בעיות ואתגרים במדיניות הדיור בישראל מבט מן החוץ פנימה
ירושלים 27.12.2016
חטיבת המחקר של בנק ישראל
כנס "סוגיות בשוק הדיור"
Founding president: International Academic Association on Planning, Law and Property Rights
חוקרת בכירה ,מוסד שמואל נאמן למחקרי מדיניות לאומית ,הטכניון
ראש המעבדה למחקר השוואתי בדיני תכנון ובנייה ומדיניות מקרקעין
פרופסור רחל אלתרמן
מבט מן החוץ פנימה
בעיות ואתגרים במדיניות הדיור בישראל
נ.ב .מה היה קורה למדינות הפיסקאלית ,לבנק ישראל ,או למדיניות עידוד
השקעות לו לקו בסינדרום דומה?
• התרופה :הסתכלות מבחוץ פנימה ,לבחון מה דומה ומה שונה בהקשר
הישראלי ,כדי לקבל קנה מידה מתאים ולהימנע מקיצוניות מזיקה
• התוצאה – השוואה למדינות הלא-נכונות ,אובדן קנה מידה ,שמרנות ,התהוות
של מיתוסים ו"פרות קדושות"
• מדיניות הדיור ,התכנון והמקרקעין בישראל לוקה ,בחלק מהנושאים ,ב"סינדרום
המנהרה"
• מטרתה להאיר היבטים מערכתיים הנוגעים לדיור במישרין או בעקיפין ,ושאינם
זוכים לתשומת לב מספקת
• זו אינה הרצאה כלכלית במהותה.
מטרות ההרצאה
2
3
.1סוגיית הדיור להשכרה :ההשלכות של השוואות שגויות
.2המעבר הקיצוני למיגדלי מגורים ולצפיפויות חריגות – תוך השוואות שגויות לארצות ולערים אחרות
.3ההישגים הבולטים של מדיניות הקרקע והדיור בעבר
.4הבעלות הלאומית על המקרקעין והשלכותיה האפשריות על רמת מחיר הדיור – מימצאי מחקר גישוש.
.5ההשלכות ארוכות הטווח של הבעלות הלאומית על השכונות והערים -תוכנית למחקר
.6ההבחנה הקשיחה בין המיגזר העירוני לכפרי ותוצאות "אפקט הנעילה"
.7מערכת התכנון והבנייה הריכוזית באופן קיצוני
.8השילטון המקומי המאוד מוחלש והיווצרות ה"פער הפיננסי" כרוני תוך כבילת ידי השלטון המקומי
" .9מישפטיזיה" קיצונית של תחום המקרקעין והשלכותיה האפשריות )שאינן נמדדות( על מחירי הדיור
וצדק חברתי
.10ה"מאניה דפרסיה" בדיני הזכויות לפיצויים במקרקעין והשלכותיה האפשריות )שאינן נמדדות( על
מחירי הדיור
.11מודעות נמוכה לצורך במחקר בנושאים אלה :אין "חוקר ראשי" ותקציבי מחקר במשרדי הממשלה
הנוגעים לנושא )להוציא שיכון( .נכונות מועטה לחשיבה ארוכת טווח .מחסור בנתונים
נושאים להשוואה בין לאומית
1
4
מדינות עם שיעור שכירות גבוה
כמדיניות הן דווקא מיעוט קטן ב
OECDואפילו במדינות
המתפתחות שואפים לבעלות
.1סוגיית הדיור להשכרה :ההשלכות של השוואות שגויות
1
• ההשוואה המצוטטת עם מדינות ה OECDאינה כוללת את המדינות הרלבנטיות .רגולציה בסגנון צפון-מערב
אירופה אינה מתאימה
• על כן – רגולציה צריכה להיות מינימאלית וזהירה .בעידן הרשתות החברתיות ,ניתן להיעזר בכלים אלה
• לשוק המזדמן יש יתרונות רבים של מיקום ,והוא מאפשר ניידות – לעומת השוק הממוסד
• למעשה ,שוק השכירות הפרטי )שאני מציעה לכנות "שוק השכרה מזדמנת"( מקפל בתוכו סיבסוד כזה ממש!
