Osallistuva
budjetointi
asukaslähtöisessä
kaupunkisuunnittelussa
Osallistuva budjetointi asukaslähtöisessä
kaupunkisuunnittelussa
Osallistuvalla budjetoinnilla vahvistetaan kansalaisten toimijuutta yhteisistä asioista päätettäessä. Tavoitteena on
kansalaisten osallistuminen yhteisten verovarojen käytön
suunnitteluun, kuten kaupungin tuottamien palvelujen ja
investointien suunnitteluun ja niistä päättämiseen. Malli
on kehitetty Brasilian Porto Alegressa 1989. Tämän jälkeen sitä on sovellettu ja edelleen kehitetty erilaisissa yhteiskunnissa ympäri maailman, erityisesti Euroopassa.
Osallistuva budjetointi asukaslähtöisessä kaupunkisuunnittelussa -tutkimushankkeessa olemme tutkineet ja kehittäneet osallistuvaa budjetointia asuinalueen kehittämisen ja
asukaslähtöisen suunnittelun välineenä yhteistyössä Tampereen kaupungissa kanssa. Tutkimus on toteutettu osana
asuinalueiden kehittämisohjelmaa (2013-2015).
Tutkimushankkeessa olemme kartoittaneet eurooppalaisia
kokemuksia osallistuvan budjetoinnin hankkeiden toteutusprosesseista: niiden toiminta- ja päätöksentekotavoista, ratkaistavana olevien asioiden luonteesta sekä osallistuvan budjetoinnin asemasta paikallisessa hallinnassa ja
päätöksenteossa. Tesomalla toteutetun osallistuvan budjettikäytännön suunnittelua ja toteutusta olemme tarkastelleet asukkaiden ja kaupunkisuunnittelun näkökulmista.
Tässä esitteessä esittelemme erilaisia osallistuvan budjetoinnin käytännön sovelluksia ja teoreettisia malleja, jotka
tarjoavat rikkaan kuvan siitä, miten monella tavalla osallistuvaa budjetointia voidaan tulkita ja soveltaa.
Porto Alegre: Politiikan
puhdistusprosessi
Porto Alegressa idea osallistuvasta budjetoinnista syntyi
pyrkimyksenä vähentää korruptiota ja läheisten suosintaa päätöksenteossa sekä kaventaa eri väestöryhmien
välisiä varakkuuseroja. Ensimmäinen osallistuvan budjetoinnin prosessi toteutui 1989.
Kehitetty malli sisältää niin asukkaiden suoraa osallistumista kuin heidän edustajiensa osallistumista. Hallinnon
edustajat ja asiantuntijat tukevat prosessin toimeenpanoa esimerkiksi arvioimalla ehdotusten toteutuskelpoisuutta. Prosessi toteutetaan vuosittain. Se koostuu yhteisistä kokoontumisista ja eri alueiden asukasryhmien
keskinäisistä tapaamisista. Lopulliset päätökset kaikki
asukkaat tekevät äänestämällä. Toimintatavat huomioivat myös ne asukasryhmät, jotka eivät itse osallistu.
Esimerkiksi osallistujat tekevät retkiä aliedustetuille,
huono-osaisille alueille ja he valitsevat käsiteltävät aiheet niin, että ne kiinnostivat erityisesti köyhiä asukkaita. Myös äänestyspaikat sijoitetaan niin, että ne ovat
köyhien asukkaiden arkipäiväisillä kulkureiteillä.
Osallistuvan budjetointi ohjaa resursseja vähävaraisten
asuinalueiden kehittämiseen ja tasoittaa asukkaiden
välisiä hyvinvointieroja. Rahaa on varattu kymmeniä
miljoonia dollareita osallistuvaa budjetointia varten.
Porto Alegressa osallistuvaa budjetointia ei ole siirretty
kunnallishallinnon alaisuuteen. Prosessi on haluttu pitää itsenäisenä ja suojata vanhoilta ongelmilta, kuten
korruptiolta.
Tampere: Tesoman
asukaslähtöinen
suunnittelu
Tampereella Tesomajärven virkistysalueen suunnittelussa
tavoitteena oli asukkaiden mielipiteiden ja paikallisten
tarpeiden selville saaminen sekä asukaslähtöisen suunnittelun kokeileminen ja kehittäminen.
