1. No category

Til:
Fra:
NVE
Energi Norge
Kopi:
Statkraft, SFE Produksjon, Tussa Kraft, Sunnfjord Energi, Statnett SF
Dato:
20.03.2015
Sak:
Evaluering av bruk av produksjonstilpasning ved utøvelse av systemansvaret
Referanse:
NVEs brev til Statnett datert 30.10.2014 vedr. gjennomgang av Statnetts bruk av
produksjonstilpasning ved utøvelse av systemansvaret
Evaluering av systemansvarliges bruk av
produksjonstilpasning ved utøvelse av systemansvaret
Dialogen mellom aktørene/Energi Norge og Statnett i evalueringsprosessen har vært god.
Statnetts evaluering besvarer imidlertid ikke de fundamentale spørsmål NVE etterlyser, og
ivaretar heller ikke aktørenes synspunkter og innspill på en tilfredsstillende måte. Statnetts
utvidede bruk av produksjonstilpasning er etter vår vurdering ikke i tråd med intensjonene og
føringene gitt av forskrift for systemansvaret og forarbeidene til denne forskrift. Evalueringen
Statnett har fremlagt, viser ikke at deres utvidede bruk av produksjonstilpasning er
samfunnsøkonomisk rasjonell i forhold til å bruke etablerte markedsmekanismer.
Systemansvarlig bør derfor ikke gis anledning til å benytte et slikt utvidet virkemiddel, med
mindre det kan dokumenteres at dette gir en høyere samfunnsøkonomisk gevinst enn bruk av
markedsbaserte virkemidler. Uansett bør kostnadene som genereres av Statnetts nettutvikling,
ikke dekkes av tilfeldige berørte aktører, men av den part som genererer behovet, i dette tilfellet
Statnett som netteier.
Vi viser til NVEs brev til Statnett, datert 30.10.2014, vedr. Statnetts bruk av produksjonstilpasning ved
utøvelse av systemansvaret, og Statnetts evaluering.
NVE ber i brevet om at Statnett legger frem en evaluering av Statnetts bruk av produksjonstilpasning.
NVE legger til grunn at evalueringsarbeidet gjennomføres i nært samarbeid med berørte produsenter
og eventuelt andre berørte aktører. NVE har lagt til grunn at det i hver enkelt sak må gjøres en konkret
vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av bruken av andre virkemidler enn
markedsbaserte. For å kunne ta i bruk produksjonstilpasning forutsetter NVE at det tydelig skal
fremgå at bruk av markedsbaserte virkemidler vil gi en dårligere løsning enn andre virkemidler. NVE
legger i denne sammenheng stor vekt på at de faktiske samfunnsøkonomiske konsekvensene for
markedet vurderes. NVE vektlegger også at fordeling av byrder må ta utgangspunkt i hva som er
nøytralt og ikke-diskriminerende. Slik vi oppfatter det, legger NVE til grunn at evalueringen må være
gjennomført, i henhold til de ovennevnte føringer, før Statnetts eventuelle planer om
produksjonstilpasning for 2015 kan vedtas.
Med bakgrunn i en henvendelse fra flere berørte medlemsbedrifter tok Energi Norge kontakt med
Statnett vedrørende den videre oppfølgingen av evalueringen. Innledningsvis oversendte Energi Norge
og de aktuelle aktørene følgende innspill til hva vi oppfatter som viktig å vurdere i evalueringen.
Innspillet ble sendt med kopi til NVE.
Side 1
Evalueringen Statnett skal gjennomføre, gitt av NVEs brev datert 30.10.2014, bør ta hensyn til
følgende områder:
• En beskrivelse av de samfunnsøkonomiske analysene og metodikken som var lagt til grunn for
vedtakene og hvilken nye analyser som må foretas i selve evalueringen.
•
En beskrivelse av fremtidig metodikk/samfunnsøkonomisk analyse for eventuelle nye vedtak
om produksjonstilpasning for at NVEs krav tilfredsstilles.
•
Den konkrete evalueringen bør minst baseres på følgende elementer:
o Det må tas utgangspunkt i de fremtidige forventninger som ble lagt til grunn for
vedtakene og ikke faktiske kostnader i ettertid når konsekvensene av vedtakene skal
evalueres, dvs. hvilke kostnader og risiko Statnett la til grunn for vurdering av vedtakene.
o En beskrivelse av hvilke potensielle konsekvenser ift. brudd på konsesjonsbetingelser og
flomproblematikk som ble lagt til grunn.
o En forklaring av begrunnelsen Statnett la til grunn for kriteriene for fordeling av
begrensningene.
o Bakgrunnen og kriteriene som ble lagt til grunn for senere løpende justeringer av
påleggene overfor ulike aktører.
o En vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av kort varslingsfrist overfor
aktørene.
