1. No category

BERGEN KOMMUNE
Kommuneadvokaten
Notat
Saksnr.:
Saksbehandler:
Emnekode:
Til:
Byrådsleders avdeling
Fra:
Kommuneadvokaten
Dato:
1. juli 2015
201380124-3
HESD
ADV-0000
Kommuneadvokaten - organisering av virksomheten
Hva saken gjelder:
Kommuneadvokaten legger i denne saken frem revidert instruks for kontoret samt retningslinjer
for bestilling av Kommuneadvokatens tjenester.
I forbindelse med arbeidet med instruksen og de nye retningslinjene, anså vi det hensiktsmessig
også å gi en beskrivelse av kontorets virksomhet, oppgaver og rolle i Bergen kommunes
organisasjon. Saksfremstillingen er derfor skrevet som en virksomhetsplan, hvor vi til slutt
redegjør for den nye instruksen samt gir en kort omtale av forslaget til retningslinjer.
Organisatorisk er Kommuneadvokaten underlagt Byrådsleders avdeling. Virksomheten skal i
utgangspunktet drives innenfor alminnelige normer for advokatvirksomhet, med de tilpasninger
som gjelder for "interne" advokatkontor.
Kommuneadvokaten skal være en bidragsyter til at Bergen kommunes virksomhet drives
innenfor lovgivningens rammer, uten at kontoret har noen aktiv kontrollfunksjon i
organisasjonen.
I all saksbehandling tilsikter man at sakene skal være godt opplyst og bygge på et korrekt
faktum. All rådgivning bygger på hva vi etter vårt beste skjønn anser som gjeldende rett.
For prosessoppdragene vil domstolloven og tvisteloven angi de formelle saksbehandlingsrammer
for Kommuneadvokatens oppdrag. I rådgivningsoppdrag følger Kommuneadvokaten alminnelige
regler for god saksbehandlingsskikk, jfr. prinsippet om forsvarlig saksutredning nedfelt i
forvaltningsloven § 17. Advokatforskriftens "Regler for god advokatskikk" danner et naturlig
utgangspunkt også for Kommuneadvokatens virksomhet.
Rollen som advokat tilsier at Kommuneadvokaten ikke er besluttende organ for de materielle
spørsmål som er gjenstand for kontorets saksbehandling. Beslutninger i sakene må følgelig
treffes av materielt kompetent organ/person. Kommuneadvokaten skal bidra til å synliggjøre det
1 av 18
legale handlingsrom i enkeltsaker. Valg som tilligger det politiske eller faglige skjønnet utøves
av våre oppdragsgivere og ligger utenfor kontorets mandat.
I tvistesaker for domstolene vil Kommuneadvokaten i noen utstrekning kunne treffe beslutning
på vegne av kommunen om prosesshandlinger knyttet til saksbehandlingen.
Forslaget til ny instruks bygger på prinsippene i den gamle instruksen. Den er imidlertid
vesentlig omarbeidet, og det er også inntatt bestemmelser som viderefører praksis som ikke var
nedfelt i instruksen.
Kontoret har ikke tidligere hatt egne retningslinjer for bestilling og utførelse av oppdrag ved
kontoret. Vi har de senere årene opplevd at oppdragsgiverne i økende grad bestiller tjenester
uformelt pr telefon eller enkle e-poster. For å få en god saksbehandling er det viktig at bestiller
selv tenker gjennom hvilke spørsmål som ønskes utredet. Det er også bestiller som kjenner
faktum i saken. E-postformatet har en bruksform som vanligvis ikke tilfredsstiller alminnelige
krav til god skriftlig saksbehandling i forvaltningen. Vi tror at retningslinjene vil klargjøre hvilke
krav vi stiller til bestillerne av våre tjenester.
Vedtakskompetanse:
Ifølge bystyresak 260/11, «Byrådets fullmakter» § 2.3 er byrådet øverste leder av kommunens
administrasjon. Etter samme dokument § 4.1 har Byrådet myndighet til å organisere kommunens
tjenesteproduksjon og forvaltning i hensiktsmessige enheter. Vi legger derfor til grunn at det
tilligger byrådet å treffe beslutninger om forhold som angår Kommuneadvokatens organisering
og virksomhet.
Vi overlater til byrådsleders avdeling å vurdere behovet for å konsultere bystyrets organer om
nærværende sak.
Anbefalt forslag fra Kommuneadvokaten:
1. Byrådet godkjenner organisering av Kommuneadvokatens kontor som beskrevet i notat
av 1. juli 2015.
2. Byrådet vedtar ny Instruks for Kommuneadvokaten, slik denne fremgår av vedlegg til
saken.
3. Byrådet vedtar Retningslinjer for bestilling av Kommuneadvokatens tjenester.
4. Kompetansen til å kreve rettslig overprøving av fylkesnemndsvedtak etter
barnevernloven § 7-24 overføres til vedkommende etat som har myndighet til å fremme
saker for fylkesnemnda etter barnevernlov (leder for barneverntjenesten) og helse- og
omsorgstjenestelov (sosialsjef).
Helge Strand
Kommuneadvokat
Vedlegg:
1. Kommuneadvokatens instruks vedtatt i byrådssak 1202/02
2. Ny instruks for Kommuneadvokaten
3. Retningslinjer for Kommuneadvokatens oppdrag
2 av 18
Saksutredning
1.
VISJON OG MÅL
Kommuneadvokaten skal levere juridiske tjenester av beste kvalitet til vår oppdragsgiver Bergen
kommune. Våre oppdragsgivere, kommunens politiske ledelse og publikum skal oppleve
Kommuneadvokaten som et kompetent offentlig advokatkontor med høy faglig kvalitet og etisk
integritet
2.
KOMMUNEADVOKATEN – OVERORDNEDE OPPGAVER
Kommunen er en organisasjon med mange forskjelligartede virksomheter, ledet av et byråd som
er parlamentarisk ansvarlig overfor bystyret for den samlede forvaltning. Som offentlig organ har
Bergen kommune et særlig ansvar for å følge norsk rett og behandle alle innbyggere likt.
Samtidig har kommunen et betydelig antall saker som kan være komplekse, politisk «følsomme»
eller vedrøre store økonomisk verdier.
Et internt organisert kommuneadvokatkontor bidrar til en enhetlig behandling av juridiske
spørsmål på tvers av kommunens organisatoriske inndeling og juridiske fagområder.
Derigjennom ivaretas også innbyggernes rettssikkerhet. Vår saksbehandling bygger på følgende
prinsipper:
o
o
o
o
o
o
o
Alle saker som behandles ved kontoret – store som små – skal behandles på en
profesjonell og kompetent måte, slik at det ikke oppstår tvil om troverdigheten i
saksbehandlingen.
Både kommunen og innbyggerne skal ha trygghet for at like saker behandles likt og etter
gjeldende rett. Kommuneadvokaten er derfor forsiktig med å anbefale at saker
frafalles/forlikes av prosessøkonomiske grunner.
Kommuneadvokaten er en faglig uavhengig etat, og skal bidra til at juridiske spørsmål og
saker ikke i unødvendig grad politiseres.
Ved at kontorets advokater jevnlig prosederer saker for domstolene, skal Bergen
kommune sikres advokatbistand - som med hensyn til erfaring og kompetanse - minst
skal være jevnbyrdig med advokatbistand som ytes til kommunens motparter.
Kommuneadvokaten skal bidra til utvikling av avdelingene og etatene vi bistår gjennom
kompetanseoverføring og øket juridisk forståelse.
I potensielle tvistesaker skal Kommuneadvokaten ha fokus på å gi råd på tidligst mulig
tidspunkt slik at unødvendige tvister kan avverges.
Innad i organisasjonen skal Kommuneadvokaten være en naturlig samarbeidspartner og
yte god service til våre klienter.
