Revisjonsrapport "Stedsutvikling"
STEDSUTVIKLING Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Rapport 4-2015 2015-247/KL Stedsutvikling FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Stedsutvikling som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens § 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden oktober 2014 til februar 2015 av Kristian Lein. Anne Live Jensvoll deltok i prosjektarbeidet i en tidlig fase. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Påpekninger på side 2 i uttalelsen er tatt inn i rapporten. Vi vil takke fylkeskommunen for samarbeidet i prosjektet, og særlig rådgiver Per Erik Fonkalsrud. Takk også til kommunene Dovre, Nord-Aurdal, Nordre Land, Ringebu og Vestre Toten. Lillehammer, mars 2015 Kristian Lein Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2 Stedsutvikling Innholdsfortegnelse FORORD ....................................................................................................................................... 2 SAMMENDRAG ............................................................................................................................ 4 1 INNLEDNING ......................................................................................................................... 7 1.1 PROBLEMSTILLINGER........................................................................................................................... 7 1.2 METODE ........................................................................................................................................... 7 1.3 REVISJONSKRITERIER ........................................................................................................................... 9 2 FYLKESKOMMUNENS VIRKEMIDLER RETTET MOT STEDSUTVIKLING .......................................... 10 2.1 OPPLAND FYLKESKOMMUNES ARBEID FOR STEDSUTVIKLING I KOMMUNENE ................................................ 10 2.2 ORGANISATORISKE VIRKEMIDLER ........................................................................................................ 11 2.3 ØKONOMISKE VIRKEMIDLER ............................................................................................................... 13 2.4 JURIDISKE VIRKEMIDLER ..................................................................................................................... 17 2.5 INFORMASJON OG VEILEDNING ........................................................................................................... 18 3 ER FORVALTNING OG RAPPORTERING AV MIDLENE I TRÅD MED POLITISKE VEDTAK? ................ 19 3.1 REVISJONSKRITERIER ......................................................................................................................... 19 3.1.1 Kilder til revisjonskriterier ..................................................................................................... 19 3.1.2 Utledede revisjonskriterier ................................................................................................... 23 3.2 FAKTABESKRIVELSE ........................................................................................................................... 24 3.2.1 Informasjon fra fylkeskommunen......................................................................................... 24 3.2.2 Saker lagt fram for politisk behandling ................................................................................ 25 3.2.3 Års- og tertialrapporteringen ............................................................................................... 25 3.2.4 Informasjon fra utvalgte kommuner .................................................................................... 28 3.3 REVISJONENS VURDERINGER .............................................................................................................. 34 3.3.1 Er forvaltningen av midlene i tråd med politiske vedtak? .................................................... 34 3.3.2 Hva har fylkeskommunen rapportert til fylkestinget?.......................................................... 34 4 ER OPPLAND FYLKESKOMMUNES FORVALTNING AV STATLIGE MIDLER I TRÅD MED STATENS REGELVERK OG FYLKESKOMMUNENS INTERNE RUTINER? ........................................................... 36 4.1 REVISJONSKRITERIER ......................................................................................................................... 36 4.2 FAKTABESKRIVELSE ........................................................................................................................... 38 4.3 REVISJONENS VURDERINGER .............................................................................................................. 42 5 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER .................................................................................... 45 REFERANSER .............................................................................................................................. 47 VEDLEGG 1 INTERVJUGUIDE ....................................................................................................... 50 VEDLEGG 2 RÅDMANNENS UTTALELSE ........................................................................................ 52 Innlandet Revisjon IKS Side 3 Stedsutvikling SAMMENDRAG Kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune bestilte i møte 12.2.14 et forvaltningsrevisjonsprosjekt innen temaet stedsutvikling. I vedtaket heter det at «Hensikten med prosjektet vil være å få oversikt over hvordan midlene er brukt, om forvaltningen av midlene er i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, samt vurderinger av måloppnåelse og virkning.» Prosjektet har arbeidet etter følgende problemstillinger: 1. Hvordan har fylkeskommunen brukt tilgjengelige virkemidler for å bidra til å nå resultatmålene for stedsutvikling i Regionalt Handlingsprogram? 2. Er forvaltningen av midlene i tråd med de vedtak fylkestinget/fylkesutvalget har gjort når det gjelder stedsutvikling? 3. Hva har fylkeskommunen rapportert til fylkestinget når det gjelder resultater og effekter av midler til stedsutvikling? 4. Er Oppland fylkeskommunes forvaltning av statlige midler til stedsutviklingsprosjekter (post60-midler) i tråd med Statens økonomireglement og fylkeskommunens interne rutiner? Prosjektet er gjennomført ved hjelp av dokumentanalyser og intervjuer. Vi har studert bruken av fylkeskommunens midler til stedsutvikling i perioden 2010 til 2014. Revisjonskriterier er i prosjektet blitt hentet fra fylkeskommunens planer, saker angående stedsutvikling lagt fram for politisk behandling, statlige føringer mht stedsutvikling, Oppland fylkeskommunes delegeringsreglement, Statens økonomireglement samt Oppland fylkeskommunes økonomihåndbok. Nedenfor refereres konklusjoner og anbefalinger knyttet til de fire problemstillingene. Problemstilling 1 - Hvordan har fylkeskommunen brukt tilgjengelige virkemidler for å bidra til å nå resultatmålene for stedsutvikling i Regionalt Handlingsprogram? Konklusjoner: Fylkeskommunen har benyttet, og benytter ulike virkemidler for å fremme stedsutvikling. I kapittel 2 har vi delt disse inn i organisatoriske, økonomiske, juridiske og pedagogiske virkemidler. I dette kapitlet ble det også gjort rede for hvordan disse har vært brukt i praksis siden 2010. Innlandet Revisjon IKS Side 4 Stedsutvikling Problemstilling 2 - Er forvaltningen av midlene i tråd med de vedtak fylkestinget/fylkesutvalget har gjort når det gjelder stedsutvikling? Konklusjoner: I tråd med forutsetningen har region-/kommunesentre og reiselivsdestinasjoner vært prioritert mht stedsutviklingsmidler. Stedsutviklingsprosjektene har bidratt til å utvikle sentra på ulike måter slik at de framstår som mer attraktive. I hvilken grad de konkret har bidratt til å fremme kollektiv-, sykkel og gangtransport samt hindre unødvendig biltrafikk er vanskelig å vurdere. Gjennomgangen av stedsutviklingsprosjekter i fem kommuner viser etter vårt syn at det blir lagt vekt lokal involvering og engasjement. Problemstilling 3 - Hva har fylkeskommunen rapportert til fylkestinget når det gjelder resultater og effekter av midler til stedsutvikling? Konklusjoner: I perioden 2010 – 2014 ble det lagt fram for Fylkesutvalget to saker som spesielt tok for seg stedsutvikling. Etter vår oppfatning oppfyller rapporteringen for 2. tertial kriteriet om at det skal legges fram oversikt over løpende prosjekter i fylkeskommunens regi/deltakelse. For 1. tertial finnes ingen slik oversikt. Rapportering i forhold til fylkesplanens handlingsprogram skal i henhold til delegeringsreglementet legges fram hvert tertial. Det skjer en økonomisk (avviks-) rapportering, men i liten grad rapportering på mål/resultatmål. Resultatrapportering skjer primært i årsmeldingene, spesielt den siste årsmeldingen (2013) er fokusert på resultatoppnåelse. Tertialrapportene sier lite om oppnåelse av mål / resultatmål. Anbefalinger: Fylkeskommunen bør utarbeide en oversikt over prosjekter pr 1. tertial. Tertialrapportene bør omfatte rapportering på mål/resultater for stedsutvikling og ikke bare økonomisk status. Innlandet Revisjon IKS Side 5 Stedsutvikling Problemstilling 4 - Er Oppland fylkeskommunes forvaltning av statlige midler til stedsutviklingsprosjekter (post-60-midler) i tråd med Statens økonomireglement og fylkeskommunens interne rutiner? Stedsutviklingsmidler kunngjøres via fylkeskommunens hjemmesider og kontaktnett. Vi mener at kravene som settes tilsier mer omfattende kunngjøring av midlene. Kravene til søknader om stedsutvikling ser stort sett ut til å være oppfylt. Noen av de gjennomgåtte søknadene mangler imidlertid målformulering. De fleste kravene til hvordan tilskuddsbrev skal utformes er oppfylt. De mangler imidlertid å sette krav til rapportering, samt å angi mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med forutsetningene for tilskuddet. Rutinene knyttet til registrering og utbetaling av tilskudd er blitt fulgt i de saker vi valgte ut for kontroll, bortsett fra at det ikke som rutine kreves revisorattestert regnskap. De stedsutviklingsprosjektene vi tok for oss hadde sendt inn sluttrapport. Beskrivelse av graden av måloppnåelse var imidlertid noe varierende. For øvrig har vi ingen merknader. Fagenheten holder oversikt over tilskudd til stedsutvikling i tråd med forutsetningene. Anbefalinger: Midler til stedsutvikling bør kunngjøres slik at målgruppen nås best mulig. Fylkeskommunen bør presisere at søknader om stedsutviklingsmidler skal inneholde «presise og realistiske mål». Brev om tilskudd som fylkeskommunen sender ut bør inneholde krav til rapportering av prosjektet, samt mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med forutsetningene for tilskuddet. Det bør som rutine kreves revisorattestert regnskap før utbetaling av tilskuddsmidler. Innlandet Revisjon IKS Side 6 Stedsutvikling 1 INNLEDNING 1.1 PROBLEMSTILLINGER I møte 2. oktober 2013 bestilte kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune en foranalyse angående temaet stedsutvikling. Foranalysen ble behandlet i utvalgets møte 12.2.14. I møtet ble det vedtatt å bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt innen temaet stedsutvikling. I vedtaket heter det at «Hensikten med prosjektet vil være å få oversikt over hvordan midlene er brukt, om forvaltningen av midlene er i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, samt vurderinger av måloppnåelse og virkning.» I vedtaket ble det forutsatt at prosjektet skulle gjennomføres i 2014. På grunn av personalendringer i Innlandet Revisjon IKS ble gjennomføringen noe forsinket. Prosjektet har arbeidet etter følgende problemstillinger: 1. Hvordan har fylkeskommunen brukt tilgjengelige virkemidler for å bidra til å nå resultatmålene for stedsutvikling i RHP? 2. Er forvaltningen av midlene i tråd med de vedtak fylkestinget/fylkesutvalget har gjort når det gjelder stedsutvikling? 3. Hva har fylkeskommunen rapportert til fylkestinget når det gjelder resultater og effekter av midler til stedsutvikling? 4. Er Oppland fylkeskommunes forvaltning av statlige midler til stedsutviklingsprosjekter (post-60midler) i tråd med Statens økonomireglement og fylkeskommunens interne rutiner? 1.2 METODE Oppstartmøte for prosjektet ble avholdt 24.10.14. Per Erik Fonkalsrud og Dag Arne Henriksen fra fagenhet regional utvikling representerte Oppland fylkeskommune i møtet. Prosjektet er gjennomført ved hjelp av dokumentanalyser og intervjuer. Vi har studert bruken av fylkeskommunens midler til stedsutvikling i perioden 2010 til 2014. Vi har i hovedsak tatt for oss følgende dokumenter/type dokumenter: - Regional planstrategi 2012-2016 og 2012-2016. - Regional handlingsplan for årene 2012 – 2014. - Fylkeskommunens årsmeldinger. Innlandet Revisjon IKS Side 7 Stedsutvikling - Politisk behandling av saker knyttet til stedsutvikling. - Statlig tildeling1 av midler til regionale utviklingstiltak, herunder stedsutviklingstiltak. - Fylkeskommunens rapportering på tiltakene. - Statlige føringer for planlegging. - Statens økonomireglement - Oppland fylkeskommunes økonomihåndbok. - Utvalgte stedsutviklingsprosjekter fra utvalgte kommuner; prosjektbeskrivelser, rapporter, etc. - Omtale av stedsutvikling i media og nettsteder (bl.a på regjeringen.no og oppland.no) Hvilke dokumenter som er benyttet i prosjektarbeidet framgår av referanselisten. For å få mer kunnskap om arbeidet med stedsutvikling i Oppland fylkeskommune har vi hentet informasjon fra kommuner som har mottatt midler til dette fra fylkeskommunen. Vi har hatt møte med følgende informanter: Ringebu kommune, kommunalsjef Britt Åse Høyesveen og ingeniør Roger Skansgård Dovre kommune, plan- og utviklingssjef Inge Morten Angård Nord-Aurdal kommune, rådmann Omar Dajani og næringssjef Christian Rieber-Mohn Nordre Land, næringsrådgiver Stine Røen og prosjektleder, Landsbyen Dokka Ingrid Bondlid Vestre Toten, plansjef Liv Rigmor Sølland Fra alle intervjuer er det tatt referat som er blitt sendt til informantene for gjennomlesning og godkjenning. Fra informantene mottok vi skriftlig materiale som beskriver stedsutviklingsprosjektene i de aktuelle kommunene. Vi har i tillegg hatt samtaler med rådgiver Per Erik Fonkalsrud, som er den i regionalenheten som arbeider mest med stedsutvikling, samt rådgiver Dag Arne Henriksen. Prosjektet er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Vi vurderer at de innhentede dataene er tilstrekkelige til å kunne svare på problemstillingene i prosjektet. Datas relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener at data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Dataenes pålitelighet er blant annet ivaretatt ved verifisering av intervjureferater og innhenting av uttalelse fra rådmannen på utkast til rapport. 