•
En beskrivelse av hvilke analyser Statnett la til grunn for å sikre likebehandling mellom
aktørene, dvs.:
o Hvordan sikrer Statnett likebehandling og samtidig samfunnsøkonomiske optimale
løsninger ved fordeling av begrensningene mellom ulike aktører med forskjellig
reguleringsevne?
o Unntak for produksjon mindre enn 10 MW?
•
En nærmere utdypning av Statnetts incentiver til å velge de mest samfunnsøkonomiske
virkemidlene og vurderingene og begrunnelsen for de fordelingsmessige konsekvensene av
tiltakene.
o Hvem skal bære kostnadene ved Statnetts nettutbygging?
o Hvem skal bære kostnadene ved sen varsling fra systemansvarlig?
•
En beskrivelse av andre alternative markedsbaserte virkemidler som har vært vurdert.
•
En beskrivelse av prosessen frem til vedtak og senere oppfølging og hvordan Statnett mener
denne bør være i fremtiden.
•
En beskrivelse av hvordan forutsigbarheten for aktørene skal forbedres.
Flere møter er i ettertid avholdt med Statnett om saken, og aktørene har spilt inn sine syn og
vurderinger.
Den videre oppfølgingsdialogen med Statnett oppfatter vi som god. Selv om dialogen har vært god,
oppfatter vi at Statnetts evaluering ikke besvarer de fundamentale spørsmål NVE etterlyser, og heller
ikke ivaretar aktørenes synspunkter og innspill på en tilfredsstillende måte. Energi Norge ønsker
derfor, på vegne av de berørte medlemsbedriftene, å spille inn synspunkter til NVE, som et
supplement til Statnetts evaluering. Innspillet tar utgangspunkt i de forutsetninger som NVE legger til
grunn i sitt brev til Statnett.
Side 2
I det etterfølgende gis generelle kommentarer til rapporten og våre vurderinger knyttet til de
forutsetninger NVE la til grunn for evalueringen.
Generelle kommentarer
Statnetts evaluering gir etter vårt syn ikke en nøytral vurdering eller en tilstrekkelig samfunnsøkonomisk begrunnelse for bruk av de ulike virkemidlene Statnett har til rådighet. Vi innser at dette
ikke er en lett oppgave for Statnett, både i forhold til å vurdere egne handlinger og innrømme eventuell
uheldig bruk av virkemidler, men også i forhold til kompleksiteten i selve vurderingen. Slik sett burde
evalueringen vært foretatt av NVE selv, eller et nøytralt organ, og ikke av Statnett selv.
I dialogen med Statnett oppfatter vi at det har vært bred enighet om at informasjon og forutgående
koordineringsprosesser bør håndteres bedre dersom produksjonstilpasning skal tas i bruk. Vi oppfatter
også at det er en bred enighet om at produksjonstilpasning, i de tilfeller det har til hensikt å påvirke
aktøratferd lenge før det reelle systemmessige behovet oppstår, ikke er tidskritisk og derfor heller ikke
bør falle inn under kategorien systemkritiske vedtak. Denne utfordringen har Energi Norge allerede
formelt tatt opp med NVE i egen sak. Når det gjelder den reelle bruken av en utvidet fortolkning av
hjemmelsgrunnlaget for produksjonstilpasning, er aktørene og Statnett uenige.
Den reduserte kapasiteten og kostnadene forbundet med Statnetts byggevirksomhet er kostnader som
på lik linje med andre nettkostnader bør inngå i de samfunnsøkonomiske analysene av prosjektene og i
senere tariffering av nettanleggene. Kostnader systemansvarlig har knyttet til driftsutfordringer, skapt
av netteiers utviklingsprosjekter, bør derfor inngå i den senere tarifferingen av nettanleggene og ikke
skyves over på tilfeldige berørte produsenter.
