1. No category

Yttrande
Dnr 20160128
27 februari 2017
Utbildningsdepartementet
103 33 Stockholm
Yttrande över Det stämmer! Ökad transparens och mer lika
villkor (SOU 2016:66)
Lärarförbundet har fått möjlighet att yttra sig till Utbildningsdepartementet angående Det
stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66).
Sammanfattning av Lärarförbundets synpunkter
Lärarförbundet anser att utredningen genom att den endast har lappat och lagat på det
befintliga systemet inte har nått dit den borde ha nått. Vi föreslår därför att de största
delarna av utredningens förslag om förändringar av skolpengen inte ska genomföras, utan
att det istället ska tillsättas en ny utredning som ska se över hela finansieringssystemet,
inte minst den styrande per-capita-princip.
Lärarförbundet anser att förslaget om skärpta krav, istället för ett kommunalt veto, vid
etablering av fristående skolor är bra och att det ska genomföras. Om de krav som införs
inte räcker anser vi dock att det ska finnas en beredskap för att skärpa dem än mer.
Utredningen avstyrker förslaget om en gemensam antagningsadministration och vill
istället införa ett krav på att det ska ske en formell ansökan på en blankett till fristående
skolor. Lärarförbundet anser att kravet om en formell ansökan är bra, men tycker det är
beklagligt att utredningen avfärdar förslaget om en gemensam antagningsadministration.
Utredningen i korthet
Utredningen föreslår ett antal förändringar gällande villkoren för fristående skolor. Bland
annat tydliggörs hur elevpengen ska vara uppbyggd och att kostnader förknippade med
kommunernas mer övergripande ansvar ska vara möjliga att räkna bort när elevpengen
räknas fram. I utredningen föreslås också att ekonomisk redovisning på skolnivå ska
införas, både för fristående och kommunala skolor.
Kommunerna ska få ett något större inflytande över nyetableringar av fristående skolor.
Inte minst klargörs att bland det som bör beaktas när tillstånd ges innefattar ”intressena
av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte
uppstår”, därtill ska kommunerna bli skyldiga att överlämna ett yttrande med en
konsekvensbeskrivning.
Utredningen föreslår att det inte ska införas ”regler om gemensam kö, administrerad av
lägeskommunen, för kommunala och fristående skolor”. Däremot vill utredningen att en
”formell ansökan till fristående skolor” ska införas.
Lärarförbundet
Box 12229, 102 26 Stockholm | Segelbåtsvägen 15, Stockholm | 08 737 65 00
[email protected] | lararforbundet.se | Bg 625-8800 | Org. nr 802015-5050
Yttrande
27 februari 2017
Lärarförbundets synpunkter
Utredningen beskriver sitt arbete som att den i första hand lämnar ”förslag och
överväganden som tar utgångspunkt i de system som byggts upp inom skolområdet” för
att vidareutveckla dessa. Lärarförbundet anser att detta tyvärr har varit fel ingång. Hela
skolans finansieringssystem behöver ses över, inte minst den bärande per-capitaprincipen. Lärarförbundet hade uppskattat om en sådan översyn hade skett redan här.
Eftersom en sådan övergripande analys av skolpengssystemet inte har skett – istället
lappas och lagas det i dagens system – anser Lärarförbundet att det bör tillsättas en ny
utredning med uppdrag att se över hela finansieringssystemet, i linje vad vi skisserar i
slutet på detta yttrande, istället för att utredningens förslag angående skolpengssystemet
genomförs. Dock kan den del som handlar om kommunernas rätt att räkna bort kostnader
förknippade med deras mer övergripande ansvar genomföras snabbare.
Även förslagen om en särskild ansökningsblankett och skärpta krav, istället för ett
kommunalt veto, vid etablering av fristående skolor är bra och bör genomföras snabbare.
Grundbelopp och strukturbelopp
I detta avsnitt kommenterar vi de enskilda detaljerna i utredningen. Det innebär att vi kan
ställa oss positiva till enskildheter i förslagen, trots att vi anser att dessa kan vänta till den
större översyn som vi efterlyser.
