1. No category

Hvaler kommune
Saksnr
Arkivkode
Saksbehandler
2015/1676 - Høring av søknad fra
Kystverket om tillatelse til utdyping
av innseilingen til Borg havn Doknr 4
P12
Susanne Lund Johansen
Behandlingsrekkefølge
Utvalg
Møtedato
Utvalgssak nr
Utvalget for samfunnsutvikling
19.08.2015
47/15
Kommunestyret
03.09.2015
49/15
Høringsuttalelse om mudring, sprenging og deponering i farled til Borg
havn
Sammendrag
Hvaler og Fredrikstad kommuner vedtok reguleringsplanene for utbedring av farleden til Borg havn,
prosjektene Borg I og Borg II, i september 2014. Kystverket søker nå Miljødirektoratet om tillatelse til
mudring, sprenging og deponering av sjøbunn etter forurensningsloven og forurensningsforskriften.
Søknaden er på høring, og Hvaler kommune er blitt anmodet om å avgi uttalelse. To forhold i
søknaden er i strid med de nylig vedtatte reguleringsbestemmelsene. Rådmannen anbefaler at Hvaler
kommune avgir høringsuttalelsen som framgår i saksframlegget under Høringsuttalelse.
Saksopplysninger
Hvaler og Fredrikstad kommuner vedtok reguleringsplanene for utbedring av farleden til Borg havn i
september 2014.
Farledsprosjektet er delt inn i to deler, Borg I og Borg II. Borg I omfatter mudring av Røsvikrenna, som
er den delen av leden som er nærmest Øra. Borg II omfatter ytre del av leden, deponiområdene
Møkkalasset og Svaleskjær, samt snuplass ved Fuglevikbukta. De delene av prosjektet som ligger i
Hvaler kommune er den ytterste delen av farleden, samt Møkkalasset og Svaleskjær (begge
deponiene ligger dels i Fredrikstad og dels i Hvaler kommune).
Kystverket søker nå Miljødirektoratet om tillatelse til mudring, sprenging og deponering av sjøbunn
etter forurensningsloven og forurensningsforskriften. Planlagt oppstart av arbeidene er sommer/høst
2016, og Kystverket regner med at arbeidene vil vare i to år forutsatt 24 timers helårsdrift. Søknaden
er på høring, og Hvaler kommune er blitt anmodet om å avgi uttalelse.
Oppsummert går tiltaket ut på å mudre omkring 2,75 millioner kubikkmeter (m3) løsmasser, og
sprenge ca. 250 000 m3 fjell. Dette for å gjøre farleden rettere og dypere, og dermed mer sikker og
framkommelig.
Løsmassene omfatter både rene og forurensede masser. Beregninger viser at rene til moderat
forurensede masser (tilstandsklasse I – III) utgjør ca. 2,1 millioner m3, mens forurensede masser
(tilstandsklasse IV-V) utgjør 630 000 m3. En stor andel av de forurensede massene, 225 000 m3, er
kun forurenset av kobber i tilstandsklasse IV. Kystverket søker om å få deponere masser i
tilstandsklasse I-III, samt masser som kun er forurenset med kobber i klasse IV, i sjø. Sistnevnte er i
strid med reguleringsplanene som sier at kun masser i klasse I-III kan deponeres i sjø (jfr.
reguleringsbestemmelse § 2.1 for henholdsvis Svaleskjær og Møkkalasset). Det framgår av
søknaden at de mest forurensede massene vil bli deponert først, og rene masser deponeres oppå for
å dekke til.
Kystverkets argumenter for å søke om sjødeponering i strid med plan, er blant annet at det i etterkant
av reguleringsplanvedtaket er gjennomført toksisitetstester på prøver fra sedimenter med tilsvarende
forurensning som viser akseptabel risiko ved å deponere disse massene i sjø. Størsteparten av
massene har et slikt kobberinnhold (60 – 80 mg/kg) at de ligger lavt i klasse IV (klasse IV omfatter
nivåer på 55 mg/kg – 220 mg/kg kobber). Det er dessuten slik at deponiområdene fra før ikke har helt
rene sedimenter. Både i Møkkalasset og Svaleskjær er det avdekket forurensning av kobber i
tilstandsklasse IV. Med Glommas stadige tilførsel av kobber (Glomma transporterer 46 tonn kobber i
året) forventes det dessuten at området uansett rekontamineres etter at deponeringen er ferdig.
