1. No category

Eiendomsforvaltning
Forvaltningsrevisjon - Skien kommune
2015 :: 706 042
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Innhold
Sammendrag ............................................................................................................ 1
Bestilling og bakgrunn .....................................................................................................1
1
Innledning ........................................................................................................ 4
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
2
Eiendomsforvaltning i Skien .............................................................................. 8
2.1
2.2
3
Fakta om politisk bestemte mål og system for styring ......................................... 12
Revisors vurdering av politisk bestemte mål og system for styring ...................... 22
Verdibevarende vedlikehold ........................................................................... 24
4.1
4.2
5
Organisasjon .......................................................................................................8
Bygg ....................................................................................................................9
Politiske mål og system for styring .................................................................. 12
3.1
3.2
4
Kontrollutvalgets bestilling ..................................................................................4
Problemstillinger og revisjonskriterier ..................................................................4
Noen sentrale begreper .......................................................................................5
Avgrensning ........................................................................................................6
Metode og kvalitetssikring ...................................................................................7
Høring .................................................................................................................7
Fakta om verdibevarende vedlikehold................................................................ 24
Revisors vurdering av verdibevarende vedlikehold ............................................. 37
Konklusjoner og anbefalinger .......................................................................... 40
5.1
5.2
Konklusjoner ..................................................................................................... 40
Anbefalinger...................................................................................................... 42
Litteratur og kildereferanser ................................................................................... 43
Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse ................................................................ 44
Vedlegg 2: Revisjonskriterier .................................................................................. 45
Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring .................................................................... 49
Forside: pixabay.com
Telemark kommunerevisjon IKS
ii
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Sammendrag
Bestilling og bakgrunn
Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i Skien i møtene 14.02.14, sak
03/14, og 19.09.14, sak 46/14. Videre vises det til vedtak i kontrollutvalget om rullering
av plan for forvaltningsrevisjon, sak 42/13, og til bystyrets behandling av Plan for
forvaltningsrevisjon, sak 29/12.
Vi har undersøkt følgende problemstillinger:
Har Skien kommune overordnede politisk bestemte mål og et rasjonelt system for
planlegging og styring av eiendomsforvaltningen?
Har kommunen et verdibevarende vedlikehold av bygningene sine?
Politiske bestemte mål og system for styring
Vi fant at Skien kommune mangler overordnede politisk bestemte mål og strategier for
eiendomsforvaltningen.
Når det gjelder system for styring, fant vi at Skien har et årshjul som starter med
årsbudsjett og økonomiplan, forsetter med månedsrapportering og tertialrapportering
gjennom året, og avrundes med årsmelding og årsregnskap. Kommunalområdet
Byutvikling, drift og kultur (heretter BDK) og Eiendom1 synes å være en integrert del av
dette styringssystemet gjennom sin utviklings- og virksomhetsplan som inngår i
årsbudsjettet og som det rapporteres på gjennom året.
Vi fant at kommunen har vedlikeholdsplaner – slik NOU 2004:22 «Velholdte bygninger
gir mer til alle, om eiendomsforvaltning i kommunesektoren» anbefaler. Mer konkret
har Renhold, Vaktmester/drift og Byggadministrasjon/vedlikehold hatt hver sine planer
for det enkelte bygg, samt hver sine årsplaner. Fra årsskifte 2014/2015 har Eiendom
tatt i bruk et nytt elektronisk system der en skal samle alle opplysninger om det
enkelte bygg på ett sted. Etter vår vurdering kan dette gjøre det enklere å lage færre
og mer helhetlige planer.
Basert på den skriftlige rapporteringen, fant vi at politisk nivå i hovedsak informeres
om oppnådde målsetninger, men i begrenset grad om utfordringer, risikoområder,
krevende prioriteringer osv.
1
Eiendom er en del av BDK, og har det administrative og utførende ansvaret for eiendomsforvaltningen.
Se avsnitt 2.1. for ytterligere beskrivelse.
Telemark kommunerevisjon IKS
1
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Administrasjonen opplyser at de i tillegg til den skriftlige rapporteringen, rapporterer
muntlig om ulike sider ved eiendomsforvaltningen. Det er vanskelig for oss å vurdere
omfanget av og innholdet i den muntlige rapporteringen, men en slik
rapporteringspraksis skaper etter vår vurdering usikkerhet om politisk nivå har
tilstrekkelig kjennskap til situasjonen i eiendomsforvaltningen, og et betryggende
grunnlag for sine beslutninger. Vi mener at opplysninger om utfordringer,
risikoområder og krevende prioriteringer er såpass viktig at politisk nivå bør få det
skriftlig.
Verdibevarende vedlikehold
For å kunne si noe om vedlikeholdet på formålsbygg2, har vi sett nærmere på følgende:
arealeffektivisering, kompetanse og personellressurser, organisering,
vedlikeholdsplaner og midler avsatt til vedlikehold. Vi har også sett på omfanget og
utgiftene til leie av formålsbygg.
Arealet på formålsbyggene har holdt seg stabilt de senere årene, mens arealet på leide
bygg har gått noe ned. Etter vår vurdering er det vanskelig å se at dette er i tråd med
sentrale politiske føringer om arealeffektivisering. Samtidig ser vi at det tar tid å
fortette bruken av formålsbyggene, avhende eiendom, avvikle leieavtaler osv. Vi vil
også vise til administrasjonens opplysninger om at de har avventet den politiske
sluttbehandlingen av Kommuneplanens arealdel våren 2015, før eiendom vil bli
avhendet. Nå når den politiske behandlingen er i sluttfasen, kan en forvente at
arealeffektiviseringen vil øke.
Etter egen vurdering har Eiendom nok personell med tilstrekkelig kompetanse til å
utføre de oppgavene de har ansvar for. Samtidig opplever de at de nærmere seg en
nedre grense der ytterligere reduksjoner kan gå ut over kvaliteten.
Når det gjelder organisering, fant vi at Eiendom har gjort flere grep for å
strømlinjeforme arbeidet med forvaltning, drift og vedlikehold. Blant annet har de
systematisert kontakten med brukerne3, slått sammen avdelinger, og tatt i bruk et
elektronisk system der opplysninger om hvert bygg og opplysninger om alt som gjøres
på bygget blir registrert. Etter vår vurdering synes dette å være viktige bidrag i det
interne utviklings- og omstillingsarbeidet.
Vi fant at kommunen har to typer vedlikeholdsplaner – en for hvert bygg som viser
faktisk vedlikeholdsbehov, og en årlig plan der en tar utgangspunkt i tildelte midler og
fordeler dem på ulike tiltak. Etter vår vurdering bør vedlikeholdsplanene for det
2
Begrepet formålsbygg er en samlebetegnelse på alle bygg som benyttes til kommunale
velferdstjenester: skoler, barnehager, sykehjem, institusjoner, kulturbygg, idrettshaller, svømmehaller,
grendehus og administrasjonsbygg.
3
I denne rapporten vil ordet «brukerne» først og fremst gjelde de kommunale tjenesteenhetene som
bruker formålsbyggene i sin virksomhet, herunder sykehjem, barnehager, skoler osv.
Telemark kommunerevisjon IKS
2
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
enkelte bygg og den felles årlige vedlikeholdsplanen i større grad samkjøres slik at en
får en samlet oversikt over tilstand, vedlikeholdsbehov, kostnadsoverslag og
prioriteringsvurderinger osv.
For å danne oss et bilde av omfanget av midler satt av til eiendomsforvaltning i Skien
kommune, sammenliknet vi med anbefalingene i en fdv-nøkkel fra Holte AS. Vi brukte
også Kostratall til å se utviklingen over tid, og sammenlikne med andre kommuner og
gjennomsnittet for kostragruppen.
Vi fant at kommunen brukte om lag halvparten av anbefalingene i fdv-nøkklen, at
utgifter til eiendomsforvaltningen gikk ned fra 2010 til 2013 og så økte den noe i 2014,
og at Skien kommune ligger i nedre sjikt sammenliknet med andre kommuner. Vi
mener dette er et sentralt funn, fordi det indikerer at Skien kommune ikke setter av
tilstrekkelig med midler til et godt verdibevarende vedlikehold i et langsiktig
perspektiv.
Etter vår vurdering tilsier selve omfanget av leiearealet og utgiftene kommunen har på
dette området, at en bør vurdere om disse midlene blir brukt på hensiktsmessig måte.
Slike vurderinger bør være et element i det interne utviklings- og omstillingsarbeidet
knyttet til forventningene om framtidige reduserte økonomiske rammer, jf. Utviklingsog virksomhetsplanen 2014.
Anbefalinger
Vi mener kommunen bør:





utarbeide en langsiktig strategi for eiendomsforvaltningen av kommunale
formålsbygg,
sikre at den skriftlige rapporteringen til politisk nivå gir et nyansert og helhetlig
bilde av situasjonen i eiendomsforvaltningen,
utvikle et operativt planverk som omfatter både de faglige og økonomiske
sidene av eiendomsforvaltningen,
vurdere om midlene til leie av formålsbygg blir brukt på en hensiktsmessig
måte,
vurdere om de kommunale formålsbyggene vedlikeholdes i tilstrekkelig grad.
Vi vil takke for godt samarbeid med administrasjonen i forbindelse med
informasjonsinnhentingen.
5.mai 2015
Telemark kommunerevisjon IKS
Telemark kommunerevisjon IKS
3
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
1 Innledning
1.1 Kontrollutvalgets bestilling
Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i Skien i møtene 14.02.14, sak
03/14, og 19.09.14, sak 46/14. Videre vises det til vedtak i kontrollutvalget om rullering
av plan for forvaltningsrevisjon, sak 42/13, og til bystyrets behandling av Plan for
forvaltningsrevisjon, sak 29/12.
Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens § 77 nr. 4, jamfør forskrift
om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3.
1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier
Rapporten handler om følgende problemstillinger:
Har Skien kommune overordnede politisk bestemte mål og et rasjonelt system for
planlegging og styring av eiendomsforvaltningen?
Har kommunen et verdibevarende vedlikehold av bygningene sine?
Det finnes ikke krav i lov eller forskrift om hvordan kommunen skal drive sin
eiendomsforvaltning, men det finnes en rekke lover som regulerer krav til bygget og til
den virksomheten som drives i bygget.4 Slike krav har betydning for utforming av nye
bygg og hva som må holdes ved like i eksisterende bygg, men gir ikke en samlet
oversikt over hvordan kommunen skal drive god eiendomsforvaltning. Selv om det ikke
er direkte fastsatt i lov eller forskrift, er det laget dokumenter som gir føringer for hva
som er god eiendomsforvaltning:




NOU 2004:22 «Velholdte bygninger gir mer til alle, om eiendomsforvaltning i
kommunesektoren»
«God kommunal eiendomsforvaltning, fordypning for folkevalgte»,
Direktoratet for byggkvalitet, 2011
«Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold, en veileder for folkevalgte og
rådmenn», KS 2008
«Bedre eierskap i kommunene», Forum for Offentlige Bygg og Eiendommer
(FOBE) 2007
4
Eksempel på slike lover med tilhørende forskrifter er plan- og byggingsloven, brannvernloven,
forurensningsloven, energiloven, kulturminneloven, opplæringsloven, barnehageloven, folkehelseloven
og helse- og omsorgstjenesteloven.
Telemark kommunerevisjon IKS
4
Eiendomsforvaltning – Skien kommune

