עמדת אדם טבע ודין לוועדה לבחינת מדיניות המקרקעין בתחום המחצבות
52פברואר 5102 ו' אדר תשע"ה לכבוד, מר דוד לפלר ,מנכ"ל המשרד להגנ"ס ויו"ר הצוות וחברי הצוות הבין-משרדי לקביעת גובה ההיטל בגין השפעות סביבתיות של סקטור החציבה בדוא"ל[email protected] : הנדון :עמדת אדם טבע ודין לצוות הבין-משרדי לקביעת גובה ההיטל בגין השפעות סביבתיות של סקטור החציבה מכובדי, בשם "אדם ,טבע ודין -אגודה ישראלית להגנת הסביבה" ,אשר פועלת בכלים משפטיים ,מדעיים ותכנוניים למען שמירה על איכות הסביבה בישראל ,הריני לפנות אליך בעניין שבנדון כדלהלן: ראשית ,ברצוננו לברך על הקמתו של הצוות הבין-משרדי לקביעת גובה ההיטל בגין השפעות סביבתיות של סקטור החציבה (להלן" :הצוות הבין-משרדי") .מינוי הצוות ,בהמשך לעבודתה של וועדת ששינסקי ,15מהווה הישג לאינטרס הסביבתי בהעידו על הכרה נוספת בחשיבות עיקרון ה"מזהם המשלם" ובכך שמשאבי הטבע הינם נכס ציבורי ,אשר מפירותיהם זכאי ליהנות הציבור הישראלי .כן מעיד המינוי על נכונות משמעותית לקדם עקרונות של צדק חברתי ,סביבתי ,ובין-דורי ביחס למשאבי הטבע בישראל. עם זאת ,לעמדתנו ,על הדיון בשאלות נקודתיות בנוגע למשאבי הטבע בישראל להתקיים מתוך ראייה לאומית כוללת ורחבה ,במסגרתה נדרשת בחינה מעמיקה של כלל ההיבטים הרלוונטיים ביחס לכל משאב ומשאב .למרבה הצער ,ממשלת ישראל אינה שותפה לראיה זו ובוחרת להמשיך ולבחון כל תחום בנפרד ,גם כאשר ישנם תחומי השקה בלתי נמנעים בין נושאים שונים. ההיגיון שבדרישה לגיבוש המלצות בראייה כוללנית תקף ביתר שאת ביחס לעבודת הצוות הבין-משרדי .לעמדתנו, לא ניתן להעלות על הדעת שמתקיימים דיונים מקבילים בנוגע לאותו ענף ללא תיאום ושיתוף וזה בפרט כאשר קיימת חפיפה ברורה בין נושאי הדיונים והעובדה שההחלטות שמתקבלות בוועדה אחת ישפיעו על ההחלטות במתקבלות בשנייה. המחשה עדכנית לצורך בניהול כולל ומשותף ניתנה לאחרונה על ידי הוועדה לבחינת מדיניות המקרקעין בתחום המחצבות (להלן" :ועדת בלינקוב") ,אשר המליצה בדו"ח הביניים שפורסם 3 2,על יצירת גורם מרכז לענף והקמתה של וועדה בין-משרדית שתלווה את עבודתו ללא נציג של המשרד להגנת הסביבה (להלן" :המשרד להגנ"ס") .עוד " 1הו ועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים" 2דו"ח הועדה לבחינת מדינית המקרקעין בתחום המחצבות – טיוטא לעיון הציבור -התפרסם ב – 01בדצמבר ( 5102להלן" :דו"ח ועדת בלינקוב") 3אתר הוועדה .http://www.moch.gov.il/odot/Pages/veaadat_balenikov.aspx - אט"ד הגישה את "עמדת אדם טבע ודין לוועדה לבחינת מדיניות המקרקעין בתחום המחצבות" ביום 02בינואר 5102 ,והציגה בפני הוועדה את עמדתה ביום 00לפברואר .5102בשל חשיבות הערותינו לוועדת בלינקוב להמשך העבודה של הצוות הבין-משרדי מצ"ב העתק של עמדתנו וההשלמה שנשלחה לוועדה בהמשך להצגת עמדתנו המסומנים כנספח א. 1 הומלץ שלא לקיים יותר מכרזים על גובה התמלוג - 4המלצה עם השפעה ברורה על ההחלטות שאמורות להתקבל במסגרת עבדותכם בעניין גובה ההיטל המהווה חלק מן התמלוג על חומרי החציבה. לפיכך ,עמדתנו היא כי על הצוות הבין-משרדי להמשיך את עבודתו תוך יצירת שיתוף ו/או תיאום הדוק עם ועדת בלינקוב אשר עמלה בשלב זה על מסקנותיה הסופיות ,וזאת על מנת לגבש מדיניות כוללת ואחידה לענף הבנייה והסלילה תוך שמירת עקרונות הקיימות ,התחשבות בדורות הבאים והבטחת התועלת המרבית לציבור. לצד ההיבטים אשר מובאים בנייר עמדה זה נבקש כי הצוות הבין-משרדי יאפשר לנציגים מטעם אדם טבע ודין להופיע בפניו ,על מנת להציג את הטיעונים באופן מלא וזאת למען הבטחת האינטרס הציבורי בדבר הניהול הראוי של משאבי הטבע. עיקרי הדברים: א) גובה ההיטל -מתן ערך כלכלי לעלויות החיצוניות הכרוכות בהפקת המשאבים: )aהיטל דיפרנציאלי :מוצע כי גובה ההיטל ייקבע בצורה דיפרנציאלית בין מחצבה למחצבה .