4. Om alternativene
1 Innhold Forord ........................................................................................................................................................ 4 1. Bakgrunn og formål ................................................................................................................................... 5 2. Helhetlig vurdering og sammenfattende konklusjoner. ........................................................................... 6 3. Fakta om kommunereformen ................................................................................................................... 8 4. Om alternativene..................................................................................................................................... 11 4.1 Nullalternativet .................................................................................................................................. 12 4.1.1 Kort om Kongsberg. ........................................................................................................................ 12 4. 2 Dalalternativet. Kongsberg – Flesberg – Rollag - Nore og Uvdal ..................................................... 12 Kort om Flesberg ..................................................................................................................................... 12 Kort om Rollag ......................................................................................................................................... 12 Kort om Nore og Uvdal ............................................................................................................................ 13 4.3 Byalternativet ................................................................................................................................... 14 4.3.1 Kongsberg – Notodden. Alt 2a........................................................................................................ 14 Kort om Notodden ................................................................................................................................... 14 4.3.2. Kongsberg – Notodden - Øvre Eiker Alternativ 2b ........................................................................ 14 4.3.3 Kongsberg - Øvre Eiker. Alternativ 2c ............................................................................................. 15 Kort om Øvre Eiker .................................................................................................................................. 15 5. Grensejustering ........................................................................................................................................ 16 6. Grunnlag for vurdering av alternativer.................................................................................................... 16 7. Vurderinger av Kongsberg som egen kommune ..................................................................................... 18 7.1 Kommunestørrelse ............................................................................................................................ 18 7.2 Regionalt tyngdepunkt ...................................................................................................................... 19 7.3 Kongsberg som vertskommune ......................................................................................................... 19 7.4 Økonomi ............................................................................................................................................ 19 7.5 Om Kongsberg og sysselsetting generelt........................................................................................... 19 7.6 Næringsliv og handel ......................................................................................................................... 20 7.7 Næringsstruktur................................................................................................................................. 20 7.8 Utdanning .......................................................................................................................................... 20 7.9 Kultur ................................................................................................................................................. 21 7.10 Helse, omsorg og sosiale tjenester. ................................................................................................. 21 7.11 Interkommunalt samarbeid ............................................................................................................. 21 7.12 Funksjonelle samfunnsutviklingsområder ....................................................................................... 23 2 7.13 Demokratisk styring og kontroll ...................................................................................................... 24 7.14 Samlet vurdering ............................................................................................................................. 24 8. Økonomiske effekter knyttet til sammenslåingsalternativene ............................................................... 25 8.1 Effekter på overføringene i inntektssystemet ................................................................................... 25 8.1.1 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter – alternativ 1 ........................................... 26 8.1.2 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter – alternativ 2a.......................................... 28 8.1.3 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter – alternativ 2b ......................................... 29 8.1.4 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter – alternativ 2c .......................................... 31 8.1.5 Oppsummering ............................................................................................................................... 32 8.2 Direkte støtte til kommunesammenslåing ........................................................................................ 33 8.2.1 Engangskostnader .......................................................................................................................... 33 8.2.2 Reformstøtte .................................................................................................................................. 34 8.3 Mulige effektiviseringsgevinster ved sammenslåing......................................................................... 35 8.3.1 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon - alternativ 1 ................................................. 36 8.3.2 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon – alternativ 2a .............................................. 37 8.3.3 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon – alternativ 2b .............................................. 38 8.3.4 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon – alternativ 2c ............................................... 39 8.3.5 Oppsummering mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon ............................................. 39 8.4 Mulige effektiviseringsgevinster på tjenesteproduksjon .................................................................. 40 8.5 Andre økonomiske effekter ved sammenslåing ................................................................................ 43 8.6 Oppsummering økonomi ................................................................................................................... 43 9. Befolknings- og næringsutvikling............................................................................................................. 45 9.1 Befolkningsutvikling........................................................................................................................... 45 9.2 Arbeidsplasser .................................................................................................................................. 49 9.3 Strukturelle forhold med betydning for flytting ................................................................................ 51 9.4 Pendling ............................................................................................................................................. 55 10. Fordeler og ulemper med ulike sammenslåingsalternativer............................................................... 56 10.1 Alternativ 1. Kongsberg, Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal (Dalalternativet)................................ 56 10.2 Alternativ 2a. Kongsberg og Notodden ........................................................................................... 58 10.3 Alternativ 2b. Kongsberg, Notodden og Øvre Eiker ........................................................................ 60 10.4 Alternativ 2c. Kongsberg og Øvre Eiker ........................................................................................... 61 11. Prosessen videre. ................................................................................................................................. 63 11.1 Fremdrift .......................................................................................................................................... 64 11.2 Organisering .................................................................................................................................... 65 3 Forord “Utredning av hovedlinjene i alternativer til kommunesammenslåing for Kongsberg”, er utarbeidet av rådmannen i Kongsberg med bidrag fra Telemarkforskning. Fra Telemarkforskning har Bent Aslak Brandzæg, Audun Thorstensen og Marit Owren Nygaard bidratt med innhold til kapitlene om økonomiske effekter knyttet til kommunesammenslåingsalternativene, befolknings- og næringsutvikling, fordeler og ulemper med ulike sammenslåingsalternativer samt helhetlig vurdering og sammenfattende konklusjoner. Rådmannen benytter anledningen til å takke for godt samarbeid. Utredningsarbeidet er gjennomført i perioden januar – februar 2015. Kongsberg 4.mars 2015. Wenche Grinderud Rådmann i Kongsberg 4 1. Bakgrunn og formål Kommunereformen er en nasjonal reform vedtatt av Stortinget. Alle kommuner må aktivt utrede og ta stilling til om de skal slå seg sammen med andre kommuner. 12. november 2014 fattet kommunestyret i Kongsberg følgende vedtak: “Rådmannen utreder hovedlinjene i alternativene til kommunesammenslåing og fremlegger dette sammen med et forslag til videre prosess.” Denne utredningen skal gi kommunestyret et grunnlag for å bestemme om de ønsker å gå videre i en forstudie når det gjelder kommunestruktur, og i så fall med hvilke kommuner. Alternativene som er vurdert er: Nullalternativet- Kongsberg kommune blir som i dag. Alternativ 1, dalalternativet- Kongsberg og Numedalskommunene. Alternativ 2, byalternativet a. Kongsberg og Notodden b. Kongsberg, Notodden og Øvre Eiker c. Kongsberg og Øvre Eiker I “Utredning av hovedlinjene i alternativer til kommunesammenslåing for Kongsberg” oppsummerer vi innledningsvis med en helhetlig vurdering og sammenfattende konklusjoner. Vi gir en kort presentasjon av kommunene og alternativene, inkludert noen utvalgte nøkkeltall. Det følger også en oversikt over oppgaver kommunene samarbeider om pr i dag. I utredningen drøftes status og utfordringer for Kongsberg kommune i lys av ekspertutvalgets grunnleggende anbefalinger, og vi oppsummerer dette i en samlet vurdering i forhold til nullalternativet. Før sammenstillingen av fordeler og ulemper med de ulike sammenslåingsalternativene ser vi mer spesifikt på de økonomiske effektene og hvilke utviklingstrekk og utfordringer kommunene står overfor når det gjelder befolknings- og næringsutvikling. Avslutningsvis skisseres et forslag til videre prosess dersom kommunestyret beslutter å gå videre med et eller flere av sammenslåingsalternativene. I forbindelse med en kommunesammenslåing er det mange spørsmål som er av politisk karakter, og som en utredning ikke kan gi et direkte svar på. Utredningen kan bidra til å skape en forståelse for status og utfordringer som Kongsberg kommune står overfor, og si noen om potensielle fordeler og ulemper en kommunesammenslåing kan gi på ulike områder. Hvordan man velger å håndtere de muligheter en kommunesammenslåing eventuelt gir, vil imidlertid være avhengig av politiske prioriteringer. Dersom kommunestyret vedtar at Kongsberg kommune skal gå videre i prosessen vil det i neste fase bli aktuelt med grundigere utredninger i samarbeid med aktuell(e) kommuner. 5 2. Helhetlig vurdering og sammenfattende konklusjoner. Alle alternativene som er skissert kan være aktuelle å vurdere nærmere, men valg av alternativ vil være avhengig av hvilke hensyn som vektlegges. Dalalternativet vil ikke gi en kommune med spesielt økt tyngde befolkningsmessig, men hovedformålet vil være å sikre gode tjenester og styrke arbeidet med samfunns- og næringsutvikling i Numedal som helhet. Byalternativet vil i større grad ha en strategisk betydning som grunnlag for å spille en tydeligere og sterkere rolle som samfunnsutviklingsaktør i aksen innover mot Drammen og Oslo. Generelt sett vil alle alternativene forutsette at man identifiserer sterke fellesinteresser for helhetlig utvikling av den nye kommunen, at disse synliggjøres gjennom tydelige mål for hva kommunen skal være i framtida og hvordan den nye kommune skal utvikles som helhet. Dersom man velger å gå videre med disse alternativene, kan det være nyttige med gjennomføring av scenarieprosesser i forhold til framtidig utvikling. Nullalternativet. Kongsberg er en kommune som er stor nok til å klare seg selv. Kommunen har et befolkningsgrunnlag som gir grunnlag for tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å håndtere de fleste oppgaver, også nye oppgaver som eventuelt måtte komme. Kommunen har heller ingen store utfordringer med mangel på areal til framtidig utvikling eller at tettstedsområder brer seg på tvers av kommunegrensene. Selv om Kongsberg er en kommune som er stor nok til klare seg alene, vil det likevel kunne være både fordeler og ulemper knyttet til å slå seg sammen med andre. Alternativ 1 – dalalternativet. Når det gjelder alternativ 1 som omfatter en sammenslåing med resten av Numedalskommunene, er det en utfordring for Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal at de er små i innbyggertall, og har utfordringer med kapasitet og kompetanse knyttet til små og sårbare fagmiljøer. Kommunene er således avhengig av interkommunalt samarbeid for løse sine oppgaver på en effektiv og god måte. Kongsberg er i økende grad involvert i flere av samarbeidene. Med overføring av flere oppgaver til kommunene vil behovet for interkommunalt samarbeid øke, og det vil være naturlig å tenke seg at Kongsberg i økende grad vil fungere som vertskommune for krevende oppgaver. Det går en grense for hvor omfattende det interkommunale samarbeidet kan være før samarbeidsulempene blir større enn fordelene, og en kommunesammenslåing kan være mer fordelaktig. De største utfordringene knyttet til dette alternativet er at det vil bli en langstrakt kommune med store avstander. Utfordringene og behovene for tiltak knyttet til nærings- og samfunnsutvikling varierer oppover dalen. Inntektsnivået varierer og tjenesteproduksjonen i kommunene er dermed tilpasset ulike inntektsnivåer. Dette kan innebære harmoniseringsutfordringer. Flesberg fungerer i stor grad som en bokommune knyttet opp mot arbeidsmarkedet i Kongsberg. Desto lenger man kommer oppover i dalen, desto mer avhengig blir kommunene av egne arbeidsplasser for å opprettholde bosetting og livskraftige lokalsamfunn. Med en sammenslåing med Kongsberg, kan det bli en økende frykt at dette vil føre til ytterligere sentralisering og fraflytting. 6 Samtidig er det også slik at Kongsberg vil ha fordeler av et aktivt og levende omland med tanke på kunne videreutvikle seg som regionsenter. Kongsberg er en innfallsport til Numedal, og utvikling rundt hytteturisme, reiseliv, landbruk og utmarksressurser er viktige fellesinteresser for Numedalskommunene. For at en sammenslåing skal framstå som attraktivt, spesielt i øvre deler av Numedal, vil det være en forutsetning at man gjennom en kommunesammenslåing ser at man vil stå sterkere i arbeidet med å sikre befolknings- og næringsutviklingen i hele Numedal. Dalalternativet er det alternativet som vil generere størst økning i rammeoverføringene de første 15 årene etter at sammenslåingen har funnet sted. I tillegg kommer også økte konsesjonskraftsinntekter. Kombinert med effektiviseringsgevinster, i første rekke på administrasjon, kan dette gi økonomisk og politisk handlingsrom i forhold til framtidig utviklingsarbeid. Samtidig er det det alternativet som vil gi størst nedtrapping av inntektene etter 20 år. Dette har bl.a. sammenheng med at tre basistilskudd og tre småkommunetilskudd inngår i Inndelingstilskuddet som blir trappet ned fra 15-20 år etter sammenslåingen. Økningen i konsesjonskraftsinntekter vil imidlertid kompensere noe for denne nedgangen sammenlignet med dagens inntektsnivå. Ellers er det klart at alternative sammenslåingskonstellasjoner der Numedalkommunene inngår også kan aktualiseres. I ekspertutvalgets sluttrapport gis det bl.a. uttrykk for at et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre en kommune. Utvalget mener at arbeidsmarkedet er tett integrert når rundt 25 prosent eller flere av de sysselsatte bosatt i en kommune jobber i regionens senterkommune(r). Utvalget peker videre på at hva som vil være den eksakte grensen for en funksjonelt avgrenset kommune, bør avgjøres av lokale og regionale forhold. Blant kommunene som inngår i de ulike alternativene, skiller Flesberg seg ut med spesiell høy innpendling til Kongsberg. Innpendlingen fra Flesberg er på hele 38 prosent. Alternativ 2- byalternativet. Fordelene og ulempene med by-alternativene er av en noe annen karakter enn Dalalternativet. Alle tre kommunene må karakteriseres som relativt store tatt i betraktning at over halvparten av landets kommuner er under 5000 innbyggere. I disse kommunene er ikke nødvendigvis problemer med små og sårbare fagmiljøer en kritisk faktor. Alle tre kommunene har imidlertid felles interesser knyttet til samferdsel og kollektivtransport, kompetanse-, næringsutvikling, stedsutvikling og profilering, og markedsføring av regionen. Arbeidsmarkedet i Kongsbergregionen er viktig for alle kommunene, og både i Notodden og Øvre Eiker er det over 10 prosent av de sysselsatte med bosted i de respektive kommunene som pendler til Kongsberg. Her er det muligheter for at byalternativene kan gi en større tyngde og påvirkningskraft i enden av aksen Oslo-Drammen-Kongsberg og Notodden. En større kommune kan også bli en bedre samhandlingsaktør overfor næringslivet. Det er tette relasjoner mellom deler av næringslivet på Notodden og Kongsberg og èn kommune kan ha større muligheter for bedre tilrettelegging og mer helhetlig oppføling og koordinering av behov og ønsker som næringsaktørene måtte ha. Øvre Eiker er en kommune som har stor utpendling også til andre kommune, men deler av befolkningen i Øver Eiker har større nærhet til Kongsberg enn Hokksund, som er kommunesenteret i Øvre Eiker. En sammenslåing av alle tre bykommunene vil naturligvis være det alternativet som potensielt sett bidrar til størst tyngde og slagkraft. Samtidig er det også klart at det er dette byalternativet som 7 kanskje i størst mulig grad kan skape utfordringer knyttet til avstander, fordelingsspørsmål og interessemotsetninger. Det er naturlig å anta at slike problemer blir mindre i de alternativene der kun to bykommuner er involverte. Notodden og Kongsberg samarbeider i dag i gjennom Kongsbergregionen og alle tre bykommunene er en del av Osloregionen. En sammenslåing mellom Kongsberg og Notodden kan gi et sterkere tyngdepunkt i enden av denne aksen av Osloregionen. Dette kan være en fordel for Notodden og den fremtidige utviklingen av Kongsberg som regionsenter. For Øvre Eiker vil en styrkning av Kongsberg som regionsenter være positivt i den forstand at kommunens attraktivitet som bokommune øker. En sammenslåing med Øvre Eiker vil innebære noe kortere avstander og litt gunstigere økonomiske effekter. Øvre Eiker og Kongsberg har et jevnere kostnadsnivå på tjenesteområdene, noe som også tilsier noe mindre harmoniseringsbehov. 