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Enero - Marzo
2015
Boletín SAN
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Seguridad
Alimentaria y
Nutricional
La prevalencia de subalimentación de la FAO y la
carencia por acceso a la alimentación del CONEVAL–
indicadores centrales para medir la SAN
¿Cuáles son sus diferencias?
Este boletín se realizó en la
Representación en México de
la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y la
Agricultura.
Recopilación y análisis de
información: Daniela Ruehl
Diseño: Emilio Alberto Villegas
www.fao.org
Presentación
El propósito de este primer Boletín de
Seguridad Alimentaria y Nutricional
de la Representación de la FAO en
México es ofrecer mayor información
sobre el concepto de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SAN), su
objetivo, de dónde viene, para qué se
usa y cómo es monitoreado tanto por
la FAO como por el país.
El boletín discute:
¶ El mandato de la FAO para fomentar el respeto al derecho universal a una
alimentación adecuada.
¶ La Seguridad Alimentaria y Nutricional como marco conceptual para
erradicar el hambre y la inseguridad alimentaria.
¶ Los indicadores a nivel mundial de la FAO, los indicadores generados a
nivel nacional por parte del CONEVAL y su alcance para medir la SAN.
● Prevalencia de subalimentación de la FAO.
● Carencia por acceso a la alimentación y la pobreza alimentaria por
ingreso del CONEVAL.
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1
El compromiso internacional a erradicar el
hambre y la inseguridad alimentaria
El mandato de la FAO es coordinar y apoyar los
esfuerzos de los Estados Miembros a erradicar
el hambre, la inseguridad alimentaria y la
malnutrición
Cuadro 1. Objetivos estratégicos de la FAO
1 Ayudar a eliminar el hambre,
la inseguridad alimentaria y la
malnutrición.
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO – por sus siglas en inglés)
tiene otorgado el mandato por parte de sus Estados
Miembros, incluyendo México, de promover el derecho
universal a la alimentación y conducir las actividades
internacionales encaminadas a erradicar el hambre, la
inseguridad alimentaria y la malnutrición, lo que implica apoyar el cambio hacia una agricultura productiva y
sostenible, sistemas agrícolas inclusivos y la reducción
de la pobreza rural (Cuadro 1) 1.
2 Hacer que la agricultura, la actividad
forestal y la pesca sean más productivas
y sostenibles.
3 Reducir la pobreza rural.
4 Propiciar sistemas agrícolas y
alimentarios inclusivos y eficientes.
5 Incrementar la resiliencia de los medios
de vida ante las catástrofes.
1
México, en 1945, firma la Carta de las Naciones Unidas
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
5
Las negociaciones y los acuerdos
internacionales sobre metas de erradicación
del hambre – la FAO es una organización
intergubernamental que documenta las
lecciones aprendidas y las comparte con los
países para mejorar la toma de decisiones,
brinda seguimiento y ofrece apoyo técnico
Con esta visión, la FAO actúa como un foro neutral y
convoca a los Estados Miembros para identificar las
mejoras prácticas para alcanzar la SAN, a través de apoyar las discusiones de políticas, normas y marcos internacionales, así como la definición de metas, acciones y
la evaluación del trabajo avanzado. Para realizar lo anterior, los representantes de los Estados Miembros se
reúnen en la Conferencia Bienal de la FAO2, apoyados por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial
(CSA)3. Este comité proporciona un espacio para la revisión y seguimiento de las políticas, y reúne organismos
de las Naciones Unidas, de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, sistemas internacionales
de investigación agrícola y asociaciones del sector privado. En este escenario, las funciones que tiene la FAO
se concentran en fomentar la voluntad política y generar conocimiento especializado, compartir información
a nivel mundial y ofrecer apoyo técnico especializado a
los Estados Miembros que lo requieran.
Uno de los acuerdos que marcó nuevos rumbos en la
gobernanza global, es la Declaración de Roma sobre la
Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de
2
En la Segunda Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN2) el
19-21. de noviembre 2014 los gobiernos participantes aprobaron la
Declaración de Roma sobre la Nutrición y el Marco de Acción.
3
Para más información sobre el Comité de Seguridad Alimentaria:
http://www.fao.org/cfs/cfs-hlpe/es/
6
Representación de la FAO en México
la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, en
la que después de décadas de conferencias y cumbres,
los Estados Miembros renovaron, al más alto nivel político, el compromiso mundial de eliminar el hambre y
la malnutrición. Basado en este acuerdo, y junto con
otras organismos de las Naciones Unidas, en septiembre del año 2000, aprobaron la Declaración del Milenio
con metas e indicadores concretos – el cumplimento de
los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio: Erradicar
la pobreza extrema y el hambre, en especial la meta 1.C
de “Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción
de personas que padecen hambre” (véase Cuadro 2) recae en el ámbito de la responsabilidad de la FAO.