הצורך בקביעת היטל דיפרנציאלי נובע משתי סיבות )0( :השונות הרבה בקרב המחצבות ובעקבות זאת העלויות החיצוניות השונות שניתן לייחס להן; ( )5הרצון ליצור עבור היזם תמריץ חיובי להתייעלות ולצמצום ההשפעות החיצוניות. לצורך חישוב ההיטל הדיפרנציאלי יש להתחשב בין היתר ב( :א) שימוש בטכנולוגיות כרייה נקיות; (ב) מיצוי עתודות במחצבות. )bפיקוח ובקרה והצורך במידע מלא ומעודכן :לאור פערי המידע המשמעותיים בענף הכרייה ,על הצוות הבין-משרדי לפעול ליצירת תשתית מידע ,לכל הפחות בנוגע למשאבים הרלוונטיים לענף הבנייה והסלילה ,במטרה להבטיח ניהול נכון של אותם משאבים. )cמעורבותו של המשרד להגנ"ס בענף הכרייה :בשל הקשר הברור בין תחום הכרייה והחציבה לתחומי אחריותו של המשרד להגנ"ס ,ובפרט תפקידו של המשרד להגנ"ס בקביעת גובה ההיטל ,יש לכלול נציג של המשרד להגנ"ס בוועדה הבין-משרדית אשר הוצע על ידי וועדת בלניקוב ,ואשר תלווה את הגורם שיהיה אחראי ,בין היתר ,על התשלומים בהם יחויבו בעלי המחצבות לאוצר המדינה. )dמס רווחי-יתר :על אף עמדתה של וועדת ששינסקי ,5יש הצדקה לשקול הטלת מס רווחי יתר גם על חומרי חציבה (כולל על מפעלי ההמשך) תוך התחשבות במאפייניו של השוק. ב) יעוד כספי התקבולים למטרות סביבתיות ,ובראשן עידוד ופיתוח תחליפים לחציבת חומרים בתוליים: 4 עוד מפורט בעמ' 01לדו"ח ועדת בלינקוב שהתמלוג נקבע על ידי ועדת ששינסקי ,ושהוא ישקף גם את עלות ההשפעות הסביבתיות ויהיה אחיד .כפי שיפורט בהמשך לעמדתנו על התמלוג – המגלם בתוכו את ההיטל שמפנים את העלויות החיצוניות – להיחשב באופן דיפרנציאלי. 2 )aיש להבטיח שחלק ניכר מהתקבולים בגין חומרי החציבה יועברו למטרות סביבתיות כגון ,עידוד מיחזור פסולת בניין (המהווה תחליף לחציבת חומרים בתוליים) ,ועידוד מו"פ ושימוש בטכנולוגיה המיטבית האפשרית ( )BATבמחצבות במטרה להפחית את ההשפעות הסביבתיות. )bלשם כך יש לייעד חלק ניכר מההכנסות לשימושים הבאים )0( :עידוד מיחזור; ( )5מחקר ופיתוח. ג) אופן ניהול התקבולים: לשם ניהול כספי התקבולים מוצע לעשות שימוש בקרן ריבון ,אשר בה ישמרו התקבולים ממשאבי טבע לרווחת הדורות הבאים כפיצוי עבור המשאבים אשר נוצלו או ניזוקו ע"י הדור הנוכחי .עוד מוצע כי ניתן לנהל את כספי התקבולים ,ובפרט מן ההיטל ,על ידי הקרן לשמירת הניקיון שהוקמה מכוח חוק שמירת הנקיון ,התשמ"ד .0812 פירוט עמדתנו בהרחבה: א .גובה ההיטל -מתן ערך כלכלי לעלויות החיצוניות הכרוכות בהפקת המשאבים עיקרון המזהם משלם -הצורך בהפנמת העלויות החיצוניות .0אין חולק על כך שלתהליך הפקת משאבי טבע בכלל והפקת חומרי חציבה בפרט ,יש עלויות חיצוניות משמעותיות .כיום ,חלק גדול מן העלויות החיצוניות הכרוכות בתהליך ההפקה של חומרי חציבה אינן מופנמות במסגרת מדיניות חישוב התקבולים .בין העלויות האמורות בולטות העלויות הסביבתיות ובכלל זה עלויות זיהום אוויר אשר נוצר בתהליכי כריה ,חציבה ,שינוע וכו'; עלויות הקשורות בפסולת הנוצרת והטיפול בה; זיהום מים; פגיעה בשטחים פתוחים ובמגוון ביולוגי; פגיעה בשירותי המערכת האקולוגית; פגיעה נופית; זיהום רעש; פגיעה בערכי טבע ייחודיים באופן בלתי הפיך; ועוד. .5הפנמת העלויות החיצוניות הסביבתיות מתחייבת מתוקף עיקרון "המזהם משלם" אשר הוכר בחקיקה ובפסיקה בישראל זה מכבר ,ומהווה עיקרון שלאורו נקבעת מדיניות סביבתית במדינות רבות .