EXAMENSARBETE - pure.ltu.se - Luleå tekniska universitet
EXAMENSARBETE Effekten av Case of Karin Andersson and Others vs. Sweden Otillräckligheten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut i Sverige Johanna Granström Linnea Kempe 2015 Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap Luleå tekniska universitet Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle EXAMENSARBETE Effekten av Case of Karin Andersson and Others vs. Sweden - Otillräckligheten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut i Sverige Av Linnea Kempe & Johanna Granström Examensarbete Rättsvetenskapliga programmet Luleå Tekniska Universitet Handledare: Kjell-Åke Modeèr Sammanfattning Det huvudsakliga syftet med denna uppsats har varit att utreda talerätten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut. I uppsatsen kommer stort fokus att ligga på fallet Botniabanan. En annan viktig problematik som behandlas genom uppsatsen är den så kallade ”bindande verkan” av regeringens tillåtlighetsbeslut. Då prövningen görs av Regeringen får den således en politisk prägel. I förarbeten och praxis kan vi se att Regeringens beslut får en effekt där efterföljande instanser känner sig bundna. Det är den bindande effekten av beslutet som ställer till problem i det svenska rättsväsendet. Beslut fattat av regeringen prövas genom det särskilda institutet rättsprövning. Vi har använt oss av den traditionella rättsdogmatiska metoden vilket inneburit en rättsutredning baserat på lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin. I det uppmärksammande fallet Botniabanan begärde ett flertal fastighetsägare och miljöorganisationer att en rättsprövning av regeringens beslut skulle ske. De yrkade främst på de materiella förutsättningar i det inledande skedet. Däremot fick fallet en vändning när domstolen avslog deras yrkande med anledning av att de formella förutsättningarna inte var uppfyllda. Domstolen menade att de kunde få sin sak prövad vid ett senare skede i processen. Detta argument grundade de på att det inte stod klart vem som hade talerätt. Dessa händelser blev startskottet på en lång process som kom att avgöras i Europadomstolen. Den huvudsakliga frågan var huruvida de berörda hade blivit kränkta i enlighet med artikel 6 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Intressant är det faktum att Sverige ett flertal gånger har blivit fällda i Europadomstolen och det är inte sällan det rör sig om just artikel 6. Uppsatsen leder oss till slutsatsen att den svenska regleringen rörande rättsprövning av tillåtlighetsbeslut brister och ett ändrat synsätt efterfrågas på denna problematik. Förkortningar HD - Högsta Domstolen RegR - Regeringsrätten HFD - Högsta Förvaltningsdomstolen EMKR - Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och skyldigheterna MB - Miljöbalken RF - Regeringsformen Europadomstolen - Europadomstolen för mänskliga rättigheter och skyldigheter Århuskonventionen - Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor JK - Justitiekanslern RPL – Rättsprövningslagen RÅ- Regeringsrättens Årsbok Prop. - Proposition Ärendelagen - Lagen (1996:242) om domstolsärenden Innehållsförteckning Sammanfattning Förkortningar 1 1.1 1.2 1.3 Inledning Syfte och metod Disposition Avgränsningar 1 3 3 4 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.4.1 Internationella överenskommelser Samarbetet Sverige & EU Europadomstolen för de mänskliga rättigheter Margin of appreciation Bakgrund till Århuskonventionen De tre grundpelarna 5 5 6 7 7 8 3 3.1 3.2 3.3 3.4 Tillåtlighetsprövning Egenskaper för tillåtlighetsprövning Verksamheter som tillåtlighetsprövas Förfarandet Effekten av en tillåtlighetsprövning av Regeringen 10 10 10 11 12 4 4.1 4.2 4.3 4.4 Rätten att överklaga Sakägarbegreppet Den enskildes rätt att åberopa Den internationella vinkeln Processen i miljömål 14 14 15 15 16 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.5.1 Institutet rättsprövning Vilka beslut som rättsprövas Reformen av rättsprövningslagen Enskildas talerätt Kort om miljöorganisationers rätt att föra talan vid regeringsbeslut Rättsutvecklingen efter Botniabana Bungemålet 17 17 17 18 19 20 21 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 Rätten till en rättvis rättegång Klagorätten i Artikel 34 Ett effektivt och tillräckligt medel för upprättelse Oförenligheten med ratione personae och ratione materiae Prövningen i sak Konventionen genom rum och tid 22 23 23 24 25 25 7 7.1 7.2 7.2.1 7.3 Botniabanan – en utdragen process Bakgrund till fallet RÅ 2008 ref. 89 Skiljaktig: Regeringsrådet Billum Effekten av regeringens beslut 27 27 28 28 29 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 Case of Karin Andersson and others v. Sweden Europadomstolens bedömning av artikel 6 Europadomstolens bedömning av artikel 8 Europadomstolens syn på den nationella lagen Ratione materiae och Ratione personae Utredning av nationella rättsmedel Slutsats i Europadomstolen 31 31 31 32 32 33 35 9 9.1 9.2 Diskussion och avslutande reflektioner Dags att blicka framåt Effekten av case of Karin Andersson and Others v. Sweden 36 37 38 Källförteckning 39 1 Inledning Både miljöpolitiken och miljölagstiftningen i Sverige har påverkats genom vårt ingående i den europeiska unionen. Den internationella miljörätten är under ständig och snabb utveckling och en särskilt intressant förändring har skett inom området mänskliga rättigheter. 1 Europakonventionen, eller Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna nedan förkortat EKMR, har en särskild ställning i den svenska rättsordningen. EU-rätten har en vid betydelse i svensk miljörätt och med Sveriges ingående i EU medkom även vissa förpliktelser, bland annat när det gäller miljöskyddet. I denna uppsats blir talerätten en relevant fråga och framställningen kommer att belysa både hur EU-rätten och den svenska nationella rätten behandlar detta. Utgångspunkten kommer att ligga vid avgörandet i rättsfallet “Case of Karin Andersson and Others v. Sweden”. I detta fall är det Karin Andersson och 18 andra2 fastighetsägare som begär prövning av sina rättigheter enligt EKMR. Vidare kommer de frågor som Europadomstolen har behandlat i rättsfallet att redogöras för. Europadomstolen kommer fram till att Sverige har brutit mot Europakonventionen och således kränkt rätten till en rättvis rättegång.3 I de svenska förvaltningsdomstolarna, mark och miljödomstolar, länsstyrelser och miljönämnder är huvudregeln att de skall tillämpa gällande svensk rätt, detta med förutsättning att den inte strider emot EU-rätten. Detta innebär att de svenska rättstillämpande myndigheterna i sina beslut skall vara lojala och göra en föredragsenlig tolkning i och med deras beslut. Om en nationell regel ger utrymme för en vidare tolkning och inte återspeglar ett EU-direktiv fullt ut skall de beslut myndigheten kommer fram till vara det som bäst överrensstämmer med EU-rättens miljöregler.4 I det aktuella fallet Case of Karin Andersson and others v. Sweden handlar de mest centrala frågorna om rätten till rättsprövning av ett regeringsbeslut. I Sverige har det länge funnits stora frågetecken kring detta institut och det har gjorts flera försök till åtgärder kring detta. Sverige har under många år hamnat i problematiska situationer gällande sitt sätt att handskas med rättsprövning av regeringsbeslut och det kan diskuteras om inte Sverige bör förändra sin omoderna process rörande institutet rättsprövning. Rätten till en domstolsprövning är intimt förknippat med talerätten. Det kan därför vara viktigt att förstå innebörden av båda dessa. Miljöbalken är en ramlag vilket innebär att den innehåller grundläggande riktlinjer och dess bestämmelser är generella. En ramlag ger de beslutande organen mer utrymme att tillämpa regleringen mer fritt och flexibelt. Det är därför inte ovanligt att besluten får politiska influenser. 1 Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. Stockholm, 2014, uppl. 4, s.71 I uppsatsen benämns dessa 18 fastighetsägarna som ”others”. 3 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, application no.29878/09 4 Michanek, Gabriel, Zetterberg, Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3, s.85 ff. 2 1 Målet hållbar utveckling är sedan länge etablerat internationellt, genom 1992 års Rio konferens. Det är även ett mål för EU i enlighet med artikel 3 i unionsfördraget. Begreppet tar sikte på ett flergenerationsperspektiv och förutsättning på ett skydd för naturvärden. Verksamheter som kan komma att påverka miljön får inte riskera att ekosystemen förlorar viktiga funktioner för dagens och kommande generationers liv. Denna regel innehåller två etiska utgångspunkter. Den första regeln är att naturen har ett “skyddsvärde” och den andra regeln innebär att människan har ett förvaltaransvar för att bruka naturen. Förvaltaransvar kan i praktiken innebära att ägaren till en fastighet inte har rätt att bruka fastigheten för att tillgodose sina egna intressen, utan skall även förvalta naturresurserna för kommande generationers behov.5 Detta mål har även fått ett grundlagsskydd i 1 kap 2 § 3 st. RF. Där stadgas att “Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer”. Målet hållbar utveckling har blivit ett viktigt mål vid tillämpningen av miljöbalken. Vid bedömningen av tillstånd, tillsyn och tillåtlighet skall således hänsyn tas till denna regel. Dock är inte denna regel bindande utan skall mer vägleda samhället till en god miljö. Sverige har i högsta grad blivit påverkade av den europeiska rätten genom bland annat bestämmelser i Århuskonventionen. Regeringens miljöbeslut omfattas på olika sätt av Århuskonventionens krav på att allmänheten skall kunna få besluten rättsligt granskade.6 Detta gäller även beslut meddelade enligt miljöbalken om tillåtlighet, dispens och tillstånd samt regeringens beslut om detaljplan. Enda möjligheten att få dessa rättsligt granskade är genom rättsprövning. Utgångspunkten är att rättsprövning enbart kan begäras av en enskild vilket innefattar både fysiska och juridiska personer när beslut av regeringen innefattar en prövning av dennes rättigheter och skyldigheter enligt europakonventionen. Det som regeringen skall ta ställning till därefter är om den enskilde blivit berörd av det aktuella beslutet. Utgångspunkten i lagtexten är att den som domen eller beslutet angår får överklaga. 7 Frågan om vem som skall anses som sakägare är komplicerad och lagstiftaren har lämnat mycket åt rättstillämpningen att precisera begreppet. Det intressanta blev därmed att Sverige i Botniabananfallet har brutit mot de mänskliga rättigheterna. Fallet Case of Karin Andersson and others v. Sweden kan därför ge vägledning i framtida miljömål. 5 Michanek, Gabriel, Zetterberg, Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3, s.92 ff Århuskonventionen, artikel 9 7 16 kap 12 § MB 6 2 1.1 Syfte och metod Uppsatsen har skrivits av två författare och arbetsuppgifterna har skett genom gemensamma diskussioner. Uppsatsen är skriven tillsammans av de båda författarna med anledning av att den skall bibehålla en enhetlig struktur. Vårt syfte är att från både nationell rätt och EU-rätt utreda skillnader på synen gällande talerätten och även huruvida Sveriges reglering rörande rättsprövning av regeringsbeslut är förenligt i en komparativ jämförelse med EU-rätten. Det är viktigt att förstå att det är två olika rättsystem som möts, å ena sidan EU-rätten, å andra sidan det svenska rättsystemet. Europadomstolen fungerar inte som en fjärdeinstans gentemot Sveriges domstolar. När dessa två system möts blir EU-rätten påverkad av principen ”margin of appreaciation”. Syftet med denna uppsats är att utreda och studera rätten till att föra talan inom miljömål. Vem har egentligen talerätt och vilka krav kan ställas på de aktuella parterna. Vidare kommer vi utreda hur den svenska rätten har påverkats i och med domen från Europadomstolen angående Case Karin Andersson and Others v. Sweden. Arbetets utformning kommer att ske med hjälp av en traditionell juridisk rättsdogmatisk metod. Utgångspunkten kommer att ligga i rättskällor såsom lagar och förordningar, förarbeten, praxis, rättsfall och doktrin. Med tanke på rättsfallsanalyserna i uppsatsen är den rättsdogmatiska metoden mest tillämpar för vårt arbete. Det finns omfattande lagstiftning på området, därav har vi valt att basera vår utredning på detta. Det finns en tydlig problematik när det kommer till att fastställa vem som är saklegitimerad vid rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut. Genom att lagstiftning och rättspraxis i vissa fall är vag har studier av litteratur tagit en stor plats i uppsatsen. Denna uppsats kommer framförallt att fokusera på Europadomstolen för mänskliga rättigheters dom angående Botniabananfallet. Det blir därför relevant att utreda nationell lagstiftning och internationell lagstiftning. Vi kommer bland annat att diskutera och studera huruvida Sverige brutit emot Europakonventionen och hur de olika instanserna har agerat. 1.2 Disposition Den 25 september 2014 fälldes Sverige av Europadomstolen med anledning av att den svenska statens kränkt de mänskliga rättigheterna i enlighet med EKMR. Detta blev således en högst aktuell fråga på grund av Sveriges problematiska förflutna gällande kränkningar, i synnerlighet rörande artikel 6 EKMR. Därför föll det sig tämligen naturligt att Sveriges rättsprövningslag och reglering angående talerätten ifrågasattes. Dispositionen kommer därför att huvudsakligen utgå från denna problematik. Andra kapitlet kommer att beröra betydelsen av Sveriges ingående i Europeiska unionen och hur det har påverkat vår jurisdiktion. Vidare kommer även samförståndet mellan den europeiska rätten och nationella rätten diskuteras och vilken roll konventionerna har i det svenska rättsväsendet. 