‫משרד הפנים‬
‫המינהל לשלטון מקומי‬
‫האגף למינהל מוניציפאלי‬
‫'תכנית הבראה משולבת' לרשויות במשבר‪-‬‬
‫מודל ההפעלה עקרונות מנחים‬
‫וליווי השינוי הארגוני‬
‫מערכת מרכזי הדרכה ופיתוח‬
‫בשלטון המקומי‬
‫רשימת צוותי העבודה בפיתוח 'תכנית הבראה משולבת' לרשויות במשבר‬
‫היגוי הפרויקט‬
‫איזנברג‬
‫אלתר‬
‫אפרתי‬
‫ד"ר בנדק‬
‫בן חיים‬
‫בר‬
‫גולדשטיין‬
‫דונסקוי‬
‫הס‬
‫נאסה‬
‫פינצ'י‬
‫רקנטי‬
‫רן‬
‫אלכס‬
‫דוד‬
‫חיה‬
‫יששכר‬
‫אדית‬
‫מיכל‬
‫יאירה‬
‫קובי‬
‫תמי‬
‫רני‬
‫זאב‬
‫אגף תקציבים‪ ,‬משרד הפנים‬
‫יועץ ובודק תוכניות הבראה‬
‫חשב מלווה‬
‫מנהלת מפעם גליל מערבי‪ ,‬מפעם מתמחה בנושא רשויות במשבר‬
‫אחראי חשבים מלווים בדרום‬
‫יועצת למנכ"ל משרד הפנים‬
‫מנהלת אגף בכיר למינהל מוניציפאלי‪ ,‬משרד הפנים‬
‫מנהלת מפעם מישור יהודה‬
‫מנהל מפעם השרון‬
‫ממונה תקציב מינהל לשלטון מקומי‪ ,‬משרד הפנים ‪ -‬מחוז י‪-‬ם‬
‫מנהל מינהל שלטון מקומי‬
‫אחראי חשבים מלווים‪ ,‬משרד הפנים‬
‫יועץ אקדמי‬
‫ד"ר בארי‬
‫קהת‬
‫בלק‬
‫הרמתי‬
‫סוסנה‬
‫איתי‬
‫דב‬
‫יצחק‬
‫אבנר‬
‫גילת‬
‫יועץ מרצה‪ ,‬ביה"ס למדעי המדינה אוניברסיטת חיפה‬
‫יועץ אסטרטגי – מומחה בשלטון המקומי‬
‫יועץ ומלווה גזברים‬
‫יועץ ארגוני‬
‫מפתחת הדרכה‬
‫שותפים לפיתוח‬
‫אדלר‬
‫אילת‬
‫בוסטין‬
‫בר נתן‬
‫געש‬
‫דהן‬
‫ויינר‬
‫וינטר‬
‫זנדורי‬
‫חקלאי‬
‫יתיר‬
‫מה יפית‬
‫מרדכי‬
‫נחמני‬
‫סגל‬
‫עבדת‬
‫פז‬
‫שרמר‬
‫פוקס‬
‫פיינטוך‬
‫תנחומא‬
‫אריק‬
‫אלה‬
‫דני‬
‫אסתר‬
‫חיים‬
‫ניסים‬
‫יוסי‬
‫טל‬
‫דוד‬
‫יעל‬
‫תמרה‬
‫צביקה‬
‫מוטי‬
‫ניר‬
‫רונן‬
‫הדס‬
‫יאירה‬
‫רחל‬
‫דגנית‬
‫לילי‬
‫דן‬
‫גזבר עיריית בני ברק‬
‫מנהלת מפעם עמק יזרעאל והגליל העליון‬
‫חשב מלווה‬
‫מנהלת מפעם יהודה ושומרון‬
‫ראש רשות מועצה מקומית פרדס חנה‪-‬כרכור‬
‫יו"ר ועדה ממונה קציר ‪ -‬חריש‬
‫מטה המפעמים‬
‫חשבת מלווה‬
‫חשב מלווה ובודק תוכניות הבראה‬
‫מנהלת מפעם ירושלים‬
‫רכזת הדרכה מפעם גליל מערבי‬
‫ראש רשות לשעבר ויועץ‬
‫חשב מלווה‬
‫חשב מלווה‬
‫מנהל תחום קידום תוכניות מתאר מקומית‪ ,‬משרד הפנים‬
‫מנהלת מפעם השפלה‬
‫מטה המפעמים‬
‫מנהלת אגף תקציבים עיריית בני ברק ומאמנת מוניציפאלית‪.‬‬
‫ס' מנהלת מפעם יהודה ושומרון‬
‫מנהלת אגף תקציבים משרד הפנים‬
‫מנכ"ל מועצה אזורית עמק יזרעאל‬
‫ניהול הפרויקט והפקת הפרסום‬
‫מנהלת מפעם גליל מערבי‪,‬מפעם מתמחה בנושא רשות משבר‬
‫חיה‬
‫ד"ר בנדק‬
‫ראשי רשויות ומנהלים בכירים ברשויות‪ :‬עכו‪ ,‬קריית מלאכי‪ ,‬בני ברק ופרדס חנה ‪ -‬מפגשי 'למידה מהצלחות'‬
‫‪2‬‬
‫תוכן עניינים‬
‫עמוד‬
‫דברי פתיחה‬
‫‪4‬‬
‫‪ .1‬רקע‬
‫‪6‬‬
‫‪ .2‬תפיסת ההתמודדות לפתרון המשבר ברשות כיום‬
‫‪7‬‬
‫‪ .3‬תוכנית הבראה משולבת'‪ -‬תפיסת העבודה המוצעת‬
‫‪9‬‬
‫‪ .4‬שלבים ואסטרטגיות מרכזיות בהבראת רשויות‬
‫‪12‬‬
‫‪ .5‬תכנית ההבראה המשולבת‬
‫‪15‬‬
‫‪ 1.5‬מטרת התוכנית‬
‫‪ 5.2‬הערכים המוספים‬
‫‪ 5.3‬מבנה ההפעלה וקווים מנחים לתכנית ההבראה‬
‫‪ .6‬השלבים בהפעלת 'תכנית הבראה משולבת'‬
‫‪18‬‬
‫‪ 6.1‬גיבוש תמונת מצב על ידי צוות מקצועי של משרד הפנים‬
‫‪ 6.2‬בניית תכנית הבראה משולבת‬
‫‪ 6.3‬אישור התכנית על ידי הנהלת משרד הפנים‬
‫‪ 6.4‬הפעלת תכנית ההבראה והסיוע המקצועי ברשות‬
‫‪ 6.5‬סיום ויציאה מתכנית ההבראה‬
‫‪ 6.6‬סיכום השלבים‪ ,‬גורמים אחראים ולו"ז‬
‫‪ .7‬המשך פעולות הפיתוח ההכרחיות הנדרשות לצורך התחלת הפיילוט‬
‫‪27‬‬
‫נספחים‬
‫נספח ‪ – 1‬תהליך בניית תמונת מצב ברשות במשבר‬
‫‪32‬‬
‫נספח ‪ -2‬פירוט אסטרטגיות ההבראה על פי צירים בשלב ביצוע התכנית‬
‫ובסיומה‬
‫‪36‬‬
‫נספח ‪ – 3‬מערך מדידה של 'תוכנית הבראה משולבת' לרשות במשבר‬
‫‪39‬‬
‫נספח ‪ -4‬דוגמא להגשת 'תוכנית הבראה משולבת' על פי הצירים‪ ,‬תקציב‬
‫והרשאות בקרה מצטברת‬
‫‪43‬‬
‫‪3‬‬
‫דברי פתיחה ‪ -‬מנהלת המפעם המתמחה ברשויות במשבר‬
‫על פי נתוני משרד הפנים‪ ,‬כ‪ 110 -‬רשויות מקומיות במדינת ישראל – מחציתן רשויות‬
‫מקומיות ערביות ‪ -‬נמצאות כיום במשבר ניהולי ו‪/‬או תקציבי‪ ,‬או היו במשבר כזה עד‬
‫לאחרונה‪.‬‬
‫שאלת "היציאה ממשבר" והחיפוש אחר ה"מפתחות הנכונים" לשינוי המצב מעסיקים‬
‫גורמים רבים‪ ,‬במיוחד את משרדי הפנים והאוצר‪ ,‬וכמובן – את העומדים בראש הרשויות‬
‫המקומיות האלה‪ .‬גם מערכת המפעמים‪ ,‬העוסקת בתהליכי שינוי ופיתוח ארגוני ברשויות‬
‫המקומיות‪ ,‬מלווה כבר שנים רבות רשויות המתמודדות עם משבר ומתחבטת בשאלות‬
‫האלה‪.‬‬
‫משרד הפנים הציב לעצמו כיעד לשנת ‪ 2010‬את צמצום מספרן של הרשויות המקומיות‬
‫הנמצאות במשבר‪ ,‬כך שיתנהלו באופן עצמאי ומקצועי‪ ,‬ויספקו לתושביהן סל שירותים‬
‫איכותי ומגוון תוך שמירה על איזון תקציבי‪ .‬בהתאם לכך‪ ,‬מפעם גליל מערבי לקח על עצמו‬
‫את ההתמחות בנושא רשויות במשבר‪ ,‬ובמסגרת זו הוביל חשיבה מערכתית לבחינה‬
‫מחודשת של מרכיבי ההתמודדות עם משבר‪.‬‬
‫על מנת להבין את המציאות שנוצרה ברשויות המקומיות בישראל‪ ,‬יצאנו ל "חקר הצלחות"‬
‫בקרב רשויות מקומיות אשר ביצעו תהליכי הבראה מוצלחים‪ ,‬ושיפרו את ביצועיהן ואת‬
‫איכות השירותים המוענקים לתושבים‪" .‬חקר ההצלחות" איפשר לנו לבחון עדויות ותובנות‬
‫של בכירי הרשויות‪ ,‬ללמוד "מפתחות להצלחה"‪ ,‬לאתר מהלכים הכרחיים שנדרשו בשלבים‬
‫השונים של הבראה‪ ,‬לאתר סוגיות העשויות להוות פריצות דרך אל מול סוגיות החוסמות את‬
‫התהליך‪ ,‬ועוד‪.‬‬
‫תפיסת העל אשר נבעה מ"חקר ההצלחות" היא שהבראת רשות מקומית היא סיפור‬
‫מקומי‪ ,‬מורכב אך אפשרי‪ :‬איתרנו ומיפינו שיטות עבודה הניתנות ללמידה‪ ,‬מצאנו תנאי סף‬
‫הכרחיים להבראה כמו מנהיגות‪ ,‬בניית אמון ויצירת שותפויות בתוך הרשות ומחוצה לה‪.‬‬
‫לקיחת אחריות ויוזמה ‪ -‬הן ברמת השלטון המקומי והן ברמת השלטון המרכזי ‪ -‬נמצאה‬
‫כבעלת חשיבות רבה לסיכויי ההבראה‪ .‬מהעדויות למדנו‪ ,‬שכאשר הסביבה מחוץ לרשות‬
‫מזהה פריצת דרך‪ ,‬חוברים לסיפור ההצלחה הזה גם שותפים נוספים‪.‬‬
‫בבסיסו של כל תהליך הבראה ברשות המקומית עומדים מחויבות והתגייסות רחבות של כל‬
‫הגורמים המעורבים ברשות הזאת‪ .‬תהליך זה מחייב בניית תהליכי עבודה במספר ערוצים‪,‬‬
‫ושילובם במתודולוגיה המובאת במדריך זה היא חיונית להצלחה‪.‬‬
‫תפיסת העבודה המוצגת כאן מהווה את התשתית להפעלת תוכנית הבראה משולבת בשלטון‬
‫המקומי בישראל‪ .‬העבודה עצמה היא תוצר של פעילות רחבת היקף שנעשתה בשיתוף בכירי‬
‫‪4‬‬
‫המינהל לשלטון מקומי‪ :‬משרד הפנים‪ ,‬ראשי רשויות ומנהלים בכירים ברשוית המקומיות‪,‬‬
‫ומנהלי המפעמים‪ .‬נתרמנו גם מניסיונם הרב של חשבים מלווים‪ ,‬אנשי אקדמיה ויועצים‬
‫ארגוניים‪.‬‬
‫ברצוני להודות למר רני פינצי‪ ,‬מנהל מינהל שלטון מקומי‪ ,‬אשר שימש כיו"ר ועדת ההיגוי‬
‫העליונה; לגב' מיכל גולדשטיין‪ ,‬מנהלת אגף בכיר למינהל מוניציפאלי אשר ליוותה את‬
‫הפרויקט מתחילתו וסייעה בקידומו; לעובדי אגף התקציבים במשרד הפנים; לבכירי השלטון‬
‫המקומי; ולמנהלי מערכת המפעמים ומטה המפעמים אשר סייעו בכל שלביה של העבודה‬
‫ותרמו רבות מהידע ומהניסיון שצברו בהבראת רשויות‪.‬‬
‫תודה מיוחדת לד"ר איתי בארי מאוניברסיטת חיפה ‪ -‬אשר עבודת הדוקטורט שלו בנושא‬
‫הבראת רשויות באירלנד ובאנגליה איפשרה בסיס תיאורטי איתן לפרויקט‪ ,‬ולאבנר הרמתי ‪-‬‬
‫יועץ ארגוני‪ .‬שניהם ליוו את עבודת הפיתוח וסייעו לי להביאה למקום זה‪ .‬תודתי המיוחדת‬
‫גם לצוות מפעם גליל מערבי‪ ,‬שהעמיד עצמו לטובת הפרויקט‪.‬‬
‫ההובלה המקצועית של הפרויקט עוברת מעתה לידיה האמונות של גב' יאירה דונסקוי‪,‬‬
‫מנהלת מפעם מישור יהודה‪ ,‬אשר ליוותה את תהליכי הפיתוח מקרוב‪ .‬היישום‪ ,‬הלכה‬
‫למעשה‪ ,‬של תהליכי הבראה משולבים ברשויות המקומיות‪ ,‬ידרוש המשך פיתוח התהליכים‪,‬‬
‫הבניית פרוצדורות‪ ,‬הכשרת העוסקים בנושא ועוד‪ .‬כן נדרשת חשיבה נוספת לנושא הרשויות‬
‫הערביות‪ ,‬כדי להתאים את המודל למאפייניהן הייחודיים‪.‬‬