3. Fakta om kommunereformen Mål for reformen. Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen. Færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn, samt ivareta viktige frivillige oppgaver. Som et generelt prinsipp skal reformen legge grunnlaget for at alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Regjeringen la våren 2014 frem Kommunereform- Meldingsdel i kommuneproposisjonen 2015 (Prop.95S). Her redegjør regjeringen for bakgrunn, formål, prosess og virkemidler for kommunereformen. Kommunene har fått et utredningsansvar når det gjelder fremtidig kommunestruktur. Alle landets kommuner er invitert til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Regjeringen har følgende mål for reformen: Gode og likeverdig tjenester til innbyggerne Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Styrket lokaldemokrati Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte 3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som på fritt faglig grunnlag skulle foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen i kommunene. De lokale og regionale prosessene skal ta utgangspunkt i målene for reformen. Sammen med ekspertutvalgets kriterier for en god kommunestruktur og utvalgets anbefalinger er dette grunnlag for diskusjoner, vurderinger og vedtak lokalt. 8 Ekspertutvalgets delrapport. Ekspertutvalget leverte første delrapport 31. mars 2014. Her kom utvalget med forslag til kriterier og prinsipper for en god kommuneinndeling - basert på de oppgavene kommunene har i dag. Kriteriene skal benyttes på lokalt, regionalt og sentralt nivå som et grunnlag for å vurdere kommunesammenslåing og ny kommunestruktur. Ekspertutvalget for kommunereformen har satt opp ti kriterier som alle kommunene må vurdere: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Oversikt over de viktigste forslagene i ekspertutvalgets rapport (pdf) Ekspertutvalgets sluttrapport 1. desember 2014 la ekspertutvalget fram Ekspertutvalgets sluttrapport: Kriterier for god kommunestruktur. I sluttrapporten har utvalget sett på hvilke kriterier kommunene bør oppfylle for å kunne ta på seg nye oppgaver. Utvalget har vurdert eksempler på oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til større og mer robuste kommuner: Rollen som tjenesteprodusent/myndighetsutøver: Oppgave Habilitering og rehabilitering alt ansvar etter utskrivningsklar Hjelpemidler – varige hjelpebehov og Hjelpemiddelsentralene Barnevern – fosterhjem og institusjon Arbeidsmarkedstiltak Ansvarlig i dag Helseforetakene Utvalgets vurdering Kan overføres/15 000-20 000 NAV Kan overføres/15 000-20 000 Bufetat Kan overføres/15 000-20 000 NAV Psykisk helsevern Helseforetakene Tverrfaglig spesialisert rusbehandling Videregående opplæring Helseforetakene Bør ikke overføres i sin helhet, vurdere varig tilrettelagt arbeid/15 000 – 20 000 Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes/15 000- 20 000 Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes/15 000- 20 000 Kan overføres/over 100 000, dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde Fylkeskommunen 9 Rollen som samfunnsutvikler: Oppgave Kollektivtransport Fylkesveger Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling Ansvarlig i dag Fylkeskommunen Utvalgets vurdering Kan overføres/over 100 000, dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde Fylkeskommunen Bør ikke overføres, men kan omklassifisere fylkesveier av lokal karakter/over 100 000, dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde Fylkesmannen, Kan gi råd, treffe beslutninger om Fylkeskommunen, tilrettelegging for lokalt næringsliv og Innovasjon Norge avgjøre søknader om økonomiske tilskudd til bedrifter og etablerere/ 15 000- 20 000. Utvalget skisserer konsekvensene av tre ulike kommunemodeller: Modell 1 innebærer en videreføring av generalistkommuneprinsippet hvor alle kommuner (unntatt Oslo) har ansvaret for samme oppgaveportefølje. I tråd med utvalgets anbefalinger fra delrapporten forutsettes kommunene å ha en minstestørrelse på 15 000–20 000 innbyggere. Alle kommunene inngår som i dag i et fylke/region. Modell 2 åpner for at kommuner har ulike oppgaver ut fra hvor mange innbyggere de har (oppgavedifferensiering) og overføring av flere oppgaver til storkommuner. Alle kommunene (unntatt Oslo) inngår som i dag i fylket/regionen. Modell 3 åpner også for oppgavedifferensiering og tildeling av Oslo-status til flere storkommuner, det vil si at storkommunen i tillegg til å ha regionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region. Modell 3 innebærer at nabokommunene til storkommunen inngår i et annet fylke/region, slik tilfellet er for nabokommunene til Oslo i dag. Utvalget har også sett på modeller med mer omfattende oppgavedifferensiering enn modell 2 og 3, hvor kommunene tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger et visst innbyggertall. Utvalget finner imidlertid at en slik ”trappetrinnsmodell” vil øke kompleksiteten i forvaltningssystemet og skape en uoversiktlig situasjon for innbyggerne – både som velgere og brukere av tiltak og tjenester. Utvalget har derfor ikke vurdert slike modeller nærmere. Prosess Departementet har som utgangspunkt at kommunene vil ha behov for om lag et år på å drøfte utfordrings- og mulighetsbildet før det fattes vedtak om hvilke kommuner de vil slå seg sammen med. Regjeringen skal legge fram et samlet forslag om hvilke oppgaver som kan overføres til større kommuner våren 2015. Stortinget vil dermed ha behandlet forslaget om nye oppgaver til kommunene før kommunene skal gjøre sine lokale vedtak. I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak innen sommeren 2016. De kommunale vedtakene skal meldes inn til departementet via fylkesmannen, som bistår med å oppsummere tilbakemeldingene fra hvert enkelt fylke. 10 Målet er deretter å legge fram en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene våren 2017, samtidig med en proposisjon om ny kommunestruktur. 4. Om alternativene Kommunestyret har gitt rådmannen i oppdrag å utrede hovedlinjene i alternativer til kommunesammenslåinger. De ulike løsningene er delt i tre hovedkategorier: Nullalternativet. o Kongsberg kommune forblir som i dag. Dalalternativet. o Kongsberg kommune slås sammen med tilstøtende kommuner i Numedal. Byalternativet. o Kongsberg kommune slås sammen med Øvre Eiker og/eller Notodden kommune. Dette kapittelet gir en kort og forenklet oversikt over kommunene og noen nøkkeltall i alternativene. Datagrunnlag: Arealdata er hentet fra Statens kartverk, arealstatistikk Folketall fra SSB Fremskrevet med middels vekst Netto lånegjeld er langsiktig gjeld fratrukket utlån og ubrukte lånemidler, i prosent av brutto driftsinntekter for samme kommune. Netto driftsresultat er hovedindikatoren for den økonomiske balansen i kommuner. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt og er et uttrykk for hva kommunen har til disposisjon til avsetninger og investeringer. I følge det tekniske beregningsutvalget for kommunal økonomi bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett og over tid utgjøre om lag 3 %. Tallene er fra 2013 og hentet fra verktøyet “Ny kommune”. Kommunebarometeret er en måling av alle kommuner, gjennomført av Kommunal Rapport. De bruker 127 ulike nøkkeltall for å rangere kommunene fra topp til bunn innen 13 ulike områder. I totaltabellen er alle nøkkeltallene lagt sammen. Det er også justert noe med hensyn til kommunenes reelle økonomiske handlefrihet. Kommunebarometeret er en rangering - og ikke en vurdering om tjenesten fortjener stempelet god nok eller ei. Stikkordet her er forenkling, å vise det store bildet av hvordan kommunens nøkkeltall er i forhold til resten av kommune-Norge. 11 4.1 Nullalternativet 4.1.1 Kort om Kongsberg. Kongsberg kommune har ca. 26 700 innbyggere fordelt på 793 kvadratkilometer. Kommunen grenser i nord til Flesberg, i øst mot Øvre Eiker og Hof, i sør mot Skien, Siljan og Lardal, og i vest mot Notodden og Sauherad kommuner. I tillegg til kommunesenteret Kongsberg by, har kommunen tettstedene Hvittingfoss, Efteløt og Jondalen. Kongsbergs utbyggingsstrategi er videreutvikling som kompaktby med handel i sentrum og styrking av tettstedene som nærsentra med boligtilrettelegging. De største bedriftene i Teknologibyen Kongsberg er Kongsberg Gruppen, FMC Technologies, Kongsberg Automotive og GKN Aerospace. Kongsberg ble i 2014 rangert som nr. 6 av 428 kommuner i Næringslivets hovedorganisasjon sitt årlige Kommune NM. I kommunen ligger en avdeling av Høgskolen i Buskerud og Vestfold, Teknisk fagskole og videregående skole. Kongsberg er en del av Kongsbergregionen som er et samarbeids og interesseorgan for syv kommuner. De seks andre kommunene er Notodden, Hjartdal, Tinn, Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal. De tre første ligger i Telemark fylke. Kommune Folketall 1/1 2015 Snitt alder Areal km2 Netto lånegjeld 2013 Netto Driftsresultat 2013 Plass i kommunebarometeret Kongsberg 26 711 40,1 793,09 53,4 % 1,0 % 76 Antall pendlere til/fra Kongsberg 5433/2527 Km fra Kongsberg sentrum Fremskrevet folketall 2020/2040 0 28651/33169 Nullalternativet betyr ingen endring, Kongsberg består som i dag. Kommunens netto driftsresultat viser en drift i balanse, men de økonomiske utfordringene beskrives som betydelige. Kongsberg er en velfungerende kommune i vekst, har gode utviklingsmuligheter og et befolkningsgrunnlag over definert minimum. I gjeldende arealplan er det tilstrekkelig areal til fremtidig vekst og næringsetablering. Næringslivet i Kongsberg er avhengig av arbeidskraft fra nabokommunene noe et stort antall inn- pendlere viser. 32,3 % (5 433 personer) av arbeidsplassene dekkes med innpendling. 4. 2 Dalalternativet. Kongsberg – Flesberg – Rollag - Nore og Uvdal Kort om Flesberg Flesberg har ca. 2670 innbyggere fordelt på ca. 560 kvadratkilometer. Kommunen grenser til Notodden og Tinn i vest, Sigdal og Øvre Eiker i øst, Rollag i nord og Kongsberg i sør. I tillegg til kommunesenteret Lampeland er andre sentrale steder i kommunen Flesberg, Svene og Lyngdal. Skog og jordbruk er viktige næringer. Moelven Treindustri og Norske Fjellhus er de største bedriftene. Fjellområdene med hyttefelt og vinteraktiviteter er viktige for reiselivet. Kort om Rollag Rollag har ca. 1380 innbyggere fordelt på 449 kvadratkilometer. Kommunen ligger omtrent midt i Numedal mellom Nore og Uvdal og Flesberg. Rollag grenser i øst mot Sigdal og i vest mot Tinn. De viktigste sentrene er Rollag, som er kommunesenteret, og Veggli. Trillemarka er Norges største 12 barskogreservat og et flott tur- og rekreasjonsområde med både jakt og fiskemuligheter. Vegglifjell har store hytteområder og et vel utbygd løypenett som strekker seg sørover til Blefjell og inn i Hardangervidda nasjonalpark mot nord. Hovednæringene i kommunen er landbruk og industri. De siste årene har innbyggertallet sunket, delvis på grunn av kutt i arbeidsplasser på KA Rollag. Kommunen driver aktivt med omstillingsprosjekt med mål om å øke folketallet. Det finnes også flere mindre bedrifter innen bygg og anlegg, transport, varehandel m.m. Numedal folkehøgskole ligger i Rollag. Kort om Nore og Uvdal Nore og Uvdal som ligger øverst i Numedal har ca. 2500 innbyggere fordelt på 2502 kvadratkilometer. Nore og Uvdal er arealmessig den største kommunen i Buskerud fylke. Kommunen grenser i nord til Hol, Ål og Nes, i øst til Flå og Sigdal, i sør til Rollag, Tinn og Vinje, og i vest til Eidfjord. Store deler av Hardangervidda ligger innenfor kommunegrensene. Kommunen er langstrakt og har fire tettsteder; Norefjord, Rødberg, Tunhovd og Uvdal. Rødberg er kommunesenteret. Nore og Uvdal er en kraftkommune med flere større og mindre kraftverk som bidrar med både arbeidsplasser og økonomi til kommunen. Reiselivet er en viktig næring. I kommunen ligger Numedal videregående skole. Kommune Folketall 1/1 2015 Snitt alder Areal km2 Netto lånegjeld 2013 Netto Driftsresultat 2013 Plass i kommunebarometeret Km fra Kongsberg sentrum Fremskrevet folketall 2020/2040 76 255 178 337 Antall pendlere til/fra Kongsberg 0/0 551/82 74/20 44/28 Kongsberg Flesberg Rollag Nore og Uvdal Samlet 26 711 2 671 1 375 2 541 40,1 41,2 45,6 44,0 793 562 449 2502 53,4 % 30,8 % 30,9% 28,9 % 1,0 % -3,3 % 2,4 % 5,7 % 0 22 65 93 28651/33169 2893/3423 1298/1140 2571/2553 33 230 42,7 4306 1,3 % - - - 35413/40285 Befolkningsutviklingen i perioden 2000 – 2015 viser at Flesberg har hatt en liten vekst fra 2491 til 2671 innbyggere. Rollag og Nore og Uvdal har hatt en nedgang i samme periode fra 1492 / 2764 til 1375 / 2541. Numedal er langstrakt. Mellom kommunesentrene fra Kongsberg til Rødberg er det 9,3 mil. Kollektivtilbudet er lite utbygd. De fire kommunene dekker et stort areal på ca. 4306 kvadratkilometer og vil få et befolkningsgrunnlag på 33 230 innbyggere. 38 % av arbeidstakerne som bor i Flesberg pendler til Kongsberg. Snittalder i befolkningen vil øke. Basert på regnskapstall fra 2013 vil driftsresultatet blir høyere. De tre Numedalskommunene har allerede et utstrakt samarbeid som omfatter en rekke tjenester. Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal er godt i gang med en prosess hvor en ser på en sammenslått kommune. Samtidig er det sonderinger fra Rollag og Flesberg kommuner i retning Sigdal kommune i øst, og mot fjellkommuner som Hol fra Nore og Uvdal. 13 4.3 Byalternativet 4.3.1 Kongsberg – Notodden. Alt 2a Kort om Notodden Notodden kommune har ca. 12 600 innbyggere fordelt på 919 kvadratkilometer. Notodden ligger i Telemark fylke ved Heddalsvannet og ved østløpet av Telemarkskanalen. Kommunen grenser til Seljord og Hjartdal i vest, Tinn i nord, Flesberg og Kongsberg i øst, og Sauherad og Bø i sør. I tillegg til kommunesenteret Notodden by, har kommunen bla. tettstedene Gransherad, Heddal og Lisleherad. Rett utenfor sentrum ligger Telemark Teknologipark der flere ulike teknologi- og industribedrifter har etablert seg. Noen av bedriftene som skaper optimisme i byen er Simpro AS, Berget AS, Sperre AS og Norwegian Coating Tecnology. Notodden lufthavn ligger like vest for Notodden sentrum. Tuvensenteret er det største kjøpesenteret i regionen, lokalisert utenfor Notodden sentrum. I kommunen ligger en avdeling av Høgskolen i Telemark og videregående skole. Kommune Folketall 1/1 2015 Snitt alder Areal km2 Netto lånegjeld 2013 Netto Driftsresultat 2013 Plass i kommunebarometeret Kongsberg Notodden Samlet 26 711 12 599 39 310 40,1 42,3 41,2 793,09 919,23 1712,32 53,4 % 89,7 % 1,0 % - 0,5 % 0,5 % 76 306 - Antall pendlere til/fra Kongsberg 0/0 608/132 - Km fra Kongsberg sentrum Fremskrevet folketall 2020/2040 0 31 km. - 28651/33169 13018/14401 I perioden 2000 – 2015 har Notodden hatt en liten økning i befolkningen fra 12 272 – 12 599. Kongsberg har i samme periode hatt en økning i befolkningen fra 22 293 – 26 711. Ved en sammenslåing etter denne modellen vil kommunen ha ca. 40 000 innbyggere. Snitt alder i befolkningen vil øke noe. Basert på regnskapstall fra 2013 vil netto driftsresultat reduseres. De to kommunene har allerede etablert et nært samarbeid gjennom Kongsbergregionen. Notodden kommune har vedtatt å gå videre fra forstudie til forprosjekt med kommunene Bø, Hjartdal, Nome, Sauherad og Seljord; “Lifjell rundt” Notodden kommune er likevel åpen for en prosess med Kongsberg kommune og ev Øvre Eiker kommune, for å vurdere en eventuell sammenslåing. 4.3.2. Kongsberg – Notodden - Øvre Eiker Alternativ 2b Kommune Folketall 1/1 2015 Snitt alder Areal km2 Netto lånegjeld 2013 Netto Driftsresultat 2013 Plass i kommunebarometeret Kongsberg Notodden Øvre Eiker Samlet 26 711 12 599 18 039 57 349 40,1 42,3 39,9 40,8 793,09 919,23 456,69 2 169,01 53,4 % 89,7 % 77,3 % 1,0 % - 0,5 % 1,1 % 0,6 % 76 306 241 - Antall pendlere til/fra Kongsberg 0/0 608/132 1007/203 - Km fra Kongsberg sentrum Fremskrevet folketall 2020/2040 0 31 km. 22 km. - 28651/33169 13018/14401 19806/25208 61457/72778 14 Ved en sammenslåing etter denne modellen vil kommunen bli en relativt stor bykommune med ca. 57 000 innbyggere, flere tyngdepunkt og et mangfold. Avstandene er akseptable og det er utbygd kollektivtilbud mellom Øvre Eiker- Kongsberg – Notodden. Snittalder i befolkningen vil øke noe. Basert på regnskapstall fra 2013 vil netto driftsresultat bli lavere. Øvre Eiker og Notodden er de to kommunene med flest innpendlere til Kongsberg. Den nye storkommunen vil ligge i den for Kongsberg viktige aksen inn mot Oslo – Gardermoen. 4.3.3 Kongsberg - Øvre Eiker. Alternativ 2c Kort om Øvre Eiker Øvre Eiker kommune har ca. 18 000 innbyggere fordelt på ca. 457 kvadratkilometer. Øvre Eiker ligger i Buskerud fylke og grenser mot Kongsberg, Flesberg, Sigdal, Modum Lier, Nedre Eiker og Hof. Sammen med Nedre Eiker er kommunen en del av landskapet Eiker som er et dalføre langs Drammenselva. Omtrent halvparten av kommunens innbyggere bor i kommunesenteret Hokksund, mens resten i hovedsak er bosatt i tettstedene Vestfossen, Skotselv, Ormåsen og Darbu. Øvre Eikers utbyggingsstrategi er at alle tettstedene skal ha vekst og utvikling og det er etablert grendeutvalg i distriktene. Øvre Eiker kommune har tradisjon for regionalt og interkommunalt samarbeid. Kommunen uttrykker at samarbeidet i Vestregionen og Samarbeidsrådet for Osloregionen er sentrale for å utnytte vekstkraften i aksen Kongsberg – Drammen – Oslo. Øvre Eiker kommune har et lite privat næringsliv. Konkret gir dette seg uttrykk i lav egendekning på arbeidsplasser og en betydelig utpendling. Øvre Eiker er en naturlig del av arbeidsmarkedet i aksen Oslo – Kongsberg. I kommunen ligger Buskerud folkehøgskole og videregående skole. Kommune Folketall 1/1 2015 Snitt alder Areal km2 Netto lånegjeld 2013 Netto Driftsresultat 2013 Plass i kommunebarometeret Kongsberg Øvre Eiker Samlet 26 711 18 039 44 750 40,1 39,9 40 793,09 456,69 1249,78 53,4 % 77,3 % 1,0 % 1,1 % 1.1 % 76 241 - Antall pendlere til/fra Kongsberg 0/0 1007/203 - Km fra Kongsberg sentrum Fremskrevet folketall 2020/2040 0 22 km. - 28651/33169 19806/25208 48457/58377 I perioden 2000 – 2015 har Øvre Eiker hatt en positiv befolkningsutvikling fra 15 058 – 18 039. Ved en sammenslåing etter denne modellen vil en ny kommunen ha ca. 45 000 innbyggere. Snitt alder i befolkningen vil synke noe. Basert på regnskapstall fra 2013 vil netto driftsresultatet blir noe høyere. Øvre Eiker har en betydelig innpendling til Kongsberg. Ca. 11 % prosent av arbeidstakerne i Øvre Eiker pendler til Kongsberg. Via avtalen med Buskerudbyen samarbeider de to byene om helhetlig arealutvikling og transport. De andre samarbeidspartnerne i Buskerudbyen er kommunene Lier, Drammen, Nedre Eiker og Buskerud fylkeskommune samt 4 statsetater. Øvre Eiker er i gang med en utredning om kommunesammenslåing sammen med Drammen, Lier og Nedre Eiker. En slik kommune vil få ca. 133 000 innbyggere. Øvre Eiker signaliserer at de har en åpen holdning og flere alternativer. Dersom det kommer en henvendelse fra Kongsberg stiller de gjerne. 