Tesomajärven suunnittelu toteutettiin asuinalueen kehittämisprojektina. Tampereen kaupunki johti prosessia, joka
koostui työpajoista ja maastokävelystä. Alkuprosessissa
työpajat keskittyivät ideointiin ja loppuprosessissa yhteisen näkemyksen muodostamiseen tarvittavista toimenpiteistä. Prosessiin oli avoin kaikille Tesoman kehittämisestä
kiinnostuneille. Kaupunki toteutti suunnitelmat.
Käytettävissä oli 640 000 €. Raha oli kohdennettu järven
ympäristön kehittämiseen. 300 000 € suunnattiin valaistuksen uusimiseen. Summa koostui erillisestä kehittämisrahasta ja kaupungin eri toimialojen budjeteista osoitetuista varoista. Osallistuville asukkaille tärkeä periaate resurssien jaossa oli tasapuolisuus tesomalaisten kesken.
Tampereella osallistuva budjetointi ei kytkeytynyt selkeästi kaupungin poliittiseen päätöksentekoon, vaan se oli
luonteeltaan hallinnollinen asukasosallistumista painottava suunnitteluprosessi. Prosessi keskittyi hyvin konkreettisten, Tesomajärveä koskevien päätösten tekemiseen.
Łódź: Hyvän hallinnan
menetelmä
Łódźissa tavoitteena on osallistaa ihmisiä oman elinympäristönsä parantamiseen. Osallistuva budjetointi toteuttaa
hyvän hallinnon periaatteita ja parantaa kaupungin mainetta. Sen avulla kaupungin taloussuunnittelu ja tarvittavat säästöt tulevat ymmärrettäväksi kaupunkilaisille.
Kaupunki järjestää osallistuvan budjetoinnin vuosittain
koskien koko kaupunkia ja erillisiä kaupunginosia. Asukkaat ja organisaatiot tekevät toimenpide-ehdotuksia. Ehdottajat markkinoivat omia hankkeitaan muille asukkaille.
Esimerkiksi vuonna 2013 ehdotuksia kertyi 903 ja netissä
186 000 asukasta äänesti näiden eri vaihtoehtojen välillä.
Kaupunki toteuttaa eniten ääniä saaneet toimenpiteet.
Ennen toteutusta viranhaltijat arvioivat hankkeiden toteutuskelpoisuuden.
Osallistuvan budjetointiin suunnatut varat ovat vuosittain
0,5-1 prosenttia kaupungin koko budjetista. Vuonna 2013
prosessissa jaettiin 20 miljoonaa Puolan zlotyä erilaisten
hankkeiden kesken.
Osallistuva budjetointi on institutionalisoitu paikalliseen
päätöksentekoon ja talousarviosuunnitteluun. Se on vuosittain toistuva ja kaupungin hallinnon ylläpitämä menetelmä.
Suur-Manchester:
Asukaslähtöiset
hankkeet
Suur-Manchesterissa osallistuva budjetointi ymmärretään
menetelmänä, joka antaa valtaa paikallistason toimijoille
ja voimaannuttaa paikallisyhteisöjä. Myös poliisi käyttää
osallistuvaa budjetointia paikallista turvallisuutta vahvistavien hankkeiden suunnittelussa ja toimeenpanossa. Menetelmän avulla on mahdollista säästää yhteiskunnan varoja.
Osallistuvan budjetoinnin projektit ovat pieniä asukkaiden
ja heidän järjestöjensä omaehtoisia hankkeita asuinalueiden kehittämiseksi ja hyvinvoinnin lisäämiseksi. Asukkaat
esittävät osallistuvan budjetoinnin työpajoissa hankeideoita. Asukkaat yleensä itse suunnittelevat ja toteuttavat rahoituksen saaneet hankkeet.