שכר הדירה "מסובסד" על ידי ציפיות המשקיעים לעליית ערך הנכס עצמו
• המדיניות הישראלית נשענת בעיקר על תפיסת – BOTהבניינים יחזרו למשקיעים למכירה – הסדר כזה נדיר
במבט בין לאומי .וגם לו צפויות בעיות פינוי בעתיד
• יש מדינות – כגון ארה"ב – שבהן בנייה כזו כלכלית ויש מבחר מספיק למשקי בית המעניינים בזה בשוק הפרטי
)מעבר לדיור ציבורי או בר השגה מועט(
• שכירות לטווח ארוך בישראל אינה כלכלית למשקיעים פרטיים ללא סיבסוד משמעותי .כל מספר שנים יש ניסיון
לעידוד כזה
דיור להשכרה :הפרדוקס
5
להיזהר מהשוואות לאידיאלים ותקוות לעומת מציאות
כלי הדיור החסרים כיום בישראל הם בעיקר במישור של השלטון המקומי – אותם חוסמים חוקים
או פרשנות של משרד המשפטים ומוסדות התכנון
מיתוסים וכשלים לגבי דיור בר השגה
6
ישראל וסין מקבילות :מיגדלים
עבור טווח רחב של אוכלוסייה
עירונית
השוואות שגויות :מנהטן ,מיאמי,
לונדון – רק עשירון עליון+
"הלם האנכיות )ורטיקאליות("
.2המעבר הקיצוני למגדלי מגורים ולצפיפויות חריגות
1
לא קיים בשום מקום בעולם
דיור בהקשר דמוגרפי כמו
בישראל וברמה סוציו-
כלכלית דומה
ההבדל במספר הילדים
משפיע מאוד על תפקוד
השכונה ושירותי הציבור
בשנת 2001המלצנו על 22-24יחידות
דיור לדונם נטו כמקסימום
ניסוי על בני
אדם ללא
צורך
באישור
ועדת
הלסינקי!
8
שיעורי הלידה בישראל גדלו מאז ,וגודל
משקי הבית מ 2.5ל 3
כיום – 60-80יח"ד מתוכננות ברמלה
.2א צפיפות רצויה לעומת צפיפות יתר
1
למעלה מעשור מאז הוכחתי את הפער באפשרויות ריאליות לגבייה של דמי תחזוקה ועדיין אין היערכות ממלכתית
השלכות :הידרדרות מואצת והיעדר אפשרות של "פינוי בינוי" בעתיד
בישראל הבעיה חמורה יותר כי במיגדלים שיעור הילדים גבוה פי 3 – 2ממדינות אחרות -יותר בלאי.
2ב :בעיית התחזוקה לאורך זמן במיגדלי מגורים
9
הבנק העולמי הגיע למסקנה שישראל היא הטובה
בעולם בקליטת מהגרים )עולים(
1
מחירי הדיור הגבוהים כיום אינם
בגדר "משבר"
10
הקלף המצליח של ניהול המשבר:
הובלה על ידי מערכת הדיור .היעד –
להגיע לתפוקה מספקת למען שיעור
בעלות גבוה
ספר 2002יצא לאור בלונדון
.3ההישגים של מדיניות הקרקע והדיור בעבר
11
תמצית המימצאים
1
from CIS
1993-2000 Continuing Wave
USSR
Mass immig. from former
1990-1992
Emigration balance
Stagnation: Immigration and
1986-1989
and affluent countries
Low level - South American
1977-1985
Wave from the USSR
1971-1976
Stagnation
1967-1970
North Africa, Romania
1960-1966
Wave mainly North Africa
1952-1959
Mass immigration
1948-1951
Key periods and their
characteristics
hsg in m2
in m2
2,867
5,569
886
2,180
3,805
1441
1939
1202
18475
34660
3520
10580
21130
8,750
24,760
19,372
initiated
housing unit
annually
(mil’ NS)
804
public-
initiated
152
148
144.4
126
110
104
92
75
50
105
85
98
86
73
74
61
45
28
size of
units built
Average
in housing
of private
investment
