuppgifterna har sedan slagits ihop för att skapa
analysdata. Från detta material har sedan andelen ärenden med
inkommen ansökan som leder till utbetalda ersättningsdagar
beräknats.
Uppgifter om beviljad ersättning för år 2014
ISF har vid beräkning av andelen ansökningar som lett till utbetalning
noterat en oväntad låg andel som fick ersättning under främst första
halvåret 2014. Under tidigare år har det endast funnits marginella
förändringar i andelen ansökningar som leder till utbetalning mellan
december och januari. Försäkringskassan har inte kunnat förklara
varför andelen har sjunkit och inte heller kunnat kvalitetsäkra den
106
Bilaga 1 Metod
beräknade betalningsvolymen för perioden. Detta är något som
behöver utredas vidare och ISF har därför valt att inte publicera
andelen ansökningar som medfört att ersättning betalas ut för år 2014.
Intervjuer
I granskningen har intervjuer genomförts under maj 2014 och även
under april till augusti 2015 med olika representanter för Försäkringskassan som arbetar med tillfällig föräldrapenning. Sammanlagt har
16 intervjuer genomförts.
Nr
Intervju
Antal intervjuade och
befattningar
Verksamhetsområde
1
Intervju
2 handläggare
BF Kundmöteskontor A
2
Intervju
2 specialister
BF Kundmöteskontor A
3
Intervju
1 enhetschef
BF Kundmöteskontor A
4
Intervju
1 verksamhetsansvarig,
2 verksamhetsutvecklare,
1 rättslig expert och
1 försäkringssamordnare
BF Kundmöte, BF
Utveckling och stöd och
Rättsavdelningen
5
Intervju
3 handläggare
BF Kundmöteskontor B
6
Intervju
1 specialist
BF Kundmöteskontor B
7
Intervju
1 enhetschef
BF Kundmöteskontor B
8
Intervju
2 handläggare
BF Kundmöteskontor C
9
Intervju
1 enhetschef
BF Kundmöteskontor C
10
Intervju
1 specialist
BF Kundmöteskontor C
11
Telefonintervju
2 omprövare
Avdelningen för
gemensamma
försäkringsfrågor, VO
Omprövning
12
Intervju
1 verksamhetsansvarig och
1 försäkringssamordnare
BF Kundmöte och BF
Utveckling och stöd
13
Telefonintervju
1 enhetschef
BF Kundmöteskontor D
107
Bilaga 1 Metod
14
Intervju
1 områdeschef
Avdelningen för
gemensamma kundfrågor
(GK), kundcenter kontor E
15
Intervju
2 handläggare
GK, kundcenter kontor E
16
Intervju
1 specialist
GK, kundcenter kontor E
Intervjuer med representanter för handläggningen har gjorts på fem
olika kontor som handlägger tillfällig föräldrapenning. På ett av kontoren har man koncentrerad handläggning av tillfällig föräldrapenning
för allvarligt sjuka barn och andra mer komplicerade situationer se
avsnitt 4.2. Urvalet av kontor har gjorts av Försäkringskassan i samarbete med ISF utifrån geografisk spridning och tillhörighet till olika
BF Kundmöteskontor. Kontoren har därefter själva valt ut specifika
intervjupersoner enligt ISF:s önskemål om yrkesroller.
Intervjuerna genomfördes i vissa fall i grupp och i vissa fall enskilt
beroende på vad som var mest lämpligt och effektivt.
Samma två utredare från ISF har lett samtliga intervjuer utifrån en
framtagen intervjuguide. Temana i intervjuguiden var styrning och
organisation, utrednings- och tillämpningsfrågor, beslutsbrev och
mallar samt uppföljning och återkoppling. Beroende på hur frågorna
besvarades och vilka samtal som fördes ändrades också ordningen på
frågorna. Intervjuerna spelades in och transkriberades sedan externt.
Samtliga intervjuer har lästs och sammanställts av de två utredare
från ISF som deltog vid intervjuerna. Intervjumaterialet har sedan
bearbetats och analyserats utifrån ovanstående teman.