‫על מנת להשלים את העבודה נדרשת הקצאה מתאימה של משאבים ‪ -‬הקצאה היכולה לבוא‬
‫מהמשאבים המיועדים ממילא להבראת רשויות‪ ,‬ואשר עד כה הופנו לכיסוי גירעונות בלבד‪.‬‬
‫בברכה‪,‬‬
‫ד"ר חיה בנדק‬
‫מנהלת מפעם גליל מערבי‬
‫זבולון ומורדות הכרמל‬
‫מפעם מתמחה ברשויות במשבר‬
‫‪5‬‬
‫‪ .1‬רקע‬
‫רשויות מקומיות רבות בישראל מתמודדות עם משבר פיננסי ותפקודי‪ .‬על פי נתוני משרד‬
‫הפנים כ‪ 110 -‬רשויות בארץ נתונות במשבר וכמחציתן רשויות ערביות‪.‬‬
‫רשות מקומית במשבר מוגדרת כרשות המאופיינת בהידרדרות חריפה ומתמשכת‬
‫במשאבים וברמת הביצועים הפיננסיים‪ ,‬הניהוליים ושירותיים‪ .‬בשל העובדה שמשאבים‬
‫וביצועים אלו קשורים זה בזה לרוב‪ ,‬רשות מקומית במשבר תסבול מגירעון פיננסי‪ ,‬ניהול‬
‫ירוד ואיכות שירותים ירודה‪.‬‬
‫הרשויות במשבר בישראל‪ ,‬הינן רשויות הטרוגניות בגודלן‪ ,‬במגוון השירותים הניתנים על‬
‫ידן וברמת השירותים‪ .‬רשויות אלו נבדלות בפוטנציאל שלהן למנף את עצמן כלכלית‬
‫וביכולות הניהוליות והמקצועיות שלהן‪ .‬לאור זאת‪ ,‬קיימת שונות ביכולות של רשויות‬
‫אלה לצאת מהמשבר בו הן נתונות‪.‬‬
‫רשות במשבר‪ ,‬מעבר לכך שאינה מסוגלת לספק שירותים החיוניים לתושבים‪ ,‬לשלם‬
‫לעובדיה ולספקיה‪ ,‬הרי שהיא מהווה נטל כבד ומתמשך על תקציב המדינה‪ .‬ההיקף‬
‫הכספי שהוקצה ל"תוכניות הבראה"‪ ,‬ואשר נועד לסייע לרשויות מקומיות להיחלץ‬
‫ממשבר תקציבי‪ ,‬עמד בשנים האחרונות על כ‪ 3-‬מיליארד ש"ח‪ .‬על אף זאת המשבר‬
‫בשלטון המקומי נמשך ואף מחמיר‪.‬‬
‫משרד הפנים הציב כיעד לשנת ‪ 2010‬לצמצם את היקף הרשויות הנמצאות במשבר‪ ,‬כך‬
‫שיתנהלו באופן עצמאי ומקצועי‪ ,‬יספקו לתושביהן סל שירותים איכותי ומגוון‪ ,‬תוך‬
‫שמירה על איזון כלכלי‪ .‬לצורך כך התגייסה מערכת המפעמים להובלה של חשיבה‬
‫מערכתית תוך בחינה מחדש של כל מרכיבי ההתמודדות עם משבר‪ .‬החשיבה כללה‬
‫היבטים תאורטיים מהעולם ותיקופם בחקר הצלחות ברשויות מקומיות בישראל‬
‫ובניית מודל הפעלה אשר ממנו נבנתה 'תכנית ההבראה המשולבת'‪.‬‬
‫'תכנית ההבראה המשולבת' המוצעת במסמך זה‪ ,‬מציעה להרחיב את אופן ההתמודדות‬
‫הקיימת היום בהקשר הכספי על מנת לאפשר הבראה מלאה של הרשויות‪.‬‬
‫‪6‬‬
‫‪ .2‬תפיסת ההתמודדות לפתרון המשבר ברשות כיום‬
‫משרד הפנים מפעיל מגוון כלים על מנת לסייע לרשויות במשבר‪ .‬כלים אלו נעים על‬
‫הרצף שבין פיקוח הדוק ובקרה על הרשויות המידרדרות ועד מינוי ועדה ממונה‪ ,‬הכולל‬
‫הפקעת סמכויות הדרג הנבחר והדרג הממונה ברשות‪.‬‬
‫עיקר ההתערבות ממוקדת במצבה הפיננסי של הרשות ופועלת לייצוב הרשות במישור‬
‫זה‪ .‬במשרד הפנים נבנתה תפיסת פיקוח‪ ,‬בקרה וסיוע הפועלת למדידת ביצועים‬
‫פיננסיים‪ ,‬וקביעת מדדים ותקנים שייעודם‪:‬‬
‫‪ ‬איתור מוקדם של מגמות שליליות‪.‬‬
‫‪ ‬מניעה מבעוד מועד‪.‬‬
‫‪ ‬התערבות במקרה הצורך‪.‬‬
‫כיום‪ ,‬תפיסה זו מנוהלת על ידי המינהל לשלטון מקומי על אגפיו השונים‪ ,‬תוך הפעלת‬
‫מגוון כלים ליישומה בשלושה ערוצים‪:‬‬
‫‪ .1‬בקרה ומדידת ביצועים פיננסיים ‪ -‬דוח רבעוני‪ ,‬דוח חצי שנתי מסוקר‪,‬‬
‫דוח שנתי מבוקר‪.‬‬
‫‪ .2‬קביעת מדדים ותקנים בתחום הפיננסי ‪ -‬שיעור גבייה‪ ,‬שיעור פירעון‬
‫מלוות וכד'‪.‬‬
‫‪ . 3‬פיקוח פיננסי מקצועי ‪ -‬רו"ח‪ ,‬רו"ח בכיר מעיין‪ ,‬ומנהל השלטון‬
‫המקומי ‪ -‬אגף התקציבים‪.‬‬
‫ערוצים אלו מופעלים אל מול כלל הרשויות‪.‬‬
‫ברשויות שהביצועים הפיננסיים שלהן מתדרדרים או ירודים מתבצעת התערבות מדורגת‪ ,‬על‬
‫פי הצורך ועל פי מדדים שנקבעו מראש‪ ,‬עם‪/‬ללא גריעת סמכויות מהמנהיגות המקומית‬
‫כמפורט להלן‪:‬‬
‫‪ o‬התערבויות ללא גריעת סמכויות‪ :‬זימון בכירי הרשות לשיחה במשרד הפנים‪,‬‬
‫התניית מענקים והיתרים להליכים אדמיניסטרטיביים‪ ,‬חיוב בפיתוח ויישום של‬
‫תכנית הבראה וכדומה‪.‬‬
‫‪ o‬התערבויות הכוללת גריעת סמכויות‪ :‬מינוי חשב מלווה ו‪/‬או גובה ממונה‪ ,‬חשב‬
‫פורטה‪ ,‬פיזור המועצה ומינוי ועדה קרואה‪ ,‬פיזור ראש הרשות ומינוי יו"ר ועדה‬
‫ממונה‪.‬‬
‫‪7‬‬
‫‪ o‬מתן סיוע על פי הצורך – אפשרות להיוועצות מקצועית עם גורמים במשרד‬
‫הפנים‪ ,‬ליווי מקצועי של חשבים מלווים והממונים עליהם (מידע‪ ,‬ייעוץ משפטי‪,‬‬
‫האצת תהליכים‪ ,‬הדרכה וימי עיון על ידי המפעם המתמחה במנהל הכספי‪,‬‬
‫שת"פ עם מטה מקצועי מול משרדי ממשלה)‪ ,‬סיוע וייעוץ בבניית תכנית הבראה‪,‬‬
‫מתן מענקים לכיסוי גירעונות ועוד‪.‬‬
‫‪ o‬תקציב יעודי מטעם משרד הפנים להתערבות ארגונית ולשיפור איכות הניהול‬
‫ברשויות בהן פועלת ועדה ממונה‪ ,‬המתווסף לדרכי ההתערבות בציר הפיננסי‪.‬‬
‫תהליכים אלו מונחים על ידי מערכת המפעמים ומבוצעים לרוב במנותק‬
‫מתהליכי ההתערבות בציר הפיננסי‪.‬‬
‫על אף הפעילות הרחבה שנסקרה לעיל‪ ,‬מידת השיפור וההתאוששות של הרשויות‬
‫המקומיות הנתונות במשבר עדיין אינה משביעת רצון‪ .‬המציאות מראה כי רשויות רבות‬
‫חוזרות שוב ושוב לתוכניות הבראה‪ ,‬ורשויות נוספות נכנסות למשבר‪ .‬מובן כי רמת‬
‫השירותים לתושב נפגעת באופן עמוק יותר והנזק מתמשך ולאורך זמן רב‪.‬‬
‫‪8‬‬
‫‪.3‬‬
‫'תוכנית הבראה משולבת'‪-‬תפיסת העבודה המוצעת‬
‫מהחקר שהתבצע במסגרת פיתוח המודל על ידי המפעם המתמחה‪ ,‬איגום וניתוח הניסיון‬
‫מהשטח‪ ,‬השוואה עם המקובל בעולם בתחום זה ודיונים מקצועיים עם בכירי משרד‬
‫הפנים‪ ,‬חשבים מלווים‪ ,‬גזברים וראשי רשויות מצביעים על כך שבנוסף לטיפול בצד‬
‫הפיננסי יש לבנות נדבכים נוספים‪ ,‬על מנת לסייע לרשויות המקומיות לצלוח את המשבר‬
‫ולאפשר להן סיכוי לבריאות ברת קיימא‪.‬‬
‫תפיסה זו נתמכת במחקרו של ד"ר איתי בארי‪ ,‬המתבסס על המודל האנגלי‬
‫על פיו‪:‬‬
‫המשבר מאופיין על ידי ‪ 2‬צירים קריטיים להבראה ארגונית‪:‬‬
‫‪ .1‬ציר הביצועים פיננסיים‪.‬‬
‫‪ .2‬ציר המחבר את הביצועים בתחומי הניהול והשירות‪.‬‬
‫על פי שני צירים אלו ניתן לסווג את הרשויות (ראה איור ‪.)1‬‬
‫א‪ .‬רשות מקומית מתפקדת ‪ -‬ממוקמת גבוה‪ ,‬הן על ציר הביצועים הפיננסיים והן‬
‫על הציר של ביצועי ניהול ושירות‪.‬‬
‫ב‪.‬‬
‫רשות מקומית גירעונית‪ -‬נמצאת גבוה בציר ניהול ושירות ונמוך על ציר‬
‫הביצועים הפיננסיים‪.‬‬
‫ג‪.‬‬
‫רשות מקומית קפואה*‪ -‬ממוקמת גבוה על ציר הביצועים הפיננסים ונמוך על ציר‬
‫ביצועי ניהול ושירות‪.‬‬
‫ד‪.‬‬
‫רשות מקומית קורסת‪ -‬הממוקמת נמוך על ציר הביצועים הפיננסיים ונמוך על‬
‫ציר ביצועי ניהול ושירות‪.‬‬
‫* מוצע להתייחס לרשות מקומית קפואה כרשות במשבר ולחייבה ב 'תוכנית הבראה‬
‫משולבת'‪.‬‬
‫‪9‬‬
‫איור ‪ :1‬סיווג רשויות מקומית במשבר ‪ -‬על פי שני צירי ביצוע‬
‫ביצועי‬
‫ניהול ושירות‬
‫ב‪ .‬רשות מקומית‬
‫גירעונית‬
‫(‪)+‬‬
‫א‪ .‬רשות מקומית‬
‫מתפקדת‬
‫ביצועים‬
‫פיננסיים‬
‫(‪)-‬‬
‫(‪)+‬‬
‫ד‪ .‬רשות מקומית‬
‫קורסת‬
‫(‪)-‬‬
‫ג‪ .‬רשות מקומית‬
‫קפואה‬
‫בתפיסה הקיימת כיום במשרד הפנים ביצועי הרשויות המקומיות נעות על הציר הפיננסי‬
‫בלבד‪.‬‬
‫בהבראה‬
‫קורסת‬
‫בהתייעלות‬
‫(‪)-‬‬
‫רגילות‬
‫איתנות‬
‫(‪)+‬‬
‫ביצועים‬
‫פיננסיים‬
‫בתפיסה המוצעת תהליך הבראה ברשות מקומית במשבר כולל התמודדות עם שלושה צירים‬
‫מרכזיים‪ :‬ביצועים פיננסיים‪ ,‬איכות הניהול‪ ,‬איכות השירותים ‪( .‬בשרטוט לעיל אוחדו לציר‬
‫אחד צירי השירותים ואיכות הניהול)‬
‫‪01‬‬
‫לשלושת צירים אלו החליט משרד הפנים‪ ,‬לאחר שלמד את המודל התיאורטי להוסיף ציר‬
‫פיתוח ( תכנון ובניה )‪.‬‬
‫להלן ארבעת הצירים הקריטיים להבראה ארגונית‪:‬‬
‫ציר ביצועים פיננסיים‪.‬‬
‫ציר איכות הניהול‪.‬‬
‫ציר איכות השירותים ‪.‬‬
‫ציר פיתוח ( תכנון ובניה )‪.‬‬
‫‪00‬‬
‫‪ .4‬שלבים ואסטרטגיות מרכזיות בהבראת רשויות‬
‫הניסיון המעשי המתועד בספרות המחקרית וחקר מקרי הצלחה שקוימו עם מובילי תהליכי‬
‫הבראה בארץ ובעולם מצביעים על שישה שלבים מרכזיים אותם עובר ארגון המבריא‬
‫ממשבר‪ ,‬וזאת תוך הסתייעות בשלוש אסטרטגיות הבראה‪.‬‬
‫להלן ששת השלבים המהווים אבני דרך במחזור חיים ארגוני‪ ,‬החל מהתנאים שקדמו‬