1 Kommunal- og regionaldepartementet/Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Innlandet Revisjon IKS Side 8 Stedsutvikling 1.3 REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonskriterier er hentet fra fylkeskommunens planer, saker angående stedsutvikling lagt fram for politisk behandling, statlige føringer mht stedsutvikling, Oppland fylkeskommunes delegeringsreglement, Statens økonomireglement samt Oppland fylkeskommunes økonomihåndbok. Vi kommer tilbake til revisjonskriterier for problemstillingene 2, 3 og 4 i kapittel 3 og 4. Innlandet Revisjon IKS Side 9 Stedsutvikling 2 FYLKESKOMMUNENS VIRKEMIDLER RETTET MOT STEDSUTVIKLING Dette kapitlet tar utgangspunkt i den første av de fire problemstillingene: Hvordan har fylkeskommunen brukt tilgjengelige virkemidler for å bidra til å nå resultatmålene for stedsutvikling i RHP? Vi mener det kan være hensiktsmessig å operere med følgende inndeling: Hvilke organisatoriske virkemidler er benyttet for å fremme stedsutvikling? Hvordan har fylkeskommunen brukt økonomiske virkemidler for å fremme stedsutvikling? I hvilken grad har fylkeskommunen benyttet juridiske virkemidler for å bidra til kvalitativ god stedsforming? Hvordan har fylkeskommunen brukt pedagogiske virkemidler i form av informasjon og veiledning for å bidra til stedsutvikling? Problemstillingen er beskrivende, noe som betyr at vi ikke vil gjøre vurderinger knyttet til den. Innledningsvis gir vi i kapittel 2.1 en beskrivelse av fylkeskommunens arbeid for stedsutvikling i Oppland. Deretter gis det en omtale av ulike typer virkemidler som fylkeskommunen har til rådighet i dette arbeidet. 2.1 OPPLAND FYLKESKOMMUNES ARBEID FOR STEDSUTVIKLING I KOMMUNENE Fylkeskommunen har en rolle som regional utviklingsaktør. I tillegg driver fylkeskommunen bl.a. planfaglig veiledning overfor kommunene. Dette innebærer at både nærings- og samfunnsutvikling og plan- og miljøoppgaver tilhører fylkeskommunens ansvarsområder. Stedsutvikling kan omfattes av begge disse kategoriene. Hovedsatsingsområdene næring og samfunn og plan og miljø er etablert med hvert sitt team i Regionalenheten. Regionalenhetens rolle når det gjelder stedsutvikling er å være en kompetent rådgiver overfor kommunene og forvalte fylkeskommunale og statlige midler til lokale prosjekter i kommunene. Dette skal Regionalenheten bl.a. gjøre gjennom å bidra med veiledning innenfor stedsutvikling og byggeskikk samt å gi tilskudd til prosjekter.2 I Oppland begynte stedsutviklingssatsingen med et treårig stedsutviklingsprosjekt som ledet fram til eksempelsamlingen «Gode steder i Oppland» i 2002.3 I Fylkesplanen for 2005-2008 ble det tatt inn 2 Kilde: Regionalenheten presenterer seg, dokument framlagt for fylkestinget 15. og 16. november 2011, s. 25 Går fram av Regionalenheten presenterer seg s. 25 og sak i fylkesutvalget 4.12.2012: Stedsutvikling i distriktsvirkemiddelkommuner 2012. 3 Innlandet Revisjon IKS Side 10 Stedsutvikling retningslinjer for areal- og ressursbruk som bl.a. inneholder Retningslinjer for stedsforming. Disse retningslinjene gir faglige føringer for stedsutvikling og gjelder fremdeles. Regional planstrategi for 2010-2011 inneholder relativt lite om stedsutvikling. Det heter blant annet at «By- og stedsutvikling er sentrale temaer i samfunnsutviklingen. Det gode sted, by og land, er avgjørende for virke, bo- og etablererlyst.» Regional planstrategi for 2012-2016 ble vedtatt av fylkestinget 19. juni 2012. Her er nærings- og stedsutvikling ett av tre satsingsområder. Fylkeskommunen hadde engasjert Telemarksforskning til å gjøre analyser. I sin rapport peker Telemarksforskning på sentrale utfordringer i Oppland (TF-notat nr 8/2011). «Attraktivitetspyramiden» er brukt som grunnlag i TFs utredninger. Bostedsattraktivitet, bedriftsattraktivitet og besøksattraktivitet utgjør til sammen attraktivitetspyramiden som forklarer hoveddrivkreftene for befolkningsutvikling.4 På bakgrunn av utfordringene som attraktivitetspyramiden peker på, ble satsingsområder vedtatt. Foruten nærings- og stedsutvikling som er nevnt over, er satsingsområdene kompetanse og samferdsel. Nærings- og stedsutviklingen i Oppland skal bidra til å øke antall arbeidsplasser gjennom flere bedriftsetableringer samt utvikle attraktive regionsentre og tettsteder med god infrastruktur.5 Når det gjelder stedsutvikling mer spesifikt, så er målet å gjøre mindre sentra og små og mellomstore byer mer attraktive som bosted og for lokalisering av bedrifter.6 Gjøvik og Lillehammer har etter fylkeskommunens oppfatning stort potensial for tilflytting og kan i sterkere grad ta del i veksten som kommer i Oslo-regionen. I Oppland fylkeskommune er det bred politisk enighet om å prioritere innsats i regional- og kommunesentrene for å heve stedenes kvaliteter og gjøre stedene mer attraktive. En videreutvikling av reiselivsdestinasjonene er også et satsingsområde. I planstrategien vises det til at det er mange gode eksempler på hvordan lokalt engasjement, faglig veiledning og økonomiske stimuleringsmidler har bidratt til triveligere tettsteder og sentra. Dette gir også en omdømmemessig gevinst som gir optimisme til vekst og nyetableringer. Planstrategien følges opp med årlige regionale handlingsplaner (RHP). Målene i RHP-ene vil vi komme tilbake til i kapittel 3 når vi skal se på forvaltning av midlene. 2.2 ORGANISATORISKE VIRKEMIDLER Kommunene er planmyndighet og det er gjennom planlegging en vesentlig del av stedsutviklingen kan skje. Når det gjelder midler til stedsutvikling er det kommunene som søker og fylkeskommunen som behandler søknadene. Det er derfor direkte kontakt mellom kommunene og fylkeskommunen i stedsutviklingsarbeidet. 4 Regional planstrategi 2012-2016 s. 7 Regional planstrategi s. 8 6 Regional planstrategi s. 9 5 Innlandet Revisjon IKS Side 11 Stedsutvikling Det er imidlertid også samarbeidsområder som har en annen organisatorisk løsning. I Oppland er det utviklet en partnerskapsmodell mellom fylkeskommunen og kommunene/regionene som ifølge fylkeskommunen har fornyet og forsterket det regionale utviklingsarbeidet. Regionrådene og fylkeskommunen har i dialog prioritert samarbeidsområder og resultatmål under hvert av de tre satsingsområdene.7 Følgende samarbeidsområder/resultatmål for hovedmålet Nærings- og stedsutvikling framgikk av Regional handlingsplan 2013 s. 10-12 for hver av regionene i 2013: Region Hadeland Samarbeidsområde Resultatmål Arbeide for å bli attraktiv tilflytnings- og etablererregion gjennom prosjektet «Hadeland – Nært og naturlig» Gjøvik Målrettet satsing på å utvikle attraktive region- og kommunesentra Arbeide for at Lillehammer-regionen blir den mest komplette region for vintersport og opplevelser gjennom prosjektet Snowball Bidra til økt verdiskapning i regionen gjennom prosjekt «Hytte i Valdres» Styrke næringslivet sin evne til nyskapning og omstilling Utvikle attraktive region- og kommunesentra Inngå utviklingsavtale for å realisere etablering av Nasjonalt glassmuseum på Jevnaker Styrke Gjøvik som regionsenter Lillehammer Valdres MidtGudbrandsdal Regional Reiselivsstrategi med spesielt fokus NordGudbrandsdal på bruket av utmarksområdene Utvikle Otta som regionsenter Realisere konkrete tiltak i handlingsplanen for Snowball Samarbeide for å få økt verdiskapning fra hyttemarkedet Etablere Midt-Gudbrandsdal næringshage Omdisponere midler til markedsføring i reiselivet, og jobbe for å samordne til ett destinasjonsselskap i Nord-Gudbrandsdal Skape forståelse i regionen om Ottas betydning som regionsenter, og gjennomføre et stedsutviklingsprosjekt I RHP 2014 er strukturen noe forandret, her framkommer «prioriterte samarbeidsområder» for hver region (uten resultatmål). Hva angår stedsutvikling er følgende aktiviteter omtalt: Hadeland Utvikle attraktive tettsteder slik forslag til Regional Plan for Hadeland beskriver. Midt-Gudbrandsdal Utvikle tettstedene i regionen med fokus på bomiljø, handelsvirksomhet og nye etableringer. Nord-Gudbrandsdal Samarbeide om å utvikle attraktivt regionsenter og attraktive kommunesentra i NordGudbrandsdal som styrker bolyst, næringsutvikling og reiselivssatsing. De øvrige regionene har ikke fremmet stedsutvikling under prioriterte samarbeidsområder i RHP 2014. 7 RHP 2013 s. 9 Innlandet Revisjon IKS Side 12 Stedsutvikling I fylkeskommunens administrasjon er det en fagansvarlig for stedsutvikling som bl.a. arbeider med arkitektur/byggeskikk og behandling av søknader om tilskudd til stedsutvikling. Han arbeider i tillegg også med planveiledning. Innspill til arealplaner påvirker steders utvikling. Det ble forsøkt å dra i gang en ressursgruppe for stedsutvikling, universell utforming og arkitektur i Oppland i 2011, men dette er ikke blitt videreført. Høsten 2013 arrangerte fylkeskommunen et «rådslag». Bakgrunnen var at Oppland fylkeskommune skulle revidere fylkesdelplan for lokalisering av varehandel i Oppland. Denne planen ble vedtatt i 2004 og det ble sett behov for en revurdering av senterstruktur og retningslinjer for lokalisering av handel. I tillegg var det ønske om en bredere tilnærming i planen ved også å se på steders attraktivitet. Det er større fokus på at steders utforming, utseende og utnyttelse av arealer har effekt.8 Den nye regionale planen har tittel: «Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland», jf planprogrammet. Formålet med planen «er å bidra til mer attraktive og robuste byer og tettsteder gjennom kriterier for god stedsutvikling og retningslinjer for etablering av handel, basert på erfaringer med gjeldende fylkesdelplan og situasjonen i Oppland», jf planprogrammet s 3. Planen skal ifølge planprogrammet bidra til å avklare hva attraktivitet innebærer for byer og tettsteder i fylket og skape bevissthet om dette. Den skal også skape forutsigbarhet for private aktører og offentlige myndigheter når det gjelder lokalisering av handel og tjenestetilbud. Om framdriftsplanen holder, skal planen til politisk behandling i juni 2015 (jf FU-sak 139/14). 2.3 ØKONOMISKE VIRKEMIDLER I perioden 2008 – 2010 delte Oppland fylkeskommune ut 2 mill. kr i året til stedsutvikling av utviklingsmidler fra KRD9. Fra 2011 ble beløpet økt til 3 mill. kr., og senere er det ytterligere økt med 1 million kr, slik at det fra 2012 er oppe i 4 mill. kr årlig.10 En kartlegging gjort i 2014 (Fossheim og Akre) viser at Oppland ligger på et ganske gjennomsnittlig nivå blant fylkeskommunene når det gjelder regionale utviklingsmidler til stedsutvikling. Utviklingsmidler fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD)11 skal i hovedsak brukes i distriktsvirkemiddelkommuner. Slike midler er altså ikke rettet mot kommunene Lillehammer, Gjøvik, Østre Toten, Vestre Toten, Gran, Jevnaker og Lunner.12 Oppland fylkeskommune har vært med å finansiere prosjekter i kommuner som ikke omfattes av den statlige potten. Egne midler til 8 Fra Kjetil Lundemoens foredrag på rådslaget 18. oktober. 9 Kommunal- og regionaldepartementet. Solberg-regjeringen endret i 2013 navnet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). 10 Dette framgår dels av saksdokumentet «Stedsutvikling i distriktsvirkemiddelkommuner 2012» til fylkesutvalgsmøte 4.12.2012 og dels opplysninger gitt av Per Erik Fonkalsrud, OFK. 11 Det fylkeskommunen kaller statlige utviklingsmidler er etter det revisjonen forstår post-60 midler som i statsbudsjettet er kalt «Tilskot til fylkeskommuner for regionalutvikling» og som i statlige dokumenter kalles regionale utviklingsmidler. 12 Saksdokument: Stedsutvikling i distriktsvirkemiddelkommuner 2012 datert 4.12.2012 Innlandet Revisjon IKS Side 13 Stedsutvikling stedsutvikling er hentet fra flere ulike poster, bl.a. plan- og arealprosjekter. Fylkeskommunen har også vært med å finansiere noen tiltak i distriktsvirkemiddelkommuner. Nedenfor følger en oversikt over hvilke kommuner og tiltak som har fått stedsutviklingsmidler i årene 2010 - 2014 (hentet fra FU-sak 139/14). År Kommune Sted Type prosjekt Stedsanalyse Skreia 50 000 Kapp Stedsanalyse Kapp 50 000 2010 Østre Toten kommune Østre Toten kommune Gjøvik kommune Skreia Gjøvik sentrum Storgata, koordinering, BVG 2010 Øyer kommune Øyer sør Hovedprosjekt, temaplaner 425 000 2010 Sel kommune Otta 200 000 2010 Lom kommune Fossbergom LUK-midler. Planlegging av gang-/sykkelveg, mm. Gangbru over Bøvre (tilsagnet trukket pga foreldelse) 2010 Dovre kommune Dombås Tettstedsutvikling på Dombås 1 600 000 2010 Nord-Aurdal kommune Jevnaker kommune Fagernes Byutvikling Fagernes 1 000 000 Nesbakken Bedre adkomst til butikker. LUK-midler. 