על פי עיקרון זה ,יוצר הזיהום נדרש לשאת בעלות מניעתו או צמצומו ובעלות הנזקים הנגרמים במסגרת פעילותו .לצד זאת ,עקרון זה מתחייב גם משיקולי יעילות ,כאשר ההנחה היא שחיוב המזהם להפנים את עלויות הפגיעה הסביבתית יתמרץ אותו להפחית את היקף הפגיעה למינימום ,באמצעות התייעלות ,השקעה בטכנולוגיות מתקדמות ,וכד'. .3ישנו גם שיקול כלכלי להפנמת העלויות החיצוניות בתקבולים ,שכן כל עוד העלויות החיצוניות לא מופנמות בתקבולים המשולמים ,מחיר המשאב עלול להיות נמוך מעלותו הכוללת ,דבר היוצר עיוות במחירי השוק האמיתיים של המשאב ופגיעה ביעילות הכלכלית של השימוש בו. 3 .2לפיכך ,אנו רואים חשיבות רבה במתן ערך כלכלי לעלויות החיצוניות לסביבה ולהפנימן כמרכיב מהתקבולים .הטמעת עלויות אלה נדרשת על מנת להבטיח כי רווחיו של היזם לא יושתו על הציבור ,אשר אחרת יישא באופן בלעדי בעלות הנזקים הסביבתיים. .2היטל המפנים את העלויות החיצוניות ,כחלק מן תמלוג על חומרי חציבה ,לצד כלי מדיניות נוספים ,תפקיד חשוב בניהול הביקושים בענף חומרי החציבה והוא מהווה כלי להשגת מטרות מדיניות שונות. .6מחצבות עלולות לגרום ,בין היתר ,לעלויות החיצוניות הבאות :פגיעה בשטחים פתוחים ונוף ,השפעות על בריאות הציבור כגון זיהום אוויר ואבק ,זיהום רעש ,זיהום מים (נגר עילי ומי תהום) ,זיהום קרקע ,עומס על אמצעי תחבורה בגין הובלת המחצבים ,פגיעה במערכות אקולוגיות (מגוון ביולוגי ,ערכי טבע ,תפקוד של מערכות אקולוגיות) ,פגיעה בתדמיתו של האזור ,פגיעה נופית ,פגיעה בנכסים שנשארים לדורות הבאים, עלויות רגולטוריות בהן נושאת המדינה (תכנון והיתרים שונים ,מדידות ,בדיקות קרקע ,מכרזים ,פיקוח וכד') ועוד. 5 .1כל עוד מכלול העלויות החיצוניות לא מופנם בעלויות הכרייה והשימוש במחצב ,קיים עיוות במחירי השוק המביא לפגיעה ביעילות הכלכלית של השימוש במחצב ,ומונע מהשוק להגיע לשיווי משקל יעיל .כך ,למשל, מחירו של מחצב בו רק חלק מהעלויות החיצוניות מופנמות יהיה נמוך מעלותו החברתית הכוללת ,דבר הגורם לעודף ביקוש המביא בתורו לכרייה מאסיבית ולרווחים גדולים עבור יזם ,הבאים על חשבון החברה כולה ,אשר נושאת בנזקים מאותן עלויות חיצוניות 6.על כן ,במטרה למנוע כשל שוק זה ,דהיינו מתן הטבה כלכלית ליזם הכורה על חשבון החברה כולה ,ראוי להבטיח כי כל העלויות החיצוניות יקבלו ערך ויופנמו כפי שהן מתקיימות בפועל. חישוב דיפרנציאלי של עלויות חיצוניות .1אנו מציעים כי גובה ההיטל ייקבע בצורה דיפרנציאלית בין מחצבה למחצבה .הצורך בקביעת היטל דיפרנציאלי נובע משתי סיבות )0( :השונות הרבה בקרב המחצבות ובעקבות זאת העלויות החיצוניות השונות שניתן לייחס להן; ( )5הרצון ליצור עבור היזם תמריץ חיובי להתייעלות ולצמצום ההשפעות החיצוניות וכדי לקדם מטרות מדיניות. .8בכדי לאמוד את העלויות החיצוניות השונות ולמנוע מניפולציות בעת קביעת גובה ההיטל של כל מחצבה ,על המשרד להגנ"ס לקבוע מראש כללים וקריטריונים חד משמעיים ,אשר יאפשרו בחינה ברורה ופשוטה של המצב בפועל בכל מחצבה וגביית ההיטל בהתאם .אלמנט הכרחי לשם הבטחת יעילות מרבית הוא בחינה תקופתית של המצב הפועל במחצבות. 