– מדיניות קרקע חקלאית הנכללת בגדרי מקרקעי ישראל סביבתיים במציאות בת ז
20במרץ 2011
יג' אדר ב תשע"א
לכבוד
חברי הועדה לבחינת מדיניות קרקע חקלאית במקרקעי ישראל
א.ג.נ,
מדיניות קרקע חקלאית הנכללת בגדרי מקרקעי ישראל –
היבטים ושיקולים סביבתיים במציאות בת זמננו
בהמשך להחלטת ממשלה מס' 2325מיום 17.10.2010למינוי ועדה לבחינת המדיניות הקרקעית
לניהול קרקע חקלאית הנכללת בגדרי מקרקעי ישראל )להלן בהתאמה – החלטת הממשלה,
הועדה( ולקול הקורא מינואר - 2011להלן עמדת החברה להגנת הטבע בנדון.
החברה להגנת הטבע מבקשת לברך בפתח דבר על הקמת הועדה ,ורואה בכינונה הזדמנות לקיים
דיון כן ומעמיק על היבטים חשובים של החקלאות בת ימינו.
לאור שינוי תפיסת החקלאות מחקלאות קונבנציונלית ,לחקלאות בת קיימא ,הגיע העת לבחון את
הנושאים הללו גם בפריזמה של ערכי קיימות.
ואכן ,הדברים מבוטאים בדברי ההסבר להחלטת הממשלה שכוננה ועדה זו :ערכים ציבוריים של
חקלאות מקיימת ,סביבה ,שטחים פתוחים ,נוף ועוד ,בצד האפשרות להבטיח עוגן תעסוקתי
חקלאי למתיישבי הפריפריה ,מהווים תשתית ערכית לעבודת הועדה.
אנו מקווים כי העמדה להלן תאיר עיניכם לגבי ליקויים אשר מחובת המדינה לתקן בהיבט של
הקצאת קרקע חקלאית ,ולגבי שאלות וחששות בהיבט של בחינת שינוי משטר הנחלה – בכדי
להגיע ליעד המשותף לכולנו והוא ,חקלאות בת קיימא.
עם כל מידת הביקורת והשאלות שיובאו כאן ,נבהיר כי החברה להגנת הטבע מכירה ומוקירה את
החקלאות ,אנשיה ומייצגיה .דווקא משום כך ,פתרון הקונפליקטים שיוצגו להלן הוא מחויב
המציאות ,לטובת החקלאות והסביבה גם יחד.
הצעות הפעולה שיובאו כאן יציגו מס' פתרונות אשר להבנתנו יש לנקוט בהם כבר היום ,בעוד
רובם צריכים עדיין להיבחן בדיון מעמיק ,על בסיס מחקר ושיח ציבורי שקוף ופתוח.
החברה להגנת הטבע תבקש להישמע במישרין בפני הועדה.
בברכה,
ניר פפאי,
סמנכ"ל שימור סביבה וטבע
החברה להגנת הטבע
2
תוכן עניינים:
עיקרי הדברים3 ............................................................................................................... :
פתח דבר – על חקלאות וסביבה 7 ...........................................................................................
על עבודת הועדה והרכבה 10 .................................................................................................
נושא ראשון )ס"ק א' להחלטה( -קביעת מכסת נחלות לעיבוד החקלאי 11 .........................................
הקדמה :על התמורות בחקלאות ועל התועלות הציבוריות-סביבתיות של החקלאות 11 .........................
הקונפליקט :העלויות הציבוריות-סביבתיות של החקלאות :ניצול משאבי הטבע ,הסביבה והמגוון
הביולוגי ,ופגיעה בהם באופן שאינו בר קיימא 12 ........................................................................
ניצול יתר של משאב הקרקע )או – מהיכן תבוא הקרקע?( 14 .........................................................
ניצול יתר של משאב המים )או – מהיכן יבואו המים?( 17 .............................................................
ניצול יתר של משאב החול )או – מהיכן יבוא החול?( 19 ................................................................
ניצול יתר ופגיעה במשאבי טבע אחרים -טבע ,נוף ,מגוון ביולוגי 20 .................................................
הטיית הפיתוח החקלאי לפריפריה/זניחת מרכז הארץ 23 .............................................................
תהליך הקצאת הנחלות23 .................................................................................................. :
מצוי בשליטה מוחלטת של משרד החקלאות ,הגורמים המיישבים והמגזר החקלאי ,ללא שיתוף גורמי
סביבה ,ללא שיתוף ציבור וללא תשומות סביבתיות בעת גיבוש המדיניות הקרקעית החקלאית 23 ...........
המסקנה :הקצאת קרקע חקלאית ,ובכללה מכסת נחלות ,אינה נעשית כיום על פי עקרונות של חקלאות
בת קיימא 26 ....................................................................................................................
הצעות לפעולה בהמשך לניתוח הנושא הראשון 29 ......................................................................
נושא שני )ס"ק ב' להחלטה( – שינוי משטר הנחלה? 37 .................................................................
נושא שלישי )ס"ק ג' ו-ה' להחלטה( -דרישות המגזר החקלאי לזכויות לא-חקלאיות 43 ........................
נושא רביעי )ס"ק ו' להחלטה( -יכולת המינוף של הקרקע החקלאית כבטוחה לקבלת אשראי בנקאי
לפיתוח החקלאות 44 ..........................................................................................................
לסיכום 44 .......................................................................................................................
מקורות 45 ......................................................................................................................
נספח -על החברה להגנת הטבע 47 .........................................................................................
3
עיקרי הדברים:
החקלאות והסביבה קשורות זו בזו ,בקשר אמיץ ודו כיווני .מצד אחד ,החקלאות היא ענף בעל
משמעות סביבתית עצומה ,בכל משאבי הסביבה )קרקע ,מים ,חול ,טבע ,נוף ,מגוון ביולוגי( .מצד
שני ,החקלאות תלויה במגוון הביולוגי ובשירותי המערכת האקולוגית ,אולי יותר מכל ענף אחר:
המערכות האקולוגיות מספקות למערכות חקלאיות קרקעות בריאות ופוריות ,מגוון ביולוגי גבוה
משפר את היציבות ואת יכולת התגובה של המערכות הטבעיות ושל המערכות החקלאיות
לשינויים סביבתיים .הדרך היחידה אפוא של החקלאות ושל הסביבה להתקיים לטווח ארוך -
היא מתוך ראייה משותפת ,בת קיימא.
מטרת-העל והמטרות לפיתוח בר-קיימא במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד
החקלאות' ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר ,2010 ,הכירו בצורך ל"-שמירה על איזון עם משאבים
טבעיים ועל אמצעי הייצור הבסיסיים ,קרקע ,שטח ימי ומים ,המהווים משאב מוגבל שיש
לשמור עליו )איכות וכמות(" .הדבר מעיד על כברת הדרך התפיסתית שעבר משרד החקלאות
בשנים האחרונות ,ועל כך יש לברך.
יחד עם זאת ,במצב היום ,האינטרס הסביבתי אינו מוטמע כמעט כלל בקבלת ההחלטות הנוגעת
להקצאת קרקע חקלאית ואינו מבוסס דיו במדיניות משרד החקלאות ופעילותו .האיזון עדיין
מוטה כיום לטובת הערך הכלכלי-יצרני של החקלאות ,כאשר הערך הסביבתי אינו מקבל משקל
ראוי בגיבוש המדיניות וקבלת ההחלטות .יש לקדם את הטמעת השיקולים הסביבתיים במדיניות
החקלאית כשיקולים שווי ערך ,לרבות בעבודת ועדה זו ,לטובת הסביבה והחקלאות גם יחד.
קביעת מכסת נחלות לעיבוד החקלאי
הקונפליקט בין חקלאות וסביבה אינו הכרחי ,ומתעורר בעקבות ניצול יתר של משאבים :משאב
הקרקע ,משאב המים ,משאב החול ,הנוף ,והמגוון הביולוגי.
הקונפליקט נוצר בעיקר כתוצאה מהרחבת שטחי עיבוד חקלאי לעבר שטחים פתוחים טבעיים
והתעלמות מהשפעת החקלאות על שטחים פתוחים סמוכים ,לרבות השפעות מרחביות.
משאב הקרקע :בישראל ,העתידה להיות אחת מהמדינות הצפופות בעולם המערבי בשנת ,2020
הקרקע הינה משאב ציבורי הולך ומתכלה .לשטחים הפתוחים בישראל חשיבות רבה ביותר בשל
תרומתם לרווחת הציבור באספקה של תפקודי סביבה וחברה ,ובכללם שמירה על ערכי טבע,
מערכות אקולוגיות ומגוון ביולוגי ,נוף ומורשת .העתודה העיקרית של שטחים פתוחים שנותרה
באזור המאוכלס בישראל מצויה בשטחים החקלאיים הפתוחים .מנגד ,החקלאות מהווה חלק
מתהליך פיתוח המאיים לעיתים על שטחים פתוחים איכותיים :הרחבת שטחי עיבוד חקלאי אל
עבר שטחים פתוחים איכותיים טבעיים מהווה התמרת שטח טבעי לכל דבר וענין ,מעמיקה את
קיטוע הרצפים האקולוגיים ,פוגעת במערכות אקולוגיות וצורכת משאבי סביבה אחרים .כנובע
מכך ,מאסת הפיתוח החקלאי המקודמת בישראל בשנים האחרונות הופכת לסוגיה איכותית ,ולא
רק כמותית .להמחשת היקפי הקונפליקט הפיזי :השלמת קרקע נדרשת לפרוגרמת הגדלת הנחלות
בנגב ובערבה ,עומדת על כ 94,000-דונם ,ולפרוגרמה דומה ברמת הגולן ,על כ 32,000-דונם .זאת,
עוד טרם התבררו הנתונים לגבי פרוגרמות הקצאה שקודמו בגליל ,לגבי הקצאות בקיבוצים,
והקצאות מכוח החלטות ממ"י ,שלא בתנאי נחלה או בחוזי חכירה עונתיים.
4
משאב המים :הפרוגרמה שאושרה ברמת הגולן תדרוש השלמת מכסת מים של 16.5מלמ"ק
ברמת הגולן ,מתוכם שאיבה נוספת מהכנרת בהיקף 2.6מלמ"ק; הפרוגרמות שקודמו בערבה
יידרשו השלמת מכסת מים של 9מלמ"ק )בתנאי חוסר ודאות לגבי משאב המים בערבה ,פגיעה
הקיימת כבר כיום באקוויפר ,ועליה חריפה במליחות המים(; זאת כאשר להגדלת היקף השקיית
המדבר עלולות להיות השלכות )עד כדי נקודת אל-חזור( של התפרצות מזיקי חקלאות שתבטל את
היתרון היחסי שיש לאזור על שווקים אחרים ,ותדרוש אנרגיה כדי לשאוב ,להוביל ולהתפיל מים.
היינו ,הפרוגרמות עוסקות ב"מצאי מים" ,שאינו בנמצא ולא ברור כלל אם יימצא ובאיזה מחיר,
כלכלי וסביבתי.
משאב החול) :ציפוי חול נדרש להכשרת קרקע חקלאית בנגב ובערבה( לפי התכנית לפיתוח בר
קיימא בערבה מ" 2009-משאב החול וחומר הואדיות הולך ואוזל כבר מעבר להגדרה של משאב".
משאבי טבע ,נוף ,מגוון ביולוגי :דישון יתר גורם לזיהום מי התהום ,להעלאת מליחות הקרקע,
ולזיהום התוצרת החקלאית; הטמנת פסולת בצורה לא מוסדרת מהווה מפגע סביבתי ,מקור
למינים מתפרצים ומינים פולשים המשנים את המערכת האקולוגית במקום; אתרי קומפוסט לא
מאושרים מהווים סכנה נוספת לזיהום האקוויפר; החממות מהוות מלכודת מוות לכל חיית בר
שנכנסת אליהן; בקרב עובדים זרים רווח מנהג קשה של צייד בלתי חוקי הגורר פגיעה חמורה
במגוון בעלי החיים; חקלאות מבונה יוצרת קיטוע של רצפים אקולוגיים ופגיעה נופית; המגוון
הביולוגי המהווה כאמור ,תנאי-בלעדיו-אין לחקלאות פוריה ובת קיימא ,נפגע מהחקלאות
בהקשרים המשתנים לפי תנאי המקום ,הגידולים ,ואופי הייצור; להשפעות השוליים של
החקלאות רדיוס רחב בהרבה מהמיקום שנבחר לשדה החקלאי ,ולשינוי פני האזור הטבעי
משמעויות מרחביות המשפיעות על מערכות טבעיות נושקות או סמוכות לשטחים החקלאיים.
למרות המשמעויות הסביבתיות המובהקות של הקצאת קרקע חקלאית ,אין תשומות סביבתיות
בעת גיבוש המדיניות הקרקעית החקלאית :ההחלטה על תקן מספר נחלות לישוב ותוספת נחלות
לישוב נתונה על פי החלטות מס' 8 ,1ו 9-של מועצת מקרקעי ישראל לשר החקלאות .השר נותן
החלטתו על בסיס המלצת ועדת הפרוגרמות ,שבמשרד החקלאות ,ועדה לא סטטוטורית המורכבת
מ 6-נציגי משרד החקלאות ונציג אחד מטעם ההתיישבות .ועדה זו עוסקת בשאלה המהותית של
הצורך והאפשרות לפיתוח ומימוש פרוגרמה חקלאית ליישוב .בנוהל עבודת ועדת הפרוגרמות אין
אף קריטריון לפיו נבחנת השפעת ההקצאה על ניצול משאבי הסביבה .לאחר אישור הפרוגרמה
)בתנאי של "מצאי קרקע ומים"( עובר הטיפול בהקצאה לועדת הקרקעות העליונה ,שבמשרד
החקלאות .גם כאן מדובר בועדה לא סטטוטורית ,המורכבת מ 3-נציגי משרד החקלאות 3 ,נציגי
ארגוני חקלאים ונציג המוסדות המיישבים ומלפני כ 4-שנים קק"ל )שהיא גם גוף מיישב( חברה,
רט"ג ,מזה כ 7-שנים ,במעמד משקיף בלבד .ועדה זו ממליצה על המיקום המדויק של ההקצאה.
היינו ,עוסקת בשאלת המיקרו .יוצא כי רק בשלב האחרון נכנס השיקול הסביבתי .בשלב גיבוש
המדיניות -אין כל התייחסות להשלכות פרוגרמת ההקצאה על ניצול משאבי הסביבה .לגורמים
ממשלתיים אחרים ,לאקדמיה ולציבור אין מעמד לאורך תהליך ההקצאה כולו .המסקנה:
הקצאת קרקע חקלאית אינה נעשית על פי עקרונות חקלאות בת קיימא ,אלא על בסיס מנגנון
ארכאי שהיה נכון לשנות ה ,60-עת הסמכויות לגבי משאב הקרקע ,המים ,ושמורות הטבע היו
מרוכזים במשרד החקלאות .מנגנון זה אינו תואם את המציאות בת ימינו.
5
הצעות לפעולה בהמשך לניתוח הנושא הראשון
שינוי סמכויות שר החקלאות מכוח החלטות ,8 ,1ו 9-של מועצת מקרקעי ישראל :באופן
שמדיניות לגבי הקצאת קרקע חקלאית תיקבע במשותף על ידי שר החקלאות והשר להגנת
הסביבה .באופן זה יובטח קשר הדדי חיובי בין החקלאות לסביבה ,על כלל משאביה.
חיוב בתסקיר אסטרטגי עוד בשלב הפרוגרמתי :מדינות מפותחות בעולם החברות ב,OECD -
בוחנות את המשמעויות הסביבתיות-כלכליות-חברתיות של החלטת מדיניות ,כמו גם תכניות
ופרויקטים בעלי השפעה משמעותית על הסביבה ,באמצעות תסקיר אסטרטגי .יש לקבוע כי תנאי
לקביעת מדיניות הקצאת קרקע חקלאית יהיה הכנת תסקיר השפעה אסטרטגי.
שינוי הרכב ועדת הפרוגרמות ,ועדת הקרקעות העליונה וועדות ההשכרה המחוזית בממ"י) ,יש
להוסיף לועדות אלו ייצוג כחבר שווה-זכויות )ולא כמשקיף( של רט"ג ,והוספת ייצוג של נציגי
ארגוני הסביבה או של נציג אקדמיה בעלי מומחיות בתחומי הסביבה והאקולוגיה( ,מיסוד
שקיפות ההליכים המתקיימים בפניהן ומיסוד מעמד לציבור ביחס להחלטותיהן.
הקפאת הליך הקצאת הנחלות המתקיים כיום ואי מימוש הקצאות בפועל ,עד השלמת עבודת
הועדה :שכן ,ייתכן ותורה על שינוי אופן קבלת ההחלטות לגבי הקצאת קרקע חקלאית ,לרבות
בחינה מחדש של ההקצאות שאושרו וטרם מומשו או שמצויות בהליכי אישור.
שינוי הפטור מהיתר להכשרת קרקע חקלאית המתקיימות בשטחים פתוחים טבעיים ו/או
יצירת ממשק אחר עם מערכת התכנון ,בליווי מסמך בחינה סביבתית :לאור כך שלהקצאה
החקלאית )הפרוגרמתית והקונקרטית( משמעויות מובהקות על משאבים ציבוריים וביטוי פיזי
מובהק בשטח ,ולמרות זאת ,היא נעדרת בקרה תכנונית וציבורית.
לבחון מיפוי אקולוגי כרובד בסיסי בשיקולי הקצאה :באמצעות מיפוי האזורים החקלאיים
הערכיים לשמירת טבע ,בהתאם לתרומות אקולוגיות של אזורים חקלאיים שונים.
לבחון מתן תגמולים לעידוד חקלאות מקיימת המקדמת ערכי טבע סביבה ונוף :מדובר על תשלום
לחקלאים עבור אספקת שירותים אקולוגיים רצויים באזורים מעובדים.
לבחון את החלת העקרון המזהם משלם/המשתמש משלם במדיניות הקרקעית החקלאית.
לבחון קידום תהליכי ייצור/גידולים חליפיים לחקלאות צורכת קרקע-מים-חול :הבסיס להצעה
זו מצוי ,בין היתר ,בכלי המדיניות לתמא 35/בהתייחס לחקלאות בת זמננו ,שם נקבע הצורך
ב"התאמת הייצור ככל הניתן לשיקולים סביבתיים ונופיים".
לבחון את משמעות העדפת היצוא במדיניות משרד החקלאות :לאור כך שיצוא תוצרת חקלאית
מהווה רק 1-2.5%מסך היצוא מישראל ,אך בא על חשבון משאבים טבעיים וחברתיים חשובים
המצויים במחסור )מים ,קרקע ,העסקת עובדים לא-ישראלים(.
לבחון שינוי מדיניות כלפי הברת קרקע חקלאית כאל תהליך שלילי בהכרח :ישנם מצבים ,תלויי
מקום ומערכות אקולוגיות הסמוכות למקום ,שבהם דווקא הברת הקרקע היא הדבר היותר נכון
לעשותו בראיית מכלול השיקולים.
6
שינוי משטר הנחלה?
