för tillsyn över gränsöverskridande transporter
HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Handlingsplan för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter 2014-2016 Foto: Polizei Hamburg BESÖK: STOCKHOLM - V A L H A L L A V Ä G E N 195 – F O R S K A R E N S V Ä G 5, H U S U B K I R U N A – K A S E R N G A T A N 14 P O S T : 106 48 S T O C K H O L M T E L : 010 -698 10 00 F A X : 010 -698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET .SE INTERNET: WWW.NATURVARDSVERKET.SE ÖSTERSUND NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 INNEHÅLL SAMMANFATTNING 4 1. INTRODUKTION 1.1 Uppdraget 5 5 1.2 Varför behövs en handlingsplan? 6 1.3 Tidigare genomförda regeringsuppdrag 7 1.4 Lagstiftning 7 1.5 Läsanvisning 8 2. ORGANISATION 9 3. MÅL 13 4. GENOMFÖRDA ÅTGÄRDER 4.1 Utredning av roller och ansvar 14 14 4.2 Genomförda utbildningar 14 4.3 Översyn av straffbestämmelserna 14 4.4 Uppströmskampanjen 15 4.5 Utredning arbetsmiljöfrågor 15 5. PÅGÅENDE ÅTGÄRDER 5.1 Åtgärder vid Naturvårdsverket 16 16 5.2 Åtgärder vid länsstyrelserna 16 5.2.1 Länsstyrelsen i Skåne 16 5.2.2 Länsstyrelsen i Västra Götaland 17 5.2.3 Länsstyrelsen i Stockholm 18 5.2.4 Länsstyrelsen i Gävleborg 19 5.2.5 Länsstyrelsen i Norrbotten 20 5.3 Åtgärder vid Rikspolisstyrelsen 21 5.4 Åtgärder vid Tullverket 22 5.5 Åtgärder vid Riksenheten för miljö- och arbetsmiljö-mål 23 5.6 Fortsatt utredning roller och ansvar 24 5.7 Utredning uppställningsplatser och kostnader 24 5.8 Deltagande i internationella arbeten 24 5.8.1 Enforcement Actions III 25 5.8.2 National Contact Points – Best practice meeting 25 5.8.3 Waste Sites II 25 5.8.4 Prosecutor Project 25 2 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 5.8.5 IMPEL-TFS Conference 26 5.8.6 Nordiskt samarbetsprojekt (Nordic TFS-group) 26 5.9 Förslag på koncentration av tillsynsansvar 26 6. KOMMANDE ÅTGÄRDER 6.1 Förslag på åtgärder 27 27 7. UPPDATERING OCH UPPFÖLJNING AV PLANEN 29 8. MÖJLIGHETER OCH RISKER 30 9. KONSEKVENSER 9.1 Utreda roller och ansvar 31 31 9.2 Genomföra utbildningar 31 9.3 Förstärka regional samverkan 31 9.4 Medverka i internationella arbeten och utbyten 32 9.5 Genomföra riskanalyser 32 9.6 Se över miljösanktionsavgifterna 32 9.7 Utveckla vägledningsmaterial gällande dokumentkontroll 33 9.8 Utreda kostnader vid omhändertagande av avfall 33 9.9 Sammanfattning av konsekvenser 33 10. REFERENSER 34 3 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Sammanfattning Denna handlingsplan har tagits fram av Naturvårdsverket, Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten samt länsstyrelserna i Norrbotten, Gävleborg, Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Planen har tagits fram med anledning av ett regeringsuppdrag. Avsikten är att även efter det att planen redovisats för regeringen fortsätta använda planen i vårt gemensamma arbete med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Samverkan mellan berörda myndigheter är väldigt viktigt för en effektiv tillsyn. Planen beskriver översiktligt hur vi organiserat vår samverkan. Organisation kan liknas vid en projektorganisation med en styrgrupp och en nationell arbetsgrupp. Fem regionala arbetsgrupper verkar för samverkan på regional nivå. En referensgrupp ska ges möjlighet att lämna synpunkter på den nationella arbetsgruppens arbete. Ett gemensamt mål för tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter har tagits fram. Målet är att det inte ska förekomma några illegala transporter av avfall till och från Sverige. Till det övergripande målet har vi även kopplat några delmål. Utifrån de mål som tagits fram har ett antal åtgärdsförslag presenterats. Förslagen är inte bindande för berörda myndigheter utan ett förslag på prioritering och målsättning för det gemensamma arbetet. Vi har framförallt prioriterat åtgärder för att bygga upp kunskap på området, bland annat genom en nationell tillsynskampanj som startats upp under våren 2012. Roller och ansvar för berörda myndigheter har börjat utredas och arbete med det fortgår. Att stärka samverkan i dessa frågor på regional nivå i de fem medverkande länen är också en viktig åtgärd som prioriterats. Uppdatering och uppföljning av planen sker årligen. Den nationella arbetsgruppen ansvarar för att uppdatera planen vilket sedan förankras i styrgruppen. Det finns alltid en risk för att saker inte går som man tänkt. Exempelvis indragningar av resurser kan innebära att de åtgärder som föreslagits i planen inte kan genomföras eller att tidsplanen behöver omarbetas. Vi ser dock stora möjligheter i att planen bidrar till att vi samverkar och drar åt samma håll på ett effektivare och mer strukturerat sätt. Konsekvenserna av de åtgärder som föreslås i handlingsplanen kan indelas i nyttor och kostnader. Kostnaderna (som främst handlar om tid och eventuella resekostnader i samband med möten) anses vara begränsade och bör kunna inrymmas i myndigheternas nuvarande budgetar och i den tid som avsätts för arbete i den nationella samverkan som bedrivs på området. De föreslagna åtgärderna i planen förväntas också i förlängningen medföra tids-, effektivitets-, samt kvalitetsvinster i tillsynsarbetet. 4 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 1. Introduktion Denna handlingsplan har tagits fram av den nationella arbetsgruppen för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter (GRÖT). I gruppen deltar Naturvårdsverket, Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten samt länsstyrelserna i Norrbotten, Gävleborg, Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Handlingsplanen har tagits fram med anledning av ett uppdrag från regeringen. I planen har vi tagit fram ett antal mål för tillsynen och det arbete som behöver utföras i samverkan mellan berörda myndigheter. Utifrån målen har vi tagit fram ett antal åtgärdsförslag som vi anser är särskilt viktiga att arbeta med under kommande treårsperiod. Målen och åtgärderna har framförallt tagits fram utifrån de brister som identifierats i tillsynen. Dessa består främst av brister i kunskap samt att samverkan mellan myndigheter är sårbar och i en tidig utvecklingsfas. Handlingsplanen är inget bindande dokument, men de åtgärder som beskrivs i planen är de åtgärder som vi rekommenderar och har för avsikt att genomföra utifrån de mål som vi gemensamt tagit fram. Vi vill poängtera att arbetet med planen är en pågående process och att avsikten är att kontinuerligt jobba med den. Genom att synliggöra de åtgärder vi behöver genomföra tror vi att planen i sig blir en drivkraft att föra arbetet framåt. 1.1 Uppdraget Så här lyder uppdraget som Naturvårdsverket under 2012 fick från regeringen: Naturvårdsverket får i uppdrag att, i samråd med Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten samt länsstyrelsen i Norrbottens, Skåne, Stockholms, Västra Götalands och Gävleborgs län samt efter samråd med andra berörda myndigheter, ta fram en nationell handlingsplan för arbetet med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Handlingsplanen bör ta sin utgångspunkt i rapporten Gränsöverskridande avfallstransporter – brister i tillsyn och förslag på åtgärder. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 1 november 2012. Handlingsplanen uppdateras årligen och detta är en reviderad version. 