5חגי קוט ,5103 ,תמלוגים על כריית חצץ בישראל ,אדם טבע ודין ,עמ' .51 6שם. 4 .01יש להבטיח שהפרמטרים שייבחרו יהיו פרמטרים ברורים שייקבעו מראש ואשר ניתן יהיה לנטר ולמדוד אותם באופן שוטף ,זאת במטרה להתאים את גובה ההיטל למצב בפועל ולהוביל לכך שכל מחצבה תשלם את עלויות הנזקים האופייניים לפעילותה. .00לעמדתנו ,מבין השיקולים שיש לקחת בחשבון בעת קביעת ההיטל יש להתחשב בשיקולים הבאים: .aשימוש בטכנולוגיות כרייה נקיות :מוצע להטיל היטל גבוה יותר על מחצבות העושות שימוש בטכנולוגיות לכרייה וחציבה שאינן נחשבות לטכנולוגיה המיטבית האפשרית ( .)BATעל המשרד להגנ"ס לקבוע קריטריונים באשר ל BAT-אשר יהיו ברורים וחד ומאידך יאפשרו בחינה ועדכון בהתאם להתפתחויות הטכנולוגיות .הטלת היטל גבוה יותר על מחצבות העושות שימוש בטכנולוגיות מזהמות יותר תפעל כתמריץ לעבור לטכנולוגיות נקיות יותר ואף תתרום בצמצום העלויות החיצוניות הכרוכות בכרייה וחציבה .לדוגמא ,יזם אשר משקיע בטכנולוגיות נקיות יותר וכך מבטיח שתהליך ההפקה במחצבה ספציפית גורמת לפחות זיהום אוויר ממתחרה שלו יתוגמל על ידי כך שישלם היטל מופחת .שינוי ההיטל של המחצבה בהתאם לשיפורים טכנולוגיים והתנהגותיים תתמרץ את המחצבות לשפר באופן מתמיד את שיטות העבודה שלהן לשיטות נקיות 7 יותר. .bמיצוי עתודות במחצבות :תנאי הכרחי במדיניות בת קיימא לאספקת חומרי גלם הוא מיצוי מיטבי של עתודות הקרקע במחצבות קיימות ובשטחים המתוכננים לפיתוח .לאור עיקרון זה יש לכוון את היזמים להתייעלות בניצול עתודות חומרי הגלם .למיטב ידיעתנו ישנם כיום אתרי כרייה שאינם ממוצים בשל "חוסר כדאיות כלכלית" וננטשים בטרם מוצתה הכרייה של כלל המשאבים בהם ומבלי שהופקה מהם תועלת מרבית -על ההשלכות הסביבתיות הקשות הכרוכות בכך .להתייעלות במיצוי מיטבי של עתודות הקרקע חשיבות מוגברת בשל נדירות השטחים הפתוחים בישראל. לפיכך ,לעמדתנו מוצע לעשות שימוש בהיטל כדי לעודד מיצוי מירבי של העתודות הזמינות באתרי כרייה. .05חשיבות מיצוי עתודות המחצבות קיימות ,והשימוש בהיטל דיפרנציאלי לשם כך ,בולטת נוכח הקידום של תכנית המתאר הארצית לכרייה וחציבה למשק הבית והסלילה (להלן" :תמ"א 41ב'"). .03לאור החשיבות הלאומית באספקה סדירה של חומרי גלם ,המחסור הצפוי בחומרי גלם למשק הבנייה והסלילה והמחסור הצפוי עד שנת 5121והצורך בגיבוש ראייה כוללת ועדכנית למשק הכרייה והחציבה, הורתה המועצה הארצית לתכנון ובנייה בשנת ,5111על עדכון ושדרוג תמ"א 02על ידי עריכת תמ"א 02ב' (ותמ"א 02ג') .מטרתה של תמ"א 02ב' היא אבטחת אספקה סדירה של חומרי גלם עד לשנים 5152ו,5121- תוך איזון בין צרכי המשק לבין ערכי שמירת הסביבה ואיכות החיים ,צמצום הצריכה והפנמת היבטים סביבתיים .בהיעדר מדיניות ממשלתית רחבה וכוללת לכלל משאבי הטבע בישראל ובפרט בנוגע לחומרי 7ראו גם קוט ,לעיל ה"ש ,2בעמ' 52ו.31- 5 חציבה ,מסמך המדיניות לתכנון וניהול משק הכרייה והחציבה (שאושר בממשלה) משקף את המדיניות 8 הממשלתית לענף. .02כחלק מהפתרונות למחסור הצפוי באגרגטים התוכנית מציעה לקדם כרייה תת קרקעית וכרייה ממחצבות רחוקות .לעמדתנו על הצוות הבין-משרדי להטיל את ההיטל בצורה שתעודד הפקת חומרי חציבה בחלופות אלו. .02כאמור ,שימוש בהיטל דיפרנציאלי יכול להוות כלי חשוב בהשגת מטרות מדיניות שונות לענף בכללותו. הטלת ההיטל בצורה דיפרנציאלי ת מהווה תמריץ ליזם להפחית את העלויות החיצוניות שלו כדי להפחית את גובה התשלום שיוטל על פעילותו. פיקוח ובקרה והצורך במידע מלא ומעודכן .06אין חולק כי תנאי הכרחי לגיבוש מדיניות בכלל ובפרט מדיניות פיסקאלית ביחס למשאבי הטבע הוא חיזוק תשתית הידע הקיימת בידי רשויות המדינה והבטחת תיאום ושיתוף פעולה בין הגורמים השונים אשר מחזיקים במידע הרלוונטי לכל ענף. .01היעדר המידע ותיאום מאפיינים את רוב תעשיית ניצול וניהול משאבי הטבע בישראל ובפרט בכל הקשור לגביית חלקה של המדינה בעד ניצולם על ידי גורמים פרטיים .