2010 2010 2010 SUM 2010 2011 Gjøvik kommune 2011 Jevnaker kommune Nesbakken 2011 Wieses gate 2011 Lillehammer kommune Lom kommune 2011 Sel kommune Otta 2011 Ringebu kommune Vålebru 2011 Nordre Land Dokka 2011 Nord-Aurdal kommune Øyer kommune Fagernes Fossbergom Øyer sør 194 000 Jevnaker 2020, utviklingsarbeid Fysisk opprusting 600 000 7 684 000 1 100 000 565 000 200 000 500 000 191 000 500 000 200 000 2 156 000 Raufoss Stedsutvikling i sentrum 2012 Vestre Toten kommune Sør-Fron kommune Hundorp 200 000 2012 Ringebu kommune Vålebru Natursteinsmur langs ny g/sveg Våla, elva i våre hjerter 2012 Sel kommune Otta 200 000 2012 Dovre kommune Dombås Utvikling av Otta som by og regionsenter. LUK-midler. Dombås vest, trinn 1 2012 Vågå kommune Vågåmo Stedsanalyse og stinett 258 000 2012 Lunner kommune Harestua 300 000 2012 Øystre Slidre kommune Beitostølen Stedsutvikling Harestua. LUK-midler. Generell stedsutvikling Innlandet Revisjon IKS 3 900 000 250 000 Gangbru over Bøvre, utvidet tilskudd Utvikling av Otta som by og regionsenter. LUK-midler. Våla- elva i landsbyen Ringebu Dokka kulturstasjon, utviklingsarbeid Byutvikling Fagernes, fullføring Prosjektering av idretts- og nærmiljøpark Totalt 365 000 Parker i forb. med byjubileum SUM 2011 2012 OFK-midler 3 800 000 3 784 000 Gjøvik sentrum 2011 Statlige midler 1 950 000 4 106 000 1 500 000 500 000 1 880 000 160 000 Side 14 Stedsutvikling 2012 2012 Lillehammer kommune Lillehammer kommune Byomforming i nord Byomforming i nord Forstudie 250 000 Forstudie, utvidet tilskudd 80 000 SUM 2012 3 498 000 2013 Dovre kommune Dombås Dombås vest, trinn 2 2013 Gjøvik kommune Gjøvik sentrum Landskapsplan for Gjøvik gård 2013 Nord-Fron kommune Vinstra Palmerhagen 2013 Gausdal kommune Segalstad Bru 219 000 2013 Gran kommune Gran sentrum 2013 Gran kommune Gran sentrum 2013 Beitostølen 2013 Øystre Slidre kommune Sel kommune 2013 Dovre kommune Dombås vest 2013 Lom kommune Fossbergom Parallelloppdrag Seg.Bru 2030 Stedsanalyse, handelsanalyse, utviklingsveileder, mm LUK-midler til sentrumsprosjektet Parallelloppdrag og strakstiltak Utvikling av Otta som by og regionsenter. LUK-midler. Støtte til budsjettsprekk (FU den 24.9.) Gangveg Loar- Utgard 2013 Vang kommune Vang sentrum Forprosjekt tettstedsutvikling 100 000 Otta SUM 2013 2014 2014 Tettstedene i kommunene Tettstedene i kommunene Nesbakken 2014 Gran kommune Brandbu 2014 Statens vegvesen 2014 Ringebu kommune 2014 Lillehammer kommune Ringebu kommune E6 – en regional utviklingsmotor Stasjonsbyen Ringebu Byomforming Nord - forstudie Vålebru 2014 2014 2014 Lillehammer 2014 Stiftelsen Lillehammer Museum Lom kommune 2014 Sel kommune Otta 2014 Gran kommune Gran sentrum SUM 2014 (ikke medregnet Lom 2014) Fossbergom 5 328 000 470 000 50 000 1 700 000 1 200 000 350 000 790 000 200 000 200 000 495 000 4 574 120 Øyer, Ringebu, Fron og Sel Øyer, Ringebu, Fron og Sel Jevnaker kommune 1 830 000 Kunst som virkemiddel for stedsutvikling, forprosjekter Kunst som virkemiddel for stedsutvikling, LUK-midler Støtte til kulturhistorisk analyse Stedsutvikling 600 000 E6-kunst som dokumentasjon 100 000 Verneplan, avlastet veg, stedsutvikling Tilleggsbevilgning 33 333 1 250 5 824 000 100 000 50 000 450 000 70 000 Sentrumsforskjønning etappe 2 Maleriet i byrommet og Maihaugen 3 950 000 Gangbru over Bøvra – tillegg (ikke godkjent p.t.) Utvikling av Otta som by og regionsenter. LUK-midler. Stedsutvikling. LUK-midler. 700 000 20 000 200 000 200 000 5 183 333 590 000 5 773 333 Sum 2010-2014 19 195 333 9 520 000 28 715 333 Gjennomsnittlig tilskudd pr år 20102014 3 839 067 1 904 000 Innlandet Revisjon IKS 5 743 067 Side 15 Stedsutvikling Ifølge sak 139/14 har to tredeler av de snaut 29 mill kr som er bevilget til stedsutvikling gått til fysiske tiltak. Den siste tredelen har gått til utarbeidelse av planer, forprosjekter, mm. Det framgår av fylkeskommunens hjemmeside om fagenhet regional utvikling13 at «Oppland fylkeskommune prioriterer virkemidlene inn mot kommunale tiltak i kommunesentrene, med særlig prioritering av støtte til regionsentrene. Tiltakene bør ha basis i vedtatt kommune- eller reguleringsplan, i retningslinjene for stedsforming og i kommunens handlingsplaner for byggeskikk. Det legges vekt på planlegging, infrastruktur og kvalitetsheving av de fysiske omgivelser, så som utarbeiding av planer for fysisk utforming, tilrettelegging av områder for fellesanlegg og forskjønningstiltak og opprusting-investeringer i det fysiske miljøet. Prinsippene for universell utforming av bygg og uteområder skal vektlegges i arbeidet.» Revisjonen oppfatter det slik at det har vært varierende praksis knyttet til om søknadene legges fram til politisk behandling eller ikke. Avklaringer vedrørende behandlingsmåten skjer mellom fagansvarlig som er saksbehandler og leder for regionalenheten. Det er ingen bestemt søknadsfrist på midler til stedsutvikling. Midlene som er gitt av post 60-midlene, - kolonne «statlige midler»- skal forvaltes i tråd med statens økonomireglement. Oppland fylkeskommune bruker bl.a. LUK-midlene14 til å styrke sitt samarbeid og oppfølgingsarbeid overfor kommunenes arbeid med å utvikle attraktive steder15. Slik Revisjonen har oppfattet det, kan LUK-midler brukes til prosess og planlegging, men ikke til fysiske tiltak. Fylkeskommunen har ikke utarbeidet skriftlige kriterier for eksempelvis hvilke tiltak som kan støttes/prioriteres eller krav til egenfinansiering. En del slike krav er imidlertid innarbeidet i praksis. Blant annet finansierer fylkeskommunen ifølge Per Erik Fonkalsrud aldri mer enn 50 prosent. Revisjonen har også forstått det slik at tiltak bør hensynta andre krav, f.eks. til universell utforming, selv om dette ikke er nedfelt som noe kriterium. Hvor mye som dekkes i det enkelte tilfelle opplyses å ta utgangspunkt i en konkret vurdering uten klare kriterier. Generelt er det slik at jo lettere det er for kommunen å finansiere tiltak på andre måter (f.eks staten, grunneiere, næringsliv/sponsorer), dess mindre behøver OFK å bidra økonomisk. Det er blitt opplyst fra OFK at det i noen få tilfeller er gitt midler til stedsutviklingstiltak uten at det har gått av denne «potten» i OFK, f.eks fikk Kulturtrappa på Gjøvik midler fra «Politisk handlingsrom». Det er også nevnt at ATP-prosjekter (Areal og TransportPlan) i noen tilfeller kan ha 13 www.oppland.no/Fag og tjenester/Regionalenheten/ Stedsutvikling. Lastet ned 9.10.14. 14 KMDs satsing Lokal Samfunnsutvikling i Kommunane. Fylkeskommunene er ansvarlig for å gjennomføre tiltak og utarbeider langsiktige strategier og årlige budsjetter for bruk av midlene sammen med kommunene. Satsingen startet i 2010 og sluttføres i 2014. Det ble i 2014 løyvet kr 30 mill. til fylkeskommunene etter søknad til departementet, hvorav Oppland fikk 1,1 mill. 15 Kilder: KRDs hjemmeside: regjeringen.no/Kommunal- og regionaldepartementet/Hva skjer i satsinga?/Oppland utvikler attraktive steder og søknad om LUK-midler 2012 datert 24.februar 2012. Innlandet Revisjon IKS Side 16 Stedsutvikling positiv effekt på stedsutvikling. I slike prosjekter bidrar OFK i prinsippet ikke med stedsutviklingsmidler, selv om slike positive effekter finnes. 16 2.4 JURIDISKE VIRKEMIDLER Et av fylkeskommunens juridiske virkemiddel for å fremme viktige interesser er muligheten til å fremme innsigelser17. Fylkeskommunen har ikke innsigelsesmyndighet direkte knyttet til stedsutvikling og arkitektur, men en del forhold som kan ha effekt på stedsutvikling kan fylkeskommunen fremme innsigelse mot18. Dette kan for eksempel gjelde varehandelsstruktur og universell utforming. Fylkeskommunen kan fremme innsigelse i følgende tilfeller: Kulturminne-, kulturmiljø- og landskapshensyn, friluftsliv, samordnet areal- og transportplanlegging, kjøpesenter, regional plan eller planstrategi (KLD/MD) Barn og unges interesser (BLD/KD) Universell utforming (BLD) Fylkesveger (SD) Havbruksinteresser, akvakultur (NFD) I gjeldende Retningslinjer for areal og ressursbruk punkt 7.3. Retningslinjer for stedsforming er det prinsipper for hvordan planlegging på kommuneplan- og reguleringsplannivå bør skje. Prinsipper som praktiseres for å tildele midler til et tiltak er at tiltakene bør ha basis i vedtatt kommune- eller reguleringsplan, i retningslinjene for stedsforming og evt. kommunenes veiledere for byggeskikk. Fylkestinget vedtok at «Retningslinjer for stedsforming» skulle revideres og fremmes som egen sak i løpet av 2013. Dette ble tatt inn i RHP for 2013, og i fylkesrådmannens gjennomføringsdokument, men er ikke gjennomført. Retningslinjene vil revideres i forbindelse med regional plan for attraktive byer og tettsteder som er under arbeid, jf kapittel 2.2 foran. I RHP 2014 er det uttrykt at den regionale planen for attraktive byer og tettsteder bør «omhandle positive virkemidler og kriterier for gode steder, i tillegg til å ivareta styringsmuligheter for stedsutviklingen. Fylkeskommunen skal også delta aktivt i pågående prosesser for samordnet areal-, bolig og transportplanlegging.» 19 16 Jf oppstartmøte for prosjektet med Dag Arne Henriksen og Per Erik Fonkalsrud, 24.10.14. Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven begrenser kommunens myndighet, der det er nødvendig for å sikre at nasjonale og vesentlige regionale interesser blir godt nok ivaretatt. Ved innsigelse overføres myndigheten til å treffe endelig planvedtak fra kommunen til Kommunal- og moderniserings-departementet, dersom saken ikke løses i prosessen. Kilde: Plan- og bygningslovens § 5-4 og Kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv H2/14. 18 Rundskriv H-2/14 utgitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 17 19 RHP 2014, s. 7. Innlandet Revisjon IKS Side 17 Stedsutvikling 2.5 INFORMASJON OG VEILEDNING Fylkeskommunen kommer med innspill og gir råd knyttet til stedsutvikling. Fylkeskommunen arrangerer kurs (blant annet arrangeres Innlandsbykonferansen annethvert år) og gir veiledning til enkeltkommuner i forbindelse med mulige tiltak. Om stedsutvikling heter det under omtalen av regionalenheten på fylkeskommunens hjemmeside at «Fagenhet regional utvikling vil bidra med kunnskap og veiledning innen feltene stedsutvikling og byggeskikk. Målgruppen for arbeidet er spesielt areal- og miljøforvaltningen i kommunene.» Det kan nevnes at saksbehandler har vært inne i arbeidsgrupper (bl.a. når det gjelder Lillehammer nord, Segalstad bru og Fagernes), det ligger en veileder på nett (planOppland) og fylkeskommunen avgir uttalelse på kommunale planer som er på høring. Innlandet Revisjon IKS Side 18 Stedsutvikling 3 ER FORVALTNING OG RAPPORTERING AV MIDLENE I TRÅD MED POLITISKE VEDTAK? Det framgår av planstrategien at det overordnede målet for å arbeide med stedsutvikling, er å få flere folk til å bosette seg og flere bedrifter til å etablere seg i fylket. Dette er i planstrategien et satsingsområde. For at politikere skal kunne prioritere enkelte områder framfor andre, er de avhengig av informasjon om hvordan midler er brukt og hvilken virkning de har. At ulike midler gir resultater i form av endrede/forbedrede fysiske omgivelser, lar seg undersøke og beskrive. Om dette øker et steds attraktivitet på en måte som direkte fører til økt innflytting eller redusert utflytting, vurdert i forhold til om fylkeskommunen ikke hadde bidratt med midlene, kan imidlertid være vanskelig å få presis informasjon om. Dette kapitlet tar utgangspunkt i følgende to problemstillinger: - Er forvaltningen av midlene i tråd med de vedtak fylkestinget/fylkesutvalget har gjort når det gjelder stedsutvikling? - Hva har fylkeskommunen rapportert til fylkestinget når det gjelder resultater og effekter av midler til stedsutvikling? 3.1 REVISJONSKRITERIER Først refererer vi ulike kilder som kan danne grunnlag for å utlede revisjonskriterier. På dette grunnlaget utleder vi så revisjonskriterier for de to problemstillingene. 