5 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 1.2 Varför behövs en handlingsplan? Det är viktigt att avfall omhändertas på ett ur miljösynpunkt riktigt sätt. Olagliga transporter av avfall in och ut ur Sverige kan leda till allvarliga konsekvenser för miljön och människors hälsa. Olaglig export av avfall som exempelvis elektronikavfall, förbjudna köldmedier, blybatterier och skrotbilar till utvecklingsländer orsakar stor skada i mottagarländerna. Ett exempel är den export av elektronikavfall som sker till Västafrika där avfallet förbränns för att utvinna metaller. Förbränningen leder till utsläpp av miljögifter och tungmetaller vilket förorenar den omgivande miljön, bland annat luft och grundvatten, kraftigt. Miljöfarliga ämnen sprids till havsmiljöer där de sprids vidare globalt. Utöver risken för negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön är återvinningen ineffektiv i många länder dit avfall exporteras olagligt. Bara ett fåtal metaller återvinns och det till en låg återvinningsgrad. Detta leder till att mer jungfruliga material behöver brytas från jordskorpan vilket i sig har en stor miljöpåverkan (lokala utsläpp, ökad energianvändning med mera). Pengar är en viktig drivkraft för olagliga avfallstransporter. Avfall transporteras olagligt för att reducera kostnader. Avfallet kan i vissa fall återanvändas och det finns även ett värde i avfallet vilket innebär att det finns pengar att tjäna. Sannolikt finns en koppling till den organiserade brottsligheten. Även okunskap är en anledning till överträdelser på området. Aktörer på området kan vara allt från privatpersoner till större företag. Tillsyn är en viktig åtgärd för att hindra olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. I dagsläget har vi en ganska begränsad erfarenhet av tillsyn över GRÖT då det endast under de senaste åren genomförts en mer kontinuerlig tillsyn. Utifrån de erfarenheter som dragits vid tillsynen har vi dock insett att det finns ett stort behov att bedriva tillsyn. För att tillsynen och bekämpningen av brotten på området ska bli effektiv och ändamålsenlig är det avgörande att berörda myndigheter såsom länsstyrelser, kommuner, Tullverket, polismyndigheterna och Åklagarmyndigheten samverkar. Vi behöver hjälpas åt och lära av varandra för att arbetet ska bli framgångsrikt. Det är därför viktigt att vi strukturerar upp och gemensamt planerar hur vi ska arbeta med tillsynen, vilken inriktning den ska ha samt vem som gör vad. Vår tanke med planen är att den ska användas för att strukturera, planera och prioritera de åtgärder vi behöver genomföra för att tillsynen ska fungera så bra och effektivt som möjligt. Handlingsplanen ska därför hållas aktuell och uppdateras minst en gång årligen, se vidare i kapitel 8. 6 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 1.3 Tidigare genomförda regeringsuppdrag Under 2009 fick Naturvårdsverket i uppdrag av regeringen att redovisa hur tillsynen över import och export av farligt avfall bedrivs, identifiera brister i tillsynen och bedöma hur dessa brister åtgärdas. Inom ramen för uppdraget genomförde Naturvårdsverket en utvärdering av tillsynen. I redovisningen till regeringen föreslog Naturvårdsverket ett antal åtgärder för att åtgärda bristerna. Som ett följduppdrag från uppdraget 2009 fick Naturvårdsverket 2010 i uppdrag att i samråd med Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och länsstyrelserna bilda en samverkansgrupp som ska arbeta med frågor som rör samverkan och tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. En formalisering av samverkansgruppen har skett och presenteras översiktligt i kapitel 2. Länsstyrelsen i Västra Götaland fick 2011 i uppdrag att föreslå en koncentration av länsstyrelsernas ansvar för tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. I den utredning som genomfördes föreslås att tillsynsansvaret över EG-förordning 1013/2006 i hamnar och vid gränsövergångar och över den av Tullverket initierade tillsynen utanför hamnområdet ska ligga på länsstyrelserna i Norrbotten, Gävleborg, Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Beslut från regeringen har inte kommit ännu med anledning av förslaget men väntas under 2015 1.4 Lagstiftning Avfallstransporter regleras främst genom EG-förordning 1013/2006 om transport av avfall (avfallstransportförordningen). Avfallstransportförordningen bygger på en internationell konvention, Baselkonventionen, som syftar till att minska miljöpåverkan från avfallstransporter över gränser. I avfallstransportförordningen beskrivs vilka regler som gäller för införsel- och utförsel (transport av avfall mellan länder inom EU) och import och export av avfall (transport av avfall mellan ett EU-land och ett land utanför gemenskapen). Avfallstransportförordningen gäller som svensk lagstiftning, men kompletteras av den svenska avfallsförordningen (2011:927). Miljötillsynsförordningen (2011:13) reglerar vilken myndighet som har tillsynsansvaret. I den anges att Länsstyrelsen ansvarar för den operativa tillsynen över avfallstransportförordningen. Naturvårdsverket är den myndighet som i enlighet med bestämmelserna i avfallstransportförordningen ska administrera anmälningar/information om avfallstransporter till och från Sverige och återtagande av olagliga avfallstransporter. Miljötillsynsförordningen reglerar också vilken myndighet som ansvarar för tillsynsvägledning. Naturvårdsverket är ansvarig för tillsynsvägledningen centralt och Länsstyrelserna ansvarar för tillsynsvägledning gentemot kommunerna inom länet, exempelvis i tillsynen av avfallsfrågor över hela avfallskedjan (uppströmstillsynen). Enligt miljötillsynsförordningen ska länsstyrelsen verka för samarbete mellan po- 7 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 lismyndigheter, åklagarmyndigheter och andra myndigheter för att förebygga och effektivt hantera brott mot miljöbalken. Straffbestämmelser gällande gränsöverskridande avfallstransporter finns i 29 kap 4 a § miljöbalken (1998:808). Det finns även straffbestämmelser i smugglingslagen (2000:1225). I förordningen om miljösanktionsavgifter finns ett antal avgifter kopplade till överträdelser av avfallstransportförordningen. Artikel 50 i avfallstransportförordningen är central. Den anger att medlemsstaterna ska säkerställa att förordningen efterlevs. Det ska ske genom att medlemsstaterna fastställer sanktioner för överträdelser och genomför inspektioner. Vi ska också samarbeta med andra stater för att förebygga och upptäcka olagliga transporter. 1.5 Läsanvisning I kapitel 1 introduceras handlingsplanen, varför vi behöver den samt vilka uppdrag som genomförts tidigare på området. I kapitel 2 beskriver vi organisationen för den formella samverkan berörda myndigheter bedriver på området. De mål som berörda myndigheter tagit fram för att stärka tillsynen över GRÖT anges i kapitel 3. I kapitel 4 redogör vi för viktiga åtgärder som redan genomförts och som är särskilt värda att lyfta fram. Det pågår en hel del arbete och dessa åtgärder beskrivs i kapitel 5. Det handlar både om åtgärder som genomförs separat ute på berörda myndigheter med även åtgärder som sker i samverkan. I kapitel 6 tar vi upp de åtgärder som vi ser ett stort behov av att genomföra de kommande åren. Åtgärderna får ses som förslag då den översikt som presenteras inte är bindande för berörda myndigheter. Arbetet med planen är en pågående process vilket innebär att det är viktigt att vi uppdaterar och följer upp planen. Hur detta genomförs beskrivs i kapitel 7. I kapitel 8 beskriver vilka möjligheter och risker vi ser i arbetet med handlingsplanen. Vad gör vi om saker inte går som vi tänkt? Konsekvenserna av de åtgärder som föreslås i handlingsplanen beskrivs i kapitel 9. 8 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 2. Organisation En formaliserad samverkan har bildats med anledning av ett regeringsuppdrag. Efter en diskussion och överenskommelse med berörda myndigheter har vi landat i att arbeta enligt nedanstående organisation. Organisationen kan närmast liknas en projektorganisation med en styrgrupp och en nationell arbetsgrupp. Ett antal regionala arbetsgrupper har bildats eller håller på att bildas av de fem länsstyrelserna i Norrbotten, Gävleborg, Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Styrgrupp Sekretariat Nationell arbetsgrupp Regionala arbetsgrupper Styrgrupp Styrgruppen kan betraktas som ”styrelsen” för vår samverkan. I styrgruppen deltar framförallt chefer som har mandat att besluta om att anta rekommendationer från den nationella arbetsgruppen. Deltagare: 3 st Länsstyrelser – miljövårdsdirektör eller motsvarande Naturvårdsverket – sektions- eller enhetschef Tullverket - processchef Åklagarmyndigheten – chef Rikspolisstyrelsen – handläggare. Arbetsuppgifter: utvärdering och uppföljning antar rekommendationer från nationella arbetsgruppen om nödvändigt förankra och rapportera uppåt. 