Osallistuvan budjetoinnin pajoissa päätettävät ja jaettavat
rahamäärät ovat Suur-Manchesterin alueella rajattuja ja
vaihtelevat vuosittain. Saadakseen rahoitusta asukkaat ja
yhteisöt hakevat tukea erilaisista rahastoista esittämilleen
hankkeille, jotka he itse toteuttavat. Lopputulokset ovat
asukkaiden arvostamia asuinalueen viihtyvyyttä ja hyvinvointia lisääviä varsin konkreettisia asioita.
Osallistuva budjetointi toteutuu hallintoinstituutioiden
ulkopuolella. Sillä ei ole virallista asemaa päätöksenteossa
eivätkä kunnallishallinnon edustajat tue toimeenpanoa.
Ruotsalaisten kuntien
kokeilut
Ruotsissa toteutuneissa kokeiluissa tavoitteena on ollut
asukkaiden osallistumisen vahvistaminen niin, että he voivat kertoa näkemyksiään konkreettisista suunnitteluhankkeista hallinnon edustajille ja samalla oppia ymmärtämään
päätöksentekoa.
Kunnat ovat järjestäneet osallistuvan budjetoinnin prosesseja asukastilaisuuksina, tiedotuskampanjoina ja nettiosallistumisena. Erityistä huomiota on kiinnitetty asukkaiden
tavoittamiseen kirjein, esittelyvideoin ja tapahtumin.
Asukkaiden ideoita ja ehdotuksia on koottu tapahtumissa
ja nettisivuilla esimerkiksi puistojen suunnitteluprosesseissa. Osallistujat ovat voineet äänestää tehtyjen ehdotusten
välillä perinteisen lipukeäänestyksen lisäksi Facebookissa.
Osallistuvan budjetoinnin hankkeiden resurssit perustuvat
tiettyyn tarkoitukseen kuten puiston rakentamiseen varattuihin budjettivaroihin. Osallistuminen on lisännyt ymmärrystä kuntien budjeteista. Asukkaat ovat päässeet kokeilemaan budjetin tekemistä netissä toimivalla budjettisimulaattorilla.
Ruotsin kokeiluissa osallistuva budjetointi on muuttanut
asukkaiden ja kunnan viranhaltijoiden suhdetta. Asukkaat
osallistuvat suoraan palveluiden kehittämiseen budjettivarojen sallimissa rajoissa. Osallistuva budjetointi on irrallinen poliittisesta päätöksenteosta eivätkä prosessit ole
pyrkineet uudistamaan suoran osallistumisen ja edustuksellisen demokratian välistä suhdetta.
Teoreettinen tausta
Osallistuvaa budjetointia maailmanlaajuiseksi toimintatavaksi
ovat merkittävällä tavalla muokanneet radikaalin demokratian ja
liberaalin hallinnan ajatukset. Molemmat tarkastelevat osallistuvaa budjetointia myönteisesti ja tavoittelevat demokraattisten
hallintakäytäntöjen kehittämistä monimutkaistuvassa yhteiskunnassa. Ne kuitenkin ohjaavat erilaiseen tulkintaan osallistuvan
budjetoinnin luonteesta ja käytännöistä.
Habermasilainen radikaalin demokratian idea on omaksuttu laajasti demokratian ja suunnittelun käytäntöjen kehittämiseen.
Tärkeänä lähtökohta on demokratian ymmärtäminen vapaiden ja
tasa-arvoisten jäsenten muodostaman, itsehallinnollisen yhteisön
toimintana. Paras lopputulos yhteiskunnallisten kysymysten ratkaisussa muodostuu erilaiset osallistujat huomioivassa vapaassa
ja avoimessa keskustelussa. Osallistuvassa budjetoinnissa tähän
yhdistyy Paulo Freiren sorrettujen pedagogiikan tavoite epätasaarvoisiksi koettujen olosuhteiden muuttamisesta.
Liberaalin hallinnan periaatteet puolestaan yhdistyvät julkishallinnon kehittämiseen ja uudistamiseen. Osallistuvaa budjetointia
edistäneiden kansainvälisten järjestöjen näkökulmasta se on
’hyvän hallinnan’ menetelmä. Tavoitteena on yhdistää edustukselliseen, vastuulliseen, lakia noudattavaan ja korruptoitumattomaan julkiseen hallintoon markkinatalouden toimintaperiaatteita. Hallinnon uudistaminen tällä tavoin edellyttää aiempaa aktiivisemman kansalaisen ja toimivien yhteisöjen luomista. Avoin osallistuminen mahdollistaa myös resurssien tehokkaan jakamisen ja
lisäämisen.