Cuadro 2: Objetivo de Desarrollo del
Milenio No.1 (ODM-1) “Erradicar la
pobreza extrema y el hambre”
Meta 1.A: Reducir a la mitad, entre 1990 y
2015, la proporción de personas con ingresos
inferiores a 1,25 dólares al día
Meta1.B: Alcanzar el empleo pleno y productivo
y un trabajo decente para todos, incluidos las
mujeres y los jóvenes
Meta 1.C: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015,
la proporción de personas que padecen hambre
enero - marzo de 2015
2
¿Cuál es el marco conceptual aprobado
por los Estados Miembros de la FAO y los
indicadores para su seguimiento?
Los Estados Miembros definen el concepto de la
Seguridad Alimentaria y Nutricional
La Seguridad Alimentaria y Nutricional es un concepto
normativo con el fin de sistematizar la complejidad de
los determinantes, obstáculos y posibles soluciones de
una alimentación para todos y el cumplimiento con el derecho universal a la alimentación. En la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación (1974), la Seguridad Alimentaria
se definió desde el punto de vista del suministro de alimentos, como la disponibilidad de alimentos y la estabilidad de sus precios: “que haya en todo tiempo existencias
mundiales suficientes de alimentos básicos…para mantener una expansión constante del consumo… y contrarrestar
las fluctuaciones de la producción y los precios.” En 1983, el
concepto se extendió incluyendo el acceso a los alimentos, lo que condujo a una definición basada en el análisis
de situación de seguridad alimentaria no sólo a nivel de
regiones y países, sino más bien a nivel de las personas
y los hogares: “... asegurar que todas las personas tengan
en todo momento acceso físico y económico a los alimentos
básicos que necesitan.” Influido por la estrecha relación entre hambre y pobreza, y el creciente reconocimiento de la
multidimensionalidad de la pobreza, la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación en 1996 puso una mayor fuerza a
la índole multidimensional de la seguridad alimentaria, en
especial incluyendo el concepto del estado nutricional y el
uso adecuado de los alimentos, la inocuidad y la sanidad.
En esto, adicionalmente a la producción de alimentos, la
disponibilidad y el acceso, se integró el aspecto del valor
nutritivo de los alimentos y del aprovechamiento biológico. La definición actualmente aceptada es:
“La Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) existe cuando todas personas tienen, en todo momento, acceso físico,
social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades energéticas diarias
y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y
sana” (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996)
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
7
Figura 1. FAO-Seguridad Alimentaria y Nutricional - Conceptos Básicos
Cómo se relaciona la SAN con los conceptos
de hambre, subalimentación, desnutrición,
malnutrición y a la pobreza extrema
La Seguridad Alimentaria y Nutricional se define como
un concepto amplio que conlleva el hambre (también
denominada como subalimentación), la desnutrición,
la malnutrición y la pobreza extrema. Aún existen diferentes definiciones para cada uno de estos términos, la
FAO define sus interrelaciones de la siguiente manera
(Véase Figura 1). El hambre es la forma más severa de
privación de alimentación, indicando una carencia de
alimentación suficiente (en especial una insuficiente
ingesta alimentaria de calorías) causada por la falta de
disponibilidad y acceso a alimentos. La desnutrición, a
su vez, se manifiesta adicionalmente por la carencia de
ciertos nutrientes, es decir, la desnutrición se puede ca-
4
La definición generalmente aceptada de pobreza extrema por las
Naciones Unidas es la del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD).
8
Representación de la FAO en México
racterizar por una alimentación suficiente de ingesta alimentaria, pero carente por ejemplo en micronutrientes
– tales como la vitamina A o el hierro (hambre oculta).
La malnutrición, por otro lado, no solo se refiere a un
tipo de carencia de ingesta, sino incluye una alimentación desequilibrada, por ejemplo por un consumo excesivo de grasas o azúcar con efectos negativos al estado
nutricional. Estos conceptos de hambre, desnutrición y
malnutrición se entienden como inseguridad alimentaria. La inseguridad alimentaria y nutricional, por su
parte, añade la dimensión de nutrición, la cual depende
del aprovechamiento biológico de los alimentos consumidos, la higiene, el saneamiento y la inocuidad de los
alimentos ya que de no contar con estos elementos se
ve amenazado el estado de nutrición, aun consumiendo
una dieta suficiente y saludable.