9 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Mötesintervall: 1 gång per år. Oftare vid behov. Sammankallande: Naturvårdsverket. Nationell arbetsgrupp Den nationella arbetsgruppen består av personer som har kunskap och kompetens om gränsöverskridande avfallstransporter på sin myndighet. Deltagare: 5 Länsstyrelser – handläggare Naturvårdsverket – handläggare Tullverket – nationella specialister Åklagarmyndigheten – åklagare Rikspolisstyrelsen – handläggare Rikskriminalpolisen – handläggare Kustbevakningen. Arbetsuppgifter: omvärldsbevakning utbildningsfrågor metodutveckling av tillsynen initiera och driva nationella projekt sammanställa lägesbild för landet utarbeta strategier/tillsynsplanering ta fram och uppdatera den nationella handlingsplanen ge rekommendationer/beslutsunderlag för styrgrupp kommunikation till de regionala arbetsgrupperna. Mötesintervall: 2-4 gånger per år. Sammankallande: Roterar mellan deltagande myndigheter. Sekretariat Sekretariatet ansvarar för kommunikation mellan styrgupp och den nationella arbetsgruppen. I övrigt har sekretariatet en samordnande roll och ansvarar även för eventuell kommunikation med miljödepartementet. Ett webbaserat samverkansforum (se kapitel 5.1.2) används för hantering och utbyte av gemensamma dokument, exempelvis mer detaljerad planering, utbildningsprogram med mera. 10 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Deltagare: Naturvårdsverket – handläggare. Arbetsuppgifter: ansvarar för kommunikation mellan styrgrupp och den nationella arbetsgruppen kontaktpunkt för EU-frågor koordinerar IMPEL-TFS-projekt övrigt ansvar som behörig myndighet enligt avfallstransportförordningen kontakt med miljödepartementet. Regionala arbetsgrupperna (5 st) Regionala arbetsgrupper finns redan eller håller på att byggas upp i Norrbottens Gävleborgs, Stockholms, Västra Götalands och Skånes län. De regionala grupperna ska verka för regional samverkan mellan berörda myndigheter. De regionala arbetsgrupperna täcker i dagsläget inte in hela Sverige utan enbart de län som anges ovan. Vid en eventuell koncentration av tillsynsansvaret, se kapitel 5.9, är tanken att de regionala arbetsgrupperna utvidgas för att även täcka övriga län. Deltagare: Länsstyrelsen Polismyndigheten Tullverket Kustbevakning Kommuner Åklagarmyndigheten. Arbetsuppgifter: bedriva operativ tillsyn verka för gemensamma tillsynsinsatser verka för informationsutbyte på regional nivå föra upp information till den nationella arbetsgruppen (alternativt sekretariatet i vissa ärenden) genomföra kunskapsbyggande åtgärder delta i det regionala miljöbrottssamarbetet (enligt miljötillsynsförordningen). Sammankallande: Länsstyrelsen 11 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Referensgruppen Till den formella samverkan för GRÖT-tillsyn finns även kopplad en referensgrupp bestående av ett antal länsstyrelser. För närvarande ingår Länsstyrelserna i Blekinge, Halland, Värmland, Västerbotten, Västernorrland, Västmanland, Örebro och Östergötland. Referensgruppen ska bidra med kännedom om avfallsflöden samt operativ tillsyn. Referensgruppen ska ges möjlighet att lämna synpunkter på den nationella arbetsgruppens arbete. Samverkansmöte med nationella arbetsgruppen 12 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 3. Mål Vi har gemensamt tagit fram mål för arbetet med att stärka tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. Vi har tagit fram ett övergripande mål till vilket vi har kopplat ett antal delmål. Målen har tagits fram utifrån de brister i tillsynen som identifierades i Naturvårdsverkets utredning ”Gränsöverskridande avfallstransporter – brister i tillsyn och förslag på åtgärder. Utredningen pekade på brister i kunskap hos berörda myndigheter om hur tillsynen ska bedrivas, vem som bedriver den samt varför. Samverkan mellan myndigheter var också väldigt sårbar då tillsynen var väldigt beroende av ett fåtal personer. Praktiska erfarenheter och övriga identifierade behov från samverkande myndigheter har också använts som utgångspunkt för att ta fram målen. Vi har valt att inte tidsätta målen i detta läge. Övergripande mål: Det ska inte förekomma några illegala transporter av avfall till och från Sverige. Till det övergripande målet har vi kopplat ett antal delmål. Delmål 1: Berörda myndigheters roller och ansvar ska vara tydliga. Delmål 2: Kunskapen hos berörda myndigheter ska öka. Delmål 3: Stärka nationell, regional och internationell samverkan och informationsutbyte. Delmål 4: Genomföra operativa tillsynsinsatser kontinuerligt Delmål 5: Öka förståelsen hos berörda myndigheter för avfallsflöden 13 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 4. Genomförda åtgärder I detta kapitel presenterar vi de åtgärder som redan genomförts för att stärka tillsynen. 4.1 Utredning av roller och ansvar Under 2011 genomfördes ett arbete inom den nationella arbetsgruppen med att utreda roller och ansvar vid export av avfall ut ur EU och OECD. Syftet med arbetet var att klargöra vilka roller och ansvar berörda myndigheter har vid tillsyn över export av avfall d.v.s. när avfall exporteras olagligt från Sverige till land utanför EU. Övriga scenarier t.ex. olagliga transporter från Sverige till annat land inom EU eller olaglig införsel till Sverige har inte utretts ännu. Beroende på vilket scenario som är aktuellt ser ansvarsfördelningen annorlunda ut. 4.2 Genomförda utbildningar Särskilda utbildningsinsatser har riktats framförallt till Polismyndigheterna och Tullverket. I november 2012 höll Rikspolisstyrelsen en 2-dagars konferens om gränsöverskridande avfallstransporter för polismyndigheterna på Sånga-Säby konferenscenter. Målgruppen för konferensen var miljöbrottsredare, trafikpoliser samt KUTpersonal. Under 2013 har en utbildning om avfallstransporter genomförts på Polishögskolan. Utbildningen har som målsättning att bli ett permanent inslag i den ordinarie farligt gods utbildingen. Tullverket har under 2013 genomfört en intern utbildning för berörd personal Under 2013 har Naturvårdsverket haft en utbildning om export av skrotbilar och reservdelar. Det gick även att ta del av utbildningen på distans eftersom den webbsändes Ett flertal regionala utbildningsinsatser har också genomförts under 2013 och 2014 i regi av framförallt länsstyrelser och polismyndigheterna. Exempelvis har polismyndigheterna i Örebro och Östergötland genomfört utbildningar i ämnet riktat till poliser och personal på tillsynsmyndigheterna. 4.3 Översyn av straffbestämmelserna Åklagarmyndigheten har under 2013 genomfört en översyn av straffbestämmelserna i 29 kapitlet miljöbalken. Översynen påvisar en del brister och åklagarmyndigheten har lämnat förslag på hur bristerna kan åtgärdas. Översynen lämnades in till regeringen under hösten 2013. 14 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 4.4 Uppströmskampanjen Under 2012 genomfördes en tillsynskampanj med inriktning på verksamheter och anläggningar uppströms hamnar och gränsövergångar. Fokus låg på att försöka förhindra olagliga avfallstransporter i ett så tidigt skede som möjligt. Kampanjen avslutades i december 2012 och en kampanjrapport presenterades under våren 2013. 4.5 Utredning arbetsmiljöfrågor Länsstyrelsen i Skåne har genomfört en bedömning av olika risker vid tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter, exempelvis personskydd och hot och våld. Bedömningen har kommunicerats med övriga myndigheter. 