Kostnadsforskjellen mellom å deponere disse massene på land og i sjø er beregnet til 160 millioner
kroner. Kystverket er derfor opptatt av at nytten ved å ta massene på land må veie opp for de
betydelige kostnadene og ulempene som landdeponi innebærer.
Resterende forurensede masser i tilstandsklasse IV og V vil bli levert til godkjent deponi på land.
Dette utgjør ca. 465 000 m3. Omkring halvparten av dette skal til FREVARs deponi på Øra, mens
Kystverket jobber med å finne løsning for de resterende massene.
Sprengstein ønskes skjøvet ut på dypere vann i nærheten av sprengingsområdet, eventuelt deponert
i sjø- eller landdeponiene.
Ifølge reguleringsbestemmelsene for Svaleskjær og Møkkalasset er deponering av masser fritt ved
overflaten ikke tillatt. Bestemmelsene (§ 2.4 i begge planer) presiserer at det skal benyttes
nedføringsrør til under sprangsjiktet eller tilsvarende metode. Kystverket søker imidlertid om at det
også åpnes for deponering gjennom splittlekter. Dette vil da være i strid med reguleringsplanene.
Kystverkets begrunnelse for å likevel søke om dette, er at de har forhørt seg med eksperter i inn- og
utland for å undersøke hva som er de beste metodene for å redusere spredning. De har i etterkant av
planprosessen fått kunnskap om at deponering gjennom splittlekter kan være en mer skånsom
metode enn deponering gjennom rør. Også når det gjelder mudringen er det usikkerhet rundt hvilke
metoder som er de beste for miljøet. For eksempel har både sugemudring og bakgraver både fordeler
og ulemper. Kystverket mener det er viktig at entreprenørene i anbuds- og kontraheringsprosessen
har frihet til å konkurrere om å finne de mest miljøvennlige metodene. De ønsker derfor ikke å gjøre
endelig valg av metode på forhånd. Miljødirektoratets vilkår i tillatelsen etter forurensningsloven vil
være viktige grunnlagsdokumenter ved anbudskonkurransen.
Bortsett fra punktene om deponering av kobberholdige masser og ønsket om deponering gjennom
splittlekter, er søknaden i tråd med reguleringsplanene.
Kystverket søker om tillatelse til å opprettholde anleggsaktiviteten hele året. I perioden 15. mai til 15.
september anbefaler Miljødirektoratet på generelt grunnlag forbud mot mudring og deponering.
Reguleringsbestemmelsene er imidlertid ikke til hinder for å opprettholde aktiviteten også i
sommermånedene.
Kystverket har laget forslag til kontroll- og overvåkingsprogram som påkrevd i reguleringsplanene.
Programmet skal angi grenseverdier som vil medføre stans i anleggsarbeidene dersom
grenseverdiene overskrides. Programmet vil bli oppdatert i samsvar med Miljødirektoratets vilkår når
disse er avklart.
I en sak som dette må tiltakshaver (Kystverket) ha tillatelse etter både forurensningsloven
(Miljødirektoratet) og plan- og bygningsloven (kommunen) før tiltaket kan gjennomføres. Forholdet
mellom disse to lovverkene er som følger: Miljødirektoratet kan ikke uten samtykke fra
planmyndigheten gi tillatelser etter forurensningsloven til tiltak som er i strid med reguleringsplan jf.
forurensningsloven § 11 fjerde ledd. Formålet med denne bestemmelsen er å unngå at tillatelsen
etter forurensningsloven vil legge for sterkt press på planmyndigheten til å dispensere eller endre
plan. Kravet til samtykke kan betraktes som en saksbehandlingsregel. Et samtykke fra kommunen
innebærer at kommunen ikke har innvendinger mot at Miljødirektoratet fullfører saksbehandlingen og
treffer vedtak etter forurensningsloven. Dersom kommunen ikke gir slikt samtykke må
Miljødirektoratet i utgangspunktet avvise søknaden.