3.1.1 KILDER TIL REVISJONSKRITERIER Regionalt handlingsprogram er grunnlaget for rapportering til Fylkestinget. Årsmelding og årsregnskap behandles av Fylkesutvalget og Fylkestinget. Ifølge økonomihåndboka gis det her resultatrapporter på politiske mål, årsberetning fra fylkesrådmannen med finansiell analyse, samt årsregnskap med overføring av ubrukte bevilgninger til disposisjonsfond. Fylkeskommunens planer Regional planstrategi angir satsingsområdene som er nærings- og stedsutvikling, kompetanse og samferdsel. Innlandet Revisjon IKS Side 19 Stedsutvikling En regional planstrategi skal først og fremst være en strategi for den regionale planleggingen i den inneværende valgperioden. Regional planstrategi skal gi svar på hvilke spørsmål som prioriteres og hvilke planer som skal utarbeides. Vi tar utgangspunkt i regional planstrategi 2012-2016. I planstrategien framkommer enkelte signaler om satsing og prioriteringer. En del av formuleringene knyttet til stedsutvikling bærer imidlertid preg av å være fortellende tekst, mer enn signaler. Revisjonen oppfatter imidlertid at enkelte signaler må kunne sies å framkomme: Innsats i region- og kommunesentrene skal prioriteres. Målet er å heve stedenes kvaliteter og gjøre stedene mer attraktive. En videreutvikling av reiselivsdestinasjonene er også et satsingsområde. Satsing på universell utforming for at kommunesentra og reiselivsdestinasjoner skal kunne brukes av alle. Videre oppfatter Revisjonen at det gis signaler om at arbeid med stedsutvikling skal ta utgangspunkt i stedets identitet basert på historie og særpreg. Kulturhistoriske bygningsmiljøer, grønnstruktur og nærhet til vann og vassdrag vil være verdifulle «rammer». Selv om det ikke framgår direkte, må det regnes som et politisk signal at medvirkning og deltagelse skal skje, og at det er særlig viktig å få med unge i etableringsfasen og innvandrere. I planstrategien er det oppsummert at det er viktig for Oppland å ta et overordnet og samlende grep for å møte framtidas utfordringer knyttet til arbeidsplass- og befolkningsutvikling. «Et innovativt næringsliv er avhengig av en stedsutvikling med god infrastruktur, levende sentra, attraktive bosteder og utvikling av besøksnæringene.» I RHP for årene 2010 - 2012 ble det definert tre politikkområder - Folk, Arbeid og næring og Omgivelser – som skulle møte hovedutfordringene i planstrategien. Politikkområdet Omgivelser vektlegger de fysiske betingelsene befolkningen trenger for å kunne trives. Følgende ble definert som mål («Hva vil vi?») under 19. Vekstkraftige regioner gjennom sterke regionsentra: Bidra til å utvikle sentre med offentlige og private virksomheter med regionale funksjoner Styrke by- og regionsentrene: Gjøvik, Lillehammer, Fagernes, Otta, Vinstra, Gran Bidra til tettstedsutvikling med høyt arkitektonisk kvalitet på bygg og offentlige rom, samtidig som stedegen kultur ivaretas. I RHP 2013 står følgende om hovedprioriteringene innen satsingsområdet «2.1 nærings- og stedsutvikling- hovedprioriteringer»; Øke antall arbeidsplasser … Utvikle attraktive region- og kommunesentra Innlandet Revisjon IKS Side 20 Stedsutvikling «Innsatsen knyttet til stedsutvikling prioriteres inn mot region- og kommunesentrene og utvalgte reiselivsdestinasjoner. Medvirkning og deltakelse er avgjørende for å få gode løsninger som innbyggerne er stolte av og benytter. Frivillig sektor er en betydningsfull bidragsyter for samfunns- og næringsutvikling. Fylkeskommunens rolle som planmyndighet er også viktig for å legge til rette for næringsutvikling og utvikling av attraktive byer og tettsteder. Det er viktig å legge til rette for et mangfold innenfor handel, kultur, tjenesteyting, bolig- og fritidstilbud. Særlig viktig er det at funksjoner som kan styrke sentrum ikke lokaliseres utenfor. Det offentlige må gå foran ved å bygge gater, plasser og parker med høy arkitektonisk kvalitet og universell utforming, og legge gode rammer for økt kvalitet i bygg og anlegg.» Resultatmålene for 2013 når det gjelder Stedsutvikling – attraktive region- og kommunesentra (3.2.5.) slik de framgår av Regional handlingsprogram, er følgende: o Nye stedsutviklingsprosjekter som øker attraktiviteten i region- og kommunesentra o Bidra til å løfte arkitekturpolitikk på dagsorden i kommunene I tillegg vil enkelte av resultatmålene under Løsningsorientert regional- og kommunal planlegging (3.2.4.) være relevant. Dette gjelder bl.a. resultatmålet om å o Føre en arealpolitikk med formål om å fremme steds- og næringsutvikling I RHP 2014 trekkes følgende fram under oppfølging av satsingsområdene i Regional planstrategi 2012–2016: «Utarbeide regional plan for attraktive byer og tettsteder i en god prosess med kommunene. Planen bør omhandle positive virkemidler og kriterier for gode steder, i tillegg til å ivareta styringsmuligheter for stedsutviklingen. Fylkeskommunen skal også delta aktivt i pågående prosesser for samordnet areal-, bolig- og transportplanlegging.» Saker angående stedsutvikling lagt fram for politisk behandling Fylkesutvalget behandlet 4. desember 2012, sak 179/12, angående stedsutvikling i distriktsvirkemiddelkommuner. Fylkesutvalgets vedtak lød: 1. «Stedsutvikling er viktige tiltak for å gjøre region- og kommunesentra attraktive som bosted, for lokalisering av bedrifter og for utvikling av arbeidsplasser. 2. Prinsipp for tildeling av stedsutviklingsmidler følger av Regional planstrategi for Oppland ved prioritering av regionsentra, kommunesentra og utvalgte reiselivsdestinasjoner. 3. Revidering av «Retningslinjer for stedsforming» legger grunnlaget for stedsutvikling i Oppland og fremmes som egen sak i løpet av 2013. 4. Fylkesutvalget ber om at fylkesrådmannen legger fram en sak i januar der disponeringen av midlene skal vedtas, og bruken av egne fylkeskommunale midler blir vurdert i forhold til bruken av statlige midler.» Fjerde ledd i vedtaket ble fulgt opp i møte 26.2.13, sak 24/13, der følgende ble vedtatt: Innlandet Revisjon IKS Side 21 Stedsutvikling 1. «Fylkesutvalget ber om en ny sak som tar inn over seg: - Planstrategiens tema steds- og næringsutvikling - Regionalt handlingsprograms målsetninger - Vedtatt reiselivsstrategi 2. Saken skal også vurdere: - Bestilling og bevilgning til Innovasjon Norge - Forholdet mellom partnerskapsmidler og kommunale/regionale næringsfond - Forholdet mellom statlige utviklingsmidler og ordinære regionale midler» I møtet etter, 12.3.13 så vedtok fylkesutvalget blant annet å be fylkesrådmannen komme tilbake med en egen sak knyttet til nye tiltak innenfor steds- og næringsutvikling (sak 30/13). Fylkesutvalget behandlet 2. desember 2014, sak 139/14, en ny sak angående stedsutvikling, og fattet følgende vedtak: 1. Fylkesutvalget tar oppsummeringen av stedsutvikling i Oppland 2010-2014 til orientering. 2. Fylkesutvalget ber fylkesrådmannen om å vurdere behovet for en ny strategi for stedsutvikling når Regional plan for attraktive byer og tettsteder er behandlet i fylkestinget. Statlige føringer Miljøverndepartementet laget i 2011 dokumentet Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. På området by- og tettstedsutvikling forventer regjeringen at: fylkeskommuner og kommuner har en aktiv rolle i arbeidet med bypakker for areal- og transportutvikling, hvor virkemidler for miljøvennlig transport og tiltak for å begrense biltrafikk sees i sammenheng med en arealbruk som bygger opp under kollektiv-, sykkel- og gangtransport. fylkeskommunene utarbeider regionale planer som avklarer den overordnete senterstrukturen og gir retningslinjer for etablering av handel i tråd med rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre. fylkeskommunene og kommunene bidrar til å hindre nedbygging av verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområder. Regionale planer bør angi verdifulle landbruksarealer og gjennomlangsiktige utbyggingsstrategier trekke klare grenser mot jordbruksarealer og overordnet grønnstruktur. kommunene følger opp de regionale planene slik at handelsvirksomhet og andre private og offentlige tjeneste- og servicefunksjoner lokaliseres sentralt og i tilknytning til knutepunkter for kollektivtransport. by- og tettstedskommuner vektlegger fortetting og transformasjon i sentrum og rundt kollektivknutepunkter og bidrar til å forhindre byspredning. Fortetting og omforming skjer med kvalitet og uten at det forringer omgivelsene eller fører til økt forurensning. Innlandet Revisjon IKS Side 22 Stedsutvikling bysentrum, lokalsentre og tettsteder knyttes til hovedlinjer for kollektivtransport og kollektivknutepunkter med gode overgangsmuligheter. Det legges til rette for korttidsparkering, parkering for reisende og for sikker sykkelparkering ved kollektivknutepunkter. hensyn til tradisjonell bruk, kulturmiljø, estetikk, tilgjengelighet og universell utforming legges til grunn i planlegging av omgivelser og bebyggelse. Kulturminner og kulturmiljøer tas aktivt i bruk som ressurser i by- og tettstedsutviklingen. det legges til rette for en aktiv livsstil og økt friluftsliv ved å knytte sentrum, boligområder, skoler og barnehager til friluftsområder gjennom etablering av trygge og sammenhengende forbindelser for gående og syklende. kommunene tar vare på og videreutvikler en sammenhengende grønnstruktur, grønne lunger og vannmiljø, og at tiltak for å bevare og gjeninnføre stedegne planter og dyr vurderes i planleggingen. kommunene tilpasser by- og tettstedsutviklingen til kommende klimaendringer. Det vises stor aktsomhet med å planlegge for utbygging i fareområder. Ved fortetting vurderes behovet for klimatilpasningstiltak, som for eksempel framtidsrettede overvannsløsninger. Ifølge OFK er dette dokumentet sentralt for fylkeskommunens planarbeid, herunder arbeidet med og for stedsutvikling20. Oppland fylkeskommunes delegeringsreglement Den mest relevante delen av reglementet er Del F Rutiner for kontroll og tilbakemelding, og særlig følgende paragrafer: § F03 Fylkesrådmannen melder tilbake om status to ganger pr år for prosjekter/større tiltak utover ordinær, løpende drift sammen med en samlet statusrapport for politiske vedtak. Slik rapportering skjer til fylkestinget, eller til fylkesutvalget om det bestemmes. Oversikt over løpende prosjekter i fylkeskommunens regi/deltakelse legges fram hvert tertial. …. § F05 Rapportering for fylkestinget, fylkesutvalget om det bestemmes, i forhold til fylkesplanens handlingsprogram legges fram hvert tertial. 3.1.2 UTLEDEDE REVISJONSKRITERIER Med utgangspunkt i de kildene som er gjennomgått foran har vi utledet et sett med revisjonskriterier, fordelt på hhv forvaltning og rapportering av midlene til stedsutvikling. Vi har laget revisjonskriterier med utgangspunkt at det skal være mulig å vurdere bruken av midlene opp mot kriteriene. Vi har derfor forsøkt å unngå å lage kriterier som ville måtte innebære stort innslag av 20 Jf oppstartmøte 24.10.14. Innlandet Revisjon IKS Side 23 Stedsutvikling skjønn i vurderingene. Vi har også lagt vekt på finne kriterier som man kan si har gyldighet for hele perioden etter 2010. Forvaltning/prioritering av midlene Region- og kommunesentre samt reiselivsdestinasjoner skal prioriteres mht stedsutviklingsmidler. Tiltak skal styrke sentrum, og for øvrig bidra til å fremme kollektiv-, sykkel og gangtransport samt hindre unødvendig biltrafikk. Det legges vekt på lokal involvering og engasjement. Rapportering av midlene Fylkesrådmannen melder tilbake om status to ganger pr år for prosjekter/større tiltak utover ordinær, løpende drift sammen med en samlet statusrapport for politiske vedtak. Oversikt over løpende prosjekter i fylkeskommunens regi/deltakelse legges fram hvert tertial. Rapportering i forhold til fylkesplanens handlingsprogram legges fram hvert tertial. Fylkesrådmannen skulle iht vedtak i fylkesutvalget 12.3.13 komme tilbake med en egen sak knyttet til nye tiltak innenfor steds- og næringsutvikling. 3.2 FAKTABESKRIVELSE Vi legger her fram informasjon hentet fra fagenheten, saker lagt fram for politisk behandling, fylkeskommunens rapportering, samt informasjon hentet fra utvalgte kommuner knyttet til stedsutviklingsprosjekter. 3.2.1 INFORMASJON FRA FYLKESKOMMUNEN21 Fylkeskommunen har ikke laget bestemte krav til rapportering av midler som kommunene har fått til stedsutviklingsprosjekter, jf at det ikke er fast praksis å sende ut rapporteringsskjema. I saker der OFK har gitt tilskudd til plan- og prosessarbeid finnes det som regel en (faglig) sluttrapport. Når det gjelder tilskudd til fysiske tiltak er det vanligvis gjennomføringen av tiltaket/tiltakene som er målsetningen. Dette er det som regel ganske kurant å verifisere, i mange tilfeller har rådgiver for stedsutvikling sittet i en prosjektgruppe eller lignende. Før øvrig ønsker OFK at det er kommunen som står som søker (og f.eks ikke en organisasjon eller forening). Det gir trygghet både for gjennomføring og at de økonomiske sider av prosjektet håndteres forsvarlig. 21 Hovedsakelig er dette avsnittet basert på muntlig og skriftlig informasjon fra fylkeskommunens saksbehandler. Innlandet Revisjon IKS Side 24 Stedsutvikling 3.2.2 SAKER LAGT FRAM FOR POLITISK BEHANDLING Det ble i perioden 2012 – 2014 lagt fram to saker som spesielt tok for seg stedsutvikling for fylkesutvalget, henholdsvis i desember 2012 og desember 2014. Disse sakene ble ikke lagt fram for fylkestinget. Den første saken fra 2012 inneholdt stort sett en oversikt over bevilgninger (fra 2008) og omtale av enkeltprosjekter. Vi går ikke nærmere inn på dette her. Ifølge den siste fylkesutvalgssaken «er som regel søknadene godkjent slik de er utformet, uten henvisning til spesielle krav som OFK har satt. ,…, Fylkesrådmannen mener at det kan være grunnlag for å vurdere om et nærmere sett av kriterier bør fastsettes og som det skal henvises til i tilsagnene.» Ifølge FU-sak 139/14 er ikke resultatene av satsingen på stedsutvikling blitt evaluert. «En evaluering bør likevel gjøres, kanskje i sammenheng med utarbeidelse av ny regional planstrategi for 2016-20.» Når det gjelder oppfølging av enkeltprosjekter så heter det at «Når det er snakk om konkrete byformingsprosjekter, uteromsprosjekter, bør vi være modigere og foreslå prosjektgransking med flere faglige blikk, som en kvalitetssikring.» Ifølge saksframlegget i sak 139/14 har Oppland fylkeskommune tradisjonelt ikke vært proaktiv innenfor saksfeltet. Kunngjøring av at midler kan søkes er ikke gjort, utover det som står på fylkeskommunens hjemmesider og den kontaktflaten som Regionalenheten har mot kommunene (konferanser, møter, dialoger, osv). 