Utredningen föreslår att bidragen ”till enskilda huvudmän ska förutom grundbelopp, och
i förekommande fall tilläggsbelopp, även bestå av ett strukturbelopp”. Detta ska bestå av
de delar som ”fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov” förutom
eventuella tilläggsbelopp. Lärarförbundet anser att det är bra att en sådan uppdelning görs
och tror att det blir tydligare för både kommuner och enskilda huvudmän varför olika
elever genererar olika resurser.
Samtidigt är vi avvisande till det per-capita-tänk som är grunden för resonemanget. Att
olika elever kostar olika mycket beror inte bara på vem eleven är, utan också i vilket
sammanhang den är placerad, till exempel är hur många elever som befinner sig i ett och
samma klassrum en avgörande faktor. Om detta inte beaktas i modellen med grundbelopp
och strukturbelopp lär det leda till problem med över- och underfinansiering av skolor
utifrån deras utbildningsuppdrag.
Utredningen slår fast att grundbeloppet ”ska utgöra den ekonomiska basen för att bedriva
verksamhet i enlighet” med de lagar och regler som styr skolan och att det kommer att vara
”samma för samtliga elever i aktuell ålderskategori och skolform”.
Strukturbeloppet ska vara ett komplement till detta. För strukturbeloppet preciseras också
att det ska rymma ”alla resurser som fördelas utifrån barns och elevers (individers och
gruppers) olika behov och förutsättningar”. Om det som avses med gruppers här är att
hänsyn ska tas till undervisningsgruppernas storlek och innebär att summan ska kunna
justeras upp för små undervisningsgrupper och ned för stora är detta en mycket
välkommen formulering.
Om inte det är tanken, vilket man kan tro av formuleringen att grundbeloppet ska vara den
ekonomiska basen, utan att beloppen även framgent ska utbetalas utan att beakta sådant
Lärarförbundet
Box 12229, 102 26 Stockholm | Segelbåtsvägen 15, Stockholm | 08 737 65 00
[email protected] | lararforbundet.se | Bg 625-8800 | Org. nr 802015-5050
2 [7]
Yttrande
27 februari 2017
som fyllnadsgrad och marginalkostnad kommer de problem som finns med per-capitafördelningssystemet kvarstå. De riskerar till och med att öka genom den precisering som
görs genom att dela bidraget i ett grundbelopp och ett strukturbelopp.
Utredningen föreslår vidare att kommuner ska ha rätt att undanta kostnader ”kopplade till
sitt generella myndighetsansvar eller till sitt huvudmannaansvar enligt skollagen”.
Lärarförbundet delar utredningens bedömning och ser det som mycket välkommet att
utredningen för fram detta. Vi är dock lite oroliga över att det inte preciseras vilka dessa
kostnader är och misstänker att det kommer krävas att en rättspraxis kommer på plats
innan kommuner och enskilda huvudmän vet spelreglerna.
Även i dessa skrivningar ges möjligheten att beakta till exempel fyllnadsgraden i klassrum.
Det är dock inte tydligt om det är det som avses eller inte. För att skrivningen inte ska leda
till en mängd rättsprocesser bör vad som ingår preciseras i det kommande arbetet med en
proposition.
Mervärdesskatt, lokalkostnad och resursskolor
När det gäller mervärdesskatt väljer utredningen att inte lägga något förslag om
förändring, utan vill avvakta beredningen av förslagen i SOU 2015:93 där det föreslås att
schablonen för så kallad dold mervärdesskatt till kommuner ska sänkas från sex till fem
procent. Lärarförbundet anser det vara klokt att avvakta den beredningen innan ett beslut
fattas, men om schablonen sänks till fem procent bör det även gälla det belopp som utgår
till fristående skolor för mervärdesskatt. En del talar för att dagens sexprocentsnivå är en
överkompensation för mervärdesskatt inom skolan, eftersom den största kostnaden är
personalkostnader, som inte är momspliktiga, och mycket av det övriga, som litteratur och
mat, omfattas av lägre momssatser än 25 procent.
När det gäller lokalkostnader föreslår utredningen att ingen förändring bör ske, utan att
de även framgent bör vara baserad på kommunens genomsnittliga lokalkostnad.
Lärarförbundet instämmer, men vill samtidigt föra fram att det bör finnas goda
möjligheter för kommuner att justera lokalbidragen både uppåt och nedåt, till exempel när
små elevgrupper drar upp kommunernas kostnader, där kommunen har låg
interndebitering för lokaler eller där andra skäl gör att kommunens lokaler är dyra eller
billiga per elev.