«Vedlikehold i kommunesektoren – Fra forfall til forbilde», MULTICONSULT og
PricewaterhouseCoopers 2008 på oppdrag fra KS
Revisjonskriteriene5 i denne forvaltningsrevisjonen er hentet fra disse dokumentene.
Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i
vedlegg 2.
1.3 Noen sentrale begreper
Vi bruker omgrepene forvalting, drift, vedlikehold og utvikling/oppgradering gjennom
hele rapporten. Vi vil derfor si noe om hva som ligger i disse begrepene.
Forvaltning
Forvaltning omfatter alle oppgaver i tilknytning til ledelse og administrasjon av en
eiendom. Det omfatter budsjett og regnskap, planarbeid, ledelse av personell, ansvar
for helse, miljø og sikkerhet (HMS) og andre forhold som er regulert gjennom lov og
forskrift. Det omfatter også kostnader som ikke er avhengige av byggets bruk, som
utgifter til forsikringer, skatter og faste avgifter.
Drift
Drift er alle oppgavene og rutinene som er nødvendige for at et bygg skal fungere best
mulig funksjonelt, teknisk og økonomisk. Det omfatter generell drift og ettersyn med
bygningsdeler og installasjoner, og gjelder de tjenestene som må gjøres daglig for å
tilfredsstille brukernes behov, for eksempel renhold, avfallshåndtering, energibruk,
vakt og sikring.
Vedlikehold
Vedlikehold er oppgaver som er nødvendige for å opprettholde et fastsatt kvalitetsnivå
på bygget og de tekniske installasjonene. Målet er at bygget som helhet fungerer godt
for brukervirksomhetene.
Det er vanlig å skille mellom forebyggende og løpende vedlikehold. Forebyggende eller
verdibevarende vedlikehold handler om å hindre forfall som følge av jevn og normal
slitasje. Dette er planlagte, periodiske tiltak som forebygger senere reparasjoner og
skader. Løpende eller tilfeldig vedlikehold omfatter arbeid som ikke er planlagt, men
som må utføres for å rette opp ikke-forutsigbare skader eller mangler som følge av for
eksempel uvær, hærverk, ledningsbrudd osv.
Utvikling eller oppgradering
Utvikling eller oppgradering (begge begrepene vil bli benyttet) gjelder tiltak som øker
5
Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området
som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar,
konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere samsvar, avvik eller
svakheter.
Telemark kommunerevisjon IKS
5
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
kvaliteten på et bygg. En målrettet og systematisk utvikling som tar sikte på å holde et
bygg oppdatert over tid, vil forlenge byggets tekniske, funksjonelle og økonomiske
levetid, og gi store ressurs- og miljømessige gevinster sammenliknet med å rive og
bygge nytt.
Begrepsbruken
I praksis kan det være vanskelig å skille klart mellom disse fire oppgavene. Ofte er
renhold skilt fra andre driftsoppgaver, men blir regnet som en vesentlig del av arbeidet
med å forlenge levetida til et bygg. I mange kommuner har vaktmesterne ansvar for
både drifts- og vedlikeholdsoppgaver, mens i andre kommuner skilles det tydeligere
mellom disse oppgavene. Da har vaktmesterne driftsansvar, mens andre – noen
ganger en egen vedlikeholdsavdeling – har vedlikeholdsansvar.
Videre kan det være uklart hva som legges i begrepet vedlikehold. Skal en kun ta med
de gjøremålene som går direkte til å forlenge levetiden til tak, fasader, vinder, dører,
ventilasjonsanlegg, toalett, brannvarslingsanlegg m.m., eller skal en også regne med
rensing av tak, takrenner og kummer, siden det reduserer faren for fuktskader, og
feiing av gårdsplass og inngangsparti siden det reduserer slitasjen på golvet inne.
I budsjettsammenheng kan det også være vanskelig å skille mellom disse fire
oppgavene. Det er vanlig å bruke kr/ m2 for å si hvor mye midler som settes av til drift
og vedlikehold. Men det er ikke alltid klart hva summen inneholder. Noen kommuner
legger en videre definisjon av vedlikehold til grunn, mens bruker en smalere definisjon.
Videre blir lønnen til de ansatte som utfører drifts- og vedlikeholdsoppgavene noen
ganger regnet med og andre ganger ikke.
Det kan også være uklart hva som skal føres som vedlikehold i driftsbudsjettet og
investeringsbudsjettet. Det gjelder særlig tiltakene forebyggende vedlikehold og
utviklingstiltak. Begge deler er knyttet til en gradvis kvalitetsheving når eldre
bygningsdeler og komponenter blir skiftet ut med nye.
Regnskapsforskriften bruker begrepet «samme standard» for å gjøre det mer tydelig
hva som skal plasseres hvor. Dersom for eksempel et vindu, som hadde vanlig standard
i 1970, blir byttet ut med et som har vanlig standard i 2015, likevel får en høyere
standard på grunn av kvalitetsutviklingen, skal det klassifiseres som drift. I praksis ser
vi at det kan oppstå en gråsone der en vurderer om slike tiltak bør finansieres over
investeringsbudsjettet eller driftsbudsjettet.
1.4 Avgrensning
I samråd med kontrollutvalget, har vi sett nærmere på eide og leide formålsbygg. Vi
har ikke sett på utleieboliger. Utleieboligene er en såpass stor og særegen del av Skien
kommunes eiendomsforvaltning, at det egner seg som et eget forvaltningsrevisjonsprosjekt.
Telemark kommunerevisjon IKS
6
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Når vi snakker om eiendom og eiendomsforvaltning i vår rapport, mener vi bygg med
tilhørende grunnareal. Særlig for barnehager og skoler er utearealene viktige. Vi tar
det derfor med, men går ikke inn i de særskilte utfordringene som gjelder
forvaltningen av uteareal.
Andre former for fast eiendom, som infrastrukturanlegg, veier, ledninger for vann og
avløp, anlegg for avløp, elektrisitetsforsyning og telekommunikasjon, parker og
idrettsanlegg i friluft har vi holdt utenfor. Vi utelater også grunneiendommer,
kirkebygg og eiendommer som er selvstendige rettssubjekter (IKS og AS).
For å se utviklingen over tid har vi valgt et tidsperspektiv på ca. fem år – fra 2010 til
20147.
1.5 Metode og kvalitetssikring
I denne revisjonen har vi benyttet ulike metoder for å hente inn informasjon. Vi har:
 hatt intervju med kommunalsjef, eiendomssjef, og ledere for renhold, drift,
vedlikehold og håndverk,
 gått gjennom ulike kommunale og nasjonale dokumenter.
Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt nærmere i vedlegg 3 til
rapporten.
Forvaltningsrevisjonen er utført av forvaltningsrevisor Hildegunn Rafdal.
Oppdragsansvarlig er Kirsti Torbjørnson.
1.6 Høring
Rapporten er presentert i et høringsmøte med administrasjonen i kommunen og sendt
på høring 14. april 2015. Kommunen hadde ingen merknader. Rådmannens
høringsuttalelse ligger i vedlegg 1.
7
Vi tar med opplysninger om eiendomsforvaltningen i 2014 i den grad det finnes gode kilder.
Telemark kommunerevisjon IKS
7
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
2 Eiendomsforvaltning i Skien
2.1 Organisasjon
Skien kommune er politisk organisert med bystyre, formannskap og fire hovedutvalg.
Hovedutvalg for teknisk sektor er delegert ansvar for alle saker som omhandler
eiendomsforvaltning. Det forutsettes at sakene behandles i samsvar med de
økonomiske rammene som bystyret har vedtatt.8
På øverste administrative nivå er kommunen organisert med rådmann og fire
kommunalsjefer. De leder hver sine kommunalområder: 1. Oppvekst, 2. Helse og
velferd, 3. NAV og 4. Byutvikling, drift og kultur.
Byutvikling, drift og kultur (BDK) ble opprettet 01.01.13 ved at to enheter ble slått
sammen. Kommunalsjefen opplyser at hensikten med disse endringene, var at
organiseringen av administrasjonen skulle flates ut og at man skulle redusere antall
ledere. BDK består per i dag av 11 enheter:
 Administrasjon
 Landbruk og geodata
 Drift og anlegg
 Vann og avløp
 Bibliotek
 Kulturskole
 Kultur- og fritidstjenester
 Utviklingsstab kultur
 Plan- og byggesak
 Utviklingsstab samfunn
 Næring og miljø
 Eiendom
Eiendom har blant annet ansvar for forvaltning, drift og vedlikehold av kommunale
formålbygg og utleieboliger. Det er deler av denne enheten vi i hovedsak reviderer.
Samlet netto utgifter for Eiendom for 2014 var nesten 158 mill. kr. De største
enkeltpostene er lønn på ca. 50 mill. kr, og kostnader til innleie av lokaler på ca. 49
mill. kr.
Lederens formelle tittel er enhetsleder, men hun kalles vanligvis eiendomssjef. Hun har
det økonomiske ansvaret og det overordnede faglige og personellmessige ansvaret.
8
Kilde: Delegasjons- og saksbehandlingsreglementet for Skien kommune, ajourført 05.06.14.
Telemark kommunerevisjon IKS
8
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
I løpet av de siste 2-3 årene har Eiendom gjennomgått flere organisatoriske endringer.
Ved årsskriftet 2014/2015 var Eiendom delt inn i fem avdelinger:
1. Boligkontoret – håndterer kjøp og salg av utleieboliger, håndterer alle
leiekontrakter, har ansvar for all oppfølging inn mot leietakerne, og all
oppfølging med drifts- og vedlikeholdsbehov.
2. Prosjekt – utreder og styrer rehabiliterings- og nybyggingsprosjekter, gjelder
større tiltak som finansieres over investeringsbudsjettet.
3. Renhold – har ansvar for renholdet i alle kommunalt eide og innleide
formålsbygg. I tillegg leveres det tjenester til private aktører, herunder Skien
boligbyggelag, Maribakkane bofellesskap og Kontorbygg AS. For ytterligere
beskrivelse, se avsnitt 4.1.2.
4. Håndverk – har ansvar for vedlikehold av utleieboligene. I tillegg gjør de enkelte
vedlikeholdstiltak på formålsbyggene. Enheten ledes av en fagansvarlig og to
formenn – en malerformann og en snekkerformann. Totalt sett er det 13,8
årsverk fordelt på 14 personer.
5. Forvaltning, drift og vedlikehold (heretter FDV) – har ansvar for all øvrig
virksomhet innen eiendomsforvaltningen. FDV ble opprettet 01.01.15, og
består av det som tidligere het Byggadministrasjon og Vaktmester/drift9. En
viktig endring i den nye organiseringen er at vaktmesterne skal følge opp og ha
ansvar for all aktivitet på «sine» bygg. I tillegg til ordinære vaktmestertjenester,
skal de ha kontakt med offentlige myndigheter, ivareta eierrollen ved tilsyn,
bestille entreprenører når det skal utføres mindre arbeider på bygget, og ha
kontakt med brukerne. For ytterligere beskrivelse, se avsnitt 4.1.2.
2.2 Bygg
Vi har mottatt flere dokumenter fra Skien kommune om status for eide, innleide og
utleide bygg. Opplysningene som gis i dette avsnittet bygger på disse dokumentene.
2.2.1 Eide bygg
I august 2014 eide Skien kommune om lag 130 formålsbygg, og ved årsskifte 2014/15
eide kommunen 895 utleieboliger.
Høsten 2014 hadde formålsbyggene et samlet areal på mer enn 254 000 m2. Det
omfatter blant annet 31 skoler, 21 barnehager, 9 sykehjem, 7 grendehus og 5
9
Flere steder i rapporten vil vi bruke de gamle navnene på disse avdelingene, siden nåværende
organisering er ny.
Telemark kommunerevisjon IKS
9
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
idrettshaller. Kommunen eier også 11 bygg/bygningsdeler som driftes av Skien
fritidspark KF, 6 bygg/bygningsdeler på flyplassen og 12 bygg på stevneplassen på
Falkum.
Enkelte kommunalt eide formålsbygg leies ut til private aktører. Det gjelder Stavdal
skole som leies ut til Melum barnehage, Kilebygda skole som leies ut til en
montessoriskole, og flere bygg på flyplassen. To av byggene/bygningsdelene som
brukes i ruteflytrafikken, leies ut til det heleide kommunale selskapet Skien lufthavn
AS. To av byggene leies ut til private aktører/klubber10.
Flere kommunalt eide formålsbygg står tomme. Det omfatter blant annet Valebø
skole, Sneltvedt skole, Søtvedt skole, deler av gamle Lunde barneskole og Lunde
ungdomsskole, Klyve prestebolig, Travegata 14, SPT Bøle, Skien sykehjem og Uthaugen
spesialskole avd. Kjørbekk. Flere av disse skal etter planen selges. Administrasjonen
opplyser at for noen av byggene avventer en bystyrets behandling av
kommuneplanens arealdel før de kan legges ut for salg. Videre opplyses det at
Eiendom i stor grad har mistet fdv-midler til byggene som står tomme.
2.2.2 Leide bygg
I september 2014 leide Skien kommune inn 26 bygg eller arealer i bygg for å huse ulike
kommunale tjenester. De innleide formålsbyggene har et samlet areal på om lag
37 100 m2.
To av de innleide byggene/arealene, leies ut til andre. Det gjelder blant annet NAVbygget på nesten 5200 m2 som leies av Torggata 18. Av dette leier Skien kommune ut
1650 m2, blant annet til NAV Telemark og til Karrieresenteret som driftes av Telemark
fylkeskommune. Deler av NAV-bygget står tomt. Administrasjonen opplyser at de ikke
har anledning til å leie ut disse arealene til eksterne leietakere av
informasjonssikkerhetshensyn.
Åtte av de innleide byggene eies av Kontorbygg AS eller selskaper som er heleid av
Kontorbygg AS.11 Det utgjør om lag 17 800 m2. De største byggene/arealene ligger i
Kverndalen og Kaffehuset, og huser kommunal administrasjon.
I tillegg leier kommunen arealer i to bygg som eies av selskaper der Kontorbygg AS har
mindre eierandeler, eller der Kontorbygg AS har leid inn lokalene og så leier ut til Skien
kommune. Til sammen utgjør det om lag 3 200 m2. Det største arealet ligger i Skagerak
arena og brukes av Voksenopplæringen. Samlet leier Skien kommune 21 000 m2 av
Kontorbygg AS.
10
Vi har fått opplyst at Skien lufthavn AS leier terminal- og kafebygget og en hangar for 1 kr per år, og at
de private aktørene/klubbene leier gratis mot en forpliktelse om å vedlikeholde byggene.
11
Kontorbygg AS er heleid av Skien kommune.
Telemark kommunerevisjon IKS
10
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Ved årsskiftet 2014/15 leide kommunen inn 63 boliger. Disse leies ut igjen til
innbyggere som ikke kan ivareta sin interesser i boligmarkedet, og som kommunen
skal hjelpe med å skaffe bolig, jf. helse- og omsorgstjenesteloven og
sosialtjenesteloven.
Telemark kommunerevisjon IKS
11
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
3 Politiske mål og system for styring
Har Skien kommune overordnede politisk bestemte mål og et rasjonelt system for
planlegging og styring av eiendomsforvaltningen?
Revisjonskriterier
 Politisk bestemte mål og strategier12, og planer for eiendommene og for
forvaltningen av dem, bør være skriftlig og vedtas formelt.

For at eiendomsforvaltningen skal kunne foregå på en rasjonell, målrettet og
effektiv måte i forhold til de overordene målene, må det stilles krav til
eiendomsforvaltningens system for planlegging og styring på
forvaltningsnivået.

Det trengs et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne gjøre riktige prioriteringer.
Et minimumskrav til eiendomsforvalterne er at de rapporterer tilstand på all
kommunal bygningsmasse, med forslag om prioriteringer og kostnadsanslag.
Rapporteringen bør være en del av kommunens årsrapport.
3.1 Fakta om politisk bestemte mål og system for styring
3.1.1 Politisk bestemte mål og strategier
Vi har gått gjennom alle saker som har blitt behandlet i bystyret, formannskapet og
Hovedutvalget for teknisk sektor (heretter HOTS) i perioden 2010-2014.
Gjennomgangen viser at bystyret ikke har vedtatt overordnede og langsiktige mål og
strategier for forvaltningen av kommunale formålsbygg, slik det er beskrevet i vedlegg
2 Revisjonskriterier. Samtidig finner vi at politisk nivå fatter vedtak som gir
styringssignaler på enkelte områder innen eiendomsforvaltning. Eksempler på det er:

HOTS, møte 13.12.11, sak 170/11. På bakgrunn av et vedtak i Hovedutvalg for
oppvekst (HOOP), se sak 62/11, orienterer administrasjonen om at de vil legge
fram en langsiktig prioritert oversikt over
vedlikeholdsbehov/rehabiliteringsbehov for skoler, barnehager og
avlastningsboliger innen sommeren 2012 for innarbeiding i budsjett 2013.
HOTS tar saken til orientering, og skriver: «HOTS ønsker tettere oppfølging av
eiendomsenhetens drift og investeringer. (…) Administrasjonen bes legges frem
forslag til rapport som fremlegges hovedutvalget minst hvert kvartal.
12
Mål er en beskrivelse av en ønsket framtidig tilstand, og strategier handler om hva som bør gjøres for
å nå målene.
Telemark kommunerevisjon IKS
12
Eiendomsforvaltning – Skien kommune

Bystyret, møte 15.12.11, sak 171/11 Årsbudsjett 2012 og økonomiplan 20122015. I vedlegget fra HOTS står det: «HOTS ber om tettere oppfølging av FDV i
eiendomsenheten. Det legges fram egen sak som følger opp dette.»

HOTS, møte 07.02.12, sak 12/12. For å følge opp en felles klima- og energiplan
Skien har sammen med Porsgrunn, ble det vedtatt å konkurranseutsette en
EPC-kontrakt (Energy Performance Contracting) for et utvalg bygg. Tiltakene
fordeles over flere år og finansieres ved låneopptak. Det forventes at tiltakene
vil gi reduserte energikostnader. Dette mindreforbruket skal brukes til å
betjene lånet.

Bystyret, møte 21.06.12, sak 105/12, vedtok en rekke tiltak for skape bedre
balanse mellom inntekter og aktiviteter samlet sett for kommunen.13 I den
forbindelse fikk Bydrift/Eiendom blant annet i oppdrag å jobbe med to
delprosjekter: Prosjekt nr. 14. Gjennomgå kommunes bruk av arealer til
kommunale tjenester, og prosjekt nr. 15. Vurdere omfanget av egen regi i
Teknisk sektor.

I møte 13.12.12, sak 188/12 rapporteres det på status på dette arbeidet. For
prosjekt 14 foreslås det en arealeffektivisering ved salg av bygg, oppsigelse av
leiekontrakter og fremleie. Prosjektgruppa mener det vil kunne redusere driftsog vedlikeholdskostnader og leiekostnader med 2,2 mill. kr per år. For prosjekt
15 står det at prosjektgruppen har vurdert alle ansvarsområdene til Bydrift,
men at de kan ikke foreslå konkrete og bindende tiltak som gir innsparinger. De
mener det trengs ytterligere avklaringer før en kan utarbeide et
konkurransegrunnlag som gjør det mulig sammenlikne med den måten
kommunen løser oppgavene på i dag.