‫לכישלון וכלה בהבראה ובנסיקה ארגונית‪:‬‬
‫‪ .1‬זיהוי סיבות וסימפטומים של כישלון ארגוני‪.‬‬
‫‪ .2‬מאיצי שינוי ארגוני (טריגרים‪ -‬מאיצי שינוי‪ -‬הינם אירועים המביאים את המנהיגות‬
‫להכיר במשבר‪ ,‬להכריז עליו אפשרית ולהתמודד איתו‪ .‬לדוגמה‪ ,‬מנהיגות נבחרת‬
‫חדשה; אסון טבע ‪ /‬מלחמה או חשיפת כשל במדיה)‪.‬‬
‫‪ .3‬בניית תמונת מצב‪( ,‬אבחון ארגוני) ובניית תכנית הבראה בהתאמה‪.‬‬
‫‪ .4‬צמצום ובהמשך יצירת יציבות ארגונית‪.‬‬
‫‪ .5‬הבראת הארגון‪.‬‬
‫‪ .6‬נסיקה ארגונית‪.‬‬
‫התמודדות מיטבית עם שלבים אלה‪ ,‬ובעיקר משלב בניית תוכנית ההבראה ועד שלב הנסיקה‬
‫הארגונית מחייבת הפעלת שלוש אסטרטגיות הבראה‪.‬‬
‫שלוש אסטרטגיות הבראה דרושות להבראה מוצלחת של רשות מקומית‪:‬‬
‫‪ .1‬צמצום והפחתה ‪ -‬אסטרטגיית צמצום והפחתה ממוקדת ביעילות ארגונית וכוללת‬
‫צמצום של טווח הפעולות‪ ,‬הפחתת ההוצאות הפיננסיות וצמצום גודלה של הרשות‬
‫המקומית כארגון‪.‬‬
‫יעדים אלה מושגים‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬ע"י מכירת נכסים‪ ,‬קיצוץ בהוצאות כספיות המיועדת‬
‫לשירותים או הפרטת שירותים‪ .‬אחת המטרות העיקריות בפעולות אלה היא עצירת‬
‫ההידרדרות והשגת יציבות ארגונית וכלכלית‪ ,‬ולכן מושם עליהן דגש בתחילת‬
‫התהליך‪.‬‬
‫‪ .2‬צמיחה והתחדשות‪ -‬אסטרטגיה זו מדגישה צמיחה מערכתית וריענון הקיים‪ .‬הרשות‬
‫מגדירה מחדש את משימות הליבה‪ ,‬מעודדת ויוזמת שיפור השירותים הקיימים‬
‫ומספקת שירותים חדשים‪ .‬בעת ביצועה של אסטרטגיית ההתחדשות‪ ,‬מושקעים‬
‫‪02‬‬
‫משאבים במקומות המספקים יחס עלות‪-‬תועלת טוב יותר ובהשבחת שירותים‬
‫המיועדים לתושבים‪ .‬צעדים אלה עשויים לשפר את ביצועי הרשות המקומית באופן‬
‫מהיר יחסית‪.‬‬
‫‪ .3‬ארגון מחדש‪ -‬אסטרטגיית ארגון מחדש (רה‪-‬ארגון)‪ ,‬עוסקת במבנה הארגוני של‬
‫הרשות‪ ,‬בהכשרת המנהיגות וההנהלה הבכירה ובהטמעת תהליכי ניהול חדשים‬
‫ובהתמקצעות העובדים‪ .‬מטרתה של אסטרטגיית הארגון מחדש היא לתמוך בביצוע‬
‫אסטרטגיות הצמצום‪ ,‬ההפחתה וההתחדשות ולשפר את ביצועי הרשות‪ .‬לאסטרטגיה‬
‫זו חשיבות רבה בעיצוב ובהטמעה של שינוי מהותי ולאורך זמן ברשות המקומית‪.‬‬
‫'הבראה משולבת' דורשת שילוב של הפעלת שלושת‬
‫האסטרטגיות וארבעת הצירים‬
‫הקריטיים להבראה ארגונית‪:‬‬
‫השילוב כולל פעולות החותרות ליעילות פיננסית (אסטרטגיות צמצום והפחתה)‪ ,‬אספקת סל‬
‫שירותים איכותי ואפקטיבי (אסטרטגיות צמיחה והתחדשות)‪ ,‬ביסוס ארגון וניהול מודרניים‬
‫(אסטרטגיות של ניהול מחדש) ויצירת מרחב עירוני בר קיימא התומך בעצמאות כלכלית‬
‫(אסטרטגיות פיתוח)‪.‬‬
‫לדוגמא‪ ,‬אין די בפעולות כגון צמצום ופיטורין בכדי להביא להבראה‪ ,‬ואין די במיקור חוץ כדי‬
‫לשפר את איכות השירותים‪.‬‬
‫השימוש בשלושת האסטרטגיות‪ ,‬בתמהיל ובעיתוי המתאים‪ ,‬מאפשר את המעבר מכישלון‬
‫ועד הבראה ונסיקה ארגונית (ראה איור ‪.)2‬‬
‫‪03‬‬
‫איור ‪ :2‬הפעלת האסטרטגיות לאורך השלבים‬
‫אסטרטגיית צמצום והפחתה‬
‫אסטרטגיה של ארגון מחדש‬
‫אסטרטגיה של התחדשות‬
‫שלבי ההבראה‬
‫נסיקה ארגונית (‪)6‬‬
‫זיהוי סיבות וסימפטומים‬
‫למשבר ומאיצי שינוי (‪)1,2‬‬
‫(‪)2,1‬‬
‫ומאיצי שינוי הארגוני‬
‫יצירת תמונת המצב –‬
‫(אבחון ארגוני‪) 3-‬‬
‫הבראת הארגון (‪)5‬‬
‫בניית 'תכנית הבראה משולבת'(‪)3‬‬
‫ויישומה (‪)3‬‬
‫צמצום ויציבות ארגונית (‪)4‬‬
‫‪04‬‬
‫‪ .5‬תכנית ההבראה המשולבת‬
‫‪ 5.1‬מטרת התכנית‬
‫סיוע לרשויות הנתונות במשבר בישראל לבצע בהצלחה תהליך הבראה בכדי להגיע‬
‫ליציבות ולעצמאות פיננסית‪ ,‬ולרמת שירותים מספקת ולאורך זמן‪.‬‬
‫‪ 5.2‬הערכים המוספים‬
‫‪ ‬הרחבת תחומי הפעולה ועיבוי הגורמים הפועלים כיום ברשויות במשבר‪,‬‬
‫בהתאמה למאפייני הרשות ועל פי הנחיות הנהלת משרד הפנים‪.‬‬
‫‪ ‬חיזוק שיתוף הפעולה‪ ,‬האמון והדיאלוג בין הנהלת משרד הפנים לרשויות‬
‫המקומיות הנתונות במשבר‪.‬‬
‫‪ ‬תכלול של תהליך פיתוח מתמשך של המודל ויישומו על ידי מערכת המפעמים‬
‫המתמחה בתהליכי פיתוח ושינוי ארגוני ברשויות המקומיות‪.‬‬
‫‪ ‬הגדלת האחריות של כלל הגורמים (רשויות‪ ,‬משרד הפנים ומשרדי ממשלה‬
‫אחרים) ליציאה מהמשבר‪.‬‬
‫‪ ‬יצירת 'תמונת מצב' (נספח ‪ )1‬מקיפה ומהימנה על מצב הרשות‪ ,‬המבוססת על ידע‬
‫וניסיון מומחים מדציפלינות שונות‪.‬‬
‫‪ ‬הסתייעות בכלי בקרה והפיקוח של משרד הפנים לצורך איתור מוקדם של‬
‫המשבר ברשות‪.‬‬
‫‪ ‬הקניית ידע ניהולי ומקצועי הנדרש לראש הרשות ולדרג הבכיר לצורך ביצוע‬
‫אסטרטגיות הבראה יעילות‪.‬‬
‫‪ ‬הטמעת תהליכי עבודה רצויים‪ ,‬ומיסוד תרבות ארגונית וניהולית מקצועית‬
‫שקופה ומיסוד תהליכי דמוקרטיה מקומית‪.‬‬
‫‪ ‬מיסוד מנגנוני חוסן כלכלי וארגוני אשר ייצבו את הרשות בטווח הארוך וימנעו‬
‫חזרת הרשות למשבר בתום תהליך הסיוע‪.‬‬
‫‪05‬‬
‫‪ 5.3‬מבנה ההפעלה וקווים מנחים לתכנית ההבראה‬
‫א‪ .‬משבר‪ ,‬הבראה והצלחה של רשות מקומית הם נגזרת של תפקוד פיננסי תקין‪ ,‬איכות‬
‫הניהול ‪ ,‬איכות השירותים ואיכות הפיתוח (תכנון ובניה) כשקיימת תלות והשפעה‬
‫הדדית ביניהם‪.‬‬
‫ב‪.‬‬
‫תחום הפיתוח ‪ ,‬התכנון והבנייה מצטרף לשלושת הצירים כנושא הדורש תשומת לב‬
‫מיוחדת בשל מרכזיותו בביסוס עצמאות כלכלית שתחילתו בטווח הקצר וחשיבותו‬
‫בהנחת תשתיות להתפתחות הרשות לטווח הארוך‪.‬‬
‫ג‪.‬‬
‫רשויות "קפואות" נכללות בקבוצת הרשויות במשבר‪.‬‬
‫ד‪.‬‬
‫חלוקת אחריות והדדיות‪ -‬משרד הפנים מתניע‪ ,‬מודד‪ ,‬מבקר ומממן ‪.‬‬
‫ראש הרשות אחראי להנהיג ולנהל את תהליך ההבראה ברשות‪ .‬ברית ושותפות בין‬
‫הרשות ומשרד הפנים מבוססת על אמון הדדי ולקיחת אחריות של שני הצדדים‬
‫למהלך ההבראה‪.‬‬
‫ה‪ .‬התכנית תלווה מטעם משרד הפנים בתהליכי מדידת ביצועים ב ארבעת הצירים‪:‬‬
‫‪ ‬בציר הפיננסי‪ :‬הגעה לאיזון ויציבות כלכלית לאורך זמן‪.‬‬
‫‪ ‬בציר השירותים‪ :‬העלאת רמת השירותים וייצובם לרמה נאותה ומחייבת‪.‬‬
‫‪ ‬בציר הניהולי‪-‬ארגוני‪ :‬קיום תהליכי מפתח תקינים של ניהול וארגון‪ ,‬ניהול‬
‫הרשות בגישה כלכלית ושירותית ומיסוד תרבות ארגונית ההולמת את יעדי‬
‫הרשות‪.‬‬
‫‪ ‬בציר הפיתוח‪ -‬התכנון והבנייה‪ :‬קידום נושאי תכנון ובנייה ברשות בטווח‬
‫הקצר ובטווח הארוך‪.‬‬
‫ו‪ .‬תוכנית הבראה מותאמת לרשויות במשבר‪:‬‬
‫‪‬‬
‫יעדי התוכנית הינם ברי השגה (ריאליים) וישימים בלוחות זמנים מוגדרים ובהתחשב‬
‫במסגרת הגרעון הכספי והפעלת גמישות בעת בניית התכנית‪.‬‬
‫‪ ‬רשויות במשבר בעלות אילוצים "מבניים" הינן רשויות שיש להן גירעון פיננסי מבני‪,‬‬
‫שאינו קשור לאיכות הניהול של הרשות (לדוגמה‪ ,‬רשויות שאין להן יכולת לממן‬
‫שירותים בסיסיים לתושבים בשל מיקומן הפיזי בפריפריה‪/‬בשל פוטנציאל הכנסות‬
‫נמוך)‪ .‬ברשויות אלה‪ ,‬יש ליישם מדיניות שונה מהמדיניות הרווחת כיום‪.‬‬
‫‪06‬‬
‫‪ ‬התאמת התוכנית ודרכי הפעלתה למאפייני המגזר הלא‪-‬יהודי תוך מתן דגשים‬
‫היחודיים למגזר זה‪.‬‬
‫ז‪ .‬יצירת אמון ושיתופי פעולה‬
‫‪‬‬
‫מחויבות ונחישות ראש הרשות ויכולתו לעורר אמון בקרב התושבים ועובדי הרשות‬
‫ונבחריה הינם מפתח להצלחת ההבראה‪.‬‬
‫‪ ‬בניית דרג ניהולי בכיר ומקצועי הלוקח אחריות ושותף בהובלת השינוי‪.‬‬
‫‪ ‬הגדרת תהליכים שקופים אשר ישמרו על איכות כוח האדם מחד ויסיעו לרשות‬
‫להתמודד עם אלו המונעים ממנה להתקדם בתהליך ההבראה מאידך‪.‬‬
‫‪ ‬יצירת שותפות עם עובדי הרשות ונציגיהם‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בניית תהליכים של שיתוף תושבים ויצירת חברה אזרחית חזקה (דמוקרטיה‬
‫השתתפותית)‬
‫ח‪ .‬מניעת החרפת המשבר‬
‫‪ ‬עיתוי הכניסה לתכנית ההבראה יתבצע בשלבים מוקדמים‪( ,‬לדוגמה‪ ,‬מיד עם גילוי‬
‫חריגה תקציבית ברבעונים הראשונים)‪.‬‬
‫‪ ‬משרד הפנים יתריע בשלבים מוקדמים‪ ,‬ואף יפעיל מערך הדוק של פיקוח‪ ,‬בקרה‬
‫ורגולציה על מנת למנוע כניסה למשבר עמוק או הישנותו‪ .‬זאת‪ ,‬בשלושת הצירים‬