Når Statnett, som netteier, bygger ut sentralnettet, krever dette en planlegging og gjennomføring som
reduserer konsekvensene av at andre anlegg i perioder må tas ut av drift. At det vil være et behov for
planlagte utkoblinger av anlegg når revisjon eller nybygging av anlegg skal foretas, bør være vel kjent
allerede fra tidspunktet planleggingen av anlegget startes og lenge før arbeidene igangsettes. Ørskog –
Fardal linjen var på planstadiet allerede før 2006. Behovene er således verken ukjent eller tidskritisk.
Det burde ha vært rikelig med tid til å utrede og planlegge både konsekvensene og nødvendige
avbøtende tiltak på et tidlig tidspunkt. I henhold til FoS §4, ledd c, skal systemansvarlig utvikle
markedsløsninger som bidrar til å sikre en effektiv utvikling og utnyttelse av kraftsystemet. Så langt vi
kan se er det verken utviklet eller vurdert alternative markedsmessige tilpasninger av dagens
virkemidler eller foreslått nye markedsmessige virkemidler for å håndtere utfordringene. Når de
eksisterende virkemidlene vurderes, gjøres dette på en kvalitativ måte snarere enn å belyse konkrete
markedsmessige konsekvenser og helhetlig samfunnsøkonomi. Det er ikke foretatt noen kvantitative
analyser og sammenlikninger, så langt vi kan se, som rettferdiggjør valg av virkemiddel.
Løpende vurdering av kostands- og nyttevirkninger
NVE legger til grunn at Statnett ved håndtering av nettbegrensninger til enhver tid må gjøre en
konkret vurdering av hvordan disse kan håndteres for å sikre en mest mulig samfunnsmessig rasjonell
løsning.
I vurderingen av hva som gir den mest rasjonelle løsningen, må Statnett legge til grunn alle kostnadsog nyttevirkninger av de ulike tiltakene. Herunder er det viktig at hensynet til driften og
forsyningssikkerhet inngår i vurderingen.
Side 3
Vi kan ikke se at evalueringen inneholder konkrete vurderinger av kostnads- og nyttevirkninger av
ulike tiltak.
Det er etter vårt syn viktig å gjennomføre grundige samfunnsøkonomiske analyser når valg mellom
ulike virkemidler skal foretas. Vi oppfatter også dette som en klar forutsetning fra NVE i deres brev til
Statnett. Det er derfor viktig at det utvikles en god metodikk og modeller for å vurdere hvordan
fremtidige kostnader og nytteverdier skal verdsettes når ulike virkemidler sammenliknes. Spesielt
viktig blir dette når systemkritiske vedtak benyttes til å pålegge aktørene begrensninger i deres
markedsadgang. Dette er en alvorlig inngripen i aktørenes disposisjonsrett for egne anlegg. Vi har ikke
sett at det har vært gjennomført konkrete analyser i forbindelse med Statnetts vedtak eller i
evalueringen i ettertid, som forsvarer en slik inngripen.
I evalueringen er det kun en kvalitativ vurdering med bruk av beskrivende figurer, som kun illustrerer
mulige virkninger for produsentoverskudd. Konsekvensene for konsumentoverskuddet er ikke berørt
og tilsynelatende forutsettes det (i figurene og vurderingen) et prisuelastisk konsum. Figurene
beskriver således ikke realitetene i de enkelte sakene og gir heller ikke et fullstendig bilde av de
samfunnsøkonomiske konsekvensene. Illustrasjoner, i motsetning til figurer basert på kvantitative
størrelser, kan utformes slik at de understreker poenger og øvrige argumentasjon, uten å reflektere den
reelle situasjonen.
For å sikre en optimal ressursbruk skal systemansvarlig vurdere de samfunnsøkonomiske kost/nyttevirkningene av ulike virkemidler. Dette innebærer etter vårt syn ikke en fullmakt til å benytte
virkemidler som har en kostnad for andre, men ikke for netteier. Dersom den totale
samfunnsøkonomiske kostnaden er lavere ved bruk av produksjonstilpasning, bør dette virkemidlet
benyttes, samtidig som de skadelidende aktørene godtgjøres for sine tap/tilpasning. I denne
sammenheng er det viktig å sørge for en nøytral og ikke-diskriminerende utøvelse av systemansvaret.
Dette innebærer etter vårt syn at systemansvarlig ikke bør pålegge noen aktører belastende krav, som
er til fordel for andre, uten at de godtgjøres for dette.