Cómo indicado en Figura 1, la SAN incluye el concepto
de la pobreza extrema, la cual se define como un estado en el cual el ingreso de una persona no es suficiente
para cubrir las necesidades más básicas de su alimentación4 y por lo tanto está considerada como parte de lo
que determine la SAN. En el caso de México se reconoce
El marco conceptual subraya la necesidad de un
enfoque multidimensional y multisectorial de la
Seguridad Alimentaria y Nutricional
El concepto de SAN define cuatro dimensiones – la disponibilidad, el acceso físico y económico, la utilización
y la estabilidad de la alimentación (véase Figura 2). Estas dimensiones expresan la complejidad del concepto
de la SAN, incluyendo i) diversas
áreas y sectores desde el desarrollo social, económico, rural y
la agricultura hasta los sectores
de salud, vivienda y educación;
como ii) diferentes niveles de
análisis: internacional, nacional,
regional, de comunidades, del hogar y del individuo.
Para avanzar en el tema de la SAN, es necesario determinar y atender sus causas, las cuales son multisectoriales. El desafío consiste en encontrar soluciones y
políticas que incidan de manera articulada en las dimensiones de la SAN. El apoyo a la agricultura familiar y la
pequeña agricultura para abastecer programas públicos
de alimentación escolar, el acceso de espacios públicos
a agricultores para la comercialización directa de sus
productos, aumentando de esta manera su rentabilidad
y disminuyendo los precios a los consumidores, estrategias de educación nutricional enfocadas a familias rurales pobres, apoyo a la producción de autoconsumo y a la
disminución de la vulnerabilidad económica de los hogares rurales, etc. son líneas de trabajo multisectoriales
de la SAN que integran y coordinan el sistema productivo agropecuario y económico con el objetivo de cumplir con el derecho a la alimentación de la población. En
este contexto multisectorial, el concepto de SAN facilita el análisis por sistematizar i) las diferencias entre las
causas de inseguridad alimentaria (falta de disponibilidad, acceso, etc.) y las consecuencias (estado nutricional, costo económico, etc.), ii) si el análisis se refiere a
un individuo o una población, iii) si se trata de una situación temporal o crónico de la SAN, iv) si es un análisis de
la situación actual y pasada o una predicción para el futuro, y v) si es un análisis cuantitativo o cualitativo.
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
9
enero - marzo de 2015
que la pobreza extrema depende
no únicamente del ingreso económico sino también del cumplimiento de derechos sociales,
en lo que ahora se conoce como
pobreza multidimensional, en
la cual no solamente el ingreso
determina la diferencia entre pobreza y no pobreza, sino además derechos sociales no cumplidos definidos como
carencias sociales (vivienda, educación, salud, etc.),
entre los cuales se encuentra la satisfacción de necesidades alimentarias y nutricionales.
Figura 2. Seguridad Alimentaria y Nutricional - Interacción
entre las cuatro dimensiones (FAO)
El sistema de información de la FAO y sus
indicadores para monitorear los avances y facilitar
la toma de decisiones sobre la SAN mundial
La FAO elaboró un sistema de información con el fin de
destacar y generar conocimiento específico referen5
Para más información sobre el FAOSTAT: http://faostat3.fao.org/
home/S
6
Para más información sobre el SOFI: SOFI: http://www.fao.org/
publications/sofi/2014/es/
7
Para mas información sobre el SOFA: http://www.fao.org/
publications/sofa/2014/es/
8
Para más información sobre los Boletines: http://www.fao.org/
americas/es/
10
Representación de la FAO en México
te a la SAN y permitir la comparación internacional, lo
que es fundamental para apoyar la formulación de metas internacionales, comparar los avances y retos de los
países y destacar buenas prácticas. El sistema de información de la FAO produce más de 70 indicadores estadísticos y comparables a nivel mundial en el FAOSTAT5,
reportes anuales como el Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo (SOFI)6 y el Estado de la Alimentación y la Agricultura en el Mundo (SOFA)7, Boletines8
y Panoramas de Seguridad Alimentaria y Nutricional
enero - marzo de 2015
(para América Latina y el Caribe)9 hasta un Sistema
Mundial de Información y Alertas como el GIEWS10, entre otros.
Seguimiento a nivel mundial: Para lograr la comparación de indicadores, la FAO enfrenta el reto de obtener
información de todos los Estados Miembros, lo cual se
traduce en dificultades para homogeneizar la cobertura y metodologías aplicadas para generar los datos.
Por esta razón, la mayoría de los indicadores de FAO recurren a una aproximación con base en valores macroeconómicos nacionales e internacionales que permiten
dicha comparación. En el caso de México, el FAOSTAT
incluye indicadores basados en encuestas nacionales
de los hogares para la comparación con algunos paises.