15 5. Grensejustering I Kongsberg formannskap har det vært drøftet om Hvittingfoss burde overføres til Lardal eller Hof kommune. Lardal er for tiden i forhandlinger om sammenslåing med Larvik kommune. Hof er inne i forhandlinger om sammenslåing med blant annet Holmestrand kommune. Det kan være funksjonelt å vurdere grensejusteringer også i andre deler av kommunen. Fastsetting og endring av kommunegrenser reguleres av lov av 15. juni 2001 nr. 17: Inndelingslova. Inndelingslova gir regler for hva som skal skje fra det er tatt initiativ til en endring, og til endringen er gjennomført. Beslutningsmyndigheten er lagt til Stortinget og til Kongen, til Kommunal og moderniseringsdepartementet og til Fylkesmannen, alt etter hvor komplisert saken er. Det er i utgangspunktet ønskelig at uhensiktsmessige grenser blir behandlet som en del av kommunereformen, og at dette inngår i den samme prosessen. For at dette skal kunne være tilfelle, må prosessene være relativt samkjørte, slik at departementet kan behandle disse i samme tidsrom. Det er også i slike saker nødvendig at alle kommunestyrevedtakene i kommunene dette gjelder, er likelydende Eksempel: Kommune A og B fatter vedtak om sammenslåing, og er enige om at 1/3 av B skal slås sammen med C og D. Da vil departementet kunne innarbeide dette i en sammenslåingsresolusjon. Dersom C og D senere fatter vedtak som svarer på betingelsene fra A og B, vil den andre sammenslåingsresolusjonen kunne inkludere en grensejustering. Det er også mulig å gjennomføre to kommunesammenslåinger som følger dagens grenser, og deretter gjennomføre en normal grensejusteringsprosess. Kongsberg kommune er pt. ikke i en fase av kommunereformen hvor det er naturlig å behandle grensejusteringer. Dersom kommunestyret vedtar at Kongsberg kommune skal gå videre i prosessen med kommunesammenslåing bør vurdering av grensejustering legges til forhandlingsutvalgets mandat. Det presiseres at kommunestyret, til enhver tid og uavhengig av kommunereformen, kan ta initiativ til / fremme søknad om at det skal settes i gang utredning om grensejustering i egen kommune. Dette kan være aktuelt dersom kommunestyret vedtar at Kongsberg kommune ikke skal gå videre i prosessen med kommunesammenslåing. 6. Grunnlag for vurdering av alternativer I følge ekspertutvalget er kommunen gitt fire roller eller hensyn som må fylles for at Kommunen skal ha den ønskede funksjonen. Rollene er definert som Tjenesteyting Myndighetsutøver Samfunnsutvikler Demokratisk arena 16 I tillegg er det listet opp en del kriterier som må til for at kommunen skal kunne fylle disse rollene/hensynet. I Ekspertutvalgets sluttrapport er dette gjengitt slik: Samfunnsmessige hensyn Kriterier Tjenesteyting Kvalitet i tjenesteyting Tilstrekkelig kapasitet Effektiv bruk av samfunnets ressurser Relevant kompetanse Likeverdighet Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring Myndighetsutøvelse Rettsikkerhet Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Samfunnsutvikling Helhetlig ivaretakelse av areal- og Funksjonelle samfunnsutviklingsområder transportinteresser tilpasset klima- og Tilstrekkelig kapasitet miljøhensyn Relevant kompetanse Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet Demokratisk arena Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal politisk styring Levende lokalt folkestyre Lokal identitet Aktiv lokal politisk arena Bred oppgaveportefølje Statlig rammestyring Ekspertutvalget lister opp følgene grunnleggende tre anbefalinger for faktisk å kunne fylle disse kriteriene på en forsvarlig måte. Gitt dagens oppgavefordeling innen tjenesteyting og myndighetsutøvelse. 1. Kommunene bør ha minst 15 – 20 000 innbyggere 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsmodeller 3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer Rådmannen mener at disse tre anbefalingene gir et godt drøftingsgrunnlag for om Kongsberg kommune skal eller må slå seg sammen med andre kommuner, eller om Kongsberg vil kunne fortsette med de kommunegrensene som er nå. Rådmannen vil både ta hensyn til «nåsituasjonen» og en mulig fremtidig situasjon mht. oppgavefordeling og samfunnsutvikling og positive effekter. Bakgrunnen for ekspertutvalgets anbefaling om en kommunene bør har minst 15-20 000 innbyggere er at en slik kommunestørrelse gjør det mulig for kommunene å selv etablere robuste fagmiljøer både i tjenesteproduksjon og –utvikling. Med stadig større ansvar og økt mengde arbeid innenfor helse, omsorg og sosiale tjenester som legevakt, øyeblikkelig hjelp, barnevern og PP tjenester mener en at kommuner med innbyggertall 17 under 15’ alene ikke vil ha personalmessige og økonomiske ressurser til å levere tjenestene fullt ut, men være avhengig av grenseoverskridende fellesskapsløsninger og/eller kjøpte tjenester. Tilsvarende vil det være på områder som samfunnsplanlegging, naturforvaltning, turisme, kulturminnevern og digitale løsninger innen kommunikasjon kommune-innbyggere og arkiv og dokumentasjonstjenester. Innenfor rollen som Myndighetsutøver vil det også kreve en viss størrelse på kommunen om den skal kunne etablere et robust og kompetent miljø som kan fungere over tid, og utvikle seg i takt med krav og forventninger fra overordnet regional og statlig forvaltning og samfunnet for øvrig. Utviklingen som nå pågår hvor stadig større del av de kommunale oppgavene ivaretas av interkommunale ordninger, AS er og andre organisasjonsformer er en nødvendighet for å kompensere for de små kommunenes evne til å bygge faglig sterke miljøer på egen hånd. I følge ekspertutvalgets utredning har denne utviklingen to negative sider: For det første er det et demokratisk problem at kommunestyret mister styringsretten over virksomheten utover å vedta deltakelse på de premisser som gjelder. For det andre fratar det kommunens administrative ledelse mulighet til å se flere virksomhetsområder under ett, og derigjennom muligheten til å bruke ressurser mer effektivt. I store kommuner kan denne utviklingen reverseres ved at de blir i stand til å etablere kompetente fagmiljøer innen disse områdene selv. Samtidig har større kommuner mer rom for å skape bedre arbeidsvilkår og mulighet for deltakelse for flere folkevalgte, og derigjennom få anledning til en mer direkte demokratisk styring. Grunnideen er at jo større en kommune er, jo mer ressurser kan den bruke til demokratiske prosesser og tjeneste- og samfunnsutvikling utover den daglige tjenesteproduksjonen. 7. Vurderinger av Kongsberg som egen kommune 7.1 Kommunestørrelse Kongsberg kommune med sine 27000 (+/-) innbyggere pr 1/1 2015 fyller det generelle kravet om minstestørrelse som ekspertutvalget mener en kommune må ha for å kunne være en god tjenesteleverandør. I tillegg anser administrasjonen at Kongsberg kommunes organisasjon innehar den kompetansen den trenger for drift og utvikling av eksisterende kommunale tjenester. I tillegg har Kongsberg en generell høy befolkningsvekst som regionsenter, og fremstår som et attraktivt alternativ som bo- og arbeidssted i østlandsregionen. Gitt alle kjente fremtidsparametere vil veksten fortsette og i kommunens eget planverk er det skissert et ideelt mål på opp mot 40 000 innbyggere. Denne veksten gjenspeiles imidlertid i et økende behov for ansatte med høy kompetanse innenfor samfunns- og arealplanlegging, miljøspørsmål og juridiske spørsmål, utdanning, helse og teknisk infrastruktur. Så langt har Kongsberg klart å rekruttere kompetente medarbeidere, men er i en meget sterk konkurranse både med andre kommuner og det private næringsliv, om kompetent arbeidskraft, særlig innen juridiske, økonomiske og tekniske fag. 18 7.2 Regionalt tyngdepunkt Kongsberg er den største kommune i Kongsbergregionen, et interkommunalt samarbeid mellom kommunene Notodden, Hjartdal, Tinn, Nore og Uvdal, Rollag, Flesberg og Kongsberg, og kommunen anses for regionsenter i denne delen av Østlandsområdet. Kongsberg ønsker å beholde denne rollen og er bevisst på at et livskraftig og sterkt regionsenter i Kongsberg vil være viktig for å opprettholde positiv aktivitet også i resten av regionen. En mulig fremtidig stamvei østvest ved E134 vil bidra til å styrke denne rollen, men det er fortsatt behov for å styrke transportårene østover, og særlig en kapasitetsøkning for persontrafikk med jernbane retning Oslo må være et sentralt satsingsområde. I Kongsberg har dette prosjektet gitt foreløpig navn «Kongsbergbanen», og det er et uttalt mål at Kongsbergbanen skal inn i NTP 2018-2027. 7.3 Kongsberg som vertskommune Kongsberg har tydelig kunngjort at den vil framstå som en samarbeidende vertskommune for eksisterende og fremtidige institusjoner og bedrifter som er/vil etablere seg i kommunen. Dette er knesatt som en av tre sentrale mål og virkemidler i gjeldende kommuneplan. Kongsberg er vertskommune for en av landets mest avanserte teknologibedriftsklynger og har status som Nasjonalt senter for ekspertise (NCE) innen «system engineering» dvs. utvikling av store komplekse produkter og systemer som krever at mange fagområder er involvert. Industrien er verdensledende innen sine felt, og deres marked er i hovedsak internasjonalt. Kongsberg er også vertskapsby for en avdeling innen Høyskolen i Buskerud og Vestfold, som nå har ambisjoner om å utvikle høyskolen til et profesjonsuniversitet. I Kongsberg er særlig optometri og tekniske fag lokalisert. Det er et utstrakt samarbeid mellom Høyskole, før nevnte teknologiindustri og kommune om å utvikle seg i fellesskap. Dette arbeidet var en av begrunnelse for at Byen Kongsberg ble kåret til «mest attraktive sted 2014» av kommunal og moderniseringsdepartementet/distriktssenteret 7.4 Økonomi Kongsberg kommune har i dag et totalbudsjett på ca. 1,7 milliarder kroner og med ett netto driftsresultat som har gått i balanse de siste 10 årene. Kommunen var såkalt ROBEK kommune fram til 2010 som følge av store underskudd i perioden fram mot 2001. Kommunen har et høyt aktivitetsnivå og ser behov for effektivisering av tjenesteleveransen for å imøtekomme en stadig vekst i befolkning med påfølgende press på tjenesteleveranse og myndighetsutøvelse. 7.5 Om Kongsberg og sysselsetting generelt I dag er Kongsberg en del av den store arbeidsmarked- og bosettingsregionen Oslo vest – Drammen – Vestfold og har en stor andel innpendlere (ca. 32 % av den samlede sysselsettingen) De aller fleste i aksen Notodden-Bærum. Kongsberg skiller seg også ut med en betydelig større andel arbeidstakere i privat sektor enn i nabokommunene. For Kongsberg er tallene 23 % i offentlig sektor mot 77 % i privat I Notodden som nest største kommune er tilsvarende tall 42/58 og Øvre Eiker 29/71 19 7.6 Næringsliv og handel Kongsbergs næringsliv domineres av store internasjonale aktører med nasjonale, regionale og lokale underleverandører. De sysselsetter langt de fleste i området og i tillegg er dette i hovedsak avanserte høyteknologiske bedrifter, med krav til høy reell og formell kompetanse for de ansatte. Kongsberg legger stor vekt på vertskapsrollen i sin næringsstrategi, og har et aktivt engasjement for utvikling av infrastruktur og tomte- og boligtilbud og også i arbeidet med å utvikle en attraktiv bostedskommune, med et bredt tilbud innen kultur- og andre fritidsaktiviteter Kongsberg er en stor land- og skogbrukskommune i areal og produksjon, men i motsetningen til de omkringliggende har Kongsberg liten andel sysselsatte innen jord og skogbruk (primærnæring) Andelen er på kun 1 %. Kommunen har en høy andel sysselsatte i produksjon og videreforedling med 45 % (sekundærnæring) I forhold til omkringliggende kommuner har Kongsberg lavest andel sysselsatte innen handel, service og privat og offentlig tjenesteyting med 54 %. (Tertiærnæring) Kongsberg har et stabilt arbeidsmarked og relativ liten arbeidsløshet, men som følge av blant annet sterk satsing på bilbaserte handelsparker i begge nabokommuner Øvre Eiker og Notodden er det en viss handelslekkasje ut av kommunen. Dette har naturlig nok effekt på sysselsetting innen handel og service, selv om kommunen har et livskraftig sentrum. 7.7 Næringsstruktur Kongsbergs største utfordring er ensidigheten i næringsstruktur. I forhold til teknologifag er det forholdsvis liten andel av arbeidsplasser for de med høyere utdanning innen samfunnsfag, kulturvitenskap og økonomiske fag. Dette er kritisk i forhold til såkalte partnerarbeidsplasser som ofte er avgjørende om familier velger å flytte inn, alternativt at den ene med jobb i Kongsbergindustrien velger å pendle, som i dag. Skal Kongsberg lykkes i å framstå som ett attraktivt bosted for flere mennesker, må sannsynligvis kommunen ha et videre sysselsettingstilbud for de med høyere utdanning. Det er også avgjørende for Kongsbergs utvikling hvordan omverden endres og øker sin attraktivitet. Allerede i dag har Drammensregionen en utvikling som framstår som attraktiv og denne utviklingen ser ut til å vedvare. En eventuell satsing på Ringeriksbane og derigjennom å koble området direkte til StorOslos bosettings- og næringsområde er en annen utvikling som kan få betydning for den fremtidige interessen for Kongsberg. Dette er det viktig at Kongsberg har en strategi for å møte uavhengig av om Kongsberg velger en sammenslåing eller ikke. Landskapet rundt oss vil endres uavhengig av Kongsbergs valg. Vi må passe oss for ikke å bli satt på et sidespor. Dette er et tema som for øvrig blir en viktig del av revidering av kommuneplanens samfunnsdel som starter opp våren 2015. 7.8 Utdanning Kongsberg er vertskap for en videregående skole og en avdeling av Høyskolen i Buskerud Vestfold Kommunen har en skolestruktur bestående av relativt store «byskoler» og tre mindre Grendeskoler. En av byskolene er en 10-årig skole, (Hvittingfoss) mens det i Kongsberg by er tre ungdomsskoler 8-10 trinn), og fire barneskoler (1-7 trinns skoler) 20 Kommunen har satset sterkt på grunnskole og scorer relativt høyt på kvalitetsmålinger i grunnskolen. Kommunen har vært aktivt inne og utviklet den såkalte Kongsbergskolen, som er et prosjekt hvor en ser på (særlig) realfag i sammenheng fra barnehage til videregående skole og høyskole. I dette arbeidet er det utviklet et formelt samarbeid mellom skolemyndighetene og næringsliv i regionen. Kongsberg kommune har kommet langt i bruk av digitale media og plattformer i undervisningen. Dette arbeidet kan fortsette uavhengig av om kommunen blir større enn i dag 7.9 Kultur Kongsberg har et aktivt og omfattende kulturliv med god spredning på aktiviteter og har også tre godt fungerende bygdelag som spiller en stor rolle i å opprettholde bosetting og tilhørighet i henholdsvis Jondalen, Efteløt og Hvittingfoss. Kongsberg huser årlig to store musikkfestivaler, samt en rekke mindre profesjonelle kulturaktiviteter. Kommunen har en velfungerende kulturtjeneste som i tillegg til vanlige kulturtjenester inkluderer Integrerings- og flyktningarbeid, aktivitetstilbud for særlige brukere og tjenester innen Park og friluftsliv. Kommunens kulturtjeneste er nå sentral i oppbyggingen av Kongsberg Musikkteater og nytt Kinosenter som begge er lokalisert i et større felles prosjekt med Høyskolen i Buskerud og Vestfold, og Buskerud Fylkeskommune. 7.10 Helse, omsorg og sosiale tjenester. Kommunens tjenester innen helse, omsorg og sosiale tjenester er fordelt på hhv. Oppveksttjenesten med barnevern og helsestasjonstjenester, Kultur og velferdstjenesten med bidrag til livsopphold, flykning- og integreringstjenester og Helse og Omsorgstjenesten med tjenester for innbyggere med større eller mindre bistandsbehov, inklusive institusjonstjenester, rus og psykiatri og avlastningstjenester. Kongsberg kommune har i dag en tjeneste som ivaretar de krav som stiles til kommunen, både på det generelle nivå, og innen spesielle tjenester som legevakt, samhandlingsreform og integreringsarbeid. En endring av kommunegrensene vil etter rådmannens mening i seg selv ikke ha betydning for kommunens muligheter til å utvikle denne tjenesten, utover at sammenslåtte ressurser i seg selv gir bedre handlingsrom. 7.11 Interkommunalt samarbeid I ekspertutvalgets mandat sies det at et av målene med kommunereformen er å legge til rette for at kommunene skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv. Utvalget sier også at “..større og mer robuste kommuner vil gjøre at dagens oppgaver kan løses med mindre behov for interkommunale løsninger og statlig detaljstyring”. Studier har vist at stadig flere kommunale oppgaver løses ved ulike samarbeidsordninger, mellom to eller flere kommuner. Økonomi og tjenestekvalitet synes å være områder der kommunene ser fordeler ved det interkommunale samarbeidet, mens det er noen utfordringer når det kom til politisk styring og kontroll. 21 Kongsberg kommune har et utstrakt samarbeid med nabokommunene, særlig gjennom Kongsbergregionen. Samarbeidet består av de 7 kommunene Tinn, Hjartdal, Notodden, Kongsberg, Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal, med visjonen: “Kongsbergregionens formål er, gjennom samarbeid mellom kommunene, å utløse større verdiskapning, utfylle hverandre og utnytte de samlede ressursene bedre.” Kongsbergregionen har nå hovedvekt på IKT og digitalutvikling, Helse og sosial og samfunnsutvikling. Innen lovpålagte oppgaver for kommunen har Kongsberg samarbeid med PPT (IKS) med Flesberg, Rollag, Nore og Uvdal og Buskerud fylkeskommune. Kongsberg er vertskommune for samarbeid med Lardal og Hof innen brann og redning. Vi har felles kemnerkontor med Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal. Kongsberg er hjemkommune for krisesenteret, der vi også betjener Notodden og Numedalskommunene. Legevakten er et samarbeid mellom Kongsberg, Rollag og Flesberg. Kongsberg er tilsluttet IKA (Buskerud, Vestfold og Telemark), og Vestviken 110-sentral. I tillegg har Kongsberg samarbeidsavtaler med nabokommunene, særlig innenfor kultur- og undervisningstjenesten. I stor grad er det Kongsberg som tilbyr disse tjenestene til de andre kommunene. Kongsberg deltar også i samarbeid på ulike samfunnsutviklingsområder, blant annet transport- og næringsområdet. Samarbeidsarenaer pr januar 2015. SAMARBEID AMINISTRASJON/ØKONOMI IKT DELTAKERE ORG.FORM KOMMENTARER Kongsbergregionen Komml. § 27 ERP Kongsbergregionen Komml. § 27 Gevinstmetodikk Webex Digital post Infosikkerhet Kongsbergregionen Kongsbergregionen Kongsbergregionen Kongsbergregionen Komml. § 27 Komml. § 27 Komml. § 27 Komml. § 27 Samfunnsutvikling Kongsbergregionen Komml. § 27 Felles IKT plattform. Hovedkontor i Notodden Tjenesteutveksling innenfor økonomi, lønn og personal. Samarbeid på Wisma. Måler gevinsten ved nye tiltak, prosjekter Digital møteplattform Digital håndtering av post inn / post ut Lagring av informasjon, kommunene imellom Kongsbergregionen er engasjert i samfunnsutviklingen i regionen: Deleier i NCE, Engasjerer seg i E 134, deltaker i etablererveiledningen m.m. Kemnerkontor Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal Komml. § 27 HELSE OG OMSORG Meldingsløftet Mobil omsorg Kongsbergregionen Kongsbergregionen Komml. § 27 Komml. § 27 Velferdsteknologi Kongsbergregionen Komml. § 27 Legevakt Krisesenteret Rollag og Flesberg Notodden, Flesberg, Rollag, Nore og Uvdal Komml. § 28 a Avtale Flyt av pasientinformasjon Digital føring av pasientinformasjon, til bruk på nettbrett Bruk av tekniske hjelpemidler hos bruker (forprosjekt) Avtale med kommunene. Avtale med privat driver 22 UNDERVISNING Tilsyn i barnehager PPT TEKNISK, PLAN, BRANN OG REDNING Brann KULTUR Kulturskole “Den blå timen” ANNET Sameier i selskaper IKA Vestviken 110-sentral Notodden Avtale Flesberg, Rollag, Nore og Uvdal, Buskerud fk IKS Lardal og Hof Komml. § 28 Forebygging, beredskap og feiing. Kongsberg er vertskommune Flesberg De 7 kommunene i Kongsbergregionen Avtale Avtale Løper i 10 år Kulturinnslag på eldreinstitusjoner. Tilskudd fra Buskerud- og Telemark fk. Andre kommuner AS, annet Kommuner i Buskerud, Vestfold og Telemark Kommuner i Vestfold og Buskerud IKS EB Nett, Vardar, Haukeliveien ,Buskerudbyen m.fl. Arkivtjenester IKS Samarbeid for å unngå dobbeltrolle ved tilsyn i barnehager Buskerud fk deltar i oppfølgingstjenesten ( PPT OT) Regionalt samarbeid med brannvesenet og andre nødetater 7.12 Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Ekspertutvalget anbefaler at kommunestrukturen i større grad bør nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Dette kriteriet er mest knyttet til kommunens rolle som samfunnsplanlegger, særlig ved samordnet bolig-, areal-, og transportplanlegging. Det kreves en stadig større grad av koordinering av lokale, regionale og sentrale trekk i samfunnsutviklingen. Næringsetablering, bosettingsmønster, arealbruk og transport, både innenfor vareflyt og jobbreiser, skole- og barnehageplanlegging og bærekraftig ressursutnyttelse griper inn i hverandre. Det vil være effektivt hvis alle disse områdene forvaltes innen samme, eventuelt færre forvaltningsområde(r). Den mest omfattende endringen mht. befolkningsvekst og kommunal tjenesteproduksjon vil skje i og i nærheten av Kongsberg by. Samtidig som kommunen gjennom kommuneplanarbeidet er bevisst på, og satser på alternative muligheter for bosetting men også næringsetablering i distriktssentrene Hvittingfoss, Efteløt og Jondalen. Særlig næring knyttet til hytte og fritidsmarkedet er aktuelt her. Kongsberg kommune har god plass og nødvendig kompetanse og infrastruktur for å håndtere dette selv. En eventuell utvidelse av kommunen vil ikke i seg selv tilføre kommunen arealer de trenger eller mulighet for å etablere kunnskap og kompetanse om næringsutvikling som kommunen i dag ikke allerede har Det er forskuttert en melding om oppgavefordeling mellom stat, fylke og kommune, hvor en særlig ser på mulighetene for å overføre ansvarsområder for en del offentlige tjenester fra statlig hold til lokalt og regionalt hold. 23 De områdene innenfor tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse som er drøftet i sluttrapporten fra ekspertutvalget er referert i kapittel 2. Rådmannens ledergruppe har vurdert ekspertutvalgets forskuttering av mulige endringer i kommunens tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse og mener at kommunen har den nødvendige faglige kompetansen til å overta de anbefalte områdene, gitt kommunen får overført de økonomiske ressursene som oppgavene krever. 