במחקר שנערך עבור משרד החקלאות ב" ,2008-האם דרושה רפורמה אגררית ושינוי "רעיון
הנחלה" ,בן שחר-אמדור-צבן-לרמן ,עלתה הסוגיה של שינוי משטר הנחלה ,והועלו שתי חלופות
למצב הקיים שמטרתן לתת גמישות בשוק המקרקעין החקלאי .ניתן להניח כי בעקבות בחירה
באחת החלופות המשקים בישראל יגדלו בהשוואה למצב הקיים ,יהיה שינוי בהתפלגות המשקים
בהשוואה למצב הקיים וקרקעות יוחזרו למעגל העיבוד בעקבות גמישות בסחר במקרקעין.
לעמדתנו ,לא נכון לבחון את סוגיית שינוי משטר הנחלה במנותק ממדיניות אסטרטגית ארוכת
טווח לגבי החקלאות בישראל :האם חקלאות שתתאפיין במגוון חקלאי או במונוקולטרה,
ולעמדתנו עדיף שתתאפיין בשניהם והדבר הינו תלוי מיפוי אקולוגי ומיפוי צרכים כלל-חברתיים;
האם חקלאות תאגידית או חקלאות-רבים )משקים קטנים(; האם חקלאות מוטת ייצוא או
חקלאות המספקת את צרכי תושבי המדינה ושומרת באופן זה על משאביה הטבעיים המתכלים.
על השאלות הללו יש לענות בדיון ציבורי ,ערכי ועקרוני – ולא בדיון על משטר הנחלה ,בהיפוך
יוצרות לא-בריא .בהקשר זה אין מנוס מלהכיר בכך שבישראל ,גם היום" ,אצולת הקרקע" היא
במובנים רבים גם "אצולה בירוקרטית" ובכך טמון הכוח העצום )לא רק הכלכלי( של שינוי משטר
הנחלה ,כפוטנציאל גדול לצבירת כוח כלכלי-יזמי-פוליטי בידי מעטים.
אשר להיבטים הסביבתיים במחקר -אין ביסוס סביבתי להנחות הסביבתיות המועלות בעבודה
ביחס לכל אחת מהחלופות ,דבר המוביל להנחות סביבתיות שאינן מבוססות דיין ,וחלקן אף
שגויות; המסמך לא מתייחס למשאב המים ולהקצנת ניצולו באיזה מן החלופות; שינוי משטר
הנחלה לפי החלופות המוצעות עלול להביא ,כלשון המסמך ,ל"-השתלטות מס' שחקנים
אסטרטגיים על משאבי היסוד של החברה הישראלית" .יש לבצע עבודה מקיפה ויסודית יותר
בניתוח ההיבטים הסביבתיים של החלופות המוצעות טרם התבססות עליו.
לעמדתנו ,הצעת מנגנון של גמישות בשוק המקרקעין החקלאי ,טומנת בחובה יתרונות אך גם
סכנות גדולות.
לעמדתנו ,לא נכון לדון רק במנגנון הגמישות בשוק המקרקעין .התמקדות בו עלולה להביא
להסטת הדיון מן העיקר ,והוא האופן בו המדינה לוקחת את האחריות וההובלה של קידום
חקלאות בת קיימא ,ולא הותרת האתגר לפיתחם הבלעדי של החקלאים או משרד החקלאות.
היינו רוצים לראות מנגנון הקצאה וייצור חקלאי הנגזר ממדיניות כוללת ובת קיימא ,שהמדינה
קבעה לגביו את ערכי הערך המוסף שלו )תמריצים( ,ואת תחומו ומגבלותיו )סנקציות( .על המדינה
)באמצעות כלים כלכליים ורגולציה( לקחת אחריות על "משאב החקלאות" כמו על יתר משאביה,
ולכוון את אופן יישומה על בסיס תכנון ארוך טווח ,לרבות על ידי שקיפות וסינכרון מול גורמי
התשתית האחראים על המשאבים האחרים )מים ,קרקע ,חול ,נוף ,טבע ומגוון ביולוגי(.
7
פתח דבר – על חקלאות וסביבה
.1רבות נכתב ,ולא בכדי ,על חשיבות החקלאות ,תפקידיה והישגיה בימי הקמת המדינה
וראשיתה .ההסטוריה של כינון המדינה שזורה עם סיפור החקלאות בקשר שלא יינתק.
מאז ,התחוללו שינויים משמעותיים בחקלאות שהביאו לשינוי מתבקש המתחולל בכל
העולם ומבטא את התובנה של יחסי גומלין הכרחיים בין חקלאות וסביבה ומקבל ביטוי
במדיניות ומעשה .שינוי זה חייב לקבל ביטוי בפועל בתכנון וביצוע של החקלאות ובסדרי
המינהל המתבקשים.
.2כך ,למשל ,שטחי מרעה ,כשהם מנוהלים כראוי ,משלבים בצורה מיטבית היבטים של
חקלאות ושמירה על שטחים פתוחים טבעיים אשר תורמים לשמירה על המגוון הביולוגי
ועל שירותי המערכת האקולוגית .בחודש מאי 2010אישרה הממשלה את חוק המרעה
שיזם שר החקלאות דאז ,שלום שמחון ,שיסדיר את המעמד החוקי של הקרקעות למרעה,
ימנע מצב של רעיית יתר ויתרום לאיזון בין המרעה לטבע ,בכדי להבטיח את קיום מגוון
הצומח והחי בשטחי המרעה .חוק זה מהווה דוגמא לשילוב בעל תועלת הדדית.
.3יש להפנים ,כי החקלאות והסביבה קשורות זו בזו ,בקשר אמיץ ודו כיווני:
.4מצד אחד ,החקלאות היא ענף בעל משמעות סביבתית עצומה ,בכל המשאבים שיפורטו
כאן :החקלאות צורכת שטחים פתוחים בהיקפים אדירים )הן לחקלאות פתוחה ,והן
לחקלאות מבונה( ,צורכת מים בהיקפים אדירים )גם אם ישראל היא נושאת דגל בהשבת
קולחין ,ובכל מקרה מדובר במים מסובסדים( ,צורכת חול בהיקפים גדולים )באזורים
בהם נדרש ציפוי החול כבסיס לתשתית החקלאית( ,ומשפיעה במישרין על מערכות
אקולוגיות ועל המגוון הביולוגי בישראל ]אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד
החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר ,2010 ,עמ' ,90התכנית הלאומית למגוון
הביולוגי בישראל ,המשרד להגנת הסביבה ,2010 ,עמ' .[101
.5מצד שני ,החקלאות תלויה במגוון הביולוגי ובשירותי המערכת האקולוגית ,אולי יותר
מכל ענף אחר :מגוון ביולוגי הוגדר באמנת המגוון הביולוגי ) Convention on Biological
Diversityשאומצה בועדת ריו ב ,1992-ואושררה על ידי ישראל ב ,(1995-כמגוון צורות
החיים על פני כדור הארץ ,מרמת הגנים ,דרך מגוון המינים ועד המערכות האקולוגיות
והתהליכים האקולוגיים והאבולוציוניים התומכים בהם .החקלאות מתבססת באופן
ישיר על טווח רחב של שירותים שהמערכות האקולוגיות מספקות למערכות חקלאיות:
קרקעות בריאות ופוריות; שירותי מחזור של חומרי הזנה; ושירותי פירוק חומרי פסולת
אורגניים .המגוון הביולוגי מתחזק את המערכות האקולוגיות ,ותורם ליכולתן לספק
למערכות חקלאיות שירותים תומכי חיים בזכות כך שמינים שונים מספקים לשטחים
חקלאיים שירותי האבקה ,בקרה על אוכלוסיות מזיקים ,שירותי אחזקת קרקע )מניעת
סחף( ,ושירותי פירוק ומחזור של חומרים אורגניים בקרקע .באופן כללי ,מגוון ביולוגי
גבוה משפר את היציבות ואת יכולת התגובה של המערכות הטבעיות ושל המערכות
החקלאיות לשינויים סביבתיים :מערכות טבעיות וחקלאיות שבהן המגוון הביולוגי
8
הצטמצם באופן משמעותי מאבדות את יכולת התגובה שלהן לשינויים סביבתיים ,ולכן
נוטות להיות פחות יציבות ויותר רגישות להפרעות ושינויים סביבתיים -כמו שינויי
אקלים ,התפרצויות מזיקים ,חדירה של מינים פולשים ומחלות .מערכות חקלאיות
אינטנסיביות בהן מגדלים מספר מועט של מינים )מונוקולטורה( הן מערכות לא יציבות
שחשופות להפרעות תדירות .ישנם מחקרים רבים המראים שמערכות חקלאיות
המאמצות ממשק חקלאי-אקולוגי ,שבהן ניתנת תשומת לב מרבית לשימור המגוון
הביולוגי במרחב החקלאי ,נהנות משירותים אקולוגיים המתגברים את הייצור החקלאי,
ומשמרות את יכולתן להגיב לשינויים סביבתיים .קידום מדיניות התומכת בשימור
המגוון הביולוגי באזורים חקלאיים הוא מהלך התורם הן לשמירת הטבע ,והן לקיימות
ארוכת הטווח של מערכות הייצור החקלאי ]רפורמות במדיניות הסבסוד החקלאי
באירופה :תוכניות לעידוד חקלאות משמרת סביבה ,סקוטלסקי ,2006מסדרונות
אקולוגיים באזורים חקלאיים :עקרונות לתכנון ולממשק חקלאי ,סקוטלסקי ,2009
התכנית הלאומית למגוון הביולוגי בישראל ,המשרד להגנת הסביבה ,2010 ,בעמ' ,22-23
עמ' ,43-45עמ' .[101
.6הדרך היחידה אפוא של החקלאות ושל הסביבה להתקיים לטווח ארוך -היא מתוך
ראייה משותפת ,בת קיימא.
.7חקלאות בת-קיימא ,המכונה גם חקלאות מקיימת )כלשון דברי ההסבר להחלטת
הממשלה( או חקלאות רב-תפקידית ,היא לעמדתנו בתמצית -חקלאות המקיימת את
משאבי הטבע )קרקע ,מים ,נוף ,מגוון ביולוגי( ,ותומכת באספקת שירותים אקולוגיים
באגנים חקלאיים )ויסות אקלים ,מיתון נגר וסחף קרקע ,האבקה והדברה טבעית של
מזיקים ,ופוריות הקרקע( ,וזאת כחלק בלתי נפרד מהתועלות הציבוריות הרחבות של
החקלאות בת זמננו.
.8הגדרה זו נתמכת בהגדרת הFood and Agriculture Organization of the ,FAO-
,United Nationsלפיתוח בר קיימא:
"פיתוח בר קיימא משמעותו פיתוח השומר על משאבי הקרקע,
מקורות המים ,צמחים ובעלי חיים ,הכולל בתוכו עקרונות צמצום
הפגיעה בסביבה ,ישימות כלכלית והסכמה חברתית" ]אסטרטגיה
לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח
הכפר ,2010 ,עמ' .[15
בהמשך נכתב שם" :על פניו נראה כאילו סיפוק צרכים אנושיים
מנוגד לצמצום הפגיעה בסביבה ,אולם בעצם עומדת בבסיס גישת
פיתוח בר קיימא ההבנה כי שמירת היכולת היצרנית ועמידות
המערכת הטבעית הינם תנאי מוקדם עליו נשענים עקרונות
הרווחיות וחלוקה צודקת של משאבים" ]שם ,עמ' .[15
9
.9ב"משולש הקיימות" הכלכלי-חברתי-סביבתי ,הנחת המוצא היא כי רק חקלאות בת
קיימא תדע לשמר לאורך זמן את ערכה הכלכלי-חברתי.
.10בכרך אמצעי מדיניות לתוכנית המתאר הארצית לבניה ,לפיתוח ולשימור )תמ"א,(35/
מבין החלופות לחקלאות בת-ימינו התואמת את יעדי התכנון הלאומיים ,הועדפה חלופה
חקלאית-כלכלית-נופית-סביבתית.
.11זהו הציר והמצפן לאורו יש לקבוע את המדיניות הקרקעית ביחס לקרקע החקלאית
הנכללת בגדרי מקרקעי ישראל ,בישראל של שנת .2011
.12הגדרת מטרת-העל לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר
קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר') 2010 ,עמ' ,(10מעידה על
כברת הדרך התפיסתית שעבר משרד החקלאות בשנים האחרונות ,ועל כך יש לברך:
"מטרת-העל :החקלאות הישראלית הינה חקלאות רב-משימתית
ורב-תפקודית המייצרת ומספקת מזון טרי ,בריא ,איכותי ,מגוון
ובעלות סבירה בכל ימות השנה ,סיבים ומוצרי נוי ,תורמת לפיתוח
מעגלים כלכליים נוספים של תשומות ועיבוד תוצרת ,ובנוסף
מייצרת ערכי נוף וסביבה ,התיישבות ופיתוח הכפר וערכים שבין
אדם ואדמתו .כל זאת תוך ראיה רב דורית של המקורות והאמצעים
ושמירתם לדורות הבאים"
הדבר משתקף גם מתוך כך ש 11-המטרות שנגזרו מתוך מטרת-העל נפתחות במטרה
הבאה )עמ' :(11
"לפתח את הצמיחה החקלאית-כלכלית תוך שמירה על איזון עם
משאבים טבעיים ועל אמצעי הייצור הבסיסיים ,קרקע ,שטח ימי
ומים ,המהווים משאב מוגבל שיש לשמור עליו )איכות וכמות("
.13יחד עם זאת ,במצב היום ,למרות מטרות אלו ,האינטרס הסביבתי אינו מוטמע כמעט
כלל בקבלת ההחלטות הנוגעת להקצאת קרקע חקלאית -לא בהקצאת הקרקע ,לא
המים ,לא החול ,ולא בהשפעות על המגוון הביולוגי )נפרט להלן( -ואינו מבוסס דיו
במדיניות משרד החקלאות ובפעילותו.
.14אכן ,כפי שמצוין במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד
החקלאות ופיתוח הכפר'" 2010 ,נושאים חברתיים וסביבתיים מוצאים ביטוי הולך וגדל
במסגרת פעילותו של משרד החקלאות" )עמ' .(57שינוי התפיסה המשמעותי התחולל רק
10
בשנים האחרונות .1שינוי זה עדיין לא חלחל לכל רובדי הפעילות הנדרשים .האיזון מוטה
עדיין כיום ,לטובת הערך הכלכלי-יצרני של החקלאות ,כאשר הערך הסביבתי אינו מקבל
משקל ראוי בתהליכי גיבוש המדיניות וקבלת ההחלטות.
.15כך ,למשל ,נמצא ש"-עיקר פעילותו של משרד החקלאות ,בכל אגפיו מחוזותיו ,מכוונת
לקידום של החקלאות כענף כלכלי"; "מערכת התמריצים מיועדת בעיקר לחקלאות
אינטנסיבית )תמיכה בהשקעות( ולא לחקלאות שטחים פתוחים"; "לא ברור עד כמה
שיקולים של שמירת המגוון הביולוגי מוטמעים בפעילות האגף לשימור קרקע וניקוז",
"שיקולים של מגוון ביולוגי לא משולבים בהחלטות מנהלת ההשקעות ,אף שלחקלאות
אינטנסיבית ייתכנו השפעות מזיקות על המגוון הביולוגי"" ,לא ברור עד כמה הידע הנוצר
בתחום כלכלת סביבה בא לידי ביטוי במדיניות או בתמריצי הסביבה .נדרש ליצור ידע רב
יותר בתחום .באומדן הערך הכלכלי של פרויקט המוגש למינהלת ההשקעות מחושבים
רק ערכי ייצור ולא תועלות חיצוניות )לדוגמא ערך ההשפעה על הסביבה(".
]אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר,2010 ,
עמ' [91 ,84 ,73 ,67
.16יש לתקן מצב זה .יש לקדם את הטמעת השיקולים הסביבתיים במדיניות החקלאית,
כשיקולים שווי ערך ,בכל רבדיה ,לרבות בעבודת ועדה זו ,לטובת הסביבה והחקלאות גם
יחד .חשוב שיובן כי זהו צורך קיומי לשני הצדדים.
על עבודת הועדה והרכבה
.17אין ספק כי הועדה נדרשת לנושאים מורכבים )הקצאת קרקע חקלאית ומשטר הנחלה(
הנוגעים באתוסים הבסיסיים של החקלאות בישראל.2
.18ההצעות אשר יוצעו בסיומו של מסמך זה ,מוכוונות למטרה אותה הגדירה החלטת
הממשלה :התאמת המדיניות הקרקעית החקלאית למציאות בת זמננו.
.19אשר להרכב הועדה :נוכח ההיבטים הסביבתיים של קביעת מדיניות קרקעית חקלאית
לגבי קרקע הנכללת בגדרי מקרקעי ישראל ,אך נכון היה כי בין נושאי הועדה ייכלל
הנושא של בחינת השלכות והיבטים אלו על כל מדיניות שתיקבע .בנוסף ,אך נכון היה כי
1השוו את הגדרת יעדי משרד החקלאות ב 2004-ו ,2007-שלא כללה כל התייחסות לסביבה ,שם עמ' 42ו-
,52להגדרת מטרת-העל ומטרות המשרד כיום ,שם עמ' – 10-11ראו את מטרת העל ,ומטרות מס' 10 ,8 ,1
ו 11-שמכוונות במפורש לשמירת הסביבה ,הטבע והמגוון הביולוגי
2עוד במסמך הכפר בשנות ה (1998) 2000-נכתב )עמ' " :(32יסודות מדיניות המקרקעין במגזר הכפרי נוצקו
עוד בשנותיה הראשונות של התיישבות המתוכננת ,בתחילת המאה ,ועברו התאמות שונות במהלך השנים,
אך זאת מבלי לגעת בשאלות יסוד כגון שיוויון חלוקת העיבוד בכפר ,מושג הנחלה הכמעט "מקודש" ,חובת
העיבוד ,העבודה העצמית וכד' ...השינויים ]בחקלאות[ מחייבים לבחון מחדש גם את היסודות העמוקים
והמקודשים ביותר במדיניות המקרקעין המסורתית בחקלאות".
11
יהיה ייצוג סביבתי ראוי ומובנה בהרכב הועדה ,הכולל את מנכ"ל המשרד להגנת
הסביבה ונציג ציבור בעל מומחיות בתחום האקולוגיה והגנת הסביבה .לסבר את העין:
)א( מסמך הכפר בשנות ה 2000-שנערך בזמנו עבור משרד החקלאות ,ועסק בקווי
מדיניות נדרשים לשם התאמת החקלאות לתמורות שחלו בה לאורך השנים )בדומה
לעבודת הועדה כיום( ,נערך על ידי ועדה בהרכב רחב ומגוון ,שכלל בין היתר את נציג
משרד הפנים ונציג המשרד לאיכות הסביבה.
)ב( במסמך "שמירה על המרחב הכפרי ומודל יישום חקלאות בת קיימא" אמדור-
אלימלך-צבן ,2005 ,מצוין בעמ' 104סיכום פגישה שנערכה במשרד החקלאות ב-
19.5.2005במסגרתה נדונו במשרד החקלאות אפשרויות לקידום הרעיון של
"חקלאות בת קיימא" ,ונקבע שם "נושאי חקלאות בת קיימא צריכים להיות
מסוכמים באמנה בינ-משרדית בין משרד החקלאות והמשרד לאיכות הסביבה .בכל
הנושאים צריך לפעול ביחד עם משרדי הממשלה הרלוונטיים – המשרד לאיכות
הסביבה ,משרד התשתיות )נציבות המים( ,ממ"י ומשרד האוצר".
