Kommunstyrelsen
Kommunledningskontoret
Miljö och samhällsbyggnad
Lars-Erik Dahlin 016-710 12 47
2015-05-05
1 (7)
KSKF/2014:466
Kommunstyrelsen
Yttrande över Vattenmyndighetens förslag till
förvaltningsplan, åtgärdsprogram och
miljökvalitetsnormer för Norra Östersjöns
vattendistrikt 2015-2021
Förslag till beslut
Kommunledningskontorets godkänns och översänds till Vattenmyndigheten
för Norra Östersjön
Sammanfattning
Remissen gäller vattenförvaltningsarbetet inom stat, kommun och privat sektor och
syftet är att uppnå en god ekologisk, kemisk status i sjöar, vattendrag och
grundvattenförekomster. De senare ska också även ha god kvantitativ status.
Eskilstuna kommun tillhör Norra Östersjöns Vattendistrikt med egen
vattenmyndighet
Eskilstuna kommun ställer sig i bakom de föreslagna miljökvalitetsnormerna för de
vattenförekomster som berör kommunen. Detta gäller i huvudsak även för
förvaltningsplan och åtgärdsprogram med bilagor även om det här finns en hel del
synpunkter och anmärkningar som redovisas i yttrandet.
Hela samrådsmaterialet är mycket omfattande och i delar svårgenomträngligt, på
grund av sin komplexitet, en standardiserad begreppsapparat och en stor mängd
fackuttryck med en specifik juridisk innebörd. Det kan vara svårt att skilja på vad
som är krav och vad som är ett förslag på hur ett problem ska kunna lösas.
Förslaget till åtgärdsprogram är dock betydligt mer konkret än det varit tidigare,
vilket är positivt. Åtgärdesprogrammen för specifika avrinningsområden ökar
konkretionen men ger å andra sidan sämre överblick över var åtgärderna är
relevanta.
I många kommuner finns redan Vattenplaner med mål och åtgärder beslutade som i
stort svarar upp till de miljöproblem som beskrivs i åtgärdsprogrammet.
Vattenmyndigheten förslås att initiera en mer kontinuerlig samordning/ samverkan
mellan den lokala och den regionala nivån avseende arbetet inom sexårscykeln med
distriktets vattenförvaltning. Detta borde kunna leda till bättre kostnadseffektivitet i
arbetet med att nå miljökvalitetsnormerna.
Eskilstuna – den stolta Fristaden
Eskilstuna kommun
2015-05-05 /
2 (7)
Flera åtgärder i åtgärdsprogrammet handlar om kommunernas tillsyn på olika
verksamheter. De stödjande åtgärderna i form av nya föreskrifter, vägledningar etc.
från centrala myndigheter är här avgörande för att den lokala tillsynen skall kunna
förändras och bli mer anpassad och effektiv. Sveriges kommuner och landsting,
SKL spelar här en central roll som hjälp och stöd för kommunerna att bedöma
resursbehov, taxesättning och tillsynsplanering.
Frågan om det skall vara normal skyddsnivå eller hög skyddsnivå för enskilda
avloppsanläggningar bör fastställas i åtgärdsprogrammen och gälla hela
tillrinningsområdet
Förslaget till åtgärdsprogram bedöms medföra krav på ökade ekonomiska och
personella resurser i kommunerna. Det är då viktigt att dessa resurser utnyttjas på
ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt.
Underlagen om vilken effekt som föreslagna åtgärder har tycks inte vara fullt
genomarbetade och kunskapsläget i vissa fall ofullständigt. Detta gäller tillexempel
rening av miljögifter inklusive läkemedelsrester som ännu till stor del befinner sig
på forskningsstadiet och har svårt att hanteras inom va-organisationen.
För uppnå en effektiv dagvattenhantering i befintlig och tillkommande bebyggelse i
den kommunala planeringen krävs att betydligt mer utvecklade allmänna råd och
vägledningar utarbetas för att hitta lösningar som klarar miljökvalitetnormerna
Vad avser belastningen av växtnäringsämnen i Hjälmaren och Eskilstunaån bör
frågan om hur avvägning av insatser och resurser mellan de två vatten
förekomsterna är gjord?
Kommunen lyfter även ett varnade finger på de generella och schabloniserade
kostnadsdömningar som finns i åtgärdsprogrammet. Orealistiska kostnadsförslagen
kan leda till den rangordning som redovisas av åtgärder utifrån kostnadseffektivitet
blir felaktig.