Aún asi, es importante promover que los Estados Miembros, aparte de la información generada por la FAO, incrementen sus esfuerzos a nivel nacional para obtener
información más detallada para una mejor toma de decisones, en especial a nivel de los hogares, individuos y
territorios.
9
Para más información sobre el Panorama de SAN en LAyC:
http://www.fao.org/publications/card/en/c/78f2e88c-8da7
-494b-9e53-ff45db7944b9/
10
Para más información sobre el GIEWS: http://www.fao.org/giews/
spanish/index.htm
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
11
3
La FAO entrega a México el galardón
del ODM-1 por reducir a la mitad la
prevalencia de subalimentación y llegar a
un valor de menos de 5 %
Con base en el concepto de la SAN y del sistema de información de FAO, los Estado Miembros definieron los
indicadores y las metas concretas de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM). En noviembre de 201411,
México recibió de la FAO el galardón del primer ODM por
haber reducido la prevalencia de la subalimentación del
6,9 % en 1990-1992 al 4,6 % en 2012-14 (véase gráfica
1a), uno de los 9 indicadores12 que miden el primer ODM
y el cual es parte fundamental del mandato de la FAO.
11
Para más información sobre los países que lograron el ODM-1:
http://www.fao.org/post-2015-mdg/awards/es/
12
Para más información sobre los indicadores del ODM-1 en México:
http://www.mx.undp.org/content/mexico/es/home/mdgoverview/
overview/mdg1/
13
Para más información del premio del ODM-1 a ALyC: http://www.
fao.org/americas/noticias/ver/es/c/243889/
12
Representación de la FAO en México
La gráfica 1a, indica que América Latina, Asia Sudoccidental y Asia Oriental son las regiones que en su promedio alcanzaron la meta de reducir a la mitad el
porcentaje de personas que padecen hambre. En el caso
de América Latina, el número de personas que padecen
hambre bajó del 14.4% al 5.1% y es la primera región en
recibir el premio del ODM-1 en septiembre 2014, destacando a “la región que ha mostrado el mayor progreso
en la reducción del hambre”13. Considerando algunos de
los países que lograron la meta, el nivel inicial y la magnitud del avance se diferencian considerablemente.
México, con un nivel de prevalencia de subalimentación
relativamente bajo en 1990-1992, mejoró su situación
por 2.3%, en tanto que Brasil, por ejemplo logró bajar el
indicador del 14.8% al 1.7% en el mismo periodo (véase
gráfica 1b). En su evolución histórica, México logró bajar
por primera vez la prevalencia de subalimentación por
debajo del 5% en el año 2000, con un aumento temporal
a 5.5% en 2004-2006 (véase gráfica 1c).
enero - marzo de 2015
Gráfica 1a). Prevalencia de subalimentación por región
comparado con la meta del ODM-1 (FAO-FAOSTAT)
Gráfica 1c). Prevalencia de subalimentación en México
1992 - 2014 (FAO-FAOSTAT)
Gráfica 1b). Prevalencia de subalimentación de algunos
países que lograron la meta del ODM-1 (FAO-FAOSTAT)
pos de ingresos para la aproximación de la distribución
de alimentos (si estos están disponibles).
¿Qué mide la prevalencia de subalimentación?
Para entender e interpretar los avances de la prevalencia de subalimentación en el contexto de la SAN hay
que considerar lo que el indicador mide y qué tipos de
datos y fuentes utiliza para su medición. La FAO hace
sus cálculos de la prevalencia de subalimentación con
base en los datos oficiales de las hojas de balance de alimentos de cada país, datos de la demografía y de gru-
El método de la prevalencia de subalimentación: Las
hojas de balance de alimentos reflejan la existencia interna de alimentos, es decir la producción interna de alimentos disminuida o aumentada por el comercio neto.
Aparte, se consideran las variaciones de existencias que
ajusten la oferta y demanda. Adicionalmente a los alimentos frescos y cultivos primarios se incluyen los productos procesados, mismos que son convertidos en
equivalentes de productos primarios. Partiendo de la
disponibilidad total se aplican datos del uso de los alimentos – si se dirigen para fines de alimentación animal,
fines industriales, si son utilizados como semillas, si reflejan desperdicios14 de la producción, o si están disponibles para el consumo humano de alimentación. Estos
últimos son traducidos en valores de ingesta alimentaria (kcal), lo que representa la disponibilidad en valores
14
Los datos de desperdicio son estimaciones o opiniones de expertos por la falta de estudios y encuestas en muchos países – no incluye datos de los desperdicios de consumo o a nivel de los hogares
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
13
interpretables con respecto a su valor alimenticio y permiten estimar el consumo nacional. Para los países con
datos de ingresos a nivel de los hogares, la FAO incluye
una estimación de la variación de la disponibilidad utilizando grupos de ingresos, con el fin de tomar en consideración la aproximación de un cierto grado de diferencias
en el acceso a los alimentos, aunque éstos no son estimaciones estadísticamente precisas15. Contrastando
la disponibilidad de Ingesta Alimentaria con los valores
mínimos de kcal (elaborados por la Organización Mundial de Salud) con base en la demografía del país (sexo
y edad), indica el porcentaje y número de personas que
probablemente no pueden satisfacer sus necesidades
alimentarias por falta de una disponibilidad suficiente.