När det gäller interkommunal ersättning anser utredningen, utan att göra något lagförslag
av det, att den bör fastställas på samma sätt som ersättningen till fristående huvudmän.
Om detta genomförs uppstår samma problem som uppstår vad gäller fristående
huvudmän. Per-capita-modellen är ett olyckligt sätt att fördela resurser till skolor eftersom
den inte beaktar sådant som fyllnadsgrad. Därför är det bättre att kommuner fortsätter
försöka hitta en rimlig ersättning tillsammans.
När det gäller tilläggsbelopp för särskilt stöd föreslår utredningen inga specifika
förändringar, men för de fristående skolor som har en stor andel elever med stora behov
av särskilt stöd föreslås att de ska få särskilda regler. I framtiden ska dessa kallas för
resursskolor och det ska i Skollagen anges att sådana fristående skolor kan få begränsa sig
till elever med ”omfattande behov av särskilt stöd”. Egna regler ska gälla för hur
tilläggsbeloppen ska bestämmas för dessa skolor.
Lärarförbundet
Box 12229, 102 26 Stockholm | Segelbåtsvägen 15, Stockholm | 08 737 65 00
[email protected] | lararforbundet.se | Bg 625-8800 | Org. nr 802015-5050
3 [7]
Yttrande
27 februari 2017
Först vill Lärarförbundet påtala att vi finner det vara en anomali att fristående huvudmän
får driva resursskolor, när kommunala huvudmän inte får det. I praktiken innebär det att
vissa elever och föräldrar blir hänvisade till att välja en fristående huvudman, oavsett om
de vill det eller inte. Lärarförbundet anser därför att det borde vara tillåtet även för
kommuner att driva resursskolor.
Tilläggsbeloppet ska för resursskolor bestämmas genom att kommuner och den enskilda
huvudmannen kommer överens om hur stort belopp som ska utgå för varje elev. Om den
enskilde huvudmannen inte är nöjd med tilläggsbeloppet för en elev ska den ha rätt att
tacka nej till eleven. Utredningen menar att eftersom kommuner inte får driva resursskolor
kommer det finnas ett gemensamt intresse hos både kommunen och den enskilde
huvudmannen att komma överens. Så är sannolikt fallet, men styrkeförhållandena blir
väldigt ojämna om den ene får driva resursskola, men inte den andre. Mycket talar för att
kostnaden riskerar att drivas upp med utredningens förslag, eftersom kommunerna har ett
incitament att placera eleverna på skolorna, samtidigt som resursskolorna kan neka om de
inte är nöjda med ersättningen.
Utredningen föreslår också att de olika bidragsposterna ska stämmas av årligen för att se
om korrekta belopp har utgått. I grund och botten är detta bra, men det kan inte ske på ett
mekaniskt sätt. Vid en elevförändring på kommunala skolor kan de olika beloppen per elev
både höjas och sänkas, inte för att kommunen betalar mer totalt, utan för att det är färre
eller fler elever som kostnaden delas på. Det är en av de uppenbara nackdelarna med percapita-fördelning, som när man ska justera beloppen i efterhand hamnar helt snett. Vid
avstämningarna bör kommuner därför få justera för de effekter som elevtalsförändringar,
både sammanlagt och på enskilda skolor, har på beloppen som utbetalas. Detta problem
skulle också fullständigt lösas av den förändring av finansieringssystemet som skisseras
nedan.
Ekonomisk redovisning, kommunalt veto och antagning
Vidare föreslår utredningen att ekonomisk redovisning på skolenhetsnivå ska införas, både
för fristående och kommunala skolor. Eftersom Lärarförbundet anser att resurserna som
tillförs skolan ska användas i verksamheten har vi en positiv syn på utredningens ambition,
då vi tror att det kommer att skapa en transparens som tydliggör hur resurserna används.
Samtidigt ser vi att det kommer att bli en ytterligare arbetsuppgift som kommer att åläggas
skolledarna. Deras arbetsbelastning är redan i dag långt över vad som kan hanteras inom
en rimlig arbetstid. Av det skälet är vi trots vår positiva syn på själva förslaget tveksamma
till att det ska genomföras. Om det ska genomföras måste det följas av en rejäl
resursförstärkning av personal som kan stödja skolledare i deras administrativa åligganden,
kostnaden för detta lär överstiga de löpande kostnaderna för förslaget som utredningen
beräknar till 42 miljoner.