.20לצערנו ,פניות החברה להגנת הטבע בעניינים אלו )מיום 19.12.10ומיום (20.2.11לא
הביאו להרחבת נושאי הועדה או הרכבה .למרות זאת ,ציפייתנו נותרה כבתחילה:
לעמדתנו ,לא ניתן לגבש מדיניות קרקע חקלאית ראויה וארוכת טווח ללא בחינת מובנית
של ההיבטים הסביבתיים וללא ייצוג סביבתי בהרכב הועדה.
אנו מצפים כי ליקויים מובנים אלו בהגדרת נושאי הועדה והרכבה יתוקנו בהקדם ,בודאי
לאור תכליתה של חקלאות בת קיימא ,העומדת בבסיס התשתית הערכית לעבודת הועדה
ולאור הצהרות משרד החקלאות ביחס לזיקת המשרד להגנת הסביבה לנושא.
נושא ראשון )ס"ק א' להחלטה( -קביעת מכסת נחלות לעיבוד החקלאי
הקדמה :על התמורות בחקלאות ועל התועלות הציבוריות-סביבתיות של החקלאות
.21בבסיס עבודת הועדה מונחות שתי הנחות מוצא:
הראשונה -למן תחילת החקלאות בישראל ,בשנות הקמת המדינה ,ועד היום ,חלו
תמורות משמעותיות בחקלאות ,הן בהיבט ההתיישבותי והן בהיבט של המקצועי של ענפי
החקלאות ,הגידולים ,שיטות הייצור וכיו"ב .תמורות אלו מושפעות מגידול אוכלוסין חד
ומהיר ,והצורך לספק תוצרת מזון טריה לאוכלוסיה ועד הטיית משקל הכובד בעשורים
האחרונים לחקלאות-ייצוא ]ראו למשל נוהל משרד החקלאות ,תנאים להשקעה בתשתית
חקלאית ,מ 2008-ו 2011-הקובע מדד של 30נק' 100/נק' לטובת ענפי גידול לייצוא[.
התוצאה של תמורות אלו היא ,בין היתר ,כי במרכז הארץ החקלאות הולכת ונזנחת,
ואילו בפריפריה ובאזורי עדיפות לאומית בהם ניתנים מענקים לחקלאים במסלולים
שונים ,החקלאות הולכת ומקבלת תנופה ב"מקפצת פיתוח"; וכן – כי מספר החקלאים
12
העוסקים בחקלאות בפועל ,באופן מלא או חלקי ,הלך ופחת משמעותית לעומת מספר
הנחלות החקלאיות המוקצות.
השניה -לחקלאות תועלות ציבוריות רחבות מעבר לתוצרת החקלאית לבדה ופרנסת
החקלאים כשלעצמה ,ובכללן תועלות ציבוריות-סביבתיות :החקלאות הינה תשתית
הכרחית להבטחת המרחב הפתוח ,שומרת על ערכי נוף ,איכות סביבה וערכים שבין אדם
לאדמתו ]שמירה על המרחב הכפרי ומודל יישום חקלאות בת קיימא ,אמדור-אלימלך-
צבן .[2005 ,נוכח מימדיה הקטנים של המדינה והמימדים המוגבלים של השטחים
המוגנים )שמורות הטבע והגנים הלאומיים( ,ממלאים השטחים הפתוחים שאינם מוגנים
ובכללם השטחים החקלאיים הפתוחים תפקיד חיוני מאין כמוהו בשמירה על המגוון
הביולוגי של ישראל ובאספקת שירותי מערכת אקולוגיים החיוניים כאמור לתפקוד
החקלאות ,לבריאות הציבור ורווחתו .מכאן ,שעם ניהול נכון ,יש ערך משמעותי כמגן
לשטחים הפתוחים הטבעיים על מכלול ערכיהם לטובת האדם.
הקונפליקט :העלויות הציבוריות-סביבתיות של החקלאות :ניצול משאבי הטבע,
הסביבה והמגוון הביולוגי ,ופגיעה בהם באופן שאינו בר קיימא
.22החקלאות מתבססת באופן מובנה על שני אמצעי ייצור מרכזיים שהם משאבי טבע
בסיסיים – קרקע ומים .משאבים אלו הינם נכסי כלל הציבור ומצויים בניהול ציבורי
ריכוזי.
.23הקונפליקט בין חקלאות וסביבה אינו הכרחי ,ומתעורר ,בעיקר ,בעקבות ניצול יתר של
משאבים הנוצר מהרחבת שטחי עיבוד חקלאי אל עבר שטחים פתוחים לא מופרים
במצבם הטבעי ומהתעלמות מהשפעת החקלאות על שטחים פתוחים סמוכים ,לרבות
השפעות מרחביות.
.24בתמצית ,ניצול היתר של משאבי הסביבה מתבטא בניצול יתר של משאב הקרקע
)השטחים הפתוחים( ,ניצול יתר של משאב המים ,ניצול יתר של משאב החול ,פגיעה בבתי
גידול ייחודיים כאשר מדובר באיתורים שגויים להכשרת קרקע חקלאית ]הקצאת קרקע
חקלאית והרחבת שטחי עיבוד חקלאי בנגב ובערבה כאיום לשמירת הטבע והנוף ,בן דוד,
,[2007השפעת שוליים על שטחים טבעיים סמוכים ,פגיעה נופית כאשר מדובר בחקלאות
אינטנסיבית ,ויישום לא נכון של החקלאות בשטח באופן הגורם לזיהום סביבתי :כגון,
דישון עודף ,משטר השקיה לקוי והשקיה בקולחין ,מוצא שפכים בלתי מטופל של משקי
בעלי חיים ותעשיות עיבוד תוצרת חקלאית ,חומרי הדברה ,סחיפה מוגברת של קרקע
]שמירה על המרחב הכפרי ומודל יישום חקלאות בת קיימא ,אמדור-אלימלך-צבן.[2005 ,
.25לעיתים מדובר בפגיעה שהיא בלתי הפיכה .שטח טבעי כמו חולות עגור שהפך לחקלאי
לעולם לא יחזור לתפקד כפי שהיה .קרקע שנסחפה ואבדה לעולם לא תחזור -למשל
שטחים נרחבים ברמות מנשה שאיבדו קרקע רבה וכבר אינם כשירים לגידולי מטעים כמו
שקדים או גד"ש כמו חיטה ,אלא רק לכרם גפן או זיתים שלא דורשים קרקע עמוקה .גם
אם ייפסק העיבוד החקלאי ,יכולת השיקום של שטח טבעי היא קשה )לעיתים בלתי
13
אפשרית( ,מוגבלת בהתאם לתנאי המקום והעיבוד החקלאי שהיה ,ודורשת משאבים
רבים ושנים רבות )לעיתים עשרות שנים(.
.26ניצול יתר של משאבי הטבע לצרכי החקלאות עומד בסתירה חזיתית למהות של חקלאות
בת-קיימא.
.27מטרת-העל במסמך האסטרטגיה של משרד החקלאות מ 2010-מגלמת הסכמה מלאה עם
משוואה זו.
.28במסמך "אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ופיתוח הכפר ,ניתוח מצב
קיים" ,אמדור-צבן-אור-צבן ,2009לצד עקרונות פיתוח בר קיימא בהם עמד המשרד,
ציינה העבודה גם "עקרונות פיתוח בר קיימא בהם הטיפול לוקה בחסר" ,ובהם:
"כיום משרד החקלאות תופס את תפקידו כמייצג האינטרסים של החקלאות ,ופחות
כמייצג את האינטרסים של הציבור הרחב ,ולפיכך הוא אינו מפעיל את עקרונות המזהם
משלם";
"מתן הנחות בתשלום עבור השימוש במשאבי הטבע הינו חלק מהסבסוד של החקלאות
בישראל )קרקע ,מים(";
"יש מעט פעילות של ניתוח הערך הכלכלי של השפעת החקלאות על הסביבה ,למשל
במסגרת תחום כלכלת סביבה וחקלאות בת קיימא";
"התייחסות חוצת גבולות מדינים ומנהליים – מגוון ביולוגי ושינויי אקלים .אלה הם
נושאים מרכזיים על סדר היום הסביבתי הגלובלי .ישראל הינה מדינה עשירה במיוחד
במגוון ביולוגי .לעת עתה היחסים בין המגוון הביולוגי והשטחים החקלאיים נתפסים
כמאופיינים בקונפליקט ,והתייחסות המשרד מתמקדת בצמצום השפעות שליליות של
הטבע על החקלאות .התרומה של החקלאות למגוון הביולוגי והמגוון הביולוגי בשדה
חקלאי אינם זוכים להתייחסות מתאימה" .נדרשת גם התייחסות לצמצום ההשפעה
השלילית של החקלאות על המגוון הביולוגי.
.29קונפליקט נוסף טמון בפריסת החקלאות בארץ:
בפועל ,מרכז הארץ הולך ונזנח מחקלאות – דווקא מקום בו החקלאות חיונית כחייץ ומגן
מפני לחצי פיתוח הולכים ומתעצמים ]בכרך אמצעי המדיניות לתמא ,35/צוין בעמ' :243
"החקלאות הנופית סביבתית רואה בחקלאות את האמצעי היעיל ביותר לשמירה על
מרחב ירוק פתוח באזורים שבהם פועלים לחצי שינוי ייעוד קשים"[.
מנגד ,החקלאות בפריפריה קיבלה בשנים האחרונות "תנופת פיתוח" ,לכאורה בהתאם
ליעדי תכנון לאומיים .אלא שלאור תפקידה החיוני במרכז הארץ ,יש לבחון האם אין
הטיית-יתר של החקלאות לאזורי הפריפריה ,גם על חשבון תשומת הלב הנדרשת
במרכז וגם על חשבון משאבי הטבע הלאומיים ש"יישאבו" לשם תנופת פיתוח זו ,גם
אם כוונה לפריפריה.
.30כלל ההיבטים הללו יומחשו להלן.
14
ניצול יתר של משאב הקרקע )או – מהיכן תבוא הקרקע?(
הכוונה ב'משאב הקרקע' בנייר עמדה זה היא לשטחים הפתוחים הנדרשים לשם עיבוד חקלאי.
.31במדינת ישראל ,העתידה להיות אחת מהמדינות הצפופות בעולם המערבי בשנת ,2020
הקרקע הינה משאב ציבורי הולך ומתכלה.
.32לשטחים הפתוחים בישראל חשיבות רבה ביותר בשל תרומתם לרווחת הציבור באספקה
של תפקודי סביבה וחברה ובכללם שמירה על ערכי טבע ,נוף ועל ערכי המורשת הטבועים
בנופי הארץ .במדינת ישראל הסובלת ממחסור חמור ומחריף בקרקע ושטחים פתוחים
השמירה על השטחים הפתוחים חשובה במיוחד.
.33העתודה העיקרית של שטחים פתוחים שנותרה באזור המאוכלס בישראל מצויה
בשטחים החקלאיים הפתוחים :השטחים החקלאיים מהווים למעלה מ 25%-מהשטחים
הפתוחים בישראל ,ולמעלה מ 50%-מהשטחים הפתוחים הצפון לבאר שבע .3עולה מכך
שבנוסף לתרומה הכלכלית הישירה לחקלאי ולמשק המדינה החקלאות מספקת שירות
חיוני לחברה .ואולם ,בשל הרווחיות הנמוכה של החקלאות והיעדר מודעות לשירות זה
חשופים שטחים אלה להזנחה ונטישה ולהגברת הפיתוי לפיתוח נדל"ני עליהם .השמירה
על שטחים פתוחים מקבלת ביטוי עיקרי במסגרות התכנון הפיסי )תכניות מתאר ארציות,
מחוזיות ומקומיות( ואולם ,בתכנון עצמו אין די .עקב הפיתוי הכלכלי ,ובשל המבנה
הפיסקלי הנהוג במדינה המעניק יתרונות ניכרים לפיתוח נדל"ני דווקא על השטחים
החקלאיים ,מצליחים לא אחת לחצי הפיתוח הנדל"ני לגבור על הוראות התכנון.
.34הצד האחר של המטבע הוא כי החקלאות מהווה חלק מתהליך פיתוח אשר לעיתים
מאיים על שטחים פתוחים איכותיים עשירים בערכי טבע ,נוף ומורשת .תהליך מסוג זה
מתרחש בעת הרחבת שטחי עיבוד חקלאי אל עבר שטחים פתוחים איכותיים טבעיים,
חלקם מעולם לא הופרו בתהליכי פיתוח ,חלקם עובדו בעבר הרחוק או הקרוב ,שטחים
שהם חלקת ארץ שיכולה להוות לציבור מקום לזהות בו את דמותה של הארץ כפי
שהייתה בעבר ,מתקיים בהם מגוון ביולוגי עם צמחייה טבעית ונופי צומח ,הם משמשים
לנופש ופנאי ,ומספקים שירותים אקולוגיים לרוות האדם .התפתחות השטח הבנוי
והאינטנסיפיקציה של החקלאות מגדילה את חשיבות השארתם במצב טבעי.
.35בשנת 2004חל שינוי מדיניות גורף ביחס להקצאת קרקעות לחקלאות בנגב ובערבה
]הקצאת קרקע חקלאית והרחבת שטחי עיבוד חקלאי בנגב ובערבה כאיום לשמירת
הטבע והנוף ,בן דוד ,[2007 ,ובהמשך גם בגליל ובגולן .מדיניות העבר היתה כי הגדלת
3חשוב להכיר נתונים אלו במיוחד נוכח הנתונים לגבי היקף השטחים המוגנים )שמורות טבע וגנים
לאומיים( :שטחים מוגנים מהווים 2.5%בלבד מהאזור הים תיכוני ,מבאר שבע צפונה ,כאשר בצפון הארץ
במיוחד מתאפיין בשמורות קטנות ומקוטעות )שמורות עציץ( ,ואילו בדרום הארץ ,השטחים המוגנים
מהווים 60%מסך השטחים הפתוחים ,אלא ש 66%-מתוכם הינם שטחי אש.
15
תקן נחלות או היקף נחלות ייעשה במשורה על בסיס הנחת מוצא מקצועית כי כמות
הנחלות היא נתונה ולא תגדל .מדיניות זו שונתה באופן דרמטי משנת 2004ואילך,
והוחלפה במדיניות של הגדלה מסיבית של תקן נחלות ו/או היקף נחלות .בין השאר הפך
הרף העליון ,של 80דונם לגודל נחלה ,לגודל נחלה סטנדרטי .כנובע מכך ,כיום ,החקלאות
בנגב ובערבה ובגליל הינה מפעל פיתוח אדיר .עסקינן ביוזמות לתוספת עשרות אלפי
דונמים של שטחי עיבוד חקלאי.
.36ואכן ,עמדת משרד החקלאות ]ראו עדכון מנכ"ל משרד החקלאות [2/2011 ,הינה כי גולת
הכותרת של העשור האחרון היתה תוספת נחלות והגדלת תקן מים וקרקע לנחלה בחבל
אשכול ,בבקעת הירדן ובגליל ,בערבה ,כיכר סדום ,וממש לאחרונה -אישור תכנית האב
לפיתוח רמת הגולן הכוללת הגדלת פרוגרמות וגורמי ייצור בגולן .לפי דוח פיתוח
החקלאות והכפר ]סיכום [2009ב 2009-היתה תוספת של 377נחלות ב 11-יישובים .ב-
2008תוספת של 281נחלות ב 11-יישובים.
.37המשמעות הסביבתית של מדיניות חדשה זו הינה הקצאת קרקע גורפת ורחבת היקף
המהווה התמרת שטח טבעי לכל דבר ועניין .הסבת שטחים טבעיים לשדות מעובדים
מעמיקה את הקיטוע של רצפים אקולוגיים ,פוגעת בתפקוד המערכות האקולוגיות
ובאספקת שירותים אקולוגיים ,ועלולה להוביל לפגיעה בבתי גידול ייחודיים בגלל
איתורים לא נכונים ,וזיהום או ניצול יתר של משאבים סביבתיים.
.38כך ,בתכנית להגדלת משבצת קרקע בישובי הגולן ,ביוזמת מועצה אזורית רמת הגולן,
שאושרה בועדת הפרוגרמות במשרד החקלאות ב 3/2009-ואושרה לאחרונה על ידי שר
החקלאות ]כך על פי עדכון מנכ"ל משרד החקלאות ,[2/2011מבוצע ניתוח של המצב
הקיים מול המצב החדש )יעד התכנית( ,כאשר המטרה הוא הגדלה משמעותית של
רווחיות החקלאות:
מצב קיים – 35דונם לנחלה ,מתוכם 30מעובד .רווחיות .₪ 34,000
מצב חדש – 60דונם לנחלה ,מתוכם 53מעובד .רווחיות .₪ 66,000
המודל המומלץ – תמריץ לגידול לפי איכלוס בפועל :מעל 60 - 50%דונם לכלל 100
הנחלות .מתחת ל 60 - 35%-דונם עד 70נחלות )ויתור על 30נחלות( ,בין 35%ל- 50%-
הכפלת מס' הנחלות המאוישות ב 60-דונם )ויתור על היתרה(.
להשגת יעדי תכנית האב נדרשת השלמת קרקע של 32,000דונם.
התכנית מציינת כי אותרו קרקעות פוטנציאליות למימוש התכנית )בשטחי מרעה קיימים,
באזורי שטחי האש ,עדיפות לצפון הגולן ומעל גובה 700מ' ,60%דרום הגולן ובגובה
300-500מ' ,35%סובב כנרת ובאזור הבטיחה .(5%אבל מעבר להתייחסות לשטחי
שמורות טבע ,לא ניכרת התייחסות סביבתית אחרת בתכנית :אין ניתוח של השלכות
תכנית האב על שטחים פתוחים שאינם שטחים מוגנים ,השלכות נופיות ,השלכות על
בתי גידול ,השלכות של קיטוע מסדרונות אקולוגיים ,השלכות על החיוניות והתפקוד
של מערכות אקולוגיות .לא נלקחו בחשבון העלויות הציבוריות של תוספת חומרי
ההדברה שיפלטו לסביבה ,או עודפי הדשנים שיתנקזו לאגן הכנרת.
16
.39בתכנית לפיתוח בר קיימא בערבה מ ,42009-שנערכה עבור המועצה האזורית ערבה
תיכונה ,מצוין כי תקן נחלות מבוקש לפני נתוני משרד החקלאות – .600תקן נחלות
מאוכלסות – .472תקן נחלות מאושר לא מוצה )למעט עין יהב וחצבה( .הקצאה לנחלות
הוגדלה מ 70-דונם ל 80-דונם .ומצוין שם כי מבוקשים תקני נחלה חדשים 120לעומת
100לפי 80דונם לנחלה.
השלמת קרקע למבוקש 13,200 :דונם.
תכנית האב מציינת כי התכנון להקצאת קרקע נוספת יביא לניצול מירבי של השטח
הפנוי לעיבוד חקלאי בזמן קצר יחסית .משמע :תוך זמן קצר ,ייווצר לחץ על שטחים
ערכיים מוגנים ,כאשר כבר היום קיים קונפליקט קשה ביחס לרצון לבצע הכשרה
חקלאית באזורים של בתי גידול ייחודיים בערבה ,בתהליך הנוגד את שימורם של שטחי
עין עופרים )"קול אמריקה"(.