¿Qué significa para el país la prevalencia de
subalimentación?
Un país con prevalencia de subalimentación no dispone de alimentos suficientes para cubrir las necesidades mínimas de alimentación de la población, lo que
representa la privación más grave en el sentido de la
SAN – como es el hambre o la subalimentación. Sin
una disponibilidad suficiente a nivel nacional, la con-
15
Refinementes to the FAO methodology for estimating the prevelance of undernourishment indicator, FAO Statistic Division, Working Papar Series ESS/ 14-05
14
Representación de la FAO en México
dición necesaria para la disponibilidad a nivel de los
hogares, el acceso, uso y la estabilidad de una alimentación suficiente y sana no se puede cumplir y el
problema de disponibilidad se traslada al resto de las
dimensiones con efectos adversos a la SAN en varias
de sus determinantes.
Características y alcance de la prevalencia de subalimentación referente a la SAN: Es importante considerar las siguientes características de la medición: i) En
el contexto de la SAN este método de la FAO es considerado como una medición indirecta de la SAN, porque
refleja una aproximación del consumo utilizando la disponibilidad nacional de suficientes alimentos y no mide
la SAN a nivel de los hogares o individuos. ii) En relación
a las dimensiones de la SAN, el indicador no cubre el acceso económico y físico a nivel de los hogares y tampoco el uso de los alimentos. iii) La calidad del indicador
depende de la cubertura de los productos alimentarios,
frescos o procesados en los sistemas estadísticos de los
países. iv) Adicionalmente, hay que tomar en cuenta,
que existe una gran variedad de alimentos a nivel mundial, de los cuales no siempre se conoce el valor de su
aportación calórica en la ingesta alimentaria y por lo
tanto posiblemente los productos tradicionales no están incluidos. v) El desperdicio de alimentos durante la
comercialización o dentro de los hogares no está capturado, y puede representar una parte considerable
y por lo que la FAO indica que el monto de alimentos
el Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera
(SIAP), un órgano de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), quien proporciona esta información.
El indicador de la prevalencia de subalimentación está
disponible para todos los Estados Miembros, por lo cual
cumple con su objetivo de comparación internacional,
aún, por las características presentadas, la FAO alerta,
que para obtener una imagen completa, los países deben manejar encuestas del consumo de alimentos para
examinar la distribución y el acceso de los alimentos
disponibles. Datos a nivel de los hogares permiten un
análisis por características socio-demográficas y económicas e incluyen al entorno y territorio del hogar17.
16
Véase: Boletín de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe: Pérdidas y Desperdicios de Alimentos en América
Latina y el Caribe, Julio 2014
17
Para más información, véase las explicaciones de la FAO sobre las
Hojas de Balance en: http://faostat3.fao.org/download/FB/*/E
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
15
enero - marzo de 2015
realmente consumido puede ser menor que el reflejado en las hojas de balance de alimentos (América Latina: aprox. 28% de pérdidas y desperdicio ocurren en el
consumo, 22% en el manejo y almacenamiento, 17% en
el mercado16). vi) Las hojas de balance no incluyen diferencias en las dietas de los grupos de población y como
son promedios anuales tampoco consideran variaciones temporales del suministro de alimentos. De alta importancia es, que vii) la calidad del indicador depende
mucho de la confiabilidad de los datos de las diferentes fuentes oficiales de los países, por lo que pueden
existir grandes diferencias en cuanto a la cobertura y la
precisión entre los países (cómo se generan datos, especialmente de la producción y el comercio, además de
las dificultades de obtener datos del destino de los productos en semillas, alimentos o industria). En México es
4
Carencia por acceso a la alimentación de
23,3% y pobreza alimentaria por ingreso de
19,7% en 2012 - La medición de la pobreza
multidimensional a nivel nacional en México
En México, debido a su prevalente desigualdad de ingresos y la ubicación de localidades muy dispersas y
remotas de los centros de actividad económica y de comercialización de alimentos, la disponibilidad local y el
acceso económico pueden demostrar grandes diferencias aún con una disponibilidad de alimentos nacional
suficiente, lo que hace indispensable, aparte de los indicadores a nivel nacional como la prevalencia de subalimentación, considerar indicadores que reflejan la SAN
a nivel de los hogares o individuos. El Consejo Nacional
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) genera indicadores importantes para el hambre y
la inseguridad alimentaria en México. Cabe señalar que
el CONEVAL es un organismo público descentralizado
18
16
CONEVAL, Informe de Pobreza Multidimensional en México, 2008
Representación de la FAO en México
con autonomía técnica y personalidad jurídica, regido por la Ley General de Desarrollo Social, y que otorga información sobre la situación de la política social y
la medición de la pobreza en México. Junto con otras
instituciones como el Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía (INEGI) y el Instituto Nacional de Salud
Pública (INSP), entre otros, representa una fuente importante de información para analizar la Seguridad Alimentaria y Nutricional en México.