Tiltak som er i strid med et vedtatt planformål kan ikke gjennomføres uten at kommunen har gitt en
formell dispensasjon fra planen (eller foretatt en planendring). Kystverket må søke kommunen om
tillatelse til tiltaket etter plan- og bygningsloven, og kommunen må gi dispensasjon før Kystverket kan
gjennomføre tiltaket, selv om de har fått tillatelse etter forurensningsloven. Et samtykke fra
kommunen til at Miljødirektoratet kan gi tillatelse etter forurensningsloven innebærer ikke at
kommunen gir et forhåndsløfte om at det senere vil bli gitt dispensasjon.
Foreløpig er søknaden kun på høring, og kommunen kan avgi høringsuttalelse. Prosessen videre vil
avhenge av Miljødirektoratets vurderinger av søknaden, og de vil be kommunen om samtykke før de
eventuelt gir tillatelse etter forurensningsloven til tiltak i strid med reguleringsplan.
Vedlegg
Kystverkets søknad om tillatelse til mudring og deponering
Kontroll- og overvåkingsprogram ved mudring og deponering
Ikke-opptrykte vedlegg finnes her: http://www.miljodirektoratet.no/horing2013-2348/
Hjemmelsgrunnlag
Forurensningsforskriften § 36-3 om rett til å avgi uttalelse før vedtak treffes
Høringsuttalelse
På to punkter er Kystverkets søknad om tillatelse til mudring og deponering i strid med de nylig
vedtatte reguleringsplanene.
Det ene gjelder ønsket om å deponere masser forurenset med kun kobber i tilstandsklasse IV, i sjø.
Dette dreier seg om 225 000 m3 løsmasser. Reguleringsbestemmelse § 2.1 for Svaleskjær og
Møkkalasset sier følgende:
Innenfor det regulerte området tillates deponert masser med forurensningsgrad i
tilstandsklasse I-III, jf. Miljødirektoratets veileder for klassifisering av miljøgifter i vann og
sedimenter (TA-2229/2007).
Det er opp til Miljødirektoratet å vurdere hvor stor miljøgevinsten er ved å legge massene i
landdeponi. Rådmannen har forståelse for Kystverkets samfunnsøkonomiske argumenter i saken.
Intensjonen bak reguleringsbestemmelse 2.1 har imidlertid vært å beskytte sårbare natur- og
friluftsområder i Hvaler-skjærgården mot forurensning. Denne intensjonen må ivaretas. Generelt har
det dessuten vært et viktig poeng i planprosessen å skape forutsigbarhet og åpenhet, noe som også
er et hovedformål med plan- og bygningsloven. Det at planen er så ny som den er, taler for å være tro
mot denne. Rådmannen avventer videre vurdering av saken til Miljødirektoratets faglige vurdering
foreligger. Hvis en dispensasjonssøknad fortsatt er aktuell etter at Miljødirektoratet har vurdert saken,
vil kommunen behandle denne på ordinær måte etter plan- og bygningsloven kap. 19. Kommunen
kan ikke gi dispensasjon hvis hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i
lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. Dessuten må fordelene ved å gi dispensasjon
være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf. pbl § 19-2.
Det andre punktet som er i strid med plan gjelder ønsket om å åpne for å deponere masser gjennom
splittlekter. Reguleringsbestemmelse § 2.4 for de to deponiområdene sier følgende om
deponeringsmetode:
Deponering av masser fritt ved overflaten er ikke tillatt. Det skal benyttes nedføringsrør til
under sprangsjiktet eller tilsvarende metode.
Intensjonen bak bestemmelsen har vært å begrense spredningen av partikler og miljøgifter i
vannsøylen. Igjen er det viktig å presisere at intensjonen bak bestemmelsen må ivaretas. Hensynet til
miljø og friluftsliv må veie tungt, og målet må være å begrense spredning av partikler og miljøgifter.
Dersom det er sannsynlig at dette best lar seg gjøre med metoder som er i strid med
reguleringsbestemmelsen, må dette dokumenteres og en eventuell dispensasjon fra plan må
behandles som beskrevet i det foregående.