.40קונפליקט דומה מתקיים גם בנגב המערבי )חבל שלום ,מ.א .אשכול( ,בתהליך הנוגד את
שימורם של שטחי חולות עגור ופארק הלס ]הקצאת קרקע חקלאית והרחבת שטחי
עיבוד חקלאי בנגב ובערבה כאיום לשמירת הטבע והנוף ,בן דוד.[2007 ,
.41נתוני עבודת החברה להגנת הטבע מ 2007-אשר התבססו על סקירת החלטות ועדת
פרוגרמות שבמשרד החקלאות בין השנים ) 2000-2006ולא נסתרו בתשובת משרד
החקלאות לדו"ח זה ,בדו"ח תשובה מטעמו מ ,(2008-העלו כי מדובר בהיקף פוטנציאלי
להרחבת שטחי עיבוד חקלאי בנגב ובערבה של לכל הפחות כ 94,000-דונם ,במסגרת 4
מועצות אזוריות בחלוקה הבאה :מועצה אזורית תמר 16,650דונם ,מועצה אזורית ערבה
תיכונה 16,302דונם ,מועצה אזורית אשכול 38,100דונם ,מועצה אזורית חבל אילות
24,000דונם.
.42ויודגש -היקפו הפיזי של הקונפליקט הינו רחב בהרבה מזה המתואר לעיל:
ראשית ,הנתונים לעיל לא סוקרים מהלך מקביל שנערך גם ביחס לקיבוצים.
למשל ,ביישובי מ.א .חבל אילות .נתון זה מתחדד לאור הפיתוח חקלאי נרחב בשטחי
המועצה האזורית רמת נגב )באר מילכה ,התיישבויות בודדים בדרך היין ומיזמים
חקלאיים( ומצפה רמון )בתכנית "שפת המדבר"( .כאשר נורמת התכנון במושבים במ.א.
אשכול עומד על 80דונם ,סביר כי לא ירחק היום וקיבוצי האזור יבקשו הרחבת משבצת
בהתאמה להחלטות הנוגעות למושבים הסמוכים.
שנית ,הנתונים לעיל לא סוקרים תכניות פיתוח דומות בגליל.
4מסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר' ,2010 ,מציין
את התכניות לפיתוח בר קיימא כחוזקה משמעותית בהליך הפנמת עקרונות פיתוח בר קיימא בקביעת
מדיניות ובעשיה במשרד החקלאות ]שם ,עמ' .[60ואכן ,התכנית לפיתוח בר קיימא בערבה הינה תכנית
שבהחלט מגלמת לקיחת אחריות ומתן משקל שווה למימד הסביבתי ביחס למימד הכלכלי והחברתי ,וזאת
הן בסקירת הליכי הפיתוח והמשאבים הנתונים בערבה ,והן בניסוח ההצעות העתידיות לגבי הערבה.
17
שלישית ,הנתונים לעיל לא סוקרים הקצאת קרקע שלא בתנאי נחלה )בסמכות ממ"י( או
לגבי החכרת קרקע לעיבוד עונתי/קצר טווח )בסמכות ממ"י(.
דוגמה להקצאה כזו הוא מקרה חלוצה ,בו הוקצו בחכירה זמנית 3,000דונם של שטחים
טבעיים להכשרה ,בניגוד להמלצת רט"ג.
הנתונים בדו"ח החברה להגנת הטבע מ 2007-הינם ביחס להקצאת קרקע חקלאית בתנאי
נחלה )בסמכות שר החקלאות(.
.43הנתונים החסרים ,המשקפים את מלוא היקף הקונפליקט הפיזי ,אינם מצויים בידי
החברה להגנת הטבע ,אך ברור כי מדובר בהיקף אדיר נוסף המעצים את הקונפליקט
ביחס למשאב הקרקע בישראל.
ניצול יתר של משאב המים )או – מהיכן יבואו המים?(
.44בתכנית להגדלת משבצת קרקע בישובי הגולן אשר מבקשת כאמור להגדיל ב 32,000-דונם
את היקף הנחלות בגולן ,השלמת מכסת מים הנדרשת עומדת על – 16.5מלמ"ק.
לפי התכנית ,מקורות מים למימוש התכנית ]נדרשים סה"כ 65מלמ"ק[ – מאגרי מים
קיימים – 36קידוחים קיימים – 10קולחין – 2כנרת – 2.5מי שתיה – 2קידוחי שמיר
)בפיתוח( – 10תוספת מהכנרת – .2.6
משמע ,התכנית נסמכת על מאגרים שנמצאים בפיתוח ) 10מלמ"ק( ועל שאיבת-יתר
נוספת של 2.6מלמ"ק מהכנרת בנוסף לשאיבה נוכחית של – 2.5כאילו מדובר בעניין
של מה בכך;
יודגש -ביחס לקידוחי שמיר קיימת עמדה הידרולוגית מקצועית הגורסת כי בטווח של
עשר עד עשרים שנה נחווה את השאיבה הזו בצורת הפחתה הדרגתית של כ 2 -מלמ"ק
מים בשנה הזורמים לכנרת .הפחתה זו תצטרף להפחתות נוספות שבגינן יבול המים
לכנרת הולך ומצטמצם בהדרגה בעשרות השנים האחרונות.
.45בתכנית לפיתוח בר קיימא בערבה ,2009 ,תקן נחלות מבוקש לפני נתוני משרד החקלאות
הוא 600נחלות .מכסת מים תידרש להגיע ל 42-מלמ"ק .השלמת מכסה של 9מלמ"ק.
התכנית מציינת כי בשלב זה אין אפשרות לממש פרוגרמה בשל מחסור צפוי במים .זאת
בהינתן קושי מובנה ביחס לערבה והוא כי מערכת הפקת המים בערבה היא עצמית.
התכנית מציינת גם כי צריכת מים מוגברת ואינטנסיבית מהאקוויפר ,תקופות צריכת
שיא ,גורמות להידלדלות המשאב ולפגיעה באיכות המים אותם הוא אמור לספק;
השאיבה מהאקוויפר נמצאת בעליה ,מיוחד בחודשי השיא ,משנה לשנה;
וכן כי חלה עליה בעשור האחרון במוליכות המים ,דבר המלמד על מליחות המים .ערכי
מליחות גבוהים משמעה פגיעה בגידולים החקלאיים .ככל שהמוליכות תעלה יקטן
היקף היבולים אותו הוא מספק .המוליכות נעה בין ) 1.0שפירים( ל) 2.2-מליחים(.
בערבה הגיע ל!2.48-
התובנה של התכנית היא כי קיימת ראיה קצת טווח באשר להתמודדות האזור עם צרכי
המים.
18
.46בנוסף ,בצד היתרון היחסי של המדבר המאפשר להקדים יבולים בכמה חודשים בשל
תנאי החום ,יש לשקול את החסרונות של הגדלת שטחי העיבוד בנגב ובערבה בהקשרים
רחבים יותר של השקיית המדבר ,שההשלכות שלהם יגדלו יחסית למצב כיום .יש לחקור
מה עלולות להיות ההשלכות )מה עלולה להיות נקודת הסף ,נקודת האל-חזור( ,טרם
קבלת החלטה לגבי הגדלת שטחי העיבוד:
)א( המדבר ,שמהווה אזור חקלאי משגשג בזכות היובש מסביב שגורם למיעוט מזיקים –
הפך וימשיך להפוך לאזור מושקה .לכן יש סכנה מוחשית להתפרצות מזיקי חקלאות
שתבטל את היתרון היחסי שיש לאזור על שווקים אחרים ,ותגרום להוצאות אדירות
על בקרת מזיקים שיגרמו לכלכליות נמוכה של הגידולים.
)ב( לשם השקיית הערבה נדרשת אנרגיה כדי לשאוב ,להוביל ולהתפיל מים .עולה כי
שיקולים אלו לא נלקחו בחשבון :מה יהיה מקור האנרגיה ,מי ישלם על האנרגיה,
הגברת פליטות וכו' .במסמך "אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות
ופיתוח הכפר ,ניתוח מצב קיים" ,אמדור-צבן-אור-צבן ,2009הומלץ "להביא
לצמצום השימוש באנרגיה בחקלאות" )שם ,עמ' ,55ראו גם עמ' 10למסמך
האסטרטגיה לפיתוח בר קיימא של משרד החקלאות( לאור כך שצמצום השימוש
באנרגיה הינו חלק מהיעדים הכלליים של פיתוח בר קיימא.
.47התוצאה היא כי פרוגרמות ההקצאה בגולן ובערבה בעייתיות ביותר בהיבט של משאב
המים .לכל הפחות ,התכנית לפיתוח בר קיימא בערבה מודה בכך בפה מלא.
.48הבעיות שנסקרו לעיל מתווספות לבעייתיות המוכרת של סבסוד משאב המים בחקלאות
– עניין הנמצא בקונפליקט קשה ועמוק זה זמן ממושך ,בודאי לאור השנים השחונות
האחרונות ,אך לא רק בגינן :בנוסף לכך ,כידוע ,קיימות טענות קשות של הציבור ביחס
לסחר במכסות המים המוקצות לחקלאים ,ביחס להעדר הנגישות לנתונים על צריכת מים
לחקלאות וביחס לאי החזרת מכסות מים לכלל הציבור לגבי שטחים חקלאיים שאינם
מעובדים.5
.49מדובר בסוגיות מורכבות ,שאין מקומן להיפתר במסגרת עבודת הועדה ,ברם בודאי שהן
מקצינות את הקושי הטמון בפרוגרמות הקצאת הנחלות לעיל המבוססות -פרוגרמתית -
על "מצאי מים" ,שאינו בנמצא ולא ברור כלל אם יימצא ובאיזה מחיר ,כלכלי וסביבתי.
5להמחשה ,במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר',
) 2010עמ' ,(64נכתב" :יתכן שיש חוסר התאמה בהקצאת המים הנוכחית לחקלאות ,המבוססת על הסדרת
הקצאות שנערכה ב 1989-על בסיס "דוח חזני" משנות החמישים .לא נבדקו לעומק הצרכים הנוכחיים של
החקלאות .כיום יש מקומות שבהם החקלאות זקוקה ליותר מים ובמקומות אחרים -היתה הסבה
לתעסוקות לא חקלאיות והמים משמשים לצרכים שאינם חקלאיים".
19
.50להשלמת התמונה ולאיזונה ,אך נכון יהיה לציין ישראל מובילה בתחום של השבת מי
קולחין לחקלאות ואת העובדה כי הנגב המערבי נסמך על מי שפד"ן .ועדיין ,הישגי
המדינה בתחום הקולחים ,בנגב המערבי בפרט ,לא מפצים ולא פותרים את בעיית משאב
המים באזורי הארץ האחרים הנשענים על מים מסובסדים או מים ממקורות טבעיים.
ניצול יתר של משאב החול )או – מהיכן יבוא החול?(
.51לחול חשיבות אקולוגית רבה ככלל .בישראל בית-הגידול החולי המדברי מהווה מיעוט
מתוך בתי הגידול המדבריים ,והוא פזור באופן כתמי ברחבי הנגב והערבה .מבחינת שפע
מינים ,ניתן לראות הבדל משמעותי במגוון הביולוגי לטובת בית-הגידול החולי מול בתי-
גידול אחרים בסביבה המדברית] .זמן ביקור ,חולות סמר בערבה הדרומית ,ויינשטיין
. [2010בית הגידול החולי נפגע קשות מפעילות אדם :חלק גדול משטחי החולות בערבה
משמשים לחקלאות ,כרייה של חולות לצורכי חיפוי שטחי חקלאות וצרכים נוספים .גם
המשארים בודדים של חולות מדבריים שנותרו מושפעים באופן אינטנסיבי מהשפעות
שוליים של החקלאות העוטפת אותם.
.52חשיבות משאב החול הולכת וגוברת עקב ניצול היתר של שטחי החולות בערבה .בעיקר
בשטחי מדינת ישראל אך גם בשטח הירדני של הערבה.
.53על כן ,ציפוי חול לצרכי חקלאות גובה מחיר סביבתי יקר.
.54בעלון 'קול הערבה' מ 9/2004-נכתב" :בערבה התיכונה אין קרקע טבעית ראויה לעיבוד
חקלאי .מזה שנים גייסנו כספים לביצוע ציפוי חול – קק"ל ,הסוכנות היהודית ומשרד
החקלאות .בערבה התיכונה למעלה מ 8,000 -דונם שעברו תהליך דומה ,כמות החומר
שנלקחה מתחום ירדן ו/או נחלים המעבירים חול בתהליכי השיטפונות למעלה מ-
3,000,000קוב!";
בעיתון ערבות של המ.א .ערבה תיכונה ,מ 4/2007-נכתב" :עתודות אדמה לצרכי ציפוי
באיכות ראויה אוזלות..נעשים ניסיונות לחפש אלטרנטיבות לאדמה החקלאית בשיתוף
המו"פ וחקלאים כמו מצעים מנותקים אולם התעוררה בעיית מימון לנושא";
בדיון ועדת הפרוגרמות בענין הגדלת תקן הנחלות לעין יהב וחצבה מ 4/2009-נכתב כי :
יש מגבלות על פיתוח הקרקע .ציפוי חול הוא בעיה מכיון שהמקורות מוגבלים .המו"פ
מוביל בדיקה של חלופות שלא תלויות בציפוי חול" )וחרף זאת ,בהחלטת אישור הבקשה
נרשם כי קיים מצאי קרקע זמין;(..
והתכנית לפיתוח בר קיימא בערבה מ 2009-קובעת )ההדגשה הוספה(" :משאב החול
וחומר הואדיות הולך ואוזל כבר מעבר להגדרה של משאב .זהו משאב חסר ונדרשת
הערכות מחודשת להתמודדות עם החסר".
.55אף על פי כן ,משרד החקלאות אישר ב 2008-ו ב 2011-נוהל תמיכה בקליטת משפחות
חדשות באזורי עדיפות לאומית ,באמצעות מתן תקציבי תמיכה להכשרות חקלאיות
ולציפוי חול )ב 2011-בערבה התיכונה( :עד ₪ 10,000לדונם לציפוי חול.
20
.56ההליכה בתלם של המשך אישור וקידום חקלאות המבוססת על ציפוי חול – כאשר
מתקיים מו"פ לחלופות לציפוי חול )מצעים מנותקים ,חלופות גידול בתעלות הזנה ונפח
שורשים מוגבל( אשר דווקא בו צריך לתמוך ואותו לקדם במלוא המרץ – אינה עולה
בקנה אחד עם הצהרות משרד החקלאות בדבר מחויבותו לחקלאות מקיימת.
.57יש לציין כי מצעים מנותקים הוא תחום טכנולוגי מתפתח ,וכי בארץ כריית טוף לצורך
מצעים הינה בעייתית היות והיא נעשית בתילי רמת הגולן שהם בעלי ערך ייחודי מבחינה
סביבתית ,ועל כן יש לשקלל גם זאת בסך השיקולים.
.58קידום חקלאות המבוססת על מצעים מנותקים תואמת גישת התנהלות סביבתית
המביאה לחסכון במשאבים ולניצול יעיל של חומרי גלם )בסייג של אי פגיעה במשאבים
אחרים תוך כדי כך ,דוגמת כריית הטוף בגולן(.
.59גישה התייעלות סביבתית מיוחסת בעיקר לפרופ' פורטר מאוניברסיטת הארווארד.
כתימוכין לגישתו הוא מביא )בין היתר( את הדוגמא של תעשיית הפרחים בהולנד אשר
גרמה במשך שנים לזיהום קרקע ומים כתוצאה משימוש נרחב בדשנים ובחומרי הדברה.
כתוצאה מרגולציה סביבתית ,עברה התעשייה לשיטת גידול במעגל סגור על גבי מצעים
מנותקים ,תוך מיחזור של המים וחומרי הדישון וההדברה ,מהלך אשר הביא להפחתה
משמעותית בזיהום הסביבתי – יחד עם חסכון עצום לתעשייה.
ניצול יתר ופגיעה במשאבי טבע אחרים -טבע ,נוף ,מגוון ביולוגי
.60התכנית לפיתוח בר קיימא בערבה סוקרת את המצב הקיים בערבה ,ומשקפת תמונת מצב
עגומה של הפגיעה הסביבתית הנוספת ,המצטברת לפגיעה במשאב הקרקע ובמשאב
המים:
.61דישון יתר גורם לזיהום מי התהום ,להעלאת מליחות הקרקע ,ולזיהום התוצרת
החקלאית;
הטמנת פסולת בצורה לא מוסדרת מהווה מפגע סביבתי ,מקור למינים מתפרצים ומינים
פולשים המשנים את המערכת האקולוגית שבמקום ,משנה את מרקם הקרקע ,ומפזרת
פסולת הפוגעת בסביבה ובעולם החי;
אתרי קומפוסט לא מאושרים מהווים סכנה נוספת לזיהום האקוויפר;
חיפוי הקרקע בחול לצורך הצבת החממות מחייב את יישור פני הקרקע ועקירת הצומח
הטבעי;
החממות מהוות מלכודת מוות לכל חיית בר שנכנסת אליהן )בערבה חלה הכחדה של
מינים מקומיים כגון שועל חולות וחתול חולות(;
בקרב עובדים זרים רווח מנהג קשה של צייד בלתי חוקי הגורר פגיעה חמורה במגוון
בעלי החיים;
הסכרים שהוקמו בעין יהב ,חצבה ,ועידן מונעים הגעה של מים אל ערוצי הנחלים ואל
מי התהום ובאופן זה מושפעת כל המערכת האקולוגית באזור;
הקמת מאגרי החלחול גורמים לחסימת נתיב הזרימה של נחל ערבה.
21
.62יש לשים לב לכך כי הרחבת שטחי עיבוד חקלאי בנגב ובערבה אינה מיועדת ככל הנראה
לחקלאות פתוחה בעיקרה )חקלאות שטח פתוח ללא מבנים ,חממות ,בתי רשת וכד'( :על
פי קול קורא שהוציאה הרשות לתכנון במשרד החקלאות בנוגע לתמיכה בהכנת תוכניות
במרחב הכפרי בשנת 2006ושוב בשנת ,2007תינתן עדיפות לתמיכה בתוכניות למבנים
חקלאיים בנגב ובערבה )העדר תוכניות כאלו נתפס כחסם לפיתוח( .כן ראה בתשובת
משרד החקלאות מ 2008-לעבודת החברה להגנת הטבע" :נדרש לה )לחקלאות בשטחים
הפתוחים( עורף של חקלאות אינטנסיבית ,בהיבט הכלכלי ,ועורף לוגיסטי של מבני שירות
וטיפול בתוצרת החקלאית ,בהיבט התפקודי" .מתוך אלו עולה כי המגמה היא להכין
לשטחים אלו בעתיד תכניות סטטוטוריות אשר יאפשרו הקמת מבנים חקלאיים ,ומה
שהיה במקור חקלאות נופית יהפוך בחלוף הזמן לחקלאות מבונה.