3.2.3 ÅRS- OG TERTIALRAPPORTERINGEN Rapportering om tiltak for stedsutvikling skjer som nevnt gjennom årsrapporteringen. Det lages rapport for 1. og 2. tertial. Vi vil først ta for oss rapporteringen i årsmeldingene for 2010 til 2013, og deretter beskrive tertialrapporteringen. Årsmelding 2010: «Fylkeskommunen deltok i 2010 aktivt i utviklingen av alle regionsentra. Dette skjedde gjennom stedsutviklingstiltak, temabaserte tiltak som for eksempel sykkel, planarbeid for trafikale løsninger og store utbyggingsprosjekt. Småsamfunnsprosjektene ble godt gjennomført i Oppland. Det er nå småsamfunnsprosjekt i til sammen fire kommuner i fylket. Ett prosjekt kom til i 2010 (Nordre Land kommune). Dette sees i sammenheng med LUK-programmet. Det er etablert en ressursgruppe for stedsutvikling. I innledende møter er mandat for arbeidet drøftet.» Innlandet Revisjon IKS Side 25 Stedsutvikling Årsmelding 2011: «Programmet for lokal samfunnsutvikling (LUK) gjennom Kommunal- og regionaldepartementet, er videreført og Oppland fylkeskommune har fått 1,1 mill.kr i 2011. Disse brukes på prosjekter i fem av regionene. Statlige midler til stedsutvikling er i 2011 bevilget til prosjekter i Fagernes og Lom. Det foregår også stedsutviklingsprosjekter på Gjøvik, Lillehammer, Nesbakken, Ringebu, Raufoss, Otta, Dokka. Det er etablert en administrativ ressursgruppe knyttet til stedsutvikling.» Årsmelding 2012: Oppland Fylkeskommune er en viktig pådriver for stedsutvikling og samordnet areal og transportplanlegging (ATP) i kommunene. Det er mange løpende prosjekter for by- og tettstedssentre i Oppland. Oppfølging av Strategi for ny byutvikling på Gjøvik pågår med mange positive enkeltprosjekter, eksempelvis Kulturtrappa mot Hunnselva. På Lillehammer er forstudien for Transformasjon Nord organisert. Prosjektet for Utvikling av Otta som regionsenter hadde sin første samling i november, der temaet var å øke forståelsen i hele Nord-Gudbrandsdalen for behovet for et sterkt regionsenter. Byutviklingsprosjektet på Fagernes går mot slutten, men et nytt ATP-prosjekt med tema Fagernes-Leira forberedes. Oppland Fylkeskommune hadde ansvar for gjennomføring av Innlandsbykonferansen i Lillehammer i september. Tema var fortetting med kvalitet i byer og tettsteder, og konferansen hadde 130 deltakere. Stedsutviklingsprosjekter som har fått tilsagn i 2012 er Raufoss sentrum, Dombås vest, Ringebu kommune/Våla elv, Vågå kommune, Sør-Fron kommune, Beitostølen og Jevnaker. Programmet for lokal samfunnsutvikling i kommunene (LUK) er iverksatt i alle seks regioner. Spesielt interessant er prosjektet på Harestua som ble prioritert av Hadelandsregionen i 2012. Holdningsskapende arbeid for sikring av verneverdige by- og tettstedsmiljøer gjøres gjennom presse, planstrategimøter og løpende saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Tett dialog med Gjøvik kommune har bidratt til vedtak om revidert forvaltningsplan og utviklingsplan for Gjøvik Gård. Årsmelding 2013: Resultatmål 2013: Nye stedsutviklingsprosjekter som øker attraktiviteten i region- og kommunesentra. Målet var å styre LUK-satsingen (Lokal samfunnsutvikling i kommunene) for 2013 mot stedsutviklingsprosjekter i samarbeid med regionrådene. Fylkeskommunens LUK-søknad til KRD for 2013 var på 1,7 mill kr, og det ble gitt tilsagn om 1,4 mill kr. Midlene ble fordelt til fem regioner, der fire av prosjektene faller innunder stedsutvikling: Otta som regionsenter (Nord-Gudbrandsdal), Kulturvegen - tettstedene ved gamle E6 (Midt-Gudbrandsdal), byutvikling og ATP-prosjekt i Gjøvik (Gjøvikregionen) og sentrumsprosjekt for Gran sentrum (Gran kommune/Hadeland). Alle prosjektene Innlandet Revisjon IKS Side 26 Stedsutvikling er i gang og har god framdrift. Lillehammer-regionen har fått midler til et prosjekt om strategisk næringssamarbeid. Resultatmål: Bidra til å løfte arkitekturpolitikk på dagsorden i kommunene. OFK arbeider kontinuerlig med å foreslå bruk av arkitektkonkurranser og parallelle oppdrag i kommunenes prosjekter når dette synes relevant. Bevissthet om arkitektur blir forøvrig løftet inn som tema i Regional plan for attraktive byer og tettsteder. Tertialrapporter Fylkeskommunen lager en årsprognose for 1. tertial. Denne er en rapport som tar utgangspunkt i budsjett for året og forbruk for 1. tertial, og på dette grunnlag gir en vurdering av forventet mer/mindreforbruk for året for de enkelte rammeområdene. Årsprognosen som lages pr 1. tertial er på ca 5 sider. Rapporten for 2. tertial inneholder både en gjennomgang av virksomheten pr 2. tertial for de ulike satsings-/målområdene, og en økonomisk statusoversikt/årsprognose for de ulike områdene. Rapportene pr 2. tertial, som for øvrig også kalles årsprognose, er langt mer omfattende enn den for 1. tertial, om lag 35-40 sider. For 3. tertial lages det ikke noen egen rapport ut over årsrapporteringen. Omtale av stedsutvikling i rapporter fra 2.tertial Vi trukket ut relevant tekst fra årene 2012- 2014 2.tertial 2012 «Stedsutviklingsprosjekter som har fått tilsagn i 2012 er Raufoss sentrum med 1,5 mill. kr (ingen flere søknader). Ellers er det prosesser i gang basert på tidligere tilsagn i Fagernes, Øyer sør, Ringebu, Jevnaker (Nesbakken), Otta, Dombås og Dokka. Det forventes søknader høsten 2012 fra Dovre (Dombås- miljøgate vest) og fra Østre Toten (Miljøgate Lena). LUK-prosjekter (Lokal Samfunnsutvikling i kommunane) er i gang i alle seks regioner, basert på tilsagn for årene 2010-2012, til sammen 3,7 mill.kr. Delprosjekter i Lillehammer og Valdres er rapportert ferdig.» 2.tertial 2013 «OFK har foreslått for Jevnaker kommune å lage en kulturhistorisk analyse av Nesbakken, som et underlag for en revisjon av reguleringsplanen. Gausdal kommune har igangsatt et utviklingsprosjekt for Segalstad Bru. OFK har gitt ytterligere tilskudd til Dovre kommune for utbygging av miljøgata i Dombås vest, og anleggsarbeidene starter høsten 2013. … Innlandet Revisjon IKS Side 27 Stedsutvikling Fylkeskommunen har fått 1,4 mill kr i tilsagn til LUK-midler (lokal samfunnsutvikling i kommunane) for 2013. Midlene er fordelt til fem regioner, der fire av prosjektene faller inn under stedsutvikling. Gjennom KRD har Oppland fått godkjent og finansiert til sammen fire prosjekt i Bolystsatsingen. Nord-Fron kommune har valgt å gi Vinstra by-status fra 1. september 2013 og ønsker å styrke Vinstra som bo-, handels- og regionsenter gjennom ulike tiltak knyttet til statusen.» 2.tertial 2014 «Planprogrammet for attraktive byer og tettsteder ble godkjent i fylkesutvalget den 24.6.2014. Det er avholdt anbudskonkurranse om analyser og utredninger, og kontrakt er skrevet med Analyse & Strategi AS. Leveranse er ventet i uke 44/2014. Det legges opp til en medvirkningsprosess høsten 2014 med blant annet orientering i alle regionråd og i fylkeskommunens egne råd. Fylkeskommunen har deltatt med fagpersoner i stedsutviklingsprosjekter på Otta, Ringebu, Gran, Lillehammer, og i ATP-prosjekter i Gjøvik, Fagernes og Lillehammer. Prosjektene på Otta og Lillehammer (Byomforming Nord) er i avslutningsfasen, mens de øvrige fortsetter. Det er for øvrig gitt økonomisk bistand til stedsutviklingsprosjekter på Jevnaker og i Vang. Det er også gitt støtte til prosjektet "Kunst som stedsutvikling" langs ny E6 i Gudbrandsdalen.» 3.2.4 INFORMASJON FRA UTVALGTE KOMMUNER For å få en nærmere beskrivelse av stedsutviklingsprosjekter (gjennomføring, finansiering, rapportering, etc) tok vi kontakt med sentrale personer i noen av kommunene som har fått mest midler til stedsutvikling de senere årene. Før møtene ble det sendt ut en intervjuguide som dannet grunnlag for samtalen (se vedlegg 1). Hvilke kommuner/personer som ble intervjuet framgår av kapittel 1.2. Nedenfor har vi trukket sammen informasjon fra intervjuene, der vi dekker spørsmålene fra intervjuguiden temavis. Beskrivelse av stedsutviklingstiltak som har fått støtte fra fylkeskommunen Dovre Dombås, fase 1 (Tettstedsutvikling Dombås) ble gjennomført i perioden 2010 – 2012 og omfattet en betydelig opprustning av områder i tilknytning til den nye rundkjøringen i sentrum og utvikling av en eksisterende, men lite tilrettelagt park (Minneparken). Dette arbeidet har vært positivt mottatt. Spesielt er utviklingen av Minneparken til en brukspark med amfi/scene, lekeområde, veger og benker godt mottatt både av lokalbefolkningen og av turistene. Prosjektet, fase 2 (Dombås Vest), gjennomføres i perioden 2012 – 2015 og omfatter planlegging og opparbeiding av felles infrastruktur som veier, parkering, gangveier, kryss-løsning, grøntstruktur, belysning, etc. Målet for dette prosjektet er å legge til rette for positive ringvirkninger for Innlandet Revisjon IKS Side 28 Stedsutvikling utbyggere/næringsdrivende i området, samt for Dombås-området og for dovresamfunnet som helhet. Fase 2 er ikke fullført, men vil også etter kommunens syn ha svært positive ringvirkninger. Det at private aktører har deltatt med finansiering (se nedenfor), viser at næringslivet ser positivt på det som skjer, og ønsker å ta sin del av ansvaret. Konkrete effekter vil måtte måles over noe tid. Nord Aurdal Oppland fylkeskommune støttet Byutviklingsprosjekt på Fagernes som ble gjennomført fra 2008 til 2013. En stor del av midlene ble benyttet til ulike fysiske tiltak og tilrettelegging i Fagernes, herunder turveier, opparbeiding av park, fiskebrygge og opparbeiding av møteplasser i sentrum. Prosjektet har vært positivt med hensyn til å legge til rette for økt aktivitet og utvikling i sentrum. Det har blitt godt mottatt blant innbyggere og næringsliv. Mange synlige tiltak har hevet «by-kvalitetene» i Fagernes og bundet tettstedet nærmere til fjorden. Samtidig har alle tiltakene medført at innbyggerne i større grad tenker Fagernes som by, og stiller sine forventninger deretter (dvs høyere enn før). Nordre Land Prosjekt Ekte Landsbyliv startet opp i 2009 og ble sluttført i 2014, og hadde som mål: Dokka skal innen 2015 bli en attraktiv og velkjent Landsby som forbindes med «Ekte landsbyliv», der felleskapet gror og det er godt å bo, leve og arbeide. Ekte Landsbyliv har vært positivt for å legge til rette for økt aktivitet og utvikling i sentrum. Det har blitt godt mottatt blant innbyggerne. Forprosjekt Dokka kulturstasjon22 var første skritt mht å utvikle stasjonsområdet, noe som vil bli videreført i det pågående arbeidet med arealplan for området og sentrum for øvrig. Ringebu Ett av prosjektene skal bidra til utvikling av området langs Vålaelva. Midlene til Våla benyttes til gangbru og tilknytning til sentrum, elvebredden og gangstier samt utvikling av møtesteder / informasjon / utsmykning. Prosjektet ble startet opp i 2011 og er ikke avsluttet. Det skyldes særlig at prosessen med grunnerverv har tatt lang tid, samt at bygging av gangbrua ble utsatt av kostnadsgrunner. Sentrumsforskjønning etappe 2, del to av utvikling av sentrum, ble satt i gang i 2014. Del 1 ble gjennomført rundt 2005, og omfattet de deler av sentrum som ligger nærmest E6. Del 2 gjelder det området som ligger lengst unna, og omfatter blant annet belysning, legging av belegningsstein, parkeringsløsninger og fornying av VA-anlegg. 22 Det var dette prosjektet som fikk stedsutviklingsmidler. Det utgjorde en del av Ekte Landsbyliv-satsingen. Innlandet Revisjon IKS Side 29 Stedsutvikling Stedsutviklingsprosjektene har vært positive for å legge til rette for økt aktivitet og utvikling i sentrum. De har blitt godt mottatt blant innbyggerne. Tildelingen av Statens bymiljøpris i 2011 var en fjær i hatten og bidro ytterligere til identitet og stolthet. Kommunen fikk i 2014 tilsagn om midler sammen med Fronskommunene, Øyer og Sel til kunst som virkemiddel for stedsutvikling. Dette prosjektet er foreløpig i en tidlig fase. Vestre Toten Prosjekt Raufoss sentrum 2012-2014 hadde følgende målsetning (hentet fra sluttrapport): «Målet med prosjektet var å gjøre Raufoss sentrum mer attraktivt. Hunnselva og tilhørende grøntareal skulle brukes som utgangspunkt. Det skulle lages en helhetlig plan for utvikling av sentrum, samt utarbeides konkrete tiltaksplaner med kostnadskalkyler.» Økonomiske tilskudd mottatt fra OFK, øvrig finansiering Dovre Fase 1 hadde en samlet økonomisk ramme på ca. 7 mill kr. Fylkeskommunen bidro med 1,3 mill kr i stedsutviklingsmidler. I tillegg ble prosjektet i hovedsak finansiert av Dombås Eiendomsutvikling AS (parkeringsarealer) og Dovre kommune (spesielt Minneparken). Andre partnere var også med, særlig på opprustingen av Minneparken. Dovre kommune bidro samlet med kr ca. 1, 6 mill. kr til fase 1. Fase 2 har en samlet ramme på 8,5 mill kr, hvorav OFK bidrar med 2,55 mill kr i stedsutviklingsmidler fordelt på 2012 og 2013. Den øvrige finansieringen er et spleiselag mellom kommunen og privat næringsliv (gjennom utbyggingsavtaler). Nord Aurdal Samlede kostnader for byutviklingsprosjektet på Fagernes var ca 14 mill kr. I tillegg kommer noe egeninnsats fra kommunen i form av arbeidskraft. Kommunen fikk 4,8 mill kr i stedsutviklingsmidler fra OFK til byutviklingsprosjektet på Fagernes i perioden 2008 til 2010. Kommunen fikk i tillegg 0,5 mill kr i 2011 for å fullføre prosjektet. Nord-Aurdal kommune bidro med 3,5 mill kr og Valdres Næringsforum 2,9 mill kr. Vegvesenet bidro med 1,1 mill kr til opprusting av Jernbanevegen. Den øvrige finansieringen til byutviklingsprosjektet kom bl.a fra handelsstanden, velforeningen og Sparebankstiftelsen. Nordre Land Prosjektet «Ekte Landsbyliv» hadde til sammen kostnader på snaut 13 mill i perioden 2010-2014. Av dette stilte fylkeskommunen med 2,7 mill kr, stort sett i form av bolystmidler. KRD bevilget i prosjektperioden til sammen 4,1 mill kr i bolystmidler. Kommunen bidro med 0,5 stilling, i tillegg til en del investeringsmidler. Næringslivet (Landsbylauget og Landsbyen Næringshage) stilte med egeninnsats og engasjement. Ifølge regnskapet fra OFK fikk Nordre Land 191 000 kr til stedsutvikling i 2011. Størstedelen av disse (ca 135 000) ble brukt til forprosjekt Dokka kulturstasjon der målet var å utvikle planer for Innlandet Revisjon IKS Side 30 Stedsutvikling stasjonsområdet på Dokka, herunder uteområder og kulturhus. Kommunen stilte med 50 prosent av prosjektkostnadene til prosjekt Dokka kulturstasjon, det samme som OFK. I tillegg stilte kommunen med egeninnsats. Ringebu Til utvikling av Våla fikk kommunen til sammen 1 mill kr fra fylkeskommunen i stedsutviklingsmidler i 2010 og 2011. Ringebu kommune gikk inn med ca 4 mill (ekskl arbeidsinnsats), Europris 250 000,-, Sparebankstiftelsen 500 000,-, Statens bymiljøpris 2011 250 