7.13 Demokratisk styring og kontroll Kongsberg er i dag styrt etter Formannskapsprinsippet og hovedutvalgsmodellen, med utstrakt delegering fra kommunestyret til formannskap og tre fagutvalg. Det er videre foretatt en videredelegering av alle ikke-prinsipielle saker til administrasjonen. Kongsberg har også opprettet og eier eller er deleier i en rekke selskaper organisert utenfor kommunestyret og administrasjonen som KF’er, IKS’er og AS’er. Departementet problematiserer den stadig større andelen av interkommunale løsninger som er etablert for å sikre kvalitet på tjenester i befolkningsfattige kommuner. Dette er en utvikling departementet ønsker å reversere (Prop. 95S13-14-Kommuneproposisjonen 2015 kap 4,6,2) En slik overføring som antydet i ekspertutvalgets konklusjoner tilsier at både den politiske og administrative kompetansen må styrkes i kommunene. Kongsberg kommune har i dag en heltidspolitiker (ordfører), en i halvtid (varaordfører) og tre politikere med fast godtgjørelse tilsvarende 10 % stilling (utvalgsledere) Kommunepolitikere er i all hovedsak deltidspolitikere som deltar i politisk aktivitet i konkurranse med annen frivillig eller hobbybasert aktivitet. Med dagens kommunestørrelse og oppgavefordeling vil det neppe være behov for en økning i antall hel- og deltidspolitikere. Gitt at det skjer endringer som fører til at kommunen i større grad må ta ansvar alene på viktige områder som har betydning for både tjeneste leveranse, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling, bør en vurdere politikeres arbeidsforhold på nytt Dette må også ses i sammenheng med en eventuell etablering av kommunedelsutvalg som i en kommune med utvidet myndighet i f.eks. naturforvaltning og arealplanlegging. I en slik kommune kan det være aktuelt med større lokal påvirkning på utviklingen av nærmiljøet gjennom delegert formell myndighet og ressurser til eks. politisk valgte kommunedelsutvalg. Det er etter rådmannens mening fullt mulig å gjøre innenfor nåværende grenser i Kongsberg kommune 7.14 Samlet vurdering Alle forutsetninger ligger til rette for at Kongsberg kommune kan utvikle seg videre uten sammenslåing med andre kommuner. Det er imidlertid viktig for Kongsbergs utvikling og posisjon hva som ellers skjer i det sentrale østlandsområdet, særlig Drammensregionen og Ringeriksregionen. Det vises i den forbindelse til kapittel 7.7 I det følgende vil vi se nærmere på hvilke effekter de ulike sammenslåingsalternativene kan tenkes å ha, og hvor fordeler og ulemper med de ulike alternativene vurderes opp mot en videreføring av Kongsberg som i dag. Vurderingene gjennomføres i denne omgang utelukkende basert eksisterende data og kunnskap. Det er ikke foretatt kartlegginger i kommunene. Før vi sammenstiller fordeler og ulemper med de ulike alternativene, vil vi først se mer spesifikt på de 24 økonomiske effektene knyttet til de ulike sammenslåingsalternativene og hvilke utviklingstrekk og utfordringer kommunen står overfor når det gjelder befolknings- og næringsutvikling. 8. Økonomiske effekter knyttet til sammenslåingsalternativene 8.1 Effekter på overføringene i inntektssystemet Kommunenes inntektssystem har som formål å sikre fordeling av inntektene mellom kommunene slik at de kan yte et mest mulig likeverdige tjenestetilbud til innbyggerne. Dette gjøres ved å korrigere for ulikheter mellom kommunene i inntektsnivået (skatteinntektene) og i utgiftsbehovet. Slik inntektssystemet er utformet, vil ikke rammetilskuddet for en ny sammenslått kommune være lik summen av rammeoverføringene for de «gamle» kommunene. Hvordan rammetilskuddet – og dermed de frie inntektene – blir påvirket ved en kommunesammenslåing, vil være forskjellig avhengig av hvilke kommuner som slår seg sammen. For å stimulere til frivillige kommunesammenslåinger, ble det fra og med budsjettåret 2002 innført et særskilt inndelingstilskudd som en del av inntektssystemet. Denne ordningen skal sikre at kommunene ikke får reduserte rammeoverføringer som følge av sammenslåing. Inndelingstilskuddet kompenserer for bortfall av basistilskudd (basistillegget) og en eventuell nedgang i regionalpolitiske tilskudd. Inndelingstilskuddet varer over en 20-års periode, der det etter de 15 første årene skjer en gradvis nedtrapping. Etter 20 år er så rammetilskuddet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt. Det er viktig å være oppmerksom på at inntektssystemet er under stadig endring, og at langsiktige konsekvenser derfor er beheftet med stor usikkerhet. Våre beregninger illustrerer effekter gitt dagens inntektssystem og tilhørende kriterieverdier for den enkelte kommune i 2015. Utgiftsutjevningsdelen i kommunenes inntektssystem påvirkes av følgende komponenter:1 Basistillegget Reiseavstand innen sone Reiseavstand til nærmeste nabogrunnkrets Urbanitetskriteriet Opphopningsindeksen Bortfall av basistillegget blir kompensert fullt ut over inndelingstilskuddet. De fem andre kriteriene som er listet opp, slår direkte ut på rammetilskuddet til den sammenslåtte kommunen – og omfattes ikke av noen overgangsordninger. Ny verdi på urbanitetskriteriet er kurant å beregne siden dette kriteriet er definert som innbyggertall opphøyd i 1,2. Opphopningsindeksen består av kriteriene skilte/separerte, arbeidsledige, fattige per 2 1.1.2013. Kriterieverdiene knyttet til sone og nabokrets kan også bli påvirket gjennom en sammenslåing, avhengig av sone- og kretsinndelingen i områdene som ligger inn mot kommunegrensene. Her vil utslagene kunne bli mer tilfeldige etter en sammenslåing.3 Beregningene er gjennomført i prognosemodellen til KS, versjon prok 1405GH 1 I tillegg vil korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler bli påvirket ved en eventuell kommunesammenslåing. Ved at en «ny kommune» vil få tilbakeført midler på bakgrunn av en nytt beregnet utgiftsbehov. 2 Indeksen blir beregnet ved å multiplisere grunnlagstallene fra de tre kriteriene og dele på innbyggertall multiplisert på innbyggertall. 25 Også inntektsutjevningen vil kunne bli påvirket av en kommunesammenslåing. Inntektsutjevningen vil bli påvirket hvis kommunene ligger i ulike «skatteinntektsklasser», dvs. har hatt forskjellig kompensasjonsgrad. Siden innføringen av mer symmetrisk inntektsutjevning i 2005, har det vært to slike «skatteinntektsklasser»; skatteinntekt per innbygger som utgjør mer eller mindre enn 90 % av landsgjennomsnittet. De aktuelle kommunene ligger i ulike skatteinntektsklasser. En eventuell sammenslåing vil derfor påvirke inntektsutjevningen over rammetilskuddet. Regionaltilskuddene i inntektssystemet som tildeles som et gitt beløp til den enkelte kommune, kompenseres fullt over inndelingstilskuddet. I 2015 kvalifiserer tre av de seks aktuelle kommunene til småkommunetilskudd. Disse tilskuddene vil med andre ord bli påvirket av en kommunesammenslåing.4 I den følgende vil vi presentere illustrasjonsberegninger for følgende alternativer: Alternativ 1 Kongsberg, Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal (Dalalternativet) Alternativ 2a Kongsberg og Notodden Alternativ 2b Kongsberg, Notodden og Øvre Eiker Alternativ 2c Kongsberg og Øvre Eiker 8.1.1 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter – alternativ 1 Tabell 1 viser kortsiktige og langsiktige effekter ved en eventuell sammenslåing av Kongsberg, Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal, mens Figur 1 viser hvordan rammetilskuddet vil utvikle seg over tid. Illustrasjonsberegningene viser at en sammenslått kommune (alternativ 1) vil få økt sitt rammetilskudd med om lag 9,4 mill kr (tilsvarende om lag 0,3 prosent av dagens samlede driftsinntekter) hvert år de første 15 årene etter sammenslåing. Inntektsnivået vil imidlertid være rundt 45,5 mill. kr lavere enn dagens nivå etter perioden for inndelingstilskuddet. Dette utgjør 1,4 prosent i forhold til dagens brutto driftsinntekter. I perioden 2015-2029 vil den nye kommunen ha mottatt 141,6 mill kr mer enn de selvstendige kommunene vil få i sum.5 Tabell 1 Frie inntekter per år i mill 2015-kr. Alternativ 1 Sum frie inntekter pr år før sammenslåing (A) 1 693,3 Frie inntekter pr år i 15 år etter sammenslåing (B) 1 702,7 Frie inntekter pr år fra og med år 20 etter sammenslåing (C) 1 647,8 Årlig effekt av sammenslåing de første 15 årene (B-A) Årlig effekt av sammenslåing fra og med år 20 (C-A) 3 9,4 -45,5 Grunnlagsdataene for kriteriene sone og nabo for de ulike alternativene er beregnet av SSB som et betalt oppdrag. 4 Kommuner som slår seg sammen vil kompenseres for netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd. Det vil si at dersom den nye sammenslåtte kommunen mottar regionalpolitiske tilskudd, skal kommunen kompenseres for differansen mellom tidligere og nye regionalpolitiske tilskudd. 5 Beregnet som 15 år à 9,439 mill kr. Inndelingstilskuddet trappes deretter ned med 10,987 mill kr per år i en femårsperiode . 26 Rammetilskudd Alternativ 1 Rammetilskudd Alternativ 1 9,4 mill kr per år - 54,9 mill kr per år - 45,5 mill kr per år 2015 2029 2033 Figur 1 Rammetilskuddsutvikling med og uten sammenslåing. Alternativ 1 Det samlede inndelingstilskuddet til alternativ 1 er altså i disse beregningene satt til 54,9 mill. kr, slik at etter år 20 fra sammenslåingstidspunktet blir det en isolert reduksjon i frie inntekter på 45,5 mill. kr framfor en økning på 9,4 mill. kr på årsbasis. Gitt dagens inntektssystem vil altså en slik inntektsreduksjon slå ut med full tyngde først etter 20 år fra sammenslåingstidspunktet. Hvordan rammetilskuddet fordeler seg på de ulike elementene er vist i Tabell 2. Beregningene viser at en sammenslått kommune (alternativ 1) vil få en økning i den delen av rammetilskuddet som skriver seg fra kriteriene sone (7,1 mill), nabo (1,3 mill), urbanitet (2,9 mill) og opphopningsindeksen (6 tusen). Kriteriet netto virkning for elever i statlige og private skoler (-163 tusen) slår negativt ut på rammetilskuddet for den nye kommunen. Kommunene ligger samme skatteinntektsklasse. En eventuell sammenslåing vil derfor ikke påvirke inntektsutjevningen over rammetilskuddet. I inndelingstilskuddet inngår 3 basistillegg à ca. 12,8 mill. kr og 3 småkommunetilskudd à ca. 5,5 mill kr. Tabell 2 Endring i ulike tilskuddselement 2015-kr. Alternativ 1. Tilskuddselement Endring i 1000 kr Sone 7 108 Nabo 1 303 Nto.virkn. statlige/private skoler -163 Opphopningsindeks 6 Urbanitetskriterium 2 906 Basistillegg Nto inntektsutjevning Veksttilskudd Småkommunetilskudd Inndelingstilskudd Sum -38 510 0 -1 723 -16 425 54 936 9 439 27 8.1.2 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter – alternativ 2a Tabell 3 viser kortsiktige og langsiktige effekter ved en eventuell sammenslåing av Kongsberg og Notodden, mens Figur 2 viser hvordan rammetilskuddet vil utvikle seg over tid. Illustrasjonsberegningene viser at en sammenslått kommune (alternativ 2a) vil få redusert sitt rammetilskudd med om lag 5,9 mill kr (tilsvarende om lag 0,2 prosent av dagens samlede driftsinntekter) hvert år de første 15 årene etter sammenslåing. Inntektsnivået vil være rundt 25,6 mill. kr lavere enn dagens nivå etter perioden for inndelingstilskuddet. Dette utgjør 0,9 prosent i forhold til dagens brutto driftsinntekter. I perioden 2015-2029 vil den nye kommunen ha mottatt 88,9 mill kr mindre enn de selvstendige kommunene vil få i sum.6 Tabell 3 Frie inntekter per år i mill 2015-kr. Alternativ 2a Sum frie inntekter pr år før sammenslåing (A) 1 937,7 Frie inntekter pr år i 15 år etter sammenslåing (B) 1 929,9 Frie inntekter pr år fra og med år 20 etter sammenslåing (C) 1 910,2 Årlig effekt av sammenslåing de første 15 årene (B-A) -7,8 Årlig effekt av sammenslåing fra og med år 20 (C-A) -27,5 Rammetilskudd Alternativ 2a Rammetilskudd Alternativ 2a -5,9 mill kr per år - 25,6 mill kr per år - 19,7 mill kr per år 2015 2029 2033 Figur 2 Rammetilskuddsutvikling med og uten sammenslåing. Alternativ 2a Det samlede inndelingstilskuddet til alternativ 2a er altså i disse beregningene satt til 19,674 mill. kr, slik at etter år 20 fra sammenslåingstidspunktet blir det en isolert reduksjon i frie inntekter på 25,6 mill. kr framfor en reduksjon på 5,9 mill. kr på årsbasis. Gitt dagens inntektssystem vil altså en slik inntektsreduksjon slå ut med full tyngde først etter 20 år fra sammenslåingstidspunktet. Hvordan rammetilskuddet fordeler seg på de ulike elementene er vist i Tabell 2. Beregningene viser at en sammenslått kommune (alternativ 2a) vil få en økning i den delen av rammetilskuddet som skriver seg fra 6 Beregnet som 15 år à -5,926 mill kr. Inndelingstilskuddet trappes deretter ned med 3,935 mill kr per år i en femårsperiode 28 kriteriene sone (633 tusen), nabo (1,2 mill) og urbanitet (3,5 mill). Kriteriet netto virkning for elever i statlige og private skoler (-34 tusen) og opphopningsindeksen (-672 tusen) slår negativt ut på rammetilskuddet for den nye kommunen. Kommunene ligger i ulike skatteinntektsklasser. En eventuell sammenslåing vil derfor påvirke inntektsutjevningen over rammetilskuddet (-8,9 mill). I inndelingstilskuddet inngår 1 basistillegg på ca. 12,8 mill. kr. Tabell 4 Endring i ulike tilskuddselement 2015-kr. Alternativ 2a. Tilskuddselement Endring i 1000 kr Sone 633 Nabo 1 236 Nto.virkn. statlige/private skoler -34 Opphopningsindeks -672 Urbanitetskriterium 3 504 Basistillegg -12 837 Nto inntektsutjevning -8 870 Veksttilskudd -1 723 Distriktstilskudd Sør-Norge -6 837 Inndelingstilskudd 19 674 Sum -5 926 8.1.3 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter – alternativ 2b Tabell 5 viser kortsiktige og langsiktige effekter ved en eventuell sammenslåing av Kongsberg, Notodden og Øvre Eiker, mens Figur 3 viser hvordan rammetilskuddet vil utvikle seg over tid. Illustrasjonsberegningene viser at en sammenslått kommune (alternativ 2b) vil få redusert sitt rammetilskudd med om lag 2,8 mill kr (tilsvarende om lag 0,1 prosent av dagens samlede driftsinntekter) hvert år de første 15 årene etter sammenslåing. Inntektsnivået vil imidlertid være rundt 35,3 mill. kr lavere enn dagens nivå etter perioden for inndelingstilskuddet. Dette utgjør 0,9 prosent i forhold til dagens brutto driftsinntekter. I perioden 2015-2029 vil den nye kommunen ha mottatt 42,1 mill kr mindre enn de selvstendige kommunene vil få i sum.7 Tabell 5 Frie inntekter per år i mill 2015-kr. Alternativ 2b Sum frie inntekter pr år før sammenslåing (A) 2 792,4 Frie inntekter pr år i 15 år etter sammenslåing (B) 2 789,6 Frie inntekter pr år fra og med år 20 etter sammenslåing (C) 2 757,1 Årlig effekt av sammenslåing de første 15 årene (B-A) -2,8 Årlig effekt av sammenslåing fra og med år 20 (C-A) -35,3 7 Beregnet som 15 år à -2,807 mill kr. Inndelingstilskuddet trappes deretter ned med 6,502 mill kr per år i en femårsperiode. 29 Rammetilskudd Alternativ 2b Rammetilskudd Alternativ 2b -2,8 mill kr per år - 35,3 mill kr per år - 32,5 mill kr per år 2015 2029 2033 Figur 3 Rammetilskuddsutvikling med og uten sammenslåing. Alternativ 2b Det samlede inndelingstilskuddet til alternativ 2b er altså i disse beregningene satt til 32,5 mill. kr, slik at etter år 20 fra sammenslåingstidspunktet blir det en isolert reduksjon i frie inntekter på 35,3 mill. kr framfor en reduksjon på 2,8 mill. kr på årsbasis. Gitt dagens inntektssystem vil altså en slik inntektsreduksjon slå ut med full tyngde først etter 20 år fra sammenslåingstidspunktet. Hvordan rammetilskuddet fordeler seg på de ulike elementene er vist i Tabell 6. Beregningene viser at en sammenslått kommune (alternativ 2b) vil få en økning i den delen av rammetilskuddet som skriver seg fra kriteriene sone (546 tusen), nabo (1,2 mill) og urbanitet (8,9 mill). Kriteriet netto virkning for elever i statlige og private skoler (-81 tusen) og opphopningsindeksen (-899 tusen) slår negativt ut på rammetilskuddet for den nye kommunen. Kommunene ligger i ulike skatteinntektsklasser. En eventuell sammenslåing vil derfor påvirke inntektsutjevningen over rammetilskuddet (-8,9 mill). I inndelingstilskuddet inngår 2 basistillegg à ca. 12,8 mill. kr og et distriktstilskudd Sør-Norge på ca. 6,8 mill kr. Tabell 6 Endring i ulike tilskuddselement 2015-kr. Alternativ 2b. Tilskuddselement Endring i 1000 kr Sone 546 Nabo 1 236 Nto.virkn. statl/priv. skoler -81 Opphopningsindeks -899 Urbanitetskriterium 8 919 Basistillegg -25 673 Nto inntektsutjevning -8 870 Distriktstilskudd Sør-Norge -6 837 Inndelingstilskudd 32 511 Sum -2 807 30 8.1.4 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter – alternativ 2c Tabell 7 viser kortsiktige og langsiktige effekter ved en eventuell sammenslåing av Kongsberg og Øvre Eiker, mens Figur 1 viser hvordan rammetilskuddet vil utvikle seg over tid. Illustrasjonsberegningene viser at en sammenslått kommune (alternativ 2c) vil få økt sitt rammetilskudd med om lag 5,6 mill kr (tilsvarende om lag 0,2 prosent av dagens samlede driftsinntekter) hvert år de første 15 årene etter sammenslåing. Inntektsnivået vil imidlertid være rundt 10,9 mill. kr lavere enn dagens nivå etter perioden for inndelingstilskuddet. Dette utgjør 0,4 prosent i forhold til dagens brutto driftsinntekter. I perioden 2015-2029 vil den nye kommunen ha mottatt 83,7 mill kr mer enn de selvstendige kommunene vil få i sum.8 Tabell 7 Frie inntekter per år i mill 2015-kr. Alternativ 2c Sum frie inntekter pr år før sammenslåing (A) 2 137,4 Frie inntekter pr år i 15 år etter sammenslåing (B) 2 143,0 Frie inntekter pr år fra og med år 20 etter sammenslåing (C) 2 130,1 Årlig effekt av sammenslåing de første 15 årene (B-A) 5,6 Årlig effekt av sammenslåing fra og med år 20 (C-A) -7,3 Rammetilskudd Alternativ 2c Rammetilskudd Alternativ 2c 5,6 mill kr per år - 12,8 mill kr per år - 7,3 mill kr per år 2015 2029 2033 Figur 4 Rammetilskuddsutvikling med og uten sammenslåing. Alternativ 2c Det samlede inndelingstilskuddet til alternativ 2c er altså i disse beregningene satt til 12,8 mill. kr, slik at etter år 20 fra sammenslåingstidspunktet blir det en isolert reduksjon i frie inntekter på 7,3 mill. kr framfor en økning på 5,6 mill. kr på årsbasis. Gitt dagens inntektssystem vil altså en slik inntektsreduksjon slå ut med full tyngde først etter 20 år fra sammenslåingstidspunktet. Hvordan rammetilskuddet fordeler seg på de ulike elementene er vist i Tabell 8. Beregningene viser at en sammenslått kommune (alternativ 2c) vil få en økning i den delen av rammetilskuddet som skriver seg fra 8 Beregnet som 15 år à 5,581 mill kr. Inndelingstilskuddet trappes deretter ned med 2,567 mill kr per år i en femårsperiode. 