Kommuneadvokaten leverer ikke bare juridiske tjenester i snever forstand. Gjennom lang
erfaring har kontoret en inngående kunnskap om kommunen slik den er organisert i dag, men
også slik den har vært organisert tidligere. Denne kunnskapen må ofte kombineres med
kunnskap om kompetanseregler i tidligere kommunelovgivning. Grundig forståelse av
alminnelig og spesiell forvaltningsrett og den praktiske saksgang i kommuneforvaltningen er en
avgjørende forutsetning for å kunne yte kompetent rådgivning.
3 av 18
En viktig del av velferdsstaten er at våre demokratisk valgte politikere i stor utstrekning
bestemmer nivået på velferdstjenester, samtidig som forvaltningen er gitt en betydelig grad av
skjønn i sin myndighetsutøvelse. Kommuneadvokaten må være bevisst på å synliggjøre for klient
det rom for skjønnsutøvelse rettsreglene gir, og forsvare kommunens skjønnsutøvelse i
tvistesaker for domstolene.
3.
LOVREGULERING AV ADVOKATVIRKSOMHET
Kommuneadvokatens virksomhet er underlagt det samme offentligrettslige regelverk som private
advokatkontor. Regler for god advokatskikk er utarbeidet av Den norske advokatforening.
Justisdepartementet har i FOR-1996-12-20-1161, Advokatforskriften, stadfestet disse slik at de
har virkning som forskrift, jfr. Domstolloven § 224, 2. ledd. Reglene omfatter dermed alle
advokater, også advokater ansatt i offentlig virksomhet.
I regler for god advokatskikk pkt. 1.2 (Advokatforskriften kap. 12) er advokatens oppgave
beskrevet slik:
«En advokats oppgave er å fremme rett og hindre urett.
Advokaten plikter innenfor lovens ramme og etter beste evne å ivareta sine klienters interesser. Det skal
skje uten tanke på personlig fordel eller risiko, politisk oppfatning, rase, religion eller utenforliggende
hensyn.
Advokaten bør ikke identifisere seg med sin klient og har krav på ikke å bli identifisert med de
standpunkter han forfekter for sin klient og de interesser klienten har.
Advokaten plikter både å være rådgiver og talsmann for sin klient.
Advokaten avgjør selv om han vil påta seg et oppdrag.»
I regler for god advokatskikk pkt. 2.1 er sentrale prinsipper som advokaters uavhengighet,
fortrolighet/taushetsplikt og tillitsforhold nedfelt:
«2.1 Uavhengighet
2.1.1 For å leve opp til forpliktelsene som en advokat påtar seg, er det nødvendig at han er uavhengig slik at
hans råd og handlinger ikke påvirkes av uvedkommende hensyn. Især er det påkrevet at han ikke lar seg
påvirke av egne personlige interesser eller press utenfra. Advokaten må unngå at hans uavhengighet
svekkes, og han må ikke gå på akkord med sin profesjonelle standard for å tekkes sin klient, retten eller
tredjemann.
2.1.2 En advokat må ikke påta seg oppdrag hvor hans personlige økonomiske interesser kan komme i
konflikt med klientens interesser eller ha innflytelse på hans frie og uavhengige stilling som advokat.
…….
2.1.3 En advokat må ikke organisere sin virksomhet på en måte som medfører at han ikke fritt og
uavhengig kan rådgi og bistå sine klienter eller slik at hans uavhengighet på annen måte blir svekket.
2.2 Tillitsforhold
I sin virksomhet er advokaten avhengig av tillit som bare kan oppnås når advokatens hederlighet og
integritet er hevet over tvil.
2.3 Fortrolighet
2.3.1 Det er av sentral betydning for advokatens virke at klienter og andre kan gi advokaten opplysninger
som advokaten er forpliktet til ikke å meddele videre. Advokatens plikt til å behandle opplysningene
4 av 18
fortrolig, er en nødvendig forutsetning for tillit og er således en grunnleggende og overordnet rett og plikt
for advokaten.
Advokatens plikt til å bevare taushet om opplysninger han mottar, fremmer rettspleien så vel som klientens
interesser og har derfor krav på en særlig beskyttelse fra statens side.
2.3.2 En advokat skal overholde den taushetsplikt som han er pålagt gjennom lovgivningen.
Opplysninger advokaten blir kjent med i sitt virke som advokat, må behandles fortrolig også når
opplysningene ikke omfattes av hans lovbestemte taushetsplikt. Plikten til fortrolighet er ikke tidsbegrenset.
2.3.3 Advokaten skal kreve at fullmektiger, personale og enhver person som han engasjerer i forbindelse
med advokatvirksomheten, overholder den samme taushets- og fortrolighetsplikt.»
Den 7. januar 2013 nedsatte Regjeringen Advokatlovutvalget. Mandatet til utvalget er å se på
hva som er advokatvirksomhet, hvem som skal kunne yte juridiske tjenester, vilkårene for å
drive advokatvirksomhet, organiseringen av advokatvirksomhet, sanksjoner og tap av
advokatbevilling, tilsyns- og disiplinærsystemet og advokaters uavhengighet og taushetsplikt,
med mer. Utvalgets arbeid er nedfelt i NOU 2015:3 «Advokaten i samfunnet». Her foreslås
blant annet ulike lovregulerte former for organisering av advokatvirksomhet.
Kommuneadvokatens virksomhet vil om forslaget skulle bli vedtatt som lov, være omfattet av en
særlig bestemmelse om «Internadvokater», jfr. utkastet kap. 4. Forslaget har en egen
bestemmelse som fastslår internadvokatens uavhengighet:
«Internadvokater skal ikke utøve virksomhet for sin arbeidsgiver som kan gå utover
internadvokatens uavhengighet»
Hensynet til at internadvokater i faglige spørsmål skal være mest mulig uavhengig i forhold til
arbeidsgiver fremheves sterkt av lovutvalget i kommentarene til bestemmelsen (NOU 2005:3,
side 423 flg). Man foreslår også et instruksjonsforbud som også vil gjelde internadvokater
(lovforslaget § 23). Dette vil innebære at bare en overordnet advokat kan gi ansatte
internadvokater instrukser om det faglige arbeidet. Arbeidsgiveren skal ikke kunne instruere
internadvokaten om den faglige utøvelsen av advokatvirksomheten. I tillegg er det i
bestemmelsen om internadvokater (lovforslaget § 18, andre til fjerde ledd) oppstilt særskilte
rammebetingelser for internadvokater. Disse skal sikre internadvokatene en mest mulig
uavhengig stilling i virksomheten de er ansatt i.
Lovutvalget anbefaler at internadvokater ikke kan «plasseres i linjen», men må rapportere til
øverste nivå i organisasjonen. Samtidig må det være en viss distanse mellom advokaten og de
besluttende organer. Et vesentlig hensyn bak forslaget om å sikre internadvokaters uavhengighet
er å hindre at advokaten blir «selvprosederende».
Lovutvalget mener at det vil gå ut over uavhengigheten om offentlig ansatte advokater treffer
«forvaltningsmessige beslutninger» eller på annen måte deltar i den daglige virksomheten i
forvaltningsorganet.
Kommuneadvokatens virksomhet slik den er beskrevet i dette dokumentet, vil i hovedsak være i
tråd med Advokatlovutvalgets utkast. Kommuneadvokaten forbereder i dag saker om
ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven, jfr. nærmere redegjørelse nedenfor under pkt. 7.
Disse arbeidsoppgavene bør overføres til andre etater i kommunen.
Likeledes er Kommuneadvokaten sekretariat for kommunens Karanteneutvalg for politikere.