000,-, Tiltak i friluftsområder 600 000,(OFK-midler). Lag / foreninger / øvrige bedrifter står for ca 300 000,- samlet. Samlet ramme for Sentrumsforskjønning etappe 2 er ca 13 mill. Stedsutviklingsmidler fra OFK utgjør 3,95 mill kr. Ringebu kommune står for den øvrige finansieringen. Når det gjelder kunst som virkemiddel for stedsutvikling har kommunen fått muntlig tilsagn om ca 300 000 i stedsutviklingsmidler (av de midlene som ble bevilget til Ringebu, Fronskommunene, Øyer og Sel). Kommunen stiller med ca 1 mill som er bevilget for 2015. Vestre Toten Kommunen stilte med 50 prosent av prosjektkostnadene på 3 mill kr, det samme som OFK. Før øvrig har både representanter for næringsliv og organisasjoner vært med på prosjektarbeid og lignende uten godtgjørelse. Næringslivet har vært med og finansiert Raufoss industrihistoriske samlinger. Prosjektgjennomføring Dovre Fase 1 ble gjennomført i 2011 og 2012 som forutsatt. Fase 2 (Dombås Vest) er stort sett gjennomført etter tidsplanen og med de kostnader som lå til grunn (finpuss av anlegget og overlevering skjer våren 2015). Nord Aurdal Prosjektet gikk over seks år, i stedet for fem som planlagt. Dette skyldes at prosjektet ble utvidet for å kunne fullføre tiltak (gangveger). OFK har ikke fulgt opp og kontrollert prosjektet som sådan, men har fulgt prosjektet gjennom uformell kontakt, deltakelse i styringsgruppe og årlig rapportering. Nordre Land Forprosjekt Dokka kulturstasjon ble gjennomført i 2011-2012 iht budsjett og tidsplan. Hovedprosjektet (Ekte Landsbyliv) strakk seg ca et halvt år lengre enn planlagt, hovedsakelig grunnet skifte av prosjektleder. Ringebu Prosjekt Våla elv er på «overtid». Midlene fra OFK er foreløpig ikke blitt brukt, og man har derfor søkt om utsettelse på gjennomføring av prosjektet. Kommunen håper å få bygget bru i 2015 og at stedutviklingsmidlene blir brukt til dette. Innlandet Revisjon IKS Side 31 Stedsutvikling Prosjekt sentrumsforskjønning etappe 2 ble startet i 2014, og skal etter planen gjennomføres sommeren 2015. Prosjektet følger planlagt framdrift. Vestre Toten Etter en litt forsinket oppstart holdt prosjektet planlagt framdrift iht milepælplan, som ble laget etter at prosjektet fikk tildelt midler fra OFK. Det ble i sluttrapporten lagt fram et handlingsprogram for avslutning av arbeid som er i gang, samt videreføring av tiltak. I den forbindelse har kommunen satt av 1 mill kr i budsjettet for 2015. Rapportering Dovre Fase 1 er sluttrapportert. Det er sendt inn to delrapporter fra fase 2, samt søknad om utsatt frist for fullføring (innvilget). Delrapportene beskriver gjennomførte tiltak og økonomi så langt i prosjektet. Sluttrapportering vil bli gjennomført i henhold til spesifikasjon fra OFK i tilsagnsbrevet. Nord Aurdal Sluttrapporten fra 2013 gir både en faglig og økonomisk rapportering. Det har i tillegg vært rapportert årlig fra prosjektet til OFK. Nordre Land Sluttrapporten fra november 2014 inneholder faglig og økonomisk rapportering av prosjekt Ekte Landsbyliv. Det har i tillegg vært rapportert årlig fra prosjektet til OFK og KRD (felles rapport). Forprosjekt Dokka kulturstasjon ble rapportert i mars 2012 i form av utfylt Mål- og resultatskjema. Det har også blitt laget sluttrapport og fagrapport fra dette forprosjektet. Ringebu Prosjektene som er omtalt foran er ikke ferdige og er derfor ikke blitt sluttrapportert. I prosjekt sentrumsforskjønning etappe 2 ble det sendt inn en framdriftsoversikt for å få utbetalt halvparten av tilskuddet. Vestre Toten Sluttrapporten fra september 2014 gir både en faglig og økonomisk rapportering. OFK har hatt mulighet for å følge prosjektarbeidet gjennom kontakt med prosjektleder underveis i prosjektet. Det planlegges (pr januar 2015) en befaring der det er tenkt at sentrale folk i kommunen deltar sammen med aktuelle personer fra OFK. Erfaringer fra samarbeidet med OFK Dovre OFK var en positiv høringspart/drøftingspartner i arbeidet med forprosjektet og ved behandling av områdeplanen og detaljplaner. Det ble gitt gode og ryddige tilbakemeldinger i forbindelse med Innlandet Revisjon IKS Side 32 Stedsutvikling søknadsbehandlingen, og samarbeidet har vært svært positivt. Kommunens representant viser til saksutredningen fra OFK, der det bl.a. står følgende angående prosjekt Dombås Vest «…prosjektet er godt utviklet og vil gi et viktig løft for Dombås vest. Dette er viktig nå som det investeres mye i private byggeprosjekter i dette området. Det er fortjenestefullt at utbyggingsavtaler med de private aktørene er i havn.» Nord Aurdal Kommunens representanter mener at man har hatt et godt samarbeid med OFK, der fylkeskommunen har vært imøtekommende og positive. Rent praktisk har OFK vært nyttig som en kanal mot kompetansemiljøer og –personer. Fylkeskommunens rådgiver satt som observatør i styringsgruppa for prosjektet og bidro med innspill underveis. Hvis en skulle trekke fram noe negativt så går det på at man gjerne skulle ha fått litt klarere råd i starten mht størrelsen på styringsgruppa. Kommunen har også opplevd OFK sine mange «hatter» som litt problematisk, jf at fylkeskommunen både skal drive stedsutvikling, ha en rolle i behandling av planer og drive videregående skoler. Eksempel: kommunen ville legge ny storhall til Fagernes sentrum for å styrke byen Fagernes, men OFK ville ikke akseptere at den ble lagt utenom Valdres vgs (på Leira). Nordre Land Kommunen opplever å ha hatt et godt samarbeid med OFK. Fylkeskommunes rådgiver på stedsutvikling inngikk i prosjektgruppa for Dokka kulturstasjon, og var en viktig bidragsyter og ressurs for prosjektet. Når det gjelder Ekte Landsbyliv opplevde man hele veien å ha et godt og tillitsfullt forhold til OFK, der fylkeskommunen har fungert som en verdifull fagressurs. Ringebu Kommunen opplever å ha hatt et svært godt samarbeid med OFK. Fylkeskommunen har spilt en rolle både som finansieringskilde, pådriver og viktig faglig støttespiller. Tiltakene som er ferdige og under arbeid hadde neppe kommet på plass uten innsats fra OFK. Fylkeskommunen sitt påtrykk og økonomiske bidrag har også vært avgjørende for å skape engasjement og støtte for stedsutvikling på politisk nivå. I stasjonsbyprosjektet som nå pågår (finansieres av Jernbaneverket) sitter OFK representert i styringsgruppa. I de øvrige prosjektene har OFK etter eget ønske ikke sittet i faste styringsfora. Vestre Toten Kommunen opplever å ha hatt et godt samarbeid med OFK. I oppstartfasen fikk man bistand til å søke midler fra riktig «pott», og man fikk hjelp fra OFK v/fylkeskommunens rådgiver til å utforme en god søknad. Prosjektleder for prosjekt Raufoss jobbet en god del med fylkeskommunens rådgiver underveis og fikk innspill fra han. Innlandet Revisjon IKS Side 33 Stedsutvikling 3.3 REVISJONENS VURDERINGER 3.3.1 ER FORVALTNINGEN AV MIDLENE I TRÅD MED POLITISKE VEDTAK? Oversikten over prosjekter i kapittel 2 og gjennomgangen av utvalgte kommuner/prosjekter viser at region-/kommunesentre og reiselivsdestinasjoner har vært prioritert mht stedsutviklingsmidler. Ikke alle kommune- og regionsentre har fått midler, dessuten varierer det betydelig hvor store midler som er bevilget. Gjennomgangen av utvalgte kommuner/prosjekter viser at fylkeskommunen maksimalt har dekket 50 prosent av prosjektkostnadene. Vi har ikke vurdert størrelsen på beløpene som er tildelt, og hvordan midlene er fordelt mellom kommunene. Midlene har i tråd med forutsetningene hovedsakelig gått til tiltak i sentrum av kommune/regionsentra. Konkret i hvilken grad de har bidratt til å fremme kollektiv-, sykkel og gangtransport samt hindre unødvendig biltrafikk er imidlertid vanskelig å vurdere. Vil tro at denne effekten først og fremst gjør seg gjeldende i den grad sentrumsområdene vurderes å ha blitt mer attraktive mht bosetting, og gjennom økt befolkningsgrunnlag evt kan bidra til å redusere biltrafikken. Det kan også være at sentrum som følge av oppgraderinger kan framstå som mer attraktivt for de som handler, evt også for handelsetableringer, og dermed minske presset for å etablere bilbaserte handelstilbud utenfor tettstedene. Gjennomgangen av stedsutviklingsprosjekter i de fem kommunene viser etter vårt syn at det har blitt lagt vekt lokal involvering og engasjement. De fleste steder dreide/dreier dette seg konkret om deltakelse i folkemøter, referansegrupper, arbeidsgrupper og styringsgrupper på ulike nivåer i og deler av prosjektene. Både lokalbefolkning generelt, representanter for friville organisasjoner og representanter for lokalt næringsliv har deltatt i ulike fora. Lokalt næringsliv har i relativt begrenset grad vært med på «spleiselag» og fellesprosjekter i samarbeid med stedsutviklingsprosjektet/-prosjektene. Det viktigste unntaket i så måte blant de kommunene som ble undersøkt er Dovre hvor kommunen inngikk utbyggingsavtaler med private aktører som har eiendomsinteresser i områder hvor det ble investert stedsutviklingsmidler. Dermed kunne prosjektet få tilgang på verdifull finansiering, samtidig som de private aktørene kunne gjennomføre utviklingstiltak i tilknytning til sine eiendommer. 3.3.2 HVA HAR FYLKESKOMMUNEN RAPPORTERT TIL FYLKESTINGET? Tiltak og støttebeløp av den typen det er snakk om her er neppe av et slikt omfang at fylkesrådmannen behøver å melde tilbake om status to ganger pr år. Dette skal gjøres «for prosjekter/større tiltak utover ordinær, løpende drift». Tilskuddene bevilget til stedsutvikling, jf tabellen i kapittel 2.3, kan neppe sies å tilhøre denne kategorien. Etter vår oppfatning oppfyller rapportene for 2. tertial kriteriet om at det skal legges fram oversikt over løpende prosjekter i fylkeskommunens regi/deltakelse. For 1. tertial finnes det ikke noen slik Innlandet Revisjon IKS Side 34 Stedsutvikling oversikt. I årsrapporten finnes en omtale av arbeidet med stedsutvikling, herunder omtale av prosjekter som er i arbeid, men så langt vi kan se er ikke denne oversikten utfyllende, i hvert fall ikke for alle år. Rapportering i forhold til fylkesplanens handlingsprogram skal i henhold til delegeringsreglementet legges fram hvert tertial. Slik vi tolker reglementet på dette punktet skal rapporteringen omfatte både økonomi- og resultatrapportering. Som det framgår av kapittel 3.2.3 skjer det tertialvis en økonomisk (avviks-) rapportering, men i liten grad rapportering på mål/resultatmål. Resultatrapportering skjer primært i årsmeldingene, spesielt årsmeldingen for 2013 er fokusert på resultatoppnåelse. Tertialrapportene sier lite om oppnåelse av mål/resultatmål. Som nevnt inneholder rapporten for 1. tertial kun økonomisk rapportering. Rapporten for 2. tertial består stort sett av en oversikt over aktiviteter / prosjekter. Fylkesrådmannen skulle iht vedtak i fylkesutvalget 12.3.13 komme tilbake med en egen sak knyttet til nye tiltak innenfor steds- og næringsutvikling. Det ble ikke lagt fram noen sak om dette temaet før i desember 2014. Innlandet Revisjon IKS Side 35 Stedsutvikling 4 ER OPPLAND FYLKESKOMMUNES FORVALTNING AV STATLIGE MIDLER I TRÅD MED STATENS REGELVERK OG FYLKESKOMMUNENS INTERNE RUTINER ? Dette kapitlet tar utgangspunkt i den siste av de fire problemstillingene: Er Oppland fylkeskommunes forvaltning av statlige midler til stedsutviklingsprosjekter (post-60midler) i tråd med Statens økonomireglement og fylkeskommunens interne rutiner? 4.1 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene finnes i Statens økonomireglement og Oppland fylkeskommunes økonomihåndbok. Nedenfor har vi trukket ut bestemmelser som angir revisjonskriterier for denne problemstillingen. Statens økonomireglement Vi vil ta utgangspunkt i at de økonomiske midlene fylkeskommunen benytter av såkalte post – 60 midler, skal forvaltes iht til KRDs retningslinjer for kapittel 551 post 60 og 61. Her fastsettes at fylkeskommunene «skal følgje føresegnene for etablering av tilskotsordningar for enkeltståande tilskot, jf kapittel 6 i Statens økonomireglement (Bestemmelser om økonomistyring i staten)». Disse bestemmelsene setter i pkt 6.3 - Tilskuddsforvaltning – blant annet krav til: o Kunngjøring o Søknadsbehandling o Tilskuddsbrev o Registrering og utbetaling o Rapport om måloppnåelse o Rapportering til departementet Kunngjøring skal som hovedregel gjøres slik at man når hele målgruppen som tilskuddsbevilgningen tar sikte på. Videre følger det av KRDs retningslinjer at kunngjøringen må si noe om formålet med ordningen, tildelingskriterier, hvilke opplysninger søker må oppgi i søknaden og evt. søknadsfrist. Søknadsbehandling: Søknadene skal være skriftlige og bl.a. inneholde presise og realistiske mål, prosjektplan og aktivitets- og resultatvurderinger. Innlandet Revisjon IKS Side 36 Stedsutvikling Avgjørelser om tildeling skal være skriftlig. Tilsagn om tilskuddsbeløp skal registreres slik at tilskuddsforvalter har oversikt over inngåtte forpliktelser. Det er fastsatt hvilken informasjon som skal framgå av brevet til tilskuddsmottaker (jf pkt 6.3.3): formål og hva slags tiltak tilskuddet forutsettes benyttet til tilskuddsbeløp utbetalingsordning eventuelle vilkår for bruken av midlene og eventuell frist for mottakeren til å akseptere vilkårene krav til rapportering kontrolltiltak som kan bli iverksatt, med henvisning til bevilgningsreglementet § 10 annet ledd mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med forutsetningene for tilskuddet Alle tilskuddsbeløp skal attesteres før utbetaling. Den som attesterer skal kontrollere at utbetalingsforslaget er i overenstemmelse med vedtaket om tilskudd og at tilskuddsmottaker har sendt inn dokumentasjon eller akseptert vilkår dersom det er stilt krav om det. Utbetaling skal som hovedregel skje etterskuddsvis når kostnadene