I diskusjonene med Statnett har vi etterlyst en nøytral tabellarisk beskrivelse av aktuelle virkemidler
med en samfunnsøkonomisk kost- / nytte avveining for de ulike tiltakene. Dette for å kunne avveie de
ulike virkemidlene mot hverandre uten at de farges av beskrivende tekst. Det var i denne sammenheng
at vi mente at elspotområde inndeling ville være et naturlig referansepunkt for sammenlikningen. På
generelt grunnlag mener vi at elspotområder ikke nødvendigvis er en bedre samfunnsøkonomisk
løsning enn bruk av motkjøp i alle situasjoner. Evalueringen inneholder ikke en slik nøytral
sammenlikning av virkemidler.
Samfunnsøkonomiske konsekvenser av bruk av andre virkemidler enn markedsbaserte
NVE mener at det i hver enkelt sak må gjøres en konkret vurdering av de samfunnsøkonomiske
konsekvensene av bruken av andre virkemidler enn markedsbaserte. For å kunne ta i bruk
produksjonstilpasning skal det tydelig fremgå at bruk av markedsbaserte virkemidler vil gi en
dårligere løsning enn andre virkemidler.
Det må blant annet legges stor vekt på å vurdere de faktiske samfunnsøkonomiske konsekvensene for
markedet. For å sikre at all relevant informasjon legges til grunn bør alle berørte konsesjonærer
inkluderes i arbeidet med en evaluering.
Side 4
Vi kan ikke se at det er foretatt en konkret vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av
Statnetts bruk av virkemidler, eller at det er vist at eksisterende markedsbaserte virkemidler gir en
dårligere løsning enn andre virkemidler, herunder produksjonstilpasning.
Evalueringen av virkningene for systempris og de finansielle markedene, virker tilfeldig og svakt
begrunnet. Vi etterlyser derfor en grundigere analyse av dette i tråd med det NVE anviser i sitt brev til
Statnett. Påvirkes systemprisen, påvirkes også de finansielle markedene. Selv små prisendringer har
stor effekt når volumene som påvirkes, er store.
Å redusere og helst unngå vanntap er et av flere sentrale mål. I tillegg til dette har aktørene et mål om
å utnytte vannet optimalt, dvs. selge vannet i de perioder hvor verdien er høyest. Statnett kan ikke
garantere at vanntap ikke vil inntreffe når de griper inn i aktørenes disposisjoner. Imidlertid øker
sannsynligheten for vanntap ved slik inngripen. Sannsynligheten og konsekvensene av dette er så langt
vi kan se ikke utredet av Statnett, verken før vedtakene ble truffet eller i evalueringen i ettertid.
Aktørene derimot kan vise til at systemansvarliges inngripen resulterte i vanntap på tidspunkt hvor
andre aktører hadde ledig plass i magasin. Dette utgjør et samfunnsøkonomisk tap som skyldes valg av
virkemidler som ikke er basert på markedsmessige prinsipper. Risikoen for vanntap og redusert
samfunnsøkonomisk lønnsomhet, vil med andre ord øke som et resultat av systemansvarliges
inngripen og fordelingen mellom ulike kraftverk med ulik vannverdi.
I tillegg til direkte tap av vann er det et økonomisk tap dersom tvunget tilbakeholdt vann senere må
slippes til lavere pris enn forutsatt. Dette er en påført aktørrisiko, som netteier er opphav til, men som
overføres til aktørene gjennom systemkritiske vedtak. Etter vår vurdering er det den som fatter
vedtaket eller den som forårsaker behovet for slike vedtak, som bør bære den økonomiske risikoen ved
tiltaket og ikke andre tilfeldige aktører.
Evalueringen indikerer en fare for at aktørene vil kunne utnytte markedsmakt. I slike situasjoner bør
systemansvarlig ha spesielt fokus på nettopp dette. Systemansvarlig skal i henhold til FoS ha metoder
for å overvåke og gripe inn i forhold til dette.
Det fremgår ikke av evalueringen eller andre dokumenter vi har sett, hvilke kriterier systemansvarlig
legger til grunn når etablering av prisområder vurderes, eller når bruk av spesialregulering ikke er
egnet. NVE har selv i tidligere dokumenter fastslått at et maksbeløp for eksempelvis spesialregulering,
i seg selv ikke er et tilstrekkelig kriterium for et slikt valg. Tvert imot har NVE presisert at det er
avveiningen mellom de totale samfunnsøkonomiske kost-/nytteverdiene som må legges til grunn i
slike vurderinger. Dette bør avklares i forhold til når og hvilke virkemidler systemansvarlig bruker når
de mener at aktører utnytter eventuell markedsmakt.