Også denne oppgaven bør overføres til annen etat. Kommuneadvokaten antar at Bystyrets kontor
vil være egnet til å ivareta denne oppgaven.
5 av 18
4.
ØKONOMI OG FINANSIERING
Kommuneadvokatens aktiviteter er finansiert over bykassens budsjett. Hittil har våre
oppdragsgivere ikke blitt fakturert for arbeidet som utføres. Dette gjelder både
rådgivningsoppdrag og prosessoppdrag. Herfra gjelder et par unntak som VA-etaten, andre
selvkostområder og tidligere kommunale foretak som har betalt for tjenestene.
De gangene Bergen kommune blir tilkjent saksomkostninger i tvistemål, tilfaller dette
Kommuneadvokaten som inntekt. Tvistelovens saksomkostningsbestemmelser innebærer at en
kommune sjeldnere vil bli tilkjent saksomkostninger enn andre parter i tvistesaker. Dette gjelder
uavhengig av sakens utfall. Retten vil iblant konkludere med at den private part hadde rimelig
grunn til å få prøvet saken, jfr. tvl. § 20-2(3), og dermed frita for plikt til å dekke kommunens
saksomkostninger. For Kommuneadvokaten er disse inntektene derfor uforutsigbare. De varierer
også betydelig ut fra typen saker som til enhver tid står for domstolene.
Kommuneadvokaten mener man bør gå over til en ordning der oppdragsgiverne blir
internfakturert i tvistesaker for domstolene. Dermed vil kostnaden ved saken bli plassert der hvor
den hører hjemme. Dette har imidlertid ikke fått tilslutning i organisasjonen, og vi fremmer
derfor ikke en slik løsning i denne omgang. Dersom kommunen er blitt tilkjent sakskostnader i
tingrett, og saken forlikes for lagmannsretten, må imidlertid oppdragsgivende etat som del av
forliksløsning også dekke Kommuneadvokatens salærkrav for begge instanser.
Alle kostnader som påløper utenom salærkravet, eksempelvis utgifter til sakkyndige, skal dekkes
av oppdragsgiver i saken. Hvis kommunen blir dømt til å dekke motpartens saksomkostninger i
saken, dekkes også dette av kontorets oppdragsgiver. Ovennevnte vil ikke gjelde rettslig
overprøving av fylkesnemndsvedtak.
5.
ORGANISERING
5.1.
Historikk
Mens Oslo kommune har hatt et eget Kommuneadvokatkontor siden 1930-tallet, kjøpte Bergen
kommune advokattjenester eksternt frem til kommunesammenslåingen i 1972. I den nye
organisasjonen ble det med virkning fra 01.01.1972 opprettet egen «Juridisk avdeling» som hørte
til rådmannens stab. Avdelingens oppgaver var beskrevet slik:
«Juridisk avdeling skal avgi utredninger og uttalelser av juridisk karakter, prosedere de søksmål som angår
byen og ha overoppsynet med vedtektsverket i kommunen.»
I forbindelse med oppretting av det nye kontoret hadde man blant annet møter med daværende
regjeringsadvokat og senere dommer i Norges Høyesterett Hans Michelsen. Etter modell av
instruksen for Regjeringsadvokaten, vedtok Bergen bystyre i sak 4/1972 følgende instruks for
Juridisk kontors virksomhet:
«2.1.8
1.
2.
Instruks for juridisk avdeling ved rådmannens kontor.
(Fastsatt med hjemmel i forskriften for Bergen kommunes administrasjon § 3, jfr. § 7 i forskriften
for rådmannen).
Juridisk avdeling ved rådmannens kontor ledes av en kommunaldirektør. Han ansettes av
formannskapet, og kan ikke uten samtykke av formannskapet ha annen lønnet stilling eller biverv.
Kommunaldirektørens nærmeste overordnede er rådmannen.
Avdelingen har følgende arbeidsoppgaver:
6 av 18
a)
3.
4.
5.
6.
Utføre alle rettssaker for kommunen etter formannskapets nærmere bestemmelse, herunder
rettssaker for kommunale bedrifter og selskaper, overformynderiet (likevel ikke for
umyndiges eller for forvaltede formuesmasser) og for legater som står under kommunenes
styre.
b)
Bistå kommunal tjenestemann eller andre som blir saksøkt eller saksøker på kommunens
vegne, eller i saker som har grunnlag i kommunal tjeneste for så vidt det ikke kan bli strid
mellom tjenestemannens eller ombudsmannens og kommunens interesser.
c)
Avgi betenkning om de juridiske spørsmål som forelegges av ordfører eller
administrasjonssjef. Når rådmannen samtykker, kan avdelingen i særskilte tilfeller fritas fra
denne plikt.
d)
Legatvesenet.
e)
Vedtekt- og forskriftsverket.
f)
Utrede og utforme rådmannens forslag til vedtak i saker hvor spørsmål av juridisk art er
dominerende.
Kommunaldirektøren skal til vanlig selv utføre rettssakene for kommunen, men kan etter
arbeidsmengden og sakens art la en annen advokat ved avdelingen være prosessfullmektig.
Rådmannen kan samtykke i at enkelte saker så som inkasso og mindre ekspropriasjonssaker kan
føres av andre kommunale tjenestemenn. Formannskapet kan også, dersom arbeidsmengden eller
sakens karakter tilsier det, samtykke i at det engasjeres privat advokat på nærmere fastsatte vilkår.
Salær for utførelse av prosesser som måtte bli tilkjent hos det offentlige eller hos vedkommende
motpart innbetales til bykassen.
Kommunaldirektøren har fullmakt til, på ethvert trinn i en prosess eller for å forebygge prosess, å
kunne fremsette eller godta forlikstilbud om tvistegjenstandens verdi er under kr. 10.000,-.»
Det framgår av instruksen pkt. 2, f) at juridisk kontor også skulle utarbeide innstillinger i
politiske og administrative saker der de juridiske spørsmål var dominerende. Dette innebar altså
at kontoret ikke bare drev advokatvirksomhet i form av prosessoppdrag og rådgivning. Kontoret
utførte også oppgaver som bar preg av ordinær forvaltning.
Med virkning fra 1984 ble det innført en ny organisasjonsstruktur i Bergen kommune med
oppretting av hovedutvalg og ansettelse av kommunaldirektører, jfr. bystyresak 140/1983 og
204/1983. I den forbindelse ble det besluttet å utskille Juridisk kontor fra rådmannens stab som
et kommuneadvokatkontor, jfr. bystyresak 140/1983 (Bystyreforhandlingene side 821). Som sak
149/1984 ble det fremmet egen sak for bystyret «om kommuneadvokaten og
bedriftshelsetjenesten i den nye administrasjonsordningen». Begrunnelsen for å opprette et eget
kommuneadvokatkontor var som følger (bystyreforhandlingene 1984 side 728):
«Til de oppgaver et rent juridisk kontor (kommunens juridiske ekspertise) skal ivareta, blir det stilt klare
forventninger om objektivitet. Særlig gjelder dette i saker der det avgis betenkninger og i saker der det
oppstår uenighet mellom kommunens administrasjon og innbyggerne. Dette kan gjelde bl.a. forståelsen av
lover, forskrifter m.v. av betydning for kommunens virksomhet. Tilknytningen til det øvrige
kommuneapparat, også den formal- administrative, kan ha betydning for hvordan Juridisk kontors rolle
oppfattes i disse sakene.
Med nåværende ordning der Juridisk kontor er en del av rådmannens stab, fungerer kontoret under to
forskjellige betegnelser. I prosess av enhver art opptrer kontoret under betegnelsen kommuneadvokaten i
Bergen, mens det ellers både innad og utad opptrer som rådmannens juridiske kontor. …. Denne
dobbeltbetegnelsen skaper uklarhet. Forslaget ovenfor om å etablere et mer frittstående
kommuneadvokatkontor, er ment å skape klarere linjer utad og innad.»