.
Ärendebeskrivning
Vattenmyndigheten har översänt ”Förslag på förvaltningsplan för Norra Östersjöns
vattendistrikt 2015-2021” till Eskilstuna kommun för yttrande. Kommunstyrelsen
har skickat förslaget på internremiss till närmast berörda nämnder och styrelser.
Synpunkter har inkommit från Torshälla stads nämnd, Stadsbyggnadsnämnden,
Miljö och räddningstjänstnämnden samt Eskilstuna kommunföretag AB (Energi
och Miljö AB). Synpunkterna har vägts samman i detta yttrande.
Bakgrund
EU:s ramdirektiv för vatten antogs år 2000. I Sverige har direktivet införts via
miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. I MB 5 kap. finns bestämmelser
om miljökvalitetsnormer (MKN) och miljökvalitetsförvaltning.
Målet är att så långt som möjligt bevara eller återställa sjöarnas och vattendragens
ekologiska och kemiska och status. Sjöarnas och vattendragens status är viktig i sig
och för alla som påverkas av den, men den påverkar även Östersjön som är ett både
känsligt och i dagsläget starkt påverkat innanhav. Alla Östersjöländer har ansvar
för att föroreningsbelastningen i Östersjön minskar.
Eskilstuna – den stolta Fristaden
Eskilstuna kommun
2015-05-05 /
3 (7)
God status innebär dels ett naturligt växt- och djurliv i ytvattenförekomster (sjöar
och vattendrag), dels att tillgången på rent vatten för dricksvattenproduktion är
säkerställd. När det gäller grundvattenförekomsterna handlar målet om att uppnå
god kemisk och kvantitativ status. Tidsmässigt ska målen i princip vara uppnådda
2027 och arbetet är etappindelat i tre sexåriga cykler som var och en avslutas med
en bred framåtinriktad remiss. Med den remiss som nu är aktuell, går
vattenförvaltningen in i sin andra cykel (2015 – 21).
Sverige är indelat i fem olika vattendistrikt. Eskilstuna kommun tillhör Norra
Östersjöns Vattendistrikt med egen vattenmyndighet. Distriktet är indelat i ett antal
avrinningsområden. Dessa har i vissa fall även delats av i delavrinningsområden,
som fått egna åtgärdsprogram. Hjälmaren med sina tillflöden har fått ett
åtgärdsprogram, Eskilstunaån som tar över Hjälmarvattnet, har ett eget
åtgärdsprogram som även inkluderar vissa sidoflöden. Sedan har man avgränsat en
stor del av västra Mälaren där flera vattendrag och större fjärdar ingår, varav
Blacken, Granfjärden, Väsbyviken och Sörfjärden särskilt berör Eskilstuna
kommun.
Samrådet om vattendistriktets förvaltningsplan, åtgärdsprogram och
miljökvalitetsnormer är avsett att vara brett för att samla in synpunkter från många
olika håll. Vattenförvaltningsförslaget har därför riktats till alla berörda, såväl
myndigheter som organisationer, företag och privatpersoner.
I åtgärdsprogrammet finns riktade åtgärder till kommunerna och berörda
myndigheter om vad som behöver göras för att följa miljökvalitetsnormerna för
vatten. Åtgärderna utgörs av tillsynsinsatser, fysiska åtgärder och styrmedel som
direkt eller indirekt ska bidra till att klara förbättringsbehoven som utgör skillnaden
mellan nuvarande status och miljökvalitetsnormerna. –
Som stöd och konkretisering av åtgärdsprogrammet finns i bilaga till
åtgärdsprogrammet sammanställningar av åtgärdsbehovet för 50
avrinningsområden med totalt 84 åtgärdsområden i Norra Östersjöns vattendistrikt.
Eskilstuna kommun berörs av åtta bilagor.
Kommunens synpunkter
Allmänt
Vattenförvaltingsförslaget för Norra Östersjön är på grund sin omfattning svår att i
alla delar ta ställning till. Eskilstuna kommun ställer sig dock bakom de föreslagna
miljökvalitetsnormer för de vattenförekomster som berör kommunen. Detta gäller i
huvudsak även för förvaltningsplan och åtgärdsprogram med bilagor även om det
här finns en hel del synpunkter och anmärkningar som redovisas nedan.