31 kriteriene sone (575 tusen), nabo (1,2 mill) og urbanitet (4,4 mill). Kriteriet netto virkning for elever i statlige og private skoler (-43 tusen) og opphopningsindeksen (-571) slår negativt ut på rammetilskuddet for den nye kommunen. Kommunene ligger i samme skatteinntektsklasse. En eventuell sammenslåing vil derfor ikke påvirke inntektsutjevningen over rammetilskuddet. Ny kommune vil i 2015 utløse et veksttilskudd som kun er marginale 1 000 kr lavere enn summen for de to kommunene. I inndelingstilskuddet inngår 1 basistillegg på ca. 12,8 mill. kr. Tabell 8 Endring i ulike tilskuddselement 2015-kr. Alternativ 2c. Tilskuddselement Endring i 1000 kr Sone 575 Nabo 1 211 Nto.virkn. statl/priv. skoler -43 Opphopningsindeks -571 Urbanitetskriterium 4 410 Basistillegg -12 837 Nto inntektsutjevning 0 Veksttilskudd -1 Inndelingstilskudd 12 837 Sum 5 581 8.1.5 Oppsummering Beregningene viser at en i de 4 sammenslåingsalternativene vil få en endring i rammetilskuddet hvert år de første 15 årene på mellom -5,2 mill kr (alternativ 2a) kr og 9,4 mill kr (alternativ 1). Inndelingstilskuddet kompenserer for bortfall av basistillegg og regionaltilskudd over en periode på 20 år, med gradvis nedtrapping etter 15 år. Etter 20 år er rammetilskuddet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt. Når inndelingstilskuddet er ferdig trappet ned, vil de ulike sammenslåingsalternativene være nede på et langsiktige tilskuddsnivå som ligger mellom 7 mill kr og 45 mill kr pr år under det man mottok som enkeltkommuner. Tabell 9 Oppsummering av illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter 1000 kr I % av brutto driftsinntekter År 1-15 Etter år 20 År 1-15 Etter år 20 Alt 1 9 439 -45 497 0,3 % -1,4 % Alt 2a -5 926 -25 599 -0,2 % -0,9 % Alt 2b -2 807 -35 317 -0,1 % -0,9 % Alt 2c 5 581 -7 256 0,2 % -0,2 % 32 Diagrammet under viser effekten målt i prosent av dagens brutto driftsinntekter for aktuelle kommuner. Alternativ 2c vil få lavest reduksjon i frie inntekter etter 20 år med 0,2 prosent, mens alternativ 1 vil få høyest reduksjon med 1,4 prosent. For alternativ 2a og 2b er det beregnet en reduksjon i frie inntekter etter 20 på 0,9 prosent. Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter 0,4 % 0,3 % 0,2 % 0,2 % 0,0 % -0,2 % -0,1 % -0,2 % -0,4 % -0,2 % -0,6 % -0,8 % -1,0 % -0,9 % -0,9 % -1,2 % -1,4 % -1,6 % -1,4 % Alt 1 Alt 2a) År 1-15 Alt 2 b) Alt 2 c) Etter år 20 Figur 5 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter for de ulike strukturalternativene. For at kommunesammenslåing skal være økonomisk lønnsomt, må kommunene innen 20 år ha realisert et innsparingspotensial tilsvarende reduksjonen i rammetilskuddet. Vi vil i avsnitt 6.2 se nærmere på innsparingspotensialet ved kommunesammenslåing. 8.2 Direkte støtte til kommunesammenslåing For å legge til rette for overgangen til en ny kommune for kommuner som slår seg sammen, vil regjeringen benytte positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslutning i reformperioden. Departementet vil dekke nødvendige engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell, kommuner som slår seg sammen vil kunne få reformstøtte for å lette overgangen til en ny kommune, og dagens ordning med inndelingstilskuddet videreføres. Virkemidlene gjøres gjeldende for kommuner som slår seg sammen i reformperioden, det vil si sammenslåinger der det er fattet nasjonale vedtak innen 1.1.2018. De økonomiske virkemidlene i kommunereformen kan deles i tre: 8.2.1 Engangskostnader Engangskostnader er et gitt beløp for å dekke kostnader ved en kommunesammenslåing. Beløpet er regulert ut fra hvor mange kommuner som inngår i sammenslåingen, og hvor store kommunene er målt i antall innbyggere. Eksempler på engangskostnader er lønn og drift av felles folkevalgt nemnd, lønn til prosjektleder (eventuell prosjektmedlemmer/hovedtillitsvalgt), involvering av innbyggerne, tiltak for felles kultur, harmonisering av IKT, tilrettelegging av servicekontor m.m. Tabell 2 viser en sammenstilling av hva ulike konstellasjoner av kommuner får til dekking av engangskostnader. 33 Tabell 10 Engangskostnader ved kommunesammenslåing, i 1000 kroner. Kilde: KMD Antall kommuner og 0 – 19 999 20 – 49 999 50 – 99 999 Over 100 000 innbyggere i sammenslåingen innbyggere innbyggere innbyggerne innbyggere 2 kommuner 20 000 25 000 30 000 35 000 3 kommuner 30 000 35 000 40 000 45 000 4 kommuner 40 000 45 000 50 000 55 000 5 eller flere kommuner 50 000 55 000 60 000 65 000 8.2.2 Reformstøtte Reformstøtte er et engangsbeløp som den nye kommunen får til fri benyttelse på tidspunktet kommunen slår seg sammen. Beløpet er basert på antall innbyggere i den sammenslåtte kommunen. Tabellen under viser en oversikt over hvor mye kommunene kan få i reformstøtte. Tabell 11 Reformstøtte til sammenslåtte kommuner, i 1000 kroner. Kilde: KMD9 Antall innbyggere i sammenslåingen Reformstøtte 0 – 14 999 innbyggere 5 000 15 – 29 999 innbyggere 20 000 30 – 49 999 innbyggere 25 000 Over 50 000 innbyggere 30 000 Hvis vi ser nærmere på kommunealternativet som utredes i denne rapporten, ser en i Tabell 12 hvor mye de ulike alternativene vil få til dekking av engangskostnader og i reformstøtte. Alternativ 1 og 2b vil utløse 70 mill kr, mens alternativ 2a og 2c vil utløse 50 mill kr. Tabell 12 Oversikt over støtte til engangskostnader og reformstøtte ved kommunesammenslåinger. 1 000 k. Kilde: KMD Innbyggertall Støtte til engangs- Reformstøtte Samlet I % av sum 2014 kostnader (1000 kr) (1000 kr) (1000 kr) driftsinntekter Alt 1 (4 kommuner) 33 015 45 000 25 000 70 000 2,1 % Alt 2a (2 kommuner) 39 015 25 000 25 000 50 000 1,8 % Alt 2b (3 kommuner) 56 934 40 000 30 000 70 000 1,8 % Alt 2c (2 kommuner) 44 325 25 000 25 000 50 000 1,7 % Regjeringen legger opp til en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene i løpet av reformperioden. Gjennomgangen vil sees i sammenheng med kommunereformen. Det vil bli gitt en vurdering av smådriftsulemper, og hvorvidt dette er en ufrivillig kostnad for kommunene eller om kommunestørrelse kan sees som en frivillig kostnad for kommunene. Utforming og omfang av regionalpolitiske tilskudd vil bli vurdert (Nord-Norge- og Namdalstilskudd, småkommunetilskudd, 9 Regjeringen har besluttet å fjerne den nedre grensen på 10 000 innbyggere for at en sammenslått kommune skal kunne motta reformstøtte. Alle nye kommuner vil nå få reformstøtte, uavhengig av innbyggertallet i den nye kommunen. 34 distriktstilskudd Sør-Norge og storbytilskudd). Regjeringen ønsker også at kommunene skal beholde mer av skatteinntektene enn i dag. Det betyr at skattelementene i inntektssystemet og systemet for inntektsutjevning vil bli vurdert. Regjeringen vil legge fram et nytt opplegg for inntektssystemet for kommunene i kommuneproposisjonen for 2017. Dagens inndelingstilskudd videreføres, det vil si at en ny, sammenslått kommune får beholde tilskudd som om den fortsatt var to (eller flere) kommuner i 15 år etter sammenslåingen, før inndelingstilskuddet trappes ned over fem år. Etter reformperioden vil ordningen bli strammet inn. Hvordan omfanget og innretningen på ordningen skal være, herunder perioden for inndelingstilskuddet, vil bli vurdert. Regjeringen har bestemt at inndelingstilskuddet for kommuner som slår seg sammen i kommunereformen, skal ta utgangspunkt i inntektssystemet slik det er i 2016. Grunnlaget for beregning av inndelingstilskudd har til nå vært inntektssystemet som gjelder på det tidspunktet kommunene faktisk slår seg sammen. I kommunereformen er det lagt opp til sammenslåinger i årene 2018 til 2020. Regjeringen har varslet endringer i inntektssystemet med virkning fra 2017, noe som kan føre til at størrelsen på inndelingstilskuddet blir endret i perioden fra kommunen vedtar at de ønsker å slå seg sammen, til de faktisk blir slått sammen. For å ha sikre rammebetingelser i kommunereformen, legger regjeringen opp til at alle sammenslåingene blir behandlet likt. Under har vi sett nærmere på mulige effektiviseringsgevinster ved kommunesammenslåing. 8.3 Mulige effektiviseringsgevinster ved sammenslåing Det er klart at en kommunesammenslåing også kan gi grunnlag for å hente ut stordriftsfordeler gjennom mer effektiv administrasjon og tjenesteproduksjon. Erfaringene fra tidligere kommunesammenslåinger viser at det er størst effektiviseringspotensiale knyttet til administrasjon. Dette fordi man gjennom en sammenslåing får én administrativ og politisk organisasjon, og at man unngår doble funksjoner, oppgaver, rutiner og systemer på ulike områder. De minste kommunene har klart høyere utgifter pr. innbygger, noe som viser at det er et klart effektiviseringspotensial i forhold til å slå sammen små kommuner (jf. Figur 6). Når man nærmer seg kommunestørrelser på 15-20 000 tusen innbyggere, ser vi at stordriftsfordelene knyttet til administrasjon i stor grad er realisert. 35 15 000 14 000 Utgifter per innbygger til administrasjon 13 000 12 000 11 000 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 0 5 000 10 000 15 000 20 000 Folketall (<20 000) Figur 6 Sammenhengen mellom administrasjonsutgifter og innbyggertall 2013. Kilde: KOSTRA Vi har ikke foretatt noen detaljert vurdering av effektiviseringspotensialet innen administrasjon, noe som ville krevd at vi konkret gikk inn i den enkelte kommune og vurderte hver enkelt stilling og måten kommunene er organisert på. Vi har derfor heller forsøkt å finne fram til mulige innsparingsgevinster ved å analysere KOSTRA-data fra 2013. Dette vil være en metode som gir et bilde av mulige innsparingsgevinster. Vår definisjon av «administrasjonsutgifter» i denne analysen er netto driftsutgifter på følgende KOSTRAfunksjoner: 100 Politisk styring, 110 Kontroll og revisjon, 120 Administrasjon, 121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen og 130 Administrasjonslokaler. 8.3.1 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon - alternativ 1 Tabell 13 viser administrasjonsutgiftene i dag og mulige innsparingsgevinst ved en eventuell kommunesammenslåing av Kongsberg, Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal. Kongsberg har i dag lavest administrasjonskostnader av de fire kommunene (4 532 kr per innbygger i 2013). Hvis den nye kommunen klarer å operere med et tilsvarende nivå på administrasjonsutgiftene, vil gevinsten kunne bli om lag 35,9 mill kr sammenlignet mot summen for dagens fire kommuner. Innsparingspotensialet for den nye kommunen i forhold til landsgjennomsnittet er beregnet til om lag 57,3 mill kr årlig. 36 Tabell 13 Administrasjonsutgifter 2013 og mulig innsparingspotensial. Kilde: KOSTRA (Konsern). Kongsberg Innbyggere Netto driftsutgifter Netto driftsutgifter (1.1.2014) pr innb. 2013 1000 2013-kr 26 406 4 532 119 672 Flesberg 2 683 7 123 19 111 Rollag 1 369 11 189 15 318 Nore og Uvdal 2 557 12 286 31 415 Sum 33 015 5 619 185 516 Landsgjennomsnittet 11 900 3 885 - Ringerike 29 624 3 850 - Drammen 66 214 3 387 - Gevinst/Innsparing ved nivå tilsvarende Kongsberg 35 892 Landsgjennomsnittet 57 253 Ringerike 58 408 Drammen 73 694 Vi sammenligner også alternativ 1 med sammenlignbare kommuner i Buskerud. Innsparingspotensialet i forhold til hva Ringerike og Drammen bruker på administrasjon er på mellom 58 og 74 mill kr per år. 8.3.2 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon – alternativ 2a Tabell 14 viser administrasjonsutgiftene i dag og mulige innsparingsgevinst ved en eventuell kommunesammenslåing av Kongsberg og Notodden. Notodden har i dag lavest administrasjonskostnader av de to kommunene (3 613 kr per innbygger i 2013). Hvis den nye kommunen klarer å operere med et tilsvarende nivå på administrasjonsutgiftene, vil gevinsten kunne bli om lag 24,3 mill kr sammenlignet mot summen for dagens to kommuner. Innsparingspotensialet for den nye kommunen i forhold til landsgjennomsnittet er beregnet til om lag 13,7 mill kr årlig. Vi sammenligner også alternativ 2 med sammenlignbare kommuner i Buskerud. Innsparingspotensialet i forhold til hva Ringerike og Drammen bruker på administrasjon er på mellom 15 og 33 mill kr per år. 37 Tabell 14 Administrasjonsutgifter 2013 og mulig innsparingspotensial. Kilde: KOSTRA (Konsern) Innbyggere Netto Netto driftsutgifter 1000 (1.1.2014) driftsutgifter 2013-kr pr innb. 2013 Kongsberg 26 406 4 532 119 672 Notodden 12 609 3 613 45 556 Sum 39 015 4 235 165 228 Landsgjennomsnittet 11 900 3 885 - Ringerike 29 624 3 850 - Drammen 66 214 3 387 - Gevinst/Innsparing ved nivå tilsvarende Notodden 24 267 Landsgjennomsnittet 13 655 Ringerike 15 021 Drammen 33 085 8.3.3 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon – alternativ 2b Tabell 15 viser administrasjonsutgiftene i dag og mulige innsparingsgevinst ved en eventuell kommunesammenslåing Kongsberg, Notodden og Øvre Eiker. Tabell 15 Administrasjonsutgifter 2013 og mulig innsparingspotensial. Kilde: KOSTRA (Konsern) Innbyggere Netto Netto driftsutgifter 1000 (1.1.2014) driftsutgifter 2013-kr pr innb. 2013 Kongsberg 26 406 4 532 119 672 Notodden 12 609 3 613 45 556 Øvre Eiker 17 919 3 334 59 742 Sum 56 934 3 951 224 970 Landsgjennomsnittet 11 900 3 885 - Ringerike 29 624 3 850 - Drammen 66 214 3 387 - Gevinst/Innsparing ved nivå tilsvarende Øvre Eiker Landsgjennomsnittet 35 152 3 782 Ringerike 5 774 Drammen 32 135 Øvre Eiker har i dag lavest administrasjonskostnader av de tre kommunene (3 334 kr per innbygger i 2013). Hvis den nye kommunen klarer å operere med et tilsvarende nivå på administrasjonsutgiftene, vil gevinsten kunne bli om lag 35,2 mill kr sammenlignet mot summen for dagens tre kommuner. Innsparingspotensialet for den nye kommunen i forhold til landsgjennomsnittet er beregnet til om lag 3,8 mill kr årlig. 38 Vi sammenligner også alternativ 2b med sammenlignbare kommuner i Buskerud. Innsparingspotensialet i forhold til hva Ringerike og Drammen bruker på administrasjon er på mellom 6 og 32 mill kr per år. 8.3.4 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon – alternativ 2c Tabell 13 viser administrasjonsutgiftene i dag og mulige innsparingsgevinst ved en eventuell kommunesammenslåing av Kongsberg og Øvre Eiker. Øvre Eiker har i dag lavest administrasjonskostnader av de to kommunene (3 334 kr per innbygger i 2013). Hvis den nye kommunen klarer å operere med et tilsvarende nivå på administrasjonsutgiftene, vil gevinsten kunne bli om lag 31,6 mill kr sammenlignet mot summen for dagens to kommuner. Innsparingspotensialet for den nye kommunen i forhold til landsgjennomsnittet er beregnet til om lag 7,2 mill kr årlig. Tabell 16 Administrasjonsutgifter 2013 og mulig innsparingspotensial. Kilde: KOSTRA (Konsern) Innbyggere Netto Netto driftsutgifter 1000 (1.1.2014) driftsutgifter 2013-kr pr innb. 2013 Kongsberg 26 406 4 532 119 672 Øvre Eiker 17 919 3 334 59 742 Sum 44 325 4 048 179 414 Landsgjennomsnittet 11 900 3 885 - Ringerike 29 624 3 850 - Drammen 66 214 3 387 - Gevinst/Innsparing ved nivå tilsvarende Øvre Eiker 31 634 Landsgjennomsnittet 7 211 Ringerike 8 763 Drammen 29 285 Vi sammenligner også alternativ 2c med sammenlignbare kommuner i Buskerud. Innsparingspotensialet i forhold til hva Ringerike og Drammen bruker på administrasjon er på mellom 9 og 29 mill kr per år. 8.3.5 Oppsummering mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon Disse illustrasjonsberegningene er verdt å merke seg. Selv om det er anslag, får beregningene fram at det bør være et klart potensial for reduserte administrasjonsutgifter ved en eventuell kommunesammenslåing. Beregningene viser et mulig effektiviseringspotensiale for de ulike alternativene på mellom 24 mill kr og 36 mill kr årlig. Effektiviseringspotensialet er her definert som en nedjustering til den av de sammenslåtte kommunene som i dag har lavest utgifter. 39 Tabell 17 Mulig effektiviseringspotensiale på administrasjon. Alternativ 1-2c. 1000 kr og i % av sum driftsinntekter Alt. 1000 kr (lavest i dag) I prosent av sum driftsinntekter 1 35 892 1,1 % 2a 24 267 0,9 % 2b 35 152 0,9 % 2c 31 634 1,1 % Illustrasjonsberegningene av effekten på rammetilskuddet ved kommunesammenslåing for de fire alternativene viste at inntektsnivået vil være mellom 7 mill. kr (alternativ 2c) og 45 mill kr (alternativ 1) lavere enn dagens nivå etter perioden for inndelingstilskuddet. Gitt dagens inntektssystem vil altså en slik inntektsreduksjon slå ut med full tyngde først etter 20 år fra sammenslåingstidspunktet. Reduksjon i administrasjonsutgifter bør imidlertid kunne realiseres vesentlig tidligere enn etter 15-20 år fra tidspunktet for en eventuell kommunesammenslåing. Slik sett må altså ikke et inntektsbortfall på mellom 7 og 45 mill. kr etter at inndelingstilskuddet i sin helhet faller bort etter 20 år, oppfattes som en tilsvarende redusert økonomisk handlefrihet sammenlignet med dagens situasjon. I mellomtiden bør en altså ha klart å redusere administrasjonsutgiftene. I tillegg til administrasjon, vil kommunen kunne hente ut effektiviseringsgevinster ved å harmonisere tjenestetilbudet. Dette er omtalt nærmere i påfølgende avsnitt. 8.4 Mulige effektiviseringsgevinster på tjenesteproduksjon I tillegg til innsparing i administrasjon vil en sammenslått kommune også kunne hente ut innsparingsgevinster på tjenesteområdene gjennom realisering av stordriftsfordeler og harmonisering av utgiftsnivået. En skal ikke undervurdere innsparingsmuligheter innen tjenesteområdene, men erfaringer tilsier at det er vanskelig å hente ut direkte økonomiske effektiviseringsgevinster for førstelinjetjenester, spesielt for tjenester hvor nærhet til innbyggerne er viktig. Erfaringer fra de gjennomførte kommunesammenslåingene er at skoler, barnehager, sykehjem og lignende gjerne blir liggende hvor de er (Brandtzæg 2009). Det kan være en fordel for prosessen å avklare på et tidlig tidspunkt hvilke områder som vil være gjenstand for vurdering av ny lokalisering og hvilke områder som eventuelt skjermes for slike endringer. Innen administrasjon har vi definert et mulig innsparingspotensiale som en nedjustering til den av de sammenslåtte kommunene som i dag har lavest utgifter. Etter vår vurdering vil det være urealistisk for tjenesteområdene, og vi har derfor sett på hvilket innsparingspotensiale som kan hentes ut i de nye kommunekonstellasjonene dersom de hadde samme driftsutgifter som landsgjennomsnittet på utvalgte sentrale tjenesteområder. Om man klarer å hente ut innsparingspotensialet, er blant annet avhengig av samlokalisering og om man klarer å redusere stillinger ved naturlig avgang. Tabell 18 viser netto driftsutgifter på ulike tjenesteområder i dag og mulig innsparingspotensiale for den nye kommunen dersom utgiftene per innbygger legges på det som er dagens nivå for landsgjennomsnittet. 