1. No category

En rapport for
Lånekassen
Sluttevaluering av LØFT programmet
22. januar 2015
Engagement: 330025418
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Innholdsfortegnelse
1.0 Ledelsessammendrag...................................................................................... 3
1.1
Oppdraget .......................................................................................................... 3
1.2
1.3
Oppsummering................................................................................................... 3
Overordnede refleksjoner ................................................................................... 4
2.0 Innledning ......................................................................................................... 7
2.1
Programmets 3 perioder ..................................................................................... 8
3.0 Budsjett og gevinstrealisering ...................................................................... 10
3.1
Periode 1.......................................................................................................... 10
3.2
Periode 2.......................................................................................................... 11
3.3
Periode 3.......................................................................................................... 13
4.0 Styring ............................................................................................................. 16
5.0 Utførelse/gjennomføring................................................................................ 19
5.1
Periode 1 – Accenture og SAP ......................................................................... 19
5.2
Periode 2 – Capgemini som totalleverandør ..................................................... 20
5.3
Periode 3 – Lånekassen tar styringen .............................................................. 24
5.4
Overføring til forvalting ..................................................................................... 25
6.0 Løsning ........................................................................................................... 26
6.1
6.2
Første periode – Standardløsning .................................................................... 27
Andre periode – Standardsystemer der det er kosteffektivt .............................. 27
6.3
IT-løsning vurdert opp mot målsettinger, føringer og kriterier ........................... 29
7.0 Vedlegg ........................................................................................................... 31
Intervjuliste ................................................................................................................. 31
Dokumentliste ............................................................................................................ 32
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
1.0 Ledelsessammendrag
1.1
Oppdraget
Gartner Norge AS har på oppdrag fra Lånekassen utført en sluttevaluering av LØFT
programmet. Oppdraget har vært utført i perioden 6. oktober til 27. november 2014.
Foreløpige resultater ble presentert for Lånekassens styre den 4. november. Endelig resultat
ble presentert for Lånekassen 27. november 2014.
Formålet med evalueringen har vært å undersøke om programmet har nådd sine mål, hva
som gikk bra, hva som ikke gikk bra og hvorfor, samt å avdekke erfaringer som kan bringes
videre til andre statlige moderniseringsprosjekter.
Evalueringer er utført gjennom dokumentgjennomganger og intervjuer. Det er primært
programmets styringsdokumenter som har vært gjennomgått. Perioden som er evaluert er
fra 2004 til 2014.
1.2
Oppsummering
Statens lånekasse for utdanning har gjennomført et omfattende moderniseringsprogram,
LØFT (Lånekassens ønskede framtid) i perioden høsten 2004 til sommeren 2014.
Programmet var basert på Stortingsmelding nr. 12 (2003-2004) «Om modernisering av
Statens Lånekasse for Utdanning». Forut for stortingsmeldingen var det gjennomført et
strategiarbeid som konkluderte med at Lånekassen skulle realisere «Høykvalitetsalternativet» som innebar å realisere krav om umiddelbar tilbakemelding på søknader om
utdanningsstøtte, fleksible tilbakebetalingsordninger, samt at brukerne skal kunne orientere
seg om støtteordningene gjennom interaktive informasjonstjenester. Videre skulle
Lånekassen konsentrere seg om sine kjerneoppgaver som er saksbehandling, regelverksforvaltning og økonomiforvaltning i forhold til utdanningsstøtteordningene, også omtalt som
«Kjernelånekassen». De delene av Lånekassens virksomhet som ikke var definert som
kjerneoppgaver skulle utkontrakteres til private eller statlige aktører.
LØFT programmet skulle gjennomføre en slanking av Lånekassen, en forbedring og
effektivisering av organisasjonen og prosessene, samt innføre en moderne og
vedlikeholdbar IT-løsning. Det var også et krav om at Lånekassen skulle egenfinansiere
40% av moderniseringen gjennom løpende gevinstrealisering og omdisponeringer innen
budsjettets rammer.
Ved programmets avslutning medio 2014 kan vi konkludere med at målsetningen om å
realisere Kjernelånekassen er nådd. Det er gjennomført en reduksjon av oppgaver som
Lånekassen selv utfører, antall ansatte er redusert og kravet om egenfinansiering er innfridd.
Videre er det utviklet en ny IT-løsning som er robust og vedlikeholdbar og som danner
grunnlaget for ytterligere gevinstrealisering ved videre digitalisering av Lånekassens
funksjoner. Programmet er avsluttet i henhold til siste gjeldende plan, både med hensyn på
kostnader, kvalitet og tid.
Veien frem til mål har imidlertid ikke vært uten utfordringer og mistak. Stortingsmelding nr.
12 (2003-2004) satt ikke bare ambisjonene og målsetningen for Høykvalitetsalternativet og
Kjernelånekassen. Den satte også i stor grad krav til hvordan den nye IT-løsningen
konseptuelt skulle etableres. Det stod at «Lånekassens arbeidsprosedyrer og organisering
skal tilpasses standardsystemer fremfor at nytt IT-system blir tilpasset interne prosesser i
virksomheten». Dette medførte at Lånekassen tegnet kontrakt på å implementere et
standardsystem (SAP) i 2005. Det viste seg raskt at dette ikke kunne realiseres innenfor
vedtatte rammer og Lånekassen tok konsekvensen av dette og avsluttet kontrakten.
Programmets sterke forankring til ledelse og styret i Lånekassen og resolutt involvering av
departementet medførte at Lånekassen ikke brukte unødig tid, og beslutning om ikke å gå
videre med leverandøren ble tatt raskt.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Årsaken til bruddet er mangfoldig, men det fremstår som meget sannsynlig at leverandøren
ikke hadde forstått kompleksiteten hos Lånekassen og at dette først ble avdekket gjennom
detaljspesifiseringen. Dette skyldes nok både mangel på domenekompetanse hos
leverandør og for liten detaljeringsgrad i Lånekassens spesifikasjoner. Det er behov for raskt
å avklare detaljerte funksjonelle forhold i en form som gir mening for en ERP konfigurering,
og Lånekassen var ikke i stand til å håndtere omfanget av avklaringer raskt nok. Det at både
løsningskonseptet og prisen var satt, bidrog nok til at leverandørene ikke gjorde en
selvstendig og uavhengig vurdering av hvordan Lånekassens behov best kunne støttes og
hva dette ville innebære av kostnader og tid. Programmet var allikvel ikke uten suksess i den
første perioden, det ble realisert gevinster i løpet av 2006 på 23,4 mill. kroner som følge av
andre prosjekter og tiltak som var uavhengig av ny IT-løsning.
Lånekassen klarte å lære av erfaringene fra den første perioden av LØFT programmet.
Prinsippet om å bruke et standardsystem ble erstattet av å bruke det der «dette er
kostnadseffektivt». Videre ble spesifikasjonen både utvidet i omfang og ytterligere detaljert.
Kostnadsrammen ble reestimert og tidsforløpet ble revidert. Da programmet ble reetablert
for fullt i 2007, var både forutsetningene for anskaffelsesprosessen og Lånekassens egen
modenhet blitt betydelig forbedret. Det ble inngått en avtale med en hovedleverandør som
skulle bygge den nye IT-løsningen med en kombinasjon av standardkomponenter og
skreddersøm. Utviklingsmetoden var inkrementell. I denne perioden frem til 2011 ble det
utviklet og implementert to delleveranser. Det ble gjennomført innen kostnadsrammen, men
betydelig forsinket. I Lånekassens kontrakt med leverandøren var det lagt inn et øvre tak for
hva leverandøren kunne ta betalt for, slik at forsinkelsene ikke medførte
budsjettoverskridelser for Lånekassen.
Leverandøren derimot måtte tåle betydelige tap og samarbeidsklimaet forverret seg gjennom
perioden. Årsakene til forsinkelsene var i hovedsak (i) utfordringer knyttet til teknisk risiko, (ii)
styring og organisering av utviklingsteamene, (iii) ny utviklingsmetodikk for så stort prosjekt
og (iv) få ressurser med spisskompetanse og helhetlig forståelse.
Lånekassen hadde ytterligere bygget sin kompetanse og organisasjon, og i løpet av 2011
ble det besluttet å avslutte kontrakten med hovedleverandøren og overta styring og ledelse
av utviklingsprosjektet selv. Den tekniske plattformen for fremtiden ble i stor grad etablert i
perioden forut for ny gjennomføringsmodell. Fra da var det forretningsforståelse og
funksjonell forståelse som var viktigst. Å endre kontraktsform for den resterende perioden av
programmet ble vurdert som operativt fornuftig. De overordnede konsekvensene for staten
av å akseptere at en bindende avtale kunne avsluttes ble også vurdert av departement og
regjeringsadvokaten. Lånekassen bygget videre på det tekniske fundamentet som var
etablert og bemannet prosjektet med enkeltpersoner som hadde riktig profil. Denne
styringsformen og organiseringen viste seg å være vellykket og holdt seg til programmet ble
endelig avsluttet. I denne perioden ser vi vesentlige forbedringer i estimering, kostnads- og
fremdriftseffektivitet sammenlignet med tidligere perioder.
Lånekassen har gjennom moderniseringen vært preget av en tydelig kultur for læring,
endring og et kontinuerlig fokus på og justering av gjennomføringsstrategi, prosjekt, modeller
og metodikk. Det har vært en prosess med tung forankring i og involvering av linjen og en
sterk og tydelig styringsmodell og en ledelse som har holdt trykket oppe. Moderniseringen
har vært i fokus fra topp til bunn og det ble gjennom hele moderniseringsløpet tilrettelagt for
frigjøring av ressurser i organisasjonen til fornying og modernisering.
Beslutningen om å overta ansvaret har styrket Lånekassen betydelig som utvikler, forvalter
og systemintegrator av egen IT-portefølje, egenskaper som vil være viktige og kritiske i den
fremtidige forvaltning og videreutvikling av porteføljen.
1.3
Overordnede refleksjoner
Det opprinnelige konseptvalget ble gjort i forbindelse med utarbeidelsen av Stortingsmeldingen. Der var det gjort tydelig at det skulle velges et standardsystem og at
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
organisasjonen skulle tilpasses standardsystemet. Det var og er et godt prinsipp ved
utskifting av IT-løsninger. Prinsippet har to klare forutsetninger; det må finnes et
standardsystem som passer så godt at det kan tilpasses ved å bruke konfigurering og ikke
modifisering. Med en gang man gjør større kundetilpasninger av standardsystemer, så
opphører de å være standardsystemer og fordelen rundt enklere og billigere forvaltning
reduseres. Den andre forutsetningen er at det er gjennomførbart å tilpasse organisasjon,
prosesser og lovverk til standardsystemet. Dette er enkelt å si, men viser seg vanskelig i
praksis. I en vanlig bedrift så er det opp til ledelsen og styret å gjøre slike endringer, i
offentlig sektor er det ikke bare etatens ledelse og styre, men også departementet, regjering
og storting som må vise vilje og evne til å gjøre slike tilpasninger. Det er grunn til å stille
spørsmålstegn ved om disse to forutsetningene var godt nok vurdert i forkant av det
konseptuelle valget.
En annen interessant refleksjon rundt tidlige tekniske konseptvalg er om dette fratar
markedets aktører muligheten til å foreslå innovative løsninger som vil støtte kundens behov
og målsetninger. Utviklingen innen IT går så fort og det er et enormt omfang av aktører som
utvikler løsninger, komponenter og rammeverk, at det er en reell sjanse for at et teknisk
konseptvalg kan være utdatert innen anskaffelsesprosjektet starter.
Gjennomføringsmodell og kontraktsstrategi ble valgt for hele moderniseringsløpet. Det ble
gjort endringer underveis og dette var alle gode beslutninger. I etterpåklokskapens lys kan
man spørre seg om det er riktig å velge én gjennomføringsmodell for hele programmet, eller
om det hadde vært mer hensiktsmessig å velge forskjellige modeller initialt basert på
karakteristikken av arbeidet som skulle utføres. Vi erfarer at smidige metoder med tilhørende
kontraktsmodeller er mer egnet til å utvikle komponenter som ligger tett opp til
forretningslogikken og nært brukeren, mens mer tradisjonelle metoder og kontraktsmodeller
er egnet til å bygge grunnleggende infrastruktur og arkitekturrammeverk.
Det er også grunn til å spørre om Lånekassen hadde vært i stand til å gjennomføre hele
programmet basert på den gjennomføringsmodellen som ble benyttet for siste del av
programmet. Denne tok programmet trygt i mål og vil også danne et godt grunnlag for en
smidig forvaltningsmodell som Lånekassen etablerer fremover. Det er stilt spørsmål om ikke
Lånekassen burde gjort dette bytte av gjennomføringsmodell på et tidligere tidspunkt. Det er
ikke mulig å si et klart ja eller nei til dette spørsmålet, men det er grunn til å tro at den
modenheten og kompetansen som Lånekassen har bygget opp basert på erfaringene fra
periode 1 og gjennom periode 2 ikke var tilgjengelig tidligere. Å gjennomføre et
moderniseringsprosjekt på opp mot en milliard er meget komplekst og vil ha høy risiko, så
det er kanskje ikke å forvente at man lykkes med dette på første forsøk? Lånekassen har
vist seg å være god til å lære underveis og omsette denne læringen i praksis. Den har også
vist evne til å ta tøffe beslutninger og gjennomføre store endringer underveis.
At Lånekassen hadde klare exit-punkter i sine kontrakter har vært viktig for å kunne gjøre de
nødvendige endringene i forholdet til leverandørene. Det er imidlertid ikke nok å ha en exitmulighet, uten samtidig å sørge for at man har en forhandlingsposisjon overfor
kontraktsparten.
Bruk av uforpliktende dialoger med markedet for å fremskaffe kostnads- og tidsestimater kan
gi optimistiske og urealistiske bilder av både kompleksitet og kostnader. Leverandørene
ønsker at programmet skal gjennomføres, og da er det ikke alltid de mest realistiske
scenariene blir presentert. Videre så er det en forventning til at i så lange utviklingsløp som
dette, vil det være store rom til å inngå tilleggsavtaler og endringsavtaler, samt at en
forventet forvaltningkontrakt kan bidra til at prosjektet totalt blir lønnsom – selv om den
initielle fasen ikke er det. Det skal nevnes at Lånekassen i estimeringsprosjektet i 2006-07
tok hensyn til erfaringene fra prosessen med uforpliktende dialoger med markedsaktører i
2004-05, og gikk bort fra grove uforpliktende anslag til betalbart estimeringsarbeid.
Lånekassen har gjennom LØFT programmet etablert en effektiv organisasjon som
understøttes av en moderne IT-løsning. Løsningen er i dag hovedsakelig en egenutviklet
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
løsning som anvender standardløsninger der dette har vært fornuftig. Det siste konseptuelle
valget som ble gjort var i forkant av hovedleveranse 3, ny lånemodul. Her ble det valgt å
utvikle modulen selv, og dette var på tidspunktet det ble gjort fornuftig. Da var både
kompetansen, arkitekturen og effektiviteten slik at Lånekassen ville utvikle en slik modul
raskere og mer helhetlig enn å bringe inn en standardkomponent. Dette understøtter
fornuften i å ikke gjøre alle de konspetuelle valgene i forkant av moderniseringen.
Løsningen Lånekassen har endt opp med bør være en god platform for videre digitalisering.
Den er imidlertid stor og sammensatt, og forutsetter et godt forvaltnings- og
videreutviklingsregime. Det er også slik at noen typer endringer vil kunne ta lenger tid å
gjennomføre enn tidligere. Arkitekturen med en rekke moduler og rammeverk fordrer at
Lånekassen vedlikeholder en større bredde i kompetanse enn tidligere. Moderne
tjenesteorienterte løsninger som Lånekassen nå har etablert vil gi en høyere
forvaltningskostnad i forhold til det totale driftsbudsjettet enn den gamle løsningen, men
løsningen har da også overtatt en del oppgaver og prosesser som tidligere var utført
manuelt. Samtidig er den en forutsetning for å håndtere en digital samhandling med
offentlige virksomheter og for å tilby gode selvbetjeningsløsninger.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
2.0 Innledning
Lik rett til utdanning er et kjernepunkt i utdanningspolitikken og systemet for utdanningsstøtte
et sentralt utdanningspolitisk virkemiddel. Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) har
det forvaltningsmessige ansvaret for utbetaling av støtte og tilbakebetaling av studielån. Det
er viktig at Lånekassen, som institusjon har en organisering og teknologisk infrastruktur som
sikrer god kvalitet på tjenester til brukerne.
Etter en forberedende periode med utredinger og analyser, gir Stortingsmelding nr. 12
(2003-2004) «Om modernisering av Statens Lånekasse for Utdanning» rammene for
modernisering av Lånekassen.
Fornyelsen ble organisert i LØFT programmet «Lånekassens ønskede framtid». Formålet
var å styrke de politiske myndigheters mulighet til å videreutvikle utdanningsstøtteordningen
og bidra til å imøtekomme brukernes forventninger til kvalitet og service, samtidig som dette
ikke måtte koste samfunnet mer enn nødvendig. Fornyingsarbeidet ble igangsatt høsten
2004.
Fornyingsarbeidet innebar endringer i organisering, oppgavefordeling, fokus på
kjerneaktiviteter og fornying av teknologisk infrastruktur ved utskifting av IT-løsningene for
kunde- og saksbehandling samt låneforvalting.
LØFT programmet ble sluttført i 2014. Kostnadsrammene for prosjektet satt av Stortinget i
2007 er holdt, innholdet i leveransene har blitt som planlagt og de forventede gevinster er
nådd.
Som en del av sluttføringen utarbeider Lånekassen en sluttrapport for LØFT programmet. I
tillegg ønsker Lånekassen en uhildet evaluering av prosjektet for å svare opp spørsmål som:



Har prosjektet nådd sine mål og innfridd forventningene?
Hva gikk bra, hva gikk dårlig og hvorfor?
Hva kan bringes inn som erfaringsgrunnlag til moderniserings- og
digitaliseringsarbeid?
Som basis for vurderingen av programmet, ligger dokumentasjon og intervjuer av
nøkkelpersoner rundt de viktigste fasene og de sentrale tidspunktene i programmet.
VALG AV
ACCENTURE OG SAP
BRUDD MED
PROGRAM
ACCENTURE
OPPSTART
KS2 GODKJENNING
OG REPLANLEGGING
LÅNEKASSEN TAR OVER
UTVIKLINGSLEDELSEN
PROGRAM
AVSLUTTET
VALG AV CAP
TIDSLINJE
‒ St.meld. nr 12
(2003-2004)
‒ Styringsdok. 1.0
‒ Månedsrapport*
og beslutning
om brudd
Accenture
‒ Kvalitetssikrings
dokumenter fra
Ekstern QA
(Lånekassen)
‒ Styringsdok. 2.0
‒ Kvalitetssikrings
dokumenter fra
Ekstern QA
(KD)
‒ Styringsdok. 2.X**
‒ Styringsdok. 2.Y**
‒ Månedsrapport*
‒ Kvalitetssikringsdok
umenter fra Ekstern
QA (Lånekassen)
‒ Styringsdok. 2.81
‒ Månedsrapport*
‒ Gevinstrealiseringsplaner og gevinstrealiseringseffekter
‒ Brukertilfredshetsmålinger
‒ Ansattilfredshetsmålinger
‒ Arkitekturbeskrivelse
og løsningsbeskrivelse
* Månedsrapport inkluderer status på fremdrift, kvalitet, økonomi og risiko
** Dokumentversjoner er de som er mest relevante på de angitte tidspunktene på tidslinjen over
Dokumentasjonen omfatter i hovedsak programmets styringsdokumenter, eksterne
kvalitetssikringsrapporter samt St.meld.nr. 12. Det er gjennomført 9 intervjuer inklusive
Lånekassens styreleder, adm. dir. og representanter fra Kunnskapsdepartementet.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
2.1
Programmets 3 perioder
Avtale med
Accenture
2002
Forberedelser
 Solbergutvalget des. 2001
 Moderniseringsstrategier juni 2003
 St.meld. nr. 12 nov 2003
2004
Brudd med
Accenture
2006
Avtale med CAP
2008
2010
Lånekassen tar ansvar
for utviklingen
2012
2014
Periode 1
Kostnadsramme 315 mill.
Replanlegging
Periode 2
Kostnadsramme 745 mill.
Periode 3
Periode 1
Programmet planlegges, innledes og avtale med Accenture og bruk av SAP som
standardløsning etableres og prosess for å detaljere og realisere programmet starter.
Kostnadsrammen er 315 mill. kroner (2006-kroner). Flere gevinster som skal realiseres og
understøtte kjernelånekassen er ikke avhengig av IT-løsninger og realiseres fortløpende og
gir vesentlige bidrag for å nå nødvendig egenfinansiering av fornyelsen.
Detaljspesifikasjonsfasen med Accenture og SAP som standardløsning, avdekket betydelige
endringer i omfang og en dobling av estimater og forutsetningene for gjennomføring ble
vesentlig endret og innebar et brudd med konkurransereglene og samarbeidet med
Accenture ble stoppet. Vi betegner dette som «Periode 1» i vurderingen.
Periode 2
«Periode 2» innledes med nye forberedelser og en replanlegging av programmet, konseptet
med standardløsning ble forlatt, kostnadsrammen utvidet med 430 mill. kroner til 745 mill.
kroner (2007-kroner) og prosjektforløpet vurdert gjennomført innenfor en ramme på 4 år og 9
måneder (fra 1/4 2007 til 31/12 2011). Kostnadsestimatene for programmet ble denne
gangen utarbeidet av flere leverandører som fikk betalt for å estimerte de ulike delene av ny
IT-løsning uavhengig av hverandre. Programmets styringsdokument ble kvalitetssikret i
henhold til Finansdepartementets regime for kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i
staten (KS2).
Ny konkurranse ga Capgemini som totalleverandør, avtale med målpris med øvre tak ble
inngått våren 2008 og LØFT programmet var i gang igjen. Hovedleveransene HL1 og HL2-1
og teknologisk plattform (Microsoftbasert SOA arkitektur) ble etablert og sakstyper for
tilbakebetaling ble realisert.
Styringsstruktur, fullmakter og ansvarsfordeling i programmet fungerer bra. Arbeid med
gevinstrealisering og omdisponering går etter plan. Basisestimatet økte med 25,8%
(inklusive prisjusteringer) fra 579 mill. kroner (2006-kroner) til 677 mill. kroner (2010-kroner)
som var akseptabelt og som fortsatt ligger innenfor øvre kostnadsramme.
Mye av gevinstpotensialet var tatt ut allerede etter periode 1, egenfinansieringen var på ca.
42% (gevinstrealisering og omdisponeringer) og usikkerhetsavsetningen økte fra ca. 15% til
20%. Programmet var under kontroll økonomisk. Dette skyldes først og fremst at det var
inngått en målpris med øvre tak med Capgemini. Kontrakten med Capgemini ble i praksis en
fastpriskontrakt, da overskridelsene i arbeidsinnsats langt overskred øvre ramme for
risikodeling.
Selv om kostnadsinformasjon var innhentet og estimert fra flere eksterne parter, ble
programmet forsinket. Forsinkelsene og målpris med tak førte til at leverandøren måtte bære
brorparten av merkostnadene. Dette førte til et anstrengt klima, lav produktivitet og en reell
utfordring for samarbeidet, og i juni 2011 tar Lånekassen over prosjektgjennomføringen selv
og prosjektet går inn i en siste fase.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Dialogen mellom administrasjonen og styret var åpen, og styret har hatt kompetanse om
store IT-prosjekter. Lånekassen har fra starten i 2004 hatt en solid modning, bygd
kompetanse og etablert en god forankring, styring og balanse mellom linje og IT samt
mellom egne ressurser og konsulenter som støttet Lånekassen i gjennomføringen.
Opprinnelig kontrakt og underliggende behovsanalyse for HL2-2 var mindre detaljert enn i
foregående faser. Dette innebar en betydelig risiko for et omfattende endringsapparat og en
ytterligere forverring av samarbeidsklima med Capgemini. Utløsningen av opsjonen for HL22 i kontrakten med Capgemini sikret Lånekassen en god forhandlingsposisjon. Lånekassen
var på dette tidspunkt moden for å ta et større ansvar selv.
Periode 3
Lånekassen overtok ansvaret for utviklingsprosjektet i 2011, etter at det var forhandlet frem
en tilleggsavtale med Capgemini godkjent av Kunnskapsdepartementet. Endring av ansvar
med påfølgende godkjenning i departementet medførte en forsinkelse på 5 måneder. En
forutsetning fra Kunnskapsdepartmentet for endring av styringsmodell var at det ble
gjennomført en forenklet KS2 gjennomgang av programmets styringsbasis høsten 2011.
Denne uavhengige kvalitetsgjennomgangen bekreftet at Lånekassen var moden for å ta
styringen selv.
Forut for siste hovedleveranse (HL3), ble det gjennomført en konseptutredning, der
forskjellige leveransemodeller ble vurdert. Lånekassen konkluderte med at skreddersøm var
det beste løsningskonseptet.
Overtakelsen av prosjektansvaret fungerte godt og det var positivt at ansvarsskiftet ikke
medførte full stans og ytterligere analyser og gjennomganger. På denne måten ble
kompetanse og programorganisasjon beholdt og Lånekassen gjennomførte resten av
programmet på en strukturert og god måte.
Forut for siste hovedleveranse (låneforvaltningssystemet betegnet HL3), ble det gjennomført
en konseptutredning, der forskjellige leveransemodeller ble vurdert. Lånekassen konkluderte
med at skreddersøm var det beste løsningskonseptet fremfor bruk av standard
banksystemer. Bruk av Statens innkrevningssentral sin IT-løsning ble også vurdert i
konseptfasen for HL3.
De totale kostnadene i LØFT ble holdt innen gjeldende kostnadsramme og de planlagte
gevinstene realiseres i sin helhet. Applikasjonsutvikling og forvalting overtas av ITavdelingen ved at «prosjektet overføres til linjen». Etter at LK valgte å gjennomføre HL3 med
skreddersøm er den endelige løsningen langt fra å være et standardsystem.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
3.0 Budsjett og gevinstrealisering
Alle tall i kapittelet er oppgitt i løpende kroner.
3.1
Periode 1
Da programmet ble igangsatt i 2004 var det en tydelig forventning om at programmet ville bli
et lønnsomt program. Det var forut for programmet gjennomført en beregning av totale
kostnader og totale gevinstpotensialer. Den akkumulerte kostnadsrammen var 315 mill.
kroner og det akkumulerte gevinstpotensialet var 339 mill. kroner. Usikkerhetsavsetningen
var 44 mill. kroner. Årlig gevinstpotensial etter idriftsetting av ny IT-løsning var forventet å bli
ca. 65 mill. kroner.
Moderniseringsperioden (prosjektforløpet) var planlagt til tre år (2006-2008). I kost/nytte
beregningene la man til grunn en beregningsperiode på 10 år, og da man la til grunn en
diskonteringsrente på 6 %, ga investeringen en nåverdi på om lag 100 mill. kroner. Det var
med andre ord et lønnsomt program.
Det var planlagt at Lånekassen skulle realisere gevinster i hele moderniseringsperioden.
Allerede i år en skulle det tas ut gevinster på 23 mill. kroner År to og tre skulle det realiseres
henholdsvis 40 mill. kroner og 44 mill. kroner.
Nyttebetraktningene var basert på at enkelte oppgaver kunne utkontrakteres og at det skulle
gjennomføres effektivisering av Lånekassens kjerneoppgaver. De kvantifiserte
målsetningene i Lånekassens målbilde for moderniseringsperioden er gjengitt på overordnet
nivå nedenfor:
Høykvalitet Tildeling
Parameter
31/12/04
31/12/07
Endring
217
117
-46 %
Kuransgrad (automatiseringsgrad)
47 %
74 %
60 %
Selvbetjeningsgrad
28 %
74 %
166 %
14
9
-39 %
31/12/04
31/12/07
Endring
62
52
-15 %
9%
18 %
95 %
20
7
-66 %
Direkte kostnad per kunde
Behandlingstid
Høykvalitet Tilbakebetaling
Parameter
Direkte kostnad per kunde
Selvbetjeningsgrad
Behandlingstid
Programmets effektmål var:
1. Bedre og mer målrettet informasjon til Lånekassens kunder og samarbeidspartnere.
2. Øke tilbud og bruk av selvbetjeningstjenester for Lånekassens kunder og
samarbeidspartnere.
3. Øke automatiseringsgraden (økt kuransgrad) i mottatte søknader gjennom
regelverksendringer og mer effektiv datafangst og -verifisering.
4. Redusere det samlede omfang av Lånekassens arbeidsoppgaver gjennom økt fokus
på kjerneoppgaver.
5. Økt kvalitet og effektivitet i utførelsen av Lånekassens kjerneoppgaver.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Usikkerheten knyttet til programmet var blant annet knyttet til gjennomføringsperioden. En
forlengelse ville medføre en økning av kostnadene, forskjøvet gevinstrealisering og redusert
lønnsomhet. Det ble vurdert at en forlengelse av programmet ville medføre kostnadsøkning
på om lag 30-40 mill. kroner pr. år samt redusert egenfinansieringsevne gjennom forsinket
gevinstrealisering.
Kostnadsinformasjonen var innhentet gjennom tilbud på ny IT-løsning fra eksterne
leverandører og egne prosjektestimater. Det var lagt inn kostnader til:






Etablering av nye arbeidsformer
Organisasjonstilpasninger i forbindelse med utkontraktering av oppgaver
Arbeid med forenkling av regelverk
Innføring av ny IT-løsning
Prosjektgjennomføring og kvalitetssikring
Økning i IT-driftskostnader som følge av parallell drift i en overgangsfase
Vurdering av periode 1
Det viste seg raskt at kostnadsrammen for IT-prosjektet ville sprekke betydelig.
Kravspesifikasjonen som lå til grunn for kontrakten var ikke tilstrekkelig detaljert og det ga
grunnlag for betydelige endringer i omfanget. Da dette var klart ble IT-prosjektet terminert.
Det var ikke produsert gjenbrukbare leveranser, men erfaringen Lånekassen fikk ble til stor
nytte i senere faser. Denne dyrekjøpte lærdommen klarte Lånekassen å anvende og de
korrigerte blant annet spesifikasjonene som ble anvendt i anskaffelsesprosessen i periode 2.
Det er bemerkelsesverdig at til tross for at IT-prosjektet ikke lykkes, så klarte programmet å
realisere gevinster pr 2006 på 23,4 mill. kroner som var 1,4 mill. kroner bedre enn planlagt.
Stortingsmeldingen beskrev at «arbeidsprosedyrer og organisering skal tilpasses
standardsystemer fremfor at nytt IT-system blir tilpasset interne prosesser i virksomheten».
Dette førte til at hverken leverandører eller Lånekassen gjorde en grundig analyse av om
dette var realistisk. Stortingsmeldingen anslo kostnadene for IT-fornyelsen til om lag 250
mill. kroner. Dette var basert på uforpliktende dialog med markedet. Det er normalt å
forvente at en slik innledende dialog vil gi et meget optimistisk bilde av både kompleksitet og
kostnader.
At rammen var kjent for leverandørene før tilbudsforespørselen kan ha ført til at
leverandørene la seg kostnadsmessig på nivå med forventningen, og ikke gjorde et
omfattende og selvstendig estimat av sannsynlig kostnad. Det er ikke uvanlig at man regner
med at et godt endringsregime kan dekke opp for eventuelle feilestimater. Kombinasjonen
av å definere konseptuelt hvordan løsningen skulle bygges og en kostnadsramme, kan ha
ført til at Lånekassen ikke mottok markedsaktørenes beste løsningsforslag uavhengig av
tekniske og økonomiske føringer.
3.2
Periode 2
Etter at Lånekassen avsluttet arbeidet med IT-fornyelsen i 2006, så ba
Kunnskapsdepartementet, i brev av 09.10.2006, Lånekassen å utarbeide et nytt
styringsdokument (SD v.2.01) med nye kostnadsberegninger og revidert
gjennomføringsplan. Det ble i fasen forut for kontraktsinngåelse med ny leverandør
gjennomført et omfattende estimeringsarbeid, der man blant annet brukte eksterne
leverandører til å gi uavhengige estimater av arbeidsinnsatsen og tidsforløpet.
Innledningsvis i periode 2 var den totale kostnadsrammen på 745 mill. kroner som var en
økning på 430 fra 315 mill. kroner i periode 1. Den totale kostnadsrammen inkluderte en
usikkerhetsavsetning på 163 mill. kroner, eller om lag 28% av basisestimatet på 579 mill.
kroner. Av den totale kostnadsrammen skulle 312 mill. kroner være egenfinansiering
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
gjennom gevinstrealisering, omdisponeringer og overføringer. Egenfinansieringen var da på
42%.
Moderniseringsperioden (prosjektforløpet) ble planlagt å vare i 4 år og 9 mnd (1.4.0731.12.11) mot opprinnelig tre år (2006-2008).
Nåverdi av investeringen var på ca. -68 mill. kroner mot 100 mill. kroner i periode 1.
Diskonteringsrenten var justert til 4% mot 6% i periode 1, samt en forlenget
beregningsperiode med to år, til 12 år. Tiltaket har også kvalitative effekter som (i) redusert
risiko, (ii) økt fleksibilitet og (iii) reduserte kostnader hos læresteder og 3. parter
Målbilde for den gjenstående delen av moderniseringen var oppsummert slik:
Resultat
2004
Resultat
2006
Mål
2011
Endring
2006–2011
Tildeling:
– Selvbetjeningsgrad (andel nettsøknader)
– Automatiseringsgrad (kurans)
– Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
– Antall saker pr. årsverk
(innkomstregistrert)
39 %
42 %
14 dager
6 200
49 %
56 %
8 dager
6 700
67 %
62 %
8 dager
8 200
38 %
11 %
22 %
Tilbakebetaling:
– Selvbetjeningsgrad (andel nettsøknader)
– Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
– Antall saker pr. årsverk
(innkomstregistrert)
11 %
18 dager
5 700
42 %
9 dager
9 300
46 %
9 dager
11 500
9%
25 %
De samlede kvantifiserte nytteeffektene var oppsummert slik:
(mill. kroner)
Totale gevinster/ omdisponeringer
Gevinster gjennomførte tiltak
Gevinster styringsdokument v. 2.02
Ytterligere gevinster 2011
Omdisponeringer av utviklingsmidler
Omdisponeringer i perioden 2007-2011
Sum gevinster og omdisponeringer
Økt kundeservice telefon og e-post
Gevinstrealisering og omdisponeringer
Res
2006
Plan
2007
Plan
2008
Plan
2009
Plan
2010
Plan
2011
Akkumulert
23,4
23,4
3,7
23,4
9,1
23,4
12,2
23,4
13,9
15,3
0,7
15,3
9,7
52,1
15,3
9,7
57,5
3,90
53,6
15,3
9,7
60,6
1,70
58,9
15,3
9,7
62,3
1,30
61,0
23,4
14,0
2,2
15,3
9,7
64,6
1,30
63,3
117,0
52,9
2,2
76,5
48,5
297,1
8,2
288,9
52,1
Vurdering av Periode 2
Mye av gevinstpotensialet som lå i det opprinnelige planverket var tatt ut allerede før
programmet ble restartet i 2006. Det er interessant å merke seg at nåverdien på det nye
prosjektet faktisk var negativ, med henholdsvis -68 mill. kroner eller -100 mill. kroner
avhengig av diskonteringsrente på respektive 4 % eller 6 %.
Selv om programmet opplevde store overskridelser i timeforbruket til leverandøren, var
programmet i stand til å holde seg innenfor kostnadsrammen. Årsaken til dette var at
Lånekassen hadde inngått en målpriskontrakt med leverandøren, der leverandøren var
ansvarlig for å dekke alle overskridelser på 120 % og oppover. Siden overskridelsene raskt
var over dette nivået, fungerte målpriskontrakten som en fastpriskontrakt. Mye av
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
programmets grunnleggende strukturer og tekniske plattform ble etablert i denne fasen, og
Lånekassen hadde klar fordel av at overskridelsene ble dekket av leverandøren.
Også i periode 2 var det planlagt med en egenfinansiering på ca. 40 %.
Egenfinansieringsgraden beveget seg svakt nedover, fra ca. 42 % til 40 %. Dette var hele
tiden innenfor føringene fra departementet.
Plan for gevinstrealisering og omdisponering holdt seg i perioden frem til brudd. Status per
31.10.2010 og den videre plan for perioden 2011-2013 ble oppsummert slik:
Basisestimatet økte fra 579 mill. kroner (2008-kroner) til 6773 mill. kroner (2010-kroner). En
økning på 17 % (inklusive prisjustering). Programmet var under kontroll økonomisk, selv
med store overskridelser i forhold til leverandørens planer.
3.3
Periode 3
Det ble klart for Lånekassen i løpet av periode 2 at spesifikasjonene for de to siste
leveransene var for lite detaljerte og at både antall endringsordre og avklaringsbehov ville
eskalere. Periode 3 startet med at kontraktsmodellen i IT-prosjektet ble endret og at
Lånekassen tok over ansvaret for utviklingsprosjektet. Det ble avtalt at leverandøren gikk ut
av avtaleforholdet mot en økonomisk kompensasjon til Lånekassen. Det ble foretatt en
estimatrevisjon og ny usikkerhetsanalyse som resulterte i at basisestimatet ble øket med 34
mill. kroner fra 677 mill. kroner til 711 mill. kroner inklusiv prisjustering. Kostnadsrammen var
uendret utover normal prisjustering.
Målbildet ved inngangen av periode 3 var:
Tildeling:
– Selvbetjeningsgrad (andel
nettsøknader)
– Automatiseringsgrad (kurans)
– Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
– Antall saker pr. årsverk
(innkomstregistrert)
Tilbakebetaling:
– Selvbetjeningsgrad (andel
nettsøknader)
– Automatiseringsgrad (kurans)
– Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
for betalingsutsettelse
– Antall saker pr. årsverk
(innkomstregistrert)
Resultat
2004
Resultat
2007
Resultat
2009
Resultat
2010
Mål
2013
39 %
46 %
88 %
91 %
90 %
42 %
14 dager
6 200
58 %
9 dager
7 071
61 %
8 dager
8 011
64 %
8 dager
8 400
62 %
8 dager
8 000
11 %
44 %
45 %
-
80 %
11 %
44 %
41 %
40 %
46 %
NA
NA
7 dager
10 dager
9 dager
5 700
10 123
11 118
11 100
11 500
Kravet til egenfinansiering var på om lag 329 mill. kroner, som er på over 40 %
kostnadsrammen og i tråd med forutsetningene som ble gitt da LØFT programmet ble
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
igangsatt. Ved avslutning av periode 3 er oppnådd egenfinansiering 330 mill. kroner pr
medio 2014.
Lønnsomhetsberegningen ved inngangen til periode 3 viste at programmet hadde en netto
nåverdi på -38 mill. kroner kroner (ved 4 pst. netto diskonteringsrente) i perioden 2007 til
2021. Ved utgangen av periode 3 viser lønnsomhetsberegningen at fornyelsen har en netto
positiv nåverdi på 11 mill. kroner (ved 4 pst. netto diskonteringsrente) i perioden 2007 til
2022. Hovedårsakene til den positive utviklingen i beregnet nåverdi fra inngangen til periode
3 til utgangen av samme periode, kan knyttes til tre forhold. Før det første er
programperioden utvidet med tre år (fra 2019 til 2022) ved at levetiden av gammel løsning er
utvidet tilsvarende, hvilket gir tre ekstra år med positiv kontantstrøm lik oppnådd årlig
gevinst. For det andre er årlig gevinst i perioden økt. For det tredje oppstår kostnadene
senere i gjeldene planer sammenlignet med tidligere planer, hvilket gjør at beregnede
diskontert kostnader også blir lavere.
Utover de gevinster som er hensyntatt i lønnsomhetsberegningene over, vil fornyelsen bidra
til måloppnåelse på flere områder:






redusert risiko knyttet til drift av Lånekassens IKT-løsninger
økt fleksibilitet for å kunne bruke utdanningsstøtten som et politisk virkemiddel
økt fleksibilitet, valgfrihet og service for kundene
reduserte behandlingskostnader hos læresteder og 3. parter
en fremtidsrettet virksomhet
mer brukervennlige systemer for ansatte
Ovennevnte faktorer er ikke tatt hensyn til i lønnsomhetsberegningen.
Ved avslutning av programmet og periode 3 var prisjustert basisestimat for programmet 796
mill. kroner og prisjustert kostnadsramme 815 mill. kroner Det er besluttet å gjennomføre en
femte hovedleveranse (HL4) som inkluderer funksjonalitet som har vært kuttet tidligere i
programmet. Økningen i kostnadene tas av usikkerhetsavsetningen som da er redusert
tilsvarende.
Resultatet (måloppnåelsen) for programmet er ved avslutning av periode 3 som følger:
Resultat Resultat Resultat Resultat Resultat Resultat Resultat
2004
2007
2009
2010
2011
2012
2013
– Selvbetjeningsgrad (andel nettsøknader)
39 %
46 %
88 %
91 %
92 %
92 %
92 %
– Automatiseringsgrad (kurans)
42 %
58 %
61 %
64 %
64 %
64 %
63 %
14 dager
9 dager
8 dager
8 dager
8 dager
7 dager
9 dager
6 200
7 071
8 011
8 400
8 400
8 500
-
Tilbakebetaling:
– Selvbetjeningsgrad (andel nettsøknader)
11 %
44 %
45 %
-
-
-
-
– Automatiseringsgrad (kurans)
11 %
44 %
41 %
40 %
43 %
52 %
57 %
NA
NA
7 dager 10 dager
7 dager
6 dager
5 dager
5 700
10 123
11 118
10 600
10 400
-
Tildeling:
– Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
– Antall saker pr. årsverk
(innkomstregistrert)
– Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for
betalingsutsettelse
– Antall saker pr. årsverk
(innkomstregistrert)
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
11 100
Vurdering periode 3
Med fasit i hand, er det klart at programmet etter at det ble restartet i 2006 har vært
gjennomført på en god måte og at gevinstrealiseringen har vært i fokus gjennom hele
moderniseringen. Noen prosentvise forbedringer fra stortinget vedtok å modernisere
Lånekassen er som følger:
Fra 2004 til 2013 har effekten innen Tildeling vært
Selvbetjeningsgraden
Automatiseringsgraden
Saksbehandlingstiden
Effektiviteten pr årsverk
+ 136 %
+ 50 %
÷ 36 %
+ 37 % 1
Fra 2004 til 2013 har effekten innen Tilbakebetaling vært
Selvbetjeningsgraden
Automatiseringsgraden
Saksbehandlingstiden
Effektiviteten pr årsverk
+ 309 %
+ 418 %
÷ 29 %
+ 82 % 2
Det at Lånekassen fra dag
en i moderniseringen
hadde fokus på
gevinstrealisering har nok
vært avgjørende for at det
har skjedd så raskt og
effektivt som resultatene
viser. Videre så har man
budsjettert med at
resultatene skulle
realiseres og derigjennom
sikre en god forankring og
ansvarliggjøring av alle involverte enheter i Lånekassen. Oppfølging av målbildet og
gevinstrealiseringen underveis har også vært sentralt i Lånekassens oppfølging av
programmet, samt styrets og departementets oppfølging. Metodens effektivitet understøttes
også av Gartners analyse av forskjellige gevinstrealiseringsmetoder og deres hyppighet i
bruk.
Ny IT-løsning er teknisk bedre strukturert og vil kunne håndtere endringer uten at det raskt
bygges opp teknisk gjeld, men løsningen har høyere driftskostnader enn den gamle
løsningen. Det er også viktig å bemerke at programmet selv mener at endringer i ny løsning
kan ta lenger tid enn i gammel løsning.
Det er forutsatt uendret produktivitet, automatiseringsgrad og selvbetjeningsgrad etter
ferdigstillelse av LØFT programmet for lønnsomhetsberegningen. Dette kan synes
konservativt. En moderne løsning bør kunne bidra til ytterligere digitalisering og forenkling
som kan realiseres som kvantitative og kvalitative gevinster.
1
Endringene gjelder fra 2004 til 2012.
2
Endringene gjelder fra 2004 til 2012.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
4.0 Styring
Da LØFT programmet startet i 2004 ble det etablert en grunnstruktur for organisering som
har holdt seg gjennom alle perioder. Det har vært forskjellige navn på elementene i
strukturen, men hovedmodellen har holdt seg. Denne har sett slik ut:
Under programledelsen har strukturen endret seg betydelig ettersom programmet har gått
igjennom og ferdigstilt leveranser og prosjekter. Fornyelsesarbeidet har vært organisert som
prosjekter under en felles koordinering eller som utviklingstiltak i linjen. Arbeidet med ny ITløsning og utviklingstiltak som omfattet flere av virksomhetsprosessene, har vært organisert
som prosjekter, mens avgrensede tiltak knyttet til én virksomhetsprosess har vært organisert
som utviklingstiltak i linjen. Programmet startet opp med en underliggende struktur som
favnet prosjekter som skulle endre:
-
Regelverk
Nye arbeidsformer
Ny IT-løsning
Organisasjonstilpasninger
Da periode 2 startet var en del av prosjektene avsluttet og underliggende struktur endret seg
til å inneholde:
-
Ny IT-løsning
Enkelttiltak(skanning, grensesnitt SI, utkontraktering print/konvoluttering,
kompetansetilpasning og internkontroll)
(Andre forbedringstiltak var lagt til linjen)
Etter hvert ble enkelttiltakene avsluttet og programmet hadde fra 2010 og til 2012 to
prosjekter:
-
Ny IT-løsning
Kompetansebygging
Fra 2013 og til avslutning var det ny IT-løsning og parallell drift som var de underliggende
prosjektene.
Program - linje
Det var et godt etablert samarbeid mellom programmet og linjen. Ledelsen deltok i relevante
referansegrupper. I 2006 ble Lånekassens interne organisering endret fra en tradisjonell
linjeorganisasjon til en prosessorientert organisasjonsstruktur inndelt etter
virksomhetsprosesser. Prosesseierne var prosjekteiere for fornyelsestiltakene.
Organiseringen la til rette for bedre forankring av utviklingsarbeidet i linjeorganisasjonen,
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
dvs. eierskap hos prosesseierne. Programmet hadde også etter hvert en velfungerende
produkteierrolle, som var bemannet av både interne og eksterne ressurser.
Programledelsen har rapportert jevnlig til programstyret. Samme rapport har vært brukt
overfor styret og departementet. Rapporteringsfrekvensen har normalt vært månedlig.
Lånekassens styre har benyttet en ekstern kvalitetssikrer som har mottatt og kommentert på
de månedlige statusrapportene. Likeledes har departementet hatt sin eksterne kvalitetssikrer
som har kommentert statusrapporten overfor departementet. Alle parter som har vært
intervjuet synes det har fungert godt å ha to eksterne kvalitetssikrere. Styrets kvalitetssikrer
møtte og rapporterte til programstyret. I perioden etter 2011 var departementets
kvalitetssikrer observatør i programstyret.
I praksis så gikk dialogen både linjevei i henhold til figuren ovenfor og direkte mellom
programmet og departementet.
Programmet ble styrt etter følgende målprioritering: Kostnad, kvalitet, tid. Dette har vært
etterlevet og det var utviklet og vedlikeholdt en liste over funksjonalitet som var kandidat for
å bli kuttet eller utsatt til senere faser. Kutt ble gjennomført og den pågående
Hovedleveranse 4 inneholder i sin helhet funksjonalitet som er kuttet i tidligere
hovedleveranser.
Da det ble klart for programledelsen at kostnadene ved standardløsningen ville bli betydelig
høyere enn forutsatt, samt at det var tvil om man ville kunne gjennomføre programmet med
tilstrekkelig kvalitet, så besluttet programmet å stoppe.
Tid for gjennomføringen har vært prioritet tre og fremdriftsplanen har blitt justert ved flere
anledninger under programmets løp. Ser vi bort fra periode 1 som ble avsluttet relativt tidlig,
så har sluttidspunktet for programmet blitt endret fra 31.12.2011 til 30.06.2014.
Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 (2007-2008) å gjennomføre
fornyelsen av Lånekassen innenfor en kostnadsramme på 745 mill. kroner i 2008-kroner.
745 mill. kroner i 2008 tilsvarer 825 mill. kroner1 i 2014 kroner (pr. juni 2014). Det faktiske
resultatet for programmet er på 815 mill. kroner som er 10 mill. kroner lavere en det
inflasjonsjusterte beløpet som ble satt som kostnadsramme i 2007.
Vurdering av styring
Styringen av programmet virker å ha fungert godt. Det har vært en god og jevnlig dialog
mellom programmet og departementet, samt mellom programmet og styret. Til tross for at
det har vært både et programstyre, et styre og to eksterne kvalitetssikrere i
styringsstrukturen mellom programmet og departementet har dialogen vært effektiv og god.
Det har vært avtalt gode styringsparametere og både Lånekassen og departementet har blitt
orientert jevnlig om de vesentlige forhold i programmet og utviklingen av målbildet. Det at
programmet enten har hatt ansvar for eller har koordinert alle prosjekter og tiltak i linja, har
bidratt til at helheten har vært ivaretatt og at gevinstrealiseringen har vært effektiv.
Det har vært en god økonomistyring i programmet. Da det ble klart etter noen måneders
arbeid at periode 1 ville bli betydelig dyrere enn planlagt, så var Lånekassen raskt i stand til
å stoppe arbeidet og starte re-planleggingen. Etter at programmet ble startet opp igjen i
2006 så har det vært en god økonomistyring og programmets kostnadsramme har vært
holdt. Kontraktstrategien har vært vesentlig for at dette har fungert. Det var en fordel for
Lånekassen at det ble inngått en PS2000 kontrakt med en øvre ramme. Dette bidro sterkt til
at tidsoverskridelsene i HL1 og HL2-1 ikke ble belastet programmet økonomisk. Videre så
1
I henhold til Statistisk sentralbyrås konsumprisindeks.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
evnet Lånekassen og utnytte erfaringene fra periode 1 og periode 2 til effektivt å styre
periode 3 innenfor kostnadsrammen.
Det ble etablert en enighet mellom departementet og Lånekassen om at endringer i
utdanningsstøtteordningen måtte holdes til et minimum under moderniseringsløpet, med unntak av
endringer som skulle understøtte digitaliseringen. Dette ble overholdt og har bidratt til at programmet
ikke behøvde å gjøre omfattende re-planlegging som følge av større endringer i myndighetskrav.
Programmet har vært en betydelig omstilling for Lånekassen. Det har vært meget godt
forankret i ledelse og styre. Alle parter har vært involvert på forskjellige måter og hver for seg
tatt et nødvendig ansvar og eierskap til programmet. Styringsdokumentet var innarbeidet i
Lånekassens styringssystem, og utgjorde virksomhetens strategiplan for perioden 20072011. Drift- og utviklingsbudsjettet for Lånekassen var i 2006 på 290 mill. kroner. Å starte et
moderniseringsprogram på om lag 745 mill. kroner over 4 år og 9 måneder fremstår som et
stort løft i seg selv og relativt til Lånekassens størrelse et meget stort løft.
På prosjektnivå har Lånekassen benyttet en smidig metodikk, SCRUM. Denne har vært
hensiktsmessig og har bidratt til at linjen var involvert under hele utviklingen gjennom rollen
som produkteier og referansegrupper. Det fremheves imidlertid at grunnen til at dette har
fungert godt ikke først og fremst er metodikken, men kvaliteten på arbeidet som har vært
utført og kompetansen til enkeltmennesker som har bidratt.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
5.0 Utførelse/gjennomføring
Under forberedelsene i forkant av LØFT programmet ble det gjennomført flere vurderinger
og analyser av moderniseringen og bruk av standard versus egenutvikling av IT-løsninger.
Konklusjonen forelå i St. meld. Nr. 12 som et av fire krav til fornyelse av Lånekassens ITsystem: «Lånekassens arbeidsprosedyrer og organisering skal tilpasses standardsystemer
fremfor at nytt IT-system blir tilpasset interne prosesser i virksomheten».
Høykvalitetsalternativet ble valgt som målbildet for Lånekassen og kjernelånekassen valgt
som gjennomføringsstrategi. Målsettingen var å realisere en løsning som kunne gi
umiddelbar tilbakemelding på søknader om utdanningsstøtte, tilrettelegge for fleksible
tilbakebetalingsordninger og gi brukerne mulighet til å orientere seg om støtteordningene
gjennom interaktive informasjonstjenester.
Kjernelånekassen som gjennomføringsstrategi innebar at Lånekassen skulle ivareta
søknadsbehandling samt regelverks- og økonomiforvaltning knyttet til utdanningsstøtteordningene. Øvrige støtteaktiviteter, skulle som hovedregel settes ut til andre aktører basert
på en vurdering av kost/nytte og at aktivitetene ville bli utført med tilsvarende eller høyere
kvalitet og effektivitet totalt sett for virksomheten.
Utførelse og gjennomføring av programmet følger de tre hovedperioden for programmet. Det
er disse periodene med overgangene mellom dem som representerer de signifikante
hendelsene i gjennomføringen.
Avtale med
Accenture
2002
Forberedelser
 Solbergutvalget des. 2001
 Moderniseringsstrategier juni 2003
 St.meld. nr. 12 nov 2003
2004
Brudd med
Accenture
2006
Avtale med CAP
2008
2010
Lånekassen tar ansvar
for utviklingen
2012
2014
Periode 1
Kostnadsramme 315 mill.
Replanlegging
Periode 2
Kostnadsramme 745 mill.
Periode 3
Periode 1 omfatter prosjektet med Accenture og SAP som «standard system». Periode 2
omhandler avtalen med Capgemini som totalleverandør og et mer realistisk og balansert syn
på mulighetsrommet og bruk av standard hyllevare og periode 3 omfatter siste del av
programmet, hvor Lånekassen selv tar ansvaret for gjennomføringen.
5.1
Periode 1 – Accenture og SAP
Lånekassen skal tilpasses standardsystemer, det skal bygges en «minimumsløsning» og
Accenture ble med en god besvarelse og homogen standardløsning basert på SAP, valgt
som totalleverandør. Kostnadsrammen er satt og programforløpet er planlagt til tre år fra
2006 til og med 2008. Sent høsten 2005 går partene inn i detaljspesifikasjonsfasen med
målsetting om å redusere Lånekassens krav ytterligere.
Detaljspesifikasjonsfasen ga betydelige endring i omfang og en dobling av estimatene for
LØFT programmet. Forutsetningene for gjennomføring ble vesentlig endret og representerte
et brudd med de offentlige konkurransereglene. Samarbeidet med Accenture ble avsluttet
våren 2006.
Programmet gikk inn i en fase med replanlegging og krav og konsept om standardløsning
ble forlatt til fordel for et prinsipp om «standardsystemer der dette er kostnadseffektivt».
Aktiviteter knyttet til kjernelånekassen som ikke var påvirket av LØFT-Modulis hadde
progresjon som planlagt og det ble realisert gevinster i løpet av 2006 på 23,4 mill. kroner
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Årsakene til økt omfang og kostnad er sammensatte:

Kostnadene til fornyelsen av Lånekassens IT-system ble anslått i St.meld. nr. 12. til
250 mill. kroner Anslaget var basert på uforpliktende dialog med markedet. Det er
normalt å forvente at en slik innledende dialog vil gi et svært optimistisk bilde av både
kostnader og kompleksitet. At rammen var kjent før tilbudsforespørselen, kan også
ha ført til at leverandørene la seg på et kostnadsnivå med «forventingene» og ikke
gjorde et tilstrekkelig og realistisk estimat av sannsynlige kostnader

Prosess med detaljspesifiseringer basert på konfigurering og parametersetting av
SAP krevde innsikt på et detaljnivå Lånekassen ikke var forberedt på og klar for.
Lånekassen hadde en betydelig utfordring i å svare opp spørsmål og endringer fra
leverandøren og standardsystemet hadde ikke i seg den fleksibilitet som Lånekassen
ble forespeilet

Lånekassen var ikke tilstrekkelig moden på design og spesifikasjon av viktige
domener og arkitekturområder og Leverandøren tok ikke til seg og forstod ikke
Lånekassens domenebehov

Utfordringene og kompleksitet for å tilpasse og endre lovverk, regler og forskrifter ble
undervurdert, forslag ble forkastet eller tok for lang tid å håndtere og prosjektet mistet
fremdrift og gode løsninger var vanskelig å finne

Lånekassen var ikke forberedt på å håndtere det store innrykket av konsulenter. Det
kan også sies at det fra leverandørenes side ikke er uvanlig å «underestimere»
leveranseprosjekter for så å «dekke opp» feilestimater gjennom streng
endringshåndtering.
Programmets sterke forankring til ledelse og styret i Lånekassen og resolutt involvering av
departementet medførte at Lånekassen ikke brukte unødig tid, og beslutning om ikke å gå
videre med Accenture ble raskt tatt. Prosjektet ble stoppet og nødvendige analyser og
forberedelser for så å starte prosessen og prosjektet på ny, ble igangsatt.
Det var en delt oppfatning at standardløsning ikke ville føre frem, mandat for programmet ble
opprettholdt, men syn på og prinsipper for anvendelse av standardsystemer ble vesentlig
endret.
Leveranser som ble produsert i periode 1 var basert på SAP-metodikk og lite gjenbrukbare.
Det ble omtalt som «dyrekjøpt lærdom». Det ble imidlertid gjort erfaringer som programmet
omsatte til gode og riktige forberedelsesaktiviteter i forkant av periode 2 for programmet.
5.2
Periode 2 – Capgemini som totalleverandør
Periode to ble innledet med forberedelser og replanlegging i 2006 og 2007. Prosjektet ble
hensiktsmessig strukturert i 3 faser med 4 hovedleveranser som vist i tabellen under.
HOVEDFASE
HOVEDLEVERANSE
BESKRIVELSE
Hovedfase 1 Leveranse1
HL1 er en produksjonspilot som dekker sakstypene rentefritak og
betalingsutsettelse innenfor tilbakebetalingsområdet.
I denne fasen realiseres felles arkitekturmoduler.
Hovedfase 2
Hovedfase 2 har to delfaser med respektive leveranser:
HL2-1: Resterende sakstyper for tilbakebetalingsområdet realiseres.
HL2-2: Alle sakstyper og arbeidsprosesser som angår tildeling av støtte.
Etter denne hovedfase gjøres ”all” kunde- og saksbehandling i Modulis,
men med grensesnitt mot LIS-lånemodul.
Leveranse 2-1
Leveranse2-2
Hovedfase 3 Leveranse 3
HL3 er ny løsning for låneforvaltning, samt gjenværende moduler.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Erfaringer fra periode 1 samt erfaringer innhentet fra andre sammenlignbare prosjekter i
andre virksomheter lå til grunn for planlegging og forberedelser;



Viktig strukturkapital som strategi for gjennomføring og migrering, prosessbeskrivelser, arkitekturføringer, informasjonsarkitektur, systembeskrivelser og
tjenestekatalog ble komplementert og forbedret. Dette økte modenheten og
bevisstheten i Lånekassen samtidig som det la et solide og varig designgrunnlag for
resten av fornyelsesprosessen
Styringsdokumentet ble oppdatert basert på de nye forutsetningene og ga et godt
referansepunkt for program, styring og endringshåndtering for både Lånekassen,
departement og leverandører
Estimater ble innhentet basert på flere kilder.
Ny konkurranse med tilbudsforespørsel ble lagt ut i markedet. Capgemini ble valgt som ny
totalleverandør for hovedfase 1 med opsjoner på hovedfase 2, med Public 360° fra Software
Innovation som (standard) sakssystem for ny løsning på kunde og saksbehandling. Kontrakt
ble inngått basert på et målprisregime med øvre tak og en standardisert PS20001 trinnvis
gjennomføringsmodell.
Hovedleveranse 1 (HL1) og Hovedleveranse 2-1 (HL2-1) ble produksjonssatt henholdsvis
november 2009 og mai 2011. Kostnadsmessig ble begge gjennomført innenfor
styringsrammen, men de ble begge vesentlig forsinket, HL1 med 8 måneder og HL2-1 med
2 måneder. Målpris med øvre tak begrenset Lånekassens merkostnad men representerte
samtidig et økende problem for leverandøren. Klimaet ble anstrengt, produktiviteten lav og
samarbeid en utfordring og i juni 2011 tar Lånekassen over prosjektgjennomføringen.
Årsakene til forsinkelsene i HL1 og HL2-1 var i hovedsak