Optimal fordeling av virkemidler
NVE mener at det i alle tilfeller hvor Statnett vurderer å benytte produksjonstilpasning må gjøres en
konkret vurdering av hva som vil være optimal fordelingen mellom virkemidlene. Statnett må kunne
begrunne fordelingen med hva som vil gi lavest samfunnsøkonomisk tap.
Vi kan ikke se at dette er gjort, ref. foregående punkter.
Nøytral og ikke-diskriminerende fordeling av byrder
NVEs vurdering er at fordeling av byrden må ta utgangspunkt i hva som er nøytralt og ikkediskriminerende gitt formålet med systemansvaret om å sikre driften og sørge for en effektiv
Side 5
virkemiddelbruk. NVE mener at den fordelingen som er benyttet for inneværende år, må inngå i
evalueringen av praksisen.
Nøytral og ikke-diskriminerende atferd innebærer at systemansvarlig ikke kan pålegge enkelte aktører
kostnader hvor nytten av tiltakene tilfaller andre. Dette gjelder både i forholdet mellom nettkunder og
mellom nettkunder og netteiere. Vårt utgangspunkt er at kostnader ved nettinvesteringer skal bæres av
de som nyter godt av dem (Statnetts nettinvesteringer er i hovedsak begrunnet i forsyningssikkerhet og
innfasing av ny fornybar kraftproduksjon. Sistnevnte er nettopp de som blant annet søkes unntatt for
kostnadskonsekvensene dvs. produksjon < 10 MVA).
Så vidt vi har registrert i korrespondansen fra Statnett, har det hele tiden vært intensjonen at
produksjonstilpasningen kun skulle omfatte regulerbare kraftverk med installert ytelse over 10 MVA.
Vi har utfordret både 10 MVA grensen samt skillet mellom uregulerbar og regulerbar produksjon,
ettersom vi oppfatter en slik praksis som diskriminerende mellom aktørene. Statnett har i tidligere
vurderinger lagt til grunn fornybardirektivets krav om å tilrettelegge for fornybar kraftproduksjon. Vår
vurdering er at Fornybardirektivet ikke gir føringer i denne retning. I Statnetts evaluering kan det virke
som at de nå søker å omdefinere dette til et "10 MVA-spørsmål", hvor en slik grense hevdes å være
gunstig i forhold til kravene gitt i FIKS for turbinregulatorer og reguleringsutrustning. Selv om det
generelle FIKS kravet til turbinregulatorer er satt for anlegg ≥10 MVA, skal også mindre aggregat iht.
FIKS ha fullverdig turbinregulator og utstyr for frekvensregulering der dette er mulig. Uansett er FIKS
veiledende og 10 MVA kravet er ikke forankret i noe annet lovverk.
Evalueringen tar ikke stilling til hvilke kriterier som bør legges til grunn for hva som regnes som
regulerbart og hvorfor enheter mindre enn 10 MVA bør skjermes. Tvert imot sier Statnett at de ikke
har detaljkunnskapen som er nødvendig for å avgjøre om kraftverk med mindre ytelse enn 10 MVA
har reguleringsevne eller ikke. Det samme gjelder eventuell manglende reguleringsevne for kraftverk
over 10 MVA. Flere produksjonsanlegg > 10 MVA har fysiske eller konsesjonsbestemte
begrensninger i forhold til regulerbarhet. En grense på 10 MVA virker dermed tilfeldig, urettferdig og
lite nøytralt med tanke på forutsetningene gitt av NVEs krav til nøytral og ikke-diskriminerende
atferd. Hadde eksempelvis elspotområdeinndeling eller andre markedsbaserte virkemidler vært
benyttet som virkemiddel, hadde disse aktørene ikke vært skjermet for prisvirkningene, og de med
regulerbarhet hadde fått incentiver til å delta på en fornuftig måte.
I selve kvotetildelingen har Statnett lagt til grunn en vurdering av gjennomsnittlig brukstid for
småkraftverk satt til 60%. Dette virker høyt i forhold de øvrige tall Statnett opererer med for perioden
2012 – 2014. Hvor relevant denne perioden faktisk er fremgår ikke, men representerer kun 3 år, og er
derfor ikke nødvendigvis representativ. Problemstillingen er uansett at verken Statnett eller aktørene
vet hvordan fremtidig værforløp blir. I våte perioder vil all småkraftverk gå opp mot 100%. Siden
balanseaktøren kun får tildelt 60%, må resterende 40% tas på egne «regulerbare» anlegg – som også
vil ha store tilsig. Resultatet vil da være at småkraft får kjøre fritt, mens de med regulerbar produksjon
må slippe forbi vann og ta hele belastningen.