Utredningen har utrett om det ska införas ett kommunalt veto mot etablering av fristående
skolor. Utredningen landar i ett nej till veto, men att kommuner generellt bör få ett större
inflytande över nyetableringar av fristående skolor. Inte minst klargörs att ”intressena av
alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår”
bör beaktas vid ett godkännande, därtill ska kommunerna bli skyldiga att överlämna ett
yttrande innehållandes en konsekvensbeskrivning.
Lärarförbundet
Box 12229, 102 26 Stockholm | Segelbåtsvägen 15, Stockholm | 08 737 65 00
[email protected] | lararforbundet.se | Bg 625-8800 | Org. nr 802015-5050
4 [7]
Yttrande
27 februari 2017
Lärarförbundet instämmer i utredningens förslag. Vi vill se en ökad kontroll över
etableringen av fristående skolor, samtidigt som vi inte vill se ett kommunalt veto. Skälet
till det sistnämnda är att erfarenheten visar att ett sådant veto skulle följa de ideologiska
linjerna, mer än beakta situationen för skolan, i kommunen. Vi välkomnar också att
kommunerna blir skyldiga att yttra sig och att de måste avge en konsekvensbeskrivning.
Utredningens förslag bör innebära att Skolinspektionen i högre grad beaktar frågan om
överetablering och alla elevers rätt till likvärdig utbildning när den fattar beslut om
tillstånd, vilket vore välkommet. Eventuellt är detta inte tillräckliga rekvisit för att leda till
den ökade kontroll som Lärarförbundet vill se och därför bör det finnas en beredskap för
att skärpa dem. Som ett första steg anser vi dock att förslaget är tillfyllest.
Utredningen föreslår slutligen att det ska införas en formell ansökan på en blankett till
fristående skolor, samtidigt som den avstyrker en gemensam antagningsadministration.
Lärarförbundet anser att utredningens förslag om att det ska ske en formell ansökan till
fristående skolor är bra. Vi beklagar dock att den väljer att avstyrka tankarna på en
gemensam antagningsadministration. Lärarförbundet anser att en sådan vore bra för att
öka transparensen i systemet och säkra likvärdighet och rättssäkerhet. Det finns ett antal
uppmärksammade fall där enskilda skolor inte har hanterat detta på ett korrekt sätt; att så
har skett gör att vi anser att det, trots att utredningen avstyrker det, bör införas en
gemensam antagningsadministration.
Ett reformerat resurssystem skulle göra skolan mer likvärdig
Utredningen
har tyvärr inte
genomfört den större
genomlysning av
resursfördelningssystemet, som vi anser är nödvändig. Här nedan skisserar vi varför en
sådan översyn är nödvändig och i vilken riktning lösningen på problemet bör sökas.
Skolkostnadsutredningen konstaterar att allt fler kommuner tillämpar en per-capitaprincip i fördelning av resurser till skolan. Mycket talar för att den principen leder helt fel
och gör att vissa skolor, med många elever i undervisningsgrupperna, överkompenseras
och andra, med få elever i undervisningsgrupperna, underkompenseras.
Det här går på tvärs mot den princip som gäller enligt Skollagen 2 kap 8 § där det står att
”Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och
elevernas olika förutsättningar och behov.”
Att fördela resurser enligt per-capita-principen innebär att man kan hänsyn till de
individuella behoven, men inte till de som relateras till gruppen och dess storlek.
Kostnaden för att bedriva undervisning i ett klassrum med 30 elever istället för 25 elever
är inte 20 procent högre. Men en per-capita-modell innebär att man får 20 procent mer
resurser för att göra det.
Vi vet till exempel att fristående grundskolor har lägre lärartäthet än kommunala
grundskolor, men samtidigt är skillnaden stor mellan olika sorters fristående grundskolor:
de fristående koncernskolorna har i snitt mycket lägre lärartäthet än kommunala, övriga
fristående grundskolor har samma eller till och med lite högre lärartäthet än kommunala.