15 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 5. Pågående åtgärder 5.1 Åtgärder vid Naturvårdsverket På Naturvårdsverket arbetar fyra personer med gränsöverskridande avfallstransporter. Naturvårdsverket handlägger och godkänner anmälningar för avfallstransporter till och från Sverige och ser till att olagliga avfallstransporter från Sverige som stoppas utomlands tas tillbaka till Sverige och omhändertas. Naturvårdsverket arbetar även med tillsynsvägledning. Under 2014 genomfördes ingen egeninitierad tillsynsvägledning i större omfattning. Genomförd vägledning bestod främst i att hjälpa andra myndigheter vid tolkning av lagstiftning och andra tillsynsrelaterade frågor. Naturvårdsverket samordnar även den nationella samverkan för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter och ansvarar för att uppdatera denna handlingsplan. Vi deltar även i de projekt som startats upp inom ramen för handlingsplanen, exempelvis utredningen om roller och ansvar. För att stödja samarbetet mellan myndigheter har Naturvårdsverket startat ett samverkansforum för gränsöverskridande avfallstransporter. Forumet är webbaserat och öppet endast för myndigheter. I forumet ges möjlighet att utbyta erfarenheter och information, diskutera olika frågor, ge synpunkter på framtagna vägledningar, hämta och läsa samlade dokument med mera. Vi deltar i det projektet National Contact Points best practice meeting inom IMPEL-TFS samt ett nordiskt samarbetsprojekt för att utbyta erfarenheter med andra länder i Europa. 5.2 Åtgärder vid länsstyrelserna 5.2.1 Länsstyrelsen i Skåne Länsstyrelsen Skåne har sedan den 1 februari 2011 en heltidstjänst avsatt för tillsyn över och samordning av gränsöverskridande avfallstransporter. Tillsynen bedrivs i samarbete med Tullverket, Polismyndigheten Skåne, Kustbevakningen och i samarbete med länets kommunala miljöförvaltningar både i form av löpande tillsyn (tillsyn främst initierat av Tullverket) och i olika projektformer (t.ex. Operation Gunvor). Tillsyn har även bedrivits inom ramen för olika internationella projekt såsom IMPEL TFS-projekt och WCO-projekt. 16 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Under 2014 har delar av avsatt tjänst använts för deltagande i nationellt och internationellt arbete. Insatser som bland annat gällt deltagande vid olika internationella workshops (t.ex. ASEM – Control of transboundary shipments of waste) och som föredragshållare vid olika utbildningsinsatser. Vidare har Länsstyrelsen deltagit i 5-läns Gröt-gruppen under 2 dagar i oktober månad där vi bland annat gjorde ett studiebesök i Gävle containerhamn. Länsstyrelsen Skåne har även bidragit med underlag till den förstudie som Riksrevisionen (RiR) utfört avseende avfallstransporter samt har utsedd kontaktperson för RiR djupstudie avseende detsamma. Länsstyrelsen har även besvarat remisser från miljödepartementet gällande frågor som rör avfallstransportförordningen EG (nr) 1013/2006 eller angränsande lagstiftning. Regionalt har ett samverkansmöte hållits i den formella regionala samverkansgruppen där Polismyndigheten Skåne, Rikseneheten för miljö- och arbetsmiljömål, Tullverket, Kustbevakningen, Helsingborgs stad och Kommunförbundet Skåne ingår. Under 2014 har dessutom olika regionala mediainsatser utförts för att höja medvetenheten kring GRÖT. Vad gäller arbetsuppgifter under 2015 ser Länsstyrelsen följande som viktiga att utföra eller delta i: Fortsatt deltagande i eventuella olika internationella tillsynsprojekt, dvs såsom IMPEL TFS eller WCO projekt. Fortsatt deltagande i nationellt arbete inom ramen för t.ex. handlingsplanen för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. (bl.a. Roller och ansvar) Fortsatt samverkan nationellt och regionalt. Genomföra riskanalyser med samverkande myndigheter och spåra eventuella nya flödesvägar. Fortsatt löpande tillsyn och tillsynsvägledning (ev. pilotprojekt). Genomförande av fler myndighetsgemensamma tillsynsinsatser. Genomförande av ett utbytesprojekt med annat Europeiskt land (ev. Danmark). Fortsätta informera om GRÖT i olika sammanhang, i media samt på webben. Se över informationsmaterial så att de finns tillgängligt på fler språk. Fortsatt deltagande i RiR djupstudie. 5.2.2 Länsstyrelsen i Västra Götaland Länsstyrelsen i Västra Götalands län avsatte under 2014 en heltidstjänst för tillsynen över gränsöverskidande avfallstransporter. För 2015 planeras tjänsten fördelas på två personer för resursutjämning och ökad tillgänglighet för tillsyn. Tillsynen har bedrivits i samverkan med Tullverket genom kontroll av gods där exportanmälan lämnats in till Tullverket. Tillsyn har även skett på företag som exporterar avfall (dokumentationskontroll). 17 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Under 2014 har Länsstyrelsen medverkat i den nationella samverkansgruppen där Länsstyrelsen ingått i en arbetsgrupp vad gäller ” Roller och ansvar vid gränsöverskridande avfallstransporter”. Länsstyrelsen har också deltagit i två möten under året i en regional GRÖT-samverkansgrupp, där Tullverket, Åklagarmyndigheteten, Polismyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Göteborgs kommun och Länsstyrelsen ingår. Syftet med gruppen är att i samverkan uppnå en effektiv brottsbekämpning i fråga om illegala gränsöverskridande avfallstransporter. Länsstyrelsen har deltagit i möte med 5-läns GRÖT-gruppen under 2 dagar i oktober 2014 i Gävle. Vid mötet diskuterade strategi och problem vid tillsyn och det genomfördes ett studiebesök vid Gävle containerterminal. En ny träff i 5länsgruppen kommer att hållas i mars (Lync) och en i oktober 2015 i Göteborg. Under våren 2015 planerar Länsstyrelsen samordnade tillsynoperationer med Polis, Tullverket m fl. Vidare har Länsstyrelsen en kontinuerliga dialog med Tullverket för att effektiveras tillsynen genom att begära in och kontrollera handlingar innan tillsynsbesöken. Vad gäller arbetsuppgifter under 2015 ser Länsstyrelsen följande som viktigt att utföra eller delta i: Fortsatt medverkan i kommande Impel- och Tullprojekt och utöva tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Fortsatt arbete med den nationella handlingsplanen för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Fortsatt samverkan nationellt och regionalt. Fortsatt löpande GRÖT-tillsyn och tillsynsvägledning. Fortsätta informera om GRÖT i olika sammanhang. 5.2.3 Länsstyrelsen i Stockholm Länsstyrelsen i Stockholm har en halvtidstjänst avsatt för 2014 för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter enligt verksamhetsplan. Tillsynen bedrivs tillsammans med Tullverket och polisen och där ärenden initierats främst från dessa myndigheter. Länsstyrelsen har medverkat i kampanjer som Enforcement Action III (Impel via Naturvårdsverket). Tillsyn har genomförts på vägar, på anläggningar och i hamnar. Länsstyrelsen har priorterat export och utförsel av avfall som initierats av Tullverket eller polis. Information har spridits genom avfallsseminarium för åkeriföretagen, inom Läns5 gruppen samt vid regional och nationell samverkan. Riskanalyser tillsammans med bl.a. polisen har inte genomförts. Samverkanskontroller med polisen, kustbevakningen, kommunen, arbetsmiljöverket, transportstyrelsen har prioriterats ner. 18 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Vi har deltagit i en förstudie om tillsyn och kontroll av transporter av farligt avfall (GRÖT och nationella transporter) och svarat på frågor från Riksrevisionen. Deltagit i projekt under 2014 i den nationella arbetsgruppen vad gäller ”roller och ansvar” för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Länsstyrelsen i Stockholm ingår i Läns5 och har haft en handläggarträff under 2014. Syftet är bl.a. att lära av varandra, få bättre kunskap om avfall/begagnade varor, ta fram goda exempel, utveckla arbetet (samverkan) med GRÖT-frågorna. Regionalt har diskussioner förts med de myndigheter som berörs av GRÖT-tillsynen. Bland annat har två samverkansmöten hållits med polisen, åklagaren, Tullverket, kustbevakningen och Stockholms miljöförvaltning under 2014. Fokusämnen har varit skrotning av fordon och tullverkets arbete med att lägga spärrar på misstänkt avfallstransporter. Vad gäller arbetsuppgifter under 2015 ser Länsstyrelsen följande som viktiga att utföra eller delta i: Tillsyn med tullen, polisen, m.fl. i fält avseende främst export och utförsel av avfall. Informera och fortsätta samverka i kontaktnät i Nationell GRÖTsamverkan Sverige och regional GRÖT-samverkan Stockholms län Delta på handläggarträff. Delta i vägledning om roller och ansvar i den nationella gruppen. 