Flere av de berørte produsentene er leverandører av balansetjenester for småkraftverk. Disse får en
ekstra byrde med å regulere ned egen produksjon når småkraftverkene har høy produksjon. Byrden i
forhold til konkurrerende tjenesteleverandører innenfor området, skaper konkurranse-vridende
effekter.
Det er vanskelig å se at Statnetts valg av en unntaksgrense på 10 MVA, prinsippene for kvotetildeling
og de konkurransevridende effektene som skapes over for balanseansvarlig med egenproduksjon, er
nøytralt og ikke-diskriminerende.
Side 6
Vi har oppfordret Statnett til å tydeliggjøre kriteriene som legges til grunn for når produksjon regnes
som uregulerbar og at dette omtales i rapporten. Det kan være tapperestriksjoner og restriksjoner i
vannveiene som reduserer regulerbarheten til enkelte magasinverk. Dette er ikke adressert i
evalueringen.
Når det gjelder forslag til fordeling, når produksjonstilpasning først skal brukes, bør dette gjøres basert
på kravet om likebehandling, dvs. alle kraftverk behandles likt, og småkraftverk får også sin %-vise
andel, akkurat som de større kraftverkene. Hvordan de velger å ivareta sine forpliktelser blir opp til
den enkelte aktør. Et alternativ er at de kjøper nedregulering fra andre aktører.
Fremtidige markedsmodeller
Bruk av områdeinndeling (elspotområder) og spesialregulering er begge markedsbaserte virkemidler
for å håndtere flaskehalser, som er prioritert av myndighetene, ref. FoS, tilhørende forarbeider og
Statnetts egen veileder om utøvelsen av systemansvaret. Etter vår vurdering er områdeinndeling og
spesialregulering de mest egnede virkemidlene til å sørge for at produksjonsenhetene med lavest
vannverdi kjører, og dermed at vanntapet holdes på et minimum. I den grad disse virkemidlene ikke er
hensiktsmessige eller tilstrekkelige for å håndtere den spesifikke situasjonen, bør det vurderes
tilpasninger av de eksisterende markedsbaserte virkemidlene eller nye markedsbaserte virkemidler for
å håndtere utfordringene. At systemer/rutiner for å håndtere en omfattende bruk av spesialregulering
ikke er utviklet, kan ikke lastes virkemidlet i seg selv, men taler heller for at virkemidlet i tilfelle bør
videreutvikles og forbedres. Gjennom bruk av spesialregulering gis det et bidrag til en riktig beregnet
systempris. Kostnadene kommer der de hører hjemme- dvs. til nettkundene og ikke til tilfeldig berørte
aktører.
I evalueringen hevdes det at spesialregulering er forbeholdt kortvarige og/eller uforutsette utkoblinger.
Vi kan ikke se at dette fremgår verken i FoS eller forarbeidene til FoS. Spesialregulering er et
markedsbasert virkemiddel, som etter vårt skjønn er tilstrekkelig til å håndtere utfordringen og gir i
tillegg riktige incentiver overfor systemansvarlig og netteier. I den grad det er mangler med
virkemidlet bør virkemidlet gjennomgås med sikte på forbedringer.
Kostnader knyttet til økte flaskehalser i byggeperioden av kraftlinjer er en kostnad som tilhører det
aktuelle nettprosjektet og bør derfor inngå i kostnadsgrunnlaget når slike prosjekter planlegges. Dette
innebærer at de ulike tiltak for å redusere disse kostnadene også bør vurderes og avklares på et tidlig
tidspunkt, og kan derfor ikke ansees som tidskritiske. På denne bakgrunn bør heller ikke håndtering av
denne type flaskehalser falle inn under systemansvarliges systemkritiske vedtak. Etter som dette også
er kostnader knyttet til nettinvesteringer, er det naturlig at kostnadene som oppstår ved avbøtende
tiltak belastes Statnett som netteier og tarifferes gjennom sentralnettet.