Aktgranskning
Urval
Urvalsramen för aktgranskningen var ansökningar med ett grundbeslut där föräldern hade begärt omprövning av beslutet. Omprövningsbeslutet skulle vara fattat under år 2014. Urvalsramen bestod av
1 022 ärenden där beslut hade fattas om rätten till tillfällig föräldrapenning (det vill säga inte ärenden som har avvisats eller avskrivits
vid omprövning). Försäkringskassan gjorde på uppdrag av ISF ett
108
Bilaga 1 Metod
urval av 300 slumpmässigt utvalda ärenden, vars akter beställdes in
från Försäkringskassan. Av de beställda akterna var det 290 ärenden
som inkom till ISF. Av de återstående 10 ärendena var det 9 akter
som Försäkringskassan inte kunde skicka eftersom de var utlånade
till domstolar. En akt var dubblett och föll därmed bort.
Av de 290 akter som inkom till ISF var det 284 akter som gick att
granska. De återstående 6 akterna var ofullständiga vid granskningstidpunkten eftersom de saknade underlag som var nödvändiga för
granskningen.
Genomförandet
Frågorna till aktgranskningen utformades gemensamt av granskningsgruppen. Utgångspunkten var att samla in specifik information om
utredning och bedömning av förälderns rätt till tillfällig föräldrapenning, och frågorna skulle gälla både grundärendet och omprövningsärendet. I granskningen ingick även frågor om beslutsbreven.
Frågeformuläret testades och reviderades i omgångar. Svaren kalibrerades med hjälp av en provgranskning med 15 ärenden. Granskarna
jämförde och diskuterade en gemensam nivå att utgå från för att
besvara frågorna. Framför allt var det frågor som innehöll någon grad
av bedömning som granskades dels på egen hand dels tillsammans
i grupp.
Granskningen har utförts i enkätverktyget Webropol av fyra granskare från ISF. Akterna slumpades ut till respektive granskare inför
granskningen. Granskarnas svar och bedömningar har följts över tid
och mellan granskare för att det skulle gå att upptäcka eventuella
förskjutningar av svaren.
Resultatet från granskningen har sammanställts och analyserats
kvantitativt men även kvalitativt beroende på frågeställningen.
Fritextsvar och även iakttagelser som har gjorts under granskningen,
har bearbetats och tematiserats.
109
Bilaga 2 Ärendeklassificeringar
Bilaga 2 Ärendeklassificeringar
I tabellen nedan framgår de klassificeringar som Försäkringskassan
har i sitt it-stöd för tillfällig föräldrapenning
I tabellen nedan framgår de klassificeringar som Försäkringskassan har i sitt
it-stöd för tillfällig föräldrapenning
VAB240-12, tom4dgr
Barns sjukdom där barnet är 240 dagar eller äldre
men inte fyllt 12 år Ansöker om ersättning för upp
t.o.m. 4 dagar
VAB240-12, >4-7dgr
Barns sjukdom där barnet är 240 dagar eller äldre
men inte fyllt 12 år Ansöker om ersättning för mer
än 4 dagar upp t.o.m. 7 dagar
VAB240-12, >7dgr
Barns sjukdom där barnet är 240 dagar eller äldre
men inte fyllt 12 år Ansöker om ersättning för
8 eller fler dagar
VABAnnat, tom4dgr
Barns sjukdom (barn yngre än 240 dagar, barn som
fyllt 12 men inte 16 år, Barn som fyllt 16 men inte
21 år) samt Kontaktdagar LSS Ansöker om ersättning för upp t.o.m.4 dagar
VABAnnat, >4-7dgr
Barns sjukdom (barn yngre än 240 dagar, barn som
fyllt 12 men inte 16 år, Barn som fyllt 16 men inte
21 år) samt Kontaktdagar LSS Ansöker om ersättning för mer än 4 dagar upp t.o.m.7 dagar
VABAnnat, >7dgr
Barns sjukdom (barn yngre än 240 dagar, barn som
fyllt 12 men inte 16 år, Barn som fyllt 16 men inte
21 år) samt Kontaktdagar LSS
Ansöker om ersättning för 8 eller fler dagar
Födelse/adoptioner
Dagar vid barns födelse eller adoption
111
Bilaga 2 Ärendeklassificeringar
Övrigt, tom4dgr
Övriga (ordinarie vårdares sjukdom, besök i samhällets förebyggande barnhälsovård, vårdbehov som
uppstår för att den andre föräldern besöker läkare
med ett annat av familjens barn, läkarbesök, behandling osv.)