‫המרכזיים (ניהולי‪ ,‬שירותי‪ ,‬פיננסי) ועל בסיס מדידת ביצועים שיטתית‪.‬‬
‫‪07‬‬
‫‪.6‬‬
‫השלבים של הפעלת תכנית ההבראה המשולבת‬
‫רשויות הנמצאות במשבר והנכנסות לתכנית הבראה‪ ,‬או כאלה הנמצאות כבר בתהליך‬
‫הבראה‪ ,‬יידרשו לבנות תכנית (או להרחיב תכנית קיימת) בצירים‪ :‬הפיננסי‪ ,‬הארגוני‪ -‬ניהולי‪,‬‬
‫ציר השירותים וציר הפיתוח‪ ,‬התכנון והבנייה וליישמה‪.‬‬
‫להלן פרוט השלבים‪:‬‬
‫‪ 6.1‬גיבוש' תמונת מצב' על ידי צוות מקצועי ממשרד הפנים‬
‫‪ ‬הצוותים המקצועיים יהיו כפופים לבודק תכניות מטעם משרד הפנים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫צוות של מומחים מטעם משרד הפנים‪ ,‬בראשות גורם בכיר (‪ )SENIOR‬יבצעו הליך‬
‫ממוקד של בניית תמונת המצב הרשותית‪ ,‬במטרה לסייע לרשות לבנות תכנית‬
‫הבראה‪.‬‬
‫‪ ‬הגורם הבכיר (‪ )SENIOR‬יבנה את תמונת מצב תוך מעורבותם המקצועית של בודק‬
‫תכניות‪ ,‬החשב המלווה של הרשות וכן יועץ ארגוני מומחה ב'הבראה משולבת'‪.‬‬
‫‪ ‬תמונת המצב (נספח ‪)1‬תכלול ניתוח של מאפייני הרשות‪ ,‬הערכה של מידת יכולתה‬
‫להצליח בתהליך ההבראה ואת מידת יכולתו של ראש הרשות להוביל את התהליך‪,‬‬
‫המלצות וקווים מנחים לבניית תכנית הבראה משולבת‪ ,‬מפורטת וישימה‪.‬‬
‫‪ ‬בניית תמונת המצב תתבצע תוך זמן קצר‪ ,‬עד חודש ימים‪.‬‬
‫‪ ‬במקרים חריגים של חילוקי דעות בצוות בין בודק התכניות לגורם הבכיר (‪,)SENIOR‬‬
‫יסוכם על גורם ממשרד הפנים שיכריע בעניין‪.‬‬
‫‪ ‬הנושאים שייבדקו בתמונת המצב הם‪ :‬היתכנות לאיתנות כלכלית‪ ,‬הביצועים‬
‫הפיננסיים של הרשות‪ ,‬היבטי ניהול וארגון (ובכללן התנהלות המחלקות השונות‬
‫ותפקוד הדרג הבכיר ברשות)‪ ,‬מחויבות ראש הרשות ויכולותיו והתנהלות הרשות בפן‬
‫הפוליטי‪ ,‬והערכה של איכות השירותים הניתנים לתושבים על ידי הרשות המקומית‪.‬‬
‫‪ ‬על מנת לסייע למשרד הפנים בגיבוש תמונת מצב בצירים השונים‪ ,‬ייבנה מאגר רב‬
‫מקצועי של יועצים מומחים‪.‬‬
‫‪ ‬יועץ העוסק בבניית תמונת המצב ברשות מסוימת הינו שלוחו של משרד הפנים ולכן‬
‫לא יוכל מטעמים אתיים‪ ,‬לעבוד בליווי אותה רשות בתהליך ההבראה‪.‬‬
‫‪08‬‬
‫‪ 6.2‬בניית תכנית ההבראה ברשות‬
‫‪ ‬לאחר מסירת תמונת המצב לרשות‪ ,‬יקים ראש הרשות ועדת היגוי רשותית‬
‫להובלת תהליך ההבראה ברשות‪ .‬תהליך ההבראה ברשות יתבצע בסיוע המפעם‬
‫האזורי על פי הסטנדרטים המקובלים במערכת המפעמים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫צוות ההיגוי ברשות יבנה ויגיש למשרד הפנים תכנית הבראה משולבת‪ ,‬מפורטת‬
‫וברת ביצוע (ריאלית) בהתאם לתמונת המצב ולקווים המנחים (נספח ‪ .) 2‬תהליך‬
‫זה ילווה על יועץ ארגוני שיבחר על ידי ראש הרשות במידה וקיימת כבר תכנית‬
‫הבראה ברשות‪ ,‬היא תורחב לתכנית הכוללת את הציר הארגוני – ניהולי‪ ,‬ציר‬
‫השירותים וציר הפיתוח‪,‬התכנון והבנייה‪.‬‬
‫‪ ‬תכנית ההבראה המשולבת תכלול יעדים ומדדים בכל ציר באופן שיאפשר מדידה‪,‬‬
‫סטנדרטיזציה והשוואה בין רשויות‪.‬‬
‫‪ o‬המדדים הפיננסיים ימשיכו להיאסף באופן הקיים כיום‪ .‬המדדים מהצירים‬
‫הנוספים יחלו להאסף ולהמדד בהתאמה לתוכנית המדידה‪( .‬נספח ‪)4‬‬
‫‪ o‬רמת השירותים הבסיסיים ברשות שנקבעה בשלב תמונת המצב מהווה את‬
‫הבסיס למדידה‪ .‬המדידה בהמשך תתבצע על בסיס תקופתי על ידי הגורם‬
‫המוסמך למדידה מטעם משרד הפנים ובתדירות שתיקבע על ידו‪.‬‬
‫‪ o‬הציר הארגוני‪ -‬ניהולי יבנה וימדד על ידי מומחים בתחום‪ -‬בסיוע מערכת‬
‫המפעמים‪.‬‬
‫‪ ‬לו"ז‪ :‬תכנית ההבראה תוגש לאישור הנהלת משרד הפנים בתוך פרק זמן של עד‬
‫שלושה חודשים‪.‬‬
‫‪ 6.3‬אישור התכנית על ידי משרד הפנים‬
‫‪‬‬
‫משרד הפנים יבדוק ויאשר את תכנית ההבראה המשולבת שתגיש הרשות ויגדיר‬
‫את היקף הסיוע הניתן לרשות למול עמידה באבני הדרך בארבעת הצירים ויאשר‬
‫את מסגרת התקציב מטעמו‪.‬‬
‫‪ o‬לאחר שהרשות הכינה תוכנית הבראה‪ ,‬היא תוצג בפני בודק תוכניות‬
‫ההבראה (בודק תכניות ההבראה רשאי לצרף לתהליך את ה‪ SENIOR-‬אשר‬
‫השתתף בבניית תמונת המצב ולהיעזר בו לצורך תיקוף)‪.‬‬
‫‪ o‬בודק תוכניות ההבראה יבדוק את תוכנית ההבראה וימליץ על אישורה בכפוף‬
‫לשיפורים‪ ,‬או עדכונים‪ ,‬או הסתייגויות‪.‬‬
‫‪09‬‬
‫‪ o‬ההערות וההסתייגויות יוצגו בפני מנהל המינהל לשלטון מקומי והממונה על‬
‫המחוז‪ ,‬או מי שהוסמך לכך מטעמו של מנהל המינהל לשלטון מקומי‪.‬‬
‫‪ o‬התוכנית הסופית‪ ,‬לאחר שסוכמה עם הרשות תובא לאישור מנכ"ל‪ /‬מנהל‬
‫המינהל לשלטון מקומי‪ ,‬או מי שהוסמך לכך על ידו‪.‬‬
‫‪ o‬התוכנית לאחר שעברה את אישורו של הדרג המקצועי במשרד הפנים‬
‫והתקבלה ברשות מסגרת התקציב הייעודי המאושר ממשרד הפנים‪ ,‬תובא‬
‫לאישור מועצת הרשות המקומית‪.‬‬
‫‪ o‬יתקיים טקס חתימה במעמד פומבי‪ ,‬מומלץ שייערך במעמד בו נוכחים חברי‬
‫המועצה‪ ,‬בכירי העירייה ‪ ,‬נציגי ארגון העובדים‪ ,‬המפעם האזורי‪ ,‬ונציגי‬
‫משרד הפנים ‪.‬‬
‫‪ ‬משרד הפנים יאשר הפעלת תכנית ההבראה תוך הפעלת תנאים הנובעים‬
‫מתמונת המצב‪ ,‬כדוגמת המצבים הבאים‪:‬‬
‫‪ o‬במידה וראש הרשות אינו מחויב ואינו נחוש דיו לבצע את תהליך ההבראה‪,‬‬
‫ראש הרשות לא יוביל את התהליך ויופעלו ברשות המקומית צעדים של‬
‫גריעת סמכויות (למשל‪ ,‬וועדה ממונה או "חשב פורטה") בהתאם לחוק‬
‫ולנהלי משרד הפנים‪.‬‬
‫‪ o‬במידה והמצב הפוליטי ברשות מהווה חסם בתהליך‪ ,‬הפיתרון הפוליטי יהיה‬
‫חלק מאבני הדרך‪ .‬לדוגמא‪ ,‬אם ראש הרשות אינו מצליח להעביר את תכנית‬
‫ההבראה המשולבת עקב התנגדות המועצה‪ ,‬משרד הפנים ישקול צעדים‬
‫כנגד המועצה (למשל‪ ,‬פיזורה ומינוי ועדה ממונה לצד ראש הרשות המכהן)‬
‫טרם הכניסה לתהליך ההבראה המשולבת‪( .‬לא פשוט‪ ,‬מחייב חקיקה)‬
‫‪ ‬רשויות קורסות שאינן מתפקדות ‪ -‬דורשות טיפול מיידי על פי ההנחיות הקיימות‬
‫של משרד הפנים‪ .‬ברשויות אלה בנוסף להפעלת תוכנית ההבראה המשולבת‪,‬‬
‫יתבצע הליך מהיר יותר של בניית תמונת מצב והפעלה מאסיבית של צעדי צמצום‬
‫והפחתה‪.‬‬
‫‪ ‬במידה וקיים גרעון מבני ברשות‪ ,‬בנוסף לתוכנית הבראה המשולבת יופעלו אחד‬
‫משני הצעדים הבאים‪:‬‬
‫‪ o‬מתן תמיכה ממשלתית (מענק) בכדי לאפשר לרשות להגיע לאיזון פיננסי‬
‫ולקיים רמת שירותים בסיסית‪.‬‬
‫‪ o‬מתן דגש לחשיבה כלכלית ולהרחבת מקורות ההכנסה של הרשות‪ ,‬מעבר‬
‫לקיים‪.‬‬
‫‪21‬‬
‫‪ ‬שקילת צעדים לאיחוד הרשות הסובלת מגירעון מבני עם רשות איתנה או ביטולה‬
‫וצירופה למועצה אזורית‪ .‬מאחר ואיחוד רשויות עלול להביא למשבר נוסף או‬
‫חמור בכל אחת מן הרשויות המאוחדת רצוי להכליל את המבנה המאוחד במודל‬
‫ההפעלה המוצע באופן דומה לרשויות במשבר‪.‬‬
‫‪ 6.4‬הפעלת תכנית ההבראה והסיוע המקצועי ברשות‬
‫‪ ‬לאחר אישור התכנית‪ ,‬יכריז ראש הרשות על תחילת יישום תכנית ההבראה‪.‬‬
‫מומלץ כי גיבוש תכנית ההבראה המשולבת יתבצע בשיתוף חברי מליאת‬
‫המועצה‪ ,‬עובדי הרשות הבכירים והתושבים‪.‬‬
‫‪ ‬ראש הרשות‪ ,‬חברי המועצה והנהגת הרשות יפעילו צעדים בוני אמון מול עובדי‬
‫הרשות‪ ,‬תושבים‪ ,‬ספקים‪ ,‬ומשרד הפנים בכדי לגייס אותם לתכנון ויישום תהליך‬
‫ההבראה המשולב‪.‬‬
‫‪ ‬תכנית ההבראה ברשות תנוהל על ידי ראש הרשות והצוות המוביל‪ ,‬על פי‬
‫אסטרטגיות ההבראה (צמצום והפחתה‪ ,‬צמיחה והתחדשות וארגון מחדש )‬
‫ובהתאם ליעדים בארבעת התחומים ( נספח ‪. )3‬‬
‫‪ ‬הנהלת הרשות אחראית לבקרת התהליך ועמידה במדדי ההצלחה ובלוחות‬
‫זמנים‪ .‬התכנית תעודכן על פי הצורך ובאשור משרד הפנים‪.‬‬
‫‪ ‬הגורמים המקצועיים המסייעים לרשות ייבחרו מתוך מאגר רב מקצועי ייעודי‬
‫שיוקם לצורך כך‪ .‬המאגר יכלול בעלי מקצועות שונים כגון‪ :‬יועצים ארגוניים‪,‬‬
‫אנשי פיננסים‪ ,‬משפטנים מומחים בדיני עבודה והסכמים קיבוציים והסדרי‬
‫נושים‪ ,‬יעוץ אדריכלי‪-‬הנדסי ומומחי תכנון ובניה‪ ,‬מנהלים לשעבר ברשויות‬
‫מקומיות‪ ,‬יועצים אסטרטגיים‪ ,‬מאמנים מוניציפאליים ועוד‪ .‬גורמים אלה יעברו‬
‫הכשרה והסמכה ייחודיים לליווי רשויות במשבר‪.‬‬