Instruksen fra 1972 ble i det vesentlige opprettholdt, men justert på enkelte punkt. Til forskjell
fra någjeldende instruks hadde kontoret på dette tidspunkt også fullmakt til å underskrive skjøter,
samtykke i mindre grensearronderinger, fullmakt til å leie bort/frafalle panterett i mindre
grunnstykker mm. Disse oppgavene knyttet til kommunens eiendomsmasse, var nok tillagt
kommuneadvokaten som følge av den sentrale rolle kontoret hadde i forbindelse med
grunnerverv og ekspropriasjon i denne perioden. Fullmaktene til å underskrive for kommunen i
dokumenter om fast eiendom ble senere overført til eiendomsseksjonen.
7 av 18
I perioden fram til midt på 1990-tallet hadde Kommuneadvokaten et stort antall prosessoppdrag
knyttet til søksmål om gyldigheten av ligningsvedtak samt innkreving av skatt. I årsmeldingen
for 1993 er det for eksempel nevnt at disse sakene utgjorde 55 av 85 verserende tvistesaker. I
1993-94 ble det gjennomført lovendringer i skatteloven og barnevernloven. Ved disse
endringene ble søksmål om gyldigheten av ligningsvedtak «overført» til staten, mens
kommunene overtok ansvaret for å iretteføre saker om tvangsinngrep etter
barneverntjenesteloven(1992) for de nyopprettede fylkesnemndene. Dette medførte at det ble
ansatt to advokater til å behandle disse sakene for kommunen.
Kommuneadvokatens instruks ble også gjennomgått i forbindelse med innføring av
parlamentarismen. I forbindelse med bystyresak 124/00 ble det skrevet et notat fra rådmannen til
bystyrets medlemmer (saksnummer 2000002/2) der det ble anbefalt å følge samme ordning som i
Oslo, der Kommuneadvokaten betjener både byrådet og bystyresiden. Organisatorisk har
kommuneadvokaten vært underlagt Byrådsleders avdeling helt siden innføringen av
parlamentarismen. Instruksen for kommuneadvokaten ble vedtatt på nytt i byrådssak 1202/02.
I forbindelse med framlegging av denne saken, vedlegges et utkast til revidert instruks med en
del endringer i forhold til eksisterende. I tillegg fremlegges «Retningslinjer for bestilling av
Kommuneadvokatens tjenester»
5.2.
Dagens organisering - ledelse
Kommuneadvokaten er en etat underlagt Byrådsleders avdeling.
Kontoret består p.t. av 12 fast ansatte medarbeidere, hvorav to merkantile stillinger og resten
advokater eller advokatfullmektiger. Leder for kontoret er en fast ansatt kommuneadvokat som
ansettes av byrådet, jfr. personal og arbeidsreglementet pkt. 10.1.
Kommuneadvokaten har det faglige ansvaret for kontorets virksomhet. Leder har også fått tildelt
all kompetanse som kan delegeres fra kommunaldirektøren etter Bergen kommunes
personalreglement. Kommuneadvokaten har likeledes økonomiansvaret for etaten.
Leder for kontoret er kontaktpunktet mot byrådet, byrådene og eventuelt politiske organer i
kommunen.
5.3.
Faglig organisering
I faglig sammenheng er kontoret funksjonelt delt i to grupper; en med generell portefølje og en
med barnevernssaker. De to merkantilt ansatte utfører sine oppgaver på tvers av den faglige
delingen av advokatoppdragene.
5.3.1. Generelle juridiske saker
For tiden er det syv ansatte inkludert leder som utfører oppdrag fra den generelle saksporteføljen.
Oppdragene er fordelt mellom prosessoppdrag for domstolene og rådgivningsoppdrag til
byrådsavdelinger, etater og virksomheter i organisasjonen.
8 av 18
Tvistesaker av noe størrelse er arbeidsintensive og arbeidet faller i ulike faser som følger naturlig
av tvistelovens saksbehandlingsregler. Særlig stor blir innsatsen rundt frist for tilsvar,
forberedelse til hovedforhandling og eventuelt vurdering av anke. I løpet av de ti siste årene har
Bergen kommune vært involvert i flere rettstvister som er store og ressurskrevende. Vi har hatt
søksmål med tvistebeløp i størrelsesorden 50-150 millioner kroner, senest søksmålet fra
Boligselskapet Ladegårdsgaten 64-76 AS. Slike oppdrag krever innsats fra to eller flere
advokater på samme sak, og påvirker den kapasitet kontoret har til å behandle andre
henvendelser.
Bergen kommune har de senere årene vært part i voldgiftstvister om utbygging av
svømmeanlegget «Helleren». På grunn av manglende kapasitet måtte Kommuneadvokaten frasi
seg disse oppdragene. Hovedforhandling i en av sakene gikk over 16 rettsdager, og
advokatfirmaet som var engasjert av kommunen hadde tre advokater i arbeid på oppdraget.
Salæret fra kommunens innleide prosessfullmektig utgjorde ca. kr 3,9 mill. Hvis
Kommuneadvokaten skal påta seg såvidt omfattende saker, må kontoret få tilført økte ressurser.
5.3.2. Barnevern/sosiale saker
For tiden er tre av kontorets advokater ansatt for å prosedere kommunens tvangssaker etter
barnevernlov og helse- og omsorgstjenesteloven. Disse sakene starter i Fylkesnemnda for
barnevernsaker og sosiale saker. En betydelig andel av sakene fortsetter for de ordinære
domstoler ved at den private part eller kommunen tar ut stevning for å få overprøvet
fylkesnemndas avgjørelse.
Slike tvangsinngrep hører blant de mest inngripende vedtak som treffes av forvaltningen, og er
en stor belastning for de berørte parter. Det er viktig at disse prosessoppdragene utføres på en
hensynsfull måte, samtidig som sakene blir godt opplyst.
I år 2000 hadde kontoret to medarbeidere som arbeidet med disse oppdragene. Årlig innkom det
da ca 80-100 nye saker til behandling i fylkesnemnda, og 15-20 av disse ble bragt inn for
tingretten. I 2013 mottok kontoret ca 250 nye saker. Av disse ble det gjennomført
forhandlingsmøte i 134 saker, mens 51 saker ble behandlet som forenklede saker av
fylkesnemnda (bvl § 7-15). De senere årene har prosessordningen etter barnevernloven blitt
endret slik at en del av sakene («klagesakene») som mottas i dag er mindre arbeidskrevende enn
de ordinære sakene. Selv om tallene ikke er fullt ut sammenlignbare, har det vært en betydelig
økning i oppdragsmengden i årene etter 2000.
Kommuneadvokaten har også inngått rammeavtaler med eksterne advokater som utfører slike
prosessoppdrag for kommunen. I 2012 og 2013 hadde dette tjenestekjøpet en kostnad på ca.
NOK 2 mill.
5.3.3. Fordeling av innkomne saker
Kommuneadvokaten fordeler innkomne saker på kontorets advokater. Disse har fullmakt som
prosessfullmektig i tvistesaker, og ansvar som saksbehandler i rådgivningssaker. Graden av
selvstendighet i saksbehandlingen må avpasses etter sakens art og vedkommende advokats
erfaring og faglige bakgrunn. Kommuneadvokaten er faglig ansvarlig for alle tjenester som
leveres fra kontoret, og samtlige ansatte rapporterer direkte til leder.
9 av 18
Hovedregelen vil være at kontorets advokater håndterer en portefølje bestående av mange saker.
Iblant gjennomfører kommunen prosjekter som krever juridiske tjenester av betydelig omfang.