Ansöker om ersättning för upp t.o.m.4 dagar
Övrigt, >4-7dgr
Övriga (ordinarie vårdares sjukdom, besök i samhällets förebyggande barnhälsovård, vårdbehov som
uppstår för att den andre föräldern besöker läkare
med ett annat av familjens barn, läkarbesök, behandling osv.)
Ansöker om ersättning för mer än 4 dagar upp
t.o.m.7 dagar
Övrigt, >7dgr
Övriga (ordinarie vårdares sjukdom, besök i samhällets förebyggande barnhälsovård, vårdbehov som
uppstår för att den andre föräldern besöker läkare
med ett annat av familjens barn, läkarbesök, behandling osv.)
Ansöker om ersättning för 8 eller fler dagar
Källa: Försäkringskassan.
112
Bilaga 3 Tabellbilaga
Bilaga 3 Tabellbilaga
Se tabell nästa sida.
113
114
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
Samtliga
100 %
100 %
100 %
100 %
0%
0%
0%
0%
Saknas/okänd
0%
28 %
0%
0%
29 %
1%
0%
0%
1%
3%
64 %
67 %
4%
2010
3%
63 %
66 %
4%
2009
0%
0%
Ej tillämplig
0%
1%
0%
Överlåtelse
Övrigt
29 %
0%
30 %
0%
VAB 240 dagar - 12 år, > 7 dgr
3%
1%
3%
VAB 240 dagar - 12 år, 5-7 dgr
63 %
66 %
1%
VAB annat
62 %
VAB 240 dagar - 12 år, tom 4 dgr
65 %
4%
4%
Födelse/adoptioner
VAB 240 dagar - 12 år
2008
2007
Andel avslutade ärenden efter klassificering per år, 2007–2014
Klassificering
Tabell A1
68 %
65 %
3%
68 %
65 %
3%
100 %
0%
0%
0%
27 %
1%
100 %
0%
0%
0%
28 %
1%
0%
4%
4%
0%
2012
2011
0%
0%
100 %
0%
0%
100 %
0%
22 %
0%
25 %
1%
0%
0%
1%
3%
71 %
74 %
3%
2014
3%
68 %
71 %
3%
2013
Bilaga 3 Tabellbilaga
Bilaga 3 Tabellbilaga
Tabell A2
Antal och andel inkomna ansökningar per klassificering
under februari och juli 2014
Klassificering
Februari 2014
antal
andel
antal
andel
Födelse/adoptioner
8 071
2%
8 825
12 %
280 908
74 %
44 667
60 %
2 582
1%
639
1%
87 090
23 %
20 436
27 %
43
0%
28
0%
378 694
100 %
74 595
100 %
VAB 240 dagar - 12 år
VAB annat
Övrigt
Ej tillämplig
Samtliga
Juli 2014
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
Tabell A3
Handläggningstid per klassificering, 2014
Klassificering
Antal
Medel
P25
Median
P75
105 729
21
5
14
29
2 414 406
11
1
2
14
VAB 240 dagar - 12 år, 5-7 dgr
92 686
16
2
7
24
VAB 240 dagar - 12 år, > 7 dgr
5 463
26
9
20
34
29 081
27
8
19
33
VAB annat, 5-7 dgr
1 386
27
8
19
32
VAB annat, > 7 dgr
196
34
9
21
41
647 675
19
6
13
25
Övrigt, 5-7 dgr
76 939
22
8
16
28
Övrigt, > 7 dgr
38 573
21
7
15
27
8
14
7
10
22
546
24
6
15
29
3 412 688
13
1
4
19
Födelse/adoptioner
VAB 240 dagar - 12 år, tom 4 dgr
VAB annat, tom 4 dgr
Övrigt, tom 4 dgr
Överlåtelse, tom 4 dgr
Ej tillämplig
Samtliga
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