40 Tabell 18 Netto driftsutgifter i kr per innbygger (i målgruppen) på utvalgte tjenesteområder 2013. Kilde: KOSTRA/beregninger ved Telemarksforsking. Kongsberg Barnehage (1-5 år) Øvre Eiker Flesberg Rollag Nore og Uvdal Notodden Hele landet 123 546 108 831 126 038 136 815 151 740 107 103 119 760 Grunnskole (6-15 år) 94 459 90 374 114 941 156 744 141 083 110 195 98 433 Barnevern (0-17 år) 7 253 9 421 10 516 15 191 14 423 6 872 7 290 Sosialtjeneste (20-66 år) 2 755 2 875 1 229 1 052 1 377 4 343 3 322 102 220 96 421 120 759 139 629 124 082 118 107 111 471 2 076 1 954 1 134 4 788 5 180 2 139 2 132 Brann/ulykkesvern 811 402 931 1 912 1 320 1 284 683 Fysisk planlegging 318 550 572 -422 1 360 523 556 Samferdsel 699 800 794 1 332 2 137 1 661 745 Kirke 473 422 985 1 310 1 663 672 521 1 631 1 733 1 960 1 822 4 018 1 993 1 921 Pleie og omsorg (67 år +) Kommunehelse Kultur I vurderingen av det samlede utgiftsnivået for alle tjenesteområdene har vi tatt høyde for kommunenes samlede utgiftsbehov – for på den måten å gi et fullstendig bilde av om kommunen ligger høyere eller lavere på samlet ressursbruk enn hva det utgiftsutjevningen over inntektssystemet skulle tilsi. Vi vil imidlertid presisere at et slikt beregnet utgiftsnivå generelt ikke må oppfattes som en slags fasit på et «riktig» nivå. Beregningene er mer en illustrasjon på hvordan kommunene faktisk har tilpasset seg et forbruksnivå på de aktuelle tjenesteområdene i sum - sammenlignet med hva utgiftsbehovet (ifølge kriteriene i inntektssystemet) skulle tilsi. Dessuten skal det nevnes at kriteriene i inntektssystemet ikke inkluderer alle tjenesteområder. Kongsberg og Øvre Eiker har i dag generelt lave utgifter på de fleste tjenesteområdene i forhold til landsgjennomsnittet, mens Flesberg, Rollag, Nore og Uvdal og Notodden generelt har høyere utgifter enn landsgjennomsnittet. Dersom netto driftsutgifter for disse tjenesteområdene blir harmonisert ned til nivå for gjennomsnittskommunen, vil de seks kommunene samlet sett ha et mindreforbruk på om lag 10 mill kr (jf. Tabell 19). Etter justering for utgiftsbehovet, viser beregningen et samlet mindreforbruk på om lag 32 mill kr. I kr og øre er samferdsel, barnevern og grunnskole de sektorene der det blir beregnet høyest merforbruk i forhold til landsgjennomsnittet. På barnehage blir det også beregnet et relativt høyt merforbruk i forhold til landsgjennomsnittet. På barnehage, sosialtjeneste, pleie og omsorg, fysisk planlegging og kultur er det beregnet et mindreforbruk i forhold til landsgjennomsnittet. 41 Tabell 19 Beregnet mer-/mindreforbruk i mill kr på utvalgte tjenesteområder sammenlignet mot landsgjennomsnittet i 2013. Kilde: KOSTRA/beregninger ved Telemarksforsking. Barnehage (1-5 år) Kongsber Øvre g Eiker Flesberg Rollag Nore og Notodden Sum Uvdal 6,3 -11,8 1,0 0,9 3,3 -8,6 -8,9 Grunnskole (6-15 år) -12,4 -17,9 5,8 9,1 12,8 16,9 14,4 Barnevern (0-17 år) -0,2 8,4 2,0 2,1 3,6 -1,1 14,8 Sosialtjeneste (20-66 år) -9,3 -4,9 -3,3 -1,8 -2,9 7,7 -14,5 Pleie og omsorg (67 år +) -34,9 -37,5 4,0 8,2 6,3 14,8 -39,0 -1,5 -3,2 -2,7 3,6 7,8 0,1 4,2 Brann/ulykkesvern 3,4 -5,0 0,7 1,7 1,6 7,6 9,9 Fysisk planlegging -6,3 -0,1 0,0 -1,3 2,1 -0,4 -6,0 Samferdsel -1,2 1,0 0,1 0,8 3,6 11,5 15,8 Kirke -1,3 -1,8 1,2 1,1 2,9 1,9 4,1 Kultur -7,7 -3,4 0,1 -0,1 5,4 0,9 -4,8 -64,9 -76,2 9,1 24,2 46,5 51,3 -10,0 Behovsjustering (-) -2,6 -1,2 1,3 6,3 7,5 2,8 14,1 Sum etter justering -67,6 -77,3 7,8 17,9 39,0 48,5 -31,7 Kommunehelse Sum Tabellen under viser beregnet mer-/mindreforbruk for de fire sammenslåingsalternativene. Tabell 20 Beregnet mer-/mindreforbruk i mill kr på utvalgte tjenesteområder sammenlignet mot landsgjennomsnittet i 2013. Alternativ 1-2c. Kilde: KOSTRA/beregninger ved Telemarksforsking. Alt 1 Alt 2a Alt 2b Alt 2c Barnehage (1-5 år) 11,5 -2,3 -14,1 -5,5 Grunnskole (6-15 år) 15,4 4,5 -13,3 -30,2 Barnevern (0-17 år) 7,5 -1,3 7,1 8,2 Sosialtjeneste (20-66 år) -17,2 -1,6 -6,5 -14,2 Pleie og omsorg (67 år +) -16,3 -20,1 -57,5 -72,3 Kommunehelse 7,3 -1,4 -4,6 -4,7 Brann/ulykkesvern 7,4 11,0 5,9 -1,7 Fysisk planlegging -5,5 -6,7 -6,8 -6,4 Samferdsel 3,3 10,3 11,3 -0,2 Kirke 4,0 0,6 -1,1 -3,0 Kultur -2,3 -6,7 -10,1 -11,0 Sum 14,9 -13,6 -89,8 -141,1 Behovsjustering (-) 12,4 0,2 -1,0 -3,8 Sum etter justering -2,8 -19,1 -96,4 -144,9 Beregningene gir et bilde av områder som det er mulig å se nærmere på, uavhengig av en sammenslåing eller ikke. I forhold til tjenesteproduksjon vil ikke direkte økonomiske innsparinger være blant de viktigste effektene av en sammenslåing. De største gevinstene knyttet til en sammenslåing må være muligheter for større fagmiljøer og bedre og mer fleksibel utnyttelse av de ressurser som kommunene samlet sett har. 42 Større og sterkere fagmiljøer vil være viktig som grunnlag for å kunne håndtere de framtidige utfordringene som kommunene står overfor. Erfaringene fra de siste, frivillige kommunesammenslåingene er at det største innsparingspotensialet på kort sikt ligger innenfor administrasjon. Dette gir seg også utslag i at delen av utgiftene til administrasjon har blitt redusert til fordel for en økning av delen av utgiftene som går til tjenesteproduksjon. I den sammenhengen er det også viktig å være oppmerksom på at det i alle disse sammenslåingsprosessene har vært gitt garantier om at ingen av de ansatte skulle miste jobben som følge av kommunesammenslåingene. Slike garantier har vært viktig for å skape trygghet blant de ansatte. Ansatte som har vært direkte påvirket av kommunesammenslåing har fått tilbud om nye jobber, og overskudd av ansatte har vært håndtert gjennom naturlig avgang. Når slike garantier blir gitt, kan det ta lengre tid å hente ut stordriftsfordelene. Inndelingstilskuddet som kommunen mottar de første 20 årene etter sammenslåing, tar nettopp hensyn til at det tar tid å hente ut effektiviseringsgevinster i en ny kommune. 8.5 Andre økonomiske effekter ved sammenslåing Generelt kan det forventes at andre statstilskudd og øremerkede tilskudd, samt landbrukstilskudd, vil være sammenslåingsnøytrale. En sammenslåing vil også reise problemstillinger avhengig av om kommunene ligger i ulike soner når det gjelder arbeidsgiveravgiftssats og distriktspolitisk virkeområde. En sammenslått kommune kan få kompensert eventuelt høyere arbeidsgiveravgift. Regjeringen vil komme med nærmere avklaring. En sammenslått kommune vil få kompensert eventuelt redusert distriktstilskudd over inndelingstilskuddet – og vil således ikke ha noen betydning de 15 første årene etter en sammenslåing. En sammenslått kommune kan naturligvis ikke praktisere utskriving av eiendomsskatt lik «summen av» de gamle kommunene sin praksis. Hvordan eiendomsskatten vil bli utformet i en ny kommune, er vanskelig å spå noe om. Det er mulig den økonomiske situasjonen tvinger kommunene til å ta ut inntektspotensialet ved eiendomsskatt uavhengig om det blir kommunesammenslåing eller ikke. En annen problemstilling er om kommunene har ulike priser på kommunale tjenester. Dette kan være alt fra barnehagesatser til kommunale avgifter. Sentrale spørsmål vil være om en kommunesammenslåing medfører høyere priser og avgifter i en av de «gamle» kommunene. Er forskjellene store eller vil det være relativt enkelt å harmonisere prissettingen? Ellers kan en kommunesammenslåing gi økte inntekter fra salg av konsesjonskraft for en ny sammenslått kommune. Det vil føre til at fylkeskommunene mister tilsvarende inntekter fra konsesjonskraft. En kommunesammenslåing mellom små kraftkommuner og kommuner med et større innbyggertall, innebærer et større behov for allmenn el-forsyning. En større del av konsesjonskraften vil dermed gå til den nye kommunen, mens fylket sin mengde blir tilsvarende redusert. På den måten kan en si at regelverket og regimet som er knyttet til fordelinga og uttak av konsesjonskraft, ikke er sammenslåingsnøytralt (Brandtzæg et. al 2011). Dette vil f.eks. være relevant for alternativ 1 (Kongsberg og resten av Numedal). Vi har ikke gjort beregninger av slike effekter her. 8.6 Oppsummering økonomi For å beregne økonomiske konsekvenser av kommunesammenslåing, har vi bl.a. fokusert på endringene over inntektssystemet. Videre har vi sett på potensialet for innsparing og mulige stordriftsfordeler knyttet til administrasjon, og drøftet andre mulige økonomiske konsekvenser knyttet til tjenesteproduksjon. 43 Tabellen under oppsummerer effektberegningene. Utslagene er vist i % av sum driftsinntekter for aktuelle kommuner. Tabell 21 Oppsummering av effektberegninger. I % av sum driftsinntekter 2013. Alternativ 1) 2a) 2b) 2c) Økonomiske virkemidler (engangsstøtte) 2,1 % 1,8 % 1,8 % 1,7 % Effekt frie inntekter år 1-15 0,3 % -0,2 % -0,1 % 0,2 % -1,4 % -0,9 % -0,9 % -0,2 % 1,1 % 0,9 % 0,9 % 1,1 % - - - - 2,1 % 1,6 % 1,7 % 2,8 % Effekt frie inntekter etter år 20 Effektiviseringsgevinst administrasjon Effektiviseringsgevinst tjenesteområdene Sum For å legge til rette for overgangen til en ny kommune for kommuner som slår seg sammen, vil regjeringen benytte positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslåing i reformperioden. Virkemidlene gjøres gjeldende for kommuner som slår seg sammen i reformperioden, det vil si sammenslåinger der det er fattet nasjonale vedtak innen 1.1.2018. I reformvirkemidler fra staten vil de fire alternativene få støtte på mellom 50 og 70 mill kr (tilsvarende mellom 1,7 prosent og 2,1 prosent av sum driftsinntekter). For å stimulere til frivillige kommunesammenslåinger ble det fra og med budsjettåret 2002 innført et særskilt inndelingstilskudd som en del av inntektssystemet. Denne ordningen skal sikre at kommunene ikke får reduserte rammeoverføringer som følge av sammenslåing. Inndelingstilskuddet kompenserer for bortfall av basistilskudd (basistillegget) og en eventuell nedgang i regionalpolitiske tilskudd. Beregningene viser at de fire alternativene vil få en endring i rammetilskuddet hvert år de første 15 årene på mellom -0,2 prosent (alternativ 2a) og 0,3 prosent (alternativ 1). Etter 20 år når rammetilskuddet er nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt, viser beregningene at de to alternativene vil få en reduksjon i rammetilskuddet på mellom 0,2 prosent (alternativ 2c) og 1,4 prosent (alternativ 1). Det er viktig å presisere at beregningene illustrerer effekter gitt dagens inntektssystem og tilhørende kriterieverdier for den enkelte kommune i 2015. Etter 20 år, når inndelingstilskuddet er trappet ned, må det være realisert et innsparingspotensial tilsvarende reduksjonen i rammetilskuddet. Det vil i utgangspunktet være lettest å realisere innsparingspotensialet på administrasjon. Innsparingspotensialet på tjenester kan være mer krevende å realisere, og vil innebære at tjenester samlokaliseres slik at forutsetningene for utnyttelse av stordriftsfordeler er til stede. Det er klart at en kommunesammenslåing kan gi grunnlag for å hente ut stordriftsfordeler gjennom mer effektiv administrasjon og tjenesteproduksjon. Erfaringene fra tidligere kommunesammenslåinger viser at det er størst effektiviseringspotensial knyttet til administrasjon. Dette fordi man gjennom en sammenslåing får én administrativ og én politisk organisasjon, og dermed unngår doble funksjoner, oppgaver, rutiner og systemer på ulike områder. Når det gjelder innsparingspotensial innenfor administrasjon har vi foran vist at dersom de nye kommunealternativene driver administrasjonen like effektivt som den billigste kommunen i dag, vil innsparingspotensial sammenlignet med dagens kommuner være hhv. fra 0,9 prosent for alternativ 2a og 44 2b til 1,1 prosent for alternativ 1 og 2c. Selv om det er anslag, får beregningene fram at det bør være et klart potensial for reduserte administrasjonsutgifter ved slike eventuelle kommunesammenslåinger. Vi har også sett på innsparingspotensial på tjenesteproduksjonen. Der er det tatt hensyn til utgiftsbehovet kommunene har i dag. For samtlige alternativer viser beregningen et mindreforbruk i forhold til landsgjennomsnittet. Beregningene gir likevel et bilde av områder som det er mulig å se nærmere på, uavhengig av en sammenslåing eller ikke. Med tanke på tjenesteproduksjon vil uansett ikke direkte økonomiske innsparinger være blant de viktigste effektene av en sammenslåing. De største gevinstene knyttet til en sammenslåing må være muligheter for større fagmiljøer og bedre og mer fleksibel utnyttelse av de ressurser som kommunene samlet sett har. Større og sterkere fagmiljøer vil være viktige som grunnlag for å kunne håndtere de framtidige utfordringene som kommunene står overfor. Samlet sett kommer det siste alternativet (2c) og det første alternativet (1) best ut. Illustrasjonsberegningene av effekt på rammetilskuddet etter år 20, viser at det siste alternativet kun vil få en reduksjon i rammetilskuddet tilsvarende 0,2 prosent av sum driftsinntekter. I reformvirkemidler fra staten vil det første alternativet få støtte tilsvarende 2,1 prosent av sum driftsinntekter. Når det gjelder illustrasjonsberegningene av effekt på frie inntekter år 1-15 og mulig effektiviseringspotensial på administrasjon, får også det første og det siste alternativet best score. 9. Befolknings- og næringsutvikling 9.1 Befolkningsutvikling Tabell 22 viser befolkningsutviklingen i kommunene fra 2000-2014. Figur 7 viser at Øvre Eiker og Kongsberg utmerker seg med en befolkningsvekst over landsgjennomsnittet. Disse kommunene har vekst på over 17 prosent i perioden, mens veksten på landsbasis har vært på 13,2 prosent. Flesberg og Notodden har også hatt vekst, men den ligger betydelig under landsgjennomsnittet. Rollag og Nore og Uvdal har samlet sett hatt en nedgang i folketallet, men folketallet har holdt seg relativt stabilt de siste årene. Dersom vi ser på befolkningsframskrivingene, ser vi at Øvre Eiker er forventet å få en noe sterkere vekst sammenlignet med Kongsberg. Vi ser også at det er kun Øvre Eiker og Kongsberg som forventes å ha en vekst over landsgjennomsnittet. I Rollag forventes en ytterligere nedgang i folketallet. Tabell 22 Innbyggertall i kommunene. 0604 Kongsberg 0624 Øvre Eiker 0631 Flesberg 0632 Rollag 0633 Nore og Uvdal 0807 Notodden 2000 22293 15058 2491 1492 2764 12272 2014 26406 17919 2683 1369 2557 12609 45 Befolkningsutvikling. Historisk og framskrevet 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 200020022004200620082010201220142016201820202022202420262028203020322034203620382040 0604 Kongsberg 0624 Øvre Eiker 0631 Flesberg 0633 Nore og Uvdal 0807 Notodden Norge 0632 Rollag Figur 7 Prosentvis befolkningsutvikling i kommunene fra 2000-2040. Historisk og framskrevet. Indeksert slik at befolkningen i år 2000 er 100. SSBs alternativ MMMM. Dersom vi ser nærmere på årsakene til befolkningsendringene (jf. Figur 8-Figur 13), ser vi at veksten i Kongsberg og Øvre Eiker skyldes både positiv nettoflytting, innvandring fra utlandet og positiv fødselsbalanse. Veksten i Flesberg og Notodden skyldes i stor grad innvandring fra utlandet, mens Flesberg har noe bedre flytte- og fødselsbalanse. De øvrige Numedalskommunene har også positive effekter på folketallet som følge av innvandring fra utlandet, men denne innvandringen klarer ikke å veie opp for negativ netto innenlands flytting og negativ fødselsbalanse. De senere årene har det vært en stor økning i folketallet på landsbasis, og fra 2000-2014 har økningen vært på ca. 13,2 prosent. Den store veksten på nasjonalt nivå har i første rekke kommet i og rundt de store byene. Den økte innvandringen fra utlandet har imidlertid hatt effekt over hele landet, noe som har ført til at befolkningsnedgangen i små distriktskommuner er redusert de senere årene. De relative forskjellene mellom store og små kommuner fortsetter likevel å øke. Den historiske utviklingen og befolkningsframskrivingene for kommunene i Kongsbergregionen viser at dette er en utvikling som også gjøre seg gjeldende her (jf. Figur 7). I byområder, hvor funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsområder i stadig mindre grad blir i samsvar med kommunegrensene, blir det derfor mer krevende å lykkes med en helhetlig og langsiktig planlegging av disse områdene. Mange små distriktskommuner sliter med å opprettholde folketallet og har stadig økende utfordringer når det gjelder kapasitet og kompetanse knyttet til små og sårbare fagmiljøer. Det er således et økende behov for interkommunale samarbeid for å kunne opprettholde effektive tjenester med god kvalitet. Dette er tilfellet blant flere av Numedalskommunene. 46 Figur 8 Befolkningsutviklingen i Kongsberg dekomponert i innenlands flytting, innvandring og fødselsbalanse. Figur 9 Befolkningsutviklingen i Øvre Eiker dekomponert i innenlands flytting, innvandring og fødselsbalanse. 47 Figur 10 Befolkningsutviklingen i Notodden kommune dekomponert i innenlands flytting, innvandring og fødselsbalanse. Figur 11 Befolkningsutviklingen i Nore og Uvdal dekomponert i innenlands flytting, innvandring og fødselsbalanse. 48 Figur 12 Befolkningsutviklingen i Rollag dekomponert i innenlands flytting, innvandring og fødselsbalanse. Figur 13 Befolkningsutviklingen i Flesberg dekomponert i innenlands flytting, innvandring og fødselsbalanse. 9.2 Arbeidsplasser Det er ofte en nær sammenheng mellom arbeidsplasser og befolkningsutvikling i kommunene. Tabell 23 og Tabell 24 viser status og utvikling i arbeidsplasser i privat sektor. 49 Kongsberg har desidert flest arbeidsplasser i privat sektor, nesten tre ganger så mange som i den nest største kommunen, Øvre Eiker. Blant de seks kommunene dominerer Kongsbergs verkstedindustri. Omtrent 50 prosent av Kongsbergs arbeidsplasser er knyttet til denne bransjen. Etter finanskrisen har Kongsberg hatt en kraftig vekst i verkstedindustrien. Veksten har tilsvart 8,2 prosent av den samlede sysselsettingen. Rollag har tapt arbeidsplasser i verkstedindustrien tilsvarende 5 prosent av den samlede sysselsettingen. Etter finanskrisen har Kongsberg og Øvre Eiker hatt arbeidsplassvekst i privat sektor. Øvre Eiker har hatt sterkest vekst. Veksten har tilsvart 7,6 prosent av samlet sysselsetting. Kongsberg har mye av veksten fra verkstedindustrien, mens Øvre Eiker har mye av veksten fra bygg- og anleggsbransjen. Flesberg, Rollag og Notodden har hatt sterk arbeidsplassnedgang i privat sektor. I Rollag skyldes mye av nedgangen den dårlige utviklingen i verkstedindustrien. I Flesberg skyldes mye av nedgangen tap av arbeidsplasser i transportbransjen. I Notodden kommer nedgangen fra flere hold, bl.a. fra forretningsmessig tjenesteyting, verkstedindustrien og prosessindustrien. Tekn tjenester Besøk Lokal Regional Notodden Natur Nore og Uvdal Basis Rollag Industri Bransje Anna industri Næringsmidler Olje- og gassutvinning Prosessindustri Verkstedindustri Fisk Gruve Landbruk Olje og gass Teknisk/vitenskap Tele og IKT Aktivitet Handel Overnatting Servering Lokal Agentur og Engros Bygg og anlegg Diverse Finans, eiendom, utleie Forr tjenesteyting Transport Utleie av arbeidskraft Sum Antall arbeidsplasser Flesberg SubNæring Øvre Eiker Næring Kongsberg Tabell 23 Antall arbeidsplasser i de ulike bransjene som inngår under de ulike næringstypene i privat sektor i 2013 0,6 0,4 0,0 0,2 49,8 0,0 0,0 1,3 0,0 2,4 2,3 1,8 10,9 1,3 1,2 6,3 2,9 6,2 3,4 2,1 3,1 2,2 1,7 100 12 983 7,6 0,8 0,0 2,0 10,4 0,0 0,9 3,7 0,1 1,0 0,8 2,2 14,0 1,1 1,3 9,6 5,3 18,1 6,1 4,9 6,0 3,9 0,3 100 4 636 10,0 0,0 0,0 0,2 1,4 0,0 1,2 12,8 0,0 1,6 0,6 5,6 12,2 10,4 0,6 3,0 1,2 19,6 7,8 2,6 3,6 5,4 0,2 100 500 1,8 1,3 0,0 0,0 31,4 0,0 0,3 11,9 0,0 2,4 0,0 0,8 9,8 3,2 0,3 7,7 2,1 12,4 5,5 1,3 1,6 6,3 0,0 100 379 6,9 1,3 0,0 0,4 6,9 0,0 0,0 12,0 0,0 1,3 0,5 3,1 14,9 3,5 0,0 1,4 2,1 25,5 10,4 2,7 4,1 3,0 0,1 100 828 2,6 0,1 0,1 2,8 6,6 0,0 0,2 3,5 0,0 3,3 1,5 4,0 24,7 0,6 3,5 11,7 2,8 11,6 6,9 2,4 3,9 6,7 0,5 100 3 140 50 Natur Tekn tjenester Besøk Lokal Regional 0,5 0,0 -0,5 0,0 8,2 0,0 -0,2 0,5 0,0 0,1 0,0 -0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 -0,1 1,2 0,6 3,6 -0,4 0,7 1,2 -0,3 0,0 7,6 0,0 -0,1 0,1 0,4 -0,5 -1,0 -0,1 -0,2 0,7 -0,5 0,1 -0,1 -0,3 -0,4 -0,8 0,0 4,9 Notodden -0,6 0,0 Nore og Uvdal Basis Anna industri Næringsmidler Olje- og gassutvinning Prosessindustri Verkstedindustri Fisk Gruve Landbruk Olje og gass Teknisk/vitenskap Tele og IKT Aktivitet Handel Overnatting Servering Lokal Agentur og Engros Bygg og anlegg Diverse Finans, eiendom, utleie Forr tjenesteyting Transport Utleie av arbeidskraft Totalsum Rollag Industri Bransje Flesberg SubNæring Øvre Eiker Næring Kongsberg Tabell 24 Vekstimpulser, dvs. arbeidsplassvekst som andel av samlet sysselsetting, i perioden 20082013, i bransjene i privat sektor. 