Når det gjelder anleggsstans om sommeren er dette ikke påkrevd etter reguleringsplanenes
bestemmelser. Kommunen forventer at direktoratet setter de grenseverdier og krav til tiltaket som er
nødvendig for å ivareta miljø- og friluftshensyn.
Miljødirektoratet ønsker å vite om kommunene har informasjon om andre planlagte aktiviteter som vil
gjennomføres samtidig med Kystverkets prosjekt og som kan påvirke økosystemer i området, jf.
naturmangfoldloven § 10. Etter det rådmannen kjenner til er det ikke planlagt slike aktiviteter.
Miljødirektoratet etterspør også informasjon om andre lokale forhold som de bør ta hensyn til når de
avgjør søknaden, knyttet til helse og miljø, reguleringsplaner, interesser i området, naboer eller annet.
Rådmannen viser her til den grundige konsekvensutredningen for reguleringsplanene, og har ellers
ikke noe å tilføye.
Konklusjoner
Rådmannen har tillit til at Miljødirektoratet setter de krav til tiltaket, herunder grenseverdier, metoder
for mudring og deponering, forurensningsgrad i sedimenter til sjødeponi og eventuelt krav til
anleggsstans i gitte perioder, som er nødvendig for å ivareta Hvaler-skjærgårdens store verdier for
natur og friluftsliv. De deler av søknaden som er i strid med plan forutsetter dispensasjon etter planog bygningsloven. Kommunen vil gjøre en nærmere vurdering av disse punktene dersom de fortsatt
er aktuelle etter at Miljødirektoratet har gjort sine faglige vurderinger.
Rådmannens forslag til vedtak
I medhold av Forurensningsforskriften § 36-3 avgir Hvaler kommune høringsuttalelsen som framgår
av dette saksframlegget, til Kystverkets søknad om mudring, sprenging og deponering av sjøbunn for
utbedring av farled til Borg havn.
Hvaler kommune, 04.08.2015
Dag Willien Eriksen
rådmann
Behandling i Utvalget for samfunnsutvikling 19.08.2015:
AP fremmet følgende endringsforslag i høringsuttalelsen(1);
«Begrepet «kommunen» benyttes fremfor «rådmann».
I høringsuttalelsen avsnitt 4 endres følgende;
Det er opp til Miljødirektoratet å vurdere hvor stor miljøgevinsten er ved å legge massene i
landdeponi. Kommunen har forståelse for Kystverkets samfunnsøkonomiske argumenter i saken,
men vurderer samtidig endringen i forhold til plan som utfordrende i et miljøperspektiv. Intensjonen
bak reguleringsbestemmelse 2.1 er imidlertid å beskytte sårbare natur- og friluftsområder i Hvalerskjærgården mot forurensning. Denne intensjonen må ivaretas. Generelt har det dessuten vært et
viktig poeng i planprosessen å skape forutsigbarhet og åpenhet, noe som også er et hovedformål
med plan- og bygningsloven. Det at planen er så ny som den er, taler for å være tro mot denne. Hvis
en dispensasjonssøknad fortsatt er aktuell etter at Miljødirektoratet har vurdert saken, vil kommunen
behandle denne på ordinær måte etter plan- og bygningsloven kap. 19. Kommunen kan ikke gi
dispensasjon hvis hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens
formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. Dessuten må fordelene ved å gi dispensasjon være
klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf. pbl § 19-2.»
Votering:
Forslag (1) – enstemmig vedtatt, innstillingen med endringene fra AP
Innstilling fra Utvalget for samfunnsutvikling 19.08.2015:
I medhold av Forurensningsforskriften § 36-3 avgir Hvaler kommune høringsuttalelsen som framgår
av dette saksframlegget, til Kystverkets søknad om mudring, sprenging og deponering av sjøbunn for
utbedring av farled til Borg havn.
Begrepet «kommunen» benyttes fremfor «rådmann».