5.2.4 Länsstyrelsen i Gävleborg Länsstyrelsen i Gävleborg har 75 % av en heltidstjänst utlagt på två handläggare för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Den löpande tillsynen har hittills bedrivits i samarbete med Tullverket och då främst genom kontroll av gods där en exportanmälan lämnats in till Tullverket. Under 2014 har dock det enbart varit ett fåtal ärenden som initierats av Tullverket. Med hänsyn till detta har försök genomförts med tillsyn initierad av länsstyrelsen i samarbete med Gävle Container Terminal (GTC). Tillsynen har bedrivits i form av kontroll av s.k. fartygsmanifest som skickas in till GTC före lasten skeppas från hamnen. Om länsstyrelsen misstänkt att en container innehåller avfall har ytterligare dokumentation begärts in från exportören. Arbetssättet har fungerat bra, dock har det varit svårt att effektivt genomföra en okulär kontroll då länsstyrelsen saknar kompetens och utrustning att öppna en plomberad container utan att Kustbevakning, Tull eller Polis har möjlighet att handräcka. 19 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Vad gäller arbetsuppgifter under 2015 ser Länsstyrelsen följande som viktiga att utföra eller delta i: Utbildning samt skapa rutiner gällande tillsyn av plomberade containrar. Delta vid möten och projekt genom IMPEL-TFS Fortsatt samverkan nationellt och regionalt. Fortsatt löpande tillsyn och tillsynsvägledning. Fortsätta informera om GRÖT både internt samt externt. Utveckla formerna för tillsynen genom att prova och utvärdera olika tillsynsformer. 5.2.5 Länsstyrelsen i Norrbotten Länsstyrelsen Norrbotten har under året genomfört väginspektioner tillsammans med Polisen vid fem olika tillfällen varav fyra stycken var inom Norrbottens län. 73 fordon har under 2014 kontrollerats varav 16 var gränsöverskridande avfallstransporter. Av dessa 16 bröt 13 stycken, eller 81,25 %, mot föreskrifterna för gränsöverskridande avfallstransporter. Tillsyn som initierats av Länsstyrelsen Norrbotten i hamn har skett vid tre tillfällen samt på järnväg vid ett tillfälle. Länsstyrelsen Norrbotten har deltagit i IMPEL konferenser och workshops vid tre tillfällen under året, samt deltagit i tillsynsutbildning för handläggare i Tyskland. Länsstyrelsen Norrbotten har genomfört en föreläsning under Polismyndighetens nationella konferens om illegala avfallstransporter och metallstölder. Mötena för den nationella GRÖT-samverkansgruppen har Länsstyrelsen Norrbotten aktivt deltagit i. Ett projektarbete med kartläggning av statusen för återvinnigcentralerna i Norrbottens län kopplat till illegala avfallstransporter har genomförts. Rapporten färdigställs under Q1 2015. Ytterliggare ett projektarbete med att kartlägga illegala avfallsströmmar och slå ut ankarplatser har genomförts i samverkan med några kommuner i länet. Ett mycket gott utfall har bidragit till nya planer för ett liknande projekt inom med internationell samverkan. 20 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Vad gäller arbetsuppgifter under 2015 ser Länsstyrelsen följande arbetsuppgifter som viktiga att utföra eller delta i: Genomföra ett ökat antal kontroller av fordon och öka antalet tillsynsbesök vid företag som är kopplade till avfallstransporter. Vidareutveckla projektarbetet med kartläggning av illegala avfallstransporter och att slå ut ankarplatser även i ett internationellt perspektiv. Återstarta koordinerade samverkan regionalt via en REGSAM grupp. Delta i olika internationella tillsynsprojekt och konferenser, såsom IMPEL TFS. Fortsätta att ha en samverkan både nationellt och regionalt. Fortsätta att ha en löpande tillsyn och tillsynsvägledning. Fortsätta att delta i nationella arbeten inom ramen för tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter som t.ex. handlingsplanen för tillsynen. 5.3 Åtgärder vid Rikspolisstyrelsen Under verksamhetsåret 2014 har Polisens arbete mot brottsområdet otillåtna avfallstransporter bedrivits på lokal, regional och nationell nivå och har innefattat arbete på både strategisk och operativ nivå. Vad beträffar det operativa arbetet har insatser bland annat bestått av planlagda insatser, kontroller i trafikmiljön, insatser mot specifika verksamheter, samt arbete inom kriminalunderrättelsetjänsten (KUT) och utredningar. Gällande specifika trafikinsatser mot otillåtna avfallstransporter har dessa minskat i jämförelse med tidigare år och istället övergått till kontroll i linjeverksamhet. Det strategiska arbetet har innefattat utbildningsinsatser och framtagning av utbildningsmaterial. Det strategiska och operativa arbetet har bedrivits parallellt. Arbetet har resulterat i en ökad brottsupptäckt och genererat bättre kunskap om brottsområdet inom Polisen. Arbete kvarstår dock för att arbetet i högre utsträckning ska kunna permanentas och ytterligare kunskap om brottsområdet behövs där särskilt fokus behöver läggas på KUT-arbete. Det är främst de polismyndigheter som har blivit tilldelade extra medel mot avfallstransporter som särskilt arbetar mot brottsområdet. Det strategiska arbetet: Utbildning om brottsområdet under tre nationella konferenser inom polisen. Kunskapsspridning till andra samverkansmyndigheter. Samverkansprojekt mellan tillsynsmyndigheter och polis/åklagare för att utveckla samarbetet. Arbete för att stärka samarbetet i Norden. Framtagande av manualer och rapporter. 21 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Utbildning för polisanställda som kan påträffa otillåtna avfallstransporter i sitt dagliga arbete. Här har flertalet regionala utbildningar hållits i olika delar i landet. Utbildning vid Polishögskolan för poliser som arbetar med tillsyn av transporter av farligt gods. Medverkan i olika internationella forum aktuella för brottsområdet som exempelvis Europol, Interpol och IMPEL-tfs. Erfarenhetsutbyte med andra europeiska länder. Det operativa arbetet: Planlagda insatser. Kontroller i hamn- och trafikmiljö. Insatser mot verksamheter. KUT-arbete; informationsinhämtning, bearbetning och analys. Utökad samverkan med främst tillsynsmyndigheter (kommun och länsstyrelse) samt andra brottsbekämpande myndigheter för att bekämpa brottsligheten på området. Samverkan med myndigheter i andra länder. Planerade aktiviteter 2015 Fortsätta att hålla en årlig konferens för miljöbrottsutredare och miljöåklagare, 5.4 Åtgärder vid Tullverket Tullverkets roll rörande gränsöverskridande avfallstransporter är i första hand selektering av kontrollobjekt, kontroller och brottsutredningar (tillsammans med Åklagarmyndigheten). Det finns flera olika tjänstemän i Tullverket som arbetar med gränsöverskridande avfallstransporter exempelvis de som utför de fysiska kontrollerna, klarering, riskanalytiker, utredare och specialister. Under 2014 har det arbete som byggts upp de senaste åren fortsatt. Samarbete är en viktig framgångsfaktor rörande gränsöverskridande avfallstransporter, därför arbetar Tullverket tillsammans med länsstyrelserna där Tullverkets roll är att selektera fram kontrollobjekt och länsstyrelsens roll är att bedöma godset/avfallet. I de fall ett ärende som är tullinitierat resulterar i en förundersökning hanteras detta av tullkriminalen. För dessa ärenden är en miljöåklagare förundersökningsledare. Tullverket har utbyte med myndigheter i andra länder framför allt tulladministrationer i andra medlemsstater i EU. Tullverket arbetar även med internationella organisationer exempelvis Kommissionen, WCO (World Customs Organization) och IMPEL-TFS. Som ett exempel kan nämnas att Tullverket deltagit i arbetet med att ta fram rutiner för hur tulladministrationer inom EU ska arbeta med gränsöverskridande avfallstransporter. 