Hela samrådsmaterialet är som ovan nämnts mycket omfattande och i viss mån
svårgenomträngligt, på grund av sin komplexitet, en standardiserad
begreppsapparat och en stor mängd fackuttryck med en specifik juridisk innebörd.
Det kan vara svårt att skilja på vad som är krav och vad som är ett förslag på hur ett
problem ska kunna lösas.
I många fall finns både uppmaning till statliga fackmyndigheter att besluta om nya
riktlinjer och vägledning samt en uppmaning till kommuner och företagare att inom
Eskilstuna – den stolta Fristaden
Eskilstuna kommun
2015-05-05 /
4 (7)
samma område vidta åtgärder i sin verksamhet. Här kan osäkerhet om tidsplanen
uppstå – ska man göra något nu eller invänta mer konkreta riktlinjer och när
kommer de i så fall? Kommer de statliga myndigheterna att agera som
Vattenmyndigheten föreslår? Här finns risker för stora fördröjningar.
Förslaget till åtgärdsprogram är dock betydligt mer konkret än det varit tidigare,
vilket är positivt. Exakt vilka lösningar och metoder som ska användas för att nå
uppsatta mål bör dock beslutas lokalt.
Bilagorna med åtgärdesprogrammen för specifika avrinningsområden ökar
konkretionen och begripligheten i materialet. Den ger dock å andra sidan sämre
överblick över var åtgärderna är relevanta. Åtgärderna som sådana ska ses som
rekommenderade alternativ.
Lokala vattenplaner och kommunernas roll i vattenförvaltningen
Kommunerna har sedan lång tid tillbaka ansvarat för och arbetet med olika typer av
vattenfrågor inte minst lokal vatten- och avloppsförsörjning, provtagning
miljöövervakning, miljötillsyn etc.
I den kommunala beslutsprocessen finns styrdokument inom olika områden för att
fleråriga program ska kunna genomföras på ett uthålligt sätt. I många kommuner
finns redan aktuella Vattenplaner som med utgångspunkt från miljökvalitetsmålen
och miljökvalitetsnormer i princip innefattar mål och åtgärder på de miljöproblem
som beskrivs i åtgärdsprogrammet. Så är fallet i Eskilstuna där kommunfullmäktige
nyligen antagit en ny Vattenplan för 2015 -2021. Vattenplanen kan i stora stycken
ses som kommunens svar på vattenmyndighetens åtgärdsplan för olika
problemområden.
Vi föreslår därför att vattenmyndigheten initierar en och utvecklar en mer
kontinuerlig och bättre samordning/ samverkan mellan den lokala och den
regionala nivån avseende arbetet inom sexårscykeln med distriktets
vattenförvaltning. Detta borde kunna leda till bättre kostnadseffektivitet och
måluppfyllelse och möjlighet att nå miljökvalitetsnormerna.
Det är i sammanhanget också viktigt att den statliga förvaltningsplanen och
åtgärdsprogrammen är tillräckligt allmängiltiga och flexibla för att dessa ska passa
ihop med styrdokumenten för kommunens eget arbete så att genomförda åtgärder
tas tillvara.
Förvaltningscykeln på sex år är ganska lång och innebär att nya metoder och
synsätt kan ha hunnit utvecklas i slutet av varje period, utan att det finns med i
förvaltningsplanen.
Om lokal tillsyn
Flera åtgärder i åtgärdsprogrammet handlar om kommunernas tillsyn på olika
verksamheter. De stödjande åtgärderna från centrala myndigheter är avgörande för
om inriktningen på tillsynen skall förändras och om den skall bli effektiv. Det kan
då handla om nya föreskrifter, vägledningar och liknande.
Eskilstuna – den stolta Fristaden
Eskilstuna kommun
2015-05-05 /
5 (7)
Sveriges kommuner och landsting tar fram underlag som hjälp för kommunerna att
bedöma resursbehov och göra sin tillsynsplanering. Det är viktigt att även dessa
underlag revideras utifrån åtgärdsprogrammet då de har en styrande effekt på
tillsynen, även om de inte har någon formell status.