er påløpt hos mottaker. Hele tilskuddet skal ikke utbetales før prosjektet er avsluttet og revisorattestert. Tilskuddsforvalter skal innhente rapporter fra tilskuddsmottakere som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse. Kriteriene skal være så konkret og presist utformet at det kan foretas oppfølging uten uforholdsmessig store kostnader. Tilskuddsmottakere må pålegges å sende inn rapport i henhold til disse kriteriene. Departementet har felles rapporteringskrav for tiltak som finansieres med de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene. Departementet gir for hvert år tilbakemelding på rapporteringen. Oppland fylkeskommunes økonomihåndbok I kapittel 4.2 i økonomihåndboka er det regler for utbetaling og oppfølging av tilskudd. Nedenfor refereres deler vi oppfatter som spesielt relevante: Dersom fagenheten gir tilskudd til et bestemt formål, skal saksbehandler påse at midlene blir brukt til å gjennomføre tiltaket det er søkt om midler til. Hvis det dreier seg om betydelige beløp (over kr. 100.000), eller tilskuddet skal dekke størstedelen av de totale utgiftene, må fagenheten ta forbehold om at fylkeskommunen eller fylkeskommunens revisor kan innhente regnskap med full dokumentasjon. Gjelder det mindre tilskudd, eller dersom tilskuddet utgjør bare en beskjeden del av de totale utgiftene til formålet, må fagenheten ta forbehold om at den som mottar tilskuddet kan bli bedt om å sende inn utdrag av regnskapet for tiltaket. Innlandet Revisjon IKS Side 37 Stedsutvikling Fagenhetene fører selv oversikter over innvilgede tilsagn og utbetalinger av tilskuddene. I forbindelse med årsavslutningen, blir ikke-utbetalte tilskudd avsatt på enhetens disposisjonsfond og/eller utgiftsført mot kortsiktig gjeld for utbetaling på et senere tidspunkt, i henhold til de vilkår som er gitt i tilsagnsbrevet. …. Den enkelte fagenhet/saksbehandler skal kontrollere at saksbehandlingen omkring selve tilsagnet er utført. Kopi av tilsagnsbrevet sammen med utfylt standard skjema (skjema for tilskuddsutbetaling) sendes til Fakturamottak for skanning som andre fakturaer. Saksbehandler på fagenhet økonomi konterer i henhold til skjemaet og foretar en administrativ attestasjon. Tilsagnsbrevet anvises i fakturasystemet og utbetales på vanlig måte.» 4.2 FAKTABESKRIVELSE Faktabeskrivelsen følger de temaer/krav som er satt til tilskuddsforvaltning, jf kapittel 6.3 i Statens økonomireglement. Vi omtaler underveis krav som følger av fylkeskommunens økonomihåndbok. Kunngjøring OFK foretar ingen egen, skriftlig kunngjøring av midlene til stedsutvikling. Det ligger en orientering om virkemidler ang stedsutvikling på OFKs hjemmeside, herunder om tilskuddsmidler det kan søkes på (jf www.oppland.no/Fag-og-tjenester/Regionalenheten/Stedsutvikling/Stedsutvikling/). Ifølge saksframlegget i sak 139/14 har Oppland fylkeskommune tradisjonelt ikke vært proaktiv innenfor saksfeltet. Kunngjøring av at midler kan søkes er ikke gjort, utover det som står på fylkeskommunens hjemmesider og den kontaktflaten som Regionalenheten har mot kommunene (konferanser, møter, dialoger osv.). I saken om stedsutvikling lagt fram for fylkesutvalget heter det at «Fylkesrådmannen er av den oppfatning at siden det er kommunene som er hovedmålgruppen, og ikke allmennheten, så fungerer dagens ordning tilfredsstillende. Fylkeskommunen har ikke benyttet søknadsfrister, noe som henger sammen med at vi ikke kunngjør midlene. Søknader mottas og behandles fortløpende. Siden søknadsmengden ikke overstiger tilgjengelige midler i særlig grad, mener fylkesrådmannen at denne praksisen bør fortsette.» Rådgiver med ansvar for stedsutvikling mener at midlene er godt kjent blant nøkkelpersoner i kommunene. Årsaken til at man har valgt ikke å lyse ut midlene eksplisitt henger delvis sammen med at det ikke er satt frister for å søke på midlene. Fordelen med ikke å ha en gitt søknadsfrist er at man ikke «stresser» kommunene ved at de må søke til faste tider. Dessuten opplyser fylkeskommunen at det så langt ikke har vært sterk konkurranse om midlene, og OFK dermed ikke har måttet prioritere strengt. Innlandet Revisjon IKS Side 38 Stedsutvikling Søknadsbehandling Rådgiver med ansvar for stedsutvikling opplyser at alle søknader skal være skriftlige og minimum inneholde organisering av prosjektet (prosjektleder, deltakere, medvirkning), formål, budsjett, finansieringsplan og framdrift for prosjektet. Leder for fagenheten avgjør om sak skal legges fram for Fylkesutvalget eller om det kan gjøres et administrativt vedtak. Det kommer an på om saken er innen-/utenfor rådmannens fullmakter. I praksis er det slik at mindre, «kurante» saker avgjøres administrativt, mens større saker samt saker som innebærer en ny tilnærming til stedsutvikling legges fram for FU. Revisjonen har gått gjennom en del søknader om midler til stedsutvikling. Vi kommer tilbake til disse i kapittel 4.3. Tilskuddsbrev Ifølge saksbehandler innen stedsutvikling er det i disse brevene stort sett tatt inn en standard liste med vilkår som søker skal oppfylle: - skriftlig aksept - prosjektet må gjennomføres iht framlagte planer - tilsagnets gyldighet (i tid) - evt endringer i prosjektet skal godkjennes av OFK - OFK kan iverksette kontrolltiltak - revisorbekreftet regnskap - OFK skal synliggjøres som støttespiller I tillegg inneholder brevene tilskuddsbeløp og bestemmelser om utbetalingsordning (del/sluttutbetaling). Når det gjelder LUK-midler bes det om at søker skal fylle ut et rapporteringsskjema om effekt/resultat (utarbeidet av KRD). Når det gjelder øvrige midler til stedsutvikling har man ikke hatt som praksis å sende ved dette skjemaet. Registrering og utbetaling Utbetaling av tilskudd skjer ved at saksbehandler fyller ut et skjema for utbetaling, som sendes videre til økonomienheten. Anvisningen av utbetalingen skjer i økonomienheten, evt at den går til leder for regionalenheten før utbetaling skjer. I vilkårene for tilskuddene gis det som nevnt anledning til å betale ut tilskudd underveis i prosjektperioden (delutbetaling), men det er svært sjelden at kommunene ber om dette. Ofte ber ikke kommunene om tilskudd før OFK sender ut påminnelse om dette. Det har også skjedd at tilskudd har vært trukket tilbake. Når tilsagn har «gått ut på dato» på denne måten så skyldes det at Innlandet Revisjon IKS Side 39 Stedsutvikling prosjektet ikke har kommet i gang som tenkt av ulike årsaker, f.eks manglende godkjenninger eller kommunal finansiering (f.eks grunnet omprioriteringer). Fram til og med 2013 skjedde utbetalinger knyttet til innvilgede midler når kommunene ba om å få tilskuddet utbetalt. Som regel skjedde ikke det i samme år som tilsagn ble gitt. Ved overgang til nytt økonomisystem fra og med 2014 har fylkeskommunen endret praksis. Gitte tilsagn blir fortløpende utgiftsført i drift og mot bestemte balansekonti (gjeld). Dette foretas av fagenhet økonomi. Ved utbetaling blir gjeldende balansekonto gjeld debitert og bank kreditert. Vi har foretatt en stikkprøve av at kopi av tilsagnsbrevet sammen med utfylt standard skjema (skjema for tilskuddsutbetaling) blir sendt til Fakturamottak for skanning. Saksbehandler på fagenhet økonomi konterer i henhold til skjemaet og foretar en administrativ attestasjon (kontering). Utbetalingen iht tilsagnsbrev/tilskuddsskjema blir elektronisk attestert/anvist av personer i den ansvarlige fagenhet, og utbetales deretter på vanlig måte (fagenhet økonomi). Krav om revisorbekreftet regnskap følges i følge rådgiver ikke strengt opp. Man har lagt seg på en linje der man godkjenner at kostnadene til prosjektet framkommer av kommuneregnskapet. Rapportering om måloppnåelse Fylkeskommunen har ikke laget noen bestemte krav til denne rapporteringen, jf at det ikke er fast praksis å sende ut rapporteringsskjema. Rådgiver for stedsutvikling opplyser at i saker der OFK har gitt tilskudd til plan- og prosessarbeid finnes det som regel en faglig sluttrapport fra prosjektet. Når det gjelder tilskudd til fysiske tiltak er målsetningen som regel gjennomføringen av tiltaket/tiltakene. Dette er det som regel ganske kurant å verifisere, i mange tilfeller har rådgiver for stedsutvikling sittet i en prosjektgruppe eller lignende. Før øvrig ønsker OFK at det er kommunen som står som søker (og f.eks ikke en organisasjon av et eller annet slag). Det gir trygghet både for gjennomføring og at de økonomiske sider av prosjektet håndteres forsvarlig. I de fem kommunene som ble spesielt undersøkt fant vi at alle prosjekter som var avsluttet var blitt sluttrapportert. Rapportene var ulike både i lengde og innhold. Rapportering til departementet og tilbakemeldinger Vi har gått gjennom rapporter angående kap 551, postene 60 og 61, for årene 2010-2013. Vi har også sett på tilbakemeldinger på rapportene fra KRD/KMD. Nedenfor omtaler vi bare de to siste årene. Rapport 2012 «Måloppnåing; Oppland fylkeskommune ga i 2012 fem nye tilsagn til stedsutvikling. Alle disse ble gitt i desember 2012 etter at fylkesutvalget hadde behandlet en generell sak om denne type prosjekter i sitt møte 4.12.12. Oppland fylkeskommune fikk inn seks søknader senhøsten 2012 og ingen tidligere på året. Fire av søknadene ble innvilget fullt ut, en ble bare delvis innvilget og en ble utsatt. Konkrete Innlandet Revisjon IKS Side 40 Stedsutvikling resultat; I 2012 avsluttet et til sammen fem år langt prosjekt for byutvikling i Fagernes der man totalt har bevilget kr. 5,3 mill., derav kr. 3,5 mill. fra kap.551 post 60 midler. Dette har gitt regionhovedstaden Fagernes et stort løft når det gjelder tilknytning til Strandefjorden og kvaliteter knyttet til parken langs vannet.» Rapportering om internkontroll og revisjon: «Hos Oppland fylkeskommune ble samtlige tilsagnsbrev for 2012 oversendt til Innlandet Revisjon IKS for uttalelse, (tilsagnsbrev ble sendt direkte som kopi) samt at fylkeskommunen hadde en egen ansatt controller som foretok stikkprøver overfor hele organisasjonen, med hensyn til reglement og saksbehandlerpraksis ved Oppland fylkeskommunes forvaltning. Midlene for 551 post 60 og 61 er for øvrig blitt offentlig kunngjort gjennom egen nyhetssak på Oppland fylkeskommunes egne nettsider (http://www.oppland.no ). Innlandet Revisjon IKS hadde ingen uttalelser i løpet av 2012 som skulle tilsi at virkemidlene ikke ble forvaltet i henhold til gjeldene økonomireglement.» I sin tilbakemelding i brev av 15.7.13 knyttet ikke departementet spesielle kommentarer til bruken av midler til stedsutvikling, men det ble bemerket at man ønsket i større grad rapportering på konkrete resultater av tiltak, evt at fylkeskommunen i større grad kunne utvikle «rapporteringen til å gjøre vurderinger av hvilke programmer/aktiviteter som gir de beste resultatene med hensyn til distrikts- og regionalpolitiske mål.» Rapport 2013 «Måloppnåing; Oppland fylkeskommune ga i 2013 fire nye tilsagn til stedsutvikling. Disse søknadene ble innvilget fullt ut. Konkrete resultat; I 2013 har satsingen på stedsutvikling eksempelvis ført til etableringen av en miljøgate på Dombås samt etablering av et større stedsutviklingsprosjekt (Palmerhaven) på Vinstra.» Rapporten inneholder sammen formulering knyttet til internkontroll og revisjon som rapporten for 2012. Heller ikke i tilbakemeldingen på rapporten for 2013 (8.7.14) er det gitt konkrete bemerkninger til bruk av midler til stedsutvikling. I en generell kommentar uttales det at «Totalt sett mener vi Oppland har laget en god rapport for 2013 der dere på en konkret måte har vist og eksemplifisert hvilke resultater de regionale utviklingsmidlene har bidratt til. Departementet er godt tilfreds med rapporteringen for 2013.» Oversikt over tilskudd En saksbehandler i regionalenheten holder oversikt over alle tilskuddstilsagn som er blitt gitt23. 23 En annen saksbehandler enn den som har ansvar for stedsutvikling. Innlandet Revisjon IKS Side 41 Stedsutvikling I forbindelse med sakene som ble lagt fram angående stedsutvikling i 2012 og 2014 ble det laget oversikter over hvilke kommuner og prosjekter som hadde fått midler til stedsutvikling. Tabellen i kapittel 2.3 er hentet fra den siste av disse fylkesutvalgssakene. 