Average size
Average #
public hsg
Gross public
7.9
11.5
12.5
16.2
23
29
39
58
conditions
in crowded
% Pop. living
סין – הדומה ביותר לישראל במדיניות
הקרקע העירונית
מדינות מפותחות נוספות – :סינגפור ,חבל
הונג קונג )חלק מסין( – מדינות אי
כיום – ישראל "בדד תשכון" בין כל מדינות
הOECD
בעבר :גורם חשוב בהישגי המדינה
השליטה הלאומית הייתה חשובה בהתמודדות עם
משברים:
עצם הקמת המדינה ,ההתפרסות בשטח ,ביטחון קליטת גלי העלייה המאוחרים יותר -באותה העת היו משטרים רבים עם קרקע לאומית
1
הספר מנתח את מדינות "ההפרטה הזוחלת" שלא
הונעה משיקולי מדיניות ארוכי טווח אלא מ"מירוץ
האזרח"
אחרי העגלה" ורצון "להקטין את החיכוך עם 12
פרופסור רחל אלתרמן
עומד להופיע ,כתב העת מקרקעין
מאת
הבעלות הלאומית על המקרקעין:
העת לבחינה מחדש
4מדיניות המקרקעין הלאומית הנוכחית במבט משווה
1
-השפעה העובדתית על מבנה של ערים ,שכונות לטווח קצר וארוך –ממתין למימון
-ההשפעה האפשרית על מחירי הקרקעות והדיור – החל מחקר גישוש
שני נושאים עיקריים מתוכננים למחקר
)עד כה לא מצאנו גוף ממלכתי שיסכים לממן מחקר בנושא(
• מוסד שמואל נאמן שבטכניון התגייס ומימן בדיקת גישוש לקראת מחקר רחב יותר
• לא מצאנו עבודות שניתחו את השפעותיה של הבעלות הלאומית – לחיוב ולשלילה -באופן
אמפירי – או אפילו באופן עיוני
• ה"גורילה שבחדר" אינה זוכה לתשומת לב מספקת .מדוע?
4א הבעלות הקרקעית הלאומית והשלכותיה :תשומת לב לא מספקת
13
1
הטכניון
רחל אלתרמן ודר' איל סלינג'ר
בתמיכת מוסד שמואל נאמן למחקרי מדיניות לאומית
מחקר גישוש -מימצאים ראשוניים וחלקיים
4ב הקשר בין הבעלות הלאומית על המקרקעין
לבין רמת מחירי הדיור
14
1
• ניסיון להשוות מחירים בעיר "מפוצלת" – מקרקעי ישראל וקרקע פרטית .ניסיון להשוות רמת
מחירים בשכונות דומות .המימצאים גולמיים מדי .יש צורך במחקר מורכב בהרבה
השיטה במחקר הגישוש:
• ניתוח של כל מכרזי ממ"י 1998-2014לבנייה עירונית
• מציאת התב"ע הרלבנטית לכל אחד
• מדידת משכי הזמן בין אישור התב"ע להוצאת המכרז
• מדידת משכי הזמן בין הוצאת המכרז )כולל הוצאות חוזרות למכרזים שנכשלו( ועד למועד
הזכייה
• ניתוח סטטיסטי לבחינת השערות )מבחן רגרסיה של מחירים הדוניים(
היעדר מוחלט של מדינות אחרות להשוואה
היעדר "קבוצת ביקורת" או "ניסוי טבעי" עקב הכמעט-מונופול הקרקעי של המדינה )ההולך
וגובר במשך השנים(
הקושי העקרוני בחילוץ ההשפעה על מחירים:
שיטה המחקר
15
9.9
8.3
1
מתבסס על מדד מחירי הדיור שהחל בשנת 1994
נבדקו 2,155מכרזים ;1998-2014מול 407תב"עות
תל אביב
מרכז ערי ביקוש
דרום
5.3
מרחב
)אזורים נבחרים(
16
מרחק שנים ממוצע ממועד
אישור התב"ע לזכייה
)במקבץ ראשון(
משך זמן ממוצע ממועד אישור תב"ע
לזכייה במכרז ממ"י\ רמ"י מול עליית המחירים
מספר הצעות
1
)מחיר מינימום כולל הוצאות פיתוח(
מיכרזי רמ"י באור עקיבא צפון ,תב"ע ש/במ506/א
העשור האבוד של אור עקיבא -עיר )כמעט( ללא שוק פרטי במרכז הארץ
17