0,0 -0,3 0,5 -0,3 0,0 -0,3 -5,0 -0,7 0,4 -0,8 -0,3 0,0 -1,3 -1,6 0,1 -0,7 0,0 -0,7 -3,1 0,0 0,0 0,1 0,0 1,1 -0,3 0,8 -0,3 -0,4 -0,2 0,1 -1,2 0,6 -0,9 -3,6 -0,4 -6,1 -0,3 0,0 -0,5 -0,4 0,0 0,1 -0,4 -0,5 -0,8 0,3 -0,1 1,4 -7,3 -0,1 -0,1 -0,5 0,4 -0,5 0,1 0,0 2,3 2,3 -0,1 0,1 -0,2 -0,6 0,6 0,0 -0,2 -0,4 -0,3 0,1 -0,5 0,4 -0,5 0,6 0,0 -2,4 1,9 -0,6 -5,3 9.3 Strukturelle forhold med betydning for flytting En viktig målsetning i forbindelse med alle de frivillige kommunesammenslåingene som har vært gjennomført, har vært å styrke forutsetningene for kommunene arbeid med nærings- og samfunnsutvikling. Det er derfor viktig å være seg bevisst utfordringene og framtidsutsiktene. Det er en klar sammenheng mellom arbeidsplassvekst og netto flytting. Figur 14 gir en oversikt over sammenhengen mellom arbeidsplassvekst og nettoflytting i kommunene fra 2000 til 2013. Vi ser at Kongsberg, Øvre Eiker, Notodden og Flesberg har hatt høyere nettoflytting enn arbeidsplassutviklingen isolert sett skulle tilsi, når vi ser perioden under ett. Rollag har hatt arbeidsplassnedgang og negativ nettoflytting. Nettoflyttingen har vært som forventet ut fra arbeidsplassnedgangen. Nore og Uvdal har hatt arbeidsplassvekst, men nettoflyttingen har vært negativ. Nettoflyttingen har vært lavere enn arbeidsplassveksten isolert sett skulle tilsi. 51 Alle Øvre Eiker Notodden Øvre Eiker Rollag Rollag Kongsberg Nore og Uvdal Flesberg Lineær (Alle) 50 40 30 Nettoflytting %, 2000-2013 20 Øvre Eiker Kongsberg 10 Notodden Flesberg 0 Rollag Nore og Uvdal -10 -20 -30 -60 -40 -20 0 20 40 60 y = 0,34x + 0,54 80 100 R² = 0,48 Arbeidsplassvekst %, alle sektorer, 2000-2013 Figur 14. Arbeidsplassvekst i prosent og nettoflytting i prosent, fra 2000 til 2013, for kommunene i Norge. Seks kommuner er uthevet. Strukturelle forhold for flytting er faktorer som påvirker nettoflyttingen til et sted, utover den flytting som kommer som følge av en arbeidsplassvekst. Disse faktorene ligger utenfor kommunens handlingsrom på kort sikt. Vi har identifisert tre strukturelle forhold som hver for seg og til sammen har en signifikant og positiv effekt på nettoflyttingen etter at arbeidsplassveksten er tatt hensyn til. Det er nabovekst (arbeidsplassvekst i naboregioner), arbeidsmarkedsintegrasjon og befolkningsstørrelse. Disse faktorene har isolert sett en positiv effekt på nettoflyttingen. Figur 15 viser hvordan disse faktorene har påvirket nettoflyttingen til kommunene. Noen kommuner har gode strukturelle forhold for flytting, mens andre har dårlige strukturelle forhold for flytting. Øvre Eiker har gode strukturelle forhold for positiv nettoflytting, når effekten av arbeidsplassveksten er trukket fra. Øvre Eikers gode arbeidsmarkedsintegrasjon har bidratt til å trekke flyttetallet opp. Tilgang på gode arbeidsmarkeder i nabokommunene gjør det mer attraktivt å bosette seg i kommunen. Kongsberg tjener innflyttere på å ha en høy befolkningsstørrelse, når effekten av arbeidsplassveksten er trukket fra. Det samme gjelder Notodden. Rollag taper innflyttere på grunn av lav befolkningsstørrelse. Nore og Uvdal taper innflyttere på grunn av lav befolkningsstørrelse, men spesielt på grunn av lav arbeidsmarkedsintegrasjon. 52 Arb.integrasjon Befolkningsstørrelse Nabovekst Øvre Eiker - 38 Flesberg - 106 Kongsberg - 130 Notodden - 154 Rollag - 296 Nore og Uvdal - 353 -2 -2 -1 -1 0 1 1 2 2 3 3 Figur 15. Strukturelle flyttefaktorer, siste tolv år. Rangering blant landets 428 kommuner. Bostedsattraktivitet kan defineres som avstanden mellom faktisk flytting og forventet flytting, gitt arbeidsplassvekst og strukturelle forhold. Figur 16 viser bostedsattraktivitet for de siste fire treårsperioder for de seks kommunene som inngår i utredningen. Notodden har hatt bedre flyttebalanse enn arbeidsplassutviklingen og de strukturelle forholdene skulle tilsi. Det gjelder også Kongsberg og Øvre Eiker. Rollag og Nore og Uvdal har hatt dårligere flyttebalanse enn arbeidsplassutviklingen og de strukturelle flyttefaktorene skulle tilsi. Spesielt dårlig har det vært for Nore og Uvdal. Derimot ser utviklingen ut til å snu for Nore og Uvdal sin del, men ikke for Rollag. Notodden - 75 Kongsberg - 80 Øvre Eiker - 83 Flesberg - 256 Rollag - 332 Nore og Uvdal - 355 -3 -2 -2 2004 -1 -1 2007 2010 0 1 1 2 2 2013 Figur 16 Bostedsattraktivitet siste fire treårsperioder. Rangering blant landets 428 kommuner. 53 Figur 17 viser hvor mye av nettoflyttingen som skyldes hhv. arbeidsplassvekst, strukturelle flyttefaktorer og bostedsattraktivitet de siste tolv år. Bostedsattraktivitet er da restleddet – uforklart flytting. For Notodden har befolkningsstørrelse og bostedsattraktivitet virket positivt for flyttebalansen de i denne perioden, mens arbeidsplassvekst og arbeidsmarkedsintegrasjon har virket negativt. For Kongsberg har svak arbeidsmarkedsintegrasjon og nabovekst virke svakt negativt, men arbeidsplassvekst, befolkningsstørrelse og bostedsattraktivitet har slått positivt ut. Øvre Eiker har hatt positiv effekt av alle forklaringsfaktorer, men stor arbeidsmarkedsintegrasjon har hatt størst betydning. Flesberg har også hatt positiv effekt av arbeidsmarkedsintegrasjon og nabovekst, men har hatt negativ effekt av knyttet til befolkningsstørrelse og bostedsattraktivitet. Rollag og Nore og Uvdal har hatt negativ effekt av de fleste forklaringsfaktorene med noen unntak. Rollag har svak positiv effekt av nabovekst mens Nore og Uvdal har hatt positiv effekt av vekst i arbeidsplasser. Ellers så vi Figur 16 at både Flesberg og Nore og Uvdal har styrket sin bostedsattraktivitet de de senere årene, noe som kan indikere at man er inne i en mer positiv utvikling. Arbeidsplassvekst Arbeidsmarkedsintegrasjon Nabovekst Befolkningsstørrelse Bostedsattraktivitet Notodden Kongsberg Øvre Eiker Flesberg Rollag Nore og Uvdal -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 Figur 17: Relativ nettoflytting siste tolv år, dekomponert i forklaringsfaktorer: Arbeidsplassvekst, strukturelle flyttefaktorer og bostedsattraktivitet. Enhet er sum av standardavvik fra gjennomsnittet for hver treårsperiode. Som nevnt vil det i forbindelse med en kommunesammenslåing som oftest være et klart mål å få en mer handlekraftig kommune som kan spille en større rolle som både lokal og regional samfunnsutvikler. Dette er bl.a. avhengig av kommunenes evne til å drive god og effektiv planlegging og muligheter for aktiv oppfølging av dette arbeidet. Dette forutsetter også at kommunene har tilstrekkelig kompetanse og ressurser både til arealplanlegging, næringsarbeid, kulturtiltak, nettverksbygging og etablering av gode partnerskap. Det er også en fordel om man har mest mulighet helhetlig styring og kontroll over de funksjonelle områdene som folk lever og bor i. Utfordringene i kommunene kan være svært ulike, f.eks. avhengig av om en snakker om vekstkommuner eller fraflyttingskommuner. I en sammenslåingsprosess vil det derfor være viktig å være seg bevisst de utfordringer den enkelte kommunene står overfor i dag og i framtiden, og diskutere hvordan man gjennom en kommunesammenslåing ev. kan være bedre rustet til å håndtere disse utfordringene i felleskap enn hver for seg. For at Kongsberg som regionsenter skal utvikle seg positivt som regionsenter, vil man også 54 være avhengig av et levende og attraktivt omland. I spørsmålet om kommunesammenslåing vil det derfor også være viktig å vurdere hvilke effekter en kommunesammenslåing kan ha for regionen som helhet. 9.4 Pendling Pendlingsdata er av interesse for å kunne si noe om interaksjon på tvers av kommunegrensene og i hvilken og på hvilken måte kommunene inngår i en funksjonell bo- og arbeidsmarkedsregion. Dette er også av spesiell relevans med tanke på en eventuell kommunesammenslåing. Dersom kommunene utgjør et felles bo- og arbeidsmarked, tilsier dette at det blir lettere å hente ut potensielle gevinster av en eventuell kommunesammenslåing. Tabell 25 og Tabell 26 viser pendlingsmatriser i absolutte tall og prosent. Av arbeidstakerne som er bosatt i Kongsberg er det 81,8 prosent jobb i kommunen. De som pendler ut, pendler i større grad til andre kommuner enn de som inngår i utredningen. Vi ser også at Kongsberg er eneste kommunen som har flere arbeidsplasser enn arbeidstakere. Kommunen har 16 809 arbeidsplasser totalt, mens det er totalt 13 903 sysselsatte som bor i kommunen. Kongsberg har slik sett en egendekning av arbeidsplasser på ca. 121 prosent, noe som gjenspeiler Kongsbergs funksjon som regionsenter. Øvre Eiker har stor utpendling. Det er bare 40,2 prosent av de sysselsatte som bor i Øvre Eiker som også jobber i kommunen. 11 prosent pendler til Kongsberg, men en langt større andel (48,5 prosent) pendler til andre kommune enn de som omfattes av utredningen. Dette viser at Øvre Eiker er kommunen som er tettest integrert med siden nabokommuner, og at interaksjonen går i ulike retninger. I Flesberg er det også en liten andel av de sysselsatte (43 prosent) som jobber i egen kommune. For sysselsatte i Flesberg er Kongsberg den klart viktigste utpendlingskommunen, og inngår såldes som en integrert del av arbeidsmarkedet i Kongsberg. Det er i overkant av 38 prosent av de sysselsatte i Flesberg som pendler til Kongsberg. Rollag har en større andel av sysselsatt som jobber i egen kommune (67 prosent), men også for Rollag er Kongsberg viktigste utpendlingskommune. Av de sysselsatte som bor i Rollag, er det 10,5 prosent som pendler til Kongsberg. Nore og Uvdal har lange avstander til omkringliggende sentra og utgjør i stor grad sitt eget bo- og arbeidsmarked. For opprettholdelse og videreutvikling av befolkning og lokalsamfunn, er derfor utvikling av arbeidsplasser i egen kommune en viktig målsetning. I Notodden er det 70,5 prosent av de sysselsatte som har jobb i egen kommune. 10,4 prosent pendler til Kongsberg, men det er flere som pendler til andre kommuner utenfor de som inngår i utredningen. Tabell 25 Pendlingsmatrise i absolutte tall. Andel av den sysselsatte befolkningen i kommunene fordelt på hvor de jobber. Øvre Eiker Flesberg Rollag Nore og Uvdal Notodden Utenfor Sysselsatte totalt Kongsberg Øvre Eiker Flesberg Rollag Nore og Uvdal Notodden Arbeidsplasser totalt Kongsberg Bosted Arbeidssted 11376 1007 551 74 44 608 203 3681 27 3 4 15 82 10 619 42 4 3 20 1 49 476 67 0 28 4 23 51 1128 16 132 9 7 0 0 4132 2062 4446 165 62 179 1090 13903 9158 1441 708 1426 5864 16809 6532 809 641 1345 5380 55 Bosted Tabell 26 Pendlingsmatrise i prosent. Andel av den sysselsatte befolkningen i kommunene fordelt på hvor de jobber. Kongsberg Øvre Eiker Flesberg Rollag Nore og Uvdal Notodden Kongsberg 81,8 11,0 38,2 10,5 3,1 10,4 Øvre Eiker 1,5 40,2 1,9 0,4 0,3 0,3 Flesberg 0,6 0,1 43,0 5,9 0,3 0,1 Arbeidssted Rollag Nore og Uvdal 0,1 0,2 0,0 0,0 3,4 1,6 67,2 7,2 4,7 79,1 0,0 0,3 Notodden 0,9 0,1 0,5 0,0 0,0 70,5 Utenfor 14,8 48,5 11,5 8,8 12,6 18,6 Samlet sett gjenspeiler pendlingsmønsteret Kongsbergs rolle som regionsenter. Flesberg har stor innpendling til Kongsberg og er sterkt integrert i Kongsbergs arbeidsmarked. Øvre Eiker, Notodden og Rollag har en innpendling på mellom 10,4 og 11 prosent av de sysselsatte som er bosatt i kommunene. Nore og Uvdal har kun en innpendling på 3,4 prosent, og drar slik sett i liten grad veksler på arbeidsmarkedet i Kongsberg. Øvre Eiker har også stor utpendling til andre kommuner, og har samlet sett større pendling i retning Drammen og Oslo. Deler av befolkningen i Øvre Eiker har betydelig kortere avstand til Kongsberg enn til Hokksund, som er kommunesenteret i Øvre Eiker. I hvilken retning innbyggerne føler tilknytning varierer således høyt sannsynlig med hvilke deler av kommune folk bor i. 10. Fordeler og ulemper med ulike sammenslåingsalternativer Ekspertutvalgets kriterier er nærmere omtalt i kap. 4. Vi vi her foreta en nærmere vurdering av fordeler og ulemper knyttet til de ulike sammenslåingsalternativene med utgangspunkt i disse kriteriene. 10.1 Alternativ 1. Kongsberg, Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal (Dalalternativet) Tema Økonomi Tjenester Fordeler De økonomiske effektberegningene viser at dette er det alternativet som er nest best økonomisk sett. Inndelingstilskuddet fører til at man fra sammenslåingstidspunktet vil få et rammetilskudd som er 9,4 mill. kr. høyere enn det som er summen av dagens rammetilskudd. Det vil være en del effektiviseringsgevinster å hente på administrasjon. I tillegg vil det komme økte konsesjonskraftsinntekter som ikke ligger inne i beregningene. Beregningene av effektene av en sammenslåing kun av de tre øverste Numedalskommunene ville gitt en økning i konsesjonskraftsinntektene på ca. 12,3 mill. kr per år med dagen prisnivå (15 øre/kWh). Ulemper Inntektsforskjellene mellom kommune er store, noe som kan føre til harmoniseringsutfordringer knyttet til tjenestene. En kommune som dekker hele Numedal blir langstrakt og stor i areal. Effektiviseringsgevinster på tjenester som hvor nærhet til innbyggerne er viktig, kan derfor være begrenset. Når det gjelder tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse har Kongsberg kommune en befolkningsstørrelse som gjør at kommunen har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse på de fleste tjenesteområder, Enkelte spesialiserte tjenester kan bli slått sammen og levert på færre steder enn i dag. Behovet for dette vil være avhengig av hva som kreves av fagmiljøer for å levere gode og effektive tjenester. I og med at fire kommuner inngår i sammenslåingen, blir nedtrappingen av inndelingstilskuddet fra 15-20 år større enn for de andre alternativene. 56 og det er grunn til å tro at kommunen også vil være i stand til å håndtere nye oppgaver. Dersom kommunene får tilført flere oppgaver, vil samarbeidsbehovet øke. Ved en sammenslåing vil altså den nye kommunen som helhet bli bedre i stand til å levere spesialiserte tjenester til sine innbyggere. Basistjenester som skole, barnehage, hjemmetjenester og sykehjemstjenester vil videreutvikles der folk bor. At kommunen er langstrakt vil skape noen utfordringer med organisering og tilrettelegging av tjenestetilbudet. Det er eksempelvis 12 mil fra Kongsberg sentrum til Uvdal. Felles organisering av tjenestene trenger ikke nødvendigvis innebære at en tjeneste kun leveres ett sted. Felles organisering kan gi muligheter for mer fleksibel utnyttelse av kompetanse på tvers av dagens kommunegrenser, og det kan være aktuelt med kontordager i ulike deler av den nye kommunen for å sikre større nærhet til innbyggerne. Ved tidligere sammenslåinger har det f.eks. blitt etablert servicekontor i gamle kommunesentra. Samfunnsutvikling Når det gjelder kommunenes rolle som samfunnsutvikler kan en større kommune med sterke fagmiljøer knyttet til samfunnog næringsutvikling gi mer forutsigbare rammer for næringslivet, og kommunen vil kunne bedre sine forutsetninger for å utvikle og spille en aktiv samhandlingspart i en innovasjonsregion. Numedalskommunene har fellesinteresser knyttet til bl.a. utvikling av reiseliv og turisme, og én kommune kan ha bedre forutsetninger for bidra til en helhetlig utvikling, markedsføring og profilering av Numedal som helhet. Kongsberg by som regionsenter og innfallsport til Numedal, vil i framtida også være avhengig av et levende og aktivt omland. Demokrati Små kommuner vil hver for seg ha utfordringer med håndtere svingninger i arbeidsplasser og folketall. En større kommune vil være mindre sårbar for slike svingninger. En sammenslått kommune kan gi muligheter for en mer helhetlig politisk styring og utvikling av Numedal som helhet. Når det gjelder interkommunalt samarbeid vil en mulig ny kommune selv kunne håndtere flere oppgaver som i dag utføres som interkommunale samarbeid. I en sammenslått kommune blir dagens interkommunale samarbeid tilbakeført til ordinære kommunale tjenester. Det vil gi muligheter for en mer helhetlig og lokalpolitisk styring av disse. De folkevalgte i store kommuner er mer fornøyde med rollen enn det folkevalgte i mellomstore kommuner er, noe som kan ha en positiv effekt på rekrutteringen. Kommunene har ulike utfordringer når det gjelder samfunnsutviklingen. Kongsberg og Flesberg har vekst i folketallet, mens Rollag og Nore og Uvdal har utfordringer med opprettholdelse av folketallet. Den nye kommunen vil som helhet i mindre grad kunne defineres som et funksjonelt samfunnsutviklingsområde. Flesberg og Rollag er i større grad integrert i Kongsbergs arbeidsmarked enn Nore- og Uvdal. Nore og Uvdal representerer i stor grad sitt eget bo- og arbeidsmarked, og opprettholdelse og utvikling av nye arbeidsplasser i kommunene er derfor viktig for opprettholdelse av bosetting og lokalsamfunn. For at en sammenslåing skal være attraktiv for øvre deler av Numedal, må det tydeliggjøres hvordan en sammenslåing kan bidra til å styrke arbeidet med å legge til rette for befolkningsvekst og arbeidsplasser. En kommunesammenslåing vil gi færre folkevalgte per innbygger og lavere politisk representasjon. Dette kan føre til større avstand mellom innbyggere og politikere. Maktforskyvelse og ulike utfordringer når det gjelder framtidig utvikling kan skape konflikter, og det kan oppstå bygdelister. Det vil sannsynligvis være behov for å bruke mer ressurser på organisering, tilrettelegging og gjennomføring av gode lokalpolitiske arenaer for involvering av innbyggere, da det kan gi større gevinster for lokaldemokratiet og ivaretakelse av ombudsrollen og innbyggerinvolvering, enn det økt antall kommunestyrerepresentanter i seg selv vil kunne gi. En mulig ny kommune kan gi bedre rammevilkår og betingelser for utøvelsen av den politiske virksomheten. 57 En større kommune kan gi økt tyngde og slagkraft ovenfor regionale og statlige myndigheter. Hvilke oppgaver staten overfører til kommunene vil også kunne ha betydning for om en ny kommune vil styrke lokaldemokratiet. 