‫‪ ‬הסיוע המקצועי במימון מלא של משרד הפנים‪ ,‬והינו בגדר חובה‪ .‬הסתייעות‬
‫רציפה וכנה בצוות היועצים הינו תנאי בסיס להפעלת ההבראה המשולבת וזהו‬
‫לב ליבו של המודל המוצע‪ .‬הסיוע יינתן לפרק זמן של שנתיים עד ארבע שנים‪.‬‬
‫‪ ‬ראש הרשות יבחר את היועצים המקצועיים או המתאימים לו מתוך מאגר‬
‫המומחים שהוכשר והוסמך לכך על ידי משרד הפנים‪ ,‬ויהיה אחראי לעבודתם‬
‫ברשות‪.‬‬
‫‪20‬‬
‫‪ ‬צוות הסיוע יכלול יועץ ארגוני אשר ילווה את ראש הרשות בהובלת התהליך‪,‬‬
‫מבניית התכנית ולאורך שלבי יישומה‪ .‬היועץ הארגוני יהיה מומחה שהוכשר על‬
‫ידי מערכת המפעמים בסוגיות הבראה מוניציפאלית‪ ,‬בעל ידע וניסיון בליווי‬
‫תהליכי הבראה ברשויות במשבר ויישום של אסטרטגיות הבראה‪.‬‬
‫‪ ‬ראש הרשות יתכלל את עבודת היועצים‪ .‬היועצים יסייעו לרשות בבנייה והפעלת‬
‫תכנית ההבראה המשולבת בתיאום ובשיתוף מלא עם החשב המלווה‪.‬‬
‫‪ ‬תתאפשר גמישות להנהגת הרשות (באישור 'יועץ ההבראה הבכיר' והחשב‬
‫המלווה) לשנות את צעדי ההבראה ועיתויים (ובתנאי שיעמדו באישור משרד‬
‫הפנים‪ ,‬כמקובל‪ ,‬בשיטת אבני הדרך)‪.‬‬
‫‪ ‬החשב המלווה יהיה מעורב בתכנית ההבראה המשולבת משלביה הראשונים‪ ,‬על‬
‫מנת לבחון ולאשר את המשמעויות הכספיות הנגזרות מצעדי ההבראה בצירים‬
‫השונים‪ .‬לאור זאת‪ ,‬יעבור החשב המלווה הכשרה בנושאי ארגון‪ ,‬ניהול‪ ,‬שירותים‬
‫ופיתוח‪ .‬הכשרה זו תפקידה להרחיב את ההבנה של החשב המלווה את‬
‫המאפיינים של תהליך הבראה משולב ואסטרטגיות ניהול להבראה ‪.‬‬
‫‪ ‬בשלב הפעלת התכנית‪ ,‬החשב המלווה יבקר את יישום התכנית בציר ההוצאות‬
‫הכספיות‪ ,‬בדומה למקובל כיום‪.‬‬
‫‪ ‬חילוקי דעות בין הגורמים השונים ברשות ביחס לצעדים הנחוצים לביצוע‬
‫בתוכנית ‪ ,‬ידונו בצוות ההיגוי בהרכב של ראש הרשות‪ ,‬יועצים‪ ,‬חשב מלווה‪.‬‬
‫במידה וחילוקי הדעות לא ייושבו בתחום הרשות‪ ,‬החשב המלווה ייזום דיון‬
‫בוועדת ההיגוי הארצית של התכנית (בראשותו של בודק תכניות ההבראה)‪ ,‬על‬
‫מנת שתכריע בסוגיות הרלוונטיות‪.‬‬
‫‪ ‬בחינה ועדכון תוכנית ההבראה המשולבת תתבצע באופן תקופתי‪ ,‬בתדירות‬
‫שתיקבע על ידי משרד הפנים‪ .‬מומלץ כי הצוות המקצועי מטעם משרד הפנים‬
‫(אשר גיבש את תמונת המצב) יסייע באופן תקופתי בתהליכי הבקרה והמדידה‬
‫של התקדמות תהליך ההבראה ועמידה ביעדים שהוגדרו‪.‬‬
‫‪22‬‬
‫לכל אורך התהליך‪:‬‬
‫ תפעל הנהגת הרשות‪ ,‬בעיקר אם היא ועדה ממונה‪ ,‬לבניית תשתיות ותהליכים‬‫שיבטיחו וימסדו את הקיימות של תהליכי ההבראה לתקופה הבאה; דרג ניהולי‬
‫מקצועי‪ ,‬קשרים עם תורמים וספקים‪ ,‬תרבות של קידום יזמויות מהשטח וכו'‬
‫ הצוות המקצועי המסייע לרשות יעביר את הידע שברשותו לבעלי התפקידים ברשות‪,‬‬‫להנחלת תפיסות ניהול מתקדמות וליצירת רשות יציבה ועצמאית המתנהלת‬
‫במקצועיות ומספקת שירותים לאורך זמן‪.‬‬
‫‪ 6.5‬סיום ויציאה מתכנית ההבראה‬
‫‪ ‬היציאה מתכנית ההבראה תתבצע באופן הדרגתי‪ .‬בשלב הראשון לדוגמא יכול‬
‫החשב המלווה לעזוב לאחר שהרשות הגיעה לשלב היציבות הארגונית‪ .‬לאחר‬
‫מכן‪ ,‬יימשך ליווי הרשות בתהליכי צמיחה והתחדשות בצירים השונים עד ביסוס‬
‫הישגי ההבראה לאורך זמן (ראה‪' ,‬נסיקה ארגונית' באיור ‪.)2‬‬
‫‪ ‬לקראת היציאה מהתכנית יעסקו הגורמים המקצועיים המלווים בהליכי הדרכה‬
‫ומיסוד והטמעה של ידע‪ ,‬נהלים ותהליכים ארגוניים‪ ,‬שמטרתם יצירת המשכיות‬
‫ושמירה על הישגי ההבראה המשולבת בתום תקופת הליווי‪.‬‬
‫‪ ‬בתום התכנית תתבצע הערכה מסכמת על בסיס כלי המדידה ויופקו דוחות‬
‫סיכום‪ .‬נציגי משרד הפנים ימשיכו לבצע מעקב ובקרה של הרשות גם בתום‬
‫התכנית‪.‬‬
‫‪ ‬קיום טקס משותף עם בכירי הרשות ומשרד הפנים המציין את היציאה מהמשבר‬
‫‪23‬‬
‫‪ 6.6‬סיכום השלבים בבניית תוכנת הבראה משולבת‪ ,‬גורמים אחראים ולו"ז‬
‫שלב‬
‫‪1‬‬
‫‪2‬‬
‫פעולה‬
‫באחריות‬
‫כוללת‬
‫באחריות‬
‫נוספת‬
‫שותפים‬
‫מרכזיים נוספים‬
‫לו"ז‬
‫לסיום‬
‫הקמת ועדת היגוי ארצית‬
‫לתוכנית הבראה‬
‫מנהל המינהל‬
‫לשלטון מקומי‬
‫בודק‬
‫תוכניות‬
‫הבראה‬
‫?‬
‫?‬
‫משרד הפנים מנחה רשות‬
‫מקומית לבנות תכנית או‬
‫להרחיב קיימת ב ‪ 4‬הצירים‬
‫מנהל המינהל‬
‫לשלטון מקומי‬
‫גיבוש 'תמונת מצב' על ידי צוות‬
‫מקצועי מטעם משרד הפנים‬
‫בארבעת הצירים (כספי‪ ,‬ארגוני‪-‬‬
‫ניהולי‪ ,‬שירותים‪ ,‬וציר פיתוח‪,‬‬
‫תכנון ובניה)‬
‫מנהל המינהל‬
‫לשלטון מקומי‬
‫בודק‬
‫תוכניות‬
‫הבראה‬
‫גורם בכיר‬
‫)‪(Senior‬‬
‫‪3‬‬
‫חשב מלווה‪,‬‬
‫יועצים מומחים‬
‫ממאגר רב‬
‫מקצועי משרד‬
‫הפנים‬
‫תוך חודש‬
‫יועץ ארגוני‬
‫מומחה‬
‫בהבראה‬
‫משולבת‬
‫‪4‬‬
‫‪5‬‬
‫‪6‬‬
‫מסירת 'תמונת המצב' לרשות‬
‫משרד הפנים‬
‫‪Senior‬‬
‫הקמת ועדת היגוי רשותית‬
‫להובלת התהליך‬
‫ראש הרשות‬
‫ועדת היגוי‬
‫בניית תוכנית עבודה המרחיבה‬
‫ומפרטת את ‪ 4‬הצירים בהתאמה‬
‫לתמונת המצב‪ .‬כוללת את‬
‫הפעולות הנדרשות ברשות‬
‫הספציפית‪ ,‬התפוקות המצופות‪,‬‬
‫מדדים ‪,‬אבני דרך‬
‫‪ 2‬שבועות‬
‫מפעם אזורי‪,‬‬
‫יועץ ארגוני‪,‬‬
‫ראש הרשות‬
‫ועדת היגוי‬
‫מפעם‬
‫אזורי‬
‫מפעם אזורי‪,‬‬
‫יועץ ארגוני‬
‫עד שלושה‬
‫חודשים‬
‫לו"ז‪ ,‬ותקציב נדרש והגשה‬
‫לבודק תוכניות הבראה‪,‬‬
‫‪7‬‬
‫אישור התכנית העבודה‬
‫המפורטת על ידי משרד הפנים‬
‫סיגים לאישור‪:‬‬
‫‪7/1‬‬
‫א‪ .‬תנאים המחייבים‬
‫גריעת סמכויות וצעדים‬
‫חריגים לתוכנית בטרם‬
‫כניסה‪.‬‬
‫ב‪ .‬מתן תמיכה ממשלתית‬
‫(מענק) בשל גרעון מבני‬
‫‪24‬‬
‫משרד הפנים‬
‫בודק‬
‫תוכניות‬
‫הבראה‬
‫משרד הפנים‬
‫מנהל‬
‫המינהל‬
‫לשלטון‬
‫מקומי‬
‫‪ 2‬שבועות‬
‫שלב‬
‫באחריות‬
‫כוללת‬
‫פעולה‬
‫באחריות‬
‫נוספת‬
‫שותפים‬
‫מרכזיים נוספים‬
‫לו"ז‬
‫לסיום‬
‫על מנת לאפשר איזון‬
‫פיננסי וקיום רמת‬
‫שרותים בסיסית‬
‫ג‪.‬‬
‫בחינת איחוד רשות‬
‫‪8‬‬
‫אישור מנכ"ל‪ /‬מנהל המינהל‬
‫לשלטון מקומי‬
‫משרד הפנים‬
‫‪9‬‬
‫הקצאת מסגרת תקציב ייעודית‬
‫מהמשרד‬
‫מנהל המינהל‬
‫לשלטון מקומי‬
‫טקס חתימה המכריז על תוכנית‬
‫הבראה משולבת ברשות‬
‫המקומית במעמד פומבי‬
‫משרד הפנים‬
‫וראש הרשות‬
‫חברי המועצה‪,‬‬
‫בכירי העירייה‪,‬‬
‫נציגי ארגון‬
‫העובדים‪ ,‬משרד‬
‫הפנים‪ ,‬מפעם‬
‫אזורי‪ ,‬נציג‬
‫המחוז‬
‫תהליכי אורך משלב זה‪:‬‬
‫משרד הפנים‬
‫חשב מלווה‬
‫א‪ .‬איסוף נתונים ומדידה‬
‫והרשות‬
‫המקומית‬
‫נציגי צוותי היגוי‬
‫‪10‬‬
‫תהליך‬
‫אורך‬
‫מתמשך‬
‫משלב ‪10‬‬
‫‪13 -‬‬
‫ב‪ .‬ליווי ‪ ,‬דיווח בצמתים‬
‫שהוגדרו כאבני דרך‪ ,‬מעקב‬
‫ובקרה אל מול היעדים שנקבעו‬
‫מהרשות‬
‫וממשרד הפנים‬
‫ג‪ .‬בחינה ועידכון תוכנית‬
‫ההבראה באופן תקופתי‬
‫‪11‬‬
‫‪12‬‬
‫הפעלת תוכנית ההבראה ברשות‬
‫ראש הרשות‬
‫ועדת היגוי‬
‫רשותית‬
‫מפעם אזורי‬
‫גיוס שותפים ובנית צעדים בוני‬
‫אימון מול עובדים ברשות‪,‬‬
‫תושבים‪ ,‬ספקים ומשרד הפנים‬
‫לתמיכה בתוכנית ההבראה‬
‫המשולבת‪.‬‬
‫ראש הרשות‬
‫וועדת היגוי‬
‫מפעם אזורי‬
‫‪13‬‬
‫החלת אסטרטגיות צמצום‬
‫והפחתה‬
‫‪14‬‬
‫החלת אסטרטגיות של ארגון‬
‫מחדש‬
‫‪25‬‬
‫צוות מוביל‬
‫ברשות‬
‫ראש הרשות‬
‫תוך שנה‬
‫בין‬
‫שנתיים‪-‬‬
‫לארבע‬
‫שנים‬
‫וועדת היגוי‬
‫מפעם ויועצים‬
‫עד שנה‬
‫צוות מוביל‬
‫ברשות‬
‫ראש הרשות‬
‫צוות מוביל‬
‫ברשות‬
‫וועדת היגוי‬
‫מפעם ויועצים‬
‫‪ 3 -2‬שנים‬
‫שלב‬
‫פעולה‬
‫באחריות‬
‫כוללת‬
‫באחריות‬
‫נוספת‬
‫שותפים‬
‫מרכזיים נוספים‬
‫לו"ז‬
‫לסיום‬
‫החלת אסטרטגיות של‬
‫התחדשות‬
‫ראש הרשות‬
‫ועדת היגוי‬
‫מפעם ויועצים‬
‫משלב‬
‫ארגון‬
‫מחדש‪ ,‬אך‬
‫בעיקר‬
‫החל‬
‫מהשנה‬
‫השנייה‬
‫‪15‬‬
‫‪16‬‬
‫‪17‬‬
‫בניית תהליכי יציאה מסודרים‬
‫וסיום התוכנית ההבראה‪ :‬לאחר‬
‫שלוש שנים מתחילת התוכנית‬
‫ולאחר השגת היעדים‪.‬‬
‫הערכה מסכמת על בסיס כלי‬
‫המדידה‪ ,‬הפקת דוחות סיכום‬
‫טקס סיום‬
‫‪18‬‬
‫צוות מוביל‬
‫ברשות‬
‫משרד הפנים‬
‫חשב מלווה‬
‫ראש הרשות‬
‫וועדת היגוי‬
‫ראש הרשות‬
‫חשב מלווה‬
‫משרד הפנים‬
‫ועדת‬
‫ההיגוי‬
‫מפעם אזורי‬
‫מפעם אזורי‬
‫ראש הרשות‬
‫חברי המועצה‬