.63אשר למגוון הביולוגי – כאמור בפתח דבר ,מגוון זה הוא תנאי תומך ,תנאי בלעדיו אין,
לחקלאות פוריה ובת קיימא .באופן אירוני ,החקלאות ,בהקשרים מסוימים המשתנים
לפי תנאי המקום ,הגידולים ,ואופי הייצור ,היא גורם מניע מרכזי בתהליך אבדן המגוון
הביולוגי ,וההתדרדרות בתפקוד המערכות האקולוגיות בעולם ובישראל .ממשק חקלאי
מוטעה מוביל להתדרדרות ביכולת של המערכת האקולוגית לספק שירותים תומכי חיים.
כך למשל ,התדרדרות והעלמות של שכבת הקרקע העליונה ) (Topsoilהיא תופעה המכסה
כ 16% -משטח גידולי השדה ,המרעה ,והיערות בעולם .הממשק החקלאי המודרני
המקובל באזורים יובשניים בעולם ,ומאופיין בפליחת הקרקע והשקיה במים מליחים או
בקולחים ,גורם לפגיעה במגוון המיקרואורגניזמים בקרקע ,מקדם תהליכי סחיפה
והתדרדרות של קרקעות ,וחותר תחת בסיס הפוריות הטבעי של הקרקע החקלאית .ניהול
לקוי של חומרי דישון במערכות חקלאיות ,וניקוז לא מבוקר של הפרשות של חיות משק
המרוכזות במכלאות ,גורמים לדליפה של חנקות ומזהמים לאגני היקוות ,ולנזקים בלתי
הפיכים לבתי גידול טבעיים ולמערכות מימיות .6כבר כיום אנו עדים לירידה בחיוניות
ובתפקוד של המערכות האקולוגיות התומכות בייצור החקלאי .אבדן של מגוון ביולוגי,
שינויי אקלים ,מחסור במים ,סחיפה והתדרדרות של קרקעות ,צפויים לפגוע ביכולתן של
המערכות החקלאיות להגדיל את ייצור המזון בעתיד ]מהפכה ירוקה בחקלאות –
מאספקת מזון לאספקת שירותים אקולוגיים ,סקוטלסקי.[2010 ,
.64חשוב להפנים כי להשפעות השוליים ) (edge effectשל החקלאות רדיוס רחב בהרבה
מהמיקום שנבחר לשדה החקלאי ,וכי לשינוי פני האזור הטבעי משמעויות מרחביות
המשפיעות על מערכות טבעיות שנושקות או סמוכות לשטחים החקלאיים.
6דוגמא לחוסר זהירות שנובע מהעדפה מגזרית מוטת חקלאות בעולם – בעקבות המרה של שטח יער
לחקלאות ביער המאו בקניה מרחפת סכנת מדבור על כל מי שנהנה ממי הנילוס והיום משקיעים הון עתק
בניסיון לתקן את הנזק שנגרם.
22
.65המשמעויות המרחביות מומחשות במחקרים מהשנים האחרונות ביחס לערבה ולנגב
המערבי:
)א( מתפרצים ושינוי המאזן האקולוגי לטובת מינים אופורטוניסטים -השטח החקלאי
מהווה מקור מזון זר המושך מינים אופורטוניסטים הדוחקים את רגלי המינים
המקומיים המותאמים לסביבה המדברית .כך ,קיימות עדויות על דחיקה של לילית
מדבר )מין מדברי נדיר( על ידי אוח מדברי )מין אופורטוניסט המשגשג בסמיכות
לשטחים חקלאיים( בעקבות הרחבת שטחי החקלאות בערבה ]מחקר מרכז הצפרות
באילת .[2008 ,בחולות הנגב המערבי התפשטות שטחי החקלאות הביאה לכניסה של
מינים מתפרצים כמו עורב אפור ,תור צווארון ותן זהוב לתוך השטח הטבעי .כניסתם
של מינים אגרסיביים אלו עם שטחי החקלאות עמוק לתוך השטח המדברי גורמת
לדחיקה של המינים המקומיים שאינם עומדים בתחרות .פיזור שטחי חקלאות בכל
היקף שטחי החולות יוצרת טבעת חנק על אלו המתקיימים בבית גידול זה ]השפעת
החקלאות על האקולוגיה של חולות הנגב המערבי .רט"ג ומכון דש"א ,רותם.[2011 ,
)ב( מינים פולשים -החקלאות האינטנסיבית משכה לאחרונה לערבה את המאיינות
והדררות ,שמנצלות את שטחי החקלאות כמקור מזון .יש להניח שמינים מזיקים
אלה ,הפוגעים ביבולים חקלאיים ובמינים המקומיים ,יגיעו גם לשטחי הנגב המערבי
בעקבות הרחבת שטחי החקלאות שם והסבתה למטעים ]רותם .[2011
)ג( שינוי תשתית פיזית של בית הגידול -מי השקיה חקלאית זולגים לשטח הטבעי
ומתמירים אותו -מים שמקורם בהשקיית שטחים חקלאיים העשירו במי תהום
גבוהים את המערכת האקולוגית החולית בשטחים מדבריים סמוכים )חולות סמר(,
הביאו לכיסוי צומח מוגבר ובעקבות כך לדחיקת המינים החוליים הנדירים ,כמו
גרביל דרומי ,המוגדר בספר האדום כמין שעתידו בסכנה ]טלבי .[2009בעקבות ריבוי
השטחים המושקים ומאגרי המים הנלווים לחקלאות ניכרת דחיקה של המין
המדברי קרקל ועליה בכמות חתולי הביצות בנגב המערבי ]רותם .[2011
)ד( ניצול לא יעיל של שטח חקלאי הגורם לכרסום בשטחים טבעיים -ניצול לא יעיל של
השטח החקלאי מביא לכרסום בשטחים טבעיים ובעליה בדרישה לשטח מעובד .נושא
זה מודגם במלוא חריפותו בגידולי תפוחי האדמה בנגב המערבי – מזיקים בקרקע
הפוגעים בתפוחי האדמה גורמים לכך ששטח בו גודלו תפוחי אדמה אינו יכול לשמש
לגידול תפוחי אדמה בשלוש עד ארבע השנים העוקבות עקב נגיעות הקרקע במזיקים.
בשטחים המנוהלים כיאות מנוצל השטח למחזור גידולים אחר וישמש לתפוחי אדמה
בעת המתאימה ,אולם לעיתים יש דרישה לשטח הגדול פי ארבע מהשטח המיועד
לגידול תפוחי האדמה והשטח הראשון ניטש לאחר שנת גידול והחקלאי עובר לשטח
הבא .מבחינה אקולוגית יש כאן פגיעה משמעותית ביותר מאחר והדרישה לשטח
גורמת להכשרה של כלל השטח המבוקש וגריעתו דה פקטו משטחי הטבע .מאחר ולא
כל השטח מעובד הוא חשוף לחדירה של מינים פולשים כמו הכנפון הזהוב )ורבזינה(
והתקדמות וחדירה של מינים מלווי חקלאות לעבר השטחים הטבעיים ]רותם .[2011
23
.66היבטי הפגיעה בטבע ,בנוף ובמגוון הביולוגי הומחשו כאן ביחס לערבה אך הם מתקיימים
בשטחי חקלאות ככלל ,בעוצמת פגיעה המשתנה בהתאם לאופי הגידול החקלאי ,אופי
הייצור ,מיקום הגידול החקלאי ,מאפייניו הטבעיים המקוריים של השטח ועוד.
.67אמנת המגוון הביולוגי עליה חתומה מדינת ישראל קובעת שכל צד מתקשר "ישלב ,ככל
שהדבר אפשרי ומתאים ,את שימור המגוון הביולוגי והשימוש בר קיימא בו בתכניות
וביעדי מדיניות מגזריים או בין מגזריים הנוגעים לדבר".
.68למרות מחויבות זו ,משרד החקלאות – המקדם תמיכה בהשקעות בחקלאות בפריפריה
– מנותק לחלוטין ברובד זה של קבלת החלטות ,משיקולי המגוון הביולוגי" :שיקולים
של מגוון ביולוגי לא משולבים בהחלטות מנהלת ההשקעות ,אף שלחקלאות אינטנסיבית
ייתכנו השפעות מזיקות על המגוון הביולוגי" ]אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד
החקלאות ופיתוח הכפר ,ניתוח מצב קיים.[2009 ,
הטיית הפיתוח החקלאי לפריפריה/זניחת מרכז הארץ
.69למרות הקונפליקט בין החקלאות לסביבה ,התועלות שלה כשטח פתוח במרכז הארץ הן
רבות ,במיוחד לצורך הבטחת מרחב ירוק פתוח בסביבה אורבנית צפופה )ראה אמצעי
המדיניות לתמא ,35/עמ' .(243
.70לעומת זאת ,בפריפריה יש מקום לפתוח תעסוקות מקיימות בדגש על שירותים לתיירות
אקולוגית ,פנאי ונופש וכו' ,תוך ייעול השימוש במשאבי הטבע ללא הרחבת שטחי העיבוד
ע"ח שטחים טבעיים.
.71ועדות החקירה לשינוי גבולות שיפוט בין מועצות אזוריות לערים ,המוקמות חדשות
לבקרים במרכז הארץ ממחישות את הלחץ האדיר על השטח החקלאי הפתוח במרכז
הארץ ,ואת הצורך לחזק ולתמרץ את קיום החקלאות :חייץ חקלאי מתפקד מספק
שירותי סביבה חשובים לתושבי הערים ,וקיומו מאלצן להיבנות בצורה יעילה
וקומפקטית ,תוך שימור היכולת של הציבור העירוני לצאת אל השטח הפתוח וליהנות
ממנו בקרבה לבית )צפון קדימה ,אגן פולג ,אלכסנדר ,שורק וכו'(.
תהליך הקצאת הנחלות:
מצוי בשליטה מוחלטת של משרד החקלאות ,הגורמים המיישבים והמגזר
החקלאי ,ללא שיתוף גורמי סביבה ,ללא שיתוף ציבור וללא תשומות סביבתיות
בעת גיבוש המדיניות הקרקעית החקלאית
.72תהליך הקצאת הנחלות הינו ,בתמצית ,כך :מקור התהליך בהחלטות מס' ,8 ,1ו 9-של
מועצת מקרקעי ישראל המסמיכות את שר החקלאות לקבוע תקן מספר נחלות לישוב
ותוספת נחלות לישוב .השר מקבל את החלטתו על בסיס המלצת ועדת הפרוגרמות
במשרד החקלאות ,מעביר החלטתו לועדת הקרקעות העליונה ישראל שבמשרד
24
החקלאות ,אשר קובעת את מיקום הנחלות ובעקבות זאת מקצה מינהל מקרקעי ישראל
את הקרקע.
נרחיב להלן:
.73ועדת הפרוגרמות ,במשרד החקלאות מהווה כיום ציר מרכזי בפעילות הרשות לתכנון
ומיישמת את מדיניות משרד החקלאות ומשקיעה את עיקר זמנה ומירצה בחיזוק
הפריפריה ]דוח פיתוח החקלאות והכפר ,סיכום .[2009מעמד הועדה] :מסמך משרד
החקלאות מ 2008-במענה לעבודת החברה להגנת הטבע[ מדובר בועדה לא-סטטוטורית,
הפועלת במסגרת הרשות לתכנון במשרד החקלאות .ב 1962-התקבלה החלטת ממשלה
לפיה מינהל התכנון ימליץ בפני שר החקלאות על מדיניות תכנון חקלאי וההתיישבות,
הועדה פועלת במסגרת זו .הרכב הועדה] :עבודת הכשרת קרקע חקלאית[ חברים בה 6
נציגי משרד החקלאות )נציגי הרשות לתכנון( ונציג אחד מטעם ההתיישבות )הסוכנות
היהודית/ההסתדרות הציונית( ,ומשקיפים מתנועת ההתיישבות וממרכז המועצות
האזוריות .מרכזיות החלטות הועדה :מסמך משרד החקלאות מ 2008-מציין כי "ועדת
הפרוגרמות עוסקת אם כן בשאלה המהותית של הצורך והאפשרות לפיתוח ומימוש
פרוגרמה .ועדת הפרוגרמות קובעת למעשה את המסגרת הכללית של אמצעי הייצור
)קרקע ומים( המהווה מעין מקסימום לשם התוויה לטווח רחוק" )עמ' " ;(9בשלב הבא,
לאחר התקדמות באכלוס ובאיתור מצאי מים וקרקע ,עובר הטיפול בהקצאת הקרקע
לועדת הקרקעות העליונה ]אשר[ ממליצה למעשה בעיקר למי תוקצה הקרקע ואת
המיקום המדויק של ההקצאה" )עמ' " ;(9ועדת הקרקעות..מחליטה בפועל האם והיכן
להקצות את הקרקעות" )עמ' .(9נדגיש -לכאורה לועדת הקרקעות סמכות לשקול
"האם" להקצות ,אלא שאם תבוא בפניה בקשה בצירוף "מצאי קרקע ומים" תוכל לעלות
טענה כי התקיימו דרישות ועדת הפרוגרמות וכי ועדת הקרקעות כבולה ועליה לאשר את
הבקשה ולדון רק בשאלת המיקום .שיקולי הועדה :נוהל עבודת ועדת הפרוגרמות מ-
2005קובע את הקריטריונים למתן המלצה לתקן מספר הנחלות ולמתן המלצה לתקן
גודל נחלה .אין אף קריטריון לפיו נבחנת השפעת ההקצאה )במידה ויימצא מצאי
הקרקע והמים( על ניצול משאבי הטבע והסביבה .העדר שיקולים אלו ניכר בבירור
בהחלטת ועדת הפרוגרמות מ 3/2009-לאישור הגדלת נחלות בעין יהב וחצבה ואישור
התכנית להגדלת תקן נחלות בגולן.
.74ועדת הקרקעות העליונה במשרד החקלאות גם היא ועדה לא סטטוטורית .דנה בהחלטות
שר החקלאות )על בסיס המלצות ועדת הפרוגרמות( וממליצה למינהל על הקצאת קרקע
לחכירה לטווח ארוך לצרכי עיבוד חקלאי .הועדה אינה דנה בבקשות לחכירה קצרה )עד 5
שנים( .נדגיש – ועדה זו עוסקת בשאלת המיקום ,שאלת המיקרו ,לא בשאלת המאקרו.
הרכב הועדה] :הכשרות קרקע חקלאית באזורים הרריים ,מגמות בעבר והכוונתן בעתיד,
מכון דש"א [2005 ,מדובר בהרכב של 7חברים 3 :נציגי משרד החקלאות 3 ,נציגי ארגוני
חקלאים ונציג המוסדות המיישבים )הסוכנות היהודית /הסתדרות ציונית( .לפני כ7-
שנים החלו רט"ג וקק"ל לשבת בדיוניה כמשקיפים ,כאשר לפני כ 4-שנים קק"ל )שפועלת
גם כגוף מיישב ,וגם כגוף מבצע של תכניות פיתוח התיישבותיות וחקלאיות( צורפה כחבר
25
להרכב ,רט"ג – עדיין בגדר משקיף בלבד .בנוהל עבודת הועדה קיימת אפשרות ערר על
החלטת הועדה בפני שר החקלאות.
.75להשלמת התמונה בדבר המסגרות בהן מתקבלות החלטות ביחס להקצאת קרקע
חקלאית ,יש להוסיף:
)א( את וועדות ההשכרה בממ"י ,שעוסקות בהקצאת קרקע לעיבוד לתקופה של עד 3
שנים -גם בהן נציג סביבתי בודד במעמד של משקיף בלבד;
)ב( את העובדה כי ועדת הקרקעות העליונה עוסקת לא רק בחוזי חכירה ארוכי טווח
בתנאי נחלה ,אלא גם בחוזים ארוכי טווח שלא בתנאי נחלה )חוזי מטעים מול
משקיעים פרטיים ,והחל מ 2008-גם חוזים שלא בתנאי נחלה לשם הקמת חממות
לתקופה ארוכה ,החלטה מס' 1154של מועצת מקרקעי ישראל( אשר גם הם
מתפרשים על שטחים פתוחים נרחבים .משמע ,בכל סוגי ההקצאה שתוארו לעיל
)בתנאי נחלה/לא בתנאי נחלה/בחוזה ארוך טווח/בחוזה זמני( הייצוג הסביבתי נמצא
בסיומו של ההליך.
.76יצוין כי בשנים האחרונות ניכרת בועדות ההקצאה של ממ"י )ועדת הקרקעות העליונה,
ועדת ההשכרות( נכונות להתייחס להיבטים סביבתיים בהחלטות ברמת המיקרו של
ההקצאה .אבל כאמור הדבר מגיע רק לאחר שברמת המאקרו ,ההתייחסות הסביבתית
בכלל ולחיסכון במשאב הקרקע בפרט ,כמעט ואינה קיימת.
.77ומה עם יתר הגורמים הממשלתיים? יתר הציבור? כנחזה מהמתואר לעיל ,התהליך כולו
נשלט ע"י גורמים להם אינטרס מובהק בפיתוח החקלאות .ליתר הגורמים הממשלתיים
)רשות המים ,מינהל מקרקעי ישראל ,המשרד להגנת הסביבה ועוד( אין בכלל דריסת רגל
מובנית בתהליך קביעת הפרוגרמה ,ואילו קק"ל ,כחברה )שהינה כאמור גם גוף מיישב
ומבצע( ,ורט"ג ,כמשקיף בלבד ,מצויים בשלב המיקרו בלבד )שלב האיתור הספציפי(.
בולט גם העדרם של נציגי הארגונים הסביבתיים כמייצגי אינטרס ציבורי והדורות
הבאים .ולגבי יתר הציבור )הכוונה – כל מי שאינו נכלל במגזר החקלאי( :אין לו שום
מעמד או יכולת להשפיע על הליך גיבוש המדיניות החקלאית ,ושום מעמד או יכולת
להשמיע דברו ביחס לפרוגרמה המתגבשת והשפעותיה הציבוריות – אשר כפי שהובהר
לעיל ,הינן רחבות הרבה יותר מאשר השפעות על החקלאות לבדה.
.78הדברים מומחשים היטב בשקופית מתוך התכנית להגדלת משבצת קרקע בישובי הגולן,
הסוקרת את השלבים לאישור התכנית:
רק לאחר השלמת התהליך כולו ולאחר הקצאת הקרקע במינהל וקביעת הלו"ז לביצוע,
מצוין שם השלב של "הצגת התוכנית לגופים נוספים המעורבים בתוכנית :רשות המים,
החטיבה להתיישבות ,הקק"ל ,משרדי ממשלה רלוונטיים".
משמע ,גופים רלבנטיים נוספים – רק לאחר השלמת הליך ההקצאה .יתר הציבור ,אשר
נחלת הכלל שלו נפגעת – כלל לא בתהליך.
26
.79יודגש כי לאור העקרונות הכללים של פיתוח בר קיימא )שיוויון בין-דורי ,שיוויון תוך
דורי ,והרחבת המקורות למשק באמצעות צמיחה[ ,אחד מיעדיו של פיתוח בר קיימא הוא
הגברת מעורבות הציבור בקבלת החלטות ]אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד
החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר ,2010 ,עמ' .[16יעד זה נכלל בין 15העקרונות
שנקבעו על ידי ועדת המנכ"לים בהמשך להחלטת הממשלה לפיתוח בר קיימא ):(2004
"מעורבות הציבור וגיוסו" ,הציבור כשותף" .גם במסמך האסטרטגיה הנ"ל )עמ' (86הוכר
"שיתוף ציבור החקלאים/הציבור הכללי בעיצוב מדיניות" ,כיעד של משרד החקלאות.