22 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Antalet stoppade sändningar har minskat något under 2014 jämfört med de senaste åren. En sak som Tullverket noterat är att flera aktörer som tidigare stoppats uppfyller regelverket när senare sändningar kontrolleras. Det tyder på att en viss preventiv effekt uppnåtts. Statistik 2014 30 stoppade sändningar Sammanlagd vikt 454 ton 2013 40 stoppade sändningar Sammanlagd vikt 790 ton 2012 49 stoppade sändningar Sammanlagd vikt 761 ton För mer information se http://www.tullverket.se/pressrum/faktabank/avfall.4.e0158eb140f9d5442d1 dd7.html 5.5 Åtgärder vid Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål Åklagarmyndighetens huvudsakliga uppgift är att leda förundersökningar, väcka åtal och processa i domstol. Under 2014 har de flesta lagföringar avsett överträdelser av EG-förordningens krav på anmälan och skriftligt godkännande. REMA eftersträvar en enhetlig rättstillämpning över landet och bedriver därför kontinuerligt ett rättsligt utvecklingsarbete. REMA har utarbetat riktlinjer avseende företagsbotsbelopp och straffmätning bland annat för aktuell brottslighet. Riktlinjerna har till viss del godtagits av domstolarna. Domstolarna har dock, till skillnad från riktlinjerna, straffvärdesmässigt bedömt brott mot förprövningsbestämmelserna hårdare än brott mot exportförbud. REMA har föreslagit att påföljdsfrågan skall överklagas till Högsta domstolen. Samverkan sker vidare på både nationell- och regionalnivå mellan Åklagarmyndigheten, Tullverket, länsstyrelserna, kommunerna och polisen i syfte att uppnå en effektiv brottsbekämpning i fråga om olovliga gränsöverskridande avfallstransporter som upptäcks inom ramen för myndigheternas kontrollverksamhet. Sådan samverkan kommer att fortgå. 23 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 REMA samverkar internationellt med åklagare från EU genom deltagande i IMPEL TFS Prosecutor Project. Gruppen har deltagit som en integrerad del i samband med ett av Eurojust anordnat Strategiska möte om miljöbrott den 27 och 28 november 2013. Tre åklagar från Sverige deltog. Ett tredje möte hölls den 10-12 december 2014 i Valsain i Spanien där två deltagare från Sverige deltog. Då det är fråga om en juridiskt komplicerad lagstiftning efterfrågas och bör också åklagarnas bedömning och synpunkter efterfrågas i stor utsträckning. Åklagare inbjuds också att medverka i utbildningar av främst Tullverket och polisen. Av samma skäl som angetts tidigare år har Åklagarmyndigheten inte tillräckliga resurser för att avsätta tid till sådant viktigt samarbete. Åklagare har på grund av bristande resurser tvingats avsäga sig sådana åtaganden. För att fullt ut kunna delta i utbildningar och erbjuda den juridiska kompetensen bör Åklagarmyndigheten, i likhet med övriga myndigheter som deltar i GRÖT-samverkan, tilldelats extra resurser för detta arbete. 5.6 Fortsatt utredning roller och ansvar Under 2015 fortsätter vi utredningen genom att titta närmare på övriga scenarier som kan uppstå vid tillsyn, exempelvis olaglig avfallstransporter inom EU och olaglig införsel av avfall till Sverige. 5.7 Utredning uppställningsplatser och kostnader För att bedriva en effektiv tillsyn finns ett behov av uppställningsplatser i landet för dels mer ingående inspektioner av avfallstransporterna utifrån miljöbalkens tillsynskrav och dels platser för uppställning av avfallstransporter i samband med beslag av last utifrån polisens synvinkel. Under 2013 påbörjades att arbete att utreda olika aspekter som är förknippade med kostnader för uppställningsplatser och omhändertagande av avfall. Vi beräknar att artbetet slutförs första halvåret 2015. 5.8 Deltagande i internationella arbeten Svenska myndigheter deltar i ett flertal internationella arbeten som handlar om gränsöverskridande avfallstransporter. Många av projekten koordineras av IMPELTFS vilket är ett tillsynsnätverk för myndigheter som har uppgifter att förhindra olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Mer information om projekten finns på IMPEL-TFS hemsida: http://impel.eu/cluster-2 24 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Nedan ges en kort sammanfattning av vilka projekt som just nu är aktuella. 5.8.1 Enforcement Actions Project Enforcement Actions uppmuntrar till att genomföra inspektioner och stärka samverkan mellan myndigheter inom EU. De flesta medlemsländerna deltar i projektet som bland annat syftar till uppnå en enhetlig tillsyn inom EU. Ett annat syfte är att upptäcka olagliga avfallstransporter och förhindra framtida genom effektiv kommunikation och vägledning. Inom ramen för projektet genomför svenska myndigheter tillsyn i samverkan i hela avfallskedjan (d.v.s. från det att det avfallet produceras till att det slutligen omhändertas) vilket kontinuerligt rapporteras in till projektet. Länsstyrelsen i Skåne koordinerar Sveriges deltagande. 5.8.2 National Contact Points – Best practice meeting Inom EU finns ett nätverk av kontaktpersoner, så kallade National Contact Points (NCP). Projektet fokuserar på stärka utbyte av information och erfarenheter genom bland annat workshops och seminarier. Genom att kontaktpersonerna träffas regelbundet stärks nätverket och projektet är väldigt värdefullt för att stärka samarbetet mellan länder, utbyta ”best-practice” och diskutera fram gemensamma bedömningsgrunder med mera. Projektet representeras för närvarande av Naturvårdsverket. 5.8.3 Waste Sites II Mot bakgrund av bland annat problematiska flöden av elektronikavfall och skrotbilar och dess komponenter från Europa till afrikanska länder har berörda myndigheter pekat på att vi behöver stärka tillsynen över källorna till olagliga avfallsflöden samt anläggningar ”uppströms” där avfall samlas in, lagras eller behandlas före export. Projektet syftar till att få en bättre förståelse för dessa avfallsflöden och anläggningar samt utbyte av ”best practices” och utveckling av vägledningsmaterial för tillsynen. Projektet är en fortsättning på ett tidigare projekt och tanken är att i detta skede ha en mer praktisk inriktning. Sverige deltar i projektgruppen genom polismyndigheten i Norrbotten. 5.8.4 Prosecutor Project Sverige deltar, genom REMA, i ett internationellt åklagarprojekt. Syftet med projektet är att formalisera ett nätverk för åklagare som arbetar med överträdelser av EG-förordningen inom vilket relevant information och erfarenhet kan utbytas. Projektet består av en projektgrupp i vilken en svensk miljöåklagare ingår.. 25 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 5.8.5 IMPEL-TFS Conference För att förhindra olagliga gränsöverskridande avfallstransporter krävs internationellt samarbete. Under den årliga så kallade IMPEL-TFS konferensen ges möjlighet för personal på miljö-, tull-, polis- och åklagarmyndigheter att träffas och utbyta praktiska erfarenheter. Under konferensen diskuteras även pågående projekt och förslag på nya projekt och andra gemensamma aktiviteter föreslås. Under konferensen sker även samordning och avstämning med andra organisationer såsom EU-kommissionen, Baselkonventionens sekretariat, WCO och INTERPOL. 5.8.6 Nordiskt samarbetsprojekt (Nordic TFS-group) Sverige, Finland, Norge och Danmark har startat ett samarbetsprojekt under Nordiska minsterrådet. Projektet ska arbeta med tillsynsfrågor gemensamma för våra länder med fokus på illegala avfallsflöden och samarbetet mellan ländernas olika myndigheter. Sverige deltar i projektet genom Naturvårdsverket. 5.8.7 PARCS Kommissionen har startat en grupp där det sitter med en representant från tulladministrationen från varje medlemsstat. Gruppen arbetar främst med miljöfrågor varav avfall är ett av de områden som de arbetats med. Ett exempel på detta är att en av de tre undergrupper som bildats hade till uppdrag att ta fram rutiner för hur tulladministrationer inom EU ska arbeta med kontroller av gränsöverskridande avfallstransporter. Dokumentet är framtaget, men är ännu ej beslutat. Det kommer att tas fram en offentlig version på dokumentet som kommer att översättas till alla officiella språk. Sverige deltar genom Tullverket och länsstyrelsen i Skåne. 