‫משרד הפנים‬
‫בכירי העירייה‬
‫נציגי ארגון‬
‫העובדים‬
‫מפעם אזורי‬
‫נציג המחוז‬
‫‪26‬‬
‫‪ .7‬המשך פעולות הפיתוח ההכרחיות הנדרשות לצורך התחלת‬
‫הפיילוט‬
‫‪ 7.1‬צעדים מקדימים‬
‫‪ ‬הקמת ועדה מקצועית רב‪ -‬תחומית מתוך אגפי ומחוזות משרד הפנים‪ .‬לוועדה זו‬
‫יהיו שותפים בודק תכניות ההבראה במשרד הפנים וגורמים נוספים מתוך‬
‫המשרד (ההרכב המדויק ייקבע על ידי משרד הפנים)‪.‬‬
‫‪ ‬הוועדה תגדיר את אופן הכניסה לפיילוט‪ ,‬את היקף הסיוע שיינתן לתכנית ואת‬
‫אופן ההפצה ושיווק התכנית לרשויות הרלוונטיות‪.‬‬
‫‪ ‬במקביל‪ ,‬יושלם תהליך פיתוח 'תורת ההפעלה להבראה משולבת'‪ ,‬קרי‪ ,‬איגום‬
‫הידע‪ ,‬ותרגומו למתודות ותהליכים (בציר הפיננסי‪ ,‬הניהולי‪,‬השירותים ובתחום‬
‫הפיתוח‪ ,‬התכנון והבנייה)‪ ,‬הנדרשים ליישום אסטרטגיות הבראת ברשות הנתונה‬
‫במשבר‪.‬‬
‫‪ ‬יושלם המהלך של תכנון "תקופת הביניים" – בו משרד הפנים מגדיר כתקופת‬
‫מעבר ומבצע בהדרגה את 'תוכנית ההבראה המשולבת' לגבי אותן רשויות שכיום‬
‫נמצאות כבר בתוכנית הבראה‪ .‬שלב זה דורש תכנון וקבלת החלטות בכל אחד‬
‫מארבעת הצירים‬
‫‪ ‬תאושר תפיסת ההתערבות ל'ליווי רשות בתהליך הבראה'‪.‬‬
‫‪ ‬תאושר תפיסת המדידה ל'ליווי רשות בתהליך הבראה'‪.‬‬
‫‪ ‬יאותרו וימוינו גורמים מקצועיים לתכנית וכן‪-‬יוכשרו בעלי תפקידים וגורמים‬
‫שונים המעורבים בתכנית‪.‬‬
‫‪ ‬הידע המפותח ישולב בשגרות ותהליכי העבודה של המערך הקיים במשרד הפנים‬
‫(במינהל לשלטון מקומי במחוזות וברשות המקומית) לטיפול ברשויות במשבר‪.‬‬
‫‪ ‬יתבצע עדכון של הגדרות תפקידים ותהליכי העבודה במשרד הפנים ובממשק‬
‫שבין משרד הפנים והרשות המקומית (למשל‪ ,‬תפקידי החשב במלווה‪ ,‬תפקיד‬
‫בודק תכניות הבראה על פי המודל החדש‪ ,‬תפקידי הצוותים המומחים האחראים‬
‫על בניית תמונת המצב)‪ ,‬על מנת להוציא לפועל את תפיסת ההפעלה של תכנית‬
‫הבראה משולבת‪.‬‬
‫‪ ‬יוגדרו הליכי מדידה‪ ,‬בקרה ומעקב אחר תכנית ההבראה בארבעת הצירים‪ .‬הליכי‬
‫הבקרה יכללו הגדרות עבודה לצוותי המומחים‪.‬‬
‫‪ ‬לבסוף‪ ,‬יוגדרו צמתי סיום תכנית והליכי סיום התכנית‪ ,‬ובכללם יעדי המשך‬
‫מנקודת סיום הליווי‪.‬‬
‫‪ ‬הגשת הצעת תקציב להמשך הפיתוח והשלבים שפורטו לעיל‪.‬‬
‫‪27‬‬
‫‪ 7.2‬רשימת הנושאים שנדרש להשלים‪/‬לפתח בשלב הבא‬
‫הערה‪ :‬לחלק מהנושאים יש לפתח כלים תומכים (נהלים‪ ,‬טפסים‪ ,‬פורמטים וכד')‪.‬‬
‫נושא‬
‫תכנים לפיתוח והגדרה‬
‫פיתוח תורת הבראה ‪ ‬המשך פיתוח אופני הפעלת התכנית‬
‫משולבת לרשויות‬
‫ותהליכי עבודה ברמה פרטנית‪ :‬כניסה‬
‫הנתונות במשבר‬
‫לתהליך הבראה משולבת‪ ,‬ניהול תהליך‬
‫סטאטוס‬
‫בוצע חוץ‬
‫מתהליכי‬
‫בקרה‬
‫הבראה משולבת ברשות במשבר‪ ,‬תהליכי‬
‫בקרה ומעקב אחר תהליך ההבראה‬
‫בצירים השונים וכדומה‪.‬‬
‫‪ ‬פיתוח מודל העבודה הארגוני הקיים‬
‫והתאמתו לרשויות בתהליך הבראה‬
‫משולבת‪.‬‬
‫בוצע‬
‫ללא‬
‫המגזר‬
‫הלא‬
‫יהודי‬
‫‪ ‬התאמת מודל העבודה הארגוני לרשויות‬
‫בתהליך הבראה משולבת במגזר הלא‬
‫יהודי‪.‬‬
‫לא בוצע‬
‫‪ ‬הגדרות תפקידים ותהליכי עבודה במשרד‬
‫לא בוצע‬
‫הפנים ובממשק שבין משרד הפנים‬
‫והרשות המקומית‪.‬‬
‫‪ o‬משרד הפנים‬
‫‪ o‬נציג משרד הפנים במחוז‬
‫‪ o‬מערכת המפעמים‬
‫‪ o‬ראש הרשות המקומית‪ /‬יו"ר‬
‫הוועדה הממונה‬
‫‪ o‬אחרים‬
‫פיתוח תורת "ליווי‬
‫‪ ‬מיסוד ידע‪ :‬בניית תמונת מצב לרשות‬
‫וייעוץ לרשות‬
‫בתהליך הבראה"‬
‫במשבר‪ ,‬יעדים ועקרונות בליווי ראש‬
‫רשות ובכירי הרשות במשבר וכו'‬
‫‪ ‬מיסוד תהליכים‪ :‬כיצד מתנהל צוות‬
‫יועצים ברשות‪ ,‬כיצד מבקרים את תהליך‬
‫‪28‬‬
‫בוצע‬
‫לא בוצע‬
‫תקציב לו"ז‬
‫נדרש לביצוע‬
‫תכנים לפיתוח והגדרה‬
‫נושא‬
‫סטאטוס‬
‫הליווי‪ ,‬כיצד מתנהלת עבודת הייעוץ מול‬
‫עבודת חשב מלווה ברשות וכדומה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫תקופת המעבר‬
‫מיסוד ידע ותהליכים לגורמים‬
‫מקצועיים מסייעים‪ ,‬ברמה הפרטנית‪.‬‬
‫לדוגמה‪ :‬יועץ ארגוני בכיר‪ ,‬יועץ תכנון‬
‫ובנייה‪ ,‬מאמן מוניציפאלי ואחרים‪.‬‬
‫‪ ‬יושלם המהלך של תכנון "תקופת‬
‫הביניים" – בו משרד הפנים מגדיר ומבצע‬
‫לא בוצע‬
‫לא בוצע‬
‫בהדרגה את 'תוכנית ההבראה המשולבת'‬
‫לגבי אותן רשויות שכיום נמצאות כבר‬
‫בתוכנית הבראה‪ .‬שלב זה דורש תכנון‬
‫וקבלת החלטות בכל אחד מארבעת‬
‫הצירים‬
‫יצירת מערך מדידה‬
‫לבחינת מצב‬
‫התחלתי‪ ,‬אבני דרך‬
‫ועד ליציאה‬
‫מהמשבר בציר‬
‫הארגוני‪-‬ניהולי‪,‬‬
‫בציר השירותים‬
‫והפיתוח‪,‬התכנון‬
‫והבנייה‬
‫‪ ‬אימוץ תפיסת מדידה על ידי משרד הפנים‬
‫לא בוצע‬
‫‪ ‬הגדרת הליך ונושאי בדיקת רמת שירותים‬
‫על ידי צוות מומחים מטעם משרד הפנים‪.‬‬
‫‪ ‬הגדרת מדדי ביצוע והליכי מדידה בציר‬
‫הארגוני‪-‬ניהולי‪.‬‬
‫‪ ‬הגדרת מדדי ביצוע והליכי מדידה בתחום‬
‫הפיתוח‪ ,‬תכנון ובנייה‪.‬‬
‫‪ ‬השלמה ‪/‬כיול מדדי ביצוע בציר הכספי על‬
‫פי הצורך‬
‫גורמי סיוע וליווי‬
‫לתכנית ההבראה‬
‫ברשות ובמשרד‬
‫הפנים‬
‫‪29‬‬
‫‪ ‬פיתוח הגדרות‪ ,‬תהליכי עבודה ומרכיבי‬
‫תפקידי של היועצים המסייעים‪.‬‬
‫‪ ‬הקמת מאגרי יועצים‪ :‬איתור‪ ,‬מיון‬
‫והכשרת היועצים לתהליך ההתערבות‬
‫לא בוצע‬
‫תקציב‬
‫לו"ז‬
‫נדרש‬
‫לביצוע‬
‫נושא‬
‫תהליכי הדרכה של‬
‫בעלי תפקידים‬
‫וגורמים שונים‬
‫המעורבים בתכנית‬
‫תכנים לפיתוח והגדרה‬
‫‪ ‬הכשרת יו"רים וחברי ועדות קרואות‬
‫לניהול התכנית ברשות‪.‬‬
‫סטאטוס‬
‫לא בוצע‬
‫‪ ‬הכשרת מערכת המפעמים‪.‬‬
‫‪ ‬הכשרת אנשי מינהל כספי‪ -‬חשבים מלווים‬
‫ומערך הליווי הכספי במשרד הפנים‪.‬‬
‫‪ ‬הכשרת מטה משרד הפנים ומנהלי‬
‫המחוזות וסגניהם לליווי וניהול‬
‫‪ ‬פיתוח תוכניות וכלים ייעודיים לפיתוח‬
‫מנהלים של רשויות במשבר לסיוע‬
‫בהתמודדות ויציאה ממשבר‪.‬‬
‫הערכת התכנית‬
‫‪ ‬בניית הליכי הערכת התוכנית‪ ,‬איסוף‬
‫נתונים הפקת לקחים ומסקנות לתכנית‬
‫(ותקצובם)‪.‬‬
‫לא בוצע‬
‫סיום התכנית‬
‫ותהליכי סיכום‬
‫‪ ‬קריטריונים לסיום התכנית‬
‫בוצע‬
‫חלקי‬
‫וסגירה‬
‫‪ ‬תהליכים נדרשים בסיום התכנית‬
‫‪31‬‬
‫תקציב‬
‫לו"ז‬
‫נדרש‬
‫לביצוע‬
‫נספחים‬
‫‪30‬‬
‫נספח ‪1‬‬
‫– תהליך בניית תמונת מצב ברשות במשבר‬
‫‪ .1‬מטרות‬
‫א‪ .‬יצירת צילום מצב (שיקוף) של הרשות בארבעת הצירים‪ ,‬אשר תשמש‬
‫את משרד הפנים ללימוד הרשות בהיבטים הרלוונטיים לתהליך ההבראה‬
‫המשולבת‪.‬‬
‫ב‪ .‬ההליך יכלול המלצות וקוים מנחים לאסטרטגיות שייכללו בתכנית‬
‫ההבראה המשולבת (בציר הארגוני‪ -‬ניהולי‪ ,‬בציר השירותים‪ ,‬בציר הפיננסי‬
‫ובתחום הפיתוח‪ ,‬התכנון והבנייה)‪.‬‬
‫ג‪ .‬תמונת המצב מהווה בסיס לבניית תוכנית הבראה משולבת גמישה‪,‬‬
‫המותאמת לרשות‪.‬‬
‫‪ .2‬גורם מבצע‬
‫תמונת המצב תיבנה על ידי צוות מקצועי מטעם משרד הפנים הכולל‪:‬‬
‫בודק תוכניות הבראה‪ ,‬חשב מלווה‪ ,‬בכירים בשלטון מקומי (‪)seniors‬‬
‫ויועצים ארגוניים המומחים בהבראה‪ .‬הצוות הינו מומחה בתחום‪.‬‬
‫‪ .3‬שיטה‬
‫א‪ .‬ראיונות חצי מובנים לבעלי תפקידים ברשות‪ ,‬בהתאם לרשימת‬
‫הנושאים שלהלן( סעיף ‪.)5‬‬
‫ב‪ .‬ראיונות עם בעלי תפקידים במשרד הפנים‬
‫ג‪ .‬איסוף נתונים פיננסיים‪.‬‬
‫‪ .4‬משך הכנת תמונת המצב‬
‫עד חודש‪.‬‬
‫במידה והצוות המקצועי לא יוכל להשלים את בדיקת כלל הנושאים‪ ,‬עקב‬
‫מגבלת זמן‪ ,‬הרשות המקומית תתבקש להשלים את תמונת המצב החסרה‪,‬‬
‫כחלק מאבני הדרך בתהליך‪.‬‬
‫‪32‬‬
‫‪ .5‬תהליך יצירת תמונת המצב – נושאים ושאלות‬
‫נושא‬
‫תת נושא‬
‫שאלות ונושאים לבחינה‬
‫היתכנות‬
‫לאיתנות‬
‫בחינת יכולת‬
‫הרשות לצאת‬
‫האפשרות הבסיסית של הרשות להבריא ולהגיע‬
‫לאיתנות כלכלית‪ ,‬בהינתן המשאבים הכלכליים‬
‫כלכלית‬
‫מהמשבר‬
‫הנוכחיים והפוטנציאליים העומדים לרשותה‪.‬‬
‫ביצועים‬
‫פיננסיים‬
‫אבחון פיננסי‬
‫מדדים לדוגמא‪ :‬התפלגות הכנסות ארנונה‪ ,‬אחוז‬
‫הכנסות עצמיות מסך הכנסות‪ ,‬אחוז גביה (ממוצע‬
‫שלוש שנים) אחוז מענק איזון מההכנסות‪ ,‬פוטנציאל‬
‫נכסים‪,‬אזורי תעסוקה‪ ,‬תוכניות בניה עתידיות‪ ,‬אחוז‬