For å sikre en optimal samfunnsøkonomisk tilpasning og følge de prinsipielle føringene i FoS om bruk
av markedsbaserte virkemidler, bør det utvikles markedsløsninger som håndterer dette og som gir
incentiver til Statnetts nettvirksomhet til å redusere negative markedseffekter og optimalisere
ressursutnyttelsen i plan- og byggeperioden. Det er derfor viktig at Statnett som netteier, er ansvarlig
for de kostnader de påfører systemet i byggeperioden. Løsninger som premierer Statnett for en dårlig
håndtering eller hvor økte inntekter til Statnett medfører reduserte tariffer for aktører som ikke bidrar
til å løse utfordringene, er derfor uheldig. Det bør utvikles en markedsmodell som premierer de som
bidrar til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene, gir Statnett som netteier incentiver til
effektiv planlegging og utbygging, og som fordeler kostnadene til alle som nyter godt av
kapasitetsutvidelsene.
Side 7
Energi Norge og de berørte aktørene oppfatter at dagens markedsbaserte løsninger bør være
tilstrekkelig til å håndtere utfordringene. Utvikling av nye parallelle markeder kan bidra til å svekke
eksisterende markedsløsninger, og det bør derfor utvises forsiktighet i så henseende. Det er imidlertid
viktig at slike mekanismer utvikles slik at incentivene til aktørene, herunder Statnett som netteier, blir
riktig. Energi Norge og de berørte aktører har derfor skissert en mulig modell for Statnett
"Produksjonstilpasningsmarkedet (PTM)", se vedlegg 1.
Side 8
Vedlegg 1
Produksjonstilpasningsmarked (PTM)
Innledning og bakgrunn
Når Statnett som netteier bygger ut nye kraftlinjer og foretar revisjoner på eksisterende sentralnett,
erfarer Statnett som systemansvarlig utfordringer i nettdriften. Ønsket produksjon innenfor et bestemt
område vil i perioder være større enn tilgjengelig nettkapasitet ut av området, det oppstår flaskehalser i
nettet. Systemansvarlig er gitt en rekke virkemidler for å håndtere flaskehalser i kraftsystemet,
herunder; endringer i koplingsbilde, inndeling i elspotområder, spesialregulering og
produksjonstilpasninger. Systemansvarlig skal løpende vurdere alternative markedsbaserte
virkemidler.
I forbindelse med byggingen av 420 kV Ørskog - Fardal har Statnett besluttet å utvide bruken av
systemkritiske vedtak ved fastsettelse av produksjonstilpasning for å håndtere flaskehalser som
oppstår på grunn av Statnetts nettutviklingsarbeid i området. Berørte aktører mener dette er feil bruk
av virkemidlet og at dagens markedsbaserte løsninger er tilstrekkelig til å håndtere utfordringene. I
motsatt fall bør eksisterende markedsbaserte virkemidler tilpasses eller andre markedsbaserte
virkemidler utvikles for å håndtere situasjonen.
I det etterfølgende oppsummeres kort prinsippene for utøvelsen av systemansvaret i forbindelse med
Statnetts plikt til å utvikle og benytte markedsmessige virkemidler. Videre foreslås et første
utgangspunkt for en markedsbasert løsning for produksjonstilpasning.
Formelle føringer for utøvelsen av systemansvaret
Statnett SF er delegert offentlig forvaltningsfullmakter gjennom egen konsesjon for systemansvaret
gitt av NVE. Systemansvaret er regulert gjennom egen forskrift om systemansvaret utarbeidet og
regulert av NVE.
Bærende prinsipper i utøvelsen av systemansvaret er blant annet at systemansvarlig skal opptre
nøytralt og ikke-diskriminerende i forhold til alle som omfattes av forskrift om systemansvaret.
Systemansvarlig skal utvikle markedsløsninger som bidrar til å sikre en effektiv utvikling og utnyttelse
av kraftsystemet, og i størst mulig utstrekning gjøre bruk av virkemidler som er basert på
markedsmessige prinsipper.
Systemansvarlig skal fastsette elspotområder for å håndtere store og langvarige flaskehalser i regionalog sentralnettet. Øvrige flaskehalser i regional- og sentralnettet skal normalt håndteres ved bruk av
regulerkraftmarkedet. Merkostnadene ved å fravike normal rekkefølge for effektuering av regulerkraft
skal dekkes av systemansvarlig. I denne sammenheng anser ikke NVE det som rasjonelt å fokusere
ensidig på å minimere spesialregulering, verken i mengde regulert kvantum eller antall dager det
benyttes. Kostnadene ved bruk av spesialregulering over tid bør veies opp mot kostnadene forbundet
med eventuelle tiltak for å redusere deler av det spesialregulerte kvantum1.