Utfordringene knyttet til teknisk risiko
Styring og organisering
Utviklingsmetodikken ved bruk av trinnvis smidig utvikling
Få ressurser med spisskompetanse og helhetlig forståelse
Anstrengt klima og påfølgende lav produktivitet.
I HL2-1 var plattform og SOA-utfordringene redusert og tiltak basert på erfaringer fra HL1
iverksatt. Løsningsbeskrivelsen ble utvidet til også å inkludere detaljert design. Dette skulle
løse tidligere utfordringer knyttet til smidig utvikling, allikevel, ble det også overskridelser i
HL2-1, nær på 100%.
Utfordringer knyttet til teknisk risiko
Tilbake i 2007/2008 var det generelt utfordringer knyttet til SOA og gjennomføring av større
SOA prosjekter. Manglende innsikt og lav modenhet i forhold til teknologi og kompleksitet
samt et manglende erfaringsgrunnlag for gjennomføring av store tjenesteorientert prosjekter
innebar en betydelig risiko for underestimering av kompleksitet og manglede forståelse for
viktige elementer for gjennomføring.
Sannsynligheten for at både Lånekassen og leverandøren manglet nødvendig innsikt,
forståelse på dette tidspunktet var stor.
Gartners «Hype Cycle for Architecture» for 2006, 2007 og 2008 viser at SOA krysser sonen
mellom «zone of competitive leadership» og «zone of safe following».
1
PS2000 Kontraktstandard for leveranse av programvare m.m. (også kalt PS2000-kontraktsstandarden) er en
kontraktstandard utarbeidet for prosjekter innen systemutvikling eller systemleveranser hvor det ikke er
hensiktsmessig eller mulig å fastsette nøyaktig eller detaljerte spesifikasjoner i forkant av prosjektet (Wikipedia)
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Teknologier i «zone of competitive
leadership» er nye, uprøvde og representerer
en høy risiko.
Zone of
Safe Following
Zone of
Competitive Leadership
Visability
Teknologier i «zone of safe following», viser
større utbredelse og modning med tilhørende
verktøy og beste praksis, samt en bredere og
økende industriell adopsjon.
SOA ON GARTNER’S HYPE CYCLE: 2006 THROUGH 2008
I 2007 så Gartner at brukere av SOA begynte
å se forretningsverdi og pålitelig beste
praksis og at leverandørene hadde gjort
tilstrekkelig investeringer i metoder, verktøy
og mellomvare. Men fremdeles, var bruk av
SOA for ordinære og tradisjonelle prosjekter
«leading edge» altså, høy risko.
As of July 2006
SOA
As of July 2007
As of July 2008
Technology
Trigger
Peak of
Inflated
Expectations
Trough of
Disillusionment
Slope of
Enlightenment
Plateau of
Productivity
Time
Source Gartner (July 2008).
I forhold til «tradisjonell» utvikling, viskes skille mellom utvikling og drift i stor grad ut i en
tjenesteorientert arkitektur. Dette har konsekvenser for planlegging og design av driftsbildet
mht. både konfigurering, deployment av kode samt feilsøking og -håndtering. I SOA må drift
og driftsarkitektur tidlig inn og bidra med premisser og retningslinjer for å tilrettelegge for
optimal håndtering av både utvikling og driftsmiljøet. Dette ble ikke tilstrekkelig håndtert i
prosjektet.
Styring og organisering
Styring av tjenesteorientert utvikling («SOA
Governance») adresserer hvordan gjenbrukbare
tjenester skal defineres, designes, aksesseres,
eksekveres, vedlikeholdes og gjennbrukes.
Tjenesteorientert styring definerer policy,
prosedyrer, regler og retningslinjer for hvordan
organisasjonen og prosjektet implementerer og
håndterer sin tjenesteorienterte arkitektur.
WHY SOA INITIATIVES FAIL:
TECHNOLOGY OR GOVERNANCE?
More Risk
First SOA
Project
RISK OF SOA PROJECT FAILURES
Styring og organisering i denne sammenheng
knytter seg til styring og organisering av større
tjenesteorienterte SOA-baserte utviklingsprosjekter. Løsninger og utvikling basert på
tjenesteorientert arkitektur er i dag relativt modent.
I 2007/2008 var dette nytt og ikke så modent i
markedet.
Less Risk
Single Domain Multi Domain
SOA
SOA
Enterprise
Wide SOA
Technology
Risk
Lack of
Governance
Risk
TIME
Source Gartner.
I store utviklingsprosjekter som fornyelsen av Lånekassens IT-system, utgjør mangel på
styring og organisering av utviklingen en betydelig risiko, en risiko som ofte kan overstige
risiko knyttet til teknologi.
Utviklingsmetodikken ved bruk av trinnvis smidig utvikling
Mange erfarer at trinnvis smidig utvikling resulterer i at grunnleggende forberedende design,
arkitektur og dokumentasjon nedprioriteres med ambisjoner om at dette skal gjøres som en
del av den trinnvise prosessen. Dette var også tilfelle for utviklingsprosjektet Lånekassen
skulle realisere. Det fører til at de grunnleggende gode og gjenbrukbare arkitektur-,
informasjons-, tjeneste-, og løsningselementer ikke ble identifiseret, planlagt i forberedelsfasen og deretter realisert som felleskomponenter. Resultatet ble at prosjektet brukte mye tid
på først å lage løsning i de trinnvise løpene, finne ut at det angikk flere, deretter koordinere,
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
redesigne og lage «felles komponent» for så å rydde opp og endre andre steder i
løsningssettet hvor den nye «felles komponenten» skulle brukes. Dette krevde mye tid og
energi og var ikke effektivt.
Smidig utvikling, hvor store deler av design og arkitekturarbeid er en del av den trinnvise
utvikling, er egnet for å lage mindre og innovative løsninger på begrensede områder og for
løsninger som skal ha en kortere livslengde (bruk). For store løsninger som skal leve i flere
tiår, og som skal fungere korrekt og etterrettelig er det nødvendig å investere i et solid
kvalitativt arbeid innen design og arkitektur som basis utviklingen.
Få ressurser med spisskompetanse og helhetlig forståelse
Lånekassen byggde kontinuerlig kompetanse i egen organisasjon, ressurser ble frigjort fra
linje og saksoppgaver, til arbeid for moderniseringen enten i prosjektet eller til forberedende
eller endringsarbeid i linje eller saksbehandlingsprosessene. Målsettingen med å styrke
egen kapasitet og kompetanse var å evne å gjennomføre oppgavene som lå på kundesiden i
prosjektet og for å ivareta det systemintegrasjonsansvaret i prosjektet og i senere forvalting
av løsningen.
Men, det er fremdeles tidlig i prosessen og det er fremdeles for få ressurser i Lånekassen og
hos leverandøren med nødvendig spisskompetanse og helhetlig forståelse (både teknisk,
funksjonelt og metode). Dette er også typisk for store utviklingsprosjekter, et fåtall nøkkelpersoner med bredde og dybdekompetanse blir «spist opp», løper til og fra og blir til slutt en
flaskehals.
Det tar tid å rigge «fabrikken», starte opp, tune produksjonen og dokumentere,
tilgjengeliggjøre metoder og kompetanse. Dette må det tas tilstrekkelig hensyn til i prosjekter
av denne størrelse og karakter og det må synliggjøres i planverk og aktiviteter.
Anstrengt klima, mistillit og påfølgende lav produktivitet
De økende utfordringene leverandøren har hatt med merkostnadene har virket forsterkende
på situasjonen og gitt en negativ spiraleffekt.
Klimaet mellom leverandør og Lånekassen ble anstrengt, produktiviteten lav og samarbeid
spesielt på ledernivå en utfordring. Leverandøren tilførte prosjektet ytterligere ressurser uten
nødvendig erfaring eller kompetanse, som redusert produktiviteten ytterligere.
Så, årsakene til forsinkelsene og de økte kostnadnene er flere og sammensatte. Punktene
beskrevet over er ikke uttømmende og det var andre forhold som påvirket, eksempelvis det
at prosjektestimater ble redusert gjennom forhandlingene.
Flere av årsakene til forsinkelsene ble analysert og vurdert etter HL1, og tiltak og risikoreduserende foranstaltninger ble gjennomført før HL2-1. I tillegg ble det gjort en reestimering
av både HL2-1 og HL2-2. Plattformen for fremtiden ble i stor grad etablert gjennom HL1 og
risiko og kompetanse flyttes fra teknologi til forretningsforståelse og funksjonalitet i de neste
hovedleveransene.
Forbedringstiltakene fra gjennomføringen av HL1 ga effekt, og i desember 2010, ble HL2-1
avsluttet iht. til reviderte planer men fremdeles med et betydelig overforbruk av
utviklingstimer.
Lånekassen arbeider med behovsanalysen for HL2-2, som skal være ferdigstilt til HL2-2
prosjektet starter og utløste kontraktens opsjon på HL2-2 overfor leverandøren 17.12.2010.
Etter utløsing av opsjon på HL2-2, vurderte Lånekassen at de sto overfor en situasjon med
vesentlige utfordringer mht. overforbruk og forsinkelser, iverksatte tiltak, konsekvenser for
risiko mv., og konkluderte med at prosjektet ikke kunne videreføres innenfor gjeldende
kostnadsramme. Bakgrunnen var at HL2-2 var langt mindre detaljert i kontrakten enn de
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
tidligere hovedleveransene. Risikoen for betydelig endringsbehandling ble vurdert til å være
høy hvis man valgte å videreføre gjennomføringsstrategien som lå til grunn i leveransekontrakten. Det ble derfor innledet forhandlinger om en alternativ gjennomføringsmodell der
Lånekassen overtok styringen av HL2-2 . Dette fikk Kunnskapsdepartementets tilslutning 30.
juni 2011.
Lånekassen hadde gjennom hovedleveransene HL1 og HL2-1 en solid modning, bygd
kompetanse og etablert en god forankring, styring av prosjektet, god balanse mellom linje og
IT samt mellom egne ressurser og konsulenter som støttet LK i gjennomføring. Tidspunktet
var riktig for LK å ta et større ansvar selv.
5.3
Periode 3 – Lånekassen tar styringen
Kontrakt med Capgemini for HL2-2 endres, LK tar gjennomføringsrisikoen og Capgemini
leverer ressurser/timer inn i prosjektet. Styringsdokument og planer revideres med
utgangspunkt i erfaringene fra HL1 og HL2-1, og det gjøres en revidering av estimater for
HL2-2. Tidsplanen for gjennomføring av Modulis-prosjektet, og dermed hele LØFT
programmet, økes med 5 måneder. Leveransestrategi fra HL1 og HL2-1 opprettholdes, men
HL2-2 deles i flere delleveranser for å redusere risiko.
Organisering og styring av programmet og organisering av LØFT Modulis, endres.
Nøkkelpersoner fra både leverandøren og Capgemini beholdes i prosjektet og Lånekassen
inngår kontrakter med flere andre leverandører for å styrke og målrette leveranseevnen.
Endringene i gjennomføringsmodellen gjort på basis av erfaringene fra HL1 var vellykket for
gjennomføring av HL2-1. Gitt det store omfanget av utvikling som skulle gjøres i HL2-2
mente Lånekassen at samme gjennomføringsmodell ikke ville være egnet. For HL2-2 ble
den derfor justert til en mellomting mellom metoden for HL1 og HL2-1, hvor overordnet
design ble gjort i løsningsbeskrivelsesfasen, mens detaljert design ble gjort i konstruksjonsfasen. Videre ble det erfart svakheter i konstruksjonsfasen gjennom HL2-1 (endelig
verifisering av utviklet kode kommer for sent i løpet) som ble endret.
Kostnadene knyttet til ledelse reduseres da det ikke lenger er behov for å ivareta både
leverandør- og mottakssiden av prosjektet. Mye av den tekniske infrastrukturen er på plass
realisert av HL1 og HL2-1, slik at de største utfordringene for HL2-2 angikk funksjonelle
problemstillinger. Ny gjennomføringsmodell forenklet og reduserte risikoen ved at den
funksjonelle kompetansen nå er tettere integrert med utviklingskompetansen prosjektet.
Behovet for kompetansebygging øker imidlertid i og med at Lånekassen tok over styringen
av gjennomføringsprosjektet.
I periode 3 ser vi vesentlige forbedringer i estimering, kostnads- og fremdriftseffektivitet
sammenlignet med tidligere leveranser. Det skjer en økning i antall leverandører og
kompetente ressurser (både interne og eksterne) målrettes i større grad en tidligere mot
produksjon og leveranser i prosjektet.
HL2-2 leveres april 2013 med saksautomatisering, regelverksstøtte, arbeidsflater for
saksbehandling og grensesnitt mot LIS og DW, lærestedsløsning og datautveksling med
NAV. HL3 leveres juni 2014 med Lånesystem og resterende moduler, og
applikasjonsutvikling og teknisk forvalting overtas av IT-avdelingen juni 2014 ved at
prosjektet overført til linja. Overføring av prosjekt til linje reduserer risiko og sørger for
kontinuitet i ressurser, kompetanser, metode og måte å jobbe og samhandle på og må sies
å være svært vellykket.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Overføring av ansvar for gjennomføring fra leverandør til Lånekassen ga de forventede og
ønskede effekter og prosjektet har deretter levert modernisering og fornying av lånekassen
uten store hendelser eller avvik i forhold til tid, kost eller kvalitet.
Det har vært 4 – 5 år med solid kompetansebygging og økt modenhet i Lånekassen.
Basiselementer og plattform for fornyelse kom på plass innledningsvis (HL1 og HL2-1), det
gjenstående handlet primært om funksjonalitet hvor Lånekassen selv var bærer av
kompetanse.
Lånekassen har gjennom moderniseringen vært preget av av en tydelig kultur for læring,
endring og et kontinuerlig fokus på og justering av gjennomføringsstrategi, prosjekt, modeller
og metodikk. Det har vært en prosess med tung forankring i og involvering av linje og en
sterk og tydelig styringsmodell og en ledelse som har holdt trykket oppe. Moderniseringen
har vært i fokus fra topp til bunn og det ble gjennom hele moderniseringsløpet tilrettelagt for
frigjøring av ressurser i organisasjonen til fornying, modernisering og fremtiden.
Flere nøkkelpersoner (interne og eksterne) har hatt kontinuitet og vært bærere av
kompetanse gjennom alle hovedleveransene og det ble etablert en effektiv organisering og
utnyttelse av funksjonell kompetanse gjennom modellen med produkteiere og
«produktteam».
Beslutningen om selvstendiggjøringen har styrket LK betydelig som utvikler, forvalter og
systemintegrator av egen IT-portefølje, egenskaper som vil være viktige og kritiske i den
fremtidige forvaltning og videreutvikling av porteføljen.
5.4
Overføring til forvalting
Lånekassen har sørget for en langsiktig strategi for overgang til forvalting av ny IT-løsning.
Flere av Lånekassens ressurser som drev forvalting av gammel løsning LIS ble gradvis
overført til utvikling av den nye løsningen i program MODULIS eller til saksbehandlingsoppgaver i linjen, samtidig som at eksterne ressurser ble tilført LIS for forvalting av gammel
løsning.
Lånekassen bygde opp
kompetanse hos egne ressurser på
ny plattform og ny løsning og dro
med seg kompetanse, arbeidsmåter
og metode/rammeverk når ikke
bare prosjektet men også
prosjektorganisasjonen ble overført
til linjen for å utgjøre den nye ITavdelingen.
«PUSH»
«Scrum»
«Kanban»
«PULL»
Interne overføres til
modernisering og ny løsning
MODULIS
LIS
Denne strategien har vært vellykket
og har løst mange av de
Fyller opp med eksterne for å
utfordringene som normalt oppstår
underholde gammel løsning
når IT-prosjekter legges ned og
ansvaret for løsningene går over til forvalting.
TID
Interne overføres
til saksbehandling
Eksterne ut når LIS
tas ut av produksjon
Strategien har hatt positiv effekt på flere områder og sørget for:




Kontinuitet i kompetanse
At kompetanse sitter i Lånekassen og ikke hos eksterne leverandører
At adferd, metoder og måte å håndtere ny løsning på ble en del av forvaltningen
En svært god risikoprofil for overføring til forvalting.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
6.0 Løsning
Som nevnt tidligere, ble det under forberedelsene i forkant av LØFT programmet
gjennomført vurderinger og analyser av moderniseringen og bruk av standard versus
egenutvikling av IT-løsninger. Konklusjonen om at «Lånekassens arbeidsprosedyrer og
organisering skal tilpasses standardsystemer fremfor at nytt IT-system blir tilpasset interne
prosesser i virksomheten» satte tydelige føringer for moderniseringen.
I forhold til løsningen som skulle etableres i «Fornyelsen av Lånekassens IT-system», er det
to perioder som representerer de signifikante hendelsene.
Avtale med
Accenture
2002
Forberedelser
 Solbergutvalget des. 2001
 Moderniseringsstrategier juni 2003
 St.meld. nr. 12 nov 2003
2004
Brudd med
Accenture
2006
Avtale med CAP
2008
2010
Lånekassen tar ansvar
for utviklingen
2012
2014
Periode 1
Kostnadsramme 315 mill.
Replanlegging
Periode 2
Kostnadsramme 745 mill.
Periode 3
Første periode omfatter løsningen som skulle etableres sammen med Accenture med SAP
som «standard system». Andre periode omhandler resten av moderniseringen og den
løsningen som ble etabler basert på noe mer nyansert syn på mulighetsrommet for bruk av
standard hyllevare.
Basert på målsettinger, føringer og kriterier fra «oppdragsdokumentet» St.meld. nr. 12, så er
det disse tre områder ny IT-løsning må måles opp mot.
Først, Regjeringens målsetting om forbedret kvalitet på fire område i forvalting av
utdanningsstøtten:




Informasjon og tilgjengelighet - kommunikasjon og tilgjengelighet for lånekassens
tjenester
Fleksibilitet - opplevd brukerfleksibilitet i løsningen
Effektivitet - utnytte mulighetene som ligger i digitalisering og teknologi som
automatisering, raskere og like saksbehandling, frigjøre ressurser
Sikkerhet - pålitelighet, likebehandling og sikkerhet mot misbruk av
personopplysninger.
Deretter, de overordnede krav som stilles til fornyelsen av Lånekassens IT-systemer:




Lånekassens arbeidsprosedyrer og organisering skal tilpasses standardsystemer
fremfor at nytt IT-system blir tilpasset interne prosesser i virksomheten
Nytt IT-system må kunne håndtere endringer i regelverket for utdanningsstøtte
Det må legges til rette for gjenbruk av allerede gjennomførte IT-investeringer i
Lånekassen
Overgang til nye løsninger skal skje uten at dette går ut over den daglige
forvaltningen av utdanningsstøtten, og helt uten tap av data.
Og, til sist de kriterier som legges til grunn for valg av løsning og drift:




Fremtidig handlefrihet og langsiktige økonomiske konsekvenser mht. tilpasning til
generell teknologisk og samfunnsmessig utvikling
Fornyelse i tråd med «Kjernelånekassen» mht. kjerneoppgaver og støttefunksjoner
Ikke forårsake redusert eller forsinket gevinstrealisering
Unngå for sterke leverandørbindinger.
Stortingsmeldingen ga altså klare føringer i retning av at Lånekassen skal ta ut betydelige
gevinster gjennom høyere grad av automatisering og at Lånekassen skal bruke moderne,
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
fleksible og kostnadseffektive standardsystemer der dette er mulig. Disse prinsippene har
var bærende ved utformingen av konkurransegrunnlaget som ble satt ut i markedet og lå
som grunn for vurdering av leverandører og tilbudte løsninger.
6.1
Første periode – Standardløsning
Prosjektet legger til grunn føringer om bruk av standardsystemer, og det utarbeides ett sett
med prinsipper, retingslinjer og beskrivelser av egenskaper til løsningen spm svarte opp
målsettingene, kravene og kriteriene, som også var i tråd med «beste praksis i 2004/5» og
dels sammenfallende med prinsipper for tjenesteorientert arkitektur eksempelvis:




Modularisering
«løst bundet sammen»
Skille tydelig mellom presentasjonslag, forretingslogikk og informasjon
Gjenbruk av felles grunnleggende funksjonalitet.
Samtidig, skulle nye løsninger understøtte en mer fleksibel fordeling og behandling av saker,
tilpasning av regelverket, gi en høyere grad av automatisering i behandlingen samt
tilrettelegge for enklere drift og vedlikehold.
I periode 1 var målsetting å realisere en løsing basert på konfigurering og parametersetting
av SAP. Prosess med detaljspesifiseringer basert på konfigurering og parametersetting
avdekket at det ville bli et betydelig omfang av tilpasninger av standard SAP for å
tilfredsstille Lånekassens krav, langt utover det som lå til grunn for opprinnelgi avtale og
prosessen med Accenture ble stoppet. Ingen løsning ble realisert.
Tilbake i 2004 var samarbeidet mellom Accenture og SAP på bank/finans området relativt
ferskt, og kompetansen (i Norge) på kjernen av SAP-systemer som skulle anvendes var
sansynligvis begrenset. Dette, i tillegg til at Lånekassen ikke var tilstrekkelig moden på
design og spesifikasjoner og at detaljspesifiseringer basert på konfigurering av SAP krevde
innsikt på et detaljnivå man ikke var forberedt og klar for var nok medvirkende årsaker til
forløpet for periode 1.
Under forberedelsene til prosjektet før avtale med leverandør ble inngått, ble det etablert
prinsipper og beskrivelser av ønskede egenskaper til løsningen. Det ble etterhvert åpenbart
for Lånekassen at de forberedelser som var gjort ikke var tilstrekkelig. For den type løsning
som Lånekassen skulle etablere, er det ikke tilstrekkelig med gode intensjoner og prinsipper,
det er nødvendig med gjennomgående helhetlig og detaljert design og arkitektur på viktige
områder som:




Forretingsarkitektur (prosesser og arbeidsflyt)
Informasjonsarkitektur
Løsningsdesign og
Teknologi.
Dette skal utgjøre grunnlag for konsistent design og utvikling, sammenhenger, gjenbruk og
integrasjon i løsningsporteføljen som skal etableres. Mangler på disse områder vil normalt
utgjøre en betydelig risiko i gjennomføringsfasen (detaljert planlegging, design og bygging).
6.2
Andre periode – Standardsystemer der det er kosteffektivt
Grunnleggende beskrivelser fra periode 1 (prinsipper, egenskaper, design og arkitektur) ble
revidert og forbedret, spesielt ble det gjort et grundigere arbeid på kravsiden (både
funksjonelle og tekniske), prosessbeskrivelser og på informasjonsarkitektur.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Styringsdokumentet ble oppdatert med arkitekturføringer og prinsipper, en mer utførlig
beskrivelse av systeminndeling, funksjonelle moduler og arkitektur. Det ble forberedt og
beskrevet informasjonsmodellen, retningslinjer for regelteknologi, prosesser og logisk
beskrivelser av løsningen. Dette representerte overordnede beskrivelser langs flere
dimensjoner for alle i prosjektet både interne og eksterne ressurser. Konsensus om dette var
på plass før Periode 2 startet, og dannet basis for prosjektets arbeid på detaljert arkitektur,
fysisk design av løsninger, informasjonsstrukturer og bruk av teknologi. Dette har gjennom
hele prosjektet utgjort et felles begrepsapparat og representert en felles forståelse som har
vært avgjørende for realisering av løsningen.
Skissen under beskriver den løsning som ble levert per Q3 2014. Figuren indikerer de
områder som er levert gjennom de tre fasene og 4 hovedleveransene i prosjektet.
Alle leveranser i HL1, HL2-1, HL2-2 og HL3 har levert løsninger i henhold til prinsipper,
egenskaper og de løsningsbeskrivelsene som ble lagt til grunn før igangsetting av HL1.
Dette er løsningselementer og moduler som er etablert med målsetting om at de skal kunne
skiftes ut og erstattes/videreutvikles uten at de omkringliggende løsninger og moduler
påvirkes nevneverdig.
De førende prinsipper og retningslinjer har vist seg stabile og gode over tid, og vil
videreføres som gode rettesnorer også for videre utviklingsarbeid og forvalting av løsningen.
Modulene som er levert, er basert på samme arkitektur og det gjenbrukes løsningselementer
implementert gjennom tidligere leveranser. Unntaket er lånekjernen som er basert på
gjenbruk av løsningsmønstrene for kontodelen i de tidligere løsningene LIS, KOLIS.
Lånekjernen bygger på samme teknologi (Microsoft.Net) som resten av løsningen, men er
mer funksjonsorientert (enn tjenesteorienterte) og batchbaserte fremfor «real-time».
Grensesnittet mellom lånekjernen og saksdelen er «tjenesteorientert», slik at Lånekassens
sakstyper og arbeidsprosesser kan restruktureres og endres uten at lånekjernen må endres
samtidig kan tjenestene i grensesnittet gjenbrukes.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
DINE SIDER
ARBEIDSFLATE
FOR LÆRERSTEDER
NETTSØKNAD
WWW.LANEKASSEN.NO
DATA
KASSA-
PORTALRAMMEVERK
UTVEKSLING
FONEN
INTEGRASJONSRAMMEVERK
HÅNDTERING AV
HENVENDELSER
HÅNDTERING AV
MOTTAK AV TELEFONI
OG E-POST
MANUELLE
SAKSOPPGAVER
OPPGAVEHÅNDTERING
HENVENDELSER
STAMDATA
LÆRERSTED
VEDTAK
BRUKER
DOKUMENTER
SAKS
AUTOMATISERING
SAKER
ORDNINGER
DOKUMENTHÅNDTERING
OPPGAVER
KUNDE
POSTMOTTAK
(DIGITALISERING)
LÅN- OG STIPEND
GRENSESNITT SI
LÅN
UTSENDELSE
KUNDERESKONTRO
KONTRAKTER
RESKONTRO
REGELVERK
HOVEDBOK
HOVEDBOK
REGLER
DATAVAREHUS
LEDELSES
INFORMASJON (LIS)
SIKKERHET
IT DRIFT & OVERVÅKING
Moduler som har
eksterne brukere
Henvendelser & manuelle
saksbeh.oppgaver
Komponenter & arbeidsflate
for spesialistbrukere
Tekniske
komponenter
Portalrammeverket benyttes for alle brukergrensesnitt ut mot kunder, brukere på
lærestedene og for Lånekassens medarbeidere. Portalrammeverket er bygget på Microsoft
SharePoint. Orkestreringer består av prosesser for saksbehandling, kunde, forvaltning og
produksjon samt prosesser knyttet til 3.part og grensesnitt. Prosessene realiseres i Microsoft
BizTalk og regelverket realiseres i regelmotoren InRule. Baksystemene er kjernesystemene i
den nye løsningen og består av saksbehandling, dokumenthåndtering og stamdata. I tillegg
vil LIS eksistere som et baksystem inntil den fases ut. Saksbehandlings- og arkivløsning er
bygget på Software Innovations løsning Public 360º. Denne har i tillegg en kundedel som
inneholder primærdata om kunder.
Etter at Lånekassen før hovedleveranse 3 valgte å realisere ny lånekjerne med
skreddersøm, er den endelige løsningen et stykke fra å være et standardsystem. Løsningen
er hovedsakelig en egenutviklet løsning som anvender standardløsninger der dette har vært
fornuftig.
6.3
IT-løsning vurdert opp mot målsettinger, føringer og kriterier
Hvis vi vurderer IT-løsning opp mot
målsettingene, kravene og kriteriene som
opprinnelig lå til grunn for løsningen, så ser vi
at 10 av 12 mål og føringer svares godt opp.
Regjeringens målsetting om forbedret kvalitet på fire område oppnåelse
Informasjon og tilgjengelighet
Fleksibilitet
Effektivitet
Sikkerhet
«Lånekassens arbeidsprosedyrer og
organisering skal tilpasses standardsystemer
fremfor at nytt IT-system blir tilpasset interne
prosesser i virksomheten» ble forsøkt svart
opp i periode 1 men det lykkes ikke. Etter at
LK valgte å gjennomføre HL3 med skreddersøm, er den endelige løsningen et stykke fra å
være et standardsystem. Det er en løsning
som benytter både standardløsninger og
skreddersøm: Besluting om hva ble gjort etter
gode prosesser og vurderinger.
Krav som stilles til fornyelsen av Lånekassens IKT systemer
LK tilpasses standardsystemer
Håndtere endringer i regelverket
Gjenbruk av IKT-investeringer
Overgang skal ikke forstyrre daglig forvaltning
Kriterier som legges til grunn for valg av løsning og drift
Skal kunne tilpasses teknologisk og samfunnsmessig utvikling
Fornyelse i tråd med «Kjernelånekassen» mht. kjerneoppgaver
og støttefunksjoner
Ikke forårsake redusert eller forsinket gevinstrealisering
Unngå for sterke leverandørbindinger.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Valg av løsning og drift skulle ikke forårsake reduserte eller forsinkede gevinster. Gevinster
er ikke redusert, muligens tvert om da gevinstanslagene sansynligvis er konservative. Men,
prosjektet har vart betydelig lengre enn opprinelig planlagt og ved en raskere realisering,
kunne flere av gevinstene knyttet til løsning (automatisering, selvbetjening, raksere
saksbehandling, etc.) vært hentet ut tidligere.
Prinsippene og arkitekturretningslinjene er overholdt gjennom prosjektet og løsningen er





Modulinndelt med veldefinerte delsystemer og moduler som kan endres/byttes ut
over tid uten for store konsekvenser for resten av løsningen
Tilrettelagt for gjenbruk, demonstrert i prosjektet og som også vil være en sterk faktor
i løsningens videre utvikling og forvalting
Sentralisert regelverkslogikken håndteres i en regelmotor fra InRule Technology som
er blant de fremste leverandørene av Business Rule Management Systems (BRMS)
Det er lagt til grunn et Integrasjonsrammeverk (Microsofts BizTalk) for å håndtere
forskjellig kommunikasjonsformer, protokoller og teknologier og som sørger for
kommunikasjon mellom delsystemer og mot eksterne systemer
Utnytter mulighetene i Microsofts Portalrammeverk SharePoint, rammeverk for
utvikling og vedlikehold av dynamiske websites, web applikasjoner og web baserte
tjenester.
Lånekassens nye IT-løsning fremstår robust og vedlikeholdbar og bør utgjøre en god
platform og et godt grunnlaget for ytterligere gevinstrealisering gjennom videre digitalisering
og utvikling av Lånekassen funksoner.
Det er imidlertid bygd opp noe teknisk gjeld gjennom prosjektet og enkelte løsningsområder
holder ikke den kvalitet og robusthet som er ønskelig (regelmotor, public360 grensesnitt) og
dels har prosjektets lange levetid og dagens raske utvikling av IT og teknologi ført til noe
teknisk gjeld.
Dette er forhold som prosjektet har identifisert og som IT-avdelingen planlegger for og søker
å ta hensyn til i forvaltningen og i videre utvikling av løsningen. Gartners forsking viser at
kostnadene for å anskaffe og implementere en ny løsning med en brukshorisont på 15 år,
utgjør i gjennomsnitt kun 8% av totalkostnadene over perioden. Så, for å redusere risikoen
for at løsningen forfaller vil det være viktig med en jevn tilflyt av investerings- og
vedlikeholdsmidler.
IT-løsningen er stor og sammensatt, og forutsetter et godt forvaltnings- og
videreutviklingsregime. Det er også slik at noen typer endringer vil kunne ta lenger tid å
gjennomføre enn tidligere. Arkitekturen med en rekke moduler og rammeverk fordrer at
Lånekassen vedlikeholder en større bredde i kompetanse enn tidligere.
Moderne tjenesteorienterte løsninger som Lånekassen nå har etablert, vil gi en høyere
forvaltningskostnad i forhold til det totale driftsbudsjettet enn den gamle løsningen, men
løsningen har da også overtatt en del oppgaver og prosesser som tidligere ble utført
manuelt. Samtidig er den en forutsetning for å håndtere en digital samhandling med
offentlige virksomheter og for å tilby gode selvbetjeningsløsninger.
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
7.0 Vedlegg
Intervjuliste










Kjetil Heltne, styreleder
Marianne Andreassen, administrerende direktør
Sigurd Eriksson, prosjektdirektør og avdelingsdirektør IT-avdelingen
Anne-Berit Herstad, kommunikasjonsdirektør
Christian Storhaug Johnsen, underdirektør budsjett
Helge Lysaker, løsningsarkitekt
Lars Petter Flåtten, Kunnskapsdepartementet
Trond Risa, Kunnskapsdepartementet
Roger Skoglund, prosjektleder, Uniconsult
Erik Berg, ekstern kvalitetssikrer, Promis
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Dokumentliste
Dok. Tidsrom
2005 Vår v.1
Høst 2007
Dokumenter (filnavn)
2005-05-31-styringsdokument versjon 1.0 sendt ufd 010605
Oversendelsesbrev_KD_15.11.07
Styringsdokument 2.1
Vedlegg 1 KS 2 Sluttrapport LØFT-Modulis
2008 Vår Revisjon v.2.2
oversendelsesbrev KD 2008-05-29
Styringsdokument v 2.2
Vedlegg endringer i SD 2-2 2008 v.1.0 til KD
2009 Høst Revisjon v.2.3
oversendelsesbrev KD v2.3 180210
Styringsdokument v 2.3
Vedlegg A - endringer fra 2.2 til 2.3 v.1
vedlegg B - status-erfaring HL1 v.1
Vedlegg C - Promis usikkerhetsanalyserapport 1.1
2010 Høst revisjon v.2.4
Notat anbefaling utløsing av opsjon HL2-2 v 1.0
oversendelsesbrev 081210 v1.0
SD v2.4
Vedlegg A endringer fra 2.31 til 2.4
Vedlegg B Usikkerhetsanalyse HL2-2 og Fase 3 November 2010 v1.0
Vedlegg C Usikkerhetsanalyse MODULIS 2010 HL2-2 v1.0 pdf
2011 Høst Revisjon v.2.5
Oversendelsesbrev til KD 20.10.11 v 1.0
Rapport - Forenklet KS2 av LØFT Modulis 2-2
SD v 2.5 sendt til KD 17.10.2011
Vedlegg A Endringer fra styringsdokument versjon 2.41 til versjon 2.5 21.10.11
Vedlegg B kostnader per hovedleveranse i LØFT Modulis til SD v. 2.5 21.10.11
Vedlegg C usikkerhetsanalyse for gjenstående arbeid i LØFT Modulis til SD v.2.5 17.10.11
Vedlegg D analyse_kuttforslag_HL2-2 vedlegg til vedlegg D SD v.2.5 17.10.11
Vedlegg D Kuttliste HL2-2 LØFT Modulis til SD v.2.5 17.10.11
2011 Vinter Revisjon v.2.41 110302Vedlegg A SDv.2.41
110302Vedlegg B SDv.2.41
110325SDv.2.41
styresak Grunnlag til styre 10 feb 2011 v.1.0
ScenarierHL2-2-Styret10feb2011
Styresak HL 2-2 cover v 1.0 09 02 11
Usikkerhetsgjennomgang LØFT MODULIS HL2 2 SLK overtagelse v2
vedlegg advokat Ven 2011-11
Brev til KD Alternativer for HL2-2- til KD 17. feb2011
Egen gjennomføring av HL2-2 KD 17. feb 2011
Notat - gjennomføring HL2-2 anskaffelsesmessige forhold v0 6
Oversendelsesbrev til KD v.1.0
Usikkerhetsgjennomgang LØFT MODULIS HL2 2 SLK overtagelse v3
2012 Vår Revisjon v.2.6
2012-06-14 SD v 2.6
Oversendelsesbrev til KD SD v 2.6
SD26 Vedlegg B Usikkerhetsgjennomgang gjenstående arbeid per mars 2012 v10
SD26 Vedlegg C Kuttliste
Vedlegg A kostnader per hovedleveranse i LØFT Modulis til SD v 2 6 01 06 12
2013 Vår Revisjon v.2.7
2013-03-08 SD v 2.7 oversendt KD.docx
2013-03-08 SD v 2.7 oversendt KD
KS rapport LØFT 2013-02 v 1 1.doc
Oversendelsesbrev til KD SD v 2 7 1.0
Styringsdokument versjon 2.7.msg
Vedlegg A kostnader per hovedleveranse i LØFT Modulis til SD2.7 2013-03-07.docx
Vedlegg B Usikkerhetsgjennomgang gjenstående arbeid 2013 v10.docx
2014 Vår SD 2.81
SD v 2 81
Annen dokumentasjon
Lanekassen_2020
Tabeller til kap. 7 og 8 i styringsdokumentet for LØFT-pgrogrammet
Leveranseavtale Del III Bilag A Vedlegg A1.0 Informasjonsmodell v1.00
Modulinndeling og Funksjonskrav og tekniske krav
Sluttrapport behovsfase HL3 - Hoveddokument
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.
Spørsmål knyttet til denne rapporten skal addresseres til:
Erik Lehne
Managing Partner
Gartner Norge AS
Telephone: +47 9065 3781
Email: [email protected]
Rapporten er laget for:
Sigurd Eriksson
IT-direktør
Lånekassen
Telephone: 900 91 210
Email: [email protected]
This Report, including any supporting materials, is owned by Gartner, Inc. and/or its affiliates and is for the sole use of
the intended Gartner audience or other authorised recipients. This Report may contain information that is confidential,
proprietary or otherwise legally protected, and it may not be further copied, distributed or publicly displayed without the
express written permission of Gartner, Inc. or its affiliates.
© 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates. All rights reserved.