5.9 Förslag på koncentration av tillsynsansvar Länsstyrelsen i Västra Götaland har på uppdrag av regeringen redovisat förslag på koncentration av länsstyrelsernas ansvar för tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. För att få en effektivare tillsyn bedömer utredningen att det bör vara ett fåtal tillsynsmyndigheter som arbetar med denna tillsyn. Vidare krävs ett nära samarbete mellan länsstyrelserna, Tullverket, Kustbevakningen, Polismyndigheterna, Åklagarmyndigheterna och kommunerna. Utredningen föreslår att tillsynsansvaret över EG-förordning 1013/2006 för tillsyn i hamnar och gränsövergångar och över den av Tullverket initierade tillsynen utanför hamnområdet ska ligga på länsstyrelserna i Norrbotten, Gävleborg, Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Uppdraget är inlämnat till regeringen för vidare handläggning och eventuellt genomförande. Under hösten 2013 har miljödepartmentet begärt in yttranden angående förslaget från att antal myndigeter och branschen. 26 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 6. Kommande åtgärder I detta kapitel tar vi upp de åtgärder som vi prioriterat som särskilt viktiga att arbeta med kommande år. Åtgärderna som presenteras i detta kapitel är inte bindande för berörda myndigheter. Men för att uppnå de mål (se kapitel 4) vi satt upp för arbetet med tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter är målsättningen att de genomförs enligt tidsplanen nedan. 6.1 Förslag på åtgärder Nedan ges en översikt över de åtgärder som bör genomföras åren 2014-2016. För perioden är framförallt delmål 1, 2 och 3 prioriterade. Det innebär att arbetet framförallt kommer att klargöra myndigheters roller och ansvar, öka kunskapen samt att förstärka regional samverkan. Två förslag på åtgärder har tillkommit till den här uppdateringen av handlingsplanen. Dessa är att se över miljösanktionsavgifterna samt att utveckla vägledningsmaterial gällande dokumentkontroll på avfallstransporter. Vissa åtgärder kräver en närmare planering inför och i samband med genomförande. Detta hanteras i den nationella arbetsgruppen. Mer detaljerad planering samt andra i sammanhanget betydelsefulla dokument samlas i vårt samverkansforum. På så sätt får vi alla dokument samlat på en plats. Tabell 1. Förslag på åtgärder Åtgärd Ansvarig 2014 2015 2016 Utreda Roller och Ansvar Nationella arbetsgruppen X X Nationella arbetsgruppen Vid behov Vid behov Vid behov Länsstyrelsen (5 st) X X X Mål: Berörda myndigheters roller och ansvar ska vara tydliggjorda. Kommentar: Fortsatt utredning för att komplettera den som redan genomförts. Genomföra utbildningssteg ”Särskilda insatser” Mål: Kunskapen hos tillsynsmyndigheter och andra myndigheter ska öka. Förstärka regional samverkan Mål: Stärka nationell, regional och internationell samverkan och informationsutbyte. Kommentar: Upprätta rutiner och arbetsformer mellan berörda myndigheter (Tullverket, polismyndighet, kommuner, åklagarmyndigheten) på regional nivå. 27 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 Medverka i internationella arbeten och utbyten Mål: Stärka nationell, regional och internationell samverkan och informationsutbyte. Naturvårdsverket, Länsstyrelsen (5 st), Tullverket, Polisen, Åklagarmyndigheten X X X Nationella arbetsgruppen X X X Nationella arbetsgruppen Läns5 startar upp arbetet X X Naturvårdsverket X X X X Öka förståelsen för avfallsflöden. Genomföra riskanalyser Mål: Öka förståelsen för avfallsflöden Kommentar: Identifiering av avfallsslag och destinationer med stora risker. En gemensam lägesbild för Sverige bör ta fram Se över miljösanktionsavgifterna. Mål: Kunskapen hos tillsynsmyndigheter och andra myndigheter ska öka. Kommentar: Utvärdering/analys av dagens bestämmelser i förordningen om miljösanktionsavgifter. Hur fungerar dessa i praktiken? Kan bestämmelserna ändras för att underlätta för berörda myndigheter? Utveckla vägledningsmaterial gällande dokumentkontroll på avfallstransporter. Nationella arbetsgruppen Mål: Berörda myndigheters roller och ansvar ska vara tydliggjorda. Kunskapen hos tillsynsmyndigheter och andra myndigheter ska öka. Kommentar: ta fram nytt material gällande dokumentkontroll ex Annex VII, Kinesiska transportdokument etc. Utreda kostnader vid omhändertagande av avfall Nationella arbetsgruppen Mål: Kunskapen hos tillsynsmyndigheter och andra myndigheter ska öka. Kommentar: Vilka kostnader kan uppstå om myndigheter blir tvungna att omhänderta avfall. 28 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 7. Uppdatering och uppföljning av planen Uppdatering av planen bör ske minst en gång årligen. Den nationella arbetsgruppen ansvarar för att uppdatera planen. Löpande uppföljning sker inom den nationella arbetsgruppen exempelvis genom en stående punkt på agendan vid de regelbundna samverkansträffarna. Naturvårdsverket, i egenskap av sekretariat för den formella samverkan, ansvarar för att sammanställa och uppdatera planen utifrån det arbete som genomförs i nationella arbetsgruppen. Målsättning är att vi i januari varje år har en uppdaterad handlingsplan. När uppdatering av planen skett presenteras och förankras den i styrgruppen. Detta bör ske årligen under januari eller februari. Uppföljning och utvärdering av planen ska ske minst en gång årligen. Uppföljning sker med fördel i samband med att uppdatering av planen presenteras och förankras i styrgruppen för den nationella samverkan. Då detta är ett nytt arbetssätt för berörda myndigheter bör den föreslagna organisationsformen för samverkan, utbildningar och övriga insatser inom ramen för handlingsplanen utvärderas tre år efter att den förankrats hos berörda myndigheter. Utvärderingen ska se över verksamhetsnyttan, uppnådd effekt med mera och utgöra grund för beslut om det fortsatta arbetet. 29 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 8. Möjligheter och risker Vi som tagit fram denna plan ser goda möjligheter att genomföra den och att det leder till ett mer samordnat och strukturerat arbete. Det vill säga att vi strävar mot samma mål. Mot bakgrund av de extra resurser som delats ut till de länsstyrelser som tagit fram planen, Tullverket och Rikspolisstyrelsen är förutsättningarna goda till ett framgångsrikt samarbete. Uppströmskampanjen, annan tillsynsvägledning samt det samverkansforum som startats upp riktar sig även till kommuner, övriga sexton länsstyrelser, Tullverket och polismyndigheterna. Kommunerna har en viktig roll att fylla då de ofta är tillsynsmyndigheter för de verksamheter som ger upphov till olagliga gränsöverskridande avfallstransporter samt inrikes avfallstransporter. Föreslagna åtgärder kan förhoppningsvis bidra till att tillsynsinsatser även genomförs, bland annat genom så kallad uppströmstillsyn samt vid trafikkontroller. En risk är att den långsiktiga finansieringen hos berörda myndigheter av tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter inte är säkerställd. Åtgärdsförslagen har tagits fram utifrån nuvarande resurser på berörda myndigheter. Vid eventuella omfördelningar av resurser finns risken att detta område prioriteras ned. Det skulle innebära att åtgärder inte kan genomföras enligt denna plan. Minskade resurser innebär således att planen måste revideras. Den satsning som hittills gjorts avser dock inte hela rättskedjan. Åklagarmyndigheten har inte tidigare tillförts särskilda resurser. För att förhindra att Åklagarmyndigheten blir en trång sektor har de framfört att satsningen säkerställs genom att särskilda medel tillförs för att säkerställa att Åklagarmyndigheten kan avsätta adekvata resurser för brott i samband med gränsöverskridande avfallstransporter. Det finns även risk att åtgärderna tar längre tid än planerat. Då vår samverkan är i ett startskede är det svårt att bedöma hur mycket tid respektive myndighet kan avsätta för arbetet. Det är i vissa fall också svårt att uppskatta hur lång tid åtgärderna tar att genomföra. Om vi märker att tiden inte räcker till bör vi således revidera tidplanen i kapitel 6. Åtgärderna bör dock genomföras i den ordning vi prioriterat, även om de tidsmässigt kan komma att förskjutas. Det är viktigt att få ner arbetet på regional nivå. Vi bedömer att en förutsättning för att täcka in alla regioner i landet är att det genomförs en koncentration av tillsynsansvaret enligt den utredning som Länsstyrelsen i Västra Götaland genomfört. Om koncentrationen inte genomförs blir resultatet sannolikt att det regionala arbetet endast bedrivs i större utsträckning i Norrbottens-, Gävleborgs-, Stockholms-, Västra Götalands och Skånes län. 30 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 9. Konsekvenser I detta kapitel beskrivs översiktligt konsekvenserna av de åtgärder som föreslås i kapitel 6. Konsekvenserna utgör skillnaden mellan förslagens konsekvenser och referensalternativet vilket innebär den förväntade utvecklingen om åtgärder inte genomförs. 