Bruk av forvaltningsrettslige systemkritiske vedtak om produksjonstilpasning er dermed å oppfatte
som et unntaksvirkemiddel, som bør knyttes opp til det grunnleggende tidskritiske behovet og at det
ikke finnes andre markedsbaserte virkemidler som kan håndtere situasjonen bedre. Systemansvarlig
har en plikt til å utvikle nye markedsbaserte virkemidler for å håndtere utfordringene i den grad dette
er mulig.
1
NVE rapport 21-2012 Driften av kraftsystemet 2011
Side 9
Vedlegg 1
Incentiver
De store revisjonene i eksisterende kraftsystem som må gjennomføres når nytt sentralnett skal bygges,
skaper flaskehalser i systemet som må håndteres. De ulike virkemidlene som benyttes av
systemansvarlig for å håndtere situasjonen vil i ulik grad introdusere kostnader i systemet. Kostnadene
er direkte knyttet til nettutviklingsprosjektene, og dermed en del av den samfunnsøkonomiske
nyttevurderingen av prosjektene. Slike kostnader bør på lik linje med de øvrige nettkostnadene inngå i
det totale nettregnskapet for anleggene og hentes inn gjennom tarifferingen av nettet. Ved at netteier er
ansvarlig for slike kostnader, på lik linje med øvrige nettkostnader, gis netteier grunnleggende
incentiver, som er viktige for å sikre samfunnsøkonomi i planlegging, investering, bygging og drift av
anlegg. Netteier gis incentiver til å gjennomføre byggeprosjektene effektivt i forhold til planlegging,
tids- og ressursbruk, koordinering mellom ulike prosjekter og aktører. Systemansvarlig gis incentiver
til å optimalisere virkemidlene.
Forslag til løsning for markedsbasert produksjonstilpasning
Vi foreslår at det utvikles et marked for produksjonstilpasning, Produksjonstilpasningsmarkedet –
PTM. PTM har som hensikt å sikre tilstrekkelig produksjonstilpasning i de områder hvor revisjoner av
anlegg foretas der inndeling av elspotområder ikke vurderes som et egnet virkemidler og hvor ensidig
bruk av spesialregulering oppfattes som uhensiktsmessig.
PTM er en markedsbasert løsning hvor tilbydere får betalt for å garantere at de regulerer ned sin
produksjon i planfasen til de grenser Statnett fastsetter. Behovet for å sikre en slik tilpasning er
hovedsakelig knyttet til netteieres behov for å håndtere flaskehalser, som oppstår pga. revisjoner ved
bygging av nye nettanlegg.
Produksjonstilpasning kan kun bys inn fra produksjon. PTM stimulerer til at nødvendige
begrensninger i produksjon foretas etter markedsmessige prinsipper og vilkår, og bidrar til en optimal
fordeling av produksjonstilpasningen.
Produksjonstilpasning sikres i PTM-revisjonssesong og i PTM-revisjonsuke. Med revisjon menes her
den perioden hvor nettanlegg bygges, moderniseres eller oppgraderes. Det utarbeides ett sett vilkår for
PTM som omfatter både uke- og sesongmarkedet. For å unngå overkjøp av produksjonstilpasning bør
kjøpene fordeles mellom PTM- revisjonssesong og PTM-revisjonsuke. Videre bør spesialregulering
benyttes i tillegg for å optimere tilgjengelig kapasitet ut av det begrensede område.
I PTM-revisjonssesong kjøpes produksjonstilpasning med varighet over hele den forventede
revisjonssesongen og fortrinnsvis gjennomføres før oppstart av PTM-revisjonsuke. Systemansvarlig
informerer markedet om anbudsinnbydelse og kjøpsprosess gjennom Landssentralens
meldingstjeneste, og bud skjema og vilkår gjøres tilgjengelig på Statnetts nettside. Resultater fra
budrunde publiseres under PTM-revisjonssesong.
Kjøp i PTM-revisjonsuke foretas ut fra en vurdering av den aktuelle kraftsituasjonen, og da ut fra
prognoser på produksjon, forbruk, utveksling mot utlandet og sannsynlige flaskehalser. Eventuelle
løpende tilpasning gjennom spesialregulering vurderes i forhold til den løpende driftssituasjonen.
Side 10