Innenfor de til enhver tid tilgjengelige ressurser ved kontoret, ønsker Kommuneadvokaten å
kunne tilby personell til prosjekter som krever fulltidsengasjement av en eller flere advokat(er).
Større entreprisesaker og omfattende grunnerverv er eksempler på slike prosjekter. Slike behov
må meldes i god tid, og det må settes av ressurser til å dekke eventuelle engasjementer for å
opprettholde kapasiteten ved kontoret.
6.
MÅL RELATERT TIL INTERNE FORHOLD – KOMPETANSE OG
ARBEIDSMILJØ
De ansatte ved kontoret er Kommuneadvokatens viktigste ressurs. Vår kompetanse skal sikre
høy kvalitet og effektivitet i arbeidet som utføres, og bidra til at kommunens virksomheter drives
innenfor lovens rammer.
Ved ansettelse av nye medarbeidere er det nødvendig å opprettholde høye krav til faglig
kompetanse. For å kunne rekruttere de beste medarbeiderne, er det viktig at kontoret oppfattes
som en konkurransedyktig og attraktiv arbeidsplass. Dette kan oppnås blant annet gjennom å gi
medarbeidere muligheter til personlig og faglig utvikling i et godt arbeidsmiljø.
I tillegg til at etaten må kunne tiltrekke seg dyktige jurister, er det viktig å beholde dyktige
medarbeidere over lang tid slik at kontoret hele tiden har et tilstrekkelig antall advokater med
den nødvendige erfaring.
Kompetanseutvikling er en kontinuerlig prosess som stiller krav til både arbeidsgiver og de
ansatte. Arbeidsgiver må legge til rette for en samvittighetsfull saksbehandling av oppdragene.
Medarbeiderne må i sin saksbehandling alltid oppdatere seg på relevante rettskilder knyttet til de
juridiske spørsmål som må løses. I tillegg er deltakelse på kurs og faglige seminarer innen
relevante juridiske emner en viktig del av kompetanse-utviklingsarbeidet. Medarbeidere
oppmuntres også til selv å holde innlegg eller foredrag i faglige fora. Med dagens
oppdragsmengde og bemanning er det imidlertid lite rom for formelle samlinger der kunnskap og
kompetanse deles med kolleger innad på kontoret og utad i organisasjonen.
Foruten de juridisk faglige ferdighetene er det viktig at medarbeiderne utvikler
generelle analytiske ferdigheter, grunnleggende økonomisk forståelse og
IKT-kompetanse.
Kommuneadvokaten skal være en arbeidsplass preget av arbeidsglede, trivsel og engasjerte
medarbeidere. Alle ansatte forventes å bidra til et godt og utviklende arbeidsmiljø der vi har
respekt for - og tillit til - hverandre. Score i forhold til medarbeidertilfredshet bør ligge høyest
mulig, men minimum ligge på 4 på en skala fra 1-6.
Vår målsetting er å kunne gi et helhetlig tilbud av juridiske tjenester gjennom effektive
arbeidsprosesser, god samhandling og kompetansedeling. Ved å utnytte vår samlede kompetanse
og kjennskap til avdelinger og etater skal vi tilby best mulige advokattjenester til kommunen.
Vår gode kjennskap til de ulike deler av organisasjonen er i seg selv en viktig del av vår
kompetanse.
Kommuneadvokaten vil arbeide for å opprettholde et godt omdømme både innad og utad. Som
profesjonell tjenesteyter ønsker vi å bidra til en positiv klientkontakt og å yte rask og god
10 av 18
service. Vi må forvente at våre oppdragsgivere stiller krav til vår leveranse samtidig som vi selv
må stille krav til våre oppdragsgiveres samhandling om oppdragene.
7.
BESKRIVELSE AV KOMMUNEADVOKATENS TJENESTER
7.1.
Advokatoppdraget
Advokatvirksomheten er kontorets klare hovedoppdrag. Bergen kommune har behov for et
advokatkontor som alltid er disponibel, som er lojal og har forståelse for kommunens særlige
behov og beslutningsprosesser, og som faglig alltid holder minst samme nivå som kommunens
motparter innen alle relevante rettsområder.
Ettersom kontoret kun har én klient, er virksomheten målrettet i forhold til kommunens behov.
De ansatte som arbeider ved kontoret, velger dette for å kunne arbeide på et høyt faglig og etisk
nivå med kommunen som klient, og med saker som gjerne har et bredere samfunnsmessig
perspektiv. Kontorets mål er at våre oppdragsgivere skal være svært tilfreds med de tjenester
som vi tilbyr. Dette kan bare oppnås ved at kontorets medarbeidere opptrer med høy grad av
troverdighet og faglig ekspertise.
Noen tjenester ytes på tvers av kommunens organisering. Her nevnes:
•
•
•
•
•
•
Prosedyre for domstoler og eventuell voldgift innenfor alle juridiske fagområder
Rådgivning i forbindelse med kontraktsrettslige spørsmål
Rådgivning om anskaffelsesrettslige spørsmål og statsstøtteproblematikk
Rådgivning om arbeidsrettslige spørsmål
Vurdering av habilitetsspørsmål
Bistand i grunnervervsprosesser
Andre tjenester er i større grad knyttet til enkelte byrådsavdelingers aktiviteter. Typisk her er det
store antallet saker om tvangsinngrep etter barneverntjenesteloven som utføres for
byrådsavdeling for helse og omsorg.
I noen sammenhenger fungerer kommuneadvokaten som en kunnskapsbank overfor avdelinger
som av forskjellige grunner kan ha vansker med å opprettholde en institusjonell hukommelse.
Kommuneadvokaten bidrar også til kunnskapsdeling på tvers av kommunens ulike avdelinger og
etater. Dermed kan kontoret medvirke til at kommunen holder en ensartet linje – også over tid –
på tvers av alle saker kommunen involveres i.
Den juridiske kompetansen suppleres av inngående kjennskap til hvordan
kommuneforvaltningen fungerer. For å kunne gi god advokatbistand, er det nødvendig å vurdere
problemstillinger som er av særlig betydning for kommunen som hjemmelsspørsmål,
bevilgningsmessige spørsmål, statsstøtteproblematikk og arbeidsrettslige spørsmål.
Samtidig skal Kommuneadvokaten tilby samme tjenester og kompetanse som vanlige
kommersielle advokatfirma. Kontorets medarbeidere må derfor ha god innsikt i alminnelige
avtalerettslige og formuerettslige spørsmål idet mange av sakene omfatter kommersielle forhold
som kontrakter, anbud, erstatningskrav i og utenfor kontrakt og selskapsrettslige forhold.
11 av 18
7.2.
Tvangsvedtak etter barnevernlov og lov om helse og sosiale tjenester
Kommunens barneverntjeneste har ifølge barnevernloven ansvaret for å fremme begjæringer om
tvangsinngrep overfor Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker (heretter fylkesnemnda). De
mest benyttede vedtakshjemlene her er barnevernloven § 4-12 (omsorgsovertakelser),
barnevernloven § 4-24 (plassering av barn med atferdsvansker i institusjon), barnevernloven § 46, 2. ledd (akuttplassering av barn) samt helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2 (tilbakeholdelse
av rusmisbrukere i institusjon).
Det er fylkesnemnda som treffer vedtak om bruk av tvang etter disse bestemmelsene (jfr. bvtjl. §
7-1). Kommunen ved barneverntjenesten fremmer begjæring om tiltak for fylkenemnda (bvtjl. §
8-4). Kommuneadvokaten er ansvarlig for at kommunen er representert av advokat i
fylkesnemnda, jfr. barnevernloven § 7-8.