כך עולה גם מדו"ח מבקר המדינה שהתייחס להיעדר מידע עדכני ומפורט בכל הקשור לגביית התמלוגים ממשאבי הטבע שבו נקבע כי "לגופים העוסקים בגבייה אין מערכת בקרה אחידה על היקפי ניצול משאבי הטבע יחסית לתמלוג המשולם בעדם ".יתירה מכך ,דו" ח מבקר המדינה מתייחס ישירות לפערי המידע והיעדר הבקרה בכל הקשור לגביית תמלוגים בענף הכרייה והחציבה: "...על פי הסכמי הכרייה מחויבים בעלי המחצבות להמציא לרמ"י מדי שנה מפות מדידה מעודכנות ,ועל פיהן אמורה רמ"י לגבות את התמלוגים ,אולם היא אינה מקפידה שמפות המדידה יימסרו לה בזמן ,ובמרבית המקרים אף אינה משתמשת בהן. רמ"י אינה מבצעת בקרה שיטתית ומקיפה על כלל המחצבות אלא רק בדיקה יזומה 9 בעת שמתעורר חשד לגבי אמינות הדיווחים של מחצבה מסוימת". .01הבעיה העיקרית הנובעת מהיעדר המידע היא הגבלת יכולת הרגולציה של המדינה ,בתחום הפיסקאלי ובתחומים אחרים .לאור זאת ,על הצוות הבין-משרדי לפעול ליצירת תשתית מידע ,לכל הפחות בנוגע למשאבים הרלוונטיים לענף הבנייה והסלילה ,במטרה להבטיח ניהול נכון של אותם משאבים. .08בין המשתנים שיש לכלול במסגרת יצירת תשתית המידע ניתן למנות :כמויות עתודות משאב הטבע ורמת הזמינות שלהן ,איכות משאב הטבע ,הטכנולוגיות הקיימות ,מידת הזמינות לכרייה ,כמויות הכרייה, כמויות היצוא (אם קיים) ,כמויות היבוא (אם קיים) ,מידת ניצול המשאב -ובפרט מידת הניצול של שכבות ( 8מסמך מדיניות תכנון וניהול למשק הכרייה והחציבה ,דצמבר ( ,5101להלן" :מסמך המדיניות"). 9דו"ח מבקר המדינה 62א ,עמ' .325-323 6 שאיכותן נמוכה יחסית ,צרכי המשק הישראלי בהווה ותחזיות לצריכה עתידית של המשק הישראלי .הקמת 10 תשתית מידע זה תסייע בקביעת קווים ברורים וקשיחים לגביית היטל דיפרנציאלי כפי שפורט לעיל. .51יתרה מכך ,בכדי להבטיח את גביית התקבולים יש צורך בהטמעת נוהלי בקרה ובדיקה לאימות ולחישוב של הנתונים שמועברים לרשויות מן היזמים ולהבטיח תיאום בין הרשויות המעורבות בענף .מנגנון פיקוח ובקרה המנוהל על ידי גורמים מקצועיים ואחראים על גביית התמלוגים תסייע לאמת את הנתונים המועברים לרשויות המדינה. מעורבותו של המשרד להגנ"ס בענף הכרייה .50בטיוטה לעיון הציבור של דו"ח וועדת בלינקוב הוצע לקבוע גורם ממשלתי אשר ירכז את הטיפול בענף ואשר יהיה אחראי ,בין היתר ,על התשלומים בהם יחויבו בעלי המחצבות לאוצר המדינה 11,כאשר בין תשלומים אלו יכלל גם ההיטל .כן הוצע כי עבודתה של יחידת המכרות תונחה ותלווה על ידי וועדה בין-משרדית- מקצועית קבועה שתורכב מנציגי משרד התשתיות ,משרד האוצר ,משרד הפנים (אגף התכנון) ורמ"י. לעמדתנו ,בשל הקשר הברור בין תחום הכרייה והחציבה לתחומי אחריותו של המשרד להגנ"ס ,ובפרט תפקידו של המשרד להגנ"ס בקביעת גובה ההיטל ,לא ניתן לקבל וועדה בין-משרדית ללא נציגות של המשרד להגנ"ס 12.עוד יש לציין שגם במסמך המדיניות הומלץ על הקמת גוף לניהול כולל של אתרי כרייה וחציבה והמשרד להגנ"ס מונה מבין הגופים השותפים לאמצעי יישום זה. 13 הגדלת סך ההכנסות מן השימוש בחומרי החציבה המיועדות למרות סביבתיות .55לעמדתנו ,על ההיטל להוות חלק מן התמלוג .עמדה זו מתאימה להמלצת ועדת ששינסקי 5אשר כתבה: "באשר לגובה התמלוג הרצוי ,בעיני הוועדה חלק המדינה הראוי בסטור זה ,בהינתן תנאי שוק אופטימליים ,הוא כזה אשר ישקף שלושה מרכיבים :היטל פיגוביאני על ההשפעות החיצוניות השליליות של פעילות המחצבה; דמי שימוש בקרקע המשקפים את הערך האלטרנטיבי של הקרקע; תמלוג המשקף את הגריעה של חומרי חציבה (נדירות 14 המשאב)". .53בהמשך הדו"ח הרחיבה ועדת ששינסקי 5בדבר ההיטל והבהירה כי: "היטל זה יהיה נפרד מתשלום התמלוגים או מס משאבי טבע .הסיבה לכך היא, שבעוד גובה סכום התמלוג או מס משאבי טבע נועדו להבטיח את חלקו הראוי של הציבור במשאב טבע זה ,הרי שהיטל סביבתי על החציבה נועד להביא להפנמה של ההשפעות החיצוניות על ידי הבעלים או הנהנה מפעולות החציבה .הפנמה זה תייצר 10ניתן יהיה לעשות שימוש בעבודה שנעשתה במסגרת מסמך המדיניות לקראת גיבוש תמ"א 02ב' כבסיס לבניית אותה תשתית מידע .עם זאת ,יש לשאוף לכלול מידע מעבר למה שנכלל במסמך המדיניות אשר מהווה מסמך לקראת גיבוש מדיניות תכנונית ולא מדיניות כוללת ורחבה למשאבי הטבע בישראל ובפט לענף. 11דו"ח ועדת בלינקוב ,לעיל ה"ש ,3בעמ' .06 12להרחבה ראו גם את העמדה של אט"ד שהוגשה לוועדת בלינקוב ,לעיל ה"ש ,5בעמ' .5 13מסמך המדיניות ,לעיל ה"ש ,1בעמ' .011 14מסקנות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי הטבע הלאומיים (אוקטובר ,)5102בעמ' .052 7 תמריץ להפחתת ההשפעות החיצוניות ,וכן להגברת השימוש בתחליפים לחומרי 15 חציבה".... .52חשוב לחזור ולהדגיש כי ההיטל מהווה מרכיב של התמלוג ,אך לא תחליף לתשלום התמלוג המגלם בתוכו, נוסף להיטל ,את זכות הקניין של הציבור והדורות הבאים על המחצבים .כלומר ,בנוסף להטלת ההיטל על ההשפעות החיצוניות ,יש להבטיח גביית תמלוג ראוי על חומרי החציבה 16.בשל חשיבותם של כלל מרכיבי התמלוג ,על הצוות הבין-משרדי להבהיר שההיטל מהווה רק חלק מן התמלוג ולא להותיר את שאר חלקיו ללא ערך .נוסף על כך ,עמדתנו על המדינה לייעד גם את חלקו של התמלוג למטרות סביבתיות וכך להגדיל את סך ההכנסות מן השימוש בחומרי החציבה שיועברו למטרות אלו. מס רווחי-יתר: .52המרכיב העיקרי במודל הפיסקאלי שהציעה וועדת ששינסקי 5הוא מס משאבי טבע ,הידוע גם כמס רווחי יתר ,כלומר מס אשר ממסה את "רווחי היתר" הנובעים מהפקת המשאבים .עם זאת ,סברה וועדת ששינסקי ,5כי בשלב זה אין מקום להמליץ על הטלת מס רווחי יתר על חומרי חציבה" וזאת למרות שקבעה "שעל הממשלה לשאוף כי כלל לא יווצרו רווחי יתר בענף". .56לעמדתנו ,על אף עמדתה של וועדת ששינסקי ,5יש הצדקה לשקול הטלת מס רווחי יתר גם על חומרי חציבה (כולל על מפעלי ההמשך) תוך התחשבות במאפייניו של השוק .מוצע לשקול להטיל מס רווחי יתר בשיעורים ניכרים יותר מאלו שנקבעו בהמלצותיה של וועדת ששינסקי 5ואף בשיעורים של 11-011%על מנת שמס זה יהווה תמריץ שלילי להמשך קיומם של רווחי היתר בשוק תוך כדי ייעוד אותן הכנסות לציבור .היתרון בהטלת מס רווחי היתר בשוק הזה ברור :במקרה שהמלצותיה של וועדת בלינקוב לא יובילו לצמצום רווחי היתר ,הרי שכך לפחות הציבור יפוצה בהתאם .במידה שההמלצות ינחלו הצלחה ורווחי היתר יתפוגגו בשל כוחות השוק ,אזי ממילא לא תהיה חבות במס ולא ייווצר עיוות של המחירים. .51בשל כך ,לעמדתנו ,על הצוות הבין משרדי להמליץ על הטלת מס משאבי טבע על רווחי היתר הקיימים בענף ועל ייעודם למטרות סביבתיות. ב .יעוד כספי התקבולים למטרות סביבתיות ,ובראשן עידוד ופיתוח תחליפים לחציבת חומרים בתוליים .51יש להבטיח שחלק ניכר מהתקבולים בגין חומרי החציבה יועברו למטרות סביבתיות כגון ,עידוד מיחזור פסולת בניין (המהווה תחליף לחציבת חומרים בתוליים) ,ועידוד מו"פ ושימוש בטכנולוגיה המיטבית האפשרית ( )BATבמחצבות במטרה להפחית את ההשפעות הסביבתיות .כמו כן ,יש להשקיע את כספי התקבולים במו"פ של טכנולוגיות אשר בבוא היום יחליפו את השימוש במשאבי טבע מתכלים והכל כפי שיפורט להלן. 15שם ,בעמ' .056 16למודל של גובה התמלוג הכולל בתוכו כיסוי של העלויות החיצוניות ראו את קוט 5103אשר מטרת המחקר היה לבחון את גובה התמלוגים הרצוי לאור מטרות שונות :עידוד כרייה ממחצבות רחוקות וכרייה תת קרקעית ,צמצום השפעות הסביבתיות של מחצבות ועידוד שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים .מצ"ב ומסומן כנספח ב'. 8 .58כדי להביא לשינוי משמעותי בענף ,לצד הטלת ההיטל וייעוד חלק ניכר מכלל התקבולים למטרות סביבתיות ,יש לעשות שימוש בצעדי מדיניות משלימים אשר ביחד יוכלו לתרום לשיפור מצב הענף. הפחתת השימוש בחומרים בתוליים והתייעלות בשימוש במשאבי הטבע .31יש לקחת בחשבון שהמציאות הצפויה בישראל היא של מחסור הולך וגובר בחומרי הגלם הבתוליים, וההתייקרות הצפויה מכך במחיריהם .הנחות אלו ,והצורך בהפחתת השימוש בחומרי חציבה בתוליים חייבים להוות מרכז הכובד בקביעת היכן לייעד את כספי התקבולים. .30התייעלות בשימוש במשאבי הטבע ממחישה היטב את מדיניות הממשלה לעודד פיתוח בר קיימא: 17 "גישה בת קיימא רואה בפסולת חומרי בנייה ופיתוח משאב חוזר ,אשר באפשרותו להפחית במאמצי ייצור המוצרים הראשוניים ובאנרגיה המושקעת במהלכם מחד ,ולצמצם את היקף ההטמנה והמפגעים הנילווים אליה ,מאידך .ראיה כוללת של מחזור החיים של חומר הגלם 18 מאפשרת יצירת תשתית לניצול חומרים שניוניים וממוחזרים בענף הבנייה והסלילה". .35על מנת לעודד התייעלות יש :ראשית ,יש צורך בהפחתת השימוש בחומרים בתוליים בפרויקטים של תשתיות ובנייה .לעיתים ישנו שימוש בזבזני בחומרים ללא הצדקה והנושא טעון בחינה מקצועית .שנית ,יש לקדם ולעודד שימוש בתחליפים .אמנם ,לא ניתן לוותר כליל על כריית חומרים בתוליים ,אולם בהחלט ניתן להגיע לשיעור חיסכון משמעותי .ישנן מדינות באירופה הממחזרות מעל 81%מפסולת הבניין הנוצרת .גם בישראל ניתן להגיע להישגים דומים ולחסוך למעלה מ 01%-מחומרי הגלם ,אך הדבר כרוך במאמץ ממשלתי .כיום ,הוראת החשב הכללי המחייבת שימוש בחומרים ממוחזרים בפרויקטים ממשלתיים איננה מיושמת 19.ישנה שמרנות בקרב אנשי מקצוע אשר אינם ששים להשתמש בחומרים ממוחזרים למרות שהם עומדים בתקנים הרלוונטיים. .33לעמדתנו ,לשם קידום מטרות אלו יש לייעד חלק ניכר מההכנסות לשימושים הבאים: )aעידוד מיחזור ושימוש בחומרים ממוחזרים .32לצד אמצעים משלימים כגון יישום חובת השימוש בחומר ממוחזר בבניית תשתיות יש לייעד חלק מן התקבולים לסבסוד של פרויקטים של מחזור ,על מנת כדי להבטיח שחומרים ממוחזרים יוכלו להוות תחרות לחומרי חציבה בתוליים ולהבטיח כדאיות לשימוש בפסולת בנייה ממוחזרת .כדי לעודד את השימוש בחומרים ממוחזרים יש להבטיח שהסובסידיות (הישירות או העקיפות) המועברות למשק המיחזור יבטיחו שאותם מוצרים יהיו רווחיים ותחרותיים בהשוואה לחומרי גלם בתוליים. .32כדי להתגבר על השמרנות וההססנות בקרב אנשי מקצוע החוששים לעשות שימוש בחומרים ממוחזרים רצוי לייעד חלק מן הכספים לפעולות הסברה לקהל היעד המקצועי המדגיש את היתרונות והשימושים של חומרים ממוחזרים בשווקים השונים. )bמחקר ופיתוח 17החלטת ממשלת ישראל 526מיום 02.12.5113לפיה "מדיניות ממשלת ישראל תתבסס על עקרונות של התנהלות פיתוח בר קיימא". 18מסמך המדיניות ,לעיל ה"ש ,1בעמ' .28 19ראו גלעד אוסטרובסקי ואסף רוזנבלום" ,מדד השימוש בחומרי בנייה ממוחזרים במשרדי הממשלה ובחברות הממשלתיות" (יוני )5103 מצ"ב ומסמן כנספח ג' 9 .36יש לייעד חלק מן התקבולים למימון מחקרים אשר מטרתם התייעלות בשימוש במשאבי טבע והן פיתוח תחליפים לחומרי החציבה הקיימים .באמצעות מחקר ניתן יהיה לקדם טכנולוגיות נקיות ויעילות יותר אשר יובילו לניצולת יעילה יותר של חומרי גלם עם ולפיתוח של תחליפים לאותם חומרי גלם. .31החשיבות של מחקר ופיתוח קשור קשר הדוק למציאות הצפויה בישראל של מחסור הולך וגובר בחומרי הגלם הבתוליים ,וההתייקרות הצפויה מכך במחיריהם .יש להשקיע כספים בפיתוח טכנולוגיות אשר בין היתר יביא להפחתת העלויות החיצוניות של הפקת חומרי חציבה ,צמצום הביקושים לחומרי חציבה בתוליים והצורך בפתיחת מחצבות חדשות. .31בין היתר ,יש להשקיע בפיתוח טכנולוגיות אשר מצמצמות את הצורך בפתיחת מחצבות חדשות על ידי התייעלות בענף .מדובר הן בטכנולוגיות בעת החציבה שמטרתם מיצוי עתודות והן במסגרת פרוייקטי בנייה ותשתיות .עוד מוצע להשקיע מכספי התקבולים בפיתוח תחליפים לחומרי חציבה .השקעה בפיתוח טכנולוגיות כגון אלו ביחד עם העלאת התקבולים על חומרי החציבה תוכל לתרום להקטנת השימוש בחומרי חציבה בתוליים והגברת השימוש בחומרים ממוחזרים. ג .אופן ניהול התקבולים .38מוצע לעשות שימוש בקרן ריבון כדי להבטיח ניהול נכון ויעיל של כספי התקבולים מחומרי חציבה .קרן ריבון הינה קרן אשר בה נשמרים תקבולים ממשאבי טבע לרווחת הדורות הבאים כפיצוי עבור המשאבים אשר נוצלו או ניזוקו ע"י הדור הנוכחי .ככל שיוחלט לעשות שימוש בקרן ריבון יש להבטיח שחלק נכבד מן ההכנסות יובטחו למטרות סביבתיות. .21אנו סבורים שניתן לנהל את כספי התקבולים ,ובפרט מן ההיטל ,על ידי הקרן לשמירת הניקיון שהוקמה מכוח חוק שמירת הנקיון ,התשמ"ד .4891 .20יש להגדיר באופן מדויק את המטרות אליהן ייועדו הכספים ואף לקבוע את האחוזים אשר יועברו לכל מטרה מפירות הקרן ובהתאם לתקן את מטרות הקרן לניקיון כדי להבטיח שהתקבולים מענף חומרי החציבה יועברו למטרות שייקבעו מראש על ידי הצוות הבין-משרדי .יש להבטיח מדיניות ניהול אחראי של 20 כספי הקרן. .25לעמדתנו על המדינה לייעד ,בנוסף להיטל ,את התמלוגים ואת מס רווחי היתר למטרות סביבתיות ולכן יש להעבירן גם לקרן לשמירת הניקיון. .23ללא קשר לדרך שבו יוחלט לנהל את כספי התקבולים מענף חומרי החציבה ,חשוב יהיה להטמיע מנגנוני שקיפות שיאפשרו ביקורת ציבורית רחבה על ניהולם וייעודם של הכספים. 20ראו מצ"ב מסמך מדיניות שנכתב ע"י "אדם טבע ודין" והוגש לועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת ביולי 5103בהקשר של ניהול אחראי של כספי הקרן לרווחי הנפט והגז .המסמך מרחיב בנושא מדיניות השקעה אחראית בעולם ,וכולל סקירה של מספר קרנות בעולם המנהיגות מדיניות השקעה אחראית (החל מסעיף 52למסמך) .מסומן כנספח ד'. 11 סיכום .22לאור כל האמור לעיל ,אנו מבקשים מהצוות הבין-משרדי לשקול בעת גיבוש מסקנותיה הסופיות את עמדתנו זו כפי שפורטה לעיל וזאת למען האינטרס הציבורי הרחב. בברכה, עו"ד לי-היא גולדנברג ראש תחום כלכלה ,סביבה ומשאבי טבע 11
© Copyright 2024