המסקנה :הקצאת קרקע חקלאית ,ובכללה מכסת נחלות ,אינה נעשית כיום על פי
עקרונות של חקלאות בת קיימא
.80מסקנת הדברים היא כי הקצאת קרקע חקלאית ככלל ,ובכללה הקצאת נחלות ,נעשית
באופן שאינו בר קיימא.
.81כאמור בפתח דבר ,מדיניות פיתוח בר-קיימא של אזורים חקלאיים חייבת לאזן בין
שלושה מרכיבים :המערכות האקולוגיות )שימור משאבי הטבע(; הכלכלה החקלאית
)כדאיות כלכלית של ייצור המזון(; ופיתוח הכפר )הקהילה -יציבות חברתית ,גיוון
מקורות פרנסה( .פיתוח חקלאי או כלכלי המכלה את משאבי הטבע ופוגע בתפקוד
המערכות האקולוגיות אינו פיתוח בר-קיימא.
.82בתשובת משרד החקלאות מ 2008-לעבודת החברה להגנת הטבע משורטט בבהירות כיצד
השיקול הסביבתי נדחק ל"סוף התור" ,וכיצד השיקול החקלאי-כלכלי הוא בעל הבכורה
)ההדגשות הוספו(:
נכתב שם כי הגדלת תקני הנחלות נועדה לחזק את ההתיישבות על בסיס פרוגרמה
"המהווה מעין תכנית אב שבחנה את ההיבט החקלאי והכלכלי במשולב עם ראיה כוללת
של צרכי היישוב וכיווני התפתחותו" )עמ' ;(8
כי "ועדת הפרוגרמות עוסקת אם כן בשאלה המהותית של הצורך והאפשרות לפיתוח
ומימוש פרוגרמה .ועדת הפרוגרמות קובעת למעשה את המסגרת הכללית של אמצעי
הייצור )קרקע ומים( המהווה מעין מקסימום לשם התוויה לטווח רחוק" )עמ' ;(9
וכי "בשלב הבא ,לאחר התקדמות באכלוס ובאיתור מצאי מים וקרקע ,עובר הטיפול
בהקצאת הקרקע לועדת הקרקעות העליונה ]אשר[ ממליצה למעשה בעיקר למי תוקצה
הקרקע ואת המיקום המדויק של ההקצאה" )עמ' ,(9והיא זו שלוקחת בחשבון שיקולים
רחבים בהם השיקול האקולוגי )עמ' .(9
.83משמע ,השיקול הסביבתי נדחק לשלב האחרון ,שלב המיקרו ,ולא נמצא כלל בשלב
הראשון ,שלב גיבוש המדיניות הקרקעית .זאת למרות שהשיקול הסביבתי הוא חלק
אינטגרלי מהשיקול החקלאי והכלכלי .ולמרות שבעידן הקיימות ברור כי החלטות
מדיניות שגויות סביבתית פוגעות בסופו של יום גם בכלכלה ובחוסן החברתי.
27
.84בהקשר זה יצוין כי במס' מדינות מפותחות בעולם החברות ב ,OECD -כמו גם בהנחיות
של האיחוד האירופי לחברות האיחוד ,החלטות מדיניות ,פרויקטים או פעולות ,בעלי
משמעות סביבתית משמעותית ,לרבות פעולות ממשלתיות ,חייבות בשקילת השיקולים
הסביבתיים באמצעות כלי של הערכה סביבתית ) Strategic Environmental
:(Assessmentבארה"ב ברמת החקיקה הפדרלית וכן מדינות רבות בארה"ב,
באוסטרליה ,בקנדה )שילוב השיקולים הסביבתיים מתקיים בתהליכי ההחלטה על
מדיניות כללית ,שמהוות בסיס בהמשך להכנתה של מדיניות ספציפית( ,בהולנד )תסקיר
סביבתי אסטרטגי הוא חובה עבור תכניות סטטוטוריות או מנהליות ,אשר מהוות מסגרת
חוקית לקבלת החלטות הנוגעות לפרויקטים( ,ובאנגליה.
.85בישראל ,2011מאסת הפיתוח החקלאי המבוקשת הופכת לסוגיה איכותית ,ולא רק
כמותית .היקפי הפיתוח החקלאי המבוקש יוצרים קונפליקט עמוק בין תנופת הפיתוח
ובין משאבי הטבע )מים ,קרקע ,מגוון ביולוגי ומערכות אקולוגיות ,נוף(.
מכל מה שתואר עד כאן ,עולה בבירור כי:
.86ראשית ,מנגנון ההקצאה וההחכרה הינו מנגנון ארכאי שכונן בשנות ה) 60-ויסודותיו כוננו
עוד קודם לכן( ,המניע את עצמו ללא שקילת שיקולים סביבתיים באופן מובנה ,למרות
שהשלכותיו על משאב הקרקע והמים הינו בלתי הפיך .השיקול העיקרי המנחה את מנגנון
ההקצאה -כמשתקף מהרכב ועדת הפרוגרמות וועדת הקרקעות העליונה -הוא השיקול
החקלאי-ההתיישבותי לבדו .שיקול זה תאם את ימי הקמת המדינה ,לא את המציאות
בת-ימינו.
.87שנית ,אין תיאום ודיון מקדים ומובנה בין משרד החקלאות לבין הרשויות האחראיות על
גורמי הייצור העיקריים )קרקע ומים( .בעבר ,עד לשנות השמונים שר החקלאות היה
אחראי גם על רשויות ניהול משאב המים ,גם על רשויות ניהול משאב הקרקע וגם על
רשות שמורות הטבע .כך נבע ,מן הסתם ,ריכוז הסמכויות ביחס להקצאת הנחלות אצל
שר החקלאות .במציאות בת ימינו ,אין לכך מקום.
.88שלישית ,למהלך הפיתוח החקלאי הדרמטי שמתחולל בפריפריה מאז 2004לא התלוותה
בדיקה לגבי זמינות מצאי הקרקע והמים הנדרשים לו ,ומכסת ההשלמות הנדרשת הינה
כמעט בגדר משאלת לב )ראו למשל ,מכסת המים הנדרשת לתכנית האב לגולן או בערבה(.
מעבר לשאלת המצאי עולות שאלות סביבתיות-מימשקיות שלא נראה כי נתנו עליהן את
הדעת ,הן ברמה הביצועית והן ברמת המשמעויות הסביבתיות והכלכליות שלהן :למשל,
לא ברור כיצד ינוהל הטיפול במשאב המים באזור מדברי ורגיש ומהם הצרכים הנוספים
הנלווים לפיתוח זה ,אשר יכולים להיות להם השפעות סביבתיות .לדוג' -פגיעה במערכות
האקולוגיות ובתי גידול החוליים שהם הנדירים והרגישים ביותר בערבה בשל שינוע
קרקע חולית לצורך חיפוי קרקע ,הקמת מאגרי מים ובניית מערכות הולכת מים ,יישור
שטח גבעות לשם יצירת התשתית החקלאית ועוד.
28
.89רביעית ,מהלך הפיתוח החקלאי הדרמטי לעיל לא לווה בשיתוף ציבור כלשהו ,או שיתוף
לכל הפחות של גורמים דוגמת רט"ג ,גורמי סביבה ואנשי מדע ואקדמיה.
.90המצב שנוצר הוא שמשרד החקלאות מרעיף במהלך השנים האחרונות התחייבויות ו/או
מצגים שלטוניים להגדלת תקן מספר הנחלות והגדלת תקן גודל נחלה ,מבלי לוודא כי
קיים מצאי קרקע ומים התואם את החלטותיו ,ו"מניע את הגלגלי המערכת" הרבה לפני
שה"מערכת" בדקה אם היא יכולה לספוג ולשאת בעלויות ובהשלכות )בצד הרווחים(
של היקפי הפיתוח המבוקשים .הפרוגרמה המאושרת במשרד החקלאות מחוללת
"תנועה" במערכות השלטון ,המוצאות עצמן נגררות אחרי ומגיבות לה – לרבות בניסיון
למצוא ולספק את אמצעי הייצור )קרקע ומים( – במקום לעמוד בישורת הראשונה בשלב
גיבוש המדיניות ובאופן זה לקחת חלק בהתווייתה.
.91מדובר בכשל מובנה בתהליך הקצאת הנחלות בפרט ,וקרקע חקלאית בכלל.
.92בתשובת משרד החקלאות מ 2008-לעבודת החברה להגנת הטבע ביחס להגדלת נחלות
בנגב ובערבה ,ניסה המשרד להתמודד עם ליקויים אלו בטענות שונות ,שבאף אחת מהן
אין כדי לפתור את הכשל המובנה של הליך ההקצאה:
.93הניסיון להסיט את הדיון להשוואה בין שטחי שמורות טבע לשטחים חקלאים בנגב אינו
רלבנטי :גם אם קיים היקף נרחב של שטחי שמורות מוכרזות ,והיקף נרחב של בקשות
להכרזות נוספות ,הדבר לא משנה כהוא זה עת מוקצים שטחים חקלאיים במיקומים
שאינם שמורות טבע אך מהווים ,ללא כל עוררין ברמה המקצועית ,שטחים ברגישות
גבוהה בהיבט המגוון הביולוגי המתקיים בהם )ראה מקרה עין תמר ונאות הכיכר(.
מדינות מובילות בעולם ,ובכללן מדינות המשופעות במשאבי קרקע ,כבר הכירו בעובדה
שלא ניתן להסתפק בשמורות מוכרזות בלבד בשימור המגוון הביולוגי .בישראל הסובלת
ממצוקת קרקע חמורה נכונים הדברים פי כמה.
.94גם השתתפות רט"ג בדיוני ועדת הקרקעות המאתרת את מיקום השטחים החקלאיים
אינה מהווה מענה אמיתי לבעיה :המימד הסביבתי אינו קיים כלל בועדות הפרוגרמות
ובהחלטת השר; רט"ג יושבים בועדת הקרקעות כמשקיפים בלבד ,כאשר עמדת גורמים
סביבתיים אחרים איננה נשמעת כלל )ארגוני סביבה ארציים ומקומיים(; והדיון בשאלה
הסביבתית עולה רק מתוך משבר שנוצר סביב השאלה )ראה מקרה עין תמר( ולא באופן
מובנה .למרבה הצער ,דווקא במקום קריטי כל כך מבחינה ציבורית-סביבתית ,קול
הציבור לא נשמע בתהליך קבלת ההחלטות.
.95כנ"ל לגבי הישענות משרד החקלאות על החלטות הממשלה ותמ"א 35/הקוראות לחיזוק
הנגב והגליל :מדיניות הממשלה ומוסדות התכנון נועדו לכוון את משרד החקלאות .הן
אינן תחליף לעבודת מטה מקצועית אשר צריכה לשמש בסיס לגיבוש המדיניות החקלאית
הקרקעית החדשה .מה עוד שהדרך לחיזוק הפריפריה איננה מתמצית בחקלאות לבדה
אלא בשילוב מושכל בין החקלאות להיבטים אחרים ובהם שמירת טבע ונוף כערך בפני
עצמו וכבסיס לתיירות.
29
.96ואמנם משרד החקלאות מקדם כיום אג'נדה של חקלאות ידידותית לסביבה ,בעיקר
בהיבט של מימשק ושיטות עיבוד חקלאי .על זאת נאמר ,מעט מידי ובעיקר ,מאוחר מידי:
חקלאות כזו אינה תחליף להכרח לבחון את ההשפעה על משאבי הטבע והסביבה בתחילת
תהליך קבלת ההחלטות ,ולא רק בסיומו .מיזמים שגויים ,מכסות שגויות ומיקומים
שגויים של שטחי עיבוד חקלאי בהיבט של פגיעה במשאבי מים ,קרקע ,טבע ,נוף ומורשת
לא "יירפאו" על ידי שיטות עיבוד חקלאיות ידידותיות לסביבה.
.97
כאן המקום להתייחס להגדרת פיתוח חקלאי בר קיימא בתשובת משרד החקלאות מ-
:2008שילוב בין אזורים שמורים של 'אל געת' וללא בינוי חקלאי לבין אזורים חקלאים
עם בינוי חקלאי .כפי שהובהר לעיל ,חקלאות מקיימת לא מתמצית רק בכך .אמנם יש
חשיבות לאבחנה הברורה בין פתוח לפיתוח ,אלא שיש חשיבות רבה באותה מידה לשאלת
היקף ניצול משאבי הטבע ,הסביבה והמגוון הביולוגי.
.98במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח
הכפר' ,2010 ,מצויות קביעות לפיהן ועדת הקרקעות כוללת נציגים של רט"ג וקק"ל
המייצגים שיקולים סביבתיים בועדה )עמ' ,(58וכי הקצאת הקרקעות על ידי הרשות
לתכנון מבוצעת רק לאחר בחינת ההשלכות הסביבתיות )עמ' .(60קביעות אלו לא נסמכו
על ניתוח כלשהו של הליך ההקצאה .יתרה מכך .למרות שהמסמך מעיד על עצמו שהוא
נערך על בסיס "בדיקת ניירות עמדה ועבודות שנערכו בישראל בהקשר של פיתוח בר
קיימא בחקלאות" )עמ' ,(18הרי שבחלק הסוקר את עבודות החברה להגנת הטבע )עמ'
(47-48קיימת התעלמות מופגנת מהעבודה המשמעותית שנעשתה בשנת 2007על ידי
החברה להגנת הטבע" :הקצאת קרקע חקלאית והרחבת שטחי עיבוד חקלאי בנגב
ובערבה כאיום לשמירת הטבע והנוף" ,בן דוד – 2007 ,עבודה שהעלתה ביקורת ברורה
ונוקבת על הליך הקצאת הנחלות.
.99
המסקנה המתבקשת הינה כי שימוש משרד החקלאות במונח 'פיתוח חקלאי בר קיימא'
לא מיושם בהחלטות הקצאת מכסת הנחלות .ולא רק שהוא לא מיושם ,אלא שמשרד
החקלאות מייחס לנושא פרשנות שאינה עולה בקנה אחד עם משמעות המושג .השימוש
בכותרת לא מהווה תחליף לדבקות בעקרונות של פיתוח בר קיימא.
הצעות לפעולה בהמשך לניתוח הנושא הראשון
.100בהתבסס על כל האמור לעיל ,להלן הצעות לפעולה ביחס לנושא הראשון לעבודת הועדה.
הרציונל והטעם להצעות שיובאו כאן פורטו בהרחבה לעיל.
ההצעות המפורטות כאן תואמת את 15העקרונות שנקבעו על ידי ועדת המנכ"לים
בהמשך להחלטת הממשלה לפיתוח בר קיימא ) ,(2004ובהם:
ניהול אינטגרטיבי )ניהול בגישה מערכתית כוללת ,המתחשבת בהשלכת הפעילות על כל
משאבי הסביבה ,החברה והכלכלה(;
30
הפנמת עקרונות פיתוח בר קיימא בקביעת מדיניות )הפנמה ויישום של שיקולים
סביבתיים ,חברתיים וכלכליים במנגנונים המרכזיים ובמערכות קבלת ההחלטות של
הגורמים המוסדיים והמגזריים הכלכליים במשק(;
יעילות אקולוגית )ייצור המתבסס על ניצול יעיל וחסכוני של משאבים הכרחיים
לפעילותו :אנרגיה ,מים וקרקע(.
המזהם משלם )על המזהם מוטלת החובה לתקן את הסביבה עקב אובדן משאבים או
פגיעה בה ,ולפצות את החברה על כך(;
המשתמש משלם )גוף או פרט המשתמשים במשאבים השייכים לכלל הציבור יפנימו
בחישוב העלויות את עלות השימוש בהם(;
נשיאה באחריות ושקיפות )המאפשרת לציבור מעקב אחר התפתחות מגמות סביבתיות,
חברתיות וכלכליות לטווח הבינוני והארוך(;
קביעת ערך כלכלי למשאבי הסביבה )המתגמל את שיקום המערכות האקולוגיות ומונע
פגיעה במערכות שלא נפגעו(;
מעורבות הציבור וגיוסו )מתוך הבנה שהציבור ,לרבות החברה האזרחית ,הינו שותף
בעשיה ואחראי לעתיד המשותף(.
]אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר,2010 ,
עמ' [16-18
א.
שינוי סמכויות שר החקלאות מכוח החלטות מס' ,8 ,1ו 9-של מועצת מקרקעי
ישראל :במציאות בת זמננו המתבססת ומקדמת מדיניות של חקלאות בת קיימא,
קבלת החלטות לגבי מדיניות הקצאת קרקע חקלאית החקלאות אינה עוד נחלת
משרד החקלאות בלבד .לאורך עשרות שנים ,על בסיס התפיסה החקלאית
המסורתית ,הליך קבלת ההחלטות היה תחום וסגור בגדר החלטות מס' 8 ,1ו9-
וסדרי מינהל שנקבעו לאורן ,שתחמו את ההליך בידי שר החקלאות ,משרד
החקלאות ,נציגי המגזר החקלאי וגורמים מיישבים .כיום ברור כי תחימה זו אינה
נכונה עוד למציאות העדכנית .זהו אחד מהמיתוסים הבסיסיים שעל הועדה לעסוק
בהם ,ובמקרה הזה – לשנות אותם .כפי שציטטנו מתוך מסמך כפר שנות ה,2000-
ישנם ערכים שנחשבו "מקודשים" בנוגע לחקלאות ,אשר שינו פניהם .גם משרד
החקלאות הפועל לקדם חקלאות בת קיימא ,מכיר בהכרח לפעול בעניין זה בזיקה
ותיאום עם המשרד להגנת הסביבה .אשר על כן ,יש לשנות את החלטות מועצת
מקרקעי ישראל מס' 8 ,1ו 9-באופן שמדיניות לגבי הקצאת קרקע חקלאית תיקבע
במשותף על ידי שר החקלאות והשר להגנת הסביבה .רק באופן זה יובטח קשר דו-
כיווני חיובי בין החקלאות לסביבה ,על כלל משאביה – אשר כפי שהבהרנו ,תלויות זו
בזו.
ב.
חיוב בתסקיר אסטרטגי עוד בשלב הפרוגרמתי – שלב קביעת המדיניות :כאמור,
מדיניות מדינות מפותחות בעולם ,החברות ב ,OECD -הפנימו את החובה להבין את
המשמעויות הסביבתיות-כלכליות-חברתיות של החלטת מדיניות )כמו גם תכניות
ופרויקטים בעלי השפעה משמעותית על הסביבה( .בהקשר להקצאת קרקע חקלאית,
המימשק עם משאב המים והקרקע לא מתמצה רק ברמה של "מצאי כתנאי לקידום"
31
ההקצאה )כפי שועדת הפרוגרמות תופסת מימשק זה כיום( .המימשק הינו עמוק
יותר וצריך להימצא בבסיס קביעת מדיניות ההקצאה – זאת לאור כך שלהקצאה
עלולות להיות משמעויות קשות על משאבי טבע וסביבה שהם משאבים ציבוריים
מתכלים או פגיעים במיוחד בארצנו ,ובכדי למנוע מצב של "חיפוש מצאי קרקע
ומים" הגורר את כל הרשויות הרלבנטיות לספק אחר כך את המצאי המבוקש.