HOTS, møte 11.09.12, sak 110/12, orienteres om at Miljørettet helsevern har
gitt pålegg om oppgraderinger/utbedringer på tre skoler og i fire barnehager.
På Klyve skole er arbeidene omfattende: «…da flere av byggene er i dårlig
forfatning. (…) Dersom ikke påleggene gjennomføres varsles det stenging av
skolen.» Videre står det: «Det er ikke midler til å dekke alle disse utbedringene
innenfor vedlikeholdsbudsjettet til Eiendom. (…) Budsjettsituasjonen i Eiendom
er slik at det ikke kan utføres tilstrekkelig vedlikehold slik at bygningsmassen
opprettholder verdi og kvalitet/funksjonalitet. Det utføres for lite forbyggende
vedlikehold.» HOTS tar saken til orientering og vil følge det opp utover høsten
2012.
13
Det fikk navnet «Prosjekt ned 60 millioner!», og vedtaket bygger på en rapport skrevet av det private
firmaet Agenda Kaupang, som var hyret inn for å analysere den økonomiske situasjonen i kommunen.
Deres hovedkonklusjon var at kostnadene overstiger inntektene, og at kommunen bør skalere ned
virksomheten på en rekke områder, og/eller øke inntektene.
Telemark kommunerevisjon IKS
13
Eiendomsforvaltning – Skien kommune

Bystyret, møte 13.12.12, sak 190/12 Årsbudsjett 2013 og økonomiplan 20132016, vedtok å sette av 20 mill. kr på investeringsbudsjettet for å følge opp
påleggene fra Miljørettet helsevern.

HOTS, møte 15.10.13, sak 95/13, orienteres om status for rehabilitering og
vedlikehold av skoler og barnehager i perioden 2012-2013, inkludert bruken av
de ovennevnte 20 mill. kr, og en generell oversikt over de vedlikeholds- og
rehabiliteringsarbeidet som er utført i skoler og barnehager de siste to årene.
Videre står det: «Når det gjelder HOOP - bestilling i sak 62/11 «framlegg av
langsiktig plan, med en kostnadsoversikt og prioriteringsrekkefølge, for
rehabilitering av kommunale skoler. Løpende vedlikehold skal være en del av
planen, samt fokus på universell utforming», altså framtidige planer for
vedlikehold og rehabilitering, vil eiendomsavdelingen komme tilbake med en
sak vedrørende dette ved en senere anledning.»

HOOP, møte 27.02.14, sak 8/14. Det vises til en bestilt kartlegging av behov for
oppgradering i skoler og barnehager. Videre ligger det ved en vedlikeholdsplan
for hver barnehage og skole med tiltak og kostnadsoverslag. Planen har et
fireårig perspektiv. HOOP tok saken til orientering.
Bystyrets fatter også beslutninger om enkeltbygg. Slike beslutninger kan deles i to
hovedgrupper. Den ene handler i hovedsak om investeringer og gjelder nybygging,
utbygging, ombygging eller rehabilitering. 14 Den andre typen beslutninger handler om
hva som skal skje når byggene ikke lenger er i bruk.15
3.1.2 Planleggings- og styringssystem
For å danne oss et bilde av styringslinjene og planleggingsarbeidet innen
eiendomsforvaltning, vil vi se nærmere på arbeidet med årsbudsjett og økonomiplan,
samt utviklings- og virksomhetsplaner og handlingsprogrammer. Disse dokumentene
har et tidsperspektiv på ett og fire år.
Delegasjon
Delegasjons- og saksbehandlingsreglement for Skien kommune16 gjelder for bystyret,
formannskapet, de faste hovedutvalgene og administrasjonen ved rådmannen. I
reglementet står det:
14
Eksempler på slike investeringer er Gulset barnehage, Lunde barneskole, Kongerød ungdomsskole,
Menstad flerbrukshall, Lyngbakken sykehjem, Klosterskogen rehabiliteringssenter, Samba/HABU,
Krisesenteret, Skien brannstasjon og Skien kulturskole.
15
Eksempler på slike bygg er Voksenopplæringens lokaler på Klosterskogen, Tannklinikken på
Klosterskogen, Bratsberg barnehage, Valebø skole, Klovholt skole, Heikleiv og Tiurvegen
avlastningsboliger, Gisholt skole, Uthauen skole, SPT Bøle og Menstad gård.
16
Kilde: Delegasjons- og saksbehandlingsreglement for Skien kommune, sist ajourført 05.06.2014.
Bakgrunn: Dette reglementet ble første gang behandlet i bystyret i september 2013, og vedtatt i oktober
Telemark kommunerevisjon IKS
14
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
«I medhold av kommunelovens § 10 nr. 2 og § 25 nr. 4 delegeres myndighet til å treffe
vedtak i formannskap og hovedutvalg i alle saker innenfor deres respektive fag- og
arbeidsområder med mindre det følger av lov hva som skal vedtas av bystyret selv,
reglement eller delegasjonsvedtak.»
Det er listet opp 15 sakstyper der bystyret skal treffe vedtak selv. Blant disse har
følgende saker størst betydning for eiendomsforvaltningen: saker av prinsipiell
betydning, årsbudsjett og økonomiplan, sektor- og temaplaner, samt oppstart av
større byggeprosjekter.
Formannskapet har i hovedsak innstillende myndighet, men kan tildeles
avgjørelsesmyndighet i de sakene der bystyret gir dem fullmakt.
HOTS har ansvar for: Vann, avløp og renovasjon, uteområder og byrom,
tomteprosjekter for bolig- og næringsutbygging, reguleringsplaner, byggesaker, og
samarbeid med private som ønsker avtale med kommunen om utbyggingsprosjekter,
samt eiendomsforvaltning.
Utvalget er delegert myndighet i alle saker innenfor sitt ansvarsområde – dersom
sakene ikke er lagt til bystyret eller delegert til rådmannen. Myndigheten er begrenset
av at sakene skal behandles i samsvar med de økonomiske rammene som bystyret har
vedtatt.
Budsjettarbeid og utviklings- og virksomhetsplaner
Skien kommune praktiserer rammebudsjettering. De ulike trinnene i den politiske
budsjettprosessen i Skien kommune er i hovedsak som følger:
1. Rådmannen gir bystyret innspill til budsjett og økonomiplan i oktober.
2. Senere samme måned behandler formannskapet rådmannens forslag til
fordeling av budsjettrammer på hovedutvalgsområdene.
3. Deretter ligger budsjettarbeidet i hovedutvalgene. De syr sammen et forslag
som inneholder budsjettrammer og hovedlinjer for aktiviteter og tiltak.
4. Så går budsjettutkastet tilbake til formannskapet for ny behandling før det
endelig vedtas av bystyret i desember.
Administrasjonens oppgaver i denne prosessen er å utarbeide ulike dokumenter i
forkant, underveis og i etterkant – dels som grunnlagsdokumenter for politiske
beslutninger og dels som oppfølging av politiske vedtak.
Ved opprettelsen av BDK 01.01.13, ble utformingen av ovennevnte dokumenter noe
endret. I presentasjonen nedenfor vil vi gjennomgå dokumentene for 2013 og 2014.
Før vi gjør det, vil vi trekke fram ett forhold fra perioden da Bydrift var eget
kommunalområde. I flere fremlagte virksomhetsplaner for HOTS gjør Bydrift
oppmerksom på at de mener de får knappe midler til drift og vedlikehold. I f.eks.
samme år, jf. sakene 108/13 og 120/13. I saksutredningen fra rådmannen står det at det er gjort få
realitetsendringer, men en har sett behov for å samle og oppdatere reglementet.
Telemark kommunerevisjon IKS
15
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
saksframlegget til virksomhetsplan og budsjett for 2011 står det: «Vår målsetning er å
utnytte midlene på best mulig måte da redusert innsats på vedlikehold vil føre til økt
forfall som vil forringe kommunens realkapital.». HOTS vedtok plan og budsjett i møte
22.03.11, sak 51/11.
2013
BDK la fram Utviklings- og virksomhetsplan 2013 for HOTS i møte 12.02.13 sak 15/13.
Dette var i tråd med vedtaket HOTS gjorde i forbindelse med budsjettbehandlingen
høsten 2012, jf. møte 06.11.12, sak 145/12. Planen ble vedtatt.
Utviklings- og virksomhetsplanen gir først en samlet oversikt over økonomi,
medarbeidere og organisasjon. Deretter omtales hver enhet i egne kapitler. Kapittelet
om Eiendom omfatter økonomi, medarbeidere, prioritere forbedringsområder,
politiske føringer og en virksomhets- og aktivitetsplan for 2013.
Forbedringsområder har åtte utviklingsmål. Fem skal gjøres ferdige i 2013, og tre er
løpende. Eksempler på det førstnevnte er: gjennomgå organiseringen av Eiendom,
synliggjøre hvilke tjenester som skal leveres til brukerne, og starte med et nytt FDVsystem. Eksempler på det sistnevnte er: fokusere på arbeidsmiljø og være attraktiv
som arbeidsplass.
Politiske føringer inneholder 15 tiltak. De aller fleste er knyttet til investeringer,
herunder å ferdigstille byggeprosjekter og kjøpe boliger. Enkelte tiltak er knyttet til
forvaltning, drift og vedlikehold, herunder følge opp pålegg fra Miljørettet helsevern i
Grenland17 om utbedringer i enkelte skoler og barnehager, og gjennomføre tiltak for
energieffektivisering.
Virksomhets-/aktivitetsplan er delt inn i mål og tiltak for hver avdeling i Eiendom. Vi ser
nærmere på målene for de enhetene som direkte jobber med forvaltning, drift og
vedlikehold av eide formålsbygg.
 Renhold: Jobbe for god kvalitet, lave kostnader og lavt sykefravær, samt
effektivisere små stillinger og bruk av vikarer.
 Vaktmester/drift: ha forsvarlig, økonomisk og energivennlig drift av
bygningsmassen, samt forta rask utbedring av skader.
 Bygg- og boenheten18: Utarbeide korte- og langsiktige vedlikeholdsplaner, samt
utføre konkrete utbedringstiltak på enkelte formålsbygg.
 Administrasjon/ledelse: følge opp prosjekt 14 om arealeffektvisering, jf. Agenda
Kaupang-rapporten.
17
På nettsiden til Porsgrunn kommune står det at Miljørettet helsevern i Grenland er et interkommunalt
samarbeid mellom kommunene Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien. De har blant
annet ansvar for å føre tilsyn med at ulike typer virksomheter planlegges, etableres, drives og avvikles
iht. til lov- og forskriftskrav.
18
Denne enheten ble senere delt inn i Boligkontoret og Byggadministrasjon. Fra 01.01.15 ble
Byggadministrasjon slått sammen med Vaktmester/drift til en FDV-avdeling, jf. beskrivelsen i kapittel 2.
Telemark kommunerevisjon IKS
16
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
2014
I forbindelse med budsjettet for 2014 utarbeidet BDK Kommunalt handlingsprogram
2014-2017 – kommunalområdet Byutvikling, drift og kultur. Det inneholder
økonomiske rammer som bygger på signaler gitt i fase 1 og 2 i budsjettprosessen, se
ovenfor, samt utfordringer og mål for hele programperioden.
De økonomiske rammene det tas utgangspunkt i, er en flat videreføring fra 2013 til
2014 og en forventet reduksjon i 2015. For å møte denne situasjonen, vil BDK ha en
kritisk gjennomgang av prioriteringer og ressursbruk, og skaffe seg god kjennskap til
brukernes behov, slik at tjenestene oppleves hensiktsmessige.
Kapittelet om Eiendom omfatter en beskrivelse av målgrupper, kjernevirksomhet,
nøkkeltall for 2012, status, utfordringer og mål, og prioriteringer.
Enheten skal: Videreføre dagens forvaltnings- og tjenesteoppgaver og yte god service
og god kvalitet til alle brukerne i Skien kommune (…).»
Vi ser at de samme målsetningene som er nedfelt i Utviklings- og virksomhetsplanen
for 2013, ligger til grunn for arbeidet i den fireårige programperioden. I tillegg trekkes
det fram følgende mer konkrete utfordringer og mål:
 Eiendomsforvaltning: jobbe med arealeffektivisering, videreføre prosjektet for
energieffektivisering, ta i bruk et nytt elektronisk FDV-system hvor all
informasjon om drift og vedlikehold legges inn.
 Renhold: Vurdere å redusere renholdsfrekvenser med sikte på økonomisk
innsparing.
 Vaktmester/drift: vurdere mulighetene for å overta ytterligere oppgaver
knyttet til byggene.
 Byggadministrasjon/Vedlikehold: utarbeide gode vedlikeholdsplaner som skal
kommuniseres ut til alle enheter.
Programmet ble vedtatt i HOTS i møte 05.11.13, sak 98/13 med enkelte bemerkninger.
I en av bemerkningene bes administrasjonen belyse i løpet av første halvår i 2014
hvordan kapitalkostnader og vedlikehold for egeneide bygg beregnes.
Etter at HOTS behandlet dette programmet, ble det oversendt til formannskap og
bystyret. Kommunalsjefen sier at: «Det er fordi det (fler)årige handlingsprogrammet vi
utarbeider, fungerer som vårt budsjett- og økonomiplanforslag. De øvrige
kommunalområdene gjør det samme. Når budsjett og økonomiplan behandles i
bystyret, er handlingsprogrammet fra BDK del av det totale budsjettet.
Når budsjettet er vedtatt, lages den årlige utviklings- og virksomhetsplanen. Den er mer
konkret på økonomi, mål og aktiviteter for ett år. Vårt arbeid er forankret i disse
planene. Dette er de sentrale styringsdokumentene for BDK.»
BDK la fram Utviklings- og virksomhetsplan 2014 for HOTS i møte 04.02.14, sak 11/14.
Planen ble vedtatt. Den har i stor grad lik oppbygning som planen for 2013 – både den
Telemark kommunerevisjon IKS
17
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
innledende fellesdelen og kapitlet om Eiendom. Samtidig er det enkelte endringer:
antall forbedringsmål er redusert til tre, og en av dem er felles for hele enheten: bedre
kunde- og brukerkunnskap som grunnlag for systematisk utvikling av tjenestene.
Flere av de politiske føringene er de samme, eller er av samme type som for 2013.
Videre er bemerkningene til planen fra HOTS, se ovenfor, tatt inn i planen.
Virksomhets-/aktivitetsplan er også for dette året delt inn i mål og tiltak for hver enhet
i Eiendom – unntatt for Byggadministrasjon/vedlikehold. For Renhold videreføres mål
fra året før, for Vaktmester/drift legges det vekt på oppfølging av prosjektet om
energieffektivisering og samarbeidsavtaler med brukerne, mens administrasjonen skal
gjennomføre samarbeidsmøter med Oppvekst, starte en tilsvarende møteserie med
Helse og velferd, og sende ut en ny brukerundersøkelse.
Planarbeid i Eiendom
På lik linje med de andre enhetene i BDK, tildeles Eiendom en budsjettramme.
Eiendom lager ikke en egen virksomhetsplan for enheten, men hver avdeling, herunder
Renhold, Vaktmester/drift osv., lager planer for sine ansvarsområder. Lederen for
Eiendom opplyser at hun bruker de årlige Utviklings- og virksomhetsplanene og tildelt
budsjettramme som arbeidsverktøy. Hun sier: «Det er dette vi jobber etter, og
rapporterer på.
Opplysningene nedenfor bygger i hovedsak på informasjon gitt i intervju.
Renhold, Vaktmester/drift og Byggadministrasjon/vedlikehold har egne planer knyttet
til sine ansvarsområder på hvert bygg. Ved årsskiftet 2014-15 tok Eiendom i bruk et
nytt elektronisk system kalt ISY. Formålet er å samle informasjon om formålsbygg og
utleieboliger på ett sted.
Renhold – før ISY: Lager renholdsplaner for hvert bygg. Både renholderne og brukerne
har hver sitt eksemplar av planen. Renholdsplanene inneholder opplysninger om
bygget, og om hvilke oppgaver som skal utføres hver dag, uke, måned, halvår og år.
Samtidig skal renholderne drive behovsrettet renhold. Det vil si at renholderen selv
vurderer hvilke tiltak som skal utføres – innenfor den tidsrammen som er satt for
renhold på det enkelte bygg. Renhold med langt intervall – halvårlig og årlig – skal
dokumenteres.
Renhold – etter innføring av ISY: Ledelsen bruker en modul for renhold til å beregne
tidsbruk og lage renholdsplaner. Renholderne har ikke tilgang til ISY, så de
renholdsplanene som lages i ISY skal fortsatt være på papir. Videre skal det
dokumenterte renholdet gjøres på samme måte som tidligere.
Vaktmester/drift – før ISY: Lager en årsplan for ettersyn. Det viser hvilke bygningsdeler
og installasjoner som skal ha ettersyn og når det skal gjøres. Ettersynet settes opp i
prioritert rekkefølge, og deles inn i daglig, ukentlig, månedlig osv. intervaller. Mindre
Telemark kommunerevisjon IKS
18
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
driftsoppgaver utføres ved behov. Større tiltak utføres enten av private firmaer eller
meldes til Byggadministrasjon/vedlikehold.
Vaktmester/drift – etter innføring av ISY: Enkelte grunnopplysninger om bygget er lagt
inn i ISY. Etter planen skal alle slike opplysninger legges inn i løpet av første halvår i
2015, herunder byggeår, areal, materialer, byggetegninger, branntegninger,
serviceavtaler, forsikringer osv.
Hver vaktmester har tilgang til modulene «Mine bygninger» og «Mine oppgaver» på
egen PC. Fra tidlig i 2015 registrerer vaktmesterne alt de gjør i ISY. Videre skal de
registrere når det er behov for drifts- og vedlikeholdstiltak. Tidligere utførte
driftsoppgaver, serviceavtaler og -rapporter osv. legges ikke inn i ISY.19
Byggadministrasjon/vedlikehold – før ISY: Skien kommune har i lengre tid laget
vedlikeholdsplaner for alle kommunalt eide formålsbygg. Planene bygger på utvendig
og innvendig befaring, og innspill fra brukerne og ansatte i Eiendom som jobber ute på
formålsbyggene. Planene oppdateres med noen års mellomrom, og omfatter alle tiltak
som regnes som byggfaglig nødvendig vedlikehold. Videre lages det årlige planer. Her
tas det utgangspunkt i tildelte midler, og så settes det opp en prioritert liste over
vedlikeholdstiltak.
Ett unntak fra denne planstrukturen er vedlikeholdsplanen som ble langt fram for
HOOP i februar 2014, se avsnitt 3.1.1. Den gir en oversikt over vedlikeholdsbehov med
kostnadsoverslag for skoler og barnehager, og gjelder fram til 2017.
Byggadministrasjon/vedlikehold – etter innføring av ISY: Årsplanen for 2015 er lagt inn.
Eksisterende vedlikeholdsplaner per bygg blir værende i papir. Når de oppdateres, skal
de legges inn i ISY.
FDV: Årsskiftet 2014/15 er startpunktet både for den nye avdelingen og for bruken av
ISY. Fra dette tidspunktet skal det som skjer med et bygg registreres. Over tid bygges
det opp en historikk som kan brukes til å gjøre byggtekniske tilstandsanalyser og lage
vedlikeholdsplaner. Vi får opplyst at det er mulig å kople ISY sammen med kommunens
regnskapssystem slik at kostnader per tiltak også kan registreres, men dette er
foreløpig på planleggingsstadiet.
3.1.3 System for rapportering
Rapportering til politisk nivå
Bystyret, formannskapet og hovedutvalgene får månedlige rapporter på økonomi.
Videre rapporteres det tertialvis til hovedutvalgene opp mot den ettårige Utviklings-
19
Unntaket her er tilsynsrapportene fra 2014 som etter planen skal legges inn i ISY.
Telemark kommunerevisjon IKS
19
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
og virksomhetsplanen. Det tredje tertialet er årsmeldingen, og den går til hvert
politisk nivå i kommunen.
Administrasjonen opplyser at de i tillegg til de skriftlige rapportene, rapporterer
muntlig til politisk nivå om ulike forhold, herunder om eiendomsforvaltningen.
Nedenfor gjennomgår vi den skriftlige rapporteringen i de årene BDK har eksistert. Her
også vil vi nevne ett forhold fra perioden da Bydrift var eget kommunalområde. I flere
rapporter gjøres HOTS oppmerksomme på at Bydrift mener de får knappe midler til
drift og vedlikehold. F.eks. i saksframlegget til rapportering 3.kvartal 2011 står det: «Vi
er bekymret for det lave vedlikeholdsbudsjettet for områdene vei, grøntanlegg og
eiendom. Behovene er store, men budsjettmidlene er begrenset. Dette vil føre til at
etterslepet på vedlikehold vil øke i årene som kommer.» HOTS tok rapporteringen til
orientering i møte 27.09.11, sak 125/11.
2013
Rapporten fra BDK på 1. tertial 2013 har nesten lik utforming som planen. Hver enhet i
BDK rapporterer på regnskap og sykefravær for perioden. De bruker trafikklysfarger for
å angi status for framdrift på forbedringsområdene, de politiske føringene og
virksomhetene/aktivitetene som ligger i Utviklings- og virksomhetsplanen. HOTS tok
rapporteringen til orientering i møte 04.06.13, sak 60/13.
Eiendom vurderer det slik at regnskapet ligger godt an i forhold til budsjettet etter 1.
tertial, og rapporterer grønt på nesten alle tiltakene. To av tiltakene er markert med
gult: gjennomføre vedlikeholdstiltak på Rådhusplassen, og gjennomføre
arealeffektivisering.
I rapporteringen for 2. tertial legger Eiendom til grunn at ingenting tyder på at de vil
bruke mer enn budsjettert. Status for gjennomføringen av tiltakene er lik som i 1.
tertial. HOTS tok rapporten til orientering i møte 24.09.13, sak 90/13.
I Årsmelding 2013 rapporterer hvert kommunalområde på økonomi, sykefravær og
gjennomførte tiltak. BDK rapporterer om et samlet underforbruk på 7,3 mill. kr og et
sykefravær som ligger under seks prosent.
Hver enhet rapporterer på grad av måloppnåelse. Eiendom rapporter slik på:
 forbedringsområdene i Utviklings- og virksomhetsplanen. F.eks. om målet å:
«..synliggjøre hvilke tjenester som skal leveres til brukerne», blir det rapportert
at det er gjennomført samarbeidsmøter med alle skoler og barnehager for å
lage gode rutiner, og avklare roller og ansvar.