Bvtjl. § 7-11 angir krav om hva en begjæring om tiltak skal inneholde. Bestemmelsen
korresponderer med kravene til stevning i tvisteloven § 9-2. I Bergen kommune har man siden
fylkesnemndene ble opprettet i 1993 fulgt den ordning at barneverntjenesten skriver begjæringen
og sender denne til fylkesnemnda. Kommuneadvokaten er derfor ikke delaktig i denne del av
saksforberedelsen. Når barneverntjenesten sender begjæringen til fylkesnemnda mottar
Kommuneadvokaten samtidig en kopi, og fra dette tidspunkt overtar Kommuneadvokaten
saksbehandleransvaret overfor fylkesnemnda, jfr. bvtjl. § 7-8.
Barneverntjenesten stiller med partsrepresentant i Fylkesnemnda, og forhandlingene der foregår
etter de samme prinsipper som i sivile saker for domstolene. Kommuneadvokaten møter enten
med egne ansatte, eventuelt benyttes privatpraktiserende advokat i henhold til rammeavtale.
Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for domstolene til rettslig overprøving både av den
private part og av kommunen, jfr. bvtjl. § 7-24. I Bergen kommunes delegasjonsreglement er det
Kommuneadvokaten som har kompetansen til å beslutte at kommunen skal ta ut stevning i disse
sakene. Dette er i strid med det alminnelige prinsipp om at Kommuneadvokaten ikke er
beslutningstaker i den kommunale forvaltning. Vi anbefaler at denne kompetansen overføres til
lederne for barneverntjenesten. Det er her det faglige ansvaret for kommunens oppgaver etter
barnevernloven ligger. Leder av barneverntjenesten er en av de få lovpålagte stillinger som er
igjen i den kommunale forvaltning, jfr. barnevernloven § 2-1, 4. ledd. Det er naturlig at
vedkommende også har beslutningsansvar for hvilke saker de ønsker rettslig overprøving av. Ut
fra samme prinsipp bør sosialsjefene tildeles kompetanse til å beslutte rettslig overprøving av
tvangsvedtakene fra fylkenemnda etter helse- og omsorgstjenesteloven. Kommuneadvokaten vil
selvfølgelig bidra med råd i en slik beslutningsprosess.
7.3.
KOFA – klagenemnda for offentlige anskaffelser
Nå kommunens anskaffelser innklages for KOFA, har Kommuneadvokaten ansvar for å
utarbeide tilsvar i saken. Iblant delegeres dette saksbehandleransvaret til Innkjøpsavdelingen.
7.4.
Andre oppgaver for den kommunale forvaltning
I tillegg til vårt konsernoppdrag som advokat og juridisk rådgiver, utfører kontoret enkelte
sideordnede oppgaver som bør nevnes særskilt.
12 av 18
7.4.1. Klage på parkeringsgebyr
I klagesaker etter parkeringsforskriften på ilagt parkeringsgebyr, bistår Kommuneadvokaten i
saker der klager begjærer overprøving av vedtak for tingretten. Kommuneadvokaten utarbeider
begjæringen til tingretten med oversending av relevant dokumentasjon. Muntlige forhandlinger
forekommer i disse sakene, men hovedregelen er at tingretten avsier kjennelse etter skriftlig
saksforberedelse.
7.4.2. Ekspropriasjonsvedtak
I saker der byrådet treffer vedtak om ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven kap. 16, er
Kommuneadvokaten saksutreder for byrådet. Saksbehandlingen følger forvaltningslovens kap.
IV-VI om forberedelse av enkeltvedtak. Tidligere bistod Kommuneadvokaten Bergen
Tomteselskap AS i deres grunnerverv til planlegging og utbygging av bolig- og industriområder.
I dag er kommunens grunnerverv i stedet knyttet til utbygging av offentlig infrastruktur,
herunder sosial infrastruktur som barnehage, skole og sykehjem.
Kommuneadvokaten sender forhåndsvarsel til berørte parter, (jfr fvl. § 16), er ansvarlig for
utredning av saken, jfr. (fvl. § 17), skriver saksframstilling til byrådet med begrunnelse for
vedtaket, (fvl. §§ 24, 25) samt sender underretning til partene etter fvl. § 27.
Klagebehandling etter § 33, 2. ledd, jfr. § 32 forestås også av kontoret i disse sakene.
Denne saksbehandlingen skiller seg fra advokatoppdraget, og kunne like gjerne vært utført av
andre etater. Dette har imidlertid vært en del av kontorets oppgaver helt tilbake til tiden som
Juridisk kontor i Rådmannens stab på 1970-tallet.
Når ekspropriasjonsvedtak er truffet, påstevner Kommuneadvokaten skjønn til fastsetting av
vederlaget etter skjønnsprosesslovens (Lov 1. juni 1917 nr 1) bestemmelser. Dette er ordinære
prosessoppdrag for kontoret som ligger klart innenfor kontorets primæroppgaver.
7.4.3. Ekspropriasjonsvedtak til fordel for private
7.4.3.1.
Ekspropriasjon etter Pbl. § 16-5
I tillegg til de ekspropriasjonsvedtak som treffes til realisering av kommunens egne utbygginger
og planer, mottar Bergen kommune en del anmodninger om ekspropriasjon til fordel for private.
Noen slike henvendelser er knyttet til rekkefølgekrav i reguleringsplaner (pbl. § 12-7, nr. 10),
andre gjelder krav til adkomst og avløpsanlegg. Sistnevnte tiltak omfattes av
ekspropriasjonshjemmelen i Pbl. § 16-5, der kommunen vedtar ekspropriasjon til fordel for
private. Vedkommende som har søkt om og får innvilget samtykke til ekspropriasjon i slike
saker, påstevner deretter selv skjønn til fastsetting av ekspropriasjonserstatning etter
skjønnsprosessloven.
7.4.3.2.
Ekspropriasjon etter Pbl. § 16-2
13 av 18
Det forekommer at private grunneiere eller utbyggere også søker om ekspropriasjon til
gjennomføring av reguleringsplan etter pbl. § 16-2.
Av plan- og bygningsloven § 16-7 følger at kommunens ekspropriasjon til gjennomføring av en
reguleringsplan, «kan skje etter hvert og i den utstrekning kommunen bestemmer og uten hensyn
til om ekspropriasjonsformålet først skal gjennomføres senere». Dette innebærer at kommunen i
utgangspunktet står fritt til å velge tidspunktet for ekspropriasjon. (Unntak gjelder grunneieres
innløsningskrav etter pbl. § 15-2. Foreligger vilkårene for innløsning etter bestemmelsen, plikter
kommunen å påstevne skjønn til fastsetting av erstatning og innløsning av området.)
Når kommunen mottar søknader om ekspropriasjon fra private utbyggere, er imidlertid ikke
innløsningsreglene i pbl. kap 15 anvendelige. Kommuneadvokaten har saksbehandlet enkelte
slike saker de senere årene. Ekspropriasjon til sti over Siljustøleiendommen, arealer til golfbane i
Fana og ekspropriasjon til utbygging av ny vei i Krohnegården i Fyllingsdalen er eksempler. Når
kommunen eksproprierer grunn i slike saker, må kommunen selv begjære skjønn til fastsetting
av ekspropriasjonserstatning. Kommuneadvokaten har vært kommunens prosessfullmektig. All
den tid arealet erverves for overdragelse til en privat utbygger, fordrer slike saker at man også
må samarbeide i skjønnssaken med «utbygger».