115
Bilaga 3 Tabellbilaga
Tabell A4
Antal barn för vilket det gått ut ersättning p.g.a. allvarlig
sjukdom fördelat på ålder och år, 2009–2014
Ålder
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0
439
636
1362
3361
821
842
1
199
381
404
770
524
486
2
117
135
171
192
142
181
3
89
137
127
172
135
142
4
68
104
114
126
128
130
5
50
67
92
142
104
120
6
4
71
74
101
106
89
7
51
40
69
89
73
92
8
37
59
50
85
59
65
9
45
62
65
76
60
65
10
35
56
74
84
69
75
11
39
49
76
97
58
77
12
55
64
77
101
82
98
13
86
103
117
145
123
127
14
114
158
165
194
140
175
15
162
179
232
262
214
205
16
270
354
296
417
380
375
17
376
493
499
505
540
516
18
219
328
317
370
367
356
Samtliga
2 491
3 476
4 381
7 289
4 125
4 198
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
116
Bilaga 3 Tabellbilaga
Tabell A5
Ålder
Andelen barn som fått ersättning pga. allvarlig sjukdom
av alla barn för vilket det utgått ersättning. Fördelat på
ålder och år, 2009–2014
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0
6%
8%
16 %
44 %
11 %
11 %
1
1%
1%
1%
2%
1%
1%
2
0%
0%
0%
0%
0%
0%
3
0%
0%
0%
0%
0%
0%
4
0%
0%
0%
0%
0%
0%
5
0%
0%
0%
0%
0%
0%
6
0%
0%
0%
0%
0%
0%
7
0%
0%
0%
0%
0%
0%
8
0%
0%
0%
0%
0%
0%
9
0%
0%
0%
0%
0%
0%
10
0%
0%
0%
0%
0%
0%
11
0%
0%
0%
0%
0%
0%
12
0%
0%
0%
0%
0%
0%
13
1%
2%
2%
2%
2%
2%
14
2%
3%
4%
4%
3%
4%
15
4%
4%
6%
7%
5%
5%
16
9%
11 %
9%
14 %
13 %
12 %
17
31 %
39 %
37 %
37 %
38 %
38 %
18
33 %
45 %
41 %
43 %
42 %
41 %
Samtliga
0%
1%
1%
1%
1%
1%
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
117
Bilaga 3 Tabellbilaga
Tabell A6
Ålder
Genomsnittligt antal nettodagar per barn som fått
utbetald ersättning pga. allvarlig sjukdom fördelat på
ålder och år, 2009–2014
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0
113
101
61
43
97
108
1
191
139
143
86
124
128
2
200
144
151
155
126
180
3
165
152
151
135
154
161
4
150
155
165
136
157
167
5
142
141
138
117
139
135
6
98
99
118
114
144
136
7
128
130
123
81
99
117
8
131
104
105
103
93
100
9
117
101
102
94
112
89
10
117
114
110
102
112
99
11
101
114
93
91
103
99
12
70
82
64
90
107
72
13
95
69
59
55
90
75
14
64
69
67
74
70
90
15
76
61
65
63
85
91
16
51
45
51
51
52
61
17
44
32
35
34
38
43
18
30
33
26
33
27
30
Samtliga
96
85
78
62
88
95
Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar.
118
isf
INSPEKTIONEN FÖR
SOCIALFÖRSÄKRINGEN
adress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7
telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post [email protected] webb www.inspsf.se
ISBN 978-91-88098-12-2