de politiske føringene som ligger i Utviklings- og virksomhetsplanen. Her
rapporteres det i begrenset grad i årsmeldingen. Bystyret blir i stor grad
orientert om status på dette området gjennom året: om investeringsprosjekter,
salg av bygg og sluttrapporter om byggeprosjekter osv.
Telemark kommunerevisjon IKS
20
Eiendomsforvaltning – Skien kommune

på virksomhets-/aktivitetstiltakene. F. eks. har Vaktmester/drift mål om:
«Forsvarlig, økonomisk og energivennlig drift av bygningsmassen». De
rapporterer: «Jobbet mye med fokus på service. Det ble også jobbet godt med
rutiner og avklaringer ihht arbeidsoppgaver.» Bystyre tok saken til orientering i
møte 19.06.14, sak 98/14.
2014
Tertialrapportene for 2014 har nesten lik oppbygging som rapportene for 2013. I 1.
tertial rapporterer Eiendom et samlet netto merforbruk i regnskapet for perioden. 20
Det rapporteres grønt på forbedringsområdene, de politiske føringene og
virksomhetene/aktivitetene. HOTS tok saken til orientering i møte 03.06.14, sak 43/14.
I 2. tertial rapporterer Eiendom om et samlet netto mindreforbruk. Det henger
sammen med at bestilt vedlikehold skal utføres i 3. tertial, at lønn til sommervikarer
skal utbetales i 3. tertial, og at energibudsjettet sannsynligvis vil gå med overskudd.
Det rapporteres grønt på forbedringsområdene, de politiske føringene og
virksomhetene/aktivitetene – bortsett fra på ett område: bystyret skulle fått
sluttregnskap for Lunde barneskole i 2. tertial, men det kommer først i 3. tertial. HOTS
tok saken til orientering i møte 14.10.14, sak 77/14.
I tillegg til disse fastlagte rapporteringene, mottar politisk nivå rapporter fra
BDK/Eiendom i enkeltsaker.
Hovedlinjer for kommunikasjon i administrasjonen
Administrasjonen i Skien kommune har en gjennomgående kommunikasjonsstruktur
slik at informasjon kan flyte mellom nivåene – fra rådmann til utførende personell. I
BDK er møteintervallene fastlagte, flere av temaene er faste/typiske, og det skrives
referat.



Kommunalsjefen for BDK samler enhetslederne til møte hver 14. dag. Hun
orienterer fra rådmannen, de gjennomgår økonomien, og enhetslederne kan
melde inn saker til drøfting eller beslutning.
Enhetslederen for Eiendom har tilsvarende møter med lederne for Renhold,
Vaktmester/drift og Håndverk.
Renhold og Vaktmester/drift har sjeldnere møter med tjenesteyterne, men
temaene er i stor grad de samme. Ved opprettelsen av FDV ble dette endret.
De har nå faste møter hver måned.
Det er også jevnlig uformell kontakt på tvers av avdelingene – både mellom lederne og
mellom utførende personell.
20
Årsakene er dels et merforbruk på vedlikehold, og dels er enkelte leieinntekter vanskelig å periodisere
riktig.
Telemark kommunerevisjon IKS
21
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
3.2 Revisors vurdering av politisk bestemte mål og system for styring
NOUen om kommunal eiendomsforvaltning, peker på at politisk forankrede mål som
legges til grunn for en langsiktig og systematisk planlegging av den kommunale
eiendomsforvaltningen, gir en rekke gevinster. Flere kartlegginger viser at de
kommunene som har fastsatt mål og ambisjonsnivå og styrer etter disse i noen år, er
de som oppnår best resultat over tid.
Først og fremst gir langsiktig og systematisk eiendomsforvaltning lavere kostnader til
drift, vedlikehold og utvikling, fordi en unngår dyre skippertak, det er sjeldnere behov
for større rehabiliteringer og byggene lever lenger. Videre gir det mer tilfredse
brukere. De vil oppleve at byggene holder en jevn god standard, at drift, vedlikehold
og utvikling er forutsigbart, og at byggene gradvis tilpasses endrede behov over tid.
Politisk forankrede mål og strategier for eiendomsforvaltningen bør omfatte formålet
med å eie eiendom, framgangsmåter for å skaffe, forvalte, utvikle og avhende
eiendom, samt mål og rammevilkår for forvaltningsnivået. 21 I neste omgang bør
målene og strategiene ligge til grunn for en konkret plan for hvordan drift, vedlikehold
og utvikling av hvert bygg skal være, inkludert prioriteringer og kostnadsoverslag.
Videre bør rapporteringen gi politisk nivå et solid grunnlag for deres beslutninger
knyttet til mål, prioriteringer, tildelinger og tiltak.
3.2.1 Politiske bestemte mål og strategier
Bystyret i Skien har ikke behandlet egne mål og strategier for eiendomsforvaltningen i
kommunen. Samtidig ser vi vedtak som gir tydelig styringsinformasjon til
administrasjonen på enkelte områder innen eiendomsforvaltning. Eksempler på det er
klima- og energiplanen som inneholder konkrete tiltak for energieffektivisering, og
oppfølgingen av Agenda Kaupang-rapporten, hvor ett av målene er
arealeffektivisering.
3.2.2 Planleggings- og styringssystem
Vi legger til grunn at årsbudsjettet med økonomiplanen, de ettårige utviklings- og
virksomhetsplanene og det flerårige handlingsprogrammet er det sentrale systemet
for politisk styring av eiendomsforvaltningen i Skien kommune.
Kommunen har etter vår vurdering en gjennomarbeidet prosess for å få på plass
budsjettrammer og utviklings- og virksomhetsplaner. Videre synes det som utviklingsog virksomhetsplanene og handlingsprogrammet er hensiktsmessige som
styringsdokumenter. Dette understøttes av enhetslederen for Eiendom som sier at
ledergruppen arbeider etter disse dokumentene.
21
Se vedlegg 2 revisjonskriterier
Telemark kommunerevisjon IKS
22
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Kommunen har vedlikeholdsplaner – slik NOUen anbefaler. Etter vår vurdering ville
imidlertid det flerårige handlingsprogrammet vært mer i tråd med NOUen dersom det
hadde hatt et lengre tidsperspektiv. Videre ville de ettårige planene vært mer i tråd
med NOUen dersom de inneholdt byggfaglige tilstandsanalyser med kostnadsoverslag
for vedlikeholdstiltak, slik at politisk nivå i større grad ble involvert i de prioriteringer
som gjøres. Her vil vi trekke fram vedlikeholdsplanen for skoler og barnehager som ble
behandlet av HOOP i februar 2014 som et skritt i riktig retning. Vi ser også at
mulighetene for å legge fram slike analyser vil bli bedre når ISY har vært i drift en viss
tid.
3.2.3 System for rapportering
Vi legger til grunn at det sentrale systemet for tilbakemelding fra administrasjonen til
politisk nivå, er knyttet til rapporteringen gjennom budsjettåret og i årsmeldingen.
Skien kommune har rutiner for å rapportere på økonomi og de vedtatte utviklings- og
virksomhetsplanene. Videre gir det oversikt og sammenheng når tertialrapportene har
samme oppbygning som planen, og det brukes trafikklysfarger for å vise grad av
måloppnåelse.
Etter vår vurdering får politisk nivå en oversikt over oppnådde resultater med disse
skriftlige rapporteringene. Samtidig synes det som politisk får lite informasjon om
utfordringer, risikoområder og krevende prioriteringer. Rapporteringen til politisk nivå
– særlig til HOTS – virker derfor noe mangelfull.
Administrasjonen opplyser at de i tillegg til de skriftlige rapportene, rapporterer
muntlig om ulike sider ved eiendomsforvaltningen til politisk nivå. Det er vanskelig å
vurdere omfanget av og innholdet i den muntlige rapporteringen. En slik
rapporteringspraksis skaper etter vår vurdering usikkerhet om politisk nivå har
tilstrekkelig kjennskap til situasjonen i eiendomsforvaltningen, og et betryggende
grunnlag for sine beslutninger. Vi mener at opplysninger om utfordringer,
risikoområder og krevende prioriteringer er såpass viktig, at politisk nivå bør få det
skriftlig.
Telemark kommunerevisjon IKS
23
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
4 Verdibevarende vedlikehold
Har kommunen et verdibevarende vedlikehold av bygningene sine?
Revisjonskriterier

Antall kvadratmeter som til enhver tid brukes til et bestemt bruksformål, bør
være så lavt som mulig, forutsatt at det ikke begrenser brukerne i å nå sine mål.