10.2 Alternativ 2a. Kongsberg og Notodden Tema Økonomi Fordeler I og med at det bare er to kommuner som inngår i sammenslåingen, vil nedtrappingen av inndelingstilskuddet fra 15-20 år ha mindre effekt enn for dalalternativet. Det vil være en del effektiviseringsgevinster å hente på administrasjon. Ulemper Kommunene ligger i ulike skatteinntektsklasser , noe som vil påvirke inntektsutjevningen over rammetilskuddet negativt (-8,9) mill. kr. Økonomisk er dette det alternativet som kommer svakest ut, men det det er ikke store forskjeller i forhold til alternativet med alle bykommunene. Effektiviseringspotensialet på tjenester er usikkert, men det kan være gevinster å hente på enkelte tjenesteområder. Tjenester En sammenslåing av Kongsberg og Notodden vil gi en kommune på nærmere 40 000 innbyggere. Dette vil gi en kommunene med kapasitet og kompetanse til å håndtere dagens oppgaver på en god måte, og kommunene vil også stå godt rustet til å ta på seg nye oppgaver. I og med at avstandene vil være mindre enn dalalternativet, kan det her være lettere å samlokalisere spesialiserte tjenesteområder. Enkelte spesialiserte tjenester kan bli slått sammen og levert på færre steder enn i dag, noe som kan føre til redusert tilgjengelighet. Behovet må vurderes ut fra hva som kreves av fagmiljøer for å levere gode og effektive tjenester. Felles organisering av tjenestene trenger ikke nødvendigvis innebære at en tjeneste kun leveres ett sted. Felles organisering kan gi muligheter for mer fleksibel utnyttelse av kompetanse på tvers av dagens kommunegrenser, og det kan være aktuelt med kontordager i ulike deler av den nye kommunen for å sikre større nærhet til innbyggerne. Tjenesten kan likevel dra nytte av å være en del av en større organisasjon. Dette vil redusere behovet for en del doble funksjoner og rutiner, og kan bidra til en styrking og mer effektiv drift av de aktuelle områdene Samfunnsutvikling Notodden og Kongsberg er det to største kommunene i Kongsbergregionen. Visjonen for Kongsbergregionen er å bli en attraktiv og synlig region som skaper verdier. Sentrale satsingsområder er næringsutvikling og arbeidsplasser, kommunikasjon/infrastruktur/samferdsel, steds- og områdeutvikling, kunnskapsutvikling og tjenesteutvikling. En sammenslåing av Kongsberg og Notodden kan potensielt sett gi økt tyngde og slagkraft i dette arbeidet. En sammenslåing av Notodden og Kongsberg vil innebære en sammenslåing av to bykommuner som ikke er sterkt funksjonelt integrert, selv om det er noe pendling mellom kommunene. Det er ingen utfordringer knyttet til flerkommunale tettstedsområder som vi finner i en del andre byregioner. Avstandene mellom bysentraene er ca. tre mil. Ulike interesser og ulike kulturer kan således bidra til at konflikter hindrer realisering av potensielle gevinster. 58 Potensielt sett kan man få et sterkere tyngdepunkt i enden på aksen OsloKongsberg/Notodden, som også kan ha positive ringvirkninger for Kongsbergregionen som helhet. En eventuell sammenslåing forutsetter sterke fellesinteresser for helhetlig utvikling av den nye kommunen, og som må synliggjøres gjennom tydelige mål for hva kommunen skal være i framtida. Kongsberg har et næringsliv hvor 50 prosent av arbeidsplassene i privat sektor er i verkstedindustrien. Ved en sammenslåing kan man få en noe mer variert næringssammensetning. Det er i dag en del pendling mellom kommunene, spesielt fra Notodden til Kongsberg. Ved en sammenslåing av kommunene kan det ligge bedre til rette for en helhetlig planlegging og tilrettelegging for utvikling av kommunenes samlede ressurser. Det er i dag omfattende samhandling mellom næringslivet på Kongsberg og Notodden. Kommunene kan stå sterkere dersom man klarer å utvikle og profilere kommunenes samlede attraktiv for bosetting, næringsutvikling og besøk, enn om man konkurrerer seg imellom. Demokrati Dersom kommunene har betydelige fellesinteresser i forhold til samfunnsutviklingen, kan en felles politisk styring bidra til en bedre og mer helhetlig håndtering av disse. En sammenslått kommune på omtrent 40 000 innbyggere kan få økt politisk tyngde og slagkraft sammenlignet med om kommunene fortsetter hver for seg. En sammenslått kommunene vil stå godt rustet til å ta på seg nye oppgaver, noe som også vil være en styrke for lokaldemokratiet. En kommunesammenslåing vil gi færre folkevalgte per innbygger og lavere politisk representasjon. Dette kan føre til større avstand mellom innbyggere og politikere. Maktforskyvelse og ulike utfordringer når det gjelder framtidig utvikling kan skape konflikter, og det kan oppstå bygdelister. Det vil sannsynligvis være behov for å bruke mer ressurser på organisering, tilrettelegging og gjennomføring av gode lokalpolitiske arenaer for involvering av innbyggere, da det kan gi større gevinster for lokaldemokratiet og ivaretakelse av ombudsrollen og innbyggerinvolvering, enn det økt antall kommunestyrerepresentanter i seg selv vil kunne gi. Behov for kommunedelsutvalg bør vurderes nærmere. 59 10.3 Alternativ 2b. Kongsberg, Notodden og Øvre Eiker Tema Økonomi Fordeler Nedtrapping av inndelingstilskuddet fra 1520 år er mindre enn for dalalternativet. Sammenlignet med alternativet med Notodden og Kongsberg, er nedtrappingen i kroner større, men den prosentvise reduksjonen er den samme. Det vil være en del effektiviseringsgevinster å hente på administrasjon. Ulemper Økonomisk er det dette alternativet som kommer nest svakest ut, dvs. omtrent på samme nivå som alternativet med Kongsberg og Notodden. Den prosentvise effekten på de frie inntektene første 15 år vil være en tanke bedre. Notodden ligger i en annen skatteinntektsklasse noe som påvirker inntektsutjevningen over rammetilskuddet negativt (-8,9) mill. kr. Effektiviseringspotensialet på tjenester er usikkert, men det kan være gevinster å hente på enkelte tjenesteområder. Tjenester En sammenslåing av Kongsberg, Notodden og Øvre Eiker vil gi en stor kommune på ca. 57 000 innbyggere. Dette vil gi en kommunene med god kapasitet og kompetanse til håndtere framtidige oppgaver og utfordringer. Fra Notodden til Hokksund er det ca. 53 km og kjøretiden er ca. 45 min. Kongsberg ligger omtrent midt i mellom. Sammenlignet med dalalternativet er avstandene mindre, og det kan være lettere å samlokalisere spesialiserte tjenesteområder. Dette kan redusere behovet for en del doble funksjoner og rutiner, og kan bidra til en styrkning og mer effektiv drift av de aktuelle områdene. Samfunnsutvikling Notodden og Kongsberg er det to største kommunene i Kongsbergregionen. Tidligere var Øvre Eiker også en del av Kongsbergregionen. Visjonen for Kongsbergregionen er å bli en attraktiv og synlig region som skaper verdier. Sentrale satsingsområder er næringsutvikling og arbeidsplasser, kommunikasjon/infrastruktur/samferdsel, steds- og områdeutvikling, kunnskapsutvikling og tjenesteutvikling. Alle tre kommunene er også med i Osloregionen, som bl.a. har som formål å utvikle utbyggingsmønster, samferdsel og kollektivtransport, styrke kompetanse og verdiskaping, styrke felles profilering og samordne strategier for klimapolitikken. Alle tre kommunene har interesse av å utvikle og unytte vekstkraften i aksen Oslo- Enkelte spesialiserte tjenester kan bli slått sammen og levert på færre steder enn i dag, kan dette føre til redusert tilgjengelighet. Behovet for må vurderes ut fra hva som kreves av fagmiljøer for å levere gode og effektive tjenester. Felles organisering av tjenestene trenger ikke nødvendigvis innebære at en tjeneste kun leveres ett sted. I og med at dette bykommunealternativet omfatter tre kommuner, kan lokaliserings- og fordelingsspørsmål være mer krevende. Felles organisering kan gi muligheter mer fleksibel utnyttelse av kompetanse på tvers av dagens kommunegrenser, og det kan være aktuelt med kontordager i ulike deler av den nye kommunen for å sikre større nærhet til innbyggerne. Tjenesten kan likevel dra nytte av å være en del av en større organisasjon. En sammenslåing av Notodden, Kongsberg vil innebære en sammenslåing av tre bykommuner som ikke er sterkt funksjonelt integrert, men det er en del pendling mellom kommunene, særlig inn til Kongsberg. Det er ikke utfordringer knyttet til flerkommunale tettstedesområder som vi finner i en del andre byregioner. For Øvre Eikers del er det imidlertid del av innbyggerne vest for Vestfossen som har kortere avstand til Kongsberg enn til Hokksund, som ligger ved kommunegrensa til Nedre Eiker. Dersom tre relativt store kommuner går sammen, kan potensiale for interessemotsetninger øke, noe som kan være til hinder for realisering av potensielle gevinster. En eventuell sammenslåing forutsetter sterke fellesinteresser for helhetlig utvikling av den nye kommunen, og som må synliggjøres gjennom tydelige mål for hva kommunen skal være i 60 Drammen-Kongsberg-Notodden, og en sammenslåing kan bidra til at kommunene kan opptre med større tyngde og en tydeligere stemme i samarbeidet i Osloregionen. Øvre Eiker er også opptatt av denne dimensjonen gjennom sitt med medlemskap i Vest-regionen. Demokrati framtida. Øvre Eikers kommunegrense går like øst for Kongsberg by, og det er en del av innbyggerne i Øvre Eiker som har betydelig kortere vei til Kongsberg enn til Hokksund. For Øvre Eiker, som er en stor utpendlingskommune, vil derfor framtidig utvikling av aksen Oslo, Drammen og Kongsberg være av stor betydning for innbyggerne. Positiv vekst og utvikling i Kongsbergregionen vil derfor også styrke Øver Eikers attraktivitet som bo-kommune. Dersom kommunene har betydelige fellesinteresser i forhold til samfunnsutviklingen, kan en felles politisk styring bidra bedre og mer helhetlig håndtering av disse. En kommunesammenslåing vil gi færre folkevalgte per innbygger og lavere politisk representasjon. Dette kan føre til større avstand mellom innbyggere og politikere. Maktforskyvelse og ulike utfordringer når det gjelder framtidig utvikling kan skape konflikter, og det kan oppstå bygdelister. En sammenslått kommune på næmere 60 000 innbyggere kan å økt politisk tyngde og slagkraft sammenlignet med om kommunene fortsetter hver for seg. En sammenslått kommunene vil stå godt rustet til å ta på seg nye oppgaver, noe som også vil være en styrke for lokaldemokratiet. Det vil sannsynligvis være behov for å bruke mer ressurser på organisering, tilrettelegging og gjennomføring av gode lokalpolitiske arenaer for involvering av innbyggere, da det kan gi større gevinster for lokaldemokratiet og ivaretakelse av ombudsrollen og innbyggerinvolvering, enn det økt antall kommunestyrerepresentanter i seg selv vil kunne gi. Behov for kommunedelsutvalg bør vurderes nærmere i en kommune som omfatter tre større byområder. 10.4 Alternativ 2c. Kongsberg og Øvre Eiker Tema Økonomi Fordeler En sammenslåing av Kongsberg og Øvre og Eiker er det alternativet som synes å komme best ut økonomisk. Dette alternativet vil få en inntektsøkning de første 15 årene på 5,5 millioner. Nedtrapping av inndelingstilskuddet fra 15-20 blir liten sammenlignet med de andre alternativene. Dette fordi inndelingstilskuddet omfatter kun ett basistilskudd. Kommune ligger i samme skatteinntektsklasse, og inntektsutjevningen vil dermed ikke bli påvirket. Ulemper Det er vanskelig å få øye på spesielle negative økonomiske ulemper. Tilpasningen til normalt rammetilskudd 61 etter 20 år vil derfor være uproblematisk fordi nedtrappingen bli liten. Det vil være en del effektiviseringsgevinster å hente på administrasjon. Effektiviseringspotensialet på tjenester er usikkert, men det kan være gevinster å hente på enkelte tjenesteområder. En sammenslåing vil ikke utløse behov for økonomiske innsparinger på tjenesteområdene. Effektiviseringsgevinster kan likevel hentes ut som følge av ønske om samlokalisering for å hente ut effekter av større og sterkere fagmiljøer på enkelte tjenesteområder. Driftsutgiftene på ulike tjenesteområder er relativt like, noe som innebærer mindre harmoniseringsutfordringer. Tjenester En sammenslåing av Kongsberg og Øvre Eiker vil gi en stor kommune på ca. 45 000 innbyggere. Dette vil gi en kommunene med god kapasitet og kompetanse til håndtere framtidige oppgaver og utfordringer. Sammenlignet med de andre alternativene kan små avstander gjøre det lettere å hente ut effektiviseringsgevinster gjennom samlokalisering. Dette kan redusere behovet for en del doble funksjoner og rutiner, og kan bidra til en styrkning og mer effektiv drift av de aktuelle områdene. Samfunnsutvikling Fra Kongsberg til Hokksund er det ca. 21 km og kjøretiden er ca. 19 min. Avstanden fra Kongsberg sentrum til kommunegrensa mot Øvre Eiker er 4 km lags Riksveg 134. Øvre Eikers kommunegrense går like øst for Kongsberg by, og det er en del av innbyggerne i Øvre Eiker som har betydelig kortere vei til Kongsberg enn til Hokksund. Det er en viss pendling på tvers av kommunegrensene, og det er felles interesser knyttet til framtidig utvikling av aksen Oslo-Drammen-Kongsberg. Enkelte spesialiserte tjenester kan bli slått sammen og levert på færre steder enn i dag, kan dette føre til redusert tilgjengelighet til aktuelle tjenester. Behovet for må vurderes ut fra hva som kreves av fagmiljøer for å levere gode og effektive tjenester. Lokaliserings- og fordelingsspørsmål kan skape utfordringer, men disse vil trolig være mindre krevende enn for de andre alternativene. Felles organisering av tjenestene trenger ikke nødvendigvis innebære at en tjeneste kun leveres ett sted. Etablering av servicetorg i begge de gamle kommunene kan være et tiltak for å sikre lett tilgang til publikumsrettede førstelinjetjenester. Fordeling av ressurser på flere steder kan reduserer realisering av stordriftsfordeler, men tjenesten kan likevel dra nytte av å være en del av en større organisasjon. Man vil også har muligheter mer fleksibel utnyttelse av kompetanse på tvers av dagens kommunegrenser. En sammenslåing av Kongsberg og Øvre Eiker vil utgjøre en mer funksjonell bo- bo og arbeidsmarkedsregion enn det den enkelte kommune utgjør i dag, men den vil ikke være optimal. Øvre Eiker har langt større utpendling til andre kommuner enn til Kongsberg. Fellesinteresser knyttet til utvikling av aksen Drammen Kongsberg kan veie opp for dette. En eventuell sammenslåing forutsetter sterke fellesinteresser for helhetlig utvikling av den nye kommunen, og som må synliggjøre gjennom tydelige mål for hva kommunen skal være i framtida. Øvre Eiker er i stor grad en bokommune som er avhengig av 62 arbeidsmarkedet i nabokommunene, og utviklingen av arbeidsmarkedet i Kongsberg vil være av stor betydning for mange av innbyggerne øvre Eiker (jf. alternativet med tre bykommuner). Positiv vekst og utvikling i Kongsbergregionen vil derfor ytterligere styrke Øver Eikers attraktivitet som bokommune. Kommunene har like utfordringer knyttet til videreutvikling, kommunikasjon, transport og infrastruktur i retning Drammen og Oslo. Det kan være gevinster på hente ved at en sammenslåing bidrar til mer helhetlig planlegging og utvikling der det i dag er en betydelig interaksjon på tvers av kommunegrensene og fellesinteresser knyttet til framtidig utvikling. Demokrati Dersom kommunene har betydelige fellesinteresser i forhold til samfunnsutviklingen, kan en felles politisk styring bidra bedre og mer helhetlig håndtering av disse. En sammenslått kommune på omtrent 45 000 innbyggere kan å økt politisk tyngde og slagkraft sammenlignet med om kommunene fortsetter hver for seg. En sammenslått kommunene vil stå godt rustet til å ta på seg nye oppgaver, noe som også vil være en styrke for lokaldemokratiet. En kommunesammenslåing vil gi færre folkevalgte per innbygger og lavere politisk representasjon. Dette kan føre til større avstand mellom innbyggere og politikere. Maktforskyvelse og ulike utfordringer når det gjelder framtidig utvikling kan skape konflikter, og det kan oppstå bygdelister. Det vil sannsynligvis være behov for å bruke mer ressurser på organisering, tilrettelegging og gjennomføring av gode lokalpolitiske arenaer for involvering av innbyggere, da det kan gi større gevinster for lokaldemokratiet og ivaretakelse av ombudsrollen og innbyggerinvolvering, enn det økt antall kommunestyrerepresentanter i seg selv vil kunne gi. Behov for kommunedelsutvalg bør vurderes nærmere i en kommune som omfatter tre større byområder. 11. Prosessen videre. Prosesser knyttet til kommunesammenslåing kan være krevende å gjennomføre. I og med at dette er noe man ikke driver med til daglig, er det begrenset erfaring med slike prosesser. Telemarksforsking har evaluert flere av de kommunesammenslåingene som har vært gjennomført de senere årene og har sammenfattet erfaringer med disse. Det er utarbeidet et forslag til hvordan sammenslåingsprosesser bør legges opp, hvor det spesielt er lagt vekt på å legge til rette for en god innbyggerdialog. Rådmannen har lagt til grunn prinsipper fra dette arbeidet når det skisseres forslag til videre prosess. 63 11.1 Fremdrift Fra regjeringens side legges det opp til to ulike løp i reformperioden. For kommuner som gjør kommunestyrevedtak i løpet av høsten 2015, vil departementet legge til rette for at sammenslåing skal kunne vedtas på nasjonalt nivå i løpet av våren 2016. Våren 2017 er planlagt tidspunkt for fremleggelse av en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur. Nasjonale vedtak om ny kommunestruktur skal være fattet innen utgangen av 2017. Det nye kommunekartet skal bli til gjennom regionale og lokale prosesser, der kommunene selv kan diskutere hvilke kommuner de ønsker å slå seg sammen med . I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak innen sommeren 2016. Fremdrift i arbeidet lokalt skal samsvare med nasjonal fremdrift. Rådmannens skisse til videre prosess går frem til vedtak er fattet sommeren 2016. Gjennomføring av sammenslåing og videre drift beskrives ikke her. Dersom kommunestyret vedtar at Kongsberg kommune skal delta i utredningsarbeid om kommunesammenslåing med aktuelle kommuner, anbefaler rådmannen at arbeidet prosjektorganiseres der politikerne definerer og styrer prosjektet. 1. I den første fasen i prosessen avklares det med aktuelle kommuner om man ønsker å utrede og se nærmere på kommunesammenslåing. Det vil være behov for møter mellom aktuelle kommuner, og kommunestyrene fatter så vedtak om felles utredningsprogram og videre prosess. Behandles i kommunestyrene i de aktuelle kommunene august 2015. 2. Utredningsfasen for arbeidet starter høsten 2015. Allerede på dette tidspunktet kan det være fornuftig å gjennomføre en eller annen for innbyggerhøring for å klarlegge hva innbyggerne er opptatt av å få svar på i forkant av en eventuell sammenslåing. Retningsvalg for videre arbeid avklares ved behov. Som en avslutning av denne fasen vinteren 2015, må politikerne i aktuelle kommuner ta en beslutning om deltakelse i neste fase. 3. Dersom man går videre med prosessen, er neste trinn å utarbeide en intensjonsplan og fatte vedtak om kommunesammenslåing. Det vil her være aktuelt å diskutere seg fram til visjoner og mål for sammenslåingen, og så langt som mulig være konkret på hvordan man ser for seg organisering og lokalisering av kommunale funksjoner og spesielt hvordan man vil satse på framtidig steds- og samfunnsutvikling i den nye kommunen. Intensjonsplanen må ta utgangspunkt i et mest mulig omforent utfordringsbilde. Behandles i kommunestyrene februar 2016. 4. Rådgivende folkeavstemming om valg av kommunestruktur mars 2016. 5. Kommunestyrene i de aktuelle kommunene fatter vedtak om fremtidig kommunestruktur innen utgang av juni 2016. 64 11.2 Organisering 1. Prosjekteier er kommunestyrene i de aktuelle kommunene. 2. Forhandlingsutvalg for arbeidet med kommunereform er ordfører, varaordfører og opposisjonsleder. Rådmannen tiltrer utvalget administrativt. Medbestemmelse og ansattes rettigheter ivaretas iht. lov og avtaleverk. Forhandlingsutvalget fører samtalene med de kommuner som kommunestyret vedtar at Kongsberg kommune skal gå i samtale med og sikrer fremdrift iht vedtatt plan. Forhandlingsutvalget vurderer eventuelle grensejusteringer mot nabokommunene. 3. Referansegruppe og arbeidsgrupper etableres etter behov. 4. Forhandlingsutvalget orienterer fortløpende formannskapene og kommunestyrene. 65
© Copyright 2025