Lärarförbundet
Box 12229, 102 26 Stockholm | Segelbåtsvägen 15, Stockholm | 08 737 65 00
[email protected] | lararforbundet.se | Bg 625-8800 | Org. nr 802015-5050
5 [7]
Yttrande
27 februari 2017
Den lägre lärartätheten i koncernskolorna skapas framför allt genom att de har större
undervisningsgrupper, samtidigt som det uppstår luckor i de kommunala skolorna –
luckor som är extremt dyra om kommunen tillämpar en per-capita-princip i fördelning av
resurser. Marginalkostnaden för att ha ytterligare en elev i ett och samma klassrum är
väldigt låg jämfört med den intäkt som hen, med dagens per-capita-baserade
finansieringssystem, genererar; samtidigt är den bortfallande kostnaden för en klass som
tappar en elev marginell jämfört med storleken på den skolpeng som försvinner.
Ett per-capita-baserat finansieringssystem är därmed inte anpassat till hur skolans
kostnader uppstår. I förlängningen betyder det sannolikt också att den sammanlagda
kostnaden för utbildningssektorn blir högre än vad den skulle behöva vara. Därför är det
hög tid att vi förändrar skolfinansieringen så att hänsyn tas till den marginalkostnad som
finns. Det är också där Skolkostnadsutredningen går vilse i och med att den har valt att
endast putsa på dagens system.
Grunden för en ny finansieringsmodell
Hur en ny finansieringsmodell ska se ut behöver naturligtvis utredas, men inriktningen
bör vara följande:
Först och främst bör finansieringen vara mer socioekonomiskt fördelad än vad den är idag,
både inom och mellan kommuner, därav vårt positiva gensvar till förslaget om en
strukturkostnadsersättning. Det finns ett antal kommuner som har en bra socioekonomisk
fördelning, samtidigt finns det de där frågan är ointressant eftersom skillnaderna mellan
skolorna är små. Men det finns också en grupp med kommuner där den socioekonomiska
fördelningen borde vara mycket större än den är idag. Men ett än större problem är att de
statliga medel som går till skolan i mycket liten omfattning fördelas efter kommunernas
behov, samtidigt som det kommunala utjämningssystemet i väldigt liten grad beaktar
detta.
I den enskilda kommunen måste dessutom finansieringen i högre grad ta hänsyn till
elevernas marginalkostnad. Det är inte rimligt att intäkten för den trettionde eleven i en
klass är densamma som intäkten för en elev som gör att huvudmannen måste skapa en ny
klass. Den trettionde eleven kostar lite, den som ger upphov till en ny klass kostar mycket
– den trettionde ger upphov till ett rejält överskott; den andra ger upphov till ett rejält
underskott.
Inte minst framstår detta som absurt i ljuset av den övriga lagstiftningen, som i praktiken
innebär att fristående skolor själva kan sätta sin storlek och välja sin placering – och
därmed ge dem goda möjligheter att alltid ha så stora klasser som de vill – medan de
kommunala skolorna står för hela risken att behöva utöka antalet klasser alternativt ha
tomma platser i de klasser de redan har på grund av elevtalssvängningarna. Det
sistnämnda bland annat på grund av Skollagens (29 kap 29 §) krav på att: ”Varje kommun
är skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt från
kommunikationssynpunkt för eleverna.”
Finansieringen bör därför i grunden vara baserad på undervisningsgrupp, med en mindre
marginalskolpeng per elev. Den sistnämnda bör motsvara kostnaden för läromedel och
Lärarförbundet
Box 12229, 102 26 Stockholm | Segelbåtsvägen 15, Stockholm | 08 737 65 00
[email protected] | lararforbundet.se | Bg 625-8800 | Org. nr 802015-5050
6 [7]
Yttrande
27 februari 2017
skolmat samt lite mer, vilket är marginalkostnaden för en elev som flyttar till eller från en
existerande undervisningsgrupp.
Lärarförbundet föreslår därför att det bör tillsättas en utredning som ska se över skolans
finansiering i grunden, där direktiven ska ta sin utgångspunkt i det ovan skrivna. Först då
kan vi få en likvärdig skola.
Lärarförbundet
Johanna Jaara Åstrand
Ordförande
Johan Ernestam
Utredare
Lärarförbundet
Box 12229, 102 26 Stockholm | Segelbåtsvägen 15, Stockholm | 08 737 65 00
[email protected] | lararforbundet.se | Bg 625-8800 | Org. nr 802015-5050
7 [7]