Flera kommuner kan ha tillsynen i samma tillrinningsområde och därmed ansvaret
för att tillse att miljökvalitetsnormerna följs. Det är därför viktigt att det i
åtgärdsprogrammet för de olika vattenförekomsterna tydligt anges vad som gäller,
vilka kravnivåer som är skäliga och vilka de möjliga åtgärderna är. Det är önskvärt
att betinget för de olika verksamheterna kunde anges.
Frågan om det skall vara normal skyddsnivå eller hög skyddsnivå för enskilda
avloppsanläggningar bör fastställas i åtgärdsprogrammen och gälla hela
tillrinningsområdet. Skillnaderna i reningsteknik för nya anläggningar är inte så
stor mellan skyddsnivåerna, den avgörande skillnaden är om reningsanläggningen
har ansluten wc eller inte. Lokala bedömningar av risknivån kan variera såväl inom
som mellan kommunerna, något som försvårar tillsynen såväl i enskilda ärendena
som i större projekt.
I åtgärdsprogrammet för Eskilstunaåns utflöde sid 19, Tabell 3 anges ”Åtgärdande
av anskilda avlopp (EA) till normal respektive hög skyddsnivå antal tillkommande
enskilsda avlopp med ” De angivna värdena är enbart teoretiska och felaktiga och
bör strykas och revideras i samråd med lokal tillsynsmyndighet. Detta gäller även
för angivna värden i övriga berörda åtgärdsområden som berör Eskilstuna.
I åtgärdsprogrammet listas vilka reningstekniker för enskilt avlopp som uppfyller
normal skyddsnivå respektive hög skyddsnivå (sid 79-80). Bland annat anges att
minireningsverk bara uppfyller kraven för normal skyddsnivå med hänvisning till
att de kräver kunskap och skötsel för att uppfylla kraven för hög skyddsnivå.
Stycket bör skrivas om utan att lista reningstekniker och istället hänvisa till Havsoch vattenmyndighetens allmänna råd och handbok när det gäller reningsteknik och
funktion. Det finns annars en risk för den ena kommunen godkänner en anläggning
med hänvisning till CE-märkning och HaVs handbok medan grannkommunen
underkänner samma anläggning med hänvisning till åtgärdsprogrammet.
Där privata gemensamhetsanläggningar för avlopp används förekommer
ledningsnät och ibland långa överföringsledningar. Vägledning på hur tillsynen på
dessa verksamheter ska bedrivas saknas och efterfrågas.
I åtgärdsprogrammet för Eskilstunaåns utflöde, sidan 22, tabell 6, anges åtgärden
”Odling utan kemiska bekämpningsmedel” som åtgärd för Kälbroån med anledning
av höga halter bekämpningsmedel vid ett av två provtillfällen. Kälbroån är den
enda plats i Eskilstuna där man tagit prov men problemet är generellt och det bör
även åtgärdsförslaget vara.
Eskilstuna – den stolta Fristaden
Eskilstuna kommun
2015-05-05 /
6 (7)
Om dagvattenlösningar, reningsverk och ledningssystem
Kommunen konstaterar att förslaget till åtgärdsprogram kommer att medföra krav
på ökade ekonomiska och personella resurser. Det är då viktigt att dessa resurser
utnyttjas på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Kommunens VA-huvudman
pekar tillexempel på förslaget om sänkt gränsvärde på utgående fosfor och menar
att kostanaden är oproportionell i förhållande till miljönyttan. Den
samhällsekonomiska analysen som finns i åtgärdsprogrammet behöver därför
fördjupas och bättre belysa konsekvenserna för kommuner och andra berörda.
Hur sker synkroniseringen åtgärdskrav mellan vattenförvaltningens åtgärdsprogram
och förnyelse av tillstånd för reningsverken? Finns det resurser på länsstyrelserna/
miljöprövningsdelegationerna för att bevilja nya tillstånd?
Underlagen om vilken effekt som föreslagna åtgärder har tycks inte vara fullt
genomarbetade och kunskapsläget i vissa fall ofullständigt. Kostnaden för
åtgärderna är i många fall hämtade från enskilda lyckade fall som inte fått generell
tillämpning. När dessa nya reningsmetoder tillämpas kan därför kostnaderna
komma att bli väsentligt högre och effekterna väsentligt lägre än beräknat. Detta
gäller också tillexempel rening av miljögifter inklusive läkemedelsrester som ännu
till stor del befinner sig på forskningsstadiet och har svårt att hanteras inom vaorganisationen. Avloppsreningsverk är generellt sett inte anpassade för att
identifiera och rena miljögifter.