La metodología para la medición multidimensional de
la pobreza fue diseñada por el CONEVAL en diciembre
de 2009 y publicada en los “Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de
la pobreza” en el Diario Oficial de la Federación (DOF)
el 16 de junio de 201018. Como se ha mencionado anteriormente, esta medición se basa sobre indicadores
de pobreza alimentaria por ingreso y las carencias sociales, entre ellas la correspondiente al acceso a la ali-
Gráfica 3. Prevalencia nacional de inseguridad alimentaria
en los hogares en México (CONEVAL con base en la EMSA)
mentación. El indicador de la carencia por acceso a la
alimentación es considerado como una medición directa de la SAN y se obtiene mediante la Escala Mexicana
de Seguridad Alimentaria (EMSA) - una encuesta de 12
preguntas que se realiza a nivel de hogar, para analizar
de manera específica la situación, los cambios y la vulnerabilidad de su acceso a alimentos, y que aporta datos importantes “sobre cómo experimentan de hecho
los hogares el hambre y la inseguridad alimentaria”19.
Los resultados de 23,3% (véase Gráfica 2) subrayan la
problemática del acceso de alimentos a la que se ven
enfrentados muchos hogares, que incluye la falta de recursos económicos y el experimentar hambre.
Con el fin de desagregar la carencia por acceso a la alimentación por diferentes grados, la EMSA define, dependiendo de las respuestas dadas, cuatro grados de
Inseguridad y Seguridad Alimentaria – la inseguridad
alimentaria leve, moderada y severa, y de manera separada la Seguridad Alimentaria (véase Gráfica 3). En el
año 2012, 56.1% de la población en México fue registrada en estado de Seguridad Alimentaria, 20.6% en inseguridad alimentaria leve, es decir estos hogares tienen
preocupaciones respeto al acceso a los alimentos y a
una disminución de la calidad de la dieta. La prevalencia de 13,7% en inseguridad alimentaria moderada y el
9.7% en inseguridad alimentaria severa significan que
parte de la población experimentó la disminución de la
cantidad de alimentos y periodos de hambre. La suma
de la inseguridad alimentaria moderada y severa representa a los 23.3% de la carencia por acceso a la alimentación y aproximadamente a cada cuarta persona.
Características y alcance de la carencia por acceso a
la alimentación referente a la SAN: La medición directa de la EMSA basada en encuestas nacionales de los
hogares tiene la característica de llevar implícita una
perspectiva del territorio20. El territorio es una variable
fundamental para la configuración del acceso que tienen las personas, en el que se conjugan condiciones de
disponibilidad, accesibilidad física e, incluso, calidad y
19
Publicación: “Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad
Alimentaria (ELCSA) – Manual de uso y aplicación” – antecedente
de la EMSA: http://www.fao.org/3/a-i3065s.pdf
20
Panorama de Seguridad Alimentaria y Nutricional en México 2012
(SAGARPA, INSP, SEDESOL, FAO)
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
17
enero - marzo de 2015
Gráfica 2. Carencia por acceso a la alimentación en México
(CONEVAL con base en la EMSA)
Gráfica 4. Porcentaje de personas en pobreza por la dimensión
de ingreso en México (CONEVAL con base en la ENIGH)
21, 22
“Diagnóstico integral de los programas alimentarios de la SEDESOL, Resumen Ejecutivo”, SEDESOL y MD Consultoría, Diciembre 2012
18
Representación de la FAO en México
variedad de los alimentos del hogar – información que
no es capturada en indicadores agregados o promedios
a nivel nacional. Adicionalmente, la EMSA tiene la ventaja de permitir un análisis a un nivel desagregado no
sólo en cuanto a los hogares, sino también por características socio-demográficas de grupos de la población,
por ejemplo por deciles de ingreso, sexo, localidad, región, por entidad federativa y en algunos años se alcanza el nivel municipal - información de alta importancia
para definir la población objetiva de programas y políticas públicas, así como para entender los determinantes
de inseguridad alimentaria. Sin embargo, como fue indicado anteriormente, por no incluir el concepto de nutrición, la EMSA no genera información sobre la utilización