Godt verdibevarende vedlikehold handler om rammevilkår og planlegging som
opprettholder byggets verdi til lavest mulig kostnad, og hvor arten og omfanget
av vedlikeholdet vurderes i et langsiktig perspektiv.
4.1 Fakta om verdibevarende vedlikehold
4.1.1 Kostnadseffektivt arealbruk
Som nevnt tidligere, vedtok bystyret sommeren 2012 en rekke tiltak for skape bedre
balanse mellom inntekter og aktiviteter, herunder et prosjekt om arealeffektivisering,
jf. avsnitt 3.1.1. Videre har Eiendom ansvar for følge opp prosjektet om
arealeffektivisering, jf. omtalen av Utviklings- og virksomhetsplan 2013 i avsnitt 3.1.2.
Vedtaket i bystyret og oppfølgingen i BDK/Eiendom bygger som før nevnt på en
rapport utarbeidet av Agenda Kaupang. Rapporten er datert 27.04.12 og bruker
Kostratall fra 2011 som grunnlag for sine analyser.
I rapporten ble Skien sammenliknet med Porsgrunn, Larvik, Sandefjord, Sarpsborg,
Fredrikstad, Arendal og Kostragruppe 13. Den viste at Skien eide 4,6 kvadratmeter
formålsbygg per innbygger. Det var nest høyest blant sammenlikningskommunene, og
0,8 kvadratmeter mer enn gjennomsnittet for kommunegruppen.
Telemark kommunerevisjon IKS
24
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Vi gjør en tilsvarende analyse for 2014, slik at vi kan se utviklingen i Skien over tid:
Figur 1 – areal på eide formålsbygg 2014 – m2 per innbygger – flere kommuner
Samlet areal på formålsbyggene kommunen eier i
kvadratmeter per innbygger
5,5
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Samlet areal på formålsbyggene
kommunen eier i kvadratmeter per
innbygger
kostraFredrik- Sarpsgruppe
stad
borg
13
4,1
4,1
3,5
Skien
4,8
PorsSandeArendal
Larvik
grunn
fjord
5
4,7
3,7
3,5
Kilde: SSB/Kostra
Figuren viser at Skien kommune har 4,8 kvadratmeter per innbygger i 2014. Det er en
økning med 0,2 fra 2011.
Skien ligger fortsatt nest høyest blant sammenlikningskommunene – tett fulgt av
Arendal.
Videre eide kommunen eide 0,7 kvadratmeter mer per innbygger sammenliknet med
kostragruppen. Det er en reduksjon på 0,1 fra 2011.
Samlet sett er det små endringer fra 2011 til 2014.
Telemark kommunerevisjon IKS
25
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Vi tar med en oversikt som viser samlet areal for eide og leide formålsbygg, og
utviklingen over tid:
Figur 2 – areal på eide og leide formålsbygg i Skien, tall i 100 – endring over tid22
3 250
3 000
2 750
2 500
2 250
2 000
1 750
1 500
1 250
1 000
750
500
250
0
2010
2011
2012
2013
2014
Samlet areal på formålsbyggene
2 405
2 739
2 945
2 940
2 893
Andelen kommunen eier
2 114
2 441
2 559
2 571
2 581
Andelen kommunen leier
293
298
387
369
312
Samlet areal på formålsbyggene
Andelen kommunen eier
Andelen kommunen leier
Kilde: SSB/Kostra
Her ser vi at omfanget av eide og leide arealer på formålsbygg økte fram til 2012. Året
etter var arealet likt, men i 2014 gikk det noe ned (blå søyle). Den gule søylen viser at
eide arealer økte fram til 2012. Så holder det seg tilnærmet stabilt i perioden fram til
2014. Den røde søylen viser at leide arealer økte fram til 2012, og deretter ble det
redusert.
Administrasjonen opplyser at arbeidet med å avhende eiendom har vært knyttet til
den politiske behandlingen av kommuneplanens arealdel 2014-2026. HOTS hadde
saken til sluttbehandling i møte 17.03.15, sak 18/15, og vedtok den med enkelte
endringer.
4.1.2 Optimalt vedlikehold
Et godt verdibevarende vedlikehold handler om å gi brukerne gode og effektive bygg til
lavest mulig kostnad. Mange forhold har betydning for et slikt vedlikehold. Nedenfor
ser vi nærmere på personellressurser og kompetanse, organisering,
22
Administrasjonen i Skien kommune opplyser at det er gitt feil opplysninger til SSB/Kostra når det
gjelder areal på eide administrasjonslokaler for 2013. I Kostra står det 56 920 kvadratmeter, mens det
riktig skal være 6 920 kvadratmeter. Vi har derfor trukket fra 50 000 kvadratmeter på 2013-tallene for å
få det mest mulig riktig.
Telemark kommunerevisjon IKS
26
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
vedlikeholdsplaner, samt utgifter til renhold, drift og vedlikehold av eide formålsbygg,
og utgifter til innleie av formålsbygg.
Personellressurser og kompetanse
Opplysningene i dette avsnittet bygger i hovedsak på informasjon gitt i intervju.
Renhold
Renhold ledes av en enhetsleder og to fagledere. Som nevnt i avsnitt 2.1. gjør de
renholdet i alle eide og innleide formålsbygg. Videre har Renhold avtaler med enkelte
private aktører. De tre lederne har ansvar for hver sin geografiske sone i kommunen. I
tillegg er det om lag 25 ledende renholdere. De er et viktig bindeledd mellom
brukerne, lederne og renholderne.
Ved årsskifte 2014/15 hadde enheten 103 årsverk fordelt på ca. 140 personer. Om lag
50 har fagbrev som renholder. De aller fleste har ansvar for faste bygg, mens noen
jobber rundt i hele kommunen. Den sistnevnte gruppen er delt i to. Den ene har ansvar
for faste småoppdrag (kalles teambiler), og den andre overtar renholdsoppgaver ved
sykefravær (kalles ressursbiler).23 Midlene til opprettelse av ressursbilene tas fra
fraværsbudsjettet, fordi en forventer at behovet for vikarer ved sykefravær vil gå ned.
Forvaltning, drift og vedlikehold (FDV)
FDV ledes av en fagansvarlig. Avdelingen har ansvar for daglig drift og ettersyn med
bygningsdeler og tekniske installasjoner, og løpende og planlagt vedlikehold i alle eide
formålsbygg. Videre har FDV ansvar for en rekke mindre oppgaver. Eksempler på det
er inn- og utleieavtaler, forsikringsavtaler, nøkkelsystemer, og et prosjekt for
energieffektivisering som kalles EPC. 24
Ved årsskifte 2014/15 hadde de 35,5 årsverk fordelt på 36 personer. Av disse inngikk
28,5 årsverk/29 personer i Vaktmestertjenesten. Alle vaktmesterne har ansvar for
faste bygg. 17 av dem har fagbrev, blant annet som tømrer, mekaniker, elektromontør,
automatikk-mekanikker, og fagbrev i bygg/anlegg.
Organisering
Som nevnt i avsnitt 3.1.2 har BDK fått reduserte budsjettrammer de senere årene.
Videre er det gitt signaler om at man må forvente ytterligere reduksjoner i
inneværende økonomiplanperiode.
Både lederen for Renhold og fagansvarlig for Vaktmester/drift fram til 01.01.15
opplyser at de har nedbemannet de senere årene for å tilpasse driften til de
23
Teambilene har vært i drift i noe tid, og ressursbilene startet 1. februar 2015.
24
Som nevnt i avsnitt 2.1. ble FDV opprettet 01.01.15, og består av det som tidligere het
Byggadministrasjon og Vaktmester/drift.
Telemark kommunerevisjon IKS
27
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
økonomiske rammene. Vi ba dem vurdere om de har mange nok ansatte med
tilstrekkelig kompetanse til å løse de oppgavene de har ansvar for. Begge svarte ja. De
opplyser at disse vurderingene bygger på egne erfaringer, normtall25 og nøkkeltall26.
Samtidig mener de at de er nær en grense der ytterligere reduksjoner vil gå utover
kvaliteten.
I Utviklings- og virksomhetsplanen 2014 står det at: «2014 må brukes til internt
utviklings- og omstillingsarbeid, som grunnlag for å gjøre de hensiktsmessige og riktige
prioriteringene gitt en redusert økonomisk ramme (…).
Vi vil nevne noen tiltak som Eiendom har iverksatt, og som kan knyttes til det interne
utviklings- og omstillingsarbeidet.
FOBE
FOBE et samarbeid mellom Porsgrunn, Bamble, Sandefjord, Kragerø, Larvik, Notodden
og Skien, og omfatter alle enhetene i Eiendom. Hvert fagområde/faggruppe møtes på
tvers av kommunene for å utveksle erfaringer, gjøre sammenlikninger og utarbeide
felles hjelpeverktøy. Lederen for Renhold opplyser at faggruppen for renhold har laget
et hefte kalt «Optimale bygg». Det inneholder anbefalinger om blant annet overflater,
inventar og praktiske løsninger ved bygg som letter renholdet. Heftet er gitt til ansatte
som har ansvar for nybygg/større rehabiliteringer, og vedlikehold/utskiftninger.
Faggruppene møtes 4-5 ganger per år, og samarbeidet har eksistert i mange år.
LEAN
BDK har leid inn et privat firma som tilbyr et kartleggingsverktøy kalt LEAN27.
Eiendom har vært pilot, og høsten 2014 ble kommunikasjons- og styringslinjer innen
forvaltning, renhold, drift og vedlikehold kartlagt. Kartleggingen viste at
kommunikasjonslinjene var dels preget av «silotenkning» og dels framstod som
kaotiske. Videre viste den at det ble gjort dobbeltarbeid og at oppgaver ble liggende på
veien fra avsender til riktig mottaker.
En arbeidsgruppe fikk i oppdrag å jobbe videre med disse funnene. Deres anbefalinger
munnet ut i opprettelsen av FDV – med en leder som har ansvar for forvaltning, drift
og vedlikehold, og en vaktmestertjeneste som har ansvar for all aktivitet på byggene –
utenom renholdet, jf. beskrivelse i avsnitt 2.1.
25
Tidligere fagansvarlig for Vaktmester/drift sier at vaktmesterne i Skien kommune i gjennomsnitt har
ansvar for litt færre kvadratmeter enn den fastsatte normen på 10 000 m2 per vaktmester.
26
Lederen for Renhold opplyser at nøkkeltallene er et gjennomsnittlig resultat de har kommet fram til
ved bruk at egne erfaringer og tidsstudier på enkelte renholdsflater. Tallene brukes til å regne ut total
renholdstid per bygg.
27
LEAN er et begrep hentet fra ledelsesteori, og retter oppmerksomheten mot mer effektiv utnyttelse
av ressurser, mindre sløsing og optimal organisering.
Telemark kommunerevisjon IKS
28
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
ISY
ISY er som nevnt i avsnitt 3.1.2 et nytt elektronisk system som brukes for å samle
informasjon om formålsbygg og utleieboliger. Vi vil nevne det her fordi målet med ISY
er å samle og systematisere alle opplysninger om hvert bygg, og på sikt bruke det som
et styringsverktøy. Oppstart og bruk av ISY sammenfaller i tid med overgangen til ny
organisering i FDV, og blir oppfattet som et system som vil støtte opp under de målene
som er satt for denne omorganiseringen: blant annet mer fornøyde brukere, klarere
kommunikasjons- og styringslinjer og bedre utnyttelse av ressurser og driftsmidler.
Kontakt med brukerne
Enhetslederen for Eiendom opplyser at de har jobbet inn mot kommunalområdet
Oppvekst. Det er inngått avtaler som skal klargjøre hvilke oppgaver vaktmesterne har,
og i 2013 og 2014 gjennomførte ledergruppen i Eiendom en møteserie med lederne i
skolene og barnehagene. Møtene foregikk ute på byggene. De startet med en felles
befaring, og fortsatte med orientering fra brukerne om erfaringer med bygget, med
servicen fra Eiendom, og om ønsker/behov. Fra Eiendom ble det orientert om hvilke
renholds- og vaktmestertjenester brukerne kan forvente, og hvilke konkrete
vedlikeholdstiltak som er planlagt for skolen/barnehagen.
Enhetslederen for Eiendom mener de nå har fått et godt samarbeid med skoler og
barnehager. De planlegger å gjennomføre en tilsvarende møteserie med brukerne i
Helse og velferd i 2015.
Både lederen for Renhold og tidligere fagansvarlig for Vaktmester/drift mener at
samarbeidsmøtene har bidratt til å redusere gråsonene mellom brukerne og
renholderne/vaktmesterne når det gjelder ansvar og oppgaver. Samtidig mener begge
at det fortsatt er gråsoner.
I følge tidligere fagansvarlig for Vaktmester/drift finnes det fortsatt gråsoner fordi
vaktmesternes ansvarsområde og oppgaver har endret seg mye. Før hadde de ansvar
for et mindre areal og de skulle hjelpe til på et bredt spekter av oppgaver. Nå er
arealet større, de har færre oppgaver og oppgavene er direkte knyttet til bygget.
Videre ble det gjennomført en større organisatorisk endring i 2004. Før var
vaktmesterne underlagt lederen for tjenesten i et bygg, for eksempel rektor eller
barnehagestyrer. Nå er vaktmesterne samlet under en felles ledelse og plassert
organisatorisk i Eiendom. Selv om det er en stund siden disse endringene ble
gjennomført, hender det at vaktmesterne opplever at de får oppgaver fra ulike hold,
og blir bedt om å gjøre ting som ikke lenger er deres ansvarsområde.
Lederen for Renhold sier det finnes gråsoner fordi det er forskjeller i hva de og
brukerne anser som tilstrekkelig godt renhold. Renhold har et tiltak i sitt
handlingsprogram som sier at de skal jobbe med å synliggjøre hvem som har ansvar for
hva. Videre jobber Renhold med å synliggjøre hva som ligger i renholdsplanen på det
enkelte bygg.
Telemark kommunerevisjon IKS
29
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Vi har mottatt en brukerundersøkelse fra Eiendom som de gjorde blant lederne i
Oppvekst fra 2013. Den viser at brukerne jevnt over var mer fornøyd med Renhold
enn med Vaktmester/drift, Håndverk og Byggadministrasjon/vedlikehold når det gjaldt
kvalitet, service og samarbeid/kommunikasjon. I følge Utviklings- og
virksomhetsplanen for 2014 skulle man gjennomføre en tilsvarende undersøkelse i
Helse og velferd 2014. Revisor har fått opplyst at dette er utsatt til 2015.
Lederen for Renhold og tidligere fagansvarlig for Vaktmester/drift opplyser at det er
jevnlig kontakt mellom brukerne og renholderne/vaktmesterne på det enkelte bygg.
De fleste stedene omfatter det både uformell kontakt når de treffes «i gangene», og
mer formell kontakt når renholdere og vaktmestere deltar i f.eks. husmøter.
Vedlikeholdsplaner
I avsnitt 3.1.2 så vi at Skien kommune har egne renholds-, drifts- og vedlikeholdsplaner
for hvert bygg. Fra tidlig 2015 samles disse planene i ISY.
Tidligere Byggadministrasjon/vedlikehold utarbeidet to typer vedlikeholdsplaner. Den
ene viser faktisk vedlikeholdsbehov for hvert formålsbygg. Den andre er en ettårig
vedlikeholdsplan for alle formålsbyggene, og som – basert på tildelte budsjettrammer
– lister opp hvilke tiltak som skal iverksettes.
Utgifter til eide og leide bygg
I dette avsnittet skal vi se nærmere på anbefalte økonomiske rammer for forvaltning,
renhold drift og vedlikehold av formålsbygg, og sammenlikne det med regnskapstall
for Skien kommune. Videre skal vi se på utgifter til leie av formålsbygg.
Eide formålsbygg – normtall og regnskapstall
For å anslå behov for midler til forvaltning, drift og vedlikehold, bruker Skien kommune
en fdv-nøkkel utviklet av Holte AS28. Fdv-nøkkelen angir en årlig sum per kvadratmeter
som bør settes av for at vedlikeholdet anses å være verdibevarende. En slik anbefaling
kalles gjerne et normtall. Summen varierer avhengig av type formålsbygg. Videre
skilles det mellom lavt, middels og høyt verdibevarende vedlikehold i et 60 årsperspektiv. Vi får opplyst at Skien har valgt å legge seg mellom lavt og middels.
Fdv-nøkkelen tar med utgifter til renhold, drift, vedlikehold, samt administrasjon,
forsikringer, og skatter og avgifter. I vedlikehold inngår midler som bør settes av til
utskiftninger som dekkes over driftsbudsjettet, men som har lange intervaller.
Eksempler på det er tak, gulvbelegg, vinduer og dører. Lønn og sosiale utgifter til
ledere for renhold og vaktmester og utførende personell er også med.
28
Holte AS er et privat firma som tilbyr tjenester til bygg-, anlegg- og eiendomsnæringen, blant annet
veiledning i forvaltning, drift og vedlikehold av bygg. Holte AS har utviklet en fdv-nøkkel som bygger på
standarder utviklet av Direktoratet for byggkvalitet. Vi får opplyst at Skien kommune har brukt denne
fdv-nøkkelen i lengre tid.
Telemark kommunerevisjon IKS
30
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Summen av disse utgiftene brukes til å beregne gjennomsnittlige årlige kostnader per
kvadratmeter fordelt på type formålsbygg: verksted, lager, kontorbygg, rådhus,
sykehjem, barnehage, skole osv. Vi velger å se nærmere på de tre store områdene
barnehage, skole og sykehjem.
I regnskapet for Skien gjenfinner vi disse bygningene på funksjon 2210 Førskolelokaler
og skoleskyss, 2020 Skolelokaler og 2610 Institusjonslokaler. Det utgjør om lag 228 000
m2 av totalt 254 000 m2.
De kostnadene som er registrert på funksjonen 2210 Førskolelokaler omfatter kun
barnehager, og kan sammenliknes direkte med fdv-nøkkelen.
De kostnadene som er registrert på funksjon 2610 Institusjonslokaler omfatter både
sykehjem og ulike heldøgns tjenestetilbud, og dekker dermed mer enn fdv-nøkkelen.
Vi ser at dette kan gi en viss usikkerhet når det gjelder å sammenlikne normtallene
med regnskapstallene. Vi legger imidlertid til grunn at sykehjemmene har et areal som
er langt større enn de øvrige byggene som er registrert på funksjon 2610. Videre
opplyser administrasjonen at de øvrige bygningene som er registrert på denne
funksjonen, utsettes for omtrent lik eller noe større slitasje sammenliknet med
sykehjemmene.
De kostnadene som er registrert under funksjon 2220 Skolelokaler dekker også utgifter
til de aller fleste kommunale idretts- og svømmehallene som ligger rett ved skolene,
bortsett fra Gulsethallen og flerbrukshallene ved Kongerød og Menstad. 29 Videre har vi
fått en oversikt over areal på ulike bygningstyper. Her er alle idretts- og
svømmehallene registrert som en del av skolearealene. I fdv-nøkkelen er det skilt
mellom skoler, idrettshaller og svømmehaller. For å få en best mulig
sammenlikningsgrunnlag, tar vi med tallene fra fdv-nøkkelen på disse tre områdene.
29
De er registrert på funksjon 3810 kommunale idrettsbygg.
Telemark kommunerevisjon IKS
31
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
For å kunne sammenlikne tar vi med normtall fra fdv-nøkkelen i kolonne 1 og 2, og
regnskapstall for forvaltning, drift og vedlikehold for barnehagelokaler, skolelokaler og
institusjonslokaler i kolonne 3:
Figur 3 – fdv-nøkkel 2014 og regnskapstall 2014 for Skien kommune
- gjennomsnittlige årlige kostnader – kr/m2 BTA (brutto areal)
Kolonne 1
Kolonne 2
Kolonne 3
fdv-nøkkel
Lavt nivå
fdv-nøkkel
Middels nivå
Regnskapstall 2014
Skien kommune
Barnehage
829
1198
626
Skole
883
1298
462
Idrettshall
833
1379
Svømmehall
922
1483
Sykehjem
563
853
379
Kilder: 2014-versjonen av fdv-nøkkelen fra Holte AS, og regnskapstall for 2014 for
Eiendom og en oversikt over areal på kommunale formålsbygg fra Skien kommune.30
Figuren viser at Skien kommune brukte om lag halvparten av anbefalt sum på
forvaltning, renhold, drift og vedlikehold av barnehager, skoler og institusjoner i 2014.
Vi får opplyst at Eiendom ikke har anledning til å beholde et eventuelt mindreforbruk
til framtidige drifts- og vedlikeholdsbehov. Samtidig tar de heller ikke med seg et
eventuelt merforbruk til neste budsjettperiode.
30
Fra regnskapet for 2014 har vi tatt med ansvarsområde 74220 FDV- Eiendom, 74240
Vaktmesterområdet, 74250 Renholdsområdet, samt store deler av 74270 Kraftregnskapet for
eiendomsenheten. Innenfor disse ansvarsområdene har vi trukket ut utgiftene på funksjon 2210
førskolelokaler, 2220 skolelokaler og 2610 institusjonslokaler.
Oversikten over areal på alle kommunale formålbygg har vi fått fra Skien kommune. Vi har fått opplyst
at det ble oppdatert i 2014 og omfatter alle eide formålsbygg og to innleide formålsbygg: Den røde skole
på 1200 m2 og Kaffehuset på 7113 m2. Vi har beregnet areal på (1) alle barnehager, (2) alle skoler
inkludert haller/basseng og Den røde skole, og (3) institusjonslokaler: sykehjem, ulike heldøgns botilbud,
og Klosterskogen vekst- og ressurssenter. For en nærmere presentasjon av disse kildene. Se vedlegg 3
Metode og kvalitetssikring.
Telemark kommunerevisjon IKS
32
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
For å danne oss et bilde av utviklingen over en viss tid, bruker vi Kostra-tall.31 Figuren
nedenfor omfatter formålsbygg, og viser følgende utvikling i utgifter per kvadratmeter
for Skien kommune:
Figur 4 – utgifter til eiendomsforvaltning per m2 i Skien kommune – utvikling over tid
1000
950
900
850
800
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Sum utgift til
eiendomsforvaltning
Til forvaltning
Til vedlikehold
Til drift
Andel av drift
til renhold
Andel av drift
til energi
2010
958
21
109
726
0
147
2011
895
19
53
665
0
114
2012
852
20
71
628
0
91
2013
830
17
62
574
105
96
2014
904
3
91
586
127
94
Kilde: SSB/Kostra
Figuren viser at Skien kommune gradvis har brukt mindre på vedlikehold fram til 2013,
og så økte det i 2014 (søylerekken til venstre).
Økningen i 2014 fordeler seg nokså jevnt på vedlikehold, drift og renhold (de røde
søylene).
31
SSB startet registeringen av tall for eiendomsforvaltning i 2008. Summene det første registreringsåret
skiller seg vesentlig ut sammenliknet med årene 2009-2014. For å være sikre på at tallene er mest mulig
korrekte, velger vi perioden 2010-2014.
Telemark kommunerevisjon IKS
33
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
I avsnitt 1.3 peker vi på at det ikke alltid er klart hvilke vedlikeholdsoppgaver som bør
regnes som samme standard og føres i driftsbudsjettet, og hva som er kvalitetsheving
og kan dekkes over investeringsbudsjettet.
For å få en mer samlet oversikt over vedlikeholdet i Skien de siste årene, tar vi med
figuren nedenfor som viser hvilke oppgraderinger og mindre ombygginger som er gjort
på eksisterende bygg med midler fra investeringsbudsjettet:
Figur 5 – midler i investeringsbudsjett avsatt til oppgradering av eksisterende
kommunale bygg – mindre tiltak og tiltak som dekker flere bygg
Prosjektnavn
Ombygging
Stigertun
Rådhuset
universell
utforming
Bevilget brutto
ramme
Kommentar
9,5 mill. kr
2,3 mill. kr
Miljørettet
helsevern
20 mill. kr
Heis - høyblokka
6,9 mill. kr
Legekontor høyblokka
1,2 mill. kr
Fordelt på skolene Klyve, Mæla og
Kjørbekkhøgda, og barnehagene Åfoss,
Tufte, Tiedemannsjordet og Hanken.
Ombygging to
2,4 mill. kr
etasjer – høyblokka
EPC-kontrakt
36 mill. kr
Skien prestegård
1,7 mill. kr
Kontakten omfatter tiltak på en rekke
bygg og strekker seg over flere år. Målet
er lavere energiforbruk og bedre
bygningsmessig tilstand.
Brannstasjonen –
4,9 mill. kr
nytt tak
Kilde: Kvartalsvise rapporteringer til bystyret i 2013 og 2014
Telemark kommunerevisjon IKS
34
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
I figuren nedenfor sammenlikner vi utgifter til formålsbygg per kvadratmeter i Skien
med gjennomsnittet i kommunegruppen som kommunen tilhører, og de samme
kommunene vi brukte i avsnitt 4.1.1.
Figur 6 – utgifter til eiendomsforvaltning 2014 – fordelt per m2 – flere kommuner
1200
1150
1100
1050
1000
950
900
850
800
750
700
650
600
Kostragruppe
13
Skien
948
904
Sum utgift til eiendomsforvaltning 2014
FredrikSarpsArendal
stad
borg
1027
838
1193
Porsgrunn
Larvik
Sandefjord
896
1002
947
Kilde: SSB/Kostra
Figuren viser at Skien kommune ligger i nedre sjikt når det gjelder ressurser brukt til
eiendomsforvaltning i 2014. Arendal og Porsgrunn ligger lavere, mens de øvrige
kommunene og gjennomsnittet for kommunegruppen ligger høyere.
Leide formålsbygg
I avsnitt 2.1 så vi at Eiendom har et netto regnskap på om lag 158 mill. kr, og at om lag
49 mill. kr av dette utgjør netto utleieutgifter knyttet til formålsbygg. Vi har fått
opplyst at 56,7 mill. kr er leieutgifter og 8,8 mill. kr er leieinntekter. I tillegg betaler
kommunen utgifter til strøm for de innlede byggene.
I avsnitt 2.2.2 så vi at Skien kommune leide inn om lag 37 100 m2. Når vi fordeler
leieutgiftene på antall innleide kvadratmeter, ser vi at Skien kommune betalte 1528 kr
i gjennomsnitt per kvadratmeter i 2014.
Leietiden som gjenstår på de innleide formålsbyggene varierer. Vi har fått opplyst at
noen leieavtaler går ut i 2016, 2017 og 2018. Det gjelder blant annet legevakten,
helsestasjonen på Gulset, og Spriten på Klosterøya. Avtalene med lengst gjenstående
leietid er på henholdsvis 16 og 22 år. Det omfatter blant annet Augustinergården,
Kaffehuset, Kongensgate 31 og Den røde skole32. Disse byggene leies av Kontorbygg
AS.
32
Administrasjonen opplyser at når leietiden er over for dette bygget, skal Skien kommune overta
eierskapet.
Telemark kommunerevisjon IKS
35
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Nedenfor tar vi med en oversikt over omfanget av leide arealer til formålsbygg – for
Skien og sammenlikningskommunene og gjennomsnittet for kostragruppe 13.
Figur 7 – areal på leide formålsbygg 2014 – m2 per innbygger – flere kommuner
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
2014
Sarpsborg
Fredrikstad
Sandefjord
Larvik
Porsgrunn
Skien
Arendal
kostragruppe
13
0
0,1
0,1
0,3
0,1
0,6
0
0,3
Kilde: SSB/Kostra
Vi ser at Skien kommune leier langt mer areal til formålsbygg enn kommunene vi
sammenlikner med, og gjennomsnittet for kommunegruppen.
I avsnitt 2.2.2 så vi at Skien kommune har opprettet et heleid kommunalt aksjeselskap,
og at kommunen leier om lag 21 000 m2 av dette selskapet. Videre så vi at Skien totalt
leier om lag 37 100 m2. Vi har ikke undersøkt hvordan de andre kommunene har valgt
å organisere eierskapet av sine formålsbygg.
Vurderinger av vedlikeholdet
Vi ba de intervjuede vurdere nivået på vedlikeholdet i Skien kommune. De vurderer
det slik:

Eiendom har ca. 8 mill. kr til drift og vedlikehold. Deles dette på 250 000 m2 så
blir det ca. 33 kr per m2. Det er ganske langt fra anbefalte normtall.

Utfra den kvalitetsprofilen Skien kommune har lagt seg på, er renholdet
tilstrekkelig. Samtidig føler jeg at vi ligger i nedre sjikt når det gjelder renholdet
i barnehagene. Så vi kan ikke gå noe lenger ned på renholdet før kvaliteten
forringes og vi ikke lenger er innafor ønsket standard.
Telemark kommunerevisjon IKS
36
Eiendomsforvaltning – Skien kommune

Jeg opplever at vi kun har ressurser til akutte ting. Det er ikke midler til å
forebygge. De akutte tiltakene er ting som er ødelagt og ting vi får avvik på ved
tilsyn. Det har vært mye av det i det siste – særlig på brann.

Vi tar unna det som er lovpålagte ting, og det som er akutt. Samtidig er ikke
dette tilstrekkelig til et verdibevarende vedlikehold i et langsiktig perspektiv.
Dermed kommer behovet for større rehabiliteringer og nybygg fortere enn det
hadde behøvd.
I intervjuene tegnes det et bilde av at den økonomiske rammen må holdes, og at
prioriteringene foretas i stor grad i Eiendom. Her kommer noen sitater om hvordan
man prioriterer:

Jeg opplever at vi i ledergruppa har god kontroll på økonomien og på
aktivitetene. Vi bruker mest tid på faglige ting. Stadige utfordringer som møter
oss, og prioriteringer som må gjøres.

Jeg opplever at vi snur alle steiner hele tida, herunder vurderer produktvalg,
metodevalg, maskin- og utstyrsvalg, intervaller for renhold osv.

Det er rutine at mindre driftsoppgaver skal gjøres når det oppdages. Det er mer
utfordrende å få gjort større ting fordi vi hele tida må vurdere den økonomiske
situasjonen. Vi prioriterer renhold og drift. Så blir nok vedlikeholdet utsatt noe.

Når det er behov for prioriteringsdiskusjoner, er vanligvis eiendomssjefen og
lederen for Vaktmester/drift med. Når det gjelder prioriteringstenkning, har jeg
hatt særlig fokus på skole og barnehage i en periode (…). Nå opplever jeg at
disse bygga er blitt såpass gode at jeg vil ha fokus på sykehjemma igjen.
4.2 Revisors vurdering av verdibevarende vedlikehold
NOUen sier at god eiendomsforvaltning handler om å gi brukerne gode og effektive
bygg til lavest mulig kostnad. Vedlikehold av kommunale formålsbygg handler om å
opprettholde et fastsatt kvalitetsnivå på bygningen og de tekniske installasjonene.
Målet er bygninger som støtter brukerne med å nå sine mål på en mest mulig effektiv
måte.
Det er særlig tre forhold som har betydning for om eiendomsforvaltningen ivaretar
brukernes behov og opprettholder realverdiene i eiendommene innenfor en gitt
økonomisk ramme. Det er tilpasningsdyktige bygninger, effektiv arealutnyttelse og
faglig god vedlikehold. Vi ser nærmere på de to sistnevnte.
I NOUen står det at arealeffektivisering gir en av de største potensialene for
kostnadsbesparelser. Det blir lavere kostnader når færre kvadratmeter skal bygges, og
når færre kvadratmeter skal forvaltes, driftes og vedlikeholdes.
Telemark kommunerevisjon IKS
37
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Et bygg er i bruk i flere tiår. Et sentralt tiltak for å opprettholde byggets verdi, er riktig
vedlikehold i tilstrekkelig omfang. KS sier at 0-50 kr per m2 til vedlikehold fører til total
rehabilitering hvert 15-20 år, mens 100 kr/ m2 forlenger levetiden til 30 år og da er det
sannsynligvis bare behov for oppgradering.33 Det første alternativet er dyrt for
kommunen og utrivelig for brukerne. Det andre er billigere for kommunen og gir mer
fornøyde brukere.
4.2.1 Kostnadseffektivt arealbruk
I avsnitt 4.1.1 så vi at Skien lå nest høyest når det gjelder antall kvadratmeter per
innbygger sammenliknet med andre kommuner og med kostragruppen – både i 2011
og i 2014.
I avsnitt 3.1.1 så vi at vedtaket om arealeffektivisering kom ved behandlingen av
Agenda Kaupangrapporten i 2012. I avsnitt 4.1.1. så vi at arealet på leide formålsbygg
har blitt noe redusert, mens arealet på eide formålsbygg har vært tilnærmet stabilt i
tiden etter vedtaket.
Det tar tid å fortette bruken av formålsbyggene, avhende eiendom, avvikle
leieavtaler34 osv. Vi mener likevel at når Skien kommune eier mange kvadratmeter
sammenliknet med andre, er inne i en økonomisk utfordrende situasjon, og NOUen
sier at arealeffektivisering gir et stort potensiale for kostnadsbesparelser, bør
kommunen intensivere arbeidet med å redusere arealet. Vi vil samtidig vise til
administrasjonens opplysninger om at de har avventet den politiske sluttbehandlingen
av Kommuneplanens arealdel våren 2015, før eiendom vil bli avhendet. Nå når den
politiske behandlingen er i sluttfasen, kan en forvente at arealeffektiviseringen vil øke.
4.2.2 Optimalt vedlikehold
I avsnitt 4.1.2 så vi at optimalt vedlikehold påvirkes av en rekke faktorer.
Basert på ledernes vurderinger, har Skien kommune nok antall ansatte med
tilstrekkelig kompetanse til å løse de oppgavene de har ansvar for. Samtidig mener de
at de beveger seg nær en nedre grense der det er risiko for at ytterligere reduksjoner
vil gå utover kvaliteten.
Eiendom har gjort flere organisatoriske endringer den siste tiden. Etter vår vurdering
er det grunn til tro at opprettelsen av en avdeling som har ansvar for forvaltning, drift
og vedlikehold, innføringen av det elektroniske systemet ISY, og mer systematisk
kontakt med brukerne, er viktige bidrag i det interne utviklings- og omstillingsarbeidet.
33
Kilde: Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold – en veileder for folkevalgte og rådmann, KS 2008.
34
Jf. avsnitt 4.1.2 der det opplyses at den lengste gjenstående leietiden for et bygg er på mer enn 20 år.
Telemark kommunerevisjon IKS
38
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
I følge NOUen er langsiktige planer med god styringsinformasjon viktig for vedlikehold
og utvikling av kommunale eiendommer. Eiendom har to typer vedlikeholdsplaner – en
plan for hvert bygg som viser et faglig begrunnet behov, og en plan for hvert år der en
tar utgangspunkt i tildelte midler og fordeler det på prioriterte tiltak. Etter vår
vurdering burde disse planene i større grad knyttes sammen slik at en fikk fram
tilstanden på hvert bygg, hvilke vedlikeholdstiltak som var nødvendige nå og framover
i tid – helst i et langsiktig perspektiv, samt kostnadsoverslag og prioriteringsforslag.
NOUen legger også vekt på at det bør settes av tilstrekkelige midler. Når vi
sammenlikner regnskapstallene for 2014 med normtallene i fdv-nøkkelen, ser vi at
Skien kommune brukte om lag halvparten av det som anbefales per kvadratmeter på
barnehager, skoler og institusjoner. Her vil vi legge til at de anbefalte summene i fdvnøkkelen inneholder midler som bør settes av årlig, og som skal dekke større
utskiftninger som gjøres hvert tiende, tjuende eller trettiende år. I Skien kommune
åpnes det ikke for å beholde et eventuelt mindreforbruk til framtidige drifts- og
vedlikeholdstiltak, så avsatte midler brukes hvert år. Med andre ord bruker fdvnøkkelen og Skien kommune to forskjellige måter å finansiere eiendomsforvaltningen
på. Fdv-nøkkelens oppbygning er mest i tråd med anbefalingene i NOUen.
Det er rimelig å tenke seg at tildelte midler til eiendomsforvaltning varierer fra år til år.
Vi tok derfor med tall fra Kostra for å vise utviklingen over tid. Vi fant at Skien
kommune gradvis har brukt mindre til eiendomsforvaltning per kvadratmeter fra 2010
til 2013, men at det økte noe i 2014. I sammenlikningen med andre kommuner og
gjennomsnittet for kommunegruppen, lå Skien kommune i nedre sjikt.
Samlet sett mener vi dette gir en indikasjon på at Skien kommune ikke setter av
tilstrekkelig med midler til et godt verdibevarende vedlikehold av eide formålsbygg.
Vår sammenlikning viser at Skien kommune leier vesentlig mer arealer til formålsbygg
enn de andre kommunene og gjennomsnittet for kommunegruppen. Mange av
leieavtalene er langvarige, og om lag 1/3 av nettoregnskapet for Eiendom brukes til
innleie av formålsbygg.
Etter vår vurdering tilsier selve omfanget av leiearealet og utgiftene kommunen har på
dette området, at en bør vurdere om disse midlene blir brukt på hensiktsmessig måte.
Slike vurderinger bør være et element i det interne utviklings- og omstillingsarbeidet
knyttet til forventningene om framtidige reduserte økonomiske rammer, jf. Utviklingsog virksomhetsplanen 2014.
Telemark kommunerevisjon IKS
39
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
5 Konklusjoner og anbefalinger
5.1 Konklusjoner
5.1.1 Politiske bestemte mål og system for styring
Har Skien kommune overordnede politisk bestemte mål og et rasjonelt system for
planlegging og styring av eiendomsforvaltningen?
Vår funn viser at Skien kommune mangler overordnede politisk bestemte mål og
strategier for eiendomsforvaltningen.
Når det gjelder system for styring, fant vi at Skien har et årshjul som starter med
årsbudsjett og økonomiplan, forsetter med månedsrapportering og tertialrapportering
gjennom året, og avrundes med årsmelding og årsregnskap. BDK og Eiendom synes å
være en integrert del av dette styringssystemet gjennom sin utviklings- og
virksomhetsplan som inngår i årsbudsjettet og som det rapporteres på gjennom året.
Vi fant at kommunen har vedlikeholdsplaner – slik NOU 2004:22 «Velholdte bygninger
gir mer til alle, om eiendomsforvaltning i kommunesektoren» anbefaler. Mer konkret
har Renhold, Vaktmester/drift og Byggadministrasjon/vedlikehold hatt hver sine planer
for det enkelte bygg, samt hver sine årsplaner. Fra årsskifte 2014/2015 har Eiendom
tatt i bruk et nytt elektronisk system der en skal samle alle opplysninger om det
enkelte bygg på ett sted. Etter vår vurdering kan dette gjøre det enklere å lage færre
og mer helhetlige planer.
Basert på den skriftlige rapporteringen, fant vi at politisk nivå i hovedsak informeres
om oppnådde målsetninger, men i begrenset grad om utfordringer, risikoområder,
krevende prioriteringer osv.
Administrasjonen opplyser at de i tillegg til den skriftlige rapporteringen, rapporterer
muntlig om ulike sider ved eiendomsforvaltningen. Det er vanskelig for oss å vurdere
omfanget av og innholdet i den muntlige rapporteringen, men en slik
rapporteringspraksis skaper etter vår vurdering usikkerhet om politisk nivå har
tilstrekkelig kjennskap til situasjonen i eiendomsforvaltningen, og et betryggende
grunnlag for sine beslutninger. Vi mener at opplysninger om utfordringer,
risikoområder og krevende prioriteringer er såpass viktig at politisk nivå bør få det
skriftlig.
Telemark kommunerevisjon IKS
40
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
5.1.2 Verdibevarende vedlikehold
Har kommunen et verdibevarende vedlikehold av bygningene sine?
For å kunne si noe om vedlikeholdet på eide formålsbygg, har vi sett nærmere på
følgende: arealeffektivisering, kompetanse og personellressurser, organisering og
vedlikeholdsplaner, samt utgifter til renhold, drift og vedlikehold av eide formålsbygg,
og utgifter til leide formålsbygg.
Arealet på formålsbyggene har holdt seg tilnærmet stabilt de senere årene, mens
arealet på leide bygg har gått noe ned. Etter vår vurdering er det vanskelig å se at
dette er i tråd med sentrale politiske føringer om arealeffektivisering. Samtidig ser vi at
det tar tid å fortette bruken av formålsbyggene, avhende eiendom, avvikle leieavtaler
osv. Vi vil også vise til administrasjonens opplysninger om at de har avventet den
politiske sluttbehandlingen av Kommuneplanens arealdel våren 2015, før eiendom vil
bli avhendet. Nå når den politiske behandlingen er i sluttfasen, kan en forvente at
arealeffektiviseringen vil øke.
Etter egen vurdering har Eiendom nok personell med tilstrekkelig kompetanse til å
utføre de oppgavene de har ansvar for. Samtidig opplever de at de nærmere seg en
nedre grense der ytterligere reduksjoner kan gå utover kvaliteten.
I den undersøkte perioden har Eiendom gjort flere grep for å bedre organiseringen av
arbeidet med forvaltning, drift og vedlikehold: systematisert kontakt med brukerne,
slått sammen avdelinger, og tatt i bruk et elektronisk system der opplysninger om
hvert bygg og opplysninger om alt som gjøres på bygget blir registrert. Etter vår
vurdering synes dette å være viktige bidrag i det interne utviklings- og
omstillingsarbeidet.
Etter vår vurdering bør vedlikeholdsplanene for det enkelte bygg og den felles årlige
vedlikeholdsplanen i større grad samkjøres slik at en får en samlet oversikt over
tilstand, vedlikeholdsbehov, kostnadsoverslag og prioriteringsvurderinger osv.
For å danne oss et bilde av omfanget av midler satt av til eiendomsforvaltning i Skien
kommune, sammenliknet vi med anbefalingene i en fdv-nøkkel fra Holte AS. Vi brukte
også Kostratall til å se utviklingen over tid, og sammenlikne med andre kommuner og
gjennomsnittet for kostragruppen.
Vi fant at kommunen brukte om lag halvparten av anbefalingene i fdv-nøkklen, at
utgifter til eiendomsforvaltningen gikk ned fra 2010 til 2013 og så økte den noe i 2014,
og at Skien kommune ligger i nedre sjikt sammenliknet med andre kommuner. Vi
mener dette er et sentralt funn, fordi det indikerer at Skien kommune ikke setter av
tilstrekkelig med midler til et godt verdibevarende vedlikehold i et langsiktig
perspektiv.
Telemark kommunerevisjon IKS
41
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Etter vår vurdering tilsier selve omfanget av leiearealet og utgiftene kommunen har på
dette området, at en bør vurdere om disse midlene blir brukt på hensiktsmessig måte.
Slike vurderinger bør være et element i det interne utviklings- og omstillingsarbeidet
knyttet til forventningene om framtidige reduserte økonomiske rammer, jf. Utviklingsog virksomhetsplanen 2014.
5.2 Anbefalinger
Vi mener kommunen bør:

utarbeide en langsiktig strategi for eiendomsforvaltningen av kommunale
formålsbygg,

sikre at den skriftlige rapporteringen til politisk nivå gir et nyansert og helhetlig
bilde av situasjonen i eiendomsforvaltningen,

utvikle et operativt planverk som omfatter både de faglige og økonomiske
sidene av eiendomsforvaltningen,

vurdere om midlene til leie av formålsbygg blir brukt på en hensiktsmessig
måte,

vurdere om de kommunale formålsbyggene vedlikeholdes i tilstrekkelig grad.
Telemark kommunerevisjon IKS
42
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Litteratur og kildereferanser
Lover og forskrifter

Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner
(kommuneloven).

Forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv.
Artikler og rapporter







‘Organisering av kommunal eiendomsforvaltning’ , Rapport 18/02, Econ, Oslo
‘Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold - en veileder for folkevalgte og
Rådmenn’, KS 2008.
‘Vedlikehold i kommunesektoren – fra forfall til forbilde’, rapport utarbeidet av
Multiconsult og PricewaterhouseCoopers på oppdrag fra KS, 2008
‘Bedre eierskap i kommunene’, Forum for Offentlige Bygg og Eiendommer
(FOBE) 2007
‘Kostnadsgjennomgang – Skien kommune’, Agenda Kaupang 27.04.12
Fdv-nøkkel, Holte AS, 2014-versjonen
Offentlige dokumenter






NOU 2004:22 ‘Velholdte bygninger gir mer til alle, om eiendomsforvaltning i
kommunesektoren’
‘Kartlegging av kommunens utgifter til vedlikehold av bygninger’, Kommunalog regionaldepartementet 2006
‘Norsk Standard, NS 3454, Livssykluskostnader for byggverk’, Direktoratet for
forvaltning og IKT
‘Norsk Standard, NS 3424, Tilstandsanalyse for byggverk’, Direktoratet for
byggkvalitet
‘God kommunal eiendomsforvaltning, fordypning for folkevalgte’, Direktoratet
for byggkvalitet 2011
Diverse politiske saksdokumenter, Skien kommunes nettside
Vedlegg
Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra administrasjonssjefen/rådmann
Vedlegg 2: Revisjonskriterier
Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring
Telemark kommunerevisjon IKS
43
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse
Telemark kommunerevisjon IKS
44
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Vedlegg 2: Revisjonskriterier
Det finnes ikke krav i lov etter forskrift om hvordan kommunene skal drive sin
eiendomsforvaltning, men det finnes flere lover som regulerer krav til bygget og til den
virksomheten som drives i bygget. 35 Slike krav har betydning for utformingen av nye
bygg og hva som må vedlikeholdes i eksisterende bygg, men gir ikke en samlet oversikt
over hvordan kommunene kan drive god eiendomsforvaltning.
Det har vi funnet i NOU 2004:22 «Velholdte bygninger gir mer til alle». Det har gitt
opphav til andre dokumenter som vi også vil bruke. Det gjelder KS 2008: «Bedre
eiendomsforvaltning og vedlikehold, en veileder for folkevalgte og rådmenn», samt
Direktoratet for byggkvalitet sin veileder fra 2011 «God kommunal
eiendomsforvaltning, fordypning for folkevalgte».
Problemstilling 1 – politiske mål og system for styring
Kommunale eiendommer har betydelig verdi. Samlede kostnader for anskaffelse,
forvaltning, drift og vedlikehold utgjør om lag 15-20 prosent av en kommunes
økonomi. Samtidig viser en kartlegging fra 2008 at om lag 1/3 av kommunale bygg er i
god stand, 1/3 er i delvis utilfredsstillende stand og 1/3 er i dårlig stand, jamfør
rapporten «Vedlikehold i kommunesektoren – Fra forfall til forbilde» laget av
Mulitconsult og PricewaterhouseCoopers på oppdrag fra KS.
Politiske mål
Eieren, forvalteren og brukeren av kommunale eiendommer har ulike roller når det
gjelder ansvar og interesser for en eiendom. Folkevalgte representanter har
eieransvaret og dermed det juridiske og økonomiske ansvaret for en eiendom. Med
begrepet forvalter mener vi en enhet som har ansvar for løpende drift og vedlikehold
av en eiendom. Begrepet bruker har to betydninger. En tjenesteenhet er bruker når de
benytter en eiendom til sin virksomhet, for eksempel en barnehage. Videre er
kommunestyret bruker på et overordnet strategisk nivå når de vedtar hvem og
hvordan en skal benytte en eiendom.
En godt organisert eiendomsforvaltning klargjør ansvarsforholdene mellom eier,
forvalter og bruker. Videre legger den til rette for gjensidig rolleforståelse og godt
samarbeid mellom dem.
I følge NOU 2004:22 bør det være overordne politisk mål for eiendomsforvaltningen.
Disse målene bør være skriftlige og vedtas formelt for å gi grunnlag for en god
eiendomsforvaltning. Den bør fastsette formål med å eie eiendom, hvilke eiendommer
35
Eksempler slike lover er plan- og byggingsloven, brannvernloven, forurensningsloven, energiloven,
kulturminneloven, opplæringsloven, barnehageloven, folkehelseloven og helse- og
omsorgstjenesteloven.
Telemark kommunerevisjon IKS
45
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
det er interessant å eie og begrunnelsen for dette. Den bør også omfatte
framgangsmåter for å anskaffe, forvalte, utvikle og avhende eiendom, samt mål og
rammebetingelser for forvalternivået.
KS tilrår at kommunene utarbeider en helhetlig eiendomsstrategi der vedlikehold
inngår som et vesentlig element. Strategien bør knyttes til kommunenes overordnede
styringsdokumenter. 36
System for styring
NOU 2004:22 sier det bør være et rasjonelt system for planlegging og styring av
eiendomsforvaltningen. Et slikt system innebærer at eiendomsforvalteren planlegger
aktivitetene og ressursbruken ut fra vedtatte politiske mål, og rapporterer tilstand,
prosesser og resultater i forhold til målene. Tilstandsinformasjonen bør inneholde
informasjon om:






Eiendoms- og bygningsregister med areal
Eiendommens verdi
Eiendommens tilstand – teknisk, inneklima/miljø og fysisk tilgjengelighet
Forbruksdata, blant annet energi og andre «miljøparametere» per bygg
Antall brukere og liknende indikatorer for bruksintensitet og arealeffektivitet
Lovpålagt dokumentasjon
Det er viktig at forvalteren orienterer brukeren om de planlagte aktivitetene slik at de
har en forutsigbar og realistisk forventning til vedlikeholdet. Videre er det viktig at
informasjon fra brukerne og ansatte i eiendomsforvaltningen om bygningenes tilstand
og framtidig behov, tas med når forvalteren rapporterer på grad av måloppnåelse til
de folkevalgte.
På denne måten får kommunen en informasjons- og styringslinje som sikrer politisk
forankring av eiendomsforvaltningen, god systematikk i vedlikeholdsarbeidet og
brukervennlige bygg.
KS sier at: «Det som kjennetegner kommunene som får til et godt vedlikehold er god
kommunikasjon mellom kommunestyret som folkevalgt eier (…) og eiendomsforvalter.
Det vil si at eiendomsforvalter får anledning til å rapportere om tilstand, utfordringer
og muligheter knyttet til eiendommene. De folkevalgte må på sin side stille krav til god
forvaltning og rapportering som gir oversikt og grunnlag for politisk diskusjon og
prioritering.» (s. 4)
36
Kilde: «Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold – en veileder for folkevalgte og rådmenn»
Telemark kommunerevisjon IKS
46
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Basert på ovennevnte har vi laget følgende problemstilling og revisjonskriterier:
Har Skien kommune overordnede politisk bestemte mål og et rasjonelt system for
planlegging og styring av eiendomsforvaltningen?
Revisjonskriterier
 Politisk bestemte mål og strategier37, og planer for eiendommene og for
forvaltningen av dem, bør være skriftlig og vedtas formelt.

For at eiendomsforvaltningen skal kunne foregå på en rasjonell, målrettet og
effektiv måte i forhold til de overordene målene, må det stilles krav til
eiendomsforvaltningens system for planlegging og styring på
forvaltningsnivået.

Det trengs et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne gjøre riktige prioriteringer.
Et minimumskrav til eiendomsforvalterne er at de rapporterer tilstand på all
kommunal bygningsmasse, med forslag om prioriteringer og kostnadsoverslag.
Rapporteringen bør være en del av kommunes årsrapport.
Problemstilling 2 – verdibevarende vedlikehold
«God eiendomsforvaltning er å gi brukerne gode og effektive bygg til lavest mulig
kostnad. Dette innebærer å skape best mulige rammevilkår for brukernes virksomhet
over tid.» NOU 2004:22
Bygget gir rammene for tjenestene som tilbys, og kvaliteten på tjenestetilbudet vil
være avhengige av hvor hensiktsmessige bygningene er. I et slikt perspektiv blir
eiendomsforvaltningens oppgave å bidra til at bygget støtter brukerne med å nå sine
mål på en mest mulig effektiv måte. Samtidig kan ikke behovstilfredsstillelsen være
uten økonomiske begrensninger og prioriteringer i forhold til andre behov.
I NOUen pekes det på særlig tre forhold som har betydning for om
eiendomsforvaltning både ivaretar brukernes behov og opprettholder realverdiene i
eiendommene innenfor en gitt økonomisk ramme. Det er tilpasningsdyktige bygninger,
effektiv arealutnyttelse og faglig godt vedlikehold. Tilpasningsdyktige bygninger blir til i
planleggings- og byggefasen, og ligger utenfor dette prosjektets mandat. Vi velger
derfor å se nærmere på arealutnyttelse, og effektivt og godt verdibevarende
vedlikehold.
Arealeffektivisering gir et av de største potensialene for kostnadsbesparelser innen
eiendomsforvaltning. Det blir færre kvadratmeter som bygges, og ressurser til
forvaltning, drift og vedlikehold reduseres. Antall kvadratmeter bør holdes så lavt som
37
Mål er en beskrivelse av en ønsket framtidig tilstand, og strategier handler om hva som bør gjøres for
å nå målene.
Telemark kommunerevisjon IKS
47
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
mulig, forutsatt at det ikke går utover de målene som er satt for tjenestene som tilbys i
byggene.
Et sentralt tiltak for å opprettholde en bygnings verdi, er riktig vedlikehold i
tilstrekkelig omfang. Det utsetter behovet for større rehabiliteringer, og hindrer at
bygget forfaller og blir ubrukelig tidligere enn nødvendig.
Dersom avsatte midler til vedlikehold ikke er tilstrekkelig, vil kommunes kostnader til
reparasjoner, drift og vedlikehold øke over tid, samtidig som verdien av bygningen
forringes.
Et effektivt og godt verdibevarende vedlikehold handler med andre ord om en
målrettet innsats over lengre tid for å holde den kommunale bygningsmassen i
tilfredsstillende stand ved et systematisk forebyggende vedlikehold som er
tilstrekkelig til å opprettholde bygningenes tekniske og bruksmessige kvaliteter.
Basert på ovennevnte har vi laget følgende problemstilling og revisjonskriterier:
Har kommunen et verdibevarende vedlikehold av bygningene sine?
Revisjonskriterier

Antall kvadratmeter som til enhver tid brukes til et bestemt bruksformål, bør
være så lavt som mulig, forutsatt at det ikke begrenser brukerne i å nå sine mål.

Godt verdibevarende vedlikehold handler om rammevilkår og planlegging som
opprettholder byggets verdi til lavest mulig kostnad, og hvor arten og omfanget
av vedlikeholdet vurderes i et langsiktig perspektiv.
Telemark kommunerevisjon IKS
48
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring
Den praktiske gjennomføringen
Forvaltningsrevisjonsprosjektet startet opp ved oppstartbrev til Skien kommune datert
19. juni 2014.
Innsamling og bearbeiding av data
Datagrunnlaget for denne undersøkelsen er intervjuer og dokumentasjon fra Skien
kommune.
Intervju
Vi har gjennomført delvis strukturerte intervjuer med kommunalsjefen for BDK,
enhetslederen for Eiendom, enhetslederen for Renhold, fagansvarlige for henholdsvis
Vaktmester/drift og Håndverk, og rådgiver med ansvar for forvaltning av vedlikehold.
Videre har vi hatt et felles delvis strukturert intervju med enhetsleder for Renhold og
faglederen for Vaktmester/drift hvor temaet var fdv-nøkkelen og ISY-systemet. Vi har
også hentet inn tilleggsinformasjon via e-post og oppsummeringsmøte. Referatene fra
intervjuene har blitt godkjent av de intervjuede.
Dokumentgjennomgang
Vi har gjennomgått anerkjent faglitteratur om eiendomsforvaltning. Det gjelder særlig
NOU 2004:22 «Velholdte bygninger gir mer til alle». Den har gitt opphav til flere andre
dokumenter som vi også har gjennomgått. Det gjelder blant annet KS 2008: «Bedre
eiendomsforvaltning og vedlikehold, en veileder for folkevalgte og rådmenn», og
Direktoratet for byggkvalitet sin veileder fra 2011 «God kommunal
eiendomsforvaltning, fordypning for folkevalgte».
Vi har analysert tall fra Kostra om eiendomsforvaltning. Vi har sett på utviklingen over
tid i Skien, og sammenliknet med andre kommuner og gjennomsnittet for
Kostragruppen.
De viktigste dokumentene vi har gått gjennom fra Skien kommune, er årsbudsjett og
økonomiplaner, Utviklings- og virksomhetsplaner, kommunalt handlingsprogram,
tertialrapporter, regnskap og årsmeldinger for årene 2013-2014. Vi har også gått
gjennom alle saker behandlet av bystyret, formannskapet og Hovedutvalget for teknisk
sektor (HOTS) i perioden 2010-2014.
Vi har mottatt eller fått sett en lang rekke dokumenter fra BDK/Eiendom. Eksempler på
det er utviklingsplaner, renholdsplaner, vedlikeholdsplaner, årsplan for vaktmesterne,
det elektroniske systemet ISY, en brukerundersøkelse, stillingsbeskrivelser for
renholdere og vaktmestere, pålegg fra Miljørettet helsevern, oversikter over eide,
innleide og utleide bygg, rapport fra arbeidsgruppen som fulgte opp funnene i LEAN-
Telemark kommunerevisjon IKS
49
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
undersøkelsen, Agenda Kaupang-rapporten, kompetanseoversikt for vaktmesterne, og
ny stillingsinstruks for vaktmesterne.
Bakgrunnsopplysninger for Figur 3 i avsnitt 4.1.2
I dette avsnittet vil vi presentere hvilke opplysninger og utregninger som ligger til
grunn for tallene i figur 3.
Fra regnskapet i Skien kommune har vi tatt med ansvarsområde 74220 FDV- Eiendom,
74240 Vaktmesterområdet, 74250 Renholdsområdet, og mesteparten av 74270
Eiendomsenhetens kraftbudsjett. Utvalget er gjort i samråd med administrasjonen for
å få dekket så mye som mulig av de samme utgiftene som er tatt med i fdv-nøkkelen.
Innenfor disse ansvarsområdene har vi trukket ut utgiftene på funksjon 2210
førskolelokaler, 2220 skolelokaler og 2610 institusjonslokaler. Summene som brukes er
netto utgifter.
De ovennevnte ansvarsområdene inneholder utgiftene til forvaltning, renhold, drift og
vedlikehold, herunder lønn og sosiale utgifter. Den eneste som ikke er med, er lønnen
til enhetslederen for Eiendom. Hun opplyser at om lag halvparten av hennes tid brukes
på formålsbyggene. For å få med denne dette velger vi å dele halve lønnen hennes på
areal på eide formålsbygg. Det blir 1,60 kr/m2.
Fra ansvarsområde 74270 Eiendomsenhetens kraftbudsjett har vi tatt med utgifter til
energi, forsikringer, kommunale VAR-utgifter og diverse serviceavtaler på de tre
funksjonene førskolelokaler, skolelokaler og institusjonslokaler.
Det er enkelte feilkilder på funksjonsnivå. Administrasjonen i Skien kommune har gjort
oss oppmerksomme på at enkelte utgifter er ført på feil funksjon i regnskapet for 2014.
Det gjelder i hovedsak lønn til renholdere og vaktmestere. De har vanligvis ansvar på
flere bygg, og mange har ansvar for ulike typer bygg. For eksempel kan de ha ansvar
for en skole og en barnehage, eller en skole og en avlastningsbolig. Andelen lønn skal
registreres på riktig bygg, men i praksis hender det at hele lønnsutbetalingen er
registrert kun på ett bygg. Dermed blir det feil i vår figur når vi bruker utgifter fordelt
på funksjon 2210 Førskolelokaler, 2220 Skolelokaler og 2610 Institusjonslokaler. Vi har
ikke oversikt over omfanget av disse feilene, og det gjør at vi må tolke tallene med
varsomhet.
Administrasjonen i Skien kommune har gitt oss en oversikt over arealet på
bygget/byggene hver vaktmester har ansvar for i 2014. Vi har brukt dette til å finne ut
samlet areal for førskolelokaler, skolelokaler og institusjonslokaler. Skien kommune
eier alle disse byggene bortsett fra Den røde skole. Vi velger å ta den med siden
kommunen i stor grad dekker utgiftene til forvaltning, drift og vedlikehold av dette
bygget.
Vi har fått opplyst at Valebø skole og Sneltvedt skole stod tomme i 2014. Videre har
Skien sykehjem stått tomt siden våren 2014. Vi har fått opplyst at det er nødvendig
Telemark kommunerevisjon IKS
50
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
med ett visst driftsnivå i slike bygg, selv om det er markert lavere enn når bygget er i
bruk. Vi har anslått dette til 10 prosent av det Skien kommune ellers bruker.
I samråd med administrasjonen fordeles arealet på Skotfoss oppvekstsenter og
Enggrav skole og barnehage på følgende måte: 10 prosent til førskolelokaler og 90
prosent til skolelokaler.
De utgiftene vi fant til forvaltning, renhold, drift og vedlikehold av barnehager, skoler
og institusjoner ble så fordelt på arealet for henholdsvis barnehager, skoler og
institusjoner.
Pålitelighet og relevans
Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer gyldighet og
pålitelighet. Altså at dataene er samlet inn er relevante for de forholdene som
problemstillingene skal avklare (gyldige) og at datainnsamlingen skjer på en mest mulig
nøyaktig måte (pålitelig).
Vi har gjennomført flere tiltak for å styrke dataenes pålitelighet og gyldighet. Det er
som nevnt utarbeidet intervjuguider for å styrke påliteligheten og gyldigheten til
datainnsamlingen. Vi har intervjuet sentrale nøkkelpersoner på området.
Vi har benyttet datatriangulering, altså at data er hentet fra flere kilder. Vi har
benyttet intervjuer og gjennomgang av dokumentasjon. Vi har også brukt både
skriftlige kilder og flere ulike intervjuobjekt. Når det er samsvar mellom beskrivelser og
data fra flere kilder, styrker dette kvaliteten eller gyldigheten i datamaterialet. Vi har
også benyttet metodetriangulering, en kombinasjon av ulike metoder; intervju og
dokumentgjennomgang. Når bildet vi finner er lignende ut fra bruk av de ulike
metodene, styrker det også kvaliteten på undersøkelsen.
God kommunal revisjonsskikk - kvalitetssikring
Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal
revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området, jf. forskrift om
revisjon § 7. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for
forvaltningsrevisjon38.
RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at
undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det
38
Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar
2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og
internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organi zation of Supreme Audit
Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA).
Telemark kommunerevisjon IKS
51
Eiendomsforvaltning – Skien kommune
sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data,
vurderinger og konklusjoner.
Telemark kommunerevisjon IKS har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i
samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll – ISQC 1
Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av
regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Denne
forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med vårt kvalitetskontrollsystem og i
samsvar med kravene i RSK 001.
Telemark kommunerevisjon IKS
52