דחיית שלב הבחינה הסביבתית לשלב האחרון ,שלב המיקרו ,חותרת תחת האפשרות
לשאול שאלות יסודיות יותר ביחס להיקף ההקצאה ומיקומה ,בהתייחס למשאבים
שהיא תידרש לנצל ,ותחת האפשרות לבחון חלופות מאקרו למדיניות המוצעת,
שאינן מתבטאות בהכרח בהקצאה אלא בכלים אחרים להגשת המטרות המבוקשות.
לא ניכנס כאן לפירוט באשר למבנה התסקיר האסטרטגי ,אופן קביעת הנחיותיו,
היקף ההשפעות שיש לבחון בו )אם כי עת עסקינן ברצון למנוע ניצול יתר של
משאבים מדובר בבחינת טווחי זמן שונים ,לרבות בהשפעות ארוכות טווח( ,ואופן
הצגת החלופות .לעת זו ,יש לקבוע כי תנאי לקביעת מדיניות הקצאת קרקע חקלאית
יהיה הכנת תסקיר השפעה אסטרטגי ,וגיבוש המדיניות רק לאחר דיון במימצאיו.
ג.
שינוי הרכב ועדת הפרוגרמות ,ועדת הקרקעות העליונה וועדות ההשכרה המחוזית
בממ"י ,מיסוד שקיפות ההליכים המתקיימים בפניהן ומיסוד מעמד לציבור ביחס
להחלטותיהן :כאמור ,הרכבי הועדות הללו ,שאינן סטטוטוריות ,הוא ארכאי ובלתי
מאוזן בעליל בהינתן מטרת העל של קידום חקלאות בת קיימא .הרכב זה חייב
להשתנות לכל הפחות על ידי הוספת ייצוג כחבר שווה-זכויות )ולא כמשקיף( של
רט"ג ,והוספת ייצוג של נציגי ארגוני הסביבה או של נציג אקדמיה בעלי מומחיות
בתחומי הסביבה והאקולוגיה .ייצוג הולם הינו אחד היסודות לסדרי מינהל תקין
והוא קשור בטבורו לתפקידי ההרכב .בעניין הקצאת קרקע חקלאית קיים קשר
מובהק בין חקלאות לסביבה ,בהיבטיה הרחבים ,המחייב ליתן להם ייצוג הולם
בועדות .נעיר כי שינוי ההרכב מתאפשר בקלות משום שעסקינן בועדות לא
סטטוטוריות.
בנוסף ,מידור הציבור מהליך קבלת ההחלטות ביחס להקצאת קרקע חקלאית הוא
בלתי ראוי ובלתי נתפס לאור ההשפעה הישירה של ההקצאות על משאבים ציבוריים.
אחד משורשי הבעיה טמון בכך שהליך ההקצאה מנותק מהליך התכנון הסטטוטורי:
ייעוד חקלאי או ייעודים שמאפשרים פיתוח חקלאי מסומנים בתכניות סטטוטוריות
ביד רחבה מאד ולעיתים בקנה מידה נרחב ביותר ,המאפשרת גמישות מירבית של
הליך קבלת ההחלטות ביחס להקצאת הקרקע החקלאית – ללא מסגרת מוסדית
בגדריה יכול הציבור להתייחס להקצאה עצמה .כנובע מכך ,החלטות מדיניות
משמעותיות כמו הגדלת הפרוגרמה להקצאת נחלות בגולן או בנגב ובערבה ,לא
מגיעות לידיעת הציבור לשם קבלת התייחסותו .ולא די בהתייחסות רשויות שונות
)כאמור ,רק בסוף הליך ההקצאה( כדי לספק את היקף ההתייחסות הנדרשת .יש
לאפשר לציבור הרחב לאמר את דברו .על כן ,יש לקבוע חובת פרסום של סדרי היום
של ועדת הפרוגרמות וועדות הקרקעות העליונה פרק זמן סביר טרם הדיון ,בכדי
לתת אפשרות לציבור להביע עמדה ביחס לבקשות ההקצאה המובאות בפניהן.
32
ד.
הקפאת הליך הקצאת הנחלות המתקיים כיום ואי מימוש הקצאות בפועל ,עד
להשלמת עבודת הועדה :הדבר מתבקש לאור המשמעויות ארוכות הטווח וכבדות
המשקל שעלולות להיות להקצאות "שבקנה" )אלו שאושרו וטרם מומשו ,אלו
שנמצאות בהליכי אישור( ,ולאור כך שייתכן וועדה זו תורה על שינוי באופן קבלת
ההחלטות לגבי הקצאת קרקע חקלאית ,לרבות על בחינה מחדש של ההקצאות
הללו ש"בקנה" .כידוע ,רשות מינהלית רשאית בכל עת ,ולעיתים מחויבת ,לשנות
את מדיניותה ,וזאת בין היתר – על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה.
כידוע ,אין לאדם זכות מוקנית בכך שמדיניות עליה התבסס – תימשך ,ואף אין
לאדם ערובה כלשהי כנגד אי-שינוי המדיניות .שינוי מדיניות יכול לחול גם למפרע
בהתקיים נימוקים מיוחדים וכבדי משקל .לעמדתנו ,הנימוקים שפורטו לעיל לגבי
ניצול היתר של משאבי הטבע והסביבה בהחלטות ההקצאה רחבות ההיקף שמשרד
החקלאות קידם ואישר בשנים האחרונות הם טעמים כאלו ,המצדיקים בחינה
מחדש של החלטות ההקצאה בשנים האחרונות .לעמדתנו ,היות ומדובר בהחלטות
שממילא מותנות באישור ממ"י ,אשר טרם ניתן ,ומותנות במציאת "מלאי קרקע
ומים" ,אשר טרם נמצא ,הרי שלא תוכל לעלות טענה של הסתמכות על הפרוגרמות
שאושרו .אשר על כן ,מן הדין לעצור את הליכי ההקצאות ,ובכל אופן ,לא לאפשר את
מימושן בפועל ,טרם השלמת עבודת ועדה זו.
ה.
שינוי הפטור מהיתר להכשרת קרקע חקלאית המתקיימות בשטחים פתוחים
טבעיים ו/או יצירת ממשק אחר עם מערכת התכנון ,בליווי מסמך בחינה סביבתית:
במערכת התכנון נדרש לעתים אישור לפעולות מינוריות כמו סגירת מרפסת ,בעוד
שהכשרה חקלאית של אלפי דונמים כיום מתבצעת בלי בקרה תכנונית וציבורית
כלשהי .מדובר במצב אבסורדי ,לאור כך שלהקצאה החקלאית )הפרוגרמתית
והקונקרטית( משמעויות מובהקות על משאבים ציבוריים וביטוי פיזי מובהק
בשטח .חלק משורשי האבסורד טמון בכך ששטחים חקלאיים מסומנים ביריעה
רחבה מאד בשכבות הסטטוטוריות הארציות ,המחוזיות והמקומיות ,כאשר
להכשרת קרקע שאינה כרוכה בבינוי כלל לא נדרש היתר בניה .כנובע מכך ,לא
מתקיים הליך סינון ובקרה תכנוני היקפי ההקצאה החקלאית ו/או על מיקום שטח
ההכשרה החקלאי ,כפי שהיה קורה לו היה ההליך עובר באופן מוסדר במוסדות
התכנון .לאור הקונפליקט הנוצרים ,ברמת המאקרו ולעיתים קרובות גם ברמת
המיקרו ,בין צרכי חקלאות לצרכי שימור סביבה ובתי גידול ייחודיים ,יש לבחון
כיצד לשלב בקרה תכנונית )בהיתר ,בתכנית( על הליכי הקצאה ,ולבחון איזה מסמך
סביבתי נילווה צריך ללוות בקרה זו )תסקיר אסטרטגי ,תסקיר השפעה על הסביבה,
נספח סביבתי( .לעמדה זו תימוכין בדברי השופט חשין בבג"ץ .288/00הדברים
נאמרו בהקשר לצורך בהיתר לפעולות ייעור ,והם טובים ונכונים לסוגיה בכללותה
של הכשרת קרקע טבעית" :השאלה הנשאלת היא ,מה פירוש יש ליתן לצירוף-
התיבות "עבודה חקלאית רגילה באזור חקלאי" ו"הכשרת קרקע למטרות חקלאיות
באזור חקלאי"? אלו עבודות הן הפטורות מן הצורך להצטייד בהיתר לביצוען?
...כוונת הדברים היא ,כמסתבר -וכלשון התקנות -לעבודה חקלאית רגילה ,קרא:
33
לעבודתו השגרתית והיומיומית של החקלאי )באזור חקלאי( שלולא הפטור היתה
נצרכת עבודתו להיתר .ומהי העבודה? אף אתה אמור :חרישה ,נטיעת עצי פרי
וכריתתם ועוד כיוצא באלו פעילויות של החקלאי בחיי היומיום .לו נצרך החקלאי
להיתרים לפעילויות אלו ,חייו לא היו חיים ,ומעולה של צרה זו ביקש המחוקק
לפוטרו .כך הוא באשר לגידולים חקלאיים המשתנים מעת לעת ,ולעניינם אין צורך
בקבלת היתרים .".מתוך הדברים ניתן להסיק שכאשר מדובר בפעולה שאינה
שגרתית ,כגון הכשרה ראשונה של שטחים פתוחים טבעיים ,יש לסייג את הפטור
הגורף )ראה גם ב"ש ) 1936/00חד'( מדינת ישראל -הועדה המקומית לתכנון ובנייה
שומרון ואח' נ' ליובין נאור ,מיום ) 25.2.2001ת"פ 2832/05מדינת ישראל נגד
מחאג'נה מוחמד ,מיום (5.3.06
הצעה זו עולה בקנה אחד עם המלצות מסמך "אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד
החקלאות ופיתוח הכפר ,ניתוח מצב קיים" ,אמדור-צבן-אור-צבן ,2009עמ' :66
"לעת עתה אין התערבות מצד מערכת התכנון בשימושים החקלאיים בשטחים.
ייתכן שראוי להמליץ על תכנון גם של השימושים בשטחים החקלאיים ,תוך
לקיחה בחשבון של ערכים נופיים" .יצוין כי במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא
במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר' 2010 ,כוון מימשק כמבוקש
לכיוון של מערכת התמריצים" :לתאם בין מערכת התכנון למערכת התמריצים בנוגע
לקידום חקלאות נופית .לדוגמא באזורים בהם ישנה תכנית לשימור שטחים
פתוחים -לעודד את הענפים החקלאיים עליהם ממליצה התכנית" )עמ' .(114
לעמדתנו ,לא די בכך ,אלא מתחייב מימשק בין החקלאות למערכת התכנון
הסטטוטורית ברמה הפיזית של פריסת החקלאות.
ו.
לבחון מיפוי אקולוגי כרובד בסיסי בשיקולי הקצאה :במסמך "מהפכה ירוקה
בחקלאות – מאספקת מזון לאספקת שירותים אקולוגיים" ,סקוטולסקי ) 2010נכלל
כנספח 4למסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא של משרד החקלאות' ,2010 ,כחוות
דעת חיצונית שאין בה לחייב את משרד החקלאות( הוצע לערוך מיפוי אקולוגי של
האזורים החקלאיים הערכיים לשמירת טבע ,בהתאם לתרומות אקולוגיות של
אזורים חקלאיים שונים .יצוין כי עבודת מיפוי דומה )מיפוי סביבתי שנערך לצורך
קבלת החלטות אסטרטגיות ביחס לתהליכי פיתוח( ,נערכה בעת הכנת תכנית
המיתאר החדשה אורון-צין לכריית פוספטים בנגב .שם מדובר אמנם בהליכי פיתוח
של כריה )על ההבדל בינה לבין פיתוח חקלאי( אלא שבהקשרנו ,יש לציין כי קידום
הראיה הכוללת של כריית הפוספטים נעשה כיום על בסיס מיפוי של ערכי טבע ,נוף
ומורשת באזור אורון צין ,בכדי להביא לצמצום הקונפליקטים )זיהוי האזורים
המוסכמים ודיון ממוקד לגבי האזורים שבמחלוקת( ונכון כי מודל זה ישמש גם
בסיס לקבלת החלטות על תהליכי פיתוח אחרים בעלי משמעות פיזית רחבת היקף,
כמו הקצאת קרקע חקלאית.
ז.
לבחון מתן תגמולים לעידוד חקלאות מקיימת המקדמת ערכי טבע סביבה ונוף:
הצעה זו הועלתה במסמכים רבים ]הצעה לרפורמה אגררית הוגנת ,שגיא ,מכון
דש"א ;1999 ,חקלאות ,סביבה ,טבע ונוף -מבט לעתיד ,נקודת ח"ן ;2003מסמך
34
מדיניות וכלים לשמירה על שטחים פתוחים ,ארגוני הסביבה ,סביבות תכנון וחוב'
בריכוז מכון דש"א ;2003שמירה על המרחב הכפרי ומודל יישום חקלאות בת
קיימא ,אמדור-אלימלך-צבן ;2005 ,פיילוט לקידום חקלאות ידידותית לסביבה
בעמק חפר ,רוזנפלד ;2009מהפכה ירוקה בחקלאות – מאספקת מזון לאספקת
שירותים אקולוגיים ,סקוטולסקי * 2010נכללה כנספח 4למסמך אסטרטגיית פיתוח
בר קיימא של משרד החקלאות ;2010התכנית הלאומית למגוון הביולוגי בישראל,
המשרד להגנת הסביבה ,2010 ,עמ' ,161אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד
החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר' 2010 ,עמ' .[72מדובר על תשלום
לחקלאים עבור אספקת שירותים אקולוגיים רצויים באזורים מעובדים.
מסמך המדיניות והכלים מ 2003-הציע שורה של מנגנונים לתמרוץ מתוקצב
באמצעות תשלום ישיר או סיוע פיסקלי לחקלאי לצורך עידוד עיבוד חקלאי ידידותי
לסביבה ושימור אקולוגי בשטחים חקלאיים בשילוב עם אמצעי הרתעה פיסקלי מפני
הזנחה וטיפול לא ראוי בשטחי חקלאות .הוצעו מספר מסלולים אפשריים לתמרוץ
ודרכים לקביעתם על ידי צוותי מומחים .מוצע שגובה התמרוץ ייקבע בהתייחסות
לתרומה לאיכות הסביבה בהתאם לאזורים גיאוגרפיים ,סוגי גידולים ושיקולים
סביבתיים נוספים) .מסמך מדיניות וכלים ,2003כלים בתחום הכלכלי .תיקי-כלי כ-
;1כ ; 2-כ.(3-
עבודת צבן מ 2005-הציעה בין היתר לבחון :ויתור על דמי חכירה לחקלאי המעבד
אדמתו כראוי מבחינה נופית וסביבתית ,כ"פרס" שיאפשר להפעיל ביתר שאת את
"הקנס" שבידי מינהל מקרקעי ישראל ,היינו אכיפה של עיבוד הקרקע ,כפי שמתחייב
מחוזה החכירה; לבחון תמיכה ישירה בעיבוד קרקע מעבר לתמיכה בגידול חיטה
בדרום ,לגידולים אחרים ולאזורים אחרים בארץ ,ובלבד שהחקלאי יתחייב לעבד את
הקרקע באופן המייצר ערכי נוף וסביבה ,ולשמור על הקרקע.
עבודת סקוטולסקי מ 2010-הציעה קביעת יעדים לממשק אקולוגי המומלץ לתגמול
או לעידוד באזורים חקלאיים שונים ,לפי התרומות האקולוגיות שאותן יש לתגבר
באזורים חקלאיים השייכים לקטגוריות האקולוגיות השונות ,והן :שימור קרקע;
הגדלת מורכבות הנוף החקלאי ) - (Agro-ecologyשימור מגוון ביולוגי והגברת
אספקת שירותים אקולוגיים במרחב החקלאי )האבקה ,אויבים טבעיים ,פירוק
חומרים אורגניים(; צמצום השימוש בכימיקלים חקלאיים; צמצום הקונפליקט בין
חיות הבר לחקלאים )הדרכת חקלאים להגברת הסניטציה(; וביעור מינים פולשים.
בתכנית הלאומית למגוון הביולוגי בישראל מ 2010-נכתב )עמ' " :(168ראוי להרחיב
את התמריצים המעניקים תמיכה ישירה בעיבוד קרקע חקלאית רק אם פעילות כזו
תומכת במניעת עיור או בשימור מגוון ביולוגי בשטחים סמוכים" ועוד שם.
במסמך אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות" :עיקר התמריצים
לחקלאות בישראל הינם תמריצים עקיפים באמצעות תמיכה באמצעי הייצור –
קרקע ,מים ועבודת לא-ישראלים .מחד תמריצים כאלו אינם יוצרים עיוותי שוק.
מאידך – גורמי הייצור המצויים במחסור מועברים לשימוש החקלאים בעלות
מופחתת המעודדת שימוש לא יעיל .במרבית המדינות המפותחות התמריצים
לחקלאים הינם באמצעות תשלומים ישירים .בעבר קודמה רפורמה ששאפה
35
להחליף את הסבסוד דרך מחיר המים בתמרוץ כספי ישיר לחקלאים ,רפורמה שלא
התממשה".
ח.
לבחון את החלת העקרון המזהם משלם /המשתמש משלם במדיניות הקרקעית
החקלאית :במסמך "אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ופיתוח הכפר,
ניתוח מצב קיים" ,אמדור-צבן-אור-צבן ,2009שנערך עבור משרד החקלאות נכתב:
"חקלאים המשתמשים במשאבים ציבוריים וסביבתיים צריכים לשלם עבור השימוש
לפי מלוא ערכם של המשאבים .כיום משרד החקלאות תופס את תפקידו כמייצג את
האינטרסים של החקלאים ,ופחות כמייצג את האינטרסים של הציבור הרחב ,ולפיכך
הוא אינו מפעיל את העקרונות המזהם משלם והמשתמש משלם אל מול החקלאים.
חקלאים מזהמים אינם נדרשים לשלם על כך; התמודדות עם הזיהום נערכת על ידי
מתן מענקים להשקעות המצמצמות את הזיהום )לדוגמא :הרפורמה ברפת( ,ויתכן כי
זו דרך יעילה יותר לצמצום הזיהום מקניסת המזהמים .מתן הנחות בתשלום עבור
השימוש במשאבי טבע הינו חלק מהסבסוד של החקלאות בישראל )קרקע ,מים(.
נדרש לבדוק האם כדאי ,וכיצד ניתן ליישם את עקרונות המזהם משלם והמשתמש
משלם במשרד החקלאות" .הצעה זו נתמכת בתכנית הלאומית למגוון הביולוגי
בישראל ,המשרד להגנת הסביבה ,2010 ,עמ' .161במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר
קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר' ,2010 ,מצוין במפורש כי
"במצב הקיים העקרונות של המזהם משלם והמשתמש משלם אינם באים לידי
ביטוי בפעולות משרד החקלאות" )עמ' .(62
ט.