y el aprovechamiento biológico de los alimentos21. La
EMSA puede incluir distorsiones por variaciones temporales en los determinantes de la percepción de acceso de los hogares, por el hecho de que las preguntas
se refieren al acceso en los últimos tres meses, lo que
contrasta con la temporalidad de la producción de alimentos. Por otro lado, al examinar la percepción y experiencia puede ser sujeta a interpretaciones subjetivas
enero - marzo de 2015
Resumen de los Indicadores de SAN en la Medición de la pobreza multidimensional del CONEVAL:
Pobreza
Pobreza extrema: ingreso < línea de bienestar mínimo; ≥ 2 carencias sociales
Pobreza moderada: ingreso < línea de bienestar económico; <2 carencias sociales
Pobreza por ingreso
Pobreza alimentaria por ingreso: ingresos no alcanzan gastos en la canasta alimentaria;
Pobreza de capacidades por ingreso: ingresos no alcanzan no alcanzan gastos en la canasta alimentaria, en salud y educación
Pobreza de patriomonio por ingreso: ingresos no alcanzan gastos en salud, educación, alimentación, vivienda, vestido y transporte
Carencia por acceso a la alimentación
Inseguridad alimentaria leve: preocupaciones respecto al acceso a los alimentos y disminución de la calidad por falta de dinero y otros recursos
Inseguridad alimentaria moderada: reporte de disminución de la cantidad de alimentos
Inseguridad alimentaria severa: concentra las experiencias de hambre por insuficiencia de recursos
Carencia por acceso a la alimentación: suma la Inseguridad Alimentaria moderada y leve
Pobreza extrema de alimentación: presenta al mismo tiempo pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentación
acatadas a criterios culturales, y hace difícil explicar e influir los determinantes de sus cambios. Aun así, su bajo
costo y rapidez de aplicación favorecen su uso para el
seguimiento oportuno, aunque en México la EMSA se
lleve a cabo de manera bienal. Por su reciente levantamiento en 2008, hasta ahora no es posible realizar una
comparación en un periodo largo.
Adicionalmente, la pobreza alimentaria por ingreso,
es un indicador importante que viene junto con el análisis de la carencia por acceso a la alimentación dentro
de la medición multidimensional de pobreza del CONEVAL, y que refleja una medición de inseguridad alimentaria aproximada por los gastos en alimentación. Esta
es la medición tradicional de pobreza en México, iniciada en 1992, que reconoce la centralidad del ingreso,
pero que por su carácter unidimensional fue extendida
por las carencias sociales en 2008 con el argumento de
que existen necesidades básicas – derechos sociales –
que no sólo se obtienen con ingresos, sino que están
vinculados a la provisión de bienes y servicios públicos
por parte de los gobiernos. La pobreza alimentaria por
ingreso refleja a la población que con sus ingresos no
alcanza adquirir la canasta de alimentos considerada
indispensable. La pobreza alimentaria se calcula cada
dos años con base en la Encuesta Nacional de Ingresos
y Gastos de los Hogares (ENIGH-INEGI), que estima los
hogares con un ingreso inferior al costo promedio de la
canasta alimentaria. La canasta alimentaria se diseña
estimando un patrón de consumo representativo a nivel nacional y según el tipo de localidad (urbana y rural), a precios nacionales22. En el 1992, este indicador
representaba 21,4% y en el año 2012 se redujo al 19,7%
de la población. Estos datos implican que cada quinta
persona en México no alcanza el costo de la canasta alimentaria aun dirigiendo todo su ingreso a la compra
de alimentos, sin que resten recursos económicos para
otros gastos de bienes de necesidad basica, como vivienda, salud y educación. Al incluir estas otras necesidades, el porcentaje se eleva a un 28.0% de la población
en pobreza por capacidades y a un 52.3% de la población en pobreza de patrimonio en 2012 (véase Gráfica
4). La pobreza alimentaria se genera a nivel nacional y a
nivel de las entidades federativas y mide el ingreso a nivel a los hogares. Aún, se utiliza una canasta alimentaria
nacional que representa el patrón de consumo promedio con la limitante de que este promedio nacional no
abarca la perspectiva del hogar.
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
19
R
Resumen
En conclusión, este ejercicio subraya las diferencias de los indicadores presentados, las características y su alcance en medir la SAN. Estas son de alta importancia al momento de elegir indicadores para el
seguimiento de avances, políticas públicas, programas y proyectos y
sus objetivos referente a la SAN. La prevalencia de subalimentación se
concentra más bien en la disponibilidad de alimentos - con el valor adicional de ser interpretable en términos de su valor nutritivo en macronutrientes - en cuanto la pobreza alimentaria por ingresos se concentra
en el acceso económico a alimentos, suponiendo que haya disponibilidad suficiente. La carencia por acceso a la alimentación, a su vez, tiene
la ventaja de medir la disponibilidad y el acceso tanto económico como
físico, incluyendo la diversidad de la dieta y considerando las condiciones territoriales de los hogares, con lo que toma en cuenta varios determinantes de la SAN, aun siendo una medición subjetiva y compleja en
sus determinantes.
20
Representación de la FAO en México
enero - marzo de 2015
Conclusión
El compromiso de cumplir con el derecho a la alimentación está estrechamente vinculado, desde un punto de vista conceptual, con la Seguridad
Alimentaria y Nutricional. La complejidad y el carácter multidimensional
de este concepto, implica retos mayores para su comprensión, análisis y
medición para su integración en un marco de las políticas públicas. Así,
los indicadores de prevalencia de subalimentación, carencia por acceso
a la alimentación y pobreza alimentaria por ingreso presentan ventajas
y desventajas con respeto a una medición de la SAN, mismos que dependen del objetivo de cada indicador, de lo que buscan medir y de las
características que son indispensables en este sentido (si están disponibles de forma oportuna, las dimensiones que cubren de la SAN, niveles
de desagregación, sí miden impactos temporales o de largo plazo etc.).
México cumplió con el objetivo de la prevalencia de subalimentación, lo
que puede interpretarse como una suficiente disponibilidad de alimentos a nivel nacional (tomando en cuenta que está información la recibe
FAO de las hojas de balance de alimentos de las fuentes oficiales de cada
país y las limitantes mencionadas referente a estas) – un logro indispensable como primer paso para garantizar el derecho a la alimentación de
la población mexicana y el objetivo principal de los acuerdos internacionales que han firmado los países durante las reuniones y conferencias
de la FAO. Adicionalmente, puesto que el reto de reducir el hambre y la
pobreza son experiencias específicas, locales y circunstanciales, un logro significativo para el análisis de la SAN a nivel nacional en México, es
la implementación de la medición multidimensional de la pobreza utilizando datos de encuestas de hogares, un concepto adaptado por pocos
países en América Latina hasta ahora. La institucionalización del CONEVAL como instancia para monitorear los avances de las políticas públicas
en el sector social es de la más alta importancia para la confiabilidad de
los datos. En este sentido, los indicadores de carencia por acceso a la alimentación y pobreza alimentaria por ingreso señalan todavía desafíos
importantes para garantizar el acceso a una alimentación suficiente en
México, por lo que las políticas públicas deben diseñarse para incidir en
las condiciones de disponibilidad local, acceso económico y físico a nivel
del territorio.
Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional
21
En este sentido, la FAO celebra el establecimiento de la Cruzada Nacional Contra el Hambre en México como estrategia para disminuir los niveles de inseguridad alimentaria puesto que parte del reconocimiento del
incumplimiento del derecho a la alimentación a un número importante de ciudadanos mexicanos. La Cruzada, conocida también como SIN
HAMBRE, topa con diversos retos, desde los mecanismos de coordinación en los diferentes niveles de gobierno -con un mosaico de más de 70
programas a ofertar de manera consolidada en la atención puntual de las
comunidades menos favorecidas- hasta la atención diferenciada de las
demandas específicas y heterogéneas en las localidades.
Al respecto, la FAO cuenta con una serie de recomendaciones y buenas
prácticas para programas o estrategias de la SAN a partir de las experiencias en las diversas regiones del mundo y particularmente en las realizadas en América Latina, el cual será el tema central del siguiente Boletín
de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Representación de la FAO en
México a publicarse en el segundo trimestre de 2015.
22
Representación de la FAO en México
NOTA: La información estadística utilizada en el
presente documento se encuentra disponible al
público en general y es proporcionada por las siguientes instituciones: División de Estadística de
la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAOSTAT); Sistema
Mundial de Información y Alerta sobre la Alimentación y la Agricultura de FAO, (GIEWS); Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE); Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas
de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPALSTAT); Bancos Centrales de América
Latina y el Caribe; Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI); Sistema Nacional de Información e Integración de Mercados de la Secretaria de
Economía (SNIIM); Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL); Banco
de México (BM) y Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP-SAGARPA).
Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura
Farallón No. 130
Col. Jardines del Pedregal,
01900, México, D. F.
www.fao.org.mx • [email protected]