Dersom utbygger også ønsker at det søkes om forhåndstiltredelse for gjennomføring av planen
(jfr. oreigningslova § 25), oppstår enkelte særlige spørsmål. Lovens utgangspunkt er at en
ekspropriasjon først kan gjennomføres ved overskjøting og overtakelse av arealene når det
foreligger rettskraftig skjønn. Oreigningslova åpner imidlertid for at det kan søkes om
forhåndstiltredelse før dette tidspunkt. Forhåndstiltredelse innebærer at eksproprianten kan
overta eiendommen og starte utbygging i henhold til plan etter at samtykke er gitt fra
Fylkesmannen (etter delegert kompetanse fra departementet). Ved forhåndstiltredelse oppstår det
samtidig en plikt til å gjennomføre ekspropriasjonen. Av denne grunn har Kommuneadvokaten i
denne typen saker krevd innbetalt a konto forskudd fra søker til dekning av kostnader ved
grunnervervet. Hvis dette ikke gjøres, kan kommunen risikere å bli sittende med økonomisk
ansvar dersom utbygger skulle gå konkurs eller misligholde sine plikter overfor ekspropriaten i
henhold til et rettskraftig skjønn.
I tillegg til selve erstatningen, har Kommuneadvokaten også krevd forskuddsvis betaling av
anslåtte kostnader ved å gjennomføre skjønn, herunder kostnader ved skjønnsretten
(rettsgebyr/godtgjørelse til skjønnsmenn), grunneiers kostnader til juridisk bistand, og kostnader
ved Kommuneadvokatens arbeid i skjønnssaken. Disse sakene krever betydelig arbeid. Med det
antall advokater kontoret disponerer, er det svært vanskelig å prioritere disse sakene framfor de
ordinære oppdragene for kommunen.
Av flere grunner er det ønskelig å begrense disse oppdragene i størst mulig utstrekning. Der hvor
ekspropriasjon kan skje etter pbl. § 16-5, bør denne bestemmelsen anvendes for å begrense
kontorets ressursbruk på slike saker. Alternativt kan kommunen anmode søkere om å benytte
andre ekspropriasjonshjemler, for eksempel i oreigningslova. Søknad om ekspropriasjon sendes
da Fylkesmannen som avgjør om ekspropriasjon tillates. Kommuneadvokaten anbefaler at man
for fremtiden avslår slike søknader om ekspropriasjon, og henviser søkerne til å benytte
ekspropriasjonshjemlene i oreigningslova som altså forvaltes av fylkesmannsembetet.
14 av 18
7.4.4. Sekretariat karanteneutvalget
Kommuneadvokaten er sekretariat for Karanteneutvalget som behandler spørsmål om karantene
for politikere som fratrer sine verv.
8.
FREMTIDIG DIMENSJONERING AV KONTORET
Til utføring av oppdrag om tvangsinngrep etter barneverntjenestelov og helse- og
omsorgstjenestelov, har kontoret de senere år hatt tre til fire faste stillinger. Ordningen med
rammeavtaler med eksterne advokater har gitt en fleksibilitet i forhold til saksproduksjonen. Det
vil fortløpende bli vurdert hvor stor del av produksjonen som gjøres av faste ansette og hvor mye
som bør utføres ved tjenestekjøp.
Innenfor den allmenne saksporteføljen har kontoret de senere år vært underbemannet i forhold til
oppdragsmengden som mottas. I løpet av de siste 10-15 årene har det dukket opp nye
rettsområder med betydning for den kommunale forvaltning. Kommuneadvokaten rådgir nå
regelmessig i saker som angår regelverket for offentlige anskaffelser og andre EØS-rettslige
spørsmål.
Advokatbransjen har hatt en stor vekst de siste årene. I 2003 hadde advokatbransjen en
omsetning på 6,73 milliarder kroner per år, mens den i 2013 var steget til 14,2 milliarder kroner.
Kommuneadvokaten ser denne økningen i lys av blant annet en generell tendens til
rettsliggjøring av saker og spørsmål som tidligere ble ansett som politiske prioriteringsspørsmål.
Man opplever også stadig oftere at motparten(e) i kommunens tvistesaker representeres ved 2-3
advokater som deler på prosessoppdraget. Sakenes tvistetema vil da gjerne utvides og
oppdragene blir svært arbeidskrevende. Dette får som konsekvens at kommunen også må sette
større ressurser inn på de saker der motparten representeres av flere advokater.
9.
KVALITETSSIKRING
Kvalitetssikring av faglig innhold etableres på tvers av oppdrag. Alle saker som skal til politisk
behandling kvalitetssikres ved leders undertegning på saksframstillingen. Større notater og
utredninger i rådgivningssaker, skal også være undertegnet av både leder og ansvarlig
saksbehandler.
Stevninger, tilsvar og større prosesskriv i tvistesaker kvalitetssikres av leder eller annen erfaren
advokat ved kontoret.
For øvrig legges det til rette for kvalitetssikring gjennom framlegging av saker og diskusjoner i
formelle eller uformelle sammenhenger ved kontoret.
10.
VARSLING, MISLIGHETER OG GRANSKNING
Kommuneadvokaten skal gjennom sitt arbeid bidra til at alle kommunale saker behandles
innenfor lovgivningens rammer. Gjennom behandlingen av våre saker vil det kunne avdekkes at
det er begått feil, eventuelt også misligheter. Slike forhold vil normalt bli omhandlet i den
skriftlige kommunikasjon og saksbehandling i forhold til oppdragsgiver/klient. Dersom ansvarlig
15 av 18
byrådsavdeling ikke skulle være involvert fra før, vil det være naturlig å underrette denne om
slike forhold.
Kommunen har eget regelverk for varsling, men Kommuneadvokaten har ingen fast tilknytning
til varslingsgruppen som behandler slike saker. I likhet med andre avdelinger vil kontoret også
kunne gi råd i slike saker. Kommuneadvokaten kan også bistå Varslingsgruppen eller andre deler
av organisasjonen som har behov for å få utført interne granskinger.
Kommuneadvokaten har i henhold til tidligere instruks hatt en tilsynsfunksjon overfor den
samlede kommunale organisasjon. I løpet av de siste tiårene har kommunelovgivningen blitt
revidert flere ganger for å utvide kontrollutvalgets ansvarsområde. Slik kontrollutvalgets
oppgaver i dag er definert, vil Kommuneadvokaten anbefale at denne del av instruksen
oppheves.
Dersom Kommuneadvokaten mottar tips om kritikkverdige forhold, vil utgangspunktet være at
ansvarlig kommunaldirektør konsulteres for å diskutere behovet for nærmere undersøkelser.
Iblant vil det kunne være naturlig å be vedkommende om å henvende seg til kommunens
Varslingsgruppe. Kommuneadvokaten har ingen selvstendig kompetanse til å starte egne
undersøkelser i slike sammenhenger.
11.
OFFENTLIGHET
Regelmessig vil saker som behandles ved kontoret være av interesse for offentligheten.
Advokaters taushetsplikt legger begrensninger på hva man kan uttale seg om. Uttalelse fra
kontorets medarbeidere må skje i forståelse med kontorets leder og ansvarlig byrådsavdeling i
saken.
Kommuneadvokatens rådgivende uttalelser er beregnet på kommunens interne bruk, og alle
aspekter i den foreliggende sak skal belyses. Dette gjelder også eventuelle usikkerheter om den
bevismessige eller rettslige vurdering i en eventuell tvistesak for domstolene. Hvis det er
mulighet for at en sak kan utvikle seg til en tvistesak, må dokumentet derfor unntas fra
offentlighet. Aktuelle hjemler for unntak vil da kunne være offentleglova §§ 14, 15, 23,
alternativt § 18 om tvist oppstår. Hvis parter i saker om enkeltvedtak (jfr. fvl. § 2) krever innsyn
etter forvaltningsloven, vil rådgivende uttalelse fra Kommuneadvokaten kunne unntas etter fvl. §
18a.
Kommuneadvokatens uttalelser må på denne bakgrunn ikke offentliggjøres eller utleveres til
utenforstående, herunder til motparten i en sak, uten at dette på forhånd har vært drøftet med
Kommuneadvokaten og ansvarlig byråd/kommunaldirektør.