3 Tredje kapitlet kommer att belysa regeringens tillåtlighetsprövning som blir aktuella vid verksamheter med miljöstörande verkningar. Kapitlet kommer att ge en inblick på hur det går till vid en tillåtlighetsprövning samt vilka verksamheter som kan omfattas. Avslutningsvis kommer de efterföljande effekterna av regeringens tillåtlighetsprövning presenteras. Det fjärde kapitlet redogör för rätten att överklaga, sakägarbegreppet och vad den enskilde har rätt att åberopa. Det femte kapitlet kommer att redogöra för institutet rättsprövning enligt rättsprövningslagen. Detta kapitel kommer även att behandla miljöorganisationers och enskildas rätt till rättsprövning vid regeringsbeslut. Avslutande kommer en inblick på hur utvecklingen av rättsprövningen har skett genom en jämförelse mellan processen kring Botniabanan och rättsfallet ”Förbifart Stockholm”. Det kan tänkas att Sveriges synsätt på rättsprövning och talerätt förändrats redan innan Sverige den 25 september 2014 blev dömda i Europadomstolen, ett bevis för detta är det något senare uppkomna rättsfallet HFD 2011 not. 26 där utfallet föll sig något annorlunda. Kapitel sex kommer att redogöra allmänt om de mest väsentliga artiklarna vilka tas upp i Case of Karin Andersson and others v. Sweden. Den utdragna och långa processen om Botniabanan kommer i det sjunde kapitlet att grundligt redogöras för. Fallet Botniabanan pågick under en lång period och blev ett hett och omdiskuterat ämne. En redogörelse över hur de olika instanserna i Sverige har agerat fram till att Europadomstolen blev tilldelad målet. I kapitel åtta redovisas Europadomstolens bedömning i fallet och de olika parternas yrkande. Avslutningsvis kommer ett diskussionskapitel att presenteras, där vi kommenterar och lämnar reflektioner. Under kapitlet diskuteras hur vi tror att den svenska rätten kommer att te sig i framtiden gällande liknande fall. 1.3 Avgränsning Framställningen kommer att handla om rätten att föra talan i miljömål. Vi kommer att begränsa oss till de berörda reglerna och principerna i Case of Karin Andersson and Others v. Sweden. Vi kommer främst att fokusera kring de enskildas rättigheter vilket innebär att vi inte kommer lägga stor vikt på miljöorganisationernas rätt att föra talan. 4 2 Internationella överrenskommelser De absolut viktigaste internationella miljörättsliga rättskällorna är tveklöst de internationella överenskommelserna. Dessa överrenskommelser har blivit benämnda på flera olika sätt bland annat konventioner, protokoll och stadgor. För att en internationell överenskommelse skall anses vara införlivad i svensk rätt krävs att den har blivit transformerad eller inkorporerad. I Sverige inkorporerades EKMR genom lag SFS 1994:1219 den 1 januari 1995. Detta innebar att Sverige genom en lagstiftningsåtgärd föreskrev att konventionen skall gälla och således skulle tillämpas av de berörda myndigheterna.8 En aktuell fråga i detta hänseende blev då huruvida de internationella överenskommelserna skulle kunna genomföras på ett nationellt plan. EU:s förordningar gäller direkt för våra myndigheter och medborgare. Vad gäller rättstillämpningen är det inte så lätt att entydigt säga vad som gäller. Tolkningen skall ske utifrån det aktuella fallet och den aktuella situationen. Europakonventionen har gett enskilda människor, både fysiska och juridiska, rätten att klaga direkt vid Europadomstolen i de fall ett medlemsland brustit i efterlevnaden av konventionernas krav, denna rätt brukar benämnas den direkta klagorätten. De mål som uppkommit i Europadomstolen har allt som oftast berört enskilda mot medlemsstat. 9 Europadomstolen, vilken har sitt säte i Strasbourg, Frankrike har som uppgift att ta emot klagomål från enskilda. Domstolen ska därefter göra en bedömning huruvida staterna har kränkt en rättighet i den europeiska konventionen angående mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.10 2.1 Samarbetet Sverige och EU Det behövs ingen svensk författning som överför förordningen till “svensk rätt”. Dock kan det vara nödvändigt att komplettera en förordning så att den kan tillämpas på ett effektivt sätt. Detta kan exempelvis göras genom att utse en myndighet som skall ansvara för tillståndsprövning och annan kontroll.11 EU-regleringen infördes som minimilagstiftning, det innebar med andra ord att reglerna blev minimistandard för medlemsländerna. Unionsländerna fick alltså ha strängare regler men inte lättare. Detta innebär att de nationella åtgärderna ter sig relativt fritt så länge de inte står i strid med andra gemensamma intressen. EU-rättens roll i Sverige har fungerat likt en bromskloss för en strategisk politik för miljöanpassning.12 8 Hans-Heinrich Vogel, Lars Heuman, Madeleine Leijonhufvud, Peter Seipel, Ulf Bernitz, Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, 2012, uppl. 12, s. 39 ff. 9 Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. 2014, uppl. 4 s.74 10 http://www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolar-i-Europa/Europadomstolen/ 11 Michanek, Gabriel, Zetterberg,Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.84 ff. 12 Langlet, David & Mahmoundi, Said, EU:s miljörätt, uppl. 3, s.37 5 För Sverige och dess jurister har EU-rättens roll spelat stor betydelse. Rätten har fungerat, precis som den svenska lagstiftningen, även den som nationell gällande rätt. Detta är dock inte så enkelt som det låter. I vissa fall kan det vara på så vis att EU-rättsakterna inte är korrekt införlivade. En återblick på den primära källan är ofta nödvändigt. Den svenska språkversionen kan innehålla felaktiga formuleringar och det skulle potentiellt kunna leda till felaktighet i tillämpningen. Tanken är att tillämpningen ska ske gemensamt och inte bara på en nationell nivå. Ytterligare något som kan gå snett är att Sverige kan ha missat att införlivat en del av direktivet eller att ett missförstånd med tillämpningen har uppstått. Det skulle även kunna vara på så vis att Sverige har haft en felaktig föreställning med direktivet. 13 I svensk rättstillämpning ligger utgångspunkten i rättssäkerheten. Om ett ingrepp sker i enskilds förhållanden måste det ha lagstöd. Därför sker tolkningen, avseende att ställa krav på enskilda, ganska restriktivt. Detta görs med anledning av att det ska vara säkert att kraven som ställs inte går för långt. EU-rätten utgår dock utifrån en lite mer extensiv tolkning och ser oftast till hur långt syftet kan tolkas.14 2.2 Europadomstolen för mänskliga rättigheter De grundläggande fri- och rättigheterna återspeglar samhällsutvecklingen, de sociala framstegen och den vetenskapliga utvecklingen. I de fall där en enskild individ anser att staten har kränkt hans eller hennes rättigheter enligt EKMR är det först och främst i de svenska domstolarna eller de svenska myndigheterna prövningen skall ske. Normalt sett måste de klagande gå ända upp till högsta instans med sin sak, HD, HFD eller regeringen. Först därefter kan den klagande föra sitt klagomål vidare till Europadomstolen i Strasbourg.15 Väl känt är att Europadomstolen inte kan upphäva en dom eller ett beslut fattat av svensk domstol eller myndighet. Europadomstolens funktion är därför inte att agera som en överinstans.16 Syftet med domstolen är att pröva om medlemsstaterna bryter mot EKMR. EKMR skall tillämpas av medlemsländernas domstolar och myndigheter. Europadomstolen har dock den högsta tolkningsrätten.17 Då ett klagomål förs i Europadomstolen, är det upp till domstolen att pröva och fastställa om det överhuvudtaget är så att den klagande har blivit utsatt för en kränkning eller inte.18 Europadomstolens domar är bindande för den staten som är berörd. Den primära uppgiften för Europadomstolen är med andra ord att kontrollera att konventionen (EKMR) är uppfylld. De 13 Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. 2014, uppl. 4 s.73 Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. Stockholm, 2014, uppl . 4 s.73 ff. 15 http://www.echr.coe.int – Case processing SWE (http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=court/howitworks&c=#newComponent_1346158325959_point er) 16 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 48 17 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 49 18 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 52. 14 6 svenska domstolarna har förmodligen en bättre chans att göra bedömningar angående bevisvärdering och liknande.19 2.3 Margin of appreciation20 Beslut och domar givna av nationella domstolar skall alltid godtas om det inte föreligger särskilda skäl såsom att den är uppenbart felaktig eller bristfällig. Begreppet margin of appreciation innebär att de nationella domstolarna har en form av diskretionär prövningsrätt. Europadomstolens uppgift är framförallt att kontrollera att konventionens krav är uppfyllda. Det är inte meningen att Europadomstolen skall fungera som en “fjärdeinstans” för Sverige. Den skall med andra ord inte agera som en högre instans till HD, HFD eller regeringen. Det är självklart att de nationella domstolarna har en bättre ställning, har bättre underlag att döma i frågor som exempelvis grundar sig i värdering av bevisfrågor och tillämpningen av den nationella rätten. Vanligtvis brukar förfarandet på nationell nivå vara utfört på ett grundligt sätt och brukar ge parter möjlighet att föra sin sak. Europadomstolen skall visa hänsyn i sin bedömning och respektera en medlemsstats eventuella nationella tankesätt och vanor. De lokala intressena har med andra ord en särskild och central betydelse för ett avgörande och detta innebär att när en viss fråga eller ett visst problem skall lösas är det mycket troligt att de nationella organen är mer lämpade att avgöra detta. Detta innebär att Europadomstolen är mer återhållssam i sin bedömning och ger medlemsstaterna mer utrymme att uppfylla EKMR. Margin of appreciation, alltså den diskretionära prövningsrätten vilken åligger Europadomstolen kan variera tämligen mycket beroende på ärendets beskaffenhet. Huvudregeln är dock att Europadomstolen skall agera precis som ovan nämnt, mer återhållssam i sin bedömning och ge medlemsstaterna det största ansvaret. 2.4 Bakgrund till Århuskonventionen Sverige ratificerade Århuskonventionen år 2005. Det huvudsakliga målet med konventionen var rätten att få tillgång till information, allmänhetens deltagande i processen och tillgång till en rättslig prövning i miljöfrågor. Ett väl fungerande miljöskydd var av central betydelse för människornas välbefinnande och åtnjutandet av de grundläggande mänskliga rättigheterna när konventionen ratificerades.21 Århuskonventionen kopplade samman de frågor som rör miljö och mänskliga rättigheter. Vidare skyddar den alla människors rättighet att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande. Konventionens huvudsakliga synsätt bygger på att arbetet med miljön måste 19 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 49 20 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis : en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s.48 ff. 21 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.208 ff. 7 vara rotad i allmänheten och att det skall förbättras genom allmänhetens påverkan på myndigheterna och övriga beslutsfattare. Det är viktigt att ha i åtanke att konventionens regler inte innebär någon förpliktande garanti för rätten till en god miljö i det enskilda fallet, utan syftet är att den skall bidra till allas rätt att leva i en miljö som är förenlig med god hälsa och välmående.22 2.4.1 De tre grundpelarna Århuskonventionens mål var som ovan nämnt att främja rättigheterna inom tre områden på miljöområdet. Indirekt var Sveriges intention av ingåendet i konventionen att främja miljöskyddet genom att på ett tydligare sätt garantera konventionens tre grundpelare. Den första pelaren utformades så att den skulle säkerställa att information skall vara offentlig, de som önskar ta del av den skall få tillgång till det. Det fanns två huvudsakliga syften med direktivet, framförallt skulle de garantera rätten att få ta del av miljöinformation som förvaras hos en offentlig myndighet och dels säkerställa en största möjlig tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten. Det kan vara svårt att definiera vad som är att räkna till miljöinformation, lagstiftaren har därför i Århuskonventionens artikel 2 framfört att beteckningen miljöinformation i konventionen skall förstås som all information i skriftlig form, bild, eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form.23 Den andra pelaren gav allmänheten rätt att delta i beslutsprocessen. Bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslut gällande tillstånd att bedriva vissa typer av verksamheter stadgades. Allmänheten skulle ha rätt att få viss information och möjlighet att påverka ett beslut. Vidare skulle även allmänheten få inflytande i utarbetandet av vissa planer och program angående miljön. I beslutsprocesser gällande miljö skulle allmänheten på ett tidigt stadie effektivt informeras antingen genom ett offentligt tillkännagivande eller i enskilt fall.24 Allmänhet definieras såsom fysiska och juridiska personer och i enlighet med nationell lag eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper som består av juridiska eller fysiska personer. Allmänheten skulle bland annat informeras om de förslag, ändringar, översyn av planer och program och relevant information som krävdes för att kunna deltaga i beslutsprocesser. Den tredje pelaren gav allmänheten rätt att få tillgång till en rättslig prövning i miljöfrågor. En individ som vill ta del av information och inte fått tillgång till detta eller om informationen blivit felaktig hanterad har rätt att få den frågan prövad av domstol eller av ett annat oberoende organ. Den tredje pelaren gav med andra ord ett stöd till iakttagandet av de två andra pelarna. Den knyter samman alla de tre pelare som utgör Århuskonventionens grund.25 22 Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen, s.132 ff. Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen, s.21 ff. 24 Artikel 6, Århuskonventionen 25 Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen, s.21 ff. 23 8 Sveriges inträde i Århuskonventionen medförde positiva konsekvenser för den svenska miljödemokratin genom att allmänheten och miljöorganisationerna fick en utökad möjlighet att få sina frågor rättsligt prövade. En god tillgång på information och rätten att deltaga i beslutsprocessen i miljömål torde leda till bättre beslut och bättre genomförande av besluten samt bidra till att allmänhetens medvetenhet angående miljöfrågor vidgas.26 I och med Sveriges tillträde i Århuskonventionen och genom de EU-rättsliga förändringarna som skett har förutsättningarna angående talerätten i rättsprövningsmål förändrats. I processen kring Botniabanan kom det fram att Sverige har brutit emot Århuskonventionen i och med att de klagande inte har fått sin talerätt prövad.27 Genom Lissabonfördraget, den 1 december 2009 upphörde strukturen med pelarna.28 De tre grundpelare är trots upphörandet värt att benämna med tanke på att Botniabanan pågått under en förhållandevis lång period. Vi anser att Århuskonventionens pelare trots detta är viktiga att belysa då de utgjorde grunden för tolkningen. Det är bland annat dessa grundpelare som Sverige inte tagit tillräcklig hänsyn till i Botniabananfallet. En del av problematiken kan möjligen funnits i att den svenska prövningsordningen inte var förenlig med EU rätten. Till synes är det mycket märkligt att miljödomstolen inte påverkades av Århuskonventionen som då nyligen ratificerats i svensk rätt. 26 Langlet, David & Mahmoundi, Said, EU:s miljörätt, uppl. 3, s.212 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden 28 Nilsson, Mattias & Lundberg Jenny, Europarätten – en introduktion till EU-rätten och Europakonventionen uppl. 4, 2010, s.18 27 9 3 Tillåtlighetsprövning 3.1 Egenskaper för tillåtlighetsprövning I miljöbalken återfinns en rad olika åtgärder för att verksamheter med miljöstörande verkningar skall kunna kontrolleras. Sådana åtgärder tas i form av tillståndsprövningar, tillsynsmöjligheter, anmälningsplikt och regeringsprövningar. Det alla dessa åtgärder har gemensamt är att de skall följa syftet med miljöbalken som innebär att nuvarande och kommande generationer skall leva i hälsosam och god miljö. Målet hållbar utveckling återfinns i portalstadgandet i 1 kap. 1 § MB och fungerar likt en ledstjärna för tillämpningen av den svenska miljöregleringen. Vid en tillåtlighetsprövning skall således regeringen vägledas av målet hållbar utveckling. Det är domstol eller förvaltningsmyndighet som oftast bedömer ärenden som berör miljöbalkens reglering i form av tillståndsprövning, anmälan eller tillsyn. Regeringen har en särskild ställning när det kommer till prövningen av stora anläggningar likt Botniabanan. Dessa anläggningar är normalt sett viktiga för samhällets utveckling och de har oftast ett stort inflytande på omgivningen. Tanken bakom tillåtlighetsprövningen är att regeringen skall pröva större projekt endast då det krävs en bedömning av politisk art innan beslutet fattas. Det kan oftast vara fråga om stora ingripande projekt som är kostsamma och kontroversiella. Tillåtlighetsprövningen ersätter inte den vanliga tillståndsprövningen utan skulle fungera som ett led i hela prövningen. Där förberedelserna är gjorda av berörd myndighet och därefter sänds till regeringen för prövning.29 Prövningen som görs av regeringen skall ske vid ett relativt tidigt skede av processen och regeringens uppgift blir att pröva tillåtligheten av verksamheten, det vill säga om en verksamhet skall få komma till stånd eller inte. Regeringens prövning skall ske i samband med utredningen som behörig myndighet utför. Exempelvis ligger utredningsskyldigheten vid byggande av järnväg hos Banverket. Detta innebär att regeringens prövning ska ske med anknytning till Banverkets järnvägsutredning, där den lämpligaste sträckan ska läggas fast.30 3.2 Verksamheter som tillåtlighetsprövas Tillåtlighetsprövningen skall alltså göras som ett led i den normala tillståndsprövningen och regeringen skall tillämpa samma regler som andra myndigheter och domstolar. Med anledning av att det är regeringen som gör det slutliga avvägandet i ärendet kommer ärendena således inneha en politisk influens.31 Vissa typer av stora anläggningar prövas direkt av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken och prövningen är obligatorisk. Anläggningar för kärnteknisk verksamhet och anläggningar för att bryta uran, allmänna farleder och geologisk lagring av koldioxid omfattas av regeringens 29 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.397 ff. Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.144 ff. 31 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.398 ff. 30 10 obligatoriska tillåtlighetsprövning. Övriga verksamheter prövas av regeringen först efter förbehåll.32 I enlighet med 17 kap 1 § MB skall regeringen endast pröva nya verksamheter och skall således inte pröva ändringar som görs på redan befintliga verksamheter.33 Regeringen kan enligt 17 kap 3 § MB åta sig i vissa fall att pröva tillåtligheten av en verksamhet om det rör sig om verksamheter som är särskilt ingripande mot miljöbalkens målsättning i 1 kap 1 § om hållbar utveckling. Verksamheten ska då anses vara av ”betydande omfattning eller bli av ingripande slag”. 34 Denna bestämmelse får en stark betydelse rent politiskt sätt då den lämnar regeringen en vid befogenhet att avgöra ärendet. Denna befogenhet benämns för en fakultativ rätt eftersom att regeringen har en rätt att pröva tillåtligheten av planerade företag. 35 Vissa planerade verksamheter kan innebära att en konflikt mellan olika nationella intressen. Det kan exempelvis bli konflikt mellan sådana intressen såsom energipolitik och naturvård, eller där mineral- eller täkt utvinning orsakar betydande miljöpåverkan. Vid detta skede kan det därför bli aktuellt för regeringen att kunna förbehålla sig rätten till prövning.36 3.3 Förfarandet En ordinarie prövnings- eller tillsynsmyndighet skall skicka vidare ett ärende till regeringen om de upptäcker att det avser en sådan verksamhet i 17 kap. MB. När regeringen prövar tillåtligheten skall de ta hänsyn till lokaliseringsregeln som återfinns i 2 kap. 6 § MB. Om en verksamhet kommer till stånd bör regeringen kunna bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Andra viktiga krav som regeringen måste ta med i beaktning är de allmänna hänsynsreglerna som återfinns i 2 kap MB.37 Enligt 2 kap. 1 § MB är det utövaren som skall visa att de följer de allmänna hänsynsreglerna vid en ansökan om tillstånd eller tillåtlighet. Om en verksamhet får komma till stånd bör regeringen även kunna bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. För att ta ställning till dessa frågor måste verksamhetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering m.m. vara kända. Vid en tillåtlighetsprövning är det därför viktigt att det skall finnas med en miljökonsekvensbeskrivning i beslutsunderlaget.38 Beroende på om verksamheten prövas hos en myndighet eller hos en domstol kan förfarandet i en regeringsprövning variera. Den mest vanliga frågan brukar vara om ”miljöfarlig verksamhet” eller vattenverksamhet som på grund av sin storlek och karaktär kräver tillstånd av mark- och miljödomstol. Förfarandet går oftast till på det sättet att berörd myndighet eller domstol bereder ärendet med bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning och inhämtar synpunkter 32 Prop. 2011/12:125 s.61 & Prop. 2011/12:118 s.98 ff. Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.145 34 Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.146 35 Prop. 1997/98:45 s. 440 Del. 1. 36 Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.146 37 Prop. 1997/98:45 s. 441 38 Prop. 1997/98:45 s. 442 Del 1. 33 11 från specialmyndigheter, länsstyrelsen, kommuner och andra berörda. Efter ärendets beredning lämnas det över till regeringen som då behandlar frågan om tillåtlighet. Innan regeringen avgör tillåtlighetsfrågan får mark- och miljööverdomstolen chansen att yttra sig. Regeringen är dock inte bunden av mark- och miljödomstolens yttrande utan har alltid det sista ordet i ärendet. Efter att regeringen har tagit beslut angående tillåtligheten i ärendet skall tillståndet avgöras av behörig myndighet. Regeringens beslut om tillåtlighet överklagas med stöd av Lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut.39 I enlighet med MB 17 kap 4a § stadgas att kommunfullmäktige i vissa fall får begära att regeringen skall förbehålla sig rätten till prövning av en verksamhet. Regeringen kan besluta att inte följa kommunens begäran om förbehåll om vissa förutsättningar är uppfyllda. Den 1 januari 2013 genomfördes en lagändring där regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning av vägar och järnvägar avskaffades.40 Genom lagändringen ansåg man inte att det skulle leda till att miljökraven eller miljömålen för transportsektorn minskas eftersom regeringen fortfarande skulle ha en möjlighet att pröva enligt bestämmelserna i 17 kap 3 § MB. Trafikverket har dock en skyldighet att årligen underrätta regeringen om vilka väg- och järnvägsprojekt som kan komma att anses bli föremål för regeringens prövning.41 3.4 Effekterna av en tillåtlighetsprövning av regeringen Det finns ingenting i lagtexten som anger att myndigheten som fattat beslutet om tillstånd är bunden av regeringens tillåtlighetsprövning. Det finns dock ett undantag och det avser prövningen av vattenverksamhet. I 11 kap 23 § MB anges att ett tillstånd skall lämnas för en sådan verksamhet som anges i paragrafen om det inte strider mot stoppregeln i 2 kap 9 § MB. Detta gäller eftersom att en vattenverksamhet är ett villkor till följd av en tillåtlighetsprövning. Stoppregeln finns till för att beskriva när en verksamhet får förbjudas eller komma till stånd. Regeln blir tillämpbar när andra mindre ingripande åtgärder inte kan åstadkomma tillräckligt skydd för människors hälsa och miljön. I 2 kap 9 3 st. MB anges att stoppregeln inte går att använda på sådan omfattande eller ingripande verksamheter som redan har tillåtlighetsprövats av regeringen i enlighet med 17 kap 1 § och 3 § MB.42 Anledningen till att stoppregeln inte är tillämpbar vid just dessa tillåtlighetsprövningar är på grund av att regeringen har en skyldighet att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna redan vid sin prövning. 11 kap 23 § MB är därmed ett undantag ifrån de oklara följderna vid andra tillåtlighetsprövningar. Problematiken med att efterföljande instanser är bundna av regeringens beslut kom att ta stor plats i processen kring Botniabanan. Regeringen hade i sitt beslut givit tillstånd till att järnvägen skulle dras genom ”korridor öst” vilken var belägen inom ett Natura-2000 område. Då ärendet kom till MÖD ledde detta till frågan hur domstolen skulle förhålla sig till 39 Prop. 1997/98:45 s. 442 ff Del. 1. Prop. 2011/12:118 s. 1 41 Prop 2011/12:118 s. 72 ff. 42 Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.48 40 12 regeringens tillåtlighetsbeslut och de kom fram till att de inte skulle gå vidare i frågan angående tillståndet med tanke på att regeringen redan har avgjort detta. MÖD hänvisade till miljöbalkens förarbeten där det som ovan redovisats framgår att frågor som regeringen redan prövat inte skall ingå i ytterligare en tillståndsprövning.43 I förarbetet till miljöbalken framgår det på ett flertal ställen att regeringens beslut fastställer frågan gällande tillåtligheten. Den är i och med regeringens beslut avgjord och klar då regeringen lämnat sitt avgörande. Den bakomliggande tanken med detta torde vara att regeringen med en tidig och betydelsefull position i prövningsförfarandet skall kunna prägla sitt beslut med sin politiska styrning inom ramen för de gällande rättsreglerna.44 43 44 MÖD 2006:44 Prop. 1997/98:45 s. 436 ff. Del. 1 och 1997/98:45 s. 203 Del. 2 13 4 Rätten att överklaga 4.1 Sakägarbegreppet Den grundläggande avsikten bakom miljöbalkens talerättsregler var att åstadkomma en generös tillämpning vid avgörandet om vem som ska anses taleberättigad. Dock har inte den ”generösa tillämpningen” fått den verkan lagstiftaren önskade, vilket kan visas av praxis.45 Att delta i första instans får inte blandas ihop med rätten att överklaga en dom eller ett beslut. Överklagande får ske av den som domen eller beslutet angår. Vissa myndigheter har alltid rätt att överklaga om målet rör dess ansvarsområde, exempelvis Naturvårdsverket. Även enskilda sakägare äger rätt att överklaga. Definitionen och tolkningen av sakägarbegreppet är juridiskt svårtolkat, speciellt belyses detta i de rättsfall vilka kommer behandlas vidare nedan, i huvudsak blir RÅ 2004 ref. 108 och RÅ 2008 ref.89 relevanta. En förutsättning för att få rätt att överklaga är att beslutet eller domen angår personen i fråga, detta framgår i 16 kap. 12§ MB.46 Sakägare är i enlighet med MB och även Århuskonvention (9.2), den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten. Sakägarbegreppet har två sidor, dels den processuella och dels den materiella. Den materiella sidan av begreppet berör inte huruvida en enskild person blir insläppt i processen utan om dess möjlighet att få materiell framgång i fallet. Det materiella sakägarbegreppet är inte enhetligt utan varierar vitt beroende på rättsfråga.47 Det processuella sakägarbegreppet är å andra sidan enhetligt. Vilka som bedöms vara sakägare avgörs från fall till fall och med hänsyn till störningarnas omfattning, speciellt då det handlar om miljöfarlig verksamhet. I propositionen till miljöbalken angavs att det är svårt att ge en entydig definition av sakägarbegreppet. Lagstiftaren menade i propositionen att sakägaren är den personen saken angår. För att en person ska vara sakägare ansåg dock lagstiftaren att en person på ett mer konkret sätt skall vara berörd av beslutet. Ett annat uttryckssätt som enligt propositionen till miljöbalken ibland används är att ”beslutet antingen måste påverka vederbörandes rättsställning eller beröra ett allmänt intresse som på något sätt är erkänt av rättsordningen”. Vidare angavs det i propositionen att lagstiftaren eftersträvar ett ”enhetligt sakägarbegrepp”. Anledningen till att lagstiftaren ville använda sig av ett enhetligt sakägarbegrepp är med anledning av att de tidigare lagstiftningarna som sammanfördes i och med miljöbalken utgick från olika sakägarbegrepp. Med detta menades att det inte skulle göras skillnad om den överklagande frågan rör t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet.48 De motiven som lades till grund för 45 Rubenson, Miljöbalken: Den nya miljörätten, 2008, uppl 4 s. 167 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.376 ff. 47 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.377. 46 48 Prop 1997/98:45 s. 483 ff. 14 miljöbalken är att sakägaren är den som kan ”tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten”.49 Regeringen ansåg i propositionen, som ovan nämnt, att det enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan. Det angavs också att det finns en materiell sida av sakägarbegreppet. Det materiella sakägarbegreppet är dock inte enhetligt utan det beror på vilken rättsfråga som gäller och vilka lagrum som aktualiseras. 50 Michanek och Zetterberg menade att vi kan av praxis se att miljööverdomstolen inte har anammat förarbetenas uttalande om ett processuellt enhetligt sakägarbegrepp.51 4.2 Den enskildes rätt att åberopa Trots passivitet i första instans kan en klagande överklaga ett beslut gällande tillstånd. Tillståndsbeslut kan med andra ord alltid överklagas. En viktig fråga att ta ställning till gällande talerätten är vad en enskild egentligen har rätt att åberopa i ett miljömål. Frågan tas upp redan i förarbetet till miljöbalken och har varit upp många gånger hos HFD. Om en enskild har talerätt i ett specifikt fall får denne åberopa, vilket är ganska uppenbart, sina egna intressen och även allmänna intressen. De allmänna intressena kan vara biologisk mångfald, försurning av mark och vatten i regionen eller påverkan på det globala klimatet. Att de allmänna intressena föranleder en rätt till att överklaga grundar sig i att miljöprövningar förutsätter en bedömning av olika intressen i ett sammanhang. Anledningen är att det inte skulle finnas en fungerande helhetsbedömning om inte samtliga intressen tas upp. 52 Något en enskild däremot inte kan åberopa är allemansrätten.53 I förarbetet till MB angavs även att det blir en praxisfråga att avgöra vem som kan anses ha talerätt. Det är en uppgift för myndigheter och domstolar, vilka prövar överklagandet att utreda vem och vilka som anses vara berörda av ett visst beslut. Vidare angavs att om det i vissa fall är tveksamt skall bedömningen vara så förmånlig som möjligt för den enskilde.54 I stora projekt likt Botniabanan har det konstaterats att det är väldigt svårt att avgöra vem som var att klassa som sakägare och därmed också part i ärendet. En väldigt viktig och stor fråga som uppkom i och med Botniabananprocessen, är när ett projekt kan anses ha en sådan konkret inriktning att enskilda fastighetsägare kan sägas ha fått saklegitimation. 4.3 Den internationella vinkeln Rätten att föra talan i miljömål har fått stöd i både internationell rätt och EG rätt. I enlighet med Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, artikel 6, har alla rätt till en rättvis rättegång. Detta gav var och en rätt att få sina 49 Prop 1997/98:45 s. 484 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.377. 51 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s. 377. 52 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.391 ff. 53 Prop. 1997/98:45 s. 486. 54 Rubenson, Miljöbalken: Den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s. 167. 50 15 medborgerliga rättigheter och skyldigheter prövade av en oavhängig och opartisk domstol.55 Den personen som är att anse som berörd av en myndighets beslut skall kunna få frågan prövad om huruvida beslutet har kränkt dennes rättigheter. I Fallet Zander mot Sverige prövades rätten för en fastighetsägare, som bodde intill en avfallsanläggning, att få ett myndighetsbeslut avseende en annan persons miljöskadliga verksamhet prövat i domstol. Zander ansågs ha en civil rättighet att få sina intressen tillgodosedda, vilket han inte hade fått vid en tidigare prövning, och Sverige fälldes därmed.56 4.4 Processen i miljömål Det finns olika processuella regler som kan tillämpas vid ärenden som berör miljöbalken. I de vanligaste fallen blir rättegångsbalken tillämplig i de mål där mark- och miljödomstolen utgör första instans. I de fallen andra regler än rättegångsbalken blir tillämpliga anges detta i miljöbalken.57 Avseende mål som börjat vid förvaltningsmyndighet eller i kommunen och därefter överklagades till mark- och miljödomstol, tillämpas bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden som utgångspunkt.58 I prop. 2009/10:215 angavs att regler om tvistemål i allmän domstol tillämpas i de mål där mark och miljödomstol innehar rollen som första instans om inte annat anges i lag.59 I prop. 2009/10:215 angavs att ärendelagen är tillämpbar avseende de mål som överklagas till mark- och miljödomstol.60 Lagstiftarna ansåg att då rättegångsbalkens regler i huvudsak används i mål där processen är hänförlig till förfluten tid passar reglerna inte väl vid förfarandet vid mark- och miljödomstolarnas handläggning i mål. Lagstiftarna ansåg här att valet stod mellan att använda sig av förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen. Dock kom de fram till att det fanns en stark presumtion att välja ärendelagen. Därmed ansåg de i propositionen att ärendelagen skulle gälla som utgångspunkt i de mål som överklagas till mark- och miljödomstol.61 55 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s. 91. Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s. 91, Svensk Juristtidning, 1994 s. 337. 57 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s. 362. 58 I 5 kap 1 § lagen om mark och miljödomstolar återfinns regler om att lagen om domstolsärenden är tillämpbara och Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.362. 59 Prop.2009/10:215 s. 153. 60 Prop.2009/10:215 s. 158 ff. 61 Prop.2009/10:215 s. 167. 56 16 5 Institutet rättsprövning 5.1 Vilka beslut som rättsprövas I artikel 6 Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggandefriheterna stadgas att var och en har rätt till en “rättvis rättegång”. Detta innebär en rätt att få medborgerliga rättigheter och skyldigheter prövade av en opartisk domstol. För att Sverige skulle kunna uppfylla målet i artikel 6 infördes institutet rättsprövning. Bestämmelser om detta återfinns i rättsprövningslagen.62 Ett beslut taget av regeringen överklagas till högsta förvaltningsdomstolen. En rättsprövning fungerar inte som ett vanligt överklagande utan det överklagade beslutet kan antingen fastställas eller upphävas. Av propositionen till Århuskonventionen framgår det att för att ett ärende skall kunna rättsprövas måste det innebära myndighetsutövning mot enskild. Frågan skall antingen gälla den enskildas personliga ställning eller enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, eller en fråga som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.63 I enlighet med rättsprövningslagen kan som ovan nämnt vissa beslut tagna av regeringen rättsprövas. Rättsprövningen sker av HFD. För att en rättsprövning skall ske i den mening som avser artikel 6 EKMR krävs det att den handlar om en persons civila rättigheter eller skyldigheter. En rättsprövning kan även ske gällande sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas i Århuskonventionens artikel 9.2, beslut som gäller tillstånd att bedriva verksamheter vilka har betydande påverkan på miljön. 5. 2 Reformen av rättsprövningslagen En lag om rättsprövning har sedan 1988 funnits i svensk lag, Lag (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Det föll sig dock nödvändigt för Sverige att införa en ny lag för en ny slags rättsprövning sedan Sverige blivit fälld ett flertal gånger i Europadomstolen om de mänskliga rättigheterna, i synnerlighet beträffande artikel 6. Denna lag infördes under 2006.64 Ett bra exempel på när Sverige har blivit fällda tidigare är fallet Sporrong-Lönnroth där Europadomstolen fastställde att det svenska rättssystemet var oförenligt med artikel 6 i EKMR. Tvisten gällde två fastigheter belägna i centrala Stockholm. Dessa fastigheter var belagda med expropriationstillstånd och därtill knutna till ett byggnadsförbud.65 Till följd av de flertal fällande domarna mot Sverige infördes rättsprövningslagen som en åtgärd för att lösa problematiken. Att begära rättsprövning som enskild hade andra förutsättningar innan RPL antogs som lag. Innan RPL användes vissa av förvaltningslagens principer angående talerätten och begreppet berörd. Detta medförde problem då de skulle 62 Prop. 2004/05:65 s.1 Prop. 2004/05:65 s .81 64 Darpö, Jan, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning, s. 498 ff. 65 C of Sporrong and Lönnroth v. Sweden A-7151-75 63 17 tillämpas på beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. MB vilket framförallt kom att synas tydligt i fallet Botniabanan. Tillåtlighetsbeslutet skedde på ett så pass tidigt stadie i beslutsprocessen att RegR inte kunde avgöra vilka som ansågs vara berörda av järnvägsverksamheten. När de enskilda i efterhand överklagade detta kunde inte regeringens redan fastställda beslut ifrågasättas. Detta ledde till att de klagandes rätt till rättsprövning föll mellan stolarna.66 En rättsprövning innefattar inte bara prövningen om beslutet stämmer överrens med de gällande rättsreglerna. Den skall även innefatta en prövning huruvida eventuella fel i förfarandet förekommit, vilket kan ha påverkat utgången i frågan. Århuskonventionen ställer upp vissa krav på domstolsprövning och måste således följas. Konventionens krav skall kunna ifrågasättas, både i materiellt och processuellt hänseende.67 5.3 Enskildas talerätt I propositionen till den nya rättsprövningslagen angavs att det dåvarande villkoret att endast den som har varit part får ansöka om rättsprövning skulle tas bort. Avgörandet för rätten att ansöka ansågs istället vara om det klandrade beslutet innefattade en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter. Vidare ansåg regeringen i propositionen att huruvida den enskilde har intagit formell ställning som part saknade betydelse. Med detta menade man att det avgörande ligger på om ett beslut innefattar en prövning av vederbörandes civila rättigheter och skyldigheter.68 Rätten till rättsprövning ligger hos enskilda, vilkas civila rättigheter eller skyldigheter skall prövas. Även icke vinstdrivande miljöorganisationer kan ansöka om rättsprövning.69 En ansökan om rättsprövning lämnas direkt till HFD och inte till regeringen. En rättsprövning får innebörden att HFD kan upphäva regeringens beslut om det anses strida emot någon reglering som de sökande har åberopat eller om det har klart framgått genom omständigheterna. Domstolen kan med andra ord inte ändra ett regeringsbeslut. Genom Europakonventionen har medborgarna i medlemsstaterna garanterats en möjlighet till domstolsprövning. Rättsprövningens syfte är att Sveriges internationella åtaganden blir uppfyllda. När Sverige införde Århuskonventionen ansåg regeringen att konventionen inte kräver att regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. MB kunde överprövas särskilt.70 De ansåg att det räcker att en enskild har möjligheten att överklaga det tillståndsbeslutet som meddelas i ett senare led av en domstol eller en myndighet. Regeringens tillåtlighetsbeslut skapade problematik då det ansågs ha en bindande effekt i efterkommande led. Detta uttalande från regeringens sida är inte förenligt med Århuskonventionens eller EU:s direktiv för genomförande av Århuskonventionen. 66 Darpö, Jan, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning, s. 499 ff. Prop. 2004/05/65 s.81 68 Prop. 2005/06:56 s. 12 69 16 kap. 13 § MB 70 Prop. 2004/05/65 s. 83 67 18 Då tillåtligheten av en järnväg eller en väg har prövats kan enskilda med stöd av 17 kap MB överklaga det efterföljande planbeslutet. Planbesluten är sådana beslut som överprövas med hjälp av rättsprövning. För att det inte skall strida mot EU rättsliga principer så skall de sökande ha fått en fullständig rättslig granskning av de frågor som bedömdes i det första regeringsavgörandet, förenligheten med MB:s allmänna hänsynsregler, riksintressen, Natura 2000 m.m. Därför har kritik riktas mot hur domstolen hanterade fastighetsägarnas talerätt i Botniabananfallet. Detta eftersom det inte framstod som särskilt processekonomiskt eller samhälleligt genomtänkt att inte medge rättsprövning av regeringens ursprungliga beslut utan istället vänta till när den eventuella järnvägsplanen fastställs. Om domstolen kommer fram till att verksamheten inte är förenlig med gällande rätt kan det leda till att flera års arbete läggs ned i onödan.71 Regeringens miljöbeslut är på olika sätt omfattade av Århuskonventionens krav på att allmänheten skall ha möjlighet att få besluten rättsligt granskade i enlighet med artikel 9. Det gäller beslut som har meddelats enligt miljöbalken om tillstånd, tillåtlighet och dispens. Ett tillåtlighetsbeslut granskas genom en såkallad rättsprövning. Utgångspunkten för rättsprövning är att den enbart kan begäras av enskild när beslut av regeringen innefattar prövning av dennes civila rättigheter och skyldigheter enligt europakonventionen samt rättsprövningslagen 1 §. Begreppet enskild omfattas av både av fysiska och juridiska personer.72 Det regeringen först och främst måste ta ställning till är om det aktuella beslutet berör honom eller henne. I vissa fall kan därför regeringsbeslut på så vis undkomma rättslig granskning eftersom det saknas någon enskild som kan anses vara berörd av beslutet.73 5.4 Kort om miljöorganisationers regeringsbeslut rätt att föra talan vid I och med ratificeringen av Århuskonventionen i Sverige utvecklades även möjligheten för miljöorganisationer att begära rättsprövning. De miljöorganisationer som avses i 16:13 miljöbalken kan begära rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av Århuskonventionen artikel 9.2.74 I 2 § RPL anges att en miljöorganisation har rätt att överklaga sådana beslut som anges i artikel 9.2 Århuskonventionen. De miljöorganisationer som har rätt att överklaga regeringsbeslut återfinns i 16 kap 13 § MB. Den internationella utvecklingen mest grundad i Århuskonventionen har i stor bemärkelse drivit på den svenska rättsutvecklingen. Efter det så kallade DLV-målet75 där EU-domstolen underkände den svenska avgränsningen av antalet medlemmar har kretsen av sammanslutningar med rätt att överklaga vidgats. Det var föreningen Djurgården Lilla Värtans Miljöskyddsförening som överklagade till MÖD som därefter avvisade föreningens överklagande med motiveringen att föreningen inte uppfyllde kravet i 16 kap 13 § MB om antalet medlemmar. Efter domen har 16 kap 13 § MB ändrats genom att en förening numera inte endast måste var ideell utan den 71 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.102 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.101 ff. 73 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.99 ff. 74 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.102. 75 Application number: C-263/08 72 19 kan vara en stiftelse eller någon slags organisation.76 För att en miljöorganisation skall få den rätten att överklaga gäller följande: Organisationen skall: 1. 2. 3. 4. ha “till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen” inte vara vinstdrivande ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt visat att verksamheten har allmänhetens stöd.77 Det står däremot inte uttryckligen i lagtexten att organisationer får överklaga regeringens beslut om tillåtlighet. Men en tolkning efter Århuskonventionens bestämmelser leder dock till att en miljöorganisation har rätt att överklaga även tillåtlighetsbeslut. I HFD 2011 not. 26 (se nedan avsnitt 5.5) anser domstolen att en miljöorganisation har rätt till att överklaga tillåtlighetsbeslut.78 5.5 Rättsutvecklingen efter Botniabanan I HFD 2011 not. 26 ansökte Naturskyddsföreningen i Stockholms län m.fl. om rättsprövning gällande tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap miljöbalken. Det var Naturskyddsföreningen, vissa föreningar och privatpersoner som yrkade hos Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens beslut skulle undanröjas. I fallet så skulle regeringens tillåtlighetsbeslut innebära att en motorväg skall få byggas inom en viss vägkorridor. Den exakta sträckningen av vägen och den slutliga utformningen av det aktuella tunnelläget skulle fastställas först genom senare beslut. Domstolen ansåg här att vid prövningen av detta mål är det inte närmare klarlagt exakt hur den framtida vägen kom att beröra de enskilda som är sökande. Genom det klandrade beslutet ansåg domstolen att frågan om lokaliseringen inte kunde bli föremål för prövning vid en framtida process. HFD kom därför fram till att domstolsprövning av lokaliseringsfrågan kan äga rum bara genom rättsprövning av regeringens nu klandrade beslut. HFD ansåg därför att regeringens beslut innefattar en prövning av de sökandes civila rättigheter eller skyldigheter i enlighet med artikel 6.1 Europakonventionen.79 Domstolen bedömde alltså frågan annorlunda i jämförelse med Botniabananfallet. I Botniabananfallet ansåg regeringsrätten att kretsen sakägare skulle bestämmas i det efterföljande ärendet om järnvägsplanen. I HFD 2011 not 26 ansåg man att de hade behörighet till att få talerätt eftersom de var berörda av att lokaliseringen redan var avgjord i och med att regeringen fastställde “korridoren”. Denna korridor ansåg domstolen inte kunde bli föremål för en framtida prövning på samma sätt som den kunde bli prövad vid en rättsprövning. De klagandena i fallet hade således talerätt. Fallet HFD 2011 not 26 kan därför 76 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s. 382-383. 16 kap 13 § 1st MB. 78 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.382 ff. 79 HFD 2011 not 26. 77 20 anses som mer förenligt med Århuskonventionens krav på allmänhetens rätt till rättslig prövning eftersom sakägarna fick komma till tals.80 Efter Botniabanan förändrades rättsläget något. De som är behöriga att begära rättsprövning beskrivs ingående i artikel 6 EKMR. Det som har skett är att HFD har fått en ny inställning till tolkningen av “beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter”. Det kan visas genom ovan nämnt rättsfall där man kom fram till att en prövning av lokaliseringen endast kan ske genom rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut. På grund av att en prövning av de klagandes civila rättigheter och skyldigheter skall anses ha innefattats i processen.81 5.5.1 Bungemålet Sverige fick genom Botniabananfallet hård kritik och om de inte fått denna kritik hade de förmodligen förmodligen inte tagit sådana beslut de gjorde i det såkallade Bungemålet (HD T 3158-12). Det kan framstås väldigt ogenomtänkt i svensk rätt att tillåtlighetsförklaringen lämnats som ett preliminärt beslut redan i de inledande skedet oavsett om bedömningen sker i domstol enligt 22:26 MB eller av Regeringen enligt 17 kap. MB. HD har genom Bungemålet slagit fast att den omtalade “bindande verkan” som Regeringens beslut har, inte är förenlig varken med miljöbalkens grundtanke angående tillståndsprövningar och inte heller med EU rätten. Detta leder till stora frågetecken och resultatet sträcker sig långt över att endast besvara frågorna i Bungemålet. När regeringen lämnar tillåtlighetsbeslut i enlighet med 17 kap. MB bör det i framtiden framgå tydligt att domstolarna i en senare bedömning och i sin roll som efterföljande instans är behöriga och har befogenhet att ompröva hela regeringens beslut. 82 Detta skulle vara mer ekonomiskt och processen skulle vara mindre tidskrävande. 80 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.403 ff. http://www.jandarpo.se/upload/2013%20Klagor%C3%A4tt%20II.pdf 82 (http://www.jandarpo.se/upload/2013%20HD%20Bunge_MA.pdf) 81 21 6 Rätten till en rättvis rättegång Artikel 6 - Rätten till en rättvis rättegång - punkt 1 “Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från rättegången eller den del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse". Precis som artikel 6 lyder så är den tillämplig på sådana tvister som gäller en persons civila rättigheter eller skyldigheter. För domstolen finns det vissa krav som skall vara uppfyllda. Dessa är bland annat att domstolen skall vara oberoende och opartisk, den skall ha upprättats i enlighet med lag och förfarandet skall utgöra en så kallad “fair hearing” vilket innebär korrekthet och rättvisa för den enskilde.83 Att avgöra vad som är en fair hearing är inte helt enkelt. Bedömningen bör ske utifrån varje enskilt fall och olika omständigheter skall tas i beaktan. Domstolen skall göra en helhetsbedömning. Detta kan innebära att om en stat gör flera små överträdelser som inte i egen bemärkelse utgör kränkning i enlighet med artikel 6, tillsammans kan utgöra en kränkning. De flesta fallen som Europadomstolen i Strasbourg tar upp är kränkningsfall rörande artikel 6. Precis som i det aktuella fallet Case of Karin Andersson and Others v. Sweden är det den artikeln som blir tillämplig. Överlag är det ofta artikel 6 som har ställt Sverige i problematiska situationer tidigare. Artikel 6 utformning är relativt grundlig och detaljrik. Domstolen har därför fått möjligheten att vara mer obunden och oavhängig i sina bedömningar och detta återkopplar till begreppet “margin of appreaciation”, vilket innebär att det är medlemsländerna själva som anses ha mest behörighet att avgöra vilken reglering som är passande att tillämpa. Rättigheterna i artikel 6 punkt 1 är en generell rättighet vilken gäller i både civil och brottmål medan 6.2 och 6.3 endast tillämpas vid brottmål. En grundläggande princip för rätten till en rättvis rättegång är självklart att varje part skall få möjlighet att bli hörd. I samband med denna rätt hör även att parten skall få framföra vad han har att säga till stöd för sin sak. Europadomstolen har konstaterat att ett beslut/förfarande som 83 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s.217. 22 har fattats utan att parterna hörts står då i strid med artikel 6.1 EKMR.84 6.1 Klagorätten i Artikel 34 Det finns två olika typer av mål som kan tas upp till Europadomstolen. Dessa två benämns som mellanstatliga mål och enskilda klagomål. I detta fall blir enskilda klagomål det aktuella förfarandet, vilket är det största delen av Europadomstolens verksamhet.85 I enlighet med artikel 34 kan klagorätten tillkomma en person, en privat organisation eller en grupp individer. Myndigheter och andra offentliga organ får inte klaga och detta trots att de har ett visst oberoende som möjliggör tvister med andra offentliga organ. En förutsättning för att få en rätt att klaga är att du skall vara ett offer, du skall med andra ord vara ett “victim” för en kränkning av konventionen. En person som bara är samhällsintresserad har ingen rätt att klaga över lag eller beslut som eventuellt kan strida mot konventionen. Det kan ibland vara svårt att avgöra vem som skall anses vara “offer”. Det är inte alltid den som är direkt drabbad utan det kan även vara en person som är en nära anhörig som indirekt har blivit berörd av ett beslut. I enlighet med artikel 34 i konventionen räcker det med att en enskild påstår sig vara ett offer för en kränkning av konventionen för att få talerätt. Det innebär att det inte måste stå klart att personen faktiskt utsatts för ett konventionsbrott. Det är denna fråga som kommer att prövas i en fortsatt prövning. Det skall dock finnas en sådan relation mellan klaganden och det påstådda konventionsbrottet att denna med rimliga grunder kan påstå sig ha blivit drabbad av detta. 86 6.2 Ett effektivt och tillräckligt medel för upprättelse Det första Europadomstolen gör vid ett mål är att pröva om målet skall förklaras “inadmissable” vilket innebär att målet avvisas, eller om det skall förklaras “admissible”, vilket innebär att målet tas upp till sakbehandling. I artikel 35.1 EKMR anges att ett ärende får tas upp till prövning först sedan inhemska rättsmedel uttömts. Om det inte uppfyller detta villkor skall det i enlighet med artikel 35.4 EKMR avvisas. Bakgrunden till detta förfarandet är att fel som begås i första hand skall rättas till hos det berörda landet och att klagomål till Europadomstolen ska fungera som en sista utväg. Europadomstolen anser att kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel skall tillämpas med flexibilitet och utan överdriven formalism. I praktiken tillämpas denna regel strikt även i förhållande till den klagande som kan ha olika skäl till att utreda de tillgängliga rättsmedlen. Tanken med att de rättsmedel som skall uttömmas är de som skall ge den klagande “an effective and sufficient means of redress” (”en effektiv och tillräcklig möjlighet att vinna 84 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s. 218 ff. 85 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s. 23 86 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s. 24 ff. 23 rättelse”). Detta uttryck har innebörden att den klagande skall få en tillräcklig möjlighet att vinna rättelse. Utgångspunkten är att rättsmedlen skall uttömmas på det sätt som stadgades i den egna nationella rätten. Här skall man ta sikte på eventuella tidsfrister och formföreskrifter. Den fråga klagomålet gäller skall ha varit uppe i de inhemska instanserna. När det kommer till hur bevisbördan för rättsmedel skall fördelas har Europadomstolen uttalat att den skall vara delad, se fallet Horvat mot Krotatien.87 Det faller på regeringen att visa att det rättsmedel som åberopats var effektivt och tillgängligt vid den aktuella tidpunkten om det är regeringen som har lämnat en invändning om att rättsmedlen inte har uttömts i ett särskilt fall. Det rättmedlet som var åberopat skall vara ägnat till rättelse med goda utsikter till framgång. Om regeringen lyckas visa på att rättmedlen inte har uttömts på ett tillfredställande sätt kan klagande ändock en möjlighet att visa att det aktuella rättsmedlet faktiskt har uttömts, vidare kan även klagande visa att det aktuella rättsmedlet var inadekvat och ineffektivt eller att det fanns särskilda omständigheter som befriade den klaganden från att använda rättsmedlet ifråga. 88 Regeringen åberopar bland annat att de klagande inte har vänt sig till den möjligheten som finns gällande begäran om ersättning för konventionsbrott till en domstol eller till JK. 89 Vi anser att det kan te sig lite märkligt att argumentera utifrån detta eftersom själva grund av problematiken ligger i att de inte har fått sin talerätt prövad. En ersättning prövar inte huruvida regeringens tillåtlighetsprövning överensstämmer med gällande rätt. Att argumentera att de sökande inte hade uttömt alla tillgängliga rättsmedel med grunderna av att de inte hade sökt om ersättning framstår som ett tomt argument. Det handlar inte om rätten till ersättning utan det handlar om att de inte har fått sin talerätt prövad. 6.3 Oförenligheten med ratione personae och ratione materiae I 35.1 EKMR återfinns regler att om en framställning är oförenlig med konventionens bestämmelser skall de avvisas. I praxis har det utformats olika huvudtyper av “incompatibility” med andra ord oförenlighet. Dessa kallas ratione materiae, ratione personae och ratione loci. Oförenlighet ratione materiae innebär att kränkningen avser en rättighet som inte är garanterad i konventionen. Oförenlighet ratione personae är det fråga om klagomål mot enskilda personer. Med det menas att en enskild person kan göra gällande att en konventionsstat inte har fullgjort sina förpliktelser enligt konventionen. Vid den tidpunkt Botniabananfallet togs upp till prövning i Europadomstolen yrkade Regeringen bland annat 87 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s. 27 ff. 88 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 s. 24 ff. 89 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden. 24 på 6.4 dessa två principer, ratione materiae och ratione personae.90 Prövningen i sak När domstolen tar upp fallet till sakprövning skall domstolen naturligtvis utreda fakta i målet samt skall de försöka uppnå en förlikning mellan parterna kallad “friendly settlement” (förlikning). Om det uppnås en förlikning meddelas ett beslut om avskrivning av målet i enlighet med artikel 39. I det fall en förlikning inte inträffar fortsätter behandlingen av målet. Domstolen gör en rättslig bedömning i målet som leder till ett fastställande om överträdelse av konventionen har skett eller inte. Vidare har domstolen även en möjlighet att ta till åtgärder som skadestånd även kallat “just satisfaction”91. Detta skadestånd ges till den enskilde.92 En annan viktig följd av en dom från Europadomstolen som i högsta grad blev tillämpligt efter Case of Karin and others v. Sweden, kan vara en revidering av en lagstiftning eller annan åtgärd. Enligt artikel 46.2 är det Europarådets ministerkommitté som skall se till att staterna följer och verkställer domstolens avgörande. Dock kan egentligen inga åtgärder vidtas för att se till att staten i fråga följer domen eller inte. Men det är naturligtvis en självklarhet att staten gör det eftersom att hela konventionen och samarbetet grundar sig på att staten följer förpliktelserna. Det finns en viss procedur för att utöva press mot en stat som inte lojalt fullgör sin förpliktelse efter en dom93. Det är Europarådets ministerkommitté som kan hänskjuta frågan om att en konventionsstat inte sköter sina förpliktelser enligt en dom till Europadomstolen. Europadomstolen prövar därefter om staten har brutit mot sina förpliktelser i fråga om verkställigheten och om detta har inträffat är det upp till ministerkommittén att avgöra vilka åtgärder skall vidtas.94 Efter detta avgörande kan det i framtiden komma att bli aktuellt för Sverige att förändra sin syn och praxis på hur tillvägagångssättet för regeringens beslut vid tillåtlighetsprövning. 6.5 Konventionen genom rum och tid När Europakonventionen arbetades fram var det viktigt att utforma hur den internationella övervakningen skulle ske. Det medlemsstaterna kom överrens om var att Europakonventionens två grundläggande mål skulle bygga på dels en rättslig kontroll genom en europeisk domstol och även ge enskild möjlighet att själv föra talan inför ett europeisk 90 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s.30. 91 Principen tillämpas enligt artikel 41 EKMR. 92 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis : en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 31. 93 Denna bestämmelse hittas i fjortonde tilläggsprotokollet. 94 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis : en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 32. 25 instans.95 För att EKMR skulle fungera var det viktigt att medlemsstaterna, i fråga om regeltolkningen, anpassade sin egen lagstiftning eller vidtog åtgärder för att en liknande situation inte skulle uppkomma igen. Konventionens ställning skiljer sig även åt mellan olika stater. I vissa medlemsstater anses den ha högre rang än den nationella, den skall med andra ord tillämpas framför den nationella lagen, medan den i andra har exakt samma rang som den nationella lagen.96 Det finns en allmän folkrättsligt princip som anger att en konvention/internationell överenskommelse inte är retroaktivt tillämplig. Detta i enlighet med artikel 28 i Wienkonventionen. Denna princip gäller för Europakonventionen. För varje konventionsstat gäller förpliktelser först från den tidpunkten då konventionen trädde ikraft för staten. Detta innebär således att brott mot konventionen som skedde innan konventionen trädde ikraft inte kan medföra att någon hålls ansvarig. Att en handling som är konventions motstridig har inträffat innan konventionen trätt ikraft kan således inte medföra något ansvar för konventionsbrott. Om någon klagar på en sådan handling hamnar det utanför Europadomstolens kompetens, detta benämns ”ratione temporist”.97 Århuskonventionen ratificerades till svensk lag år 2005. Med tanke på att den första domen föll 2004 är det sannolikt att domstolen inte hämtade vägledning ifrån konventionen. Vi tycker å andra sidan att det är märkligt att domstolen i sitt avgörande 2008 inte la större vikt och hämtade vägledning från Århuskonventionen, då den ratificerades bara några år innan. 95 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s.19. 96 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007, s. 20 ff. 97 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007, s. 41 26 7 Botniabanan - en utdragen process 7.1 Bakgrund till fallet Den 15 oktober 1999 ansökte Banverket om tillstånd att enligt miljöbalken bygga en järnvägssektion som skulle vara 10 km lång. Denna del skulle byggas vid Ume älv i norra Sverige och skulle utgöra den sista delen av Botniabanan, vars totala längd är 190 km. Banverket förde fram flera alternativa förslag, samtliga var belägna i en ”korridor”. Ett flertal alternativ utreddes, dock föll beslutet på den östliga korridoren, vilken även Banverket rekommenderat. Ärendet lämnades sedan över till regeringen för en tillåtlighetsprövning i enlighet med 17 kap. 1§ MB. Den 30 juni 2003 gav regeringen sitt godkännande för järnvägsbygget i korridor öst med ett särskilt villkor att den specifika sträckan måste fastställas i en järnvägsplan senast 1 juli 2009.98 En rättsprövning blev aktuell i och med regeringens tillåtlighetsbeslut, detta togs upp i rättsfallet RÅ 2004 ref. 108. De sökande åberopade främst att de av regeringen tagna beslutet angående tillåtligheten stred mot nationell och europarättslig lag och därmed skulle upphävas. De yrkade på att RegR skulle undanröja beslutet för att sedan återförvisa ärendet till Banverket där en vidare utredning skulle ske. De enskildas ansökan angående rättsprövning avvisades av RegR. I domen RÅ 2004 ref 108 ansåg regeringsrätten att regeringens beslut inte kunde innebära någon myndighetsutövning mot föreningen. Med anledning av detta kunde domstolen då avslå föreningens yrkande och deras talan kunde därför avvisas i enlighet med den då aktuella lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Efter denna dom har således reglerna för prövningsrätten för en förening ändrats en aning, vilket framgår ovan. RegR ansåg att de inte med säkerhet kunde bedömda vem och vilka som skulle bli påverkade i den mån som skulle ge de sökande rätt till talerätt förrän järnvägsplanen var helt fastställd. Domstolen kom fram till att de som senare skulle anses vara berörda av den kommande verksamheten skulle få möjligheten att få saken prövad vid en rättsprövning då järnvägsplanen fastställts. Resultatet av detta blev att RegR inte prövade något annat än frågan om talerätten och domstolen avslog sökandes yrkande.99 I det inledande skedet av ärendet handlade prövningen om lokaliseringen för järnvägen, med andra ord innebar det att fallet började som en materiell prövning. Domstolen valde att inte pröva de materiella förutsättningarna utan avslog det eftersom de ansåg att fastighetsägarna inte kan anses vara såpass berörda att de har talerätt i detta skede av processen. Det övergick då alltså således i en formell prövning. 98 99 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden RÅ 2004 ref. 108 27 7.2 RÅ 2008 ref. 89 Den färdigställda järnvägsplanen meddelades av Banverket den 12 juni 2005 och den fastställdes av regeringen efter överklagande. Beslutet av regeringen blev i sin tur rättsprövat i RÅ 2008 ref. 89 där sökandena yrkade på att regeringens beslut skulle upphävas och att beslutet stred emot ett flertal nationella och även EG-rättsliga regler, bland annat mot habitat direktivet. De sökande anförde också i sin talan att RegR skulle inhämta ett förhandsavgörande från EG-domstolen. Till detta yrkade de även på att någon vidare utredning angående alternativa vägar inte gjorts under regeringens beslut och att de genom Århuskonventionen ansågs ha rätt till en prövning av det som behandlats i beslutet om tillåtligheten. RegR kom fram till att det beslut som regeringen den 12 juni 2003 meddelat var förenligt med miljöbalkens regler och genom det var frågan om tillåtligheten enligt MB i aktuellt fall redan avgjort. Rätten menade att processen angående järnvägsplanen var korrekt och i enlighet med regeringens beslut om tillåtlighet. Regeringsrätten saknade därför skäl att upphäva regeringens beslut den 28 juni 2007. I det tidigare rättsfallet gjorde RegR bedömningen att ingen av de enskilda sökande kunde anses vara sakägare i det hänseende till tillåtlighetsbeslutet och detta medförde inte att prövningen av beslutet därför även skulle omfatta lokaliseringsfrågan. RegR konstaterade även att den gemenskapsrättsliga frågan inte har någon betydelse för avgörandet i detta fall och därför avslogs fastighetsägarnas yrkande på att förhandsavgörande från EG domstolen skulle inhämtas. I RÅ 2008 ref. 89 kom RegR fram till att regeringens beslut skall stå fast. 7.2.1 Skiljaktig: Regeringsrådet Billum100 Regeringsrådet Billum delade inte majoritetens uppfattning angående att de sökande inte var berättigade talerätt. Skälen till detta var att han ansåg att till skillnad från ett tillåtlighetsbeslut har ett beslut om järnvägsplanen medfört direkta rättsverkningar mot tredje man. Därför är det en självklarhet att enskilda som visar sig vara berörda av beslutet har rätt att ansöka om att få sin rätt prövad. Banverket hänvisade i sitt yttrande att prövningen (vilken då var uppe i MÖD) om regeringens tillåtlighetsbeslut var förenligt med MB:s regler och regeringen avslog då överklagandena. Billum framförde att bland annat med hänvisning till rättsfall RÅ 1993 ref. 97 att de borde prövat invändningarna när de tog ställning till överklagandena av järnvägsplanen. Sakägarna skulle alltså ha en rätt att få sina invändningar prövade av domstol och även att de senare skulle få en fullständig domstolsprövning av sina rättsliga invändningar. Majoriteten av domstolen ansåg att rättsprövningen av de frågor rörande tillåtlighetsbeslutet inte kunde ske. Billum ansåg att detta ändå inte förändrar situationen att sakägarna har rätt att få sina invändningar prövade av domstol. De aktuella frågorna rörande järnvägens sträckning måste prövas av RegR. Billum fann sålunda att regeringens beslut om den aktuella järnvägsplanen innefattar ett ställningstagande även till invändningar som handlade om sträckan genom Natura 2000 området och även att RegR borde tagit ställning till dessa frågor 100 1993 ref. 97 28 oavsett om regeringen tidigare behandlat dessa i tillåtlighetsbeslutet. Billum argumenterade för att regeringen inte borde kunnat dra sig undan på grund av de processuella skälen. De borde även ha prövat även de materiella. Billum ansåg att de efterföljande instanserna som kommer att göra miljöprövningen inför byggandet av järnvägen är bundna av tillåtlighetsbeslutet och instanserna utgår efter att järnvägen skulle dras inom den korridor som angetts i regeringsbeslutet. ”Tillståndsmyndigheterna kan sålunda endast besluta om det närmare innehållet i tillståndet och vilka villkor som ska gälla för detta. När den slutliga järnvägsplanen föreligger förlorar tillåtlighetsbeslutet sin betydelse”101 Billum ansåg här att vidare instanser endast kunde pröva om mindre detaljer och de är således bundna av regeringens beslut. Detta är en klok slutsats av Billum och vi är benägna att hålla med honom. Billum ansåg att villkoren i 7 kap. 29 § MB angående alternativa lösningar inte visade sig vara uppfyllda och menade att regeringens beslut därför strider mot ovan nämnt lagrum samt 20 § områdesskyddsförordningen men även mot artikel 6.4 habitat direktivet. Billum ansåg därför att regeringens beslut bör upphävas. 7.3 Effekten av regeringens beslut Då regeringen gett tillstånd för ett projekt som kan skada ett Natura 2000 område, har de stränga regler att följa. I fallet Botniabanan ansåg regeringen att den miljöskada som orsakades pågrund av tågbanan är fullt möjliga att kompensera och att det är fråga om en verksamhet vilken hade ett väsentligt allmänt intresse och det saknades alternativa lösningar att på något annat sätt uppnå syftet. Regeringen ansåg som sagt att dessa förutsättningar var uppfyllda i detta fall. Detta godtog även EU-kommissionen. Ett väldigt centralt yrkande från de klagande var att förhandsbesked skulle hämtas från EG domstolen angående hur habitat direktivet skulle tolkas. Miljööverdomstolen avslog detta yrkande under motiveringen att prövningens omfattning gjorde att det saknades skäl att inhämta förhandsavgörandet angående alternativa lösningar, de ansåg inte heller i övrigt att det förelåg något skäl att inhämta ett förhandsavgörande. MÖD dömde till slut att rätten till domstolsprövning i enlighet med EKMR och Århuskonventionen kunde påverka frågan om bundenhet av regeringens beslut. RegR hade i ett tidigare skede nekat sakägarna domstolsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut med motiveringen att det inte skulle gå att fastställa vilka som kunde räknas som sakägare. RegR anförde vidare att de som i ett senare skede skulle räknas som sakägare då skulle få möjlighet att begära rättsprövning av regeringens beslut. Miljööverdomstolen delade här 101 Citat ur RÅ 2008 ref. 89 29 RegR uppfattning. Miljööverdomstolens beslut angående tillståndsmyndighetens bundenhet gentemot regeringens beslut i tillåtlighetsprövningen motiverades bland annat med att regeringen hade tagit ställning till tillåtligheten av dragningen på den aktuella sträckan. Efter regeringens beslut hade meddelats, var det länsstyrelsens eller miljödomstolens uppgift att efter ansökan från Banverket meddela aktuella tillstånd. I och med detta kunde inte tillståndsmyndigheten (länsstyrelsen) ifrågasätta beslutet, de skulle dock pröva frågor om aktuella villkor m.m. i den mån regeringen inte gjort detta. Miljööverdomstolen var därmed begränsad att fastställa kompensationsåtgärderna. Regeringen hade inte tagit något slutligt beslut i den frågan.102 Domen som gavs i och med Botniabanan väckte ett flertal frågor. Det är inte svårt att se att många av de rättsfrågor som uppkom gäller förhållandet mellan de svenska lagarna och reglerna och förpliktelserna enligt EG rätten och de internationella konventionerna, i synnerhet Århuskonventionen och EKMR. Den största oklarheten i fallet blev huruvida de berörda personerna skulle ha möjlighet att delta i beslutsprocessen samt ha tillgång till rättslig prövning. 102 Jan Darpö - Artikel 2008: Botniabanan; slutpunkten som blev frågetecken. Nättidningen JPMiljönet 2008-1222) 30 8 Case of Karin Andersson and others v. Sweden Fastighetsägarna yrkade i huvudsak att de hade blivit nekad till en rättvis rättegång i enlighet med artikel 6 och artikel 8 i Europakonventionen. De åberopade även rätten till rättegång enligt artikel 34 i Europakonventionen. 8.1 Europadomstolens bedömning av artikel 6 Artikel 6 uttrycker enskildas rätt att bli beviljad åtkomst till domstol när dennes rättighet har blivit kränkt. Europadomstolen menade att det är klart och ostridigt att parterna i målet hade medborgerliga rättigheter i förhållande till deras fastigheter som de ville åberopa i det inhemska förfarandet. Innebörden av regeringens tillåtlighetsbeslut som fattades den 12 juni 2003 var att den fick en bindande kraft på framtida beslut/tillstånd som fattats gällande järnvägen. Därför borde regeringsrätten ha tagit hänsyn till fastighetsägarnas rättigheter redan vid regeringens beslut om tillåtlighet men istället beslutade domstolen den 1 december 2004 att inte ge fastighetsägarna rätten till talerätt. Domstolen menade här att de påverkade parterna kommer att få rätten att överklaga ett senare fastställt beslut där det går att avgöra vem som blir berörd. Dock fann domstolen i ett senare skede att de var bundna av regeringens tidigare tillåtlighetsprövning och de kunde därför inte undersöka några frågor som hade bestämts enligt detta beslut. Europadomstolen menade att det stämmer att vissa detaljer av en järnvägsplan kunde bestämmas i en senare process och att vissa utav parterna redan har blivit ersatt för effekterna av järnvägen. Dock kvarstod faktumet att parterna inte fått någon möjlighet under det nationella förfarandet att få en fullständig domstolsprövning av myndigheternas beslut samt att de inte fick klart om frågan om lokaliseringen av järnvägen kränkte deras rättigheter som fastighetsägare. Trots att de var accepterade som parter innan ärendet togs upp i högsta förvaltningsdomstolen så hade de inte fått tillgång till en fullständig domstolsprövning som prövade deras medborgerliga rättigheter.103 8.2 Europadomstolens bedömning av artikel 8 Fastighetsägarna yrkade även på att dess rätt till privat och familjeliv i enlighet med artikel 8 EKMR hade kränkts. Med tanke på att de borde haft rätten att överklaga ett eventuellt beslut eller handling ansåg de inte att deras intressen och synpunkter hade fått tillräcklig tyngd i beslutsprocessen. Regeringen argumenterade mot och vidhöll de preliminära invändningar de gjorde i enlighet med artikel 6. Dessutom hävdade de att även om detta skulle kunna tolkas som ett intrång i de sökandes rättigheter enligt artikel 8, är det omöjligt att bevisa att järnvägen har medfört såpass negativa effekter för dem att tillämpningen av artikel 8 kan tillämpas. 103 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 16 ff. 31 Europadomstolen konstaterade härmed att yrkandet av artikel 8 i huvudsak är densamma som artikel 6. Med tanke på att de är kopplade till varandra måste det aktuella klagomålet sakprövas och domstolen kom därför fram till att ingen separat fråga uppstod i enlighet med artikel 8.104 8.3 Europadomstolen för mänskliga rättigheters syn på den nationella lagen När Regeringen 2004 meddelade tillåtlighetsbeslutet tillämpades den gamla RPL. Då regeringens beslut domstolsprövades år 2008, tillämpades den nya rättsprövningslagen. Reglerna är i huvudsak detsamma som i den gamla RPL men med några få undantag. Till skillnad från gamla RPL krävs det inte längre att den enskilde i ett tidigare skede varit part i ärendet. Den enskilde kan med andra ord alltid ansöka om rättslig prövning så länge det rör sig och dennes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6. Redan i RÅ 1999 ref. 27 framgår det att en enskild inte nödvändigtvis behöver vara part i ett ärende från början för att i ett senare skede få sina rättigheter och skyldigheter prövade. I RÅ 1999 ref 27 togs frågan upp om en ägare av en fastighet har haft rätt att ta över talerätten från en tidigare ägare och om de är behöriga att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut i ärendet. Regeringsråden Nilsson och Wennerström var av skiljaktig mening och anförde att om en ny ägare som förvärvat fastigheten under eller regeringens handläggning av ett ärende (i detta fall ett strandskyddsärende) bör ha rätt att, i stället för den som tidigare hade varit ägare, få sin sak rättsprövad om den tidigare ägaren hade haft den möjligheten.105 I just detta rättsfall så kom dock majoriteten fram till att en rätt till rättsprövning inte förelåg. De skiljaktigas anförande blir därför mer relevant i hänseende i detta fall. Europadomstolen drar här en intressant parallell till detta rättsfall och menar i sin tur att detta redan praktiserades.106 8.4 Ratione materiae och ratione personae Den svenska staten argumenterade utifrån “ratione materiae” eftersom de ansåg att det fanns 12 fastighetsägare som inte ägde fastigheter inom ”korridoren”. Sverige påstod att fastighetsägarnas medborgerliga rättigheter inte hade blivit kränkta och att deras klagomål därför skulle avvisas med grunderna att de kunde anses vara oförenligt enligt “ratione materiae”. Sökandena bestred invändningarna. De hävdade dels att de hade lämnat in kartor till HFD som visar att dess fastigheter ligger i närheten av eller i det aktuella området redan vid antagandet av järnvägsplanen. Svenska staten menade att dessa fastighetsägare inte hade blivit påverkade och således hade deras civila rättigheter inte blivit kränkta enligt artikel 6.107 104 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 18. RÅ 1999 not. 26. 106 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 9 ff.. 107 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 10. 105 32 Fastighetsägarna i fallet klagade dels på generella miljöaspekter och det faktum att deras hus kom att bli påverkade av buller, påverkan på den egna hälsa samt värdet av deras hus. Detta leder i sin tur till att Europadomstolen ansåg att de 12 fastighetsägarnas yrkande på artikel 6 var befogat. Vidare yrkade även Svenska staten på “ratione personae”, vilket fick innebörden att den svenska staten ansåg att vissa personer inte var berörda av beslutet. Detta med anledning av att en utav fastighetsägaren kallad Johansson, ägde sin fastighet tillsammans med en förening. Svenska staten menade att eftersom att Johansson ägde fastigheten tillsammans med en förening föll rättigheterna och skyldigheterna för gemensam egendom inom behörigheten för föreningen och inte dess enskilda medlemmar. Johanssons rätt föll därmed. Svenska staten menade även att en utav fastighetsägaren, kallad Skoog, inte heller ansågs vara berörd på grund av att han har överlåtit sin fastighet till en ny ägare. De sökande påpekade här att Skoog hade varit ägare till fastigheten i fråga vid tiden för händelserna i målet och under de följande åren.108 Det går att göra en intressant jämförelse till RÅ 1999 ref 27 där fastighetsägaren befunnit sig i en liknande situation som Skoog. Europadomstolen menade att fastighetsägare Johansson ansågs ha talerätt. Detta eftersom han inte bara ägde en fastighet tillsammans med föreningen utan han ägde även en fastighet som låg utanför området. Europadomstolen ansåg att han skall få talerätt eftersom anledningen till detta medlemskap var att han ägde denna fastighet som låg utanför” korridoren” . Sökande Skoogs fastighet överfördes till en annan sökande i januari 2011. Han var således ägare till egendomen under hela förfarandet och i samband med den aktuella ansökan. Europadomstolen ansåg därmed att det inte fanns någon anledning att Skoog och Johansson inte skulle vara berörda av artikel 34 i konventionen. Europadomstolen avslog därför regeringens yrkande på artikel 34.109 Regeringen ansåg att 12 fastighetsägare inte hade talerätt eftersom deras fastigheter inte låg inom den specifika korridoren. Europadomstolen kom fram till att fastighetsägarnas begäran inte avslogs med anledning av att de inte ansågs vara berörda av järnvägskonstruktionen utan att de i ett senare skede kunde få denna rätt. Det är uppenbart att den svenska regleringen i detta förfarande brister med tanke på att vid de efterföljande instanserna kände sig bundna av regeringens tillåtlighetsbeslut. Fastighetsägarna ville rättspröva regerings beslut som låg till grund för verksamhetens tillåtlighet. Det kan bli svårt att få denna sak prövad av en annan instans i ett senare skede. Detta framstod som en tämligen icke-ekonomisk process.110 8.5 Utredning av nationella rättsmedel Den svenska staten hävdade att de sökande hade misslyckats med att på ett uttömmande sätt utreda tillgängliga rättsmedel. De påpekade att bara tre av de sökande hade begärt en domstolsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut vid prövningen år 2003. Vidare menade 108 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 11. Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 12. 110 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 12. 109 33 svenska staten att de inte hade begärt domstolsprövning 2007 när MÖD prövade järnvägen samt två broar. Slutligen hade sex utav de sökandena inte överklagat beslutet från Trafikverket. Vidare ansåg den svenska staten att de sökande fortfarande hade möjligheten att begära en ersättning hos Justitiekanslern eller svenska domstolen. Med hänvisning till fallen Eskilsson v. Sweden ((dec.), no. 14628/08, 24 January 2012) and Eriksson v. Sweden (no. 60437/08, 12 April 2012) har det framkommit att det finns bestämmelser i svensk lag som anger att det finns möjligheter att erhålla ersättning för kränkning av konventionen.111 De sökande bemötte svenska statens argument med att vid tillåtlighetsprövningarna hade tre utav de sökande begärt prövning av HFD. Dock hade HFD avslagit deras ansökan på grund av att det inte var klarlagt vem utav fastighetsägarna som skulle bli påverkad av järnvägen. De sökande menade att det inte hade blivit någon skillnad om alla hade sökt. De sökande menade att med tanke på miljödomstolen och högsta domstolen var bunden av regeringens tillåtlighetsprövning hade de inte fått en tillräcklig prövning av beslutet. Slutligen bemöter de sökande svenska statens argument om ersättning med att en ersättning inte prövar huruvida regeringens tillåtlighetsbeslut överensstämmer med gällande rätt. Europadomstolen kom fram till att en enskild sökande normalt sett endast behöver tillämpa ett rättsmedel, trots att det finns flera potentiella. I det aktuella fallet ansåg sig HFD bundna av regeringens tillåtlighetsbeslut vilket de bekräftade i och med de domar och beslut som fattades i fråga om bygglov och antagandet av planen. Därför var det en självklarhet att fastighetsägarna endast ansökte om en rättslig prövning angående regeringens beslut. Vilket tillsynes kunde vara det enda rättsmedel som de fann tillgängligt för dem. HFD avslog deras framställning utan en grundlig granskning i det enskilda fallet. Domstolen menade inte att de ansåg sig inkompetenta att avgöra en ansökan av detta slag dock ansåg HFD att de inte på ett säkert sätt skulle kunna bedöma vilka fastighetsägare som var tillräckligt påverkade av järnvägen, tills järnvägsplanen fastställts. HFD motiverade detta med att rättsprövning inte skulle vara ett effektivt rättsmedel, åtminstone inte vid den tidpunkten. Oavsett om det hade varit möjligt att göra en bedömning av vem som ansågs berörda av järnvägsprojektets effekter var det tydligt att miljödomstolarna fann sin bundna av regeringens tillåtlighetsbeslut och begränsade i sin utredning till endast de allmänna miljöfrågor vilka uppkom. Detta medförde att de sökande som inte deltog i alla framställningar och överklaganden i tidigare instanser borde ha ursäktas för sin passivitet. Beträffande rätten att begära ersättning kunde de sökande göra det hos JK eller i svensk domstol. Regeringen yrkade på att de sökande har en rätt att begära ersättning för kränkning av konventionen. Detta menade Regeringen att de inte hade tillämpat. Från 2005 har svensk rättspraxis utvecklats avseende rätten till ersättning. Från och med NJA 2009 not. 40 finns det numera en effektiv rätt för att kräva ersättning. Det viktiga var att utreda vilka rättsregler som var tillgängliga då. 111 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 12 ff. 34 Med tanke på den utdragna processen kring Botniabanan är det självklart att svensk rättspraxis har förändrats. Därför kan det inte anses vara rimligt att förvänta sig att fastighetsägarna ytterligare en gång skulle behöva vända sig till domstol för ersättning. Frågan blev då vad och vilka rättsmedel som egentligen blev tillämpbara. Europadomstolen ansåg att det inte fanns någonting som visade att det vid tidpunkten fanns något rättsmedel som gav ersättning vid kränkning av konventionen avseende otillgängligheten till domstolsprövning. Därmed kom Europadomstolen fram till att Sveriges yrkande på uttömmandet av rättsmedlen var obefogat och avslogs därför.112 8.6 Slutsats i Europadomstolen för mänskliga rättigheter Europadomstolen konstaterade att järnvägsbygget leder till besvärande störningar för fastighetsägarna. Fastigheterna i närheten av Botniabanan kom bland annat att bli påverkade av buller och ett sänkt marknadsvärde. Dessa konsekvenser låg enligt domstolen inom de civila rättigheterna som avses i artikel 6. I och med EKMR artikel 6, vilken stadgar rätten till en rättvis rättegång, slog Europadomstolen fast att Sverige därmed har brutit emot de grundläggande fri och rättigheterna då de inte givit möjlighet till en rättslig prövning av regeringens beslut för de boende runt Botniabanan i Umeåtrakten. Regeringens beslut att tillåta järnvägsprojektet i närheten av deras fastigheter borde ha givit dem rätt att föra talan och rätt till rättslig prövning av beslutet. Domstolen konstaterade att RegR genom sitt beslut 2004, kom fram till att de parter som skulle komma att bli berörda i senare skede skulle kunna begära rättsprövning av regeringens beslut. Däremot fann RegR 2008 sig bundna av regeringens beslut i enlighet med reglerna i MB. Detta innebar att de sökande inte kunde få en full rättslig prövning av besluten.113 I och med detta har de sökande inte haft rätt till domstolsprövning och därmed blivit kränkta enligt artikel 6. Sverige har därmed brutit emot artikel 6 i EKMR och den svenska staten dömdes att betala ut skadestånd på 20 000 euro till fastighetsägarna.114 112 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 14 ff.. Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s.19 ff. 114 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, s. 20 ff. 113 35 9 Diskussion och avslutande reflektioner Bevisligen finns det en stor problematik rörande talerätten vid rättsprövning av regeringens beslut angående tillåtlighet. Sverige har otaliga gånger försatt sig i svåra situationer, särskilt rörande artikel 6 i konventionen. Detta finns det radvis med rättsfall som bevisar.115.En återblick i backspegeln visar att talerätten vid rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut inte har fungerat på ett tillfredställande sätt. Det är genom en lång utveckling rättsläget nu förhoppningsvis kan utvecklas till det bättre. I Case of Karin Andersson and Others v. Sweden diskuteras hur fastighetsägarnas talerätt vid regeringsprövning av tillåtlighetsbeslut har blivit kränkta. I de tidigare avgörandena, avseende Botniabanan, har domstolarna i Sverige påpekat att det inte går att avgöra vem utav parterna som kommer att bli berörda av järnvägen och de kan därmed bara överklaga vid ett senare tillståndsbeslut. Det är här den stora problematiken ger sig till känna eftersom det framgår att efterföljande myndigheter och domstolar känner sig bundna av regeringens tillåtlighetsbeslut. Detta skapar problem eftersom det är regeringen som hade till uppgift att pröva tillåtligheten av verksamheten och skulle således också pröva lokaliseringen. Frågan som skulle behöva ställas till de högre instanserna är hur man prövar ett beslut där eventuella myndigheter och domstolar redan känner sig bundna av regeringens syn på lokaliseringen. Regeringen fastslog dock en specifik korridor där järnvägen skulle ligga och inom denna korridor gick det inte att fastställa exakt vilka som skulle anses bli berörda. Därför är avgörandet å andra sidan inte helt orimligt, med tanke på att det helt klart är enklare att se vilka som exakt kommer att beröras av järnvägen då den exakta planen är fastställd. Dock faller detta argument med tanke på den “bindande effekten” av regeringen beslut. En myndighet hade inte i ett senare skede flyttat korridoren med hänsyn till den “bindande effekten”. Den dom som Europadomstolen meddelade angående Botniabanan leder till att de svenska reglerna kan ifrågasättas. Förhållandet mellan Sveriges lagar och EU rätten blir härmed väldigt intressant. Det mest problematiska i detta hänseende blir konventionens krav på att de som är berörda skall ha möjligheten att delta i beslutsprocessen och även ha tillgång till en rättslig prövning av beslut EU rätten bygger på möjligheten till en domstolsprövning som är effektiv och det är viktigt att den är klar och tydlig då det handlar om enskilda och deras rättigheter. När man talar om de enskildas rättsläge går det att dra paralleller till Århuskonventionens artikel 9. Konstruktioner i storlek likt Botniabanan ska ge de enskilda en rätt att deltaga i processen och även rätt att rättspröva beslutet. Tillgången till rättslig prövning är därmed en viktig faktor för de enskilda.116 I processen kring Botniabanan hävdade de svenska domstolarna att de inte kunde få rättsprövning av beslutet då den mest angelägna frågan för dem var på tapeten, nämligen lokaliseringen. När det i ett senare skede väl blir insläppta i processen är prövningen 115 Se Europadomstolens dom (2007-12-20) i målet Rey m.fl. mot Sverige och (2009-04-07) i målet Mendel mot Sverige) 116 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis : en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 41 36 begränsad. Det går inte att ta miste på att fastighetsägarna i Botniabananprocessen har hamnat i ett såkallat moment 22. 117 I initialskedet av den utdragna Botniabananprocessen var det främst den materiella prövningen som stod i fokus. När fallet slutligen hamnade hos Europadomstolen för prövning behandlades den formella sidan. Som ovan nämnt prövade Europadomstolen de processuella förutsättningarna i målet, genom att de ansåg att Sverige hade kränkt fastighetsägarnas civila rättigheter enligt artikel 6. I målet begärdes endast prövning av de formella förutsättningarna, vilka är de civila rättigheterna enligt artikel 6. Detta var den huvudsakliga frågan igenom hela rättsprocessen eftersom det var de formella förutsättningarna enligt artikel 6 som fastighetsägarna ansåg hade blivit kränkta. Då fastighetsägarna inte ansågs vara saklegitimerade blev talan avvisad. Därmed blev den formella sidan av prövningen relevant. Fallet handlade om att fastighetsägarnas talerätt hade blivit kränkt, de materiella förutsättningarna berördes således inte i Europadomstolen. Det måhända att den dom som HFD i RÅ 2004 ref.108 meddelade var felaktig utifrån den kunskapen vi besitter idag. Det har skett en ansenlig rättsutveckling från då den första domen föll till var vi befinner oss idag. Detta leder också till frågan om domstolen ens hade en möjlighet att fatta ett annat beslut med tanke på den vaga regleringen som vid de tidigare besluten. Vilka faktorer kan domstolen blivit påverkad av? Det som har skett från den första domen år 2004 är att Århuskonventionen har ratificerats, en ny RPL har införts, avgörande från HFD och en dom från Europadomstolen har slutligen slagits fast. Med denna dom kommer därför svensk reglering få en tydligare rättspraxis avseende rättsprövning av tillåtlighetsbeslut. Som ovan nämnt är det viktigt att en konventionsstat efterföljer Europadomstolens avgöranden. Således kommer det i framtiden att bli intressant hur Sverige bedömer liknande fall. Genom en inblick i HFD 2011 not 26 kan vi möjligen få en skymt av det framtida rättsläget och det verkar som att domstolarna redan nu har ändrat sitt synsätt på denna problematik. 9.1 Dags att blicka framåt Det är som det gamla talesättet “det är alltid lätt att vara efterklok” och det är lätt att i efterhand titta i backspegeln och skilja rätt från fel. Sverige har genomgått en välbehövlig renovering av praxis under den mångåriga processen av Botniabanan. Icke att förglömma är att rättsutvecklingen har haft sin gång under den period processen var igång. Det vi vet idag var kanske inte helt klart för ett par år sedan och det är därför vi får se med blidka ögon på hur utgången blev vid det första fallet. Viktiga händelser i svensk rättsutveckling, exempelvis genom ratificeringen av Århuskonventionen kan det å andra sidan te sig lite märkligt att fastighetsägarnas yrkande avslogs andra gången. Botniabanan måste ha varit en väldigt dyr process för de inblandade parterna. Processen kring Botniabanan har pågått under en lång period och vi är av åsikten att om ett beslut hade fattats i ett tidigare skede i processen hade kostnaderna delvis kunnat undvikas. Att enskilda har en rätt att få sin talan hörd hör ihop med samhällets rättsäkerhet. 117 Jan Darpö - Botniabanan s.4 ff. 37 9.2 Effekten av case of Karin Andersson and Others v. Sweden Problematiken med tillåtlighetsbeslut och dess bindande verkan har möjligtvis nu nått ett steg närmare en lösning genom Case of Karin Andersson and others v Sweden. I detta fall blir vi påminda om det starka skyddet i artikel 6 EKMR och att denna regel skall efterföljas så att inte en kränkning skall ske. Botniabananfallet är i grund och botten en konflikt mellan stat och enskild. Detta lämnar således den enskilda i en väldigt utsatt situation och processen borde därför skett så snabbt och enkelt som möjligt. Den utdragna processen kring Botniabanan hade förmodligen kunnat ske mer skyndsamt och därför varit mindre plågsam för de inblandade partera. För att upprätthålla rättsäkerheten är det viktigt att var part får sin talan hörd. Det är tydligt att när det rör tillåtlighetsbeslut gjorda av regeringen får den en politisk prägel. Vikten av en ”fair hearing” är väldigt betydelsefull118. Detta begrepp innebär att processen skall vara så förmånlig för parterna som möjligt. Vi anser precis som Europadomstolen att Karin Andersson och de 18 fastighetsägarna i Botniabananfallet inte fått denna rättighet åberopad. Genom att Europadomstolen anser att det finns problematik kring institutet rättsprövning av tillåtlighetsbeslut är vi av åsikten att Sverige bör ta nya tag framöver. Gällande framtiden går det inte att ge ett rätt svar om vad som kommer ske på området rättsprövning. Våra tankar kring detta är att den bindande verkan av tillåtlighetsbesluten kanske gör att rättsystemet blir ”tvingade” att tidigt uppmärksamma vilka som skall anses vara sakägare. Ett annat alternativ skulle kunna vara att effekten av ett tillåtlighetsbesluts bindande verkan tappar sin funktion och således kan de efterföljande instanserna känna sig friare i sin bedömning. 118 ”Fair hearing” – återkoppla till artikel 6 EKMR och rätten till en rättvis rättegång. 38 Källhänvisning Doktrin Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis : en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 2007, uppl. 3:1 Hans Danelius, Stockholm : Norstedts juridik,2002,2., [utök.] uppl. 3:1 Nillson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt Stockholm: Santérus Förlag, 2014, uppl. 4 Rubenson, Stefan, Miljöbalken - Den nya miljörätten Nordstedts Juridik, 2008, uppl. 4 Ebbesson, Jonas, Miljörätt Iustus Förlag, Uppsala: 2008, uppl.2 Ebbesson, Jonas, Internationell Miljörätt, Iustus Förlag, Uppsala: 2000, uppl.2 Michanek, Gabriel, Zetterberg, Charlotta, Den Svenska Miljörätten Iustus Förlag, Uppsala: 2012, uppl. 3 Hans-Heinrich Vogel, Lars Heuman, Madeleine Leijonhufvud, Peter Seipel, Ulf Bernitz, Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, Nordstedts Juridik, 2012, uppl. 12 Nilsson, Mattias & Lundberg Jenny, Europarätten – en introduktion till EU-rätten och Europakonventionen, Jure Förlag AB, Stockholm: 2010, uppl. 4 Svenska offentliga tryck Sveriges rikes lag 2014 Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen Prop. 1997/98:45 Miljöbalk Prop. 2011/12:118 Planeringssystem för transportinfrastruktur Prop. 2011/12:125 Geologisk lagring av koldioxid Prop. 2005/06:56 En moderniserad rättsprövning m.m. Prop. 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar 39 Rättsfall MÖD 2006:44 RÅ 2008 ref. 89 RÅ 2004 ref. 108 RÅ 1999 not. 26 HFD 2011 not. 26 C/no.29878/0 Artiklar Darpö, Jan: Botniabanan; slutpunkten som blev frågetecken. Artikel 2008, Nättidningen JP Miljönet 2008-12. Svensk Juristtidning 1994 s. 337. Elektroniska källor Darpö, Jan, Vem får överklaga i miljömål?. JP Miljönet. Senast tillgänglig 2009-04-17 På: http://www.jpinfonet.se/Public/Templates/Default.aspx?id=3006. Darpö, Jan, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning. På: http://www.jandarpo.se/upload/2013%20Klagor%C3%A4tt%20II.pdf. Sveriges domstolar, Europadomstolen för mänskliga rättigheter. Senast tillgänglig 2014-02-17 På: http://www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolar-i-Europa/Europadomstolen/ 40
© Copyright 2024