9.1 Utreda roller och ansvar Åtgärden innebär att roller och ansvar i olika tillsynssituationer utreds. Detta bedöms ge stora vinster i genomförandet av gemensam tillsyn och eventuell lagföring i senare skede. Tillsynen bedöms därmed kunna genomföras effektivare. Att genomföra utredningen tar viss tid och kräver även förankring hos berörda myndigheter. Vi uppskattar tidsåtgången till 1-2 personveckor årligen för de som arbetar med utredningen. Tiden bör inrymmas i den tid som avsätts för arbete i den nationella arbetsgruppen. Det kan även uppstå begränsade kostnader i samband med resor för eventuella projektgruppsmöten. Samtliga myndigheter i nationella arbetsgruppen berörs av åtgärden. Förfrågan om att delta i utredningen kommer även att gå ut till polismyndigheten. 9.2 Genomföra utbildningar Åtgärden innebär en kunskapshöjning hos deltagande myndigheter. Myndigheterna i den nationella arbetsgruppen berörs av åtgärden då de i olika utsträckning kan komma att ansvara för att planera och genomföra utbildningsinsatser. Detta kommer att kräva en del tid. Tid för planering och genomförande bör ta ungefär en personvecka i anspråk för deltagande myndigheter. De kostnader som en kompetenshöjning skulle innebära hos myndigheter som deltar i utbildningarna får anses vara av begränsad karaktär då kompetenshöjning bör vara något som myndigheterna årligen avsätter tid för. 9.3 Förstärka regional samverkan Åtgärden innebär att kontaktnät, rutiner och arbetsformer upprättas mellan berörda myndigheter på regional nivå. Åtgärden berör i detta skede länsstyrelserna i Norrbotten, Gävleborg, Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Detta arbete bedöms ge effektivare genomförande av den praktiska tillsynen. Samarbete mellan myndigheter kommer sannolikt att fungera bättre och effektivare. Åtgärden kommer att ta viss tid för inblandade myndigheter. Det är svårt att uppskatta tidsåtgången, men att förstärka regional samverkan är något som myndigheterna bör jobba med kontinuerligt. Det bör betala igen sig i form av mer effektivt samarbete. Länsstyrelserna i Norrbotten, Gävleborg, Stockholm, Västra Götaland och Skåne berörs särskilt av åtgärden. 31 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 9.4 Medverka i internationella arbeten och utbyten Internationella samarbeten stärker samverkan mellan deltagande länder och ger möjlighet till informations- och erfarenhetsutbyte inom olika områden, exempelvis inom tillsynsmetodik, brottsutredning och underrättelsearbete. Att delta i internationella arbeten bedöms också som värdefull kompetensutveckling. Förslaget kan innebära kostnader, framförallt resekostnader, samt ta viss tid i anspråk. Kostnaderna bedöms bli relativt låga. Ofta betalas resa och boende vid projektträffar av projektens budget som ofta sponsras av IMPEL-TFS. Tidsåtgången för att delta i internationella samarbeten beror helt på typ av projekt och ambitionsnivå. 9.5 Genomföra riskanalyser Åtgärden innebär att särskilda avfallsslag och destinationer med stora risker identifieras. Det är värdefull kunskap för att inrikta tillsynen där den behövs bäst. Riskanalyser bedöms ta viss tid att genomföra. Tidsåtgången beror helt på analysens omfattning och ambitionsnivå. Vi bedömer att det bör inrymmas i den tid som avsätts för arbete i den nationella arbetsgruppen. Tullverkets analysavdelning kan påverkas av åtgärden då de har möjlighet att genomföra och medverka vid genomförande av riskanalyser. Vi bedömer att det i så fall framförallt handlar om att avsätta tid till detta arbete, vilket leder till att riskanalyser på andra områden tillfälligt kan komma att prioriteras ned. 9.6 Se över miljösanktionsavgifterna En översyn gällande sanktionsavgifterna kan leda till att eventuella brister i dessa upptäcks. Utifrån resultatet kan ändringar av 29 kapitlet miljöbalken föreslås. Översynen uppskattas ta 2-4 arbetsdagar i anspråk för framförallt Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Naturvårdsverket samt länsstyrelse som genomför översynen. 32 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 9.7 Utveckla vägledningsmaterial gällande dokumentkontroll Bra vägledningsmaterial om hur och när dokumentkontroll på avfallstransporter ska ske bidrar till ett effektivare och ändamålsenlig tillsyn. Åtgärden berör framförallt Naturvårdsverket samt länsstyrelserna i den nationella arbetsgruppen och bedöms ta en del tid. Tillsynsvägledning är något myndigheterna årligen bör avsätta tid för och bör inrymmas i nuvarande kostnadsramar. 9.8 Utreda kostnader vid omhändertagande av avfall Tillsynen kan innebära att de operativa tillsynsmyndigheterna kan bli tvungna att ta kostnader för omhändertagande av avfall. En utredning innebär att vi blir mer medvetna om vilka situationer dessa kan uppstå och hur stora kostnader som kan uppstå. Åtgärden bedöms leda till en bättre beredskap för dessa situationer. Åtgärden berör framförallt den nationella arbetsgruppen som genomför utredningen vilket bedöms ta viss tid. Tidsåtgången uppskattas till 2-4 arbetsdagar per deltagande myndighet. 9.9 Sammanfattning av konsekvenser Konsekvenserna för de myndigheter som tagit fram denna handlingsplan handlar framförallt om tid och eventuella resekostnader i samband med samverkans- och projektmöten. Kostnaden i pengar bör vara relativt begränsad och bör inrymmas i myndigheternas nuvarande budgetar. För ett genomförande av planen kan det dock förväntas att nya uppgifter tillkommer för Åklagarmyndigheten i samband med att brott uppdagas, utreds och lagförs. En sådan utveckling, som inte kan finansieras inom den nuvarande ramen för Åklagarmyndigheten, innebär omprioriteringar som innebär att andra delar av bekämpningen av miljöbrott kan få stå tillbaka För att spara pengar vid projektmöten och utbildningsinsatser används i första hand myndigheternas egna lokaler. Användning av video- och telefonmöten sparar också pengar. Åtgärderna kräver framförallt en insats i tid. Många av åtgärder är av den karaktären att de förhoppningsvis sparar tid i förlängningen vilket gör det motiverat att lägga den tid som behövs för att genomföra åtgärderna. Konsekvenser för övriga myndigheter, exempelvis kommuner och övriga sexton länsstyrelser är av begränsad karaktär. Några av åtgärderna riktas mot dessa myndigheter i form av tillsynsvägledningsinsatser. Utifrån hur mycket de deltar i dessa aktiviteter kommer annan tillsyn att prioriteras ned. Kostnaden i pengar bör vara av begränsad karaktär då insatserna som erbjuds är kostnadsfria. 33 NATURVÅRDSVERKET HANDLINGSPLAN FÖR TILLSYN ÖVER GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 2015-02-03 10. Referenser Naturvårdsverket (2010), Gränsöverskridande avfallstransporter – brister i tillsyn och förslag på åtgärder. 644-182-09 Rs Länsstyrelsen Västra Götalands län (2011), Gränsöverskridande avfallstransporter – Förslag till koncentration av länsstyrelsernas tillsynsansvar, regeringsuppdrag 2011. Rapport 2011:64 34
© Copyright 2024