Etter offentleglova § 16 skal det, uavhengig av unntakene i offentleglova §§14 og 15, ikke gjøres
unntak for offentlighet for saksfremlegg med vedlegg til et folkevalgt organ. Det vil imidlertid
kunne gjøre seg gjeldende særlige hensyn for advokatrådgivning. Spørsmålet vil sjelden settes på
spissen idet det ofte vil være særskilte unntakshjemler i slike saker.
Det vises for øvrig til utarbeidet utkast til retningslinjer for henvendelser om oppdrag til
Kommuneadvokaten der disse forhold er omtalt.
16 av 18
12.
REVIDERT INSTRUKS
Som vedlegg til denne sak, følger revidert instruks for Kommuneadvokaten. Instruksen er en del
omarbeidet i forhold til gjeldende instruks vedtatt av byrådet i sak 1202/2002.
En vesentlig endring ved forslaget er at kompetansen til å beslutte at kommunen tar ut stevning
for overprøving av fylkesnemndas avgjørelser (jfr bvl. § 7-24), overføres fra
Kommuneadvokaten til lederne for de ulike barneverntjenester i kommunen. I henhold til loven
er det leder for barneverntjenesten som kan beslutte at begjæring om tiltak fremmes for
fylkesnemndene. Det er bedre i samsvar med loven at samme leder kan beslutte rettslig
overprøving der kommunen ikke vinner frem i fylkesnemnda. Dette samsvarer også best med
Kommuneadvokatens rolle som prosessfullmektig og rådgiver. Likeledes må kompetansen til å
kreve rettslig overprøving av vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven overføres til den etat
som fremmer sak for fylkesnemnda.
Formuleringen i pkt. 1 er ny, men fastslår kun gjeldende praksis for bruk av advokattjenester i
Bergen kommune.
Pkt. 2 bekrefter gjeldende organisering av Kommuneadvokaten som en etat underlagt
byrådsleders avdeling. Her fremgår også prinsippet om etatens uavhengighet i faglige spørsmål,
som har ligget fast i Bergen kommune helt siden omorganiseringen i 1984.
I den gamle instruksen pkt. 2, skulle Kommuneadvokaten også føre tilsyn med
legatinspeksjonen. Legatinspeksjonen ble nedlagt for noen år siden, og bestemmelsen er derfor
uaktuell.
Ifølge gammel instruks pkt. 2 skulle Kommuneadvokaten bistå ved utforming av kommunale
vedtekter og forskrifter. Dette er ikke presisert i gjeldende instruks, men kontoret vil naturligvis
fortsatt yte bistand i slike saker samt ved utforming av standardkontrakter og individuelt
forhandlede kontrakter.
I pkt. 3 presiseres kontorets to hovedoppgaver som er å være prosessfullmektig for kommunen i
alle tvistesaker, samt å yte juridisk rådgivning til hele kommunen. Den korresponderer med
tidligere instruks pkt. 2, men er omarbeidet og forenklet.
Etter gammel instruks pkt. 3 skulle Kommuneadvokaten ha «en tilsynsfunksjon i forhold til hele
den kommunale forvaltning når det gjelder saker som har tilknytning til pkt. 2.» Som del av
denne tilsynsfunksjonen skulle man påse at det ikke ble truffet vedtak som kunne påvirke
kommende eller verserende rettssaker. Innholdet og omfanget av denne tilsynsfunksjonen var
likevel vanskelig å definere. Den foreslås fjernet fra instruksen, og vi viser i den sammenheng
også til saksfremstillingen ovenfor om kontrollutvalgets oppgaver i kommuneforvaltningen.
Av ny instruks pkt. 4 fremgår at beslutningsansvaret i saker der kontoret bistår, ligger hos
oppdragsgivende virksomhet. Likeledes presiseres at oppdragsgiver ikke kan gjøre kjent for
kommunens motparter at deres standpunkt bygger på råd fra Kommuneadvokaten.
Bestemmelsen er ny i forhold til tidligere instruks, men er i samsvar med tidligere praksis.
Pkt. 5 i forslaget til ny instruks stod ikke i gammel instruks, men gjengir § 11.1 i Byrådets
fullmakter vedtatt av bystyret i sak 294/2013 med senere endringer. Kommuneadvokatens
alminnelige prosessfullmakt fremgår i pkt. 6. Her gis også generell fullmakt til å delta i
rettsmegling for kommunen, jfr. tvisteloven §§ 8-3 flg.
17 av 18
Pkt. 7 gir adgang til å engasjere ekstern advokat når ressurssituasjonen tilsier det og viderefører
tidligere instruks. Pkt. 8 henviser til nye retningslinjer for bestilling av oppdrag og samhandling
med oppdragsgiver.
Ny instruks pkt. 9 presiserer at Byrådet har høyeste prioritet i kontorets saksbehandling.
Kompetansen til å forlike saker er videreført fra tidligere instruks, men flyttet fra pkt. 4 til pkt.
11 i ny instruks. Byrådet har allerede hevet beløpsgrensen til NOK 250.000,-, jfr. byrådssak
1504/2013.
Pkt. 12 er ny, men fastslår et alminnelig prinsipp om at kommunikasjon med motparter bør skje
gjennom Kommuneadvokaten når en sak først er bragt inn for domstolene. Utenfor tvistesaker
vil det ofte kunne forekomme at oppdragsgiver selv kommuniserer med motparten, selv om råd
er innhentet fra Kommuneadvokaten.
Pkt. 13 viderefører gammel instruks pkt. 6 som gir kompetanse til å suspendere foreldelsesfrister.
I pkt. 14 stadfestes gjeldende praksis med å skrive orienteringssaker til byrådet om utfall av
tvistesaker og eventuelt gi råd om å bruke rettsmidler.
Pkt. 15 er ny og er omtalt ovenfor i saksutredningen. Foreløpig videreføres gjeldende praksis
med at oppdragsgiver kun dekker utgifter som pådras i forbindelse med saken.
Kommuneadvokaten godskrives salærkrav som tilkjennes av retten. Hvis saker forlikes etter at
kommunen er tilkjent salær i underordnet instans, dekker oppdragsgiver også
Kommuneadvokatens salær som del av forliket.
Pkt. 8 i gjeldende instruks som gir Byrådet kompetanse til å endre instruksen, sløyfes da dette
følger direkte av kommunelovens bestemmelser.
13.
RETNINGSLINJER FOR BESTILLING AV KOMMUNEADVOKATENS
TJENESTER
For å sikre ens praksis og effektiv saksavvikling har vi utarbeidet retningslinjer for bruk av
Kommuneadvokatens tjenester. Disse retningslinjene regulerer hvordan rettssaker og
rådgivingssaker skal forelegges for Kommuneadvokaten. Retningslinjene bygger på en klar
rollefordeling mellom oppdragsgivende byrådsavdeling/etat som klient og Kommuneadvokaten
som rådgiver og prosessfullmektig i saksbehandlingen.
I samsvar med gjeldende praksis tillegges oppdragsgiver et klart hovedansvar for å utrede sakens
faktum. Kommunen har profesjonelle saksbehandlere i alle virksomheter, og med sin nærhet til
saksforholdet og eget arkiv, er det naturlig at oppdragsgiver tillegges denne oppgaven.
Kommuneadvokaten vil likevel med sin institusjonelle kompetanse og «hukommelse» kunne gi
råd og tips om hvor man eventuelt bør søke i gamle saker.
Retningslinjene bygger på statens retningslinjer for bruk av Regjeringsadvokatens tjenester. Når
det gjelder de enkelte bestemmelser finner vi ikke grunn til å kommentere disse særskilt, da disse
forutsettes å være selvforklarende.
18 av 18