4.3 REVISJONENS VURDERINGER Kunngjøring Statens regelverk sier at kunngjøring skal nå hele målgruppen som tilskuddsbevilgningen tar sikte på. Oppland fylkeskommune viser til at kunngjøring av at midler kan søkes ikke er gjort, utover det som står på fylkeskommunens hjemmesider og den kontaktflaten som Regionalenheten har mot kommunene. I vår vurdering legger vi til grunn opplysningen om at ordningen er relativt godt kjent ute i kommunene, samt at det ligger en orientering om søkbare midler på OFKs hjemmesider. Det at det ikke er satt fast søknadsfrist tilsier at kunngjøring i mindre grad er påkrevd. Sett opp mot revisjonskriteriet finner vi imidlertid at kravet til kunngjøring ikke er tilfredsstilt. Vi vil i den sammenheng anføre følgende: - Kunngjøringen skal i henhold til revisjonskriteriet si noe om formålet med ordningen, tildelingskriterier, hvilke opplysninger søker må oppgi i søknaden. Oppslaget på fylkeskommunens hjemmeside inneholder opplysninger om formål og tildelingskriterier, men mangler opplysninger om krav til innhold i søknader. - Oppslaget på fylkeskommunens hjemmesider er ganske «bortgjemt» (under tema stedsutvikling som igjen ligger under fag og tjenester/regionalenheten), det framgår f.eks ikke av overskrift eller oppslagsord at det kan søkes om midler til stedsutvikling fra kommunene. - Selv om ordningen er godt kjent blant mange nøkkelpersoner som fylkeskommunen kjenner til, så er det likevel usikkert om ordningen er allment kjent i målgruppa. En åpen, tilgjengelig kunngjøring skal nettopp bidra til dette. - En mer aktiv kunngjøring (markedsføring) av midlene kan eventuelt mobilisere til flere prosjekter, og dermed muligens bidra til at det blir mer konkurranse om midlene. Dette vil i så fall kunne bidra til flere gode prosjekter ute i kommunene og dermed bedre utnyttelse av midlene. Søknadsbehandling Søknader skal i henhold til revisjonskriteriet inneholde presise og realistiske mål, prosjektplan og aktivitets- og resultatvurderinger. Fylkeskommunen krever som nevnt at alle søknader om prosjektmidler skal være skriftlige, og inneholde visse opplysninger. Så langt vi har sjekket ut, har det vært krevet skriftlige søknader om stedsutviklingsmidler. Vi har gått gjennom noen søknader og funnet at de inneholder de fleste opplysninger nevnt i revisjonsInnlandet Revisjon IKS Side 42 Stedsutvikling kriteriene. Størst mangler ser det ut til å være når det gjelder angivelse av formål / målsetninger, ettersom noen av de gjennomgåtte søknadene manglet (presise) målformuleringer. Tilskuddsbrev Vi har gått gjennom et utvalg tilskuddsbrev til kommuner som har fått stedsutviklingsmidler. Vi har funnet at disse inneholder de vilkår som nevnt i faktabeskrivelsen i kapittel 4.2. Slik vilkårene er utformet så oppfylles de fleste kravene i Statens økonomireglement. Det som mangler er krav til rapportering mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med forutsetningene for tilskuddet Disse bør derfor føyes til i vilkårene for tilskuddet. Registrering og utbetaling Med bistand fra regnskapsrevisor har vi gjennomgått rutiner på dette området, se kapittel 4.2. Det kreves ikke som rutine revisorattestert regnskap. Praksis er ikke i tråd med revisjonskriteriene ettersom dette skal kreves. For øvrig har vi ingen merknader. Rapport om måloppnåelse Fylkeskommunen opplyser at det som regel finnes en sluttrapport/faglig rapport, noe som ble bekreftet i de prosjekter/kommuner som ble nærmere undersøkt. Beskrivelse av graden av måloppnåelse i rapportene var etter vårt syn noe varierende. Vi vil tro dette kan ha sammenheng med at målformuleringene er mangelfulle i flere av prosjektene som har fått tilskudd. Som rådgiver for stedsutvikling også har pekt på kan det forhold at mange prosjekter omfatter konkrete, fysiske prosjekter være medvirkende til dette. I slike tilfeller vil gjennomføringen av tiltakene være ensbetydende med å oppfylle målet for prosjektet. Som nevnt ovenfor så setter ikke fylkeskommunen krav til rapportering ved utbetaling av tilskuddsmidler. Revisjonskriteriet på dette punktet sier at tilskuddsmottakere må pålegges å sende inn rapport som beskriver graden av måloppnåelse. Rapportering til departementet Når det gjelder den årlige rapporten på bruken av 551 - midlene til departementet, så framgår det som nevnt foran av rapporten til departementet at tilsagnsbrev er sendt som kopi til Innlandet Revisjon, og at «Innlandet Revisjon IKS hadde ingen uttalelser i løpet av 201224 som skulle tilsi at virkemidlene ikke ble forvaltet i henhold til gjeldene økonomireglement.» Vi vil peke på at disse 24 Tilsvarende omtale i rapporten for 2013. Innlandet Revisjon IKS Side 43 Stedsutvikling merknadene ikke er i tråd med avtale mellom fylkeskommunen og Innlandet Revisjon når det gjelder hvordan revisjonens kontroll skal omtales. I henhold til avtale mellom revisjonen og fagenhet regional utvikling skal fylkeskommunen rette «en formell henvendelse til oss i forkant av rapporteringen til departementet slik at de kan ha vår tilbakemelding som grunnlag for sin rapportering om revisors kontroll.»25 . Noen slik henvendelse har ikke blitt gjort for de rapportene som er omtalt i kapittel 4.2. For øvrig har vi ingen kommentarer til rapporteringen. Vi legger til grunn at departementet ville meldt tilbake om evt svakheter i rapporteringen. Oversikt over tilskudd Oversiktene som saksbehandler i regionalenheten har over alle tilskuddstilsagn, er blitt lagt fram for revisjonen. Vi anser at kravet i økonomihåndboka om «Fagenhetene fører selv oversikter over innvilgede tilsagn og utbetalinger av tilskuddene» er innfridd. Vi har ikke kontrollert om oversiktene er korrekte. 25 Jf referat fra møte mellom Innlandet Revisjon IKS og OFK v/teamleder Trond Carlson 1. februar 2012. Innlandet Revisjon IKS Side 44 Stedsutvikling 5 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstilling 1 - Hvordan har fylkeskommunen brukt tilgjengelige virkemidler for å bidra til å nå resultatmålene for stedsutvikling i RHP? Konklusjoner: Fylkeskommunen har benyttet, og benytter ulike virkemidler for å fremme stedsutvikling. I kapittel 2 har vi delt disse inn i organisatoriske, økonomiske, juridiske og pedagogiske virkemidler. I dette kapitlet ble det også gjort rede for hvordan disse har vært brukt i praksis siden 2010. Problemstilling 2 - Er forvaltningen av midlene i tråd med de vedtak fylkestinget/fylkesutvalget har gjort når det gjelder stedsutvikling? Konklusjoner: I tråd med forutsetningen har region-/kommunesentre og reiselivsdestinasjoner vært prioritert mht stedsutviklingsmidler. Stedsutviklingsprosjektene har bidratt til å utvikle sentra på ulike måter slik at de framstår som mer attraktive. I hvilken grad de konkret har bidratt til å fremme kollektiv-, sykkel og gangtransport samt hindre unødvendig biltrafikk er vanskelig å vurdere. Gjennomgangen av stedsutviklingsprosjekter i fem kommuner viser etter vårt syn at det blir lagt vekt lokal involvering og engasjement. Problemstilling 3 - Hva har fylkeskommunen rapportert til fylkestinget når det gjelder resultater og effekter av midler til stedsutvikling? Konklusjoner: I perioden 2010 – 2014 ble det lagt fram for Fylkesutvalget to saker som spesielt tok for seg stedsutvikling. Etter vår oppfatning oppfyller rapporteringen for 2. tertial kriteriet om at det skal legges fram oversikt over løpende prosjekter i fylkeskommunens regi/deltakelse. For 1. tertial finnes ingen slik oversikt. Rapportering i forhold til fylkesplanens handlingsprogram skal i henhold til delegeringsreglementet legges fram hvert tertial. Det skjer en økonomisk (avviks-) rapportering, men i liten grad rapportering på mål/resultatmål. Resultatrapportering skjer primært i årsmeldingene, spesielt den siste årsmeldingen (2013) er fokusert på resultatoppnåelse. Tertialrapportene sier lite om oppnåelse av mål / resultatmål. Innlandet Revisjon IKS Side 45 Stedsutvikling Anbefalinger: Fylkeskommunen bør utarbeide en oversikt over prosjekter pr 1. tertial. Tertialrapportene bør omfatte rapportering på mål/resultater for stedsutvikling og ikke bare økonomisk status. Problemstilling 4 - Er Oppland fylkeskommunes forvaltning av statlige midler til stedsutviklingsprosjekter (post-60-midler) i tråd med Statens økonomireglement og fylkeskommunens interne rutiner? Stedsutviklingsmidler kunngjøres via fylkeskommunens hjemmesider og kontaktnett. Vi mener at kravene som settes tilsier mer omfattende kunngjøring av midlene. Kravene til søknader om stedsutvikling ser stort sett ut til å være oppfylt. Noen av de gjennomgåtte søknadene mangler imidlertid målformulering. De fleste kravene til hvordan tilskuddsbrev skal utformes er oppfylt. De mangler imidlertid å sette krav til rapportering, samt å angi mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med forutsetningene for tilskuddet. Rutinene knyttet til registrering og utbetaling av tilskudd er blitt fulgt i de saker vi valgte ut for kontroll, bortsett fra at det ikke som rutine kreves revisorattestert regnskap. De stedsutviklingsprosjektene vi tok for oss hadde sendt inn sluttrapport. Beskrivelse av graden av måloppnåelse var imidlertid noe varierende. For øvrig har vi ingen merknader. Fagenheten holder oversikt over tilskudd til stedsutvikling i tråd med forutsetningene. Anbefalinger: Midler til stedsutvikling bør kunngjøres slik at målgruppen nås best mulig. Fylkeskommunen bør presisere at søknader om stedsutviklingsmidler skal inneholde «presise og realistiske mål». Brev om tilskudd som fylkeskommunen sender ut bør inneholde krav til rapportering av prosjektet, samt mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med forutsetningene for tilskuddet. Det bør som rutine kreves revisorattestert regnskap før utbetaling av tilskuddsmidler. Innlandet Revisjon IKS Side 46 Stedsutvikling REFERANSER Dovre kommune: Dombås Vest – Tettstedsutviklingsprosjekt-søknad om tilskudd. 27.11.12. Dovre kommune: Tettstedutvikling Dombås i Dovre kommune – sluttrapport med anmodning om utbetaling av resttilskudd. 17.1.12. Finansdepartementet: Reglement for økonomistyring i staten. Bestemmelser om økonomistyring i staten. Fastsatt 12. desember 2003 med endringer, senest 18. september 2013. Fossheim, B og Akre, B: Hvordan arbeider vi med stedsutvikling i fylkeskommunen – resultater fra en kartlegging. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og distriktssenteret, 24.9.14. Innlandet Revisjon IKS: Foranalyse 28.2.2012: Regionrådene Kommunal– og regionaldepartementet: Retningslinjer for nasjonale tiltak for regional utvikling og Retningslinjer for bruk av distrikts- og regionalpolitiske virkemiddel hos fylkeskommunen. - begge gjeldende fra 1.1.2012 Kommunal- og regionaldepartementet: div. tildelingsbrev Kommunal- og regionaldepartementet: div. tilbakemeldinger på rapportering Miljøverndepartementet (2011): Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Vedtatt ved kongelig resolusjon 24. juni 2011. Miljøverndepartementet (2014): Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven Rundskriv Nr: H-2/14. Nord-Aurdal kommune: Sluttrapport for byutviklingsprosjektet i Fagernes. 16.1.13. Nordre Land kommune: Hovedprosjektplan Ekte Landsbyliv. Nordre Land kommune: Hovedprosjektplan Ekte Landsbyliv 2012 og 2013. Nordre Land kommune: Sluttrapport Bolyst. 27.11.14. Oppland fylkeskommune: Bevilgning til stedsutviklingsprosjekt i regionsenteret Fagernes. Fylkesutvalget 15.1.08. Oppland fylkeskommune: Et attraktivt og konkurransedyktig Oppland, Regional planstrategi 2010 – 2011. Oppland fylkeskommune: Mulighetenes Oppland, Regional planstrategi 2012 – 2016 Innlandet Revisjon IKS Side 47 Stedsutvikling Oppland fylkeskommune: Regionalt handlingsprogram for årene 2010 - 2014 Oppland fylkeskommune: Retningslinjer for stedsforming (2005) Oppland fylkeskommune: Stedsutvikling i distriktsvirkemiddelkommuner. Sakspapirer til sak 179/14, fylkesutvalgets møte 4.12.2012. Oppland fylkeskommune: Regionalenheten; Disponering av statlige utviklingsmidler 2013. Sakspapirer til sak 24/13, fylkesutvalgets møte 26.2.2013. Oppland fylkeskommune: Skisse til mandat for ressursgruppe for stedsutvikling, universell utforming og arkitektur i Oppland, samt møtereferat fra møte 12.5.2011. Oppland fylkeskommune: Søknad om LUK-midler 2012, brev datert 24. 2.2012. Oppland fylkeskommune: Regionalenheten presenterer seg, 2011. Oppland fylkeskommune: Rutine/risikovurdering for saksbehandling i forbindelse med tilskuddsforvaltning. Oppland fylkeskommune: Sjekkliste for prosesser i tilskuddsforvaltningen. Oppland fylkeskommune: Økonomihåndbok. Revidert august 2012. Oppland fylkeskommune: Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland. Utkast til planprogram, vedtatt av FU 24.6.2014 Oppland fylkeskommune: Delegeringsreglement. Oppdatert 20.11.2014. Oppland fylkeskommune: Stedsutvikling i Oppland 2010-2014. En oppsummering. Sakspapirer til sak 139/14, fylkesutvalgets møte 2.12.2014. PriceWaterhouseCoopers (2011): Gjennomgang av tilskuddsforvaltningen i fylkeskommunene (kapittel 551 post 60 og 61). Revidert versjon 13. april 2011. Prp. S 1 (2013-2014) Kommunal- og regionaldepartementet Prp. 1 S Tillegg 1 Endring av Prop. 1S (2013-2014), 2.3.5 Kommunal- og moderniseringsdepartementet, kap. 551 Regional utvikling og nyskaping Ringebu kommune: Våla elv som del av stedsutviklingen i Landsbyen Ringebu. Prosjektpresentasjon. Innlandet Revisjon IKS Side 48 Stedsutvikling Ringebu kommune: Kunst som stedsutvikling - Landsbyen Ringebu Fåvang sentrum. Prosjektpresentasjon. Telemarksforskning: Programteori for attraktivitet. TF-notat nr 13/ 2013. Vestre Toten kommune: Prosjekt Raufoss sentrum. Sluttrapport. 29.9.14. Innlandet Revisjon IKS Side 49 Stedsutvikling VEDLEGG 1 INTERVJUGUIDE Prosjekt Stedsutvikling Intervjuguide– Spørsmål som danner underlag for intervju 1. Hvilke økonomiske tilskudd har kommunen fått til stedsutviklingsprosjekter fra Oppland fylkeskommune (OFK)? Har kommunen fått andre tilskudd fra OFK til lignende prosjekter? 2. Hvordan er midlene til stedsutvikling benyttet? - beskriv hvilke prosjekter, tidsramme, kostnader - på hvilken måte skal/skulle stedsutviklingsprosjektet/-prosjektene utvikle stedet, ble det laget målsetninger? 3. Hva slags annen finansiering har kommunen fått til stedsutviklingsprosjekter OFK har støttet? - næringsliv - statlige tilskudd - frivillig innsats - innsamlede midler - kommunens egne midler 4. Kan du/dere beskrive og vurdere samarbeidet med fylkeskommunen. Stikkord: - i planleggingsfasen - søknad om midler - prosjektgjennomføringen - faglig bistand fra OFK 5. Prosjektgjennomføring. - Ble prosjektet gjennomført i henhold til budsjett/tidsplan? - Har fylkeskommunen fulgt opp/kontrollert prosjektgjennomføringen? Innlandet Revisjon IKS Side 50 Stedsutvikling 6. Hvilken betydning har stedsutviklingsprosjektet/-prosjektene hatt for stedet? 7. Hvordan har kommunen rapportert prosjektet/tildelte midler overfor fylkeskommunen? - økonomisk - faglig - (øvrige) resultater Innlandet Revisjon IKS Side 51 Stedsutvikling VEDLEGG 2 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 52 Stedsutvikling Innlandet Revisjon IKS Side 53
© Copyright 2024