I høringsuttalelsen avsnitt 4 endres følgende;
Det er opp til Miljødirektoratet å vurdere hvor stor miljøgevinsten er ved å legge massene i
landdeponi. Kommunen har forståelse for Kystverkets samfunnsøkonomiske argumenter i saken,
men vurderer samtidig endringen i forhold til plan som utfordrende i et miljøperspektiv. Intensjonen
bak reguleringsbestemmelse 2.1 er imidlertid å beskytte sårbare natur- og friluftsområder i Hvalerskjærgården mot forurensning. Denne intensjonen må ivaretas. Generelt har det dessuten vært et
viktig poeng i planprosessen å skape forutsigbarhet og åpenhet, noe som også er et hovedformål
med plan- og bygningsloven. Det at planen er så ny som den er, taler for å være tro mot denne. Hvis
en dispensasjonssøknad fortsatt er aktuell etter at Miljødirektoratet har vurdert saken, vil kommunen
behandle denne på ordinær måte etter plan- og bygningsloven kap. 19. Kommunen kan ikke gi
dispensasjon hvis hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens
formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. Dessuten må fordelene ved å gi dispensasjon være
klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf. pbl § 19-2.
Behandling i Kommunestyret 03.09.2015:
Wiggo Sørlien (Frp) fremmet følgende omforente forslag etter gruppeledermøte:
I høringsuttalelsen avsnitt 4 endres følgende;
Det er opp til Miljødirektoratet å vurdere hvor stor miljøgevinsten er ved å legge massene i
landdeponi. Kommunen har forståelse for Kystverkets samfunnsøkonomiske argumenter i saken,
men vurderer samtidig endringen i forhold til plan som utfordrende i et miljøperspektiv, og Hvaler
kommune ønsker ikke dette. Intensjonen bak reguleringsbestemmelse 2.1 er imidlertid å beskytte
sårbare natur- og friluftsområder i Hvaler-skjærgården mot forurensning. Denne intensjonen må
ivaretas. Generelt har det dessuten vært et viktig poeng i planprosessen å skape forutsigbarhet og
åpenhet, noe som også er et hovedformål med plan- og bygningsloven. Det at planen er så ny som
den er, taler for å være tro mot denne. Hvis en dispensasjonssøknad fortsatt er aktuell etter at
Miljødirektoratet har vurdert saken, vil kommunen behandle denne på ordinær måte etter plan- og
bygningsloven kap. 19. Kommunen kan ikke gi dispensasjon hvis hensynene bak bestemmelsen det
dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. Dessuten må
fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf. pbl §
19-2.
Votering:
Innstillingen fra UFS, med omforent forslag etter gruppeledermøte, ble enstemmig vedtatt
Vedtak i Kommunestyret 03.09.2015:
I medhold av Forurensningsforskriften § 36-3 avgir Hvaler kommune høringsuttalelsen som framgår
av dette saksframlegget, til Kystverkets søknad om mudring, sprenging og deponering av sjøbunn for
utbedring av farled til Borg havn.
Begrepet «kommunen» benyttes fremfor «rådmann».
I høringsuttalelsen avsnitt 4 endres følgende;
Det er opp til Miljødirektoratet å vurdere hvor stor miljøgevinsten er ved å legge massene i
landdeponi. Kommunen har forståelse for Kystverkets samfunnsøkonomiske argumenter i saken,
men vurderer samtidig endringen i forhold til plan som utfordrende i et miljøperspektiv, og Hvaler
kommune ønsker ikke dette. Intensjonen bak reguleringsbestemmelse 2.1 er imidlertid å beskytte
sårbare natur- og friluftsområder i Hvaler-skjærgården mot forurensning. Denne intensjonen må
ivaretas. Generelt har det dessuten vært et viktig poeng i planprosessen å skape forutsigbarhet og
åpenhet, noe som også er et hovedformål med plan- og bygningsloven. Det at planen er så ny som
den er, taler for å være tro mot denne. Hvis en dispensasjonssøknad fortsatt er aktuell etter at
Miljødirektoratet har vurdert saken, vil kommunen behandle denne på ordinær måte etter plan- og
bygningsloven kap. 19. Kommunen kan ikke gi dispensasjon hvis hensynene bak bestemmelsen det
dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. Dessuten må
fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf. pbl §
19-2.