Olemme muodostaneet näistä lähtökohdista osallistuvan budjetoinnin radikaalin demokratian ja liberaalin hallinnan teoreettiset
mallit. Ne eivät esiinny missään suoraan tällaisina, mutta niiden
piirteet on tunnistettavissa tutkimuskirjallisuudesta. Ne myös
näkyvät erilaisina yhdistelminä osallistuvan budjetoinnin käytännön sovelluksissa.
Radikaalin demokratian
teoreettinen malli
Radikaalin demokratian näkökulmasta kansalaisten osallistuminen päätöksentekoon lisää yhteiskunnan avoimuutta.
Hallintokeskeinen päätöksenteko puolestaan heikentää
avoimuutta.
Osallistumisen järjestämisessä tärkeää on turvata erilaisten, erityisesti köyhien ihmisryhmien osallistumismahdollisuudet. Prosessin vetäjät huolehtivat osallistumisen avoimuudesta ja tasapuolisuudesta, sekä antavat osallistujille
vastuuta ja valtaa prosessin toimeenpanossa. Osallistujat
tuovat keskusteluun toiveitaan ja tarpeitaan sekä neuvottelevat niiden toteuttamisesta. Erimielisyydet ovat osa
prosessia. Osallistumista täydennetään menetelmillä, jotka edistävät osallistumattomien ryhmien ja heidän tarpeidensa huomioimista resurssien jaossa.
Radikaalin demokratian näkökulmasta osallistuva budjetointi edellyttää merkittävää rahallista alkupanostusta. Se
mahdollistaa köyhien aseman parantamisen ja resurssien
uudelleen jakamisen oikeudenmukaisella tavalla.
Osallistuva budjetointi on itsenäinen toimintamalli, joka
tuottaa institutionaalisia muutoksia hallinnossa, politiikassa ja vallanjaossa.
Liberaalin hallinnan
teoreettinen malli
Liberaalin hallinnan lähtökohtana on, että kansalaisten
osallistuminen lisää päätöksenteon avoimuutta ja hallinnon tehokkuutta. Osallistujien erilaiset kyvyt ja tietämys
hyödyttävät konkreettisten lopputulosten aikaansaamista.
Osallistumisessa korostuu yhteisymmärrykseen pyrkiminen. Osallistumistilaisuuksien vetäjän tehtävänä on ohjata osallistumisprosessia tehokkaasti ja pyrkiä ohjaamaan
osallistujia keskinäiseen yhteisymmärrykseen. Osallistujat
neuvottelevat toistensa kanssa näkemyksistään käsiteltävän asian ratkaisemiseksi.
Liberaalia hallintaa korostavassa ajattelussa osallistuva
budjetointi ei edellytä suurta taloudellista resurssointia.
Osallistumisprosessi itsessään tuottaa taloudellista hyötyä. Julkiset resurssit säästyvät, kun ihmiset ottavat julkisen sektorin tehtäviä vastuulleen. Tulokset ovat konkreettisia ja paikallisia.
Osallistuvan budjetoinnin tavoitteiden ja hyöty saavuttaminen edellyttää sitä, että se institutionalisoidaan hallintokäytäntöihin.
Kirjallisuutta:
Häikiö, Liisa & Lehtonen, Pauliina & Salminen, Jarkko: Globaalin menetelmän paikallinen soveltaminen. Osallistuva
budjetointi Tampereen Tesomalla. Yhdyskuntasuunnittelu
1/2016.
Salminen, Jarkko & Häikiö, Liisa & Lehtonen, Pauliina:
Osallistuva budjetointi hallinnollisena ja poliittisena käytäntönä. Hallinnontutkimus 1/2016.
Shah, Anwar (2007, toim.). Participatory Budgeting. World
Bank Publications.
Linkkejä:
www.uta.fi/yky/tutkimus/osallisuus/
omatesoma.fi/osallistuva-budjetointi/