לבחון קידום תהליכי ייצור/גידולים חליפיים לחקלאות צורכת קרקע-מים-חול:
הבסיס להצעה זו מצוי ,בין היתר ,בכלי המדיניות לתמא 35/בהתייחס לחקלאות
בת זמננו ,שם נקבע הצורך ב"התאמת הייצור ככל הניתן לשיקולים סביבתיים
ונופיים" .למשל:
בתכנית לפיתוח בר קיימא בערבה 2009 ,צוין כי מפאת הפגיעה במשאבי הטבע
"נדרשים שיפורים טכנולוגיים :מוצע לקדם את השיטה של גידול במצעים מנותקים
בשל מצוקת הקרקע-מים-חול";
במסמך "פיתוח חקלאות בת קיימא בתנאי מחסור במים" ,אבנימלך-צבן 2002 ,צוין
כי "ניתן וצריך לתכנן את החקלאות כך שהגידולים העיקריים יהיו כאלו בהם
התמורה למים גבוהה מעלות המים" ,וכי נדרשת התייחסות שונה לאזורי הארץ
השונים :במרכז הארץ ,הפרדסים לא מסוגלים לשלם את מחיר המים הנדרש אבל
יש להם ערך נופי וערך חוסם פיתוח" גבוה ויש לשקול האם לסבסד אותם.
בנוסף ,ישנם מחקרים המאפיינים ענפים ושיטות גידול בחקלאות על פי השפעתם
הכוללת על הסביבה ,לאורך כל מחזור חיי המוצר ]שיפור השירותים האקולוגיים של
ענף החקלאות – ניתוח השוואתי של הנזקים הסביבתיים מכל תשומה בייצור
החקלאי וקביעת סדרי עדיפויות להשקעה במחקר כדי לצמצם את הנזק הסביבתי',
מחקר עבור קרן "נקודת חן" ,יוני ,2008פרופ' נאוה חרובי ושרית שלהבת' ,הערכה
כלכלית של שירותים אקולוגיים מקומיים וגלובליים עבור ענפי החקלאות השונים',
מחקר עבור "נקודת חן" ,2006 ,פרופ' נאוה חרובי ושרית שלהבת[ .מחקרים אלו
36
מעלים שבצד גידולים שנכון מבחינה סביבתית לפתחם בארץ ,יש כאלה שנזקם רב
מתועלתם -גידול תפוחי אדמה למשל צורך כמויות גדולות של כימיקאלים ויוצר
פעמים רבות בעיות סביבתיות קשות כמו סחיפת קרקע.
י.
לבחון את משמעות העדפת היצוא במדיניות משרד החקלאות :החקלאים מזכירים
פעמים רבות את "בטחון המזון" כצורך שהחקלאות ממלאת .בפועל חלק משמעותי
מהחקלאות משחק בשוק גלובאלי של סחורות .במצב כזה ,צריך לתמחר באופן מלא
את העלויות הפנימיות והחיצוניות של הפעילות החקלאית ואז לשקול אם תועלת
הפעילות בתחום זה גדולה מהנזקים שנגרמים לישראל .ברור עוד כי השאיפה
להגדלת הייצוא בכדי לספק את ה"דרישה העולמית" למזון ,מביאה להגברת הלחץ
על המערכות הטבעיות בישראל.
במסמך "שמירה על המרחב הכפרי ומודל יישום חקלאות בת קיימא" ,אמדור-
אלימלך-צבן 2005 ,שעסק בסך התועלות הציבוריות של החקלאות על בסיס השוואת
התועלות מול העלויות ,סוגיית הייצוא החקלאי לא קיבלה כל התייחסות בפרק
ה"עלויות" ,למרות השאלה הערכית-ציבורית המגולמת בה.
מצד שני ,במסמך "אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ופיתוח הכפר,
ניתוח מצב קיים" ,אמדור-צבן-אור-צבן 2009צוין כי "כ 90%-מתצרוכת המזון של
ישראל מיובאת וכי 50%-מתוצרת המזון הצמחית מיוצאת ,כלומר אין הכוונה של
הייצור החקלאי לתצרוכת מקומית" ,ונכתב:
"ראוי להקדיש מילה לנושא היצוא החקלאי :לגידולי היצוא החקלאי יש מקום
חשוב בכלכלת הענף וברור שאם יקטן היצוא החקלאות בישראל תיפגע .מאידך,
ישנם בציבור כיום אנשים הטוענים כי נדרש לבדוק את התרומה של הייצוא
החקלאי לישראל לנוכח עקרונות של פיתוח בר קיימא )למשל הטענה של שימוש
במשאבים במחסור לצורך ייצוא( ,וייתכן כי ראוי להתייחס לסוגיה זו במסגרת של
תכנית אסטרטגית לפיתוח בר קיימא" )עמ' .(45
במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח
הכפר' ,2010 ,אין כל התייחסות לסוגיה מהותית זו .הייצוא נותר כחלק מובנה
מהיעד של "אספקת המזון" על ידי החקלאות )עמ' ,(52אין כל דיון אסטרטגי
במסמך לגבי סוגיה זו ,למעט כך ש"ההתמקדות ביצוא -יתכן שאיננה בת קיימא,
יצוא תוצרת חקלאית מהווה רק 1-2.5%מסך היצוא מישראל ,אך בא על חשבון
משאבים טבעיים וחברתיים חשובים המצויים במחסור )מים ,קרקע ,העסקת
עובדים לא-ישראלים(" )עמ' – 63בחלק העוסק בשימוש יעיל במשאבים(.
לעמדתנו ,נתונים אלו מחייבים דיון ציבורי עקרוני .בנוסף ,יש להתייחס למחיר
טביעות הרגל הסביבתית והאקולוגית בכל דיון ותחשיב כלכלי בהקשר
לתועלות/עלויות היצוא.
יצוין כי סביב סוגיית הייצוא התקיים דיון בועדת ההיגוי לתכנית האסטרטגית ,ביום
) 12.11.2009נספח 3לתכנית ,עמ' ,(143אך כאמור אין לו ביטוי במסמך עצמו.
37
יא .לבחון שינוי מדיניות כלפי הברת קרקע חקלאית כאל תהליך שלילי בהכרח :כיום
קיימת הנחת עבודה כמעט מובנית כי קרקע מוברת היא בהכרח מצב לא רצוי .ואכן,
מטעמים חשובים של תרומת החקלאות לכלל ההיבטים שצוינו במסמך זה ,חובת
עיבוד הקרקעות היא נקודת המוצא הנכונה לאורה יש לבחון מדיניות קרקעית
חקלאית .יחד עם זאת ,ישנם מצבים ,תלויי מקום ומערכות אקולוגיות הסמוכות
למקום ,שבהם דווקא הברת הקרקע היא הדבר היותר נכון לעשותו בראיית מכלול
השיקולים .לדוגמא ,שטחים הצמודים לערוץ נחל ,ומהווים את פשט ההצפה שלו –
המתפקד כ"שסתום לחץ" למניעת ארוזיה במורד הנחל ,ושטח למניעת סחף קרקע
לנחל ]קסלר ואפרתי .[2011יש לבחון הברה מכוונת של שטחים לצורכי שיקום הנוף
הטבעי ,שמירת מגוון מיני הצומח והחי והתפקודים האקולוגיים לרווחת האדם,
וזאת בשטחים מוגדרים שיזוהו כבעלי רגישות סביבתית אקולוגית גבוהה ,הנמצאים
בתחומי או בשולי קרקע חקלאית מעובדת .בתכנית הלאומית למגוון הביולוגי
בישראל מ 2010-נכתב כי נדרשת הערכה כלכלית מקיפה של ההשפעות החיצוניות
והחיוביות של החקלאות ,בין היתר בכדי "לכמת את כדאיות השיקום הטבעי של
מערכות חקלאיות שעיבודן הופסק למערכות הטבעיות המקוריות" )עמ' .(165
נושא שני )ס"ק ב' להחלטה( – שינוי משטר הנחלה?
כללי -
.101ס"ק ב' להחלטת הממשלה מוגדר כך" :המדיניות הרצויה בענין מעמד החקלאים
והמתחייבים בקרקע חקלאית באופן שתביא בין השאר לצמצום החיכוך עם רשות
מקרקעי ישראל" .סעיף זה מנוסח בצורה מאד "פתוחה" שלא מאפשרת להבין מה כוונת
ומגמת הדברים.
.102במהלך הכנת נייר עמדה זה התוודעה החברה להגנת הטבע )באקראי( למסמך מהותי
ביחס לעבודת הועדה – אשר לא הובא לידיעת הציבור כחלק מן הקול הקורא ,ולא צוין
כמסמך מרכזי אליו תידרש הועדה להתייחס.
.103כוונתנו למחקר שנערך עבור משרד החקלאות הבוחן את משטר הנחלות בישראל והאם
נדרשת רפורמה קרקעית במשטר הנחלות ]האם דרושה רפורמה אגררית ושינוי "רעיון
הנחלה" ,בן שחר-אמדור-צבן-לרמן ,אפריל ) [2008להלן – מסמך צבן .(2008לאימוץ או
דחיה של המלצות מסמך זה ,באופן חלקי או מלא ,יכולות להיות השלכות מהותיות
וארוכות טווח על פני החקלאות העתידית בישראל ,כמו על הסביבה בישראל ,כפועל
יוצא מהקשר האמיץ והדו-כיווני ביניהן שתואר לעיל.
.104אנו זיהינו את מסמך צבן 2008כמסמך העומד בבסיסו של ס"ק ב' )לאור הקשר הרעיוני
המובהק בין נושא ס"ק ב' למסמך ,ולאור הציטוט המדויק ,מילה במילה ,של חלק מדברי
ההסבר להחלטת הממשלה ,מתוך הפיסקה הפותחת את פרק המבוא למסמך צבן .(2008
38
.105לאור ההיבטים הציבוריים הרחבים של נושאי עבודת הועדה )שאינם משפיעים על
החקלאות לבדה ,אלא על סוגיות כלל חברתיות ,לרבות של ניצול משאבים ציבוריים(,
ולאור כך שמסמך צבן 2008בוחן לא פחות מאשר רפורמה חקלאית ביחס למשטר
הנחלות ,לרבות שינוי מהיסוד של המדיניות הנוהגת ,היה זה אך ראוי לפרסם ולהפיץ את
מסמך צבן 2008לכלל הציבור ,כחלק מן הקול הקורא ,לקראת גיבוש עמדותיהם
והגשתם לועדה ולהאריך את המועד שנקבע בקול הקורא ביחס לכלל הציבור.
אי הצגת המסמך במסגרת הקול הקורא נותנת עדיפות מובנית ביכולת להתייחס באופן
רלבנטי ואקטואלי לנושאי עבודת הועדה ,ולהשפיע על עבודתה ,למי אשר מכיר את
המסמך ומבין את תכליתו ,למול מי בציבור אשר אינו מכירו ,לא מודע לו ולא יכול
להתייחס אליו.
.106לעמדתנו ,על הועדה לקחת בחשבון עניין זה עת היא משכללת את העמדות השונות שיוצגו
בפניה ,ולאפשר למי שהגיש עמדה אשר ניכר בה כי לא הכיר את מסמך צבן ,2008
להשלים את עמדתו ביחס למסמך זה אם ירצה בכך.
לגופו של נושא -
.107מסמך צבן 2008בוחן את סוגיית אפשרות שינוי משטר הנחלה ההיסטורי .עד כה שיטת
הקצאת המקרקעין הקיימת בישראל באמצעות חכירה למן ראשית הציונות וההתיישבות
השיתופית בהקמת דגניה לפני 100שנים הונעה בין היתר מהרצון לשמור על שוויוניות
בזכויות על מקרקעין ,ומניעת צבירת נכסי קרקע רבים בידי בעלי הון מעטים .במידה רבה
גישה זו עיצבה את דמותה החברתית והנופית של ישראל ,בייחוד באזוריה החקלאיים.
.108בתמצית של ממש ,לאור התמורות בחקלאות למן ראשיתה בארץ ,מציע המסמך שלוש
חלופות ביחס למשטר הנחלות:
א .המשך המצב הקיים;
ב .שמירה על עיקרון הנחלה בהחכרות הנעשות על ידי ממ"י ,תוך מתן אפשרות לבעלי
הנחלות להחכיר החכרת-משנה של הקרקע באופן חופשי;
ג .ביטול עיקרון הנחלה ,והחכרת קרקע באופן חופשי הן על ידי ממ"י והן בין החקלאים
לבין עצמם.
המסמך מציין כי ניתן להניח כי בעקבות אימוץ אחת החלופות ,ב' או ג' ,ניתן להניח כי
המשקים בישראל יגדלו בהשוואה למצב הקיים )השינוי יהיה בעיקר של יציאת משקים
קטנים מייצור ,ופיתוח משקים גדולים ,קשה לדעת מה יהיה הגודל "הסופי" שבו יתייצבו
המשקים בישראל ,אך גודל של 180דונם לנחלה נראה לכותבי המסמך כגודל צפוי הולם(;
ניתן להניח כי היה שינוי בהתפלגות המשקים בהשוואה למצב הקיים )הליברליזציה
תביא לחוסר שוויון בהתפלגות גודל המשקים ,אך קשה לקבוע כי תהיה סגמנטציה בין
משקים גדולים מאוד וקטנים מאוד ,או כי בהכרח תהיה "השתלטות" של בעלי הון על
קרקעות בהיקף רחב מאוד(; היות והגבלת ניוד הזכויות כיום הוא הגורם העיקרי
לנטישת קרקעות ,ניתן להניח כי קרקעות יוחזרו למעגל העיבוד בעקבות גמישות בסחר
במקרקעין.
39
בסופו ,המסמך ממליץ על חלופה ב' :מעבר מתכנון מרוכז של המשקים החקלאיים
בישראל לגמישות של מנגנון שוק בהחכרת-משנה ,תוך שמירה על עיקרון הנחלה בחכירת
הקרקע מממ"י.
.109לעמדתנו ,לא נכון לבחון את סוגיית שינוי משטר הנחלה במנותק ממדיניות אסטרטגית
ארוכת טווח לגבי החקלאות בישראל :האם חקלאות שתתאפיין במגוון חקלאי או
במונוקולטרה ,ולעמדתנו עדיף שתתאפיין בשניהם והדבר הינו תלוי מיפוי אקולוגי ומיפוי
צרכים כלל-חברתיים; האם חקלאות תאגידית או חקלאות-רבים )משקים קטנים(; האם
חקלאות מוטת ייצוא או חקלאות המספקת את צרכי תושבי המדינה ושומרת באופן זה
על משאביה הטבעיים המתכלים ,ועל הפוטנציאל שלהם לדורות הבאים.
.110לשאלות אלו )העומדות בבסיס מסמך צבן (2008אין התייחסות מהותית-אסטרטגית
במסמך 'אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח
הכפר'.2010 ,
.111על השאלות הללו יש לענות בדיון ציבורי ,ערכי ועקרוני – ולא בדיון על משטר הנחלה
)שהוא מרכיב אחד מכלל מרכיבי החקלאות( .לא נכון כי משטר הנחלה יכתיב את פני
החקלאות בתהליך של היפוך יוצרות לא-בריא .בהקשר זה אין מנוס מלהכיר בכך
שבישראל ,גם היום" ,אצולת הקרקע" היא במובנים רבים גם "אצולה בירוקרטית" ובכך
טמון הכוח העצום )לא רק הכלכלי( של שינוי משטר הנחלה ,כפוטנציאל גדול לצבירת כוח
כלכלי-יזמי-פוליטי בידי מעטים.
.112בנוסף ,לכאורה אין ממשק ישיר בין משטר הנחלות לסוגיית הקצאת הקרקע החקלאית.
אבל כאשר בוחנים את המשמעות של רפורמה במשטר הנחלות ברור שהקשר קיים :בין
היתר )מתוך מסמך צבן (2008עולות סוגיות של :השתלטות מס' שחקנים אסטרטגיים על
משאבי היסוד של החברה הישראלית; הנחה כי במשקים גדולים אין תמריץ לאימוץ
טכנולוגיות חדשות בחקלאות; הנחה )לא נכונה בהכרח( כי משקים גדולים נוטים להיות
יותר אקסטנסיביים ולכן יותר "ידידותיים" לסביבה – כל אלו קשורים במישרין לסוגיית
ההקצאה .ונכון על כן ששני הנושאים )משטר הנחלות והקצאת קרקע חקלאית( יהיו
כפופים למדיניות-על חקלאית שתיקבע.
.113אשר לחלופות -חלופה ג' הינה חלופת קיצון )שוק חופשי וביטול משטר הנחלה( שיש
לדחותה על הסף .רעיון חכירת הנחלה נועד במקור ,וכך עד היום ,לשמור על שוויוניות
ותועלות חברתיות ,לא נכון יהיה "להתפרק" ממנו .בנוסף ,יש להכניס רכיב ודאות גבוה
יותר לטובת מעבדי הקרקע החקלאית ,אשר רבים מהם מצויים במעמד של ברי רשות .כך
שמצויים אנו לכאורה בתחום שבין בחירה בחלופת מצב קיים לחלופה ב' .לעמדתנו ,כפי
שנפרט להלן ,חלופה ב' במסמך צבן שורטטה בקווים מאד כלליים ,מבלי לרדת לבחינת
תתי-חלופות של חלופה זו ,והדבר הכרחי.
.114בנוסף ,לכאורה ניתן לאמר כי אין הבדל גדול בין המצב הקיים כיום )בו קיימות
שותפויות חקלאיות ביחס לייצור החקלאי ,וחכירות משנה בתוך היישוב עצמו( וממילא
40
תהליך התיאגוד החקלאי קורה כבר היום .אלא שהוא מתקיים בשותפויות ותיאגוד לגבי
הייצור החקלאי ,לא לגבי הקרקע החקלאית .בחירה בחלופה שתגביר את כוח התאגיד
החקלאי ,תגדיל את היקף יחידות הייצור החקלאיות .על אף התועלות הצמודות ליחידות
ייצור חקלאי גדולות )התייעלות( ,מהלך כאמור יגדיל בהכרח את הסיכונים שבמודל זה
)צבירת כוח בידי מעטים ביחס למשאבי הכלל ,מה שיגביר את הסכנה לחשיפת הקרקע
החקלאית לפיתוח נדל"ני – ראה להלן(.
.115אשר לחקלאות בת קיימא ,העומדת כאמור כתשתית הערכית לעבודת הועדה -יש לבחון
כל חלופה לאור הקשר המובהק שבין חקלאות לבין ניצול משאבים ציבוריים מתכלים.
בהקשר לכך לוקה מסמך צבן 2008בחוסרים מהותיים:
.116ראשית ,אין ביסוס סביבתי משמעותי להנחות הסביבתיות המועלות בעבודה ביחס לכל
אחת מהחלופות .ברשימת המומחים שרואיינו אין אף מומחה סביבתי ,לא נערכה כל
התייעצות עם גורמי סביבה וללא נעשתה בחינה של ההשלכות על השטחים הפתוחים
בראייה מקומית ,אזורית וארצית .במקורות הספרות ,הישראלים והזרים ,המצוינים
במסמך ,למעט עבודת צבן מ 2005-לגבי התועלת הציבוריות-סביבתיות של החקלאות,
אין מקורות אחרים בהיבטי סביבה .הדבר מביא ,לעמדתנו ,להנחות סביבתיות בבסיס
המסמך שאינן מבוססות דיין ,וחלקן אף שגויות :ההנחה כי במשקים גדולים ישנם פחות
מבנים; ההנחה כי משקים גדולים הם יותר ממוכנים ,ולכן יותