Remissvar på betänkandet SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre
Socialdepartementet 103 33 Stockholm Datum Vår beteckning (anges vid kontakt med oss) Er beteckning 2015-08-14 CJ S2015/1554/SF Remissvar på betänkandet SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring. LO-TCO Rättsskydd AB har inbjudits att lämna synpunkter på ovannämnda betänkande. Sammanfattningsvis anser LO-TCO Rättskydd att ett gemensamt inkomstunderlag (EGI) är positivt men att det behövs bättre underlag hur förslagen kan komma att slå på olika grupper. Det är också viktigt att reglerna är lika och enhetliga mellan försäkringarna att sjukförsäkringen bör vara en integrerad del av statsbudgeten och att det behövs politiska ställningstagande om hur stora krav samhället ska ställa på människor med begränsad anställningsbarhet att den individuella bedömning är mycket viktig och beslutsstöd får inte tillämpas som mallar att det är viktigt att analysera vem som är i behov av tidiga insatser så att människor inte känner sig jagade att större ansvar bör läggas på arbetsgivarna i form av ekonomiska eller juridiska drivkrafter att kompetens och attityder hos Försäkringskassan är mycket viktiga och att kvaliteten i tillämpningen är en av de viktigaste frågorna för sjukförsäkringen att hälso- och sjukvården inte under överskådlig tid kan komma att bli organiserad och ha de resurser som krävs för det stöd och ansvar som kommittén föreslår att hälso- och sjukvården ska ha att ansvaret för rehabilitering m.m. blir mer otydligt och att risken för de försäkrade ”att hamna mellan stolarna” ökar, när Försäkringskassans ansvar minskar och ”alla” har ett ansvar. Försäkringskassans huvudansvar borde istället förstärkas att det är mer effektivt med riktade satsningar på företagshälsovård, särskilt så att grupper som man vet löper stor risk för ohälsa kan få tillgång till sådan 2 att det största problemet i arbetsskadeförsäkringen är den drastiska minskningen av antalet prövade skador att arbetsskadeförsäkringen inte ger den inkomsttrygghet som är syftet med den och dess syfte att ersätta behovet av skadeståndsprocesser urholkats att skyddet för trafikskadade är mycket mer heltäckande än för arbetsskadade att många av problemen skulle kunna lösas om arbetskadesjukpenning införs efter dag 180 att nackdelarna med ett bedömningsstöd är för stora bl.a. då ett sådant svårligen kan ta hänsyn till den försäkrades befintliga skick att ett eventuellt arbetsmedicinskt råd bör ha representanter från parterna att problematiken i arbetslöshetsförsäkringen till stor del är att människor inte kvalificerar sig för försäkringen och att de som kvalificerar sig inte får ut tillräcklig ersättning att arbetslöshetsförsäkringen inte borde innehålla en deltidsbegränsning vilket får till följd att den som innehar deltidsanställning måste säga upp sig för att inte riskera att gå miste om arbetslöshetsersättning att det för uppdragtagare och företagare behövs tydliga begränsningar när försäkringen ska gälla eller inte gälla att försäkringen måste anpassas för dagens dynamiska arbetsmarknad med visstidsanställningar, deltid kombinerat med egen verksamhet, uppdrag, företag m.m. att förslagen i delbetänkandet SOU 2013:64 rörande pensionärer och fackligt förtroendevalda snarast bör resultera i lagstiftning Del 1 Ett rättvisande inkomstunderlag LO-TCO Rättskydd är positiv till att ha ett gemensamt inkomstunderlag för socialförsäkringarna och i arbetslöshetsförsäkringen. Det är då viktigt att reglerna verkligen är lika och enhetlig mellan försäkringarna. Detta gäller inte alltid i det förslag som kommittén nu föreslår. I förslagen för socialförsäkring kan man få tillämpa nuvarande SGI-regler så att inkomsten speglar faktiska förhållanden, medan det saknas en motsvarande ”ventil” för arbetslöshetsförsäkringen. Att man under vissa förhållanden kan få tillämpa dagens regler i arbetslöshetsförsäkringen torde inte alltid spegla de faktiska förhållandena. En annan fråga som inte närmare berörs av kommittén är hur fastställd EGI ska räknas upp vid långvarig sjukfrånvaro eller arbetslöshet. LO-TCO Rättskydd anser att det behövs betydligt mer underlag för hur förslagen kommer att slå på olika grupper. Grupper som åtnjuter många skattepliktiga förmåner blir överkompenserade, medan redan utsatta grupper som haft t.ex. mycket sjukfrånvaro under ramtiden riskerar att bli underkompenserade eftersom sjukpenningnivån är lägre än faktisk inkomst. Man kan också befara att grupper som skulle vara i störst behov av att begära beräkning enligt nuvarande regler, inte har kunskap om att en sådan begäran kan 3 göras. Dessa grupper torde vara ganska stora och om alla ändå begär sådan beräkning torde den administrativa vinsten bli betydligt mindre. När det gäller omprövning av felaktig inrapporterad e-inkomst och eventuellt återkrav av utbetald ersättning, är det viktigt att påpeka att den enskilde sällan har möjlighet att kontrollera att den inrapporterade inkomsten är riktig. I andra fall än att hen fått ersättning som är orimligt hög - ska de försäkrade kunna förlita sig på de uppgifter som arbetsgivaren lämnat. Det får inte vara så att den försäkrade riskerar att behöva återbetala ersättning för flera år tillbaka i tiden, där hen rimligen inte har förstått att en oriktig uppgift inrapporterats. Det bör därför göras tydligt i vilka fall den försäkrade ska återbetala ersättning som utbetalats med stöd av inrapporterad e-inkomst. Del 2 En långsiktigt hållbar sjukförsäkring Inledningsvis håller LO-TCO Rättskydd med om att sjukförsäkringen även fortsättningsvis bör vara en integrerad del av statsbudgeten. Sjukförsäkringen bör inte ställas utanför möjligheten att politiskt prioritera mellan olika områden. En självständig och fristående sjukförsäkring skulle, såsom kommittén konstaterar, minska riksdagens roll att reglera detaljer i försäkringen. En viktig bedömningsgrund som kommittén framför är att bedömning av arbetsförmåga mot ett icke specifikt arbete måste vila på ett politiskt ställningstagande om hur stora krav samhället ska ställa på människor som har begränsad anställningsbarhet på grund av sjukdom. Detta ligger helt i linje med LO-TCO Rättsskydds uppfattning. Vi framhåller också, såsom kommittén, att bedömningen av en persons arbetsförmåga alltid ska vara individuell och utgå från den enskildes unika förutsättningar. Kommittén anser att avstämningstidpunkterna är avgörande för att aktivt handlägga ett sjukärende och redogör vidare för att beslutsstödet inte är bindande i juridisk mening, utan ska utgöra ett underlag för läkarna vid bedömning av lämpliga sjukskrivningstider. Detta är ett mycket viktigt konstaterade eftersom LO-TCO Rättsskydds erfarenhet är att beslutsstödet i praktiken har fungerat som en slags mall både för läkarna och Försäkringskassan. Det är därför vår uppfattning att det är av vikt att än mer betona den individuella bedömningen av en persons arbetsförmåga. När det gäller tidsgränserna i sjukförsäkringen pekar kommittén på att dessa kan bidra till att minska tiden med sjukpenning och öka drivkrafterna att återgå i arbete. Enligt kommittén ska dock tidsgränserna inte behöva innebära att någon försäkrad behöver lämna sjukförsäkringen innan alla åtgärder har vidtagits. LOTCO Rättsskydd har erfarenhetsmässigt sett att vissa sjukfall tar längre tid. Kommittén bedömer att det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen bör tidigareläggas för de försäkrade som är i behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. LO-TCO Rättsskydd instämmer i bedömningen med reservation för de utredningar som tyder på att för tidiga insatser snarare är kontraproduktiva för återgång i arbete. Det är viktigt att analysera vem som är i 4 behov av tidiga insatser så att människor inte känner sig jagade av Försäkringskassan utan ges tillräcklig tid för läkning. I sin bedömning stannar kommittén för att inte belasta arbetsgivarna med fler ekonomiska eller juridiska drivkrafter. Kommittén uttrycker att arbetsgivaren inte är ensam ansvarig för att den försäkrade ska återvända till arbetslivet, men har en nyckelroll. Enligt kommittén har arbetsgivarna redan drivkrafter till såväl förebyggande arbete som insatser för redan sjukskriven personal i form av sjuklön, produktionsbortfall, rekrytering av ersättare, minskad produktivitet mm. och genom de regleringar som finns i arbetsmiljölagen. Enligt LO-TCO Rättsskydd kan det dock sättas ifråga hur stora dessa drivkrafter egentligen är för arbetsgivarna. Dagens anpassnings- och rehabiliteringsprocess fungerar tyvärr inte tillfredställande hos en del arbetsgivare. Större ansvar borde läggas på arbetsgivarna och inte mindre. I Fortes kunskapsöversikt Psykisk ohälsa, arbetsliv och sjukfrånvaro har visats att arbetsplatsen måste vara involverad om man eftersträvar en arbetsåtergång efter en sjukskrivning för psykisk ohälsa. Tidigare forskningsresultat tyder också på att arbetsplatsen och arbetsgivaren har en mycket viktig roll för en lyckad rehabiliteringsprocess. Kommentarer till kommitténs förslag Utvecklade mål för sjukfrånvaron Kommittén föreslår att det krävs utvecklade och preciserade långsiktiga mål för sjukfrånvaron. LO-TCO Rättsskydd menar att det kan vara svårt att åstadkomma detta såväl politiskt som praktiskt. Sjukfrånvaron påverkas av många olika faktorer såsom bl.a. Inspektionen för socialförsäkringen har rapporterat och de politiska ställningstagandena skiljer sig i grunden. Vi håller med om att en god försäkringstillämpning är nyckeln till en effektiv och långsiktigt hållbar sjukförsäkring. Förstärkt ansvar för sjukfrånvaron för hälso- och sjukvården LO-TCO Rättsskydd tycker att det är bra att kommittén bedömer att staten fortsättningsvis bör stimulera landstingen ekonomiskt för att ge sjukskrivningsfrågor högre prioritet i hälso- och sjukvården. Kommittén föreslår att resurserna behöver förstärkas kraftigt. Rättsskyddet anser att ett större fokus på arbete och bättre kompetens inom vården är viktig för helhetsarbetet runt personens rehabilitering. Utvecklat försäkringsmedicinskt beslutsstöd LO-TCO Rättsskydd ser positivt på att kommittén föreslår att Socialstyrelsen får ett utökat uppdrag att arbeta aktivt med att utveckla och utvärdera beslutsstödet. Särskilt viktigt är att utveckla beslutstödet vid samsjuklighet. I praktiken är det vanligt att försäkrade drabbats av flera sjukdomar som var för sig kanske inte påverkar arbetsförmågan i så stor omfattning, men som sammantaget ger stora effekter på förmågan. Vi pekar återigen på vikten av att i varje särskilt sjukfall 5 göra en individuell bedömning. Ett fortsatt arbete med beslutsstödet får inte ge mandat för att i än större utsträckning följa stödet som en mall eller som ett facit i ärendet. Förstärkt kompetensutveckling hos Försäkringskassan Kommittén föreslår förstärkt försäkringsmedicinsk kompetens hos Försäkringskassan samt att kvaliteten i tillämpningen av sjukförsäkringen behöver förbättras och utvecklas. LO-TCO Rättsskydd har länge framhållit att det är just i tillämpningen som det brister både vad avser sjukförsäkringen och i arbetsskadeförsäkringen. Kompetens är viktig men attityder hos Försäkringskassans personal är minst lika viktigt. Brister har konstaterats i handläggningen både från Försäkringskassans sida och i rapporter från ISF. Det gäller brister i bl.a. underlag, utredningar, motiveringar av beslut och likformighet i bedömning av arbetsförmåga. LO-TCO Rättskydd har också fått indikationer på att regleringsbreven ger en annan agenda för Försäkringskassans personal än genomförda regeländringar. Vår erfarenhet är att trots att inga förändringar har skett vare sig i lagstiftning eller praxis varierar tillämpningen av sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen mycket genom åren. Det är således LO-TCO Rättsskydds uppfattning att kvaliteten i tillämpningen av sjukförsäkringen är en av de viktigaste frågorna för en framtida fungerande sjukförsäkring. Utvecklat bedömningsstöd för hälso- och sjukvården arbete med tidiga insatser Kommittén bedömer att hälso- och sjukvården tidigare bör upptäcka stödbehov för återgång i arbete. Det framhålls att vården är en nyckelaktör för sjukskrivnas återgång i arbete och att det oftast är läkaren som har den första kontakten. Ytterligare bedömningsstöd bör utvecklas för att identifiera patienter med ökad risk för långtidssjukskrivning. LO-TCO Rättsskydd har inget att invända mot kommitténs bedömning så länge som varje person tas om hand efter behov, se ovan. Kommitténs förslag att vården ska ta ett större ansvar för att tidigt i sjukskrivningsprocessen vidta åtgärder som tar sikte på återgång i arbete är en bra grundtanke. Kontakt mellan sjukskrivande läkare och patientens arbetsgivare är också bra under förutsättning att det finns ett medgivande från den enskildas sida. Vi är dock mycket tveksamma till hur stödbehovet under överskådlig tid ska kunna uppfyllas. Sjukvården torde inte vara organiserad och ha de resurser som skulle tillåta ett sådant aktivt och resurskrävande arbete. Redan nu drabbas de försäkrade av väntetider i vården och/eller att läkare inte har tid eller förmår skriva så utförliga läkarutlåtanden/intyg som Försäkringskassan kräver för att den försäkrad ska ha rätt till ersättning. Det borde vara mer effektivt om istället riktade satsningar sker på företagshälsovården och att fler ska omfattas av sådan. Särskilt att grupper som man vet löper stor risk att drabbas av sjukdom och arbetsförmåga får tillgång till sådan. Företagshälsovården torde ha helt andra möjligheter att ha kunskap och kompetens om sjukdom och specifika arbetsförhållanden, än vad t.ex. en distriktsläkare har möjlighet till. 6 Kommittén anger att återgång i arbete är beroende av samarbete mellan den anställde, arbetsgivaren och hälso- och sjukvården. Arbetsgivarens ansvar för återgång i arbete för anställda bör stärkas. LO-TCO Rättsskydd sätter dock i fråga hur detta ska ske när Försäkringskassans ansvar och möjligheter att få information från arbetsgivaren monteras ned. Allas ansvar blir lätt ingens ansvar. I flera decennier har lagstiftaren tanke varit att ingen ska ”hamna mellan stolarna”. Trots detta ser vi dagligen i våra ärenden att så sker. De olika aktörerna (arbetsgivare, Försäkringskassa, Arbetsförmedling, sjukvård, socialtjänst, m.fl.) anser ofta att någon annan först måste vidta en åtgärd eller har ansvaret. Dessa aktörer drabbas sällan av något vid sin passivitet, utan den enda som drabbas är den försäkrade. Det är också vanligt att den försäkrade får fel information från någon aktör hur hen ska agera på grund av att tjänstemannen hos aktören inte känner till det komplexa regelsystemet. Det är t.ex. fortfarande vanligt att arbetslösa som är sjukskrivna men som inte anses ha rätt till sjukpenning, får fel information om sin skyldighet att vara anmäld och aktivt arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Detta för att få behålla sin sjukpenninggrundande inkomst och därmed i framtiden kunna få sjukpenning t.ex. vid försämring av sjukdomsbesvären eller om annan sjukdom inträffar. LO-TCO Rättsskydd har inget att invända mot en aktiv handläggning av sjukskrivningsärenden under hela sjukskrivningstiden så länge som insatserna är riktiga och ges vid rätt tidpunkt för den enskilda. Mer flexibel sjukpenning Kommittén föreslår en flexibel sjukpenning på fler förmånsnivåer men endast så länge som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas i förhållande till hens vanliga arbete eller annat arbete hos arbetsgivaren. Rättsskyddet finner inte tillräckliga skäl för att göra den avgränsningen utan förordar att samma flexibilitet bör gälla även i förhållande till normalt förekommande arbete. I vårt arbete har vi märkt att det är ett för stort steg för klienterna att vid arbetsprövning klara att arbeta t.ex. 75 % istället för 50 % oavsett var man befinner sig i rehabiliteringskedjan. Del 3 Bättre stöd för återgång i arbete vid ohälsa Kommittén föreslår att krav på samverkan införs i hälso- och sjukvårdslagen för att understryka att återgång i arbete ska vara en integrerad del i landstingets arbete. Det är en bra tanke och en nödvändig förskjutning av fokus inom vården, men LO-TCO Rättsskydd menar att kravet ska vara subsidiärt i förhållande till Försäkringskassans ansvar. Vi anser det inte genomförbart att belasta vården i för stor utsträckning vilket skulle kunna leda till ökad passivitet hos övriga aktörer, t.ex. i samband med väntan på olika vårdinsatser. LO-TCO Rättsskydd uppfattning är att Försäkringskassan måste ha kvar huvudansvaret för att rehabiliteringen fortskrider. Vi instämmer i förslaget att landstinget ges ansvar för 7 att göra en rehabiliteringsplanering för patienter som är i behov av samordnade behandlings- och rehabiliteringsinsatser inför återgång i arbete. Stärkt roll för socialstyrelsen Kommittén föreslår också en stärkt roll för Socialstyrelsen och att ett expertråd för återgång i arbete med fokus på kunskap och forskning upprättas vid myndigheten, vilket LO-TCO Rättsskydd anser som välbehövligt. Förtydligande av arbetsgivarens skyldigheter Enligt kommitténs förslag ska arbetsgivaren, efter samråd med den försäkrade, svara för att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Skyldigheten att lämna upplysningar till Försäkringskassan tas därmed bort. Kommitténs uppfattning är att arbetsgivaren härmed inte behöver invänta Försäkringskassans samordningsinsatser. Det bör, enligt kommitténs mening, innebära dels en effektivare process för återgång i arbete dels att det blir enklare för arbetsgivaren att fullfölja sina skyldigheter. LO-TCO Rättsskydd delar inte kommitténs bedömning. Mot bakgrund av hur tidigare rehabiliteringsansvar har reglerats och arbetsgivarnas följsamhet i dessa avseenden tror LO-TCO Rättsskydd inte på en effektivare rehabiliteringsprocess utan ett klart utpekat huvudansvar. Såsom framhållits ovan tenderar allas ansvar att bli ingens ansvar. Istället borde Försäkringskassans huvudansvar förstärkas och eventuellt någon form av sanktioner övervägas. Bättre stöd från Arbetsförmedlingen Kommittén föreslår också bättre stöd till Arbetsförmedlingen vilket i allra högsta grad även LO-TCO Rättsskydd bedömer som nödvändigt. Enligt kommittén ska Arbetsförmedlingen ta fram förslag på utvecklade insatser till personer med begränsad arbetsförmåga på grund av ohälsa och säkerställa att dessa personer följs upp. Det är viktigt, såsom kommittén påpekar, att ansvaret ska gälla alla oberoende av försörjning eller om personen har ett pågående sjukfall. Enligt LOTCO Rättskydds uppfattning är det särskilt viktigt att följa upp och stötta personer som är nollklassade vilka i dagens system har svårt att få tillräcklig hjälp med sin rehabilitering. En förtydligad roll för Försäkringskassan Kommitténs förslag är att Försäkringskassan numera ska samverka med den försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation, hälso- och sjukvården, m.fl. Försäkringskassan ska löpande följa upp åtgärder och verka för att övriga aktörer vidtar åtgärder så snart det är möjligt för en effektiv rehabilitering. Kommitténs överväganden om Försäkringskassans roll kan, enligt kommittén, sammanfattas med att Försäkringskassans samordningsansvar har skapat förväntningar på att myndigheten ska tillgodose den försäkrades behov av rehabilitering. Myndigheten har dock inte själv några rehabiliteringsinsatser att sätta in, utövar ingen formell tillsyn och har inga sanktionsmedel. Enligt kommittén kompletterar 8 förslaget om samverkan övriga förslag vilka syftar till att nyckelaktörerna själva så snabbt som möjligt på eget initiativ ska vidta lämpliga åtgärder. Försäkringskassan roll innebär att olika utredningar samlas in, att följa upp att åtgärder vidtas och vid behov ta behövliga kontakter. Skillnaden med nuvarande reglering är, enligt kommittén, att det ska stå klart att de berörda aktörerna självmant ska vidta åtgärder för den försäkrades återgång i arbete. LO-TCO Rättsskydd ifrågasätter om detta verkligen kommer att uppfattas som en skillnad från de olika aktörernas synvinkel. Vilken blir skillnaden i praktiken? Med en försvagad roll hos Försäkringskassan kan regleringen innebära att vissa arbetsgivare kan fortsätta och vara än mer passiva till nästa bedömningspunkt i rehabiliteringskedjan. Såsom framhållits ovan bör inte ansvaret delas upp på olika aktörer. Investeringar i långsiktig kunskapsuppbyggnad Kommitténs förslag för investeringar i långsiktig kunskapsuppbyggnad om vilka faktorer som påverkar och som är effektiva för att få tillbaka personer i arbete välkomnas slutligen varmt av LO-TCO Rättsskydd. Del 4 En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring Övergripande kommentar LO-TCO Rättsskydd delar i stort den problembeskrivning som görs av arbetsskadeförsäkringen. Dock saknar vi analys och åtgärdsbeskrivning kring det faktum att Försäkringskassans prövningar av arbetsskador har minskat markant de senaste tio åren. År 2005 prövade Försäkringskassan totalt 19 857 stycken arbetsskador och ca 37 procent godkändes. År 2014 prövade Försäkringskassan totalt 2 425 stycken arbetsskador varav ca 57 procent godkändes. Försäkringskassans prövning av arbetsskador har således minskat med nästan 88 procent de senaste tio åren. Om man endast ser till arbetssjukdomarna så är minskningen 91 procent. Enligt vad LO-TCO Rättsskydd erfarit beror minskningen inte på att arbetsmiljön blivit markant mycket bättre på arbetsplatserna. Det har i stället sin grund i andra orsaker. En orsak är att de skadade av olika skäl inte anmäler sina skador och/eller ansöker om ersättning. Skälen till uteblivna anmälningar/ansökningar är flera. En arbetstagare kan vara ovillig att anmäla en skada då denne inte vill "blotta sig" inför arbetsgivaren. En arbetstagare kan också finna det lönlöst att driva ett arbetsskadeärende då hen lever i villfarelsen att det ändå inte går att få sina besvär godkända som arbetsskada. 9 En annan tänkbar orsak till minskningen är det ansökningsförfarande som infördes år 2003 och som innebär att en skriftlig ansökan från den försäkrade är en förutsättning för att Försäkringskassan överhuvudtaget ska pröva rätten till ersättning (jfr. 110 kap 4 § SFB). I förarbetena till bestämmelser står visserligen att Försäkringskassan i de fall man ser att en ersättningssituation kan vara för handen, som en serviceåtgärd, ska informera den försäkrade om möjlighet till ersättning och ansökningskravet (prop. 2001/02:81 s. 53). Vår erfarenhet är emellertid att så sker i mycket liten utsträckning. Många skadade är ovetandes om såväl möjligheten att få ersättning som kravet på skriftlig ansökan och de går därmed miste om en prövning och eventuellt berättigad ersättning. En ytterligare förklaring till minskningen är svårigheten att komma in i försäkringen. Enligt 41 kap 2 § SFB har en försäkrad rätt till livränta om nedsättningen av förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete kan antas bestå under minst ett år. En prövning i sak av om en arbetsskada föreligger kan således ske först när en prognos kan ställas att inkomstförmågan kommer att vara fortsatt nedsatt under minst ett år framåt. En sådan prognos föreligger ju helt klart när någon beviljats sjukersättning. Genom en lagändring år 2008 försvann möjligheten att få tidsbegränsad sjukersättning. Försäkrade som är arbetsoförmögna, men där det inte kan påvisas en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan, är i stället sjukrivna under lång tid, ofta under flera år. Sjukskrivningsintygen förlängs dock med några månader i taget och det är därför svårt att visa en specifik tidpunkt när arbetsförmågan kan antas bestå under minst ett år. Konsekvensen blir att någon livränteprövning inte kommer till stånd och därmed inte någon prövning av arbetsskadan. Som kommittén anger (avsnitt 15.4, s. 689) har arbetsskadeförsäkringen dubbla roller. Den ska ge inkomsttrygghet men också ersätta behovet av skadeståndsprocesser vid arbetsskador. Sedan 1993, när arbetsskadesjukpenningen togs bort och följdändringar infördes i TFA-villkoren, är det tveksamt om försäkringen fortfarande kan sägas ha de rollerna. Det beror framförallt på de minskade ersättningsnivåerna i sjukförsäkringen, det förändrade arbetsförmågebegreppet i sjukförsäkringen, arbetsskadelivräntans beräkningsregler och olika inskränkningar i TFA-villkoren m.m. En person som drabbas av en trafikskada har ett betydligt bättre skydd genom trafikförskringen jämfört med en person som drabbas av en arbetsskada. Som exempel kan nämnas att vid arbetsskador som inte är olycksfall eller omfattas av den s.k. ILO-listan berövas man möjligheten att få en prövning av rätt till ersättning från TFA-försäkringen, eftersom TFA-villkoren i dessa fall uppställer ett krav på godkänd arbetsskada från Försäkringskassan. 10 Under sjukpenningtid ger TFA vid olycksfall ersättning för inkomstförlust, men då krävs att den försäkrade också erhåller sjukpenning. Om den försäkrade enligt rehabiliteringskedjans bestämmelser inte har rätt till sjukpenning – t.ex. då hen skulle kunna arbeta i ett annat normalt förekommande arbete – kan den försäkrade få ersättning först då den försäkrades arbetsförmåga kan anses bestående nedsatt under minst ett år. Sjukförsäkringens arbetsförmågebegrepp (se rehabiliteringskedjan 27 kap. 46-49 §§ SFB) skiljer sig numera från arbetsskadeförsäkringens (se 41 kap. 9 § SFB) respektive skadeståndslagens (se 5 kap. 1 §) begrepp. I arbetskadeförsäkringen resp. skadeståndslagen kan man t.ex. beakta ålder, bosättningsförhållande, tidigare bakgrund, utbildning m.m, när man bedömer arbetsförmågan. Sådana faktorer kan inte beaktas i sjukförsäkringen. Personer med kroppsarbete och som råkat ut för olycksfall som gett komplikationer och långvarig nedsatt arbetsförmåga i kroppsarbetet, kan vanligen anses ha arbetsförmåga efter 180 dagar i annat arbete som inte är belastande t.ex. ett kontorsarbete. Skadan kan kräva lång behandling och rehabilitering utan att läkaren vid en viss tidpunkt kan ge en prognos om att nu kommer nedsättningen vara bestående under ett år. Under behandlingstiden efter dag 180 får den skadade då ingen sjukpenning och därmed heller inte ersättning för inkomstförlust från TFA och livränta kan inte heller utges. I bästa fall får den försäkrade ersättning från a-kassan. Skadade kan alltså hamna utanför sjukförsäkringen trots att skadan medför fortsatta sjukdomsbesvär och nedsatt förvärvsförmåga. Det är tveksamt om Sverige därmed uppfyller kraven enligt ILO-konventionen (nr 121) om förmåner vid yrkesskada. Enligt konventionen kan medlemsstat tillämpa ett allmänt sjukförsäkringssystem på de yrkesskadade eller låta den skadad få svara för en viss del av kostnaderna. Detta under förutsättning att den skadade därmed inte utsätts för ekonomiska svårigheter. Vidare ger arbetsskadelivräntan ofta bristfällig kompensation på sikt på grund av arbetsskadeförsäkringens regler t.ex. att omprövning i praktiken bara kan göras i negativ riktning för den försäkrade. När det t.ex. gäller omprövning av en omplaceringslivränta räknas inkomsten före skadan upp med det särskilda indextalet (41 kap. 21 § SFB), medan inkomsten efter skadan räknas upp efter de faktiska förhållandena och den löneutveckling som skett. Detta medför att sådana livräntor efter hand ofta upphör trots att betydande inkomstförluster fortfarande kan finnas då löneutveckling skett även i arbetet som oskadad. Sådana förluster kan inte ersättas av TFA (utom i undantagsfall) och hade ersatts enligt skadeståndsrättsliga principer, t.ex. om det hade varit en trafikskada istället för en arbetsskada. 11 För att upprätthålla legitimiteten i arbetsskadeförsäkringen är det därför av stor vikt att arbetsskadorna kan prövas och ge ersättning, annars ger försäkringen ingen inkomsttrygghet. Redan finns krav bland skadade att föra skadeståndstalan mot arbetsgivare. För skadade som skadats hos arbetsgivare som har kollektivavtal är det dock tveksamt om sådan talan kan föras på grund av det s.k. taleförbudet (se § 35 TFA-villkoren). Ett sätt att utöka möjligheten till prövning och ersättning är att införa arbetsskadesjukpenning efter 180 dagars arbetsoförmåga. Något som också föreslogs av Arbetsskadekommissionen.1 Detta skulle innebära att misstänkta arbetsskador där arbetsoförmågan kvarstår efter 180 dagar kommer att prövas av Försäkringskassan. Ett annat sätt är att Försäkringskassan åläggs en tydligare skyldighet att hjälpa till att initiera livränteansökningar när man ser att en ersättningssituation kan vara för handen. LO-TCO Rättsskydd delar kommitténs bedömning att staten fortsättningsvis bör vara huvudman för arbetskadeförsäkringen. Vi anser att dagens utformning som även kompletteras av kollektivavtalade försäkringar är en bra modell under förutsättning att möjligheterna till ersättning förbättras och i princip motsvarar skadeståndsrättslig ersättning. För att detta ska uppnås krävs att staten till större del tar ansvar för de skadades inkomstförluster. Vi vill också fästa uppmärksamheten på de förslag som Arbetsskadekommissionen angett i sin rapport den 31 augusti 2012 ”Förslag till en reformerad arbetskadeförsäkring”. Även om vi inte är positiva till alla förlag som kommissionen angav finns det flera som skulle förbättra försäkringens funktion, t.ex. jämställd tolkning av olycksfallsbegreppet, utvidgat skydd för forsterskador, arbetsskadesjukpenning efter 180 dagar, särskild rehabiliteringspenning vid arbetsskada, förändringar av bevisbördan för skadans varaktighet och problemen med mobbning och trakasserier på arbetsplatsen. Därutöver finns ett stort behov av översyn av reglerna om arbetsskada genom smitta. 1 Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring, Arbetsskadekommissionen, s. 72 f 12 Kommentarer till kommitténs förslag Införande av bedömningsstöd Kommittén föreslår att ett bedömningsstöd ska tas fram. Av detta ska framgå vilka sjukdomar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada. Bedömningsstödet ska användas vid handläggningen av arbetsskadeärenden hos Försäkringskassan. LO-TCO Rättsskydd kan se några fördelar med desto fler nackdelar med ett sådant bedömningsstöd. En fördel är att det kan leda till mer enhetliga, effektiva och snabba bedömningar för de sjukdomar och de exponeringar som finns upptagna i bedömningsstödet. Ett bedömningsstöd torde medföra att alltför stort fokus ställs på vilken diagnos som kan sättas på den försäkrades besvär. Ofta kan det vara svårt för en försäkrad att få en korrekt diagnos. Härrör t.ex. axelbesvären från en tendinit eller en myalgi eller är det både och, och vilken diagnos svarar då för mest besvär? Detta kan medföra att eventuella tvister kommer att röra vilken diagnos som är ”den rätta” istället för om det varit fråga om skadlig belastning. Trots att kommittén betonar att bedömningsstödet inte är tänkt som normerande riktlinje, ser vi dock en betydande risk för att de som har diagnoser som inte finns upptagna i bedömningsstödet kommer att få mycket svårt att få diagnosen godkänd som arbetsskada och att bedömningarna i dessa fall kommer att bli slentrianmässiga. Det föreligger således en betydande risk att det blir en mer restriktiv tillämpning av försäkringen än vad lagstiftaren tänkt sig. I praktiken lär bedömningsstödet bli så styrande att det generella arbetsskadebegreppet upphör. Vi anser också att det föreslagna bedömningsstödet kan komma att gynna män. Det bedrivs mer forskning på typiskt manliga yrken och därmed kommer fler typiskt manliga yrken/exponeringar och diagnoser att ingå i bedömningsstödet. Även om mer resurser till forskning inom kvinnoyrken kommer att anslås kommer det dröja åtskilliga år innan resultaten av forskningen visar sig. LO-TCO Rättsskydd ställer sig också frågande till hur det kommer att bli med försämringstillstånden av en icke arbetsrelaterad sjukdom. Enligt förarbetena till nuvarande lydelse av arbetskadebestämmelserna ska dessa kunna godkännas i större mån (Prop. 2001/2002:81 s. 102). Emellertid ser vi en risk att bedömningsstödet kommer att leda till en mer restriktiv tillämpning av dessa skador. 13 Ett bedömningsstöd kan visserligen bidra till att skadliga miljöer och arbetsmoment uppmärksammas av arbetsgivaren och att bedömningsstödet därmed får en preventiv effekt. Dock finns en risk att arbetsgivarens arbetsmiljöarbete fokuseras på de exponeringar och de diagnoser som finns med i bedömningsstödet och att det tolkas som att övriga exponeringar inte är skadliga. Kommittén framhåller att hänsyn ska tas till förhållandena i varje enskilt fall vid bedömningen av ett arbetsskadeärende, d.v.s. en individuell bedömning ska göras. Vi tolkar det som att bedömningsstödet endast kommer att behandla arbetsskadelagens kvalitativa krav, d.v.s. om en exponering är skadlig med avseende på en diagnos. Härutöver ska ju också ett kvantitativt krav vara uppfyllt, d.v.s. exponeringen ska vara av en viss omfattning, intensitet och varaktighet. I denna individuella bedömning kommer principen om befintligt skick vara central och därvid individers olika förmåga att tåla påfrestningar. Med beaktande härav är det ogörligt att i bedömningsstödet ange en specifik exponeringstid för att en exponering ska anses vara skadlig. Om ett bedömningsstöd ändå införs bör det – precis som kommittén föreslår även inkludera sjukdomar där vetenskaplig stöd för samband med viss exponering ännu saknas. Inrättande av ett arbetsmedicinskt råd För det fall ett bedömningsstöd införs är LO-TCO Rättskydd positiva till inrättandet av ett arbetsmedicinskt råd med de funktioner och den självständiga ställning som beskrivs i förslaget. Även om ett bedömningsstöd inte skull införas är vi positiva till att ett sådant inrättas för att ansvara för övriga föreslagna uppgifter. För att betona rådets självständighet anser vid det vara viktigt att rådet inte placeras under Försäkringskassan. Inte heller bör representanter för tillämpningen t.ex. Försäkringskassan och AFA vara ledamöter i rådet, då detta skulle uppfattas som att rådet inte är fristående. Vad gäller sammansättningen önskar vi framhålla vikten av att även arbetsmarknadens parter blir representerade. Dessa kan bidra med relevanta kunskaper och information om såväl arbetsmiljö som hälsorisker. Arbetslivet förändras ständigt och arbetsmarkandes parter kommer här att kunna fånga upp och uppmärksamma nya hälsorisker. 14 Bättre kunskapsöverföring i arbetsskadeförsäkringen och förstärkt forskning LO-TCO Rättsskydd har inget att invända mot kommitténs förslag. Vi ser det som positivt att behovet av forskning kring skadlig exponering i kvinnodominerande arbetsmiljöer uppmärksammas. En mer sammanhållen statistik LO-TCO rättsskydd är positiva till idén om införandet av ett statistiksystem som visar samhällets kostnader för arbetskador och dålig arbetsmiljö. Dock bör man vara medveten om att sådan statistik kan bli missvisande eftersom många arbetsskador inte anmäls/prövas och följaktligen inte kommer med i statistiken trots att dessa genererar kostnader för samhället i form av sjukskrivningar, läkarbesök etc. Del 5 En trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Övergripande kommentarer LO-TCO Rättsskydd delar i stort den problembeskrivning som görs av arbetslöshetsförsäkringen. Mot bakgrund av hur dagens arbetsmarknad ser ut måste arbetslöshetsförsäkringen anses bristfällig på ett antal punkter. Som konstaterats såväl i utredningen som på annat håll finns i dag ett mycket stort antal oförsäkrade och underförsäkrade arbetslösa. Risken för att dessa blir beroende av ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning ökar. Det finns en problematik i såväl att människor inte kvalificerar sig för försäkringen som att de som kvalificerar sig inte får ut en tillräcklig del av sin inkomst. LO-TCO Rättsskydd, som ofta kommer i kontakt med människor som rör sig mellan Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens områden, konstaterar också att samarbetet mellan myndigheterna skulle behöva fungera bättre för att undvika att enskilda hamnar utanför försäkringssystemen. Förutom vad som framgår nedan har LO-TCO Rättsskydd inget att invända mot kommitténs förslag rörande arbetslöshetsförsäkringen. Kommentarer till kommitténs förslag Förvaltningslagen bör gälla för arbetslöshetskassornas myndighetsutövande verksamhet LO-TCO Rättsskydd välkomnar kommitténs förslag. I praktiken har arbetslöshetskassorna omfattats av dessa bestämmelser och i det fåtal fall i rättspraxis där frågan har prövats har arbetslöshetskassornas ansetts omfattas av 15 serviceplikt motsvarande förvaltningsmyndigheter m.m. LO-TCO Rättsskydd delar emellertid kommitténs bedömning att det är angeläget att arbetslöshetskassorna mer formellt åläggs att tillämpa förvaltningslagens bestämmelser. Minskandet av särregleringar skulle också underlätta för enskilda vid kontakten med arbetslöshetskassorna. Stärkt arbete för likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöhetsförsäkringen LO-TCO Rättsskydd delar kommitténs uppfattning att likformigheten i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen behöver stärkas och konstaterar att tillämpningen av försäkringen ofta skiftar mellan olika arbetslöshetskassor. Inför införandet av allmänna råd eller tolkningsbesked bör dock betänkas att regleringen kring arbetsskadeförsäkringen redan är snårig med lagar, förordningar, föreskrifter och domstolspraxis. Därutöver finns t.ex. instruktioner och beslut från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) i vissa frågor samt regeltolkningar från Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO). Tranparensen för den enskilde är redan i dagsläget begränsad. I det fall regeringen inrättar en myndighet eller myndighetsfunktion med uppgift att ta fram allmänna råd eller tolkningsbesked måste det tydligt framgå hur dessa råd eller tolkningsbesked förhåller sig till IAF och SO, samt vilken vikt arbetslöshetskassorna bör sätta vid ett visst tolkningsbesked i ett enskilt ärende. Kalendertid LO-TCO Rättsskydd delar i huvudsak kommitténs uppfattning men vill också poängtera att andra bestämmelser kan påverkas av en sådan begränsning, såsom rätt till deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program och rätt till aktivitetsstöd som enligt rådande bestämmelser erhålls först efter tre hundra dagars arbetslöshet. Sökområde – 100-dagarsregeln LO-TCO Rättsskydd konstaterar att 100-dagarsregeln fanns med i tidigare lydelser av ALF och avskaffades 2007. Den utgör närmast en precisering av begreppet ”lämpligt arbete” i försäkringen. LO-TCO Rättsskydd har inget att invända mot kommitténs förslag utan välkomnar tvärtom förslaget som torde gynna såväl den enskilde som medföra positiva samhällsekonomiska effekter då möjligheterna för de arbetslösa att ta tillvara sin kompetens i ett nytt arbete ökar. Med detta sagt får det anses oklart om införande av regeln kommer att leda till några stora förändringar i praktiken. En möjlig risk är också 100-dagarsregeln i förening med de krav på inlämnade aktivitetsrapporter med sökta arbeten som 16 föreligger sedan hösten 2014 (Arbetsförmedlingens föreskrift AFFS 2013:2). En begränsning i sökkriterierna kommer naturligt att medföra att det finns betydligt färre tillgängliga arbeten att söka under de första 100 dagarna. Detta måste få genomslag i kraven för den enskilde att redovisa sökta arbeten. Ny deltidsbegränsning LO-TCO Rättsskydd är kritiska till att arbetslöshetsförsäkringen över huvud taget innehåller en deltidsbegränsning, oavsett om denna baseras på antal deltidsdagar eller deltidsveckor. Mot bakgrund av hur arbetsmarknaden ser ut i dag bör även deltidsanställningar uppmuntras framför arbetslöshet och det kan ifrågasättas om det är en rimlig ordning att den som innehar en deltidsanställning måste säga upp sig från denna eller lägga ned ett företag som hen bedriver på deltid vid äventyr att annars gå miste om sin arbetslöshetsersättning efter 75 dagar; något som i allra högsta grad har kommit att bli en verklighet för många försäkrade. Bestämmelserna har också slagit märkligt såsom de har tillämpats av arbetslöshetskassorna, genom att låta exempelvis den som uppbär sjukersättning på deltid och arbetar övrig tid per automatik omfattas av deltidsbegränsningen eftersom hen inte har möjlighet att arbeta heltid. Mot bakgrund av kommitténs övriga förslag om att begränsa arbetslöshetsersättningen i kalendertid utöver begränsningen i antal ersättningsdagar anser LO-TCO Rättsskydd således att någon ytterligare begränsning i ersättningen inte bör vara nödvändig för deltidsanställda. Förutsatt att en sådan deltidsbegränsning ändå ska behållas i någon form anser LO-TCO Rättsskydd att det är principiellt riktigt att deltidsarbetslösa kan vara arbetslösa i samma antal veckor som de som är arbetslösa på heltid och välkomnar kommitténs förslag. Vi har noterat att det i praktiken har funnits problem med att räkna deltidsdagar. I flera fall vi sett har enskilda också återkrävts på stora belopp efter att ha trott sig kunna omfördela deltidsdagarna på ”arbetade veckor” respektive ”arbetslösa veckor” och därmed lämnat oriktiga uppgifter till arbetslöshetskassan. En lösning med en deltidsbegränsning som utgår från veckor torde underlätta i frågor som rör dessa bedömningar. Del 6 Bättre försäkringsskydd för viss grupper Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare Av utredningens direktiv framgår bl.a. att kommittén ska beakta och utforma sina förslag från ett företagarperspektiv. Reglerna bör utformas så att de underlättar för de försäkrade att dels växla mellan olika anställningsformer och 17 företagarformer, dels kunna kombinera dessa. Man ska också analysera uppdragstagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen. Uppdragstagare Kommittén har valt att inte lägga fram någon schablonregel för att tydliggöra hanteringen av uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen. Man menar att en sådan regel kan leda till oberättigade skillnader mellan olika försäkrade vid prövningen av rätten till arbetslöshetsersättning, och menar att de oklarheter som dyker upp i rättstillämpningen beträffande uppdragstagare istället bör hanteras och undanröjas inom ramen för de förslag om ökad likformighet i rättstillämpningen som föreslås. LO-TCO Rättsskydd delar visserligen uppfattningen att en schablonregel kan leda till oönskade skillnader, men ställer oss tveksamma till om utökade allmänna råd och tolkningsbesked är en önskvärd lösning, eftersom de tenderar att öka i omfattning både avseende tolkningsutrymmet och i faktiskt antal och dessutom sällan är förutsägbara för den enskilde. Det är visserligen domstolarna som till syvende och sist avgör tolkningsfrågorna, men domstolsprövning tar tid och den enskilde kan under tiden hamna i en svår ekonomisk situation. På dagens arbetsmarknad förekommer i realiteten många varianter på uppdragstagare och företagare, både i kombination med anställning och utan, att det för den enskilde arbetslöse vore önskvärt med tydliga begränsningar när försäkringen ska gälla respektive inte gälla. Detta så att den enskilde vet vad hen ska förhålla sig till. Faktureringsbolag, som specifikt tas upp av utredningen, är ett exempel på bransch där det är svårt för den enskilde att bedöma konsekvenserna av ett uppdrag. I många branscher t.ex. inom kultursektorn, är uppdragsanställning vanliga utan att den enskilde som tar uppdraget bedriver näringsverksamhet i den form som avses i skattelagstiftningen. För dessa uppdragstagare blir det ofta en chock när de inser att de betraktas som företagare både hos arbetslöshetskassorna och i domstol därför att de valt att anlita faktureringsbolag för att slippa de administrativa plikter som företagande innebär. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. Men om lagstiftaren samtidigt vill upprätthålla en arbetslinje så krävs på dagens dynamiska arbetsmarknad där visstidsanställningar, deltid kombinerat med egen verksamhet, uppdrag och företag blir en allt större andel av arbetstagarnas verklighet, att man i försäkringssystemet ger ett skydd för de otraditionella sätten att skaffa sig inkomst. Förslag för att lösa vissa specifika företagarproblem i trygghetssystemen Kommittén lägger fram några konkreta förslag för att förbättra tryggheten för företagare bl.a. längre uppbyggnadsskede samt en ny regel avseende 18 deltidsbegränsning som även gynnar den som kombinerar anställning med eget företag den s.k. 17/10-regeln. LO-TCO Rättsskydd har inget att invända mot kommitténs förslag på dessa områden. Pensionärer och fackligt förtroendevalda LO-TCO Rättsskydd noterar också att kommittén lämnat delbetänkandet ”Pensionärer och fackligt förtroendevalda” SOU 2013:64, och att det trots tydliga och konkreta förslag fortfarande inte genomförts några förändringar. Detta är två grupper där det, enligt vår mening, är ytterst angeläget att man snarast genomför förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Claes Jansson enhetschef, försäkringsrättsenheten Magnus Eriksson Angelin Olsson de Groat Linda Wallin Elizabeth Östman förbundsjurister
© Copyright 2024