מחיר מינימום ליח"ד
סכום זכיה ליח"ד
מחיר ליח"ד כולל פיתוח
הוצאות פיתוח ליח"ד
]ערך[
1
12.03 12.03 12.03 13.03 12.03 3.04 3.04 3.04 3.04 3.04 7.04 7.04 7.04 7.04 7.04 2.06 2.06 5.06 5.06 8.06 8.06 8.07 8.07
]ערך[
צפיפות 5יח"ד לדונם
מיקום בקריות -בעלות ביקוש שוטף
השנים האבודות של גבעת טל בקריית אתא
0
18
50000
100000
150000
200000
250000
1
משתנים/קבוצות משתנים עיקריים
* צפיפות יח"ד לדונם במגרש
* שטח המגרש
* המרחב בו נמצא המגרש
* מדד הפריפריאליות של היישוב
* ]עיר עם רמות חריגות של מחירים[
* שנת העיסקה
* האם המכרז למגרש זה נכשל בעבר
* אחוז קרקעות בניהול רמ"י בישוב
* מכרז שאינו במקבץ ראשון של השיווק
* מספר ההצעות במכרז
* מספר שנים ממועד אישור התב"ע למועד הזכייה
המשתנים במודל
משתנה תלוי :מחיר הזכייה כולל הוצאות פיתוח
מודל מחירים הדוניים למחירי קרקעות במכרזי רמ"י בכל הארץ
19
0%
5%
10%
15%
20%
25%
20%
40%
60%
80%
100%
שיעור קרקעות רמ"י
1
כאשר משאירים קבוע משתנים של שטח המגרש ,מספר יח"ד לבניה ,מיקום ,מועד עסקה
)רמת מובהקות גבוהה(
0%
שיעור עליית מחירים
120%
שיעור עליית מחירי קרקעות כפונקציה של אחוז הקרקעות בניהול רמ"י
ברשות
20
שליטה מקומית מסייעת לשלטון המקומי לחזות תזרימים למימון1תשתיות
שליטה מקומית על העיתוי טובה למבנה החברתי-קהילתי למיקום של
שירותי ציבור ושימוש בהם
בקרת עיתוי נעשית טוב יותר על ידי הקרובים "לשטח" – ברמה
המוניציפאלית )לשלילה – תופעת האגירה של קרקעות ע"י יזמים(
השערות:
עירוניות טובה היא רצף אורגאני של פיתוח המקצר מרחקי תשתיות
והליכה
יש צורך במחקר שישווה את ההשלכות הכלכליות והחברתיות של יוזמות
דיור ממלכתיות לעומת יוזמות השוק ורגולציה תכנונית )"ניסוי טבעי" או
סימולציה(
5א .מה ההשלכות של פרצי פיתוח לא רציפים על ערים,
שכונות ,ותקציבים?
מחשבות טרום-מחקר
דוגמת ראש העין
21
.5ההשלכות ארוכות הטווח של הבעלות הלאומית על הערים והשכונות
1
הכלל של 5שנים ללא מכירה והריחוק של זוכים רבים מאזור ההעדפה הטבעי יביא לריבוי שוכרים.זו בשורה מעורבת לשוק הדיור ולשכונות
איכלוס על ידי משפחות בטווח גילאים מצומצם ורמה סוציו-כלכלית דומה מגדיל את התחלופה,מחריף את הבידול מול העיר הוותיקה ומאיץ את ירידת הערך ומתחים עתידיים
-המדיניות בעייתית מבחינת גודל המיזמים ומיקום )של חלקם( כאיבר חיצוני למירקם העירוני
פחות חיובי
-התמקדות בעידוד הבעלות של חסרי דירה – )תוך הקצאת שיעור מבוקר לדיור בר השגה(
חזרה לשימוש בבעלות הלאומית כמנוף מחירים ,הגדלת המלאי והאצת הבנייה) -אף שייתכן שחלק מעליית המחירים נגרם ,בגלל הבעלות הריכוזית עצמה(
חיובי
5ב מחיר למשתכן – צעד קדימה ואחורה בו-זמנית
הערכות טרום-מחקר
22
1
ותוצאות "אפקט הנעילה"
.6ההבחנה הקשיחה בין המיגזר העירוני לכפרי
23
1
• כבר כיום :מדיניות המקרקעין הזו מזיקה למחירי הדיור ולפיתוח העירונית
• לאורך זמן ,יהיה גם נזק לשרידותו של הנוף כפרי ואולי פגיעה קלה גם בחקלאות.
• להחלטות אלה ונוספות יש השלכות שליליות בלבד ,אין מרוויחים מהן – לא הציבור ולא
גורמים פרטיים .אין הסבר רציונאלי ללהט שעמד מאחורי יוזמת הבג"צ והפיכת היחס המחמיר
למיגזר הכפרי לתקינות פוליטית ותקשורתית
• בהחלטה נוספת )של היועמ"ש דאז( חל האיסור לגבות דמי השתתפות בתשתיות
מהתושבים החדשים בהרחבות .כל הידע בנושא בין לאומי רחב זה אומר בדיוק ההיפך
לגבי צדק חלוקתי.
• לאדם הסביר ,אי הצדק ,אם בכלל ,הוא בכיוון ההפוך .הציבור הרחב זוכה חלוקה של הערך
המוסף במקרקעין :כ 27) 15-13% -או 22%לפני מיסוי( לחקלאים ,ו 87%לתקציב המדינה.
• בולט אי-הצדק החלוקתי כלפי מיגזר זה בכל קנה מידה השוואתי :בהשוואה בין לאומית
לחקלאים או לתושבי כפרים ,ובהשוואה למיגזר העירוני בישראל
• במדיניות המקרקעין הלאומית הכפרית ,ישראל לא סתם שונה ,אלא מוזרה לעומת כל מדינות
העולם :ה ,OECDמדינות המעבר והמדינות המתפתחות
6א הזכויות במקרקעין של תושבי המיגזר הכפרי:
הסדר מוזר במבט מבחוץ
24
המשך 727היה מביא ליוזמות יותר מודרגות בעיתוי ,לעומת היוזמות כיום – וכך לפיתוח עירוני טוב יותר
עצירת התמריצים לנכונות להעביר קרקע לפיתוח עירוני ) (727גרמה לנזק שאין לו שיעור -עשרות אלפי יחידות? חלק גדול
מהיוזמות בפני הותמ"ל כיום?
1
לא ברור כמה קרקע תושג כיום על פי הפיצוי המוצע והתמריץ ל"פדיון" מהיר
25
.6
.5
ההגבלות של מוסדות התכנון ורמ"י על השכרת דירות בקיבוצים מצמצמות שוק של דיור בר השגה ,עם תשתיות ציבוריות
מעולות ,סיבסוד עקיף ועירוב חברתי
.4ההגבלות השרירותיות של תמ"א 35כבר הביאו לתופעת "פליטי תמ"א – "35בנות ובני קיבוצים שנאלצים לעזוב את
הקיבוץ ואין להם לאן ללכת .האם נערכה תחזית לעתיד וההשפעה על שוק הדיור? ]כ 3\2מזוגות חדשים בקיבוץ מפנים יחידת
דיור בעיר – עתה יועמס עוד ביקוש בערים
.3
.2
.1
עצירה של ההרחבות )החלטה – (737אלה שאושרו ואחרות שאולי היו מתאשרות – גרמה .יש האומדים 20000יח"ד
הנה ניחושים שלי:
• האם עד היום גורם ממלכתי כלשהו ביצע אומדן של הנזק לשוק הדיור ונזקים אחרים של היחס למיגזר הכפרי? זכות הציבור
לדעת.
• בג"צ הקשת עסק במישור של הסבירות של החלטה מינהלית ולא במישור הזכויות .לו הוצגו לו ההנמקות למדיניות שננקטה
עם תחזיות של ההשלכות על המשק ,להערכתי בית המשפט לא היה פוסל את ההחלטות
6ב ההשפעה של אפקט הנעילה הכפרית על מחירי הדיור:
בר-מצווה לשנים האבודות
1
כל הפירסומים שלי ניתנים להורדה מאתר שלי
http://alterman.technion.ac.il
[email protected]
תודה רבה – לבטח יהיו תגובות
26
© Copyright 2024