Utbyggnad av dagvattenanläggningar för att klara förbättringsbehoven enligt
åtgärdsplanen kan troligen inte utföras endast med hjälp av traditionella
dagvattendammar med sedimentation utan bör även innehålla lösningar som väger
in vad som i vissa fall krävs för att kunna styra kemikalieinsatser för rening av
miljögifter (speciellt för s.k. prioriterade ämnen).
För uppnå en effektiv dagvattenhantering i befintlig och tillkommande bebyggelse i
den kommunala planeringen krävs att mer utvecklade allmänna råd och
vägledningar utarbetas för att hitta lösningar som klarar miljökvalitetnormerna.
Kommunen inser vidare behoven av bättre bräddningskontroll i VA-nätet och
efterlyser i det sammanhanget mer kunskap och metodutveckling inom detta
område. Kemisk fosforfällning är bara en bland många tänkbara lösningars som bör
testas och utvärderas utifrån kostnadseffektivitet miljönytta.
Förslaget om ett bräddningsregister är intressant men kommer att kräva mätning i
varenda bräddpunkt vilket blir väldigt omfattande och på gränsen till orealistiskt.
Ett annat förslag är att istället arbeta med riskanalyser och sätta in konkreta
åtgärder på ställen med stora bräddflöden och där lägga mer resurser på ökad
monitorering vilket förhoppningsvis ger större miljönytta.
Om grundvattenskydd
Fem vattenförekomster inom Eskilstunaåns utflödes åtgärdsområde, riskerar att inte
nå god kemisk status till 2021 utifrån potentiell föroreningsbelastning och
miljögifter. I åtgärdsprogrammet föreslås bland annat nya riktlinjer från
Eskilstuna – den stolta Fristaden
Eskilstuna kommun
2015-05-05 /
7 (7)
myndigheten för säkerhet och beredskap, MSB och riskförebyggande tillsyn av
lokal myndighet och länsstyrelse.
Kommunen vill i sammanhanget betona vikten av central vägledning där särskild
fokus bör läggas på hanteringen av åspartier utanför detaljplanelagt område och
områden som inte regleras av skyddsföreskrifterför. Bedömningen är att det även
finns stort utredningsbehov där SGU bör en huvudroll.
Om växtnäringsbelastning
De föreslagna förbättringsbehoven för respektive vattenförekomst (ex. 1700 kg
fosfor/år i Eskilstunaån) är konkret och enkelt att ta till sig. Kommunen vill dock
varna lite för att de generella och schabloniserade kostnadsdömningar som finns i
åtgärdsprogrammet. Orealistiska kostnadsförslagen kan leda till den rangordning
som redovisas av åtgärder utifrån kostnadseffektivitet blir felaktig.
Strukturkalkning av jordbruksmark är ett exempel på åtgärd som i
åtgärdsprogrammet bedömts ytterst effektivt och satts som ”nollkostnad” med
hänsyn till ökande framtida skördar. Kommunen delar bedömningen om
strukturkalkning som en effektiv åtgärd men konstaterar att nollkostnad kan
ifrågasättas.
Enligt åtgärdsprogrammet för Eskilstunaån ska fosforbelastningen som nämnts
ovan minskas med 1,7 ton. Om Hjälmaren är mättad med fosfor hur rimligt är det
då med åtgärderna i Eskilstunaån. Det är kanske då rimligt att ställa frågan om hur
avvägning av insatser och resurser mellan de två vattenförekomsterna är gjord?
Åtgärdsanalysen skiljer också mellan Mälaren och Hjälmaren angåendets kvävets
roll.
Detaljsynpunkter
I kartorna står vattenförekomsternas ID-nummer. Det ökar läsbarheten om dessa
ersätts med förekomsternas namn. I tabeller fungerar det bra med både namn och
ID-nummer.
I åtgärdsprogrammet för Eskilstunaåns utflöde står det ”Råckstaån” på sidan 4,
skall förmodligen vara Eskilstunaån
KOMMUNLEDNINGKONTORET
Pär Eriksson
Kommundirektör
Kristina Birath
Miljö och samhällsbyggnadsdirektör
Beslutet skickas till:
Eskilstuna – den stolta Fristaden