‫סבסוד חינוך‪ ,‬אחוז סבסוד רווחה‪ ,‬עומס מלוות ועוד‪.‬‬
‫ממצאי האבחון הפיננסי והמלצות על סמך ניתוח דוחות‬
‫כספיים‪.‬‬
‫(על פי‬
‫עומק הגרעון הפיננסי‪ ,‬משך הזמן שהרשות נתונה‬
‫נתוני‬
‫במשבר‪ ,‬משברים בעבר‪ ,‬השלב בו נמצאת הרשות‪.‬‬
‫משרד‬
‫הפנים)‬
‫תכניות הבראה‬
‫תכניות הבראה בעבר ובהווה‪ ,‬התנהלות הרשות‬
‫בתכניות ההבראה עד כה‪ ,‬צעדים פורמאליים ולא‬
‫פורמאליים של משרד הפנים מול הרשות‪.‬‬
‫ראש‬
‫הרשות‬
‫קדנציה‬
‫עדיפות לראש רשות בקדנציה ראשונה‪.‬‬
‫משילות ומקצועיות‬
‫יכולת ראש הרשות ליצור אמון אצל גורמים‬
‫משמעותיים בסביבת הרשות המקומית‪ .‬נכונות להוביל‬
‫תהליכים יחד עם הנהלת הרשות‪ ,‬מליאת המועצה‪,‬‬
‫עובדי הרשות והתושבים לתהליך ההבראה‪.‬‬
‫צעדי הבראה בעבר‬
‫ותכניות להבראה‬
‫בעתיד‬
‫צעדים שביצע ראש הרשות לטובת הבראה‪ ,‬ללא קשר‬
‫לתכנית‪.‬‬
‫האם יש לראש הרשות תכניות משלו להבראה?‬
‫אם כן‪ -‬מהן?‬
‫‪33‬‬
‫נושא‬
‫תת נושא‬
‫שאלות ונושאים לבחינה‬
‫מודעות ואחריות‬
‫לקיחת אחריות על תהליך ההבראה ותוצאותיו (מיקוד‬
‫שליטה פנימי)‪ ,‬נכונות לבצע צעדים קשים והבנת‬
‫ההתמודדות הנדרשת ממנו‪ ,‬הכרה במחיר הפוליטי‬
‫שיידרש לשלם כתוצאה ההבראה מביצוע אסטרטגיות‬
‫הבראה‪.‬‬
‫ניהול‬
‫חזון‪ ,‬מדיניות‪,‬‬
‫וארגון‬
‫יעדים ומטרות‬
‫היבטים אלו ייבחנו בארבעת הצירים‪.‬‬
‫ארגוניות‬
‫מבנה ארגוני‬
‫באיזו מידה המבנה הארגוני תואם את תכנית ההבראה‬
‫במידה וקיימת כבר‪.‬‬
‫הערכת תפקוד בעלי כגון‪ :‬מנכ"ל‪ ,‬גזבר‪ ,‬מנהלי מחלקות‬
‫תפקידים‬
‫סטטוטוריים‬
‫ובכירים‬
‫הערכת תפקוד‬
‫כגון‪ :‬משאבי אנוש‪ ,‬גזברות‪ ,‬חינוך‪ ,‬רווחה הנדסה‪,‬‬
‫מחלקות מרכזיות‬
‫תחזוקה וכדומה ‪.‬‬
‫ניהול ספקים‬
‫תכניות עבודה‬
‫מקושרות תקציב‬
‫קיום עבודת מטה‬
‫קיום ישיבות מטה בתדירות של אחת לשבוע‬
‫בתהליכים חוצי‬
‫מחלקות‬
‫הפצת פרוטוקולים ומעקב אחר ביצוע החלטות‪.‬‬
‫התכנסות קבועה‬
‫מעקב אחר החלטות‪/‬המלצות הועדה‪.‬‬
‫של ועדות‬
‫מקצועיות‬
‫עבודה עם חברי‬
‫המועצה‬
‫‪34‬‬
‫רמת השיתוף והגיבוי שהמועצה נותנת לפעולות הרשות‬
‫נושא‬
‫תת נושא‬
‫שאלות ונושאים לבחינה‬
‫יחסי הנהלה‪-‬‬
‫עובדים ברשות‬
‫רמת השיתוף‪ ,‬יכולת הנעה של העובדים‬
‫עבודת הוועד ושיתוף עם וועד העובדים‪.‬‬
‫רמת המעורבות‪ :‬יידוע‪ /‬התייעצות‪/‬שיתוף והשפעה של‬
‫מעורבות תושבים‬
‫וארגוני מגזר שלישי מתנדבים יחידים ועמותות‪.‬‬
‫תהליכי פיתוח‬
‫מקצועי‬
‫קיומן של תכניות לפיתוח מקצועי של בכירים ובעלי‬
‫תפקידים‪ ,‬הנגזרות מצרכי התפקידים והארגון‪.‬‬
‫משילות‬
‫מספר חברי מועצה‪ ,‬מספר סיעות במועצה‪ ,‬התפלגות‬
‫מספר חברי מועצה לפי סיעות‪ ,‬מספר החברים בסיעת‬
‫ראש הרשות‪ ,‬שיעור התמיכה בראש הרשות בבחירות‬
‫האחרונות‬
‫עבודה עם המועצה‬
‫רמת השיתוף והגיבוי שמליאת המועצה נותנת בפועל‬
‫לפעולות הרשות‪ .‬קשרי גומלין עם הקואליציה‬
‫והאופוזיציה‪ .‬האם קיימת מועצה לעומתית?‬
‫עצמאות‬
‫גבייה‬
‫כלכלית‪:‬‬
‫תהליכים‬
‫האם מתבצעת גבייה מסודרת של חובות הרשות? מה‬
‫שיעור הגבייה?‬
‫הסדרת חובות‬
‫האם קיימת הסדרה של חובות הרשות לנושים?‬
‫תביעות‬
‫האם תביעות נגד הרשות מטופלות באופן הולם?‬
‫התייעלות כלכלית‬
‫האם מתבצעים תהליכי התייעלות כלכלית ברשות‪,‬‬
‫כגון‪ ,‬תהליכי איחוד שירותים‪ ,‬הפרטה וכו'‬
‫מיצוי תקציבים‬
‫ממשלתיים‬
‫האם יש מיצוי של תקציבי איזון ותמיכה מהממשלה‬
‫(בדגש על תחומי החינוך והרווחה)‪ ,‬האם תהליך‬
‫הטיפול בקבלת התקציב יעיל ?‬
‫פיתוח לטווח‬
‫הארוך‪ ,‬תכנון‬
‫ובנייה‬
‫בדיקת תכניות ותהליכים בתחום תכנון ובנייה‪ :‬תכנית‬
‫מתאר עדכנית‪ ,‬תב"ע ותכניות מגירה מפורטות‪.‬‬
‫היבטים‬
‫פוליטיים‬
‫מיידיים‬
‫ותהליכים‬
‫לטווח‬
‫הארוך‬
‫‪35‬‬
‫האם קיימות יוזמות ו‪/‬או מיזמים לטווח הארוך (לצורך‬
‫הגדלת הכנסות הרשות ויצירת עצמאות כלכלית בעתיד)‬
‫נספח ‪ -2‬פירוט אסטרטגיות ההבראה על פי צירים בשלב ביצוע התכנית ובסיומה‬
‫אסטרטגיות‬
‫הבראה‬
‫ציר ארגוני‪-‬‬
‫ניהולי‬
‫תחום פיתוח‬
‫ציר פיננסי‬
‫ציר שירותים‬
‫תכנון ובנייה‬
‫שלב ביצוע התכנית‪ :‬יישום אסטרטגיות ההבראה‬
‫צמצום‬
‫והפחתה‬
‫צמצום מספר‬
‫והיקפי‬
‫משרות‪,‬‬
‫עובדים‪,‬‬
‫ומחלקות‬
‫מיצוי‬
‫מקסימלי של‬
‫כח האדם‬
‫במשאבים‬
‫הנתונים‬
‫צמצום הוצאות‪/‬‬
‫קיצוץ‬
‫התייעלות במתן‬
‫שירותים‬
‫הגברת הפיקוח‬
‫הכלכלי‬
‫(הפרטה‪ ,‬איחוד‬
‫שירותים‪,‬‬
‫ביטול‪/‬צמצום‬
‫שירותים באופן‬
‫זמני‪/‬קבוע וכד')‬
‫הסדרת חובות‪/‬‬
‫הפחתות חוב מול‬
‫ספקים‬
‫טיפול‬
‫בתביעות‪/‬איחוד‬
‫תיקים‪ /‬הסדר עם‬
‫נושים‬
‫פריסת הלוואות‬
‫צמיחה‬
‫והתחדשות‬
‫בניית תכנית לפיתוח יצירת שירותים‬
‫חדשים איכותיים‬
‫כלכלי‬
‫ויעילים (למול‬
‫יצירת מקורות‬
‫מקורות הכנסה‬
‫הכנסה חדשים‬
‫וצמיחה)‬
‫הגדלת תקציבים‬
‫למימון שירותים‬
‫טיוב שירותים‬
‫קיימים‬
‫עידוד יזמות כלכלית יצירת שיתופי‬
‫פעולה עם תושבים‪/‬‬
‫בדיקת מערכת‬
‫הגביה‪ /‬מיצוי גביה ארגונים אחרים‬
‫יצירת מנגנונים‬
‫מיצוי תקציבים‬
‫ממשלתיים ייעודיים לשיפור מתמשך‬
‫באיכות השירות‬
‫קיום סקר נכסים‬
‫‪36‬‬
‫בדיקת תכניות‬
‫קיימות וקידומן‬
‫הנחת תשתית‬
‫לחשיבה אסטרטגית‬
‫ייזום תכניות חדשות‬
‫טיפול בהתנגדויות‬
‫הגורמים השונים‬
‫אישור כל התכניות‪,‬‬
‫וקבלת אישורי בניה‬
‫קידום התכניות ‪:‬‬
‫תכנית מתאר‪,‬תכנית‬
‫בניין עיר ‪,‬תכניות‬
‫אסטרטגיות‬
‫ציר ארגוני‪-‬‬
‫ניהולי‬
‫ארגון מחדש‬
‫הגדרת חזון‬
‫ארגוני‪ -‬ניהולי‬
‫(הכולל יעדים‬
‫ומדדים)‬
‫הבראה‬
‫תחום פיתוח‬
‫ציר פיננסי‬
‫ציר שירותים‬
‫לצרכי ארנונה‪,‬‬
‫ורישוי עסקים‬
‫הגדרה מחדש‬
‫של מטרות‬
‫ליבה‬
‫בנייה מחדש‬
‫של האמון‬
‫בקרב בעלי‬
‫עניין‬
‫שיפור תדמית‬
‫הרשות‬
‫המקומית‬
‫הגדרת חזון פיננסי‬
‫(הכולל יעדים‬
‫ומדדים)‬
‫חיקוק חוקי עזר‬
‫וקביעת אגרות‬
‫והיטלים‬
‫מו"מ על מענקי‬
‫משרד הפנים לרשות‬
‫מו"מ (‪)Matching‬‬
‫מול משרדי ממשלה‬
‫נוספים‬
‫בחינה ופיתוח של‬
‫תאגידי מים‬
‫מיפוי והגדלת‬
‫הקמת ציוותי‬
‫אחריות המנהלים‬
‫עבודה‬
‫והטמעת נהלים ברשות לתקציבי‬
‫מחלקותיהם‬
‫קידום תרבות‬
‫ארגונית‬
‫חיובית‬
‫ואקלים ניהול‬
‫אפקטיבי‬
‫שינוי המבנה‬
‫הארגוני‬
‫והתאמתו‬
‫ליעדים‬
‫בתכנית‬
‫ההבראה‬
‫עבודה עם‬
‫תכניות‬
‫מקושרות‬
‫‪37‬‬
‫תכנון ובנייה‬
‫מפורטות‬
‫קידום תהליך הבניה‬
‫ופיקוח עליו‬
‫הגדרת חזון בנושא‬
‫שירותים (הכולל‬
‫יעדים ומדדים)‪.‬‬
‫החזון יהיה בהלימה‬
‫עם אילוצים‬
‫כספיים ויתוכנן מול‬
‫מקורות הכנסה‬
‫וצמיחה מתוכננים‬
‫הגדרת חזון בנושא‬
‫תכנון ובנייה (הכולל‬
‫יעדים ומדדים)‬
‫אסטרטגיות‬
‫הבראה‬
‫ציר ארגוני‪-‬‬
‫ניהולי‬
‫תחום פיתוח‬
‫ציר פיננסי‬
‫ציר שירותים‬
‫תכנון ובנייה‬
‫תקציב‬
‫ניהול ביצועים‬
‫ומדידה‬
‫פיתוח מקצועי‬
‫והכשרת‬
‫עובדים‬
‫ומנהלים‬
‫שלב סיום תכנית ההבראה המשולבת ויציאת צוות המומחים‬
‫תהליכי יצירת יצירת במות‬
‫וסימולציות‬
‫עצמאות‬
‫ומקצועיות ברת להתנסות‬
‫בניהול עצמאי‬
‫קיימא‬
‫לקראת ה'יום‬
‫שאחרי'‬
‫הטמעה והפעלה‬
‫מנגנונים ללמידה‬
‫ארגונית‪ ,‬ניהול‬
‫ביצועים ושיפור‬
‫מתמיד‬
‫הנחת תשתיות‬
‫לבקרה ומעקב על‬
‫ייצוב לטווח‬
‫ביצועים למניעת‬
‫ארוך של‬
‫תרבות ניהולית סטיות‪ ,‬חריגות‬
‫ומשברים עתידיים‬
‫אפקטיבית‬
‫חקיקת חוקי‬
‫עזר לקיבוע‬
‫סטנדרטים‪,‬‬
‫תהליכים‬
‫ארגוניים‬
‫והתחייבות‬
‫בעלי עניין‬
‫בסביבת‬
‫הרשות‬
‫המקומית‬
‫‪38‬‬
‫חתימה והארכת‬
‫חוזים 'מצטיינים'‬
‫לטווח זמן ארוך עם‬
‫ספקים 'מצטיינים'‬
‫יצירה והפעלה של‬
‫'תושבים‪-‬צרכנים‪-‬‬
‫דרשנים' לפיקוח‬
‫ודרישת זכויות‬
‫מקומיות בעתיד‬
‫הקמה והפעלת‬
‫מיזמים ועידוד יזמות‬
‫ותשתיות‬
‫בניית תשתית לחברה‬
‫אזרחית‬
‫נספח ‪ - 3‬מערך מדידה של 'תוכנית הבראה משולבת' לרשות במשבר‬
‫”‪"You can’t manage what you can’t measure. You can’t measure what you can’t describe‬‬
‫‪Robert Kaplan and David Norton‬‬
‫‪ .1‬רציונל ‪ /‬מטרות‬
‫מערך המדידה מכוון לגורמי השלטון המרכזי כמו גם לכל רשות בנפרד על מנת לקבל את‬
‫תמונת המצב של הרשות תוך העמדת אינדיקטורים (מדדים) המשמשים כ"סמנים" אשר‬
‫מאותתים‪/‬מעידים על שינוי‪/‬מגמה בתהליך לאורך זמן‪ .‬מערך מדידה נועד לכוון את מאמצי‬
‫הרשות המקומית להשגת היעדים שיביאו להבראתה‪ .‬הבראה במובן של הגעה ליציבות‬
‫ולעצמאות פיננסית‪ ,‬תוך מתן שירותים לתושבים ברמה מספקת ולאורך זמן‪.‬‬
‫ המדידה מקשרת בין יעדי הרשות המקומית הנגזרים מהאסטרטגיה והחזון‪ ,‬לבין גורמי‬‫ההצלחה הניהוליים‪ ,‬באמצעות מדדי ביצוע‪.‬‬
‫ המדידה מכוונת את ההנהלה לפעול לזיהוי גורמי ההצלחה הקריטיים כלומר שיפור‬‫אותם תהליכים המכריעים להצלחת אסטרטגית הרשות המקומית‬
‫ מערך מדידה מסייע לרשות המקומית לנהל באופן מיטבי‪ .‬יישום מערכת מדדים אחידה‬‫המקשרת את כלל פעילותיה באופן אחיד ועקבי ולאורך זמן תומכת בהחלטות ליבה‪.‬‬
‫ מערך מדידה מסייע לשלטון המרכזי ליישם מערכת מדדים אחידה לרשויות במשבר‬‫המקשרת את כלל פעילויותיהן באופן אחיד ועקבי ולאורך זמן באופן שמאפשר מעקב ‪,‬‬
‫בקרה‪ ,‬השוואה תוך רשותי ובין רשויות דומות‪.‬‬
‫ מערך ידוע של מדדים יכול לתרום לשיתוף הפעולה‪ ,‬האמון והדיאלוג בין הנהלת משרד‬‫הפנים לרשויות המקומיות הנתונות במשבר‪.‬‬
‫ מערך מדידה הינו חלק ממיסוד מנגנונים אשר ייצבו את הרשות לטווח הארוך וימנעו‬‫כניסה למשבר עמוק או הישנותו‪.‬‬
‫מערך מדידה נועד להעלות שאלות הכרחיות הנוגעות ל‪:‬‬
‫חזון ‪ -‬להיכן רוצה הרשות המקומית להגיע?‬
‫מטרות ‪ -‬כיצד מגיעים לשם?‬
‫גורמים קריטיים להצלחה ‪ -‬מה הרשות צריכה “לעשות היטב” על מנת להשיג את המטרה?‬
‫‪39‬‬
‫מערך המדידה הינו אמצעי ליישם הנדרש תוך ניהול מעקב ובקרה עיתיים ב ‪ 4‬תחומים‬
‫מרכזיים‪:‬‬
‫ הציר הפיננסי‪ :‬הגעה לאיזון ויציבות כלכלית לאורך זמן‪.‬‬‫ הציר הניהולי‪-‬ארגוני‪ :‬קיום תהליכי ותשתיות ניהול וארגון תקינים‬‫ ציר השירותים‪ :‬קיום רמת שירותים וייצובם לרמה נאותה ומחייבת‪.‬‬‫ ציר הפיתוח‪ ,‬התכנון והבנייה‪ :‬קידום נושאי תכנון ובנייה ברשות בטווח הקצר והארוך‪.‬‬‫היות וצירים אלו קשורים זה בזה ומשפיעים האחד על השני יש לבחון את האופן שבו‬
‫המדדים יבטאו בין השאר את הזיקה ביניהם‪.‬‬
‫כמו כן המדדים צריכים להבנות בהתאמה לשלושת אסטרטגיות הדרושות להבראה‪:‬‬
‫צמצום והפחתה‪ ,‬צמיחה והתחדשות וארגון מחדש‪.‬‬
‫‪ ‬בציר הפיננסי‪ :‬הגעה לאיזון ויציבות כלכלית לאורך זמן‪.‬‬
‫‪ ‬בציר השירותים‪ :‬העלאת רמת השירותים וייצובם לרמה נאותה ומחייבת‪.‬‬
‫‪ ‬בציר הניהולי‪-‬ארגוני‪ :‬קיום תהליכי ותשתיות ניהול וארגון תקינים‪ ,‬ניהול הרשות‬
‫בגישה כלכלית ושירותית‪.‬‬
‫‪ ‬בתחום הפיתוח‪ ,‬התכנון והבנייה‪ :‬קידום נושאי תכנון ובנייה ברשות בטווח הקצר‬
‫ובטווח הארוך‪.‬‬
‫‪ .2‬עקרונות מנחים למערך מדידה ברשות במשבר (בהקשר של תרומה למדידה מרכזית ‪/‬מקומית)‬
‫ קיום מערך מדידה של יעדי הארגון אשר נמצאים בהלימה לתוכנית ההבראה‬‫המשולבת‪ ,‬מדידה הממזגת מדדי ביצוע פיננסים ולא פיננסים ומשתמשת בהם ככלי‬
‫לניהול אסטרטגי‪.‬‬
‫ הקמת מערך מדידה וניהולו הינה החלטה לה השלכות מערכתיות‪ .‬גורמים בכירים‬‫במשרד הפנים וברשויות המקומיות ידרשו לאמץ סידרת החלטות המהוות שינוי‬
‫מהקיים היום‪ .‬מערך המדידה יאפשר חיזוק הגורמים הפועלים כיום ברשויות‬
‫במשבר מטעם משרד הפנים‪ .‬כגון בודק תוכניות‪ ,‬החשב המלווה והוועדה הממונה‪,‬‬
‫וסיוע לרשויות במשבר בתכנון ויישום תכנית הבראה כוללת וריאלית‪.‬‬
‫ מערך מדידה כשיטה המגדירה את האסטרטגיה של הארגון באמצעות מערכת‬‫קשרים‪ ,‬השזורה באופן מורכב בין ארבעת ההיבטים‪ :‬פיננסי‪ ,‬שרותים‪ ,‬ניהולי –‬
‫ארגוני ופיתוח ( תכנון ובניה)‬
‫‪41‬‬
‫ המדדים מוצגים בפרספקטיבות שונות ומוגדרים לכל דרג בארגון– שקיפות‪.‬‬‫ התהליך מבוצע‪ ,‬תוך שיתוף המנהלים והעובדים בקביעת המדדים וקבלת היזון חוזר‬‫לרמות ההנהלה השונות‪.‬‬
‫ מערך מדידה הינו תהליך מעגלי‪ ,‬המשתפר ומתכייל לאורך הזמן‪.‬‬‫‪ .3‬ערכים מוספים של מערך מדידה (בהקשר של תרומה למדידה מרכזית ‪/‬מקומית)‬
‫‪ ‬הכוונת הפעילויות המבוצעות ביחידות השונות לתמיכה ביעדי הרשות ומימושם‪.‬‬
‫‪ ‬קידום התפיסה המערכתית ע"י שיקוף תמונת מצב אינטגרטיבית ‪-‬קבלת תמונת‬
‫מצב אחידה בכל רמה ארגונית מיחידת הקצה ועד הרשות כולה‬
‫‪ ‬יצירת שפה משותפת ברשות – כל נתוני הביצוע של היחידות יופיעו על מערכת אחת‬
‫ויאפשרו השוואה של הפעילות‪ ,‬למידה של ביצועים מוצלחים‪ ,‬והפקת לקחים‬
‫מכישלונות‪.‬‬
‫‪ ‬ייעול הדיון והדיאלוג הניהולי – ריכוז כל הנתונים במערכת אחידה‪ ,‬תהפוך את דיוני‬
‫המנהלים מדיונים המתמקדים באיסוף הנתונים‪ ,‬עיבודם והצגתם‪ ,‬לדיונים‬
‫מקצועיים סביב ניתוח הנתונים והמשמעויות שניתן לגזור מהם‪.‬‬
‫‪ ‬דו"חות מסבירים ואיתור מגמות – המדידה תסייע בביצוע ניתוח סיבה‪ -‬תוצאה ‪/‬‬
‫התוצאות המצופות ‪ -‬למשאבים או כל ניתוח אחר המשקף את הביצועים ומאפשר‬
‫לבחון ולהבין מגמות וכיוונים ומתוכם לצאת לדרכי פעולה חדשים‪.‬‬
‫‪ ‬לבחון אפשרות להקמת מערכת ממוחשבת לניהול סט היעדים מקצר את הזמנים‬
‫להפקת הדוחות הניהולים הישנים ומאפשר ניהול ותגובה מהירים לשינויים‪.‬‬
‫‪ .4‬שלבים בתהליך‬
‫משרד הפנים מקים ועדת היגוי המאמצת את תפיסת המדידה ולה שותפים גורמים‬
‫רלוונטיים ממשרד הפנים‪ ,‬השלטון המקומי ונציגים מומחים ב'תוכנית הבראה משולבת'‪.‬‬
‫מדידה הנה תחום מומחיות ייחודי – את הועדה צריך ללוות מומחה מדידה‪.‬‬
‫ככלל‪ ,‬ניתן להתחיל מהרשות הבודדת אשר תתחיל "משנת הבסיס" אשר תייצר תמונת מצב‬
‫ראשונה ההכרחית בתחילת התהליך מתוך הנתונים הקיימים‪( .‬או להחליט על קיומם של אלו‬
‫חלקית ולהשלים חוסרים)‪.‬‬
‫במקביל יקבע סט של "מדדי ליבה" שכל רשות תחוייב לאסוף ( קיימת אפשרות לרשות‬
‫להגדיר אינדיקטורים נוספים כרצונה לפי הנושאים הייחודיים לה)‪ .‬הנושאים הנמדדים‬
‫והאנדיקטורים מתפתחים ומשתכללים עם ההתקדמות‪.‬‬
‫‪40‬‬
‫מנסיונם של אחרים‪ :‬ככל שמספר האינדיקטורים שנאספים גדל‪ ,‬גדל המאמץ הדרוש‬
‫לאיסוף‪ .‬ייתכן כי עדיף לנטר מספר קטן יותר של אינדיקטורים ‪,‬אך להשקיע את המאמץ‬
‫הדרוש‪ ,‬ולנטר בצורה טובה‪.‬‬
‫ולשלבים‪:‬‬
‫‪ .1‬אימוץ תפיסת המדידה מחייב קבלת החלטות ברמה האסטרטגית והטקטית ברמה‬
‫המרכזית והמקומית‪.‬‬
‫‪ .2‬בחירת השיטה ‪ -‬קיימות שיטות ואמצעים שונים להגדרת מערכות מדידה‬
‫‪ .3‬הגדרת התחומים הנמדדים ‪ -‬קיימות פרספקטיבות ורמות שונות של מדידה בהם‬
‫ניתן להתמקד‪.‬‬
‫‪ .4‬החלטה לגבי‪ :‬דרך איסוף הנתונים‪ ,‬מקור הנתונים‪ ,‬איכות הנתונים‪ ,‬שנת התחלת‬
‫איסוף הנתון‪ ,‬תכיפות עדכון הנתונים‪ ,‬זמינות הנתונים‪ ,‬עלות רכישת או יצירת‬
‫הנתונים‪.‬‬
‫‪ .5‬הגדרה וניסוח רשימת מדדים– שהיא תרגום האסטרטגיה של הבראת רשויות‬
‫ליעדים ומדדים‪ -‬תהליך בחירת המדדים מורכב משלושה שלבים עיקריים‪ :‬הגדרת‬
‫רשימה מקיפה של מדדים ‪,‬סינון מדדי הביצוע העיקריים וערכת יכולת היישום של‬
‫המדדים הנבחרים‪( .‬ניתן להסתייע בגורמים חיצוניים לרשות אשר להם בנק מדדים‬
‫נצבר מניסיונן המתאימים לה‪ -‬מתוך סקירת ספרות* )‬
‫‪ .5‬הגדרה מפורטת לכל מדד ‪ -‬הגדרת מאפייני המדד ) ערך למדד‪(.‬‬
‫‪ .6‬התהליך לרוב כולל שלב פיילוט‬
‫‪ .5‬תנאים הכרחיים לקיום מערך מדידה לרשות במשבר‬
‫ משרד הפנים כגוף מנהל ומנהיג‪ ,‬אשר מטעמו ועדת היגוי ברמת השלטון המרכזי‬‫וברמה רשותית המחוייבים לתהליך המדידה כאמצעי להבראת רשויות‪.‬‬
‫ הסכמה על תפיסת המדידה והשיטה והבנה של משמעויות המדידה לאורך זמן‪.‬‬‫ מנחה‪ /‬יועץ ‪ -‬מומחה מדידה שינחיל את השיטה ויסייע בהטמעתה‪.‬‬‫ הכשרה לדרג המוביל ברמה מרכזית ורשותית ויצירת דרכי הטמעה וליווי לתהליכים‬‫המרכזיים‪.‬‬
‫‪ -‬משאבים ( תקציב ומשאבי זמן) ןלו"ז בהתאמה‬
‫‪42‬‬
‫נספח ‪ - 4‬דוגמא להגשת הרשות את 'תוכנית הבראה משולבת'‬
‫על פי הצירים‪ ,‬תקציב והרשאות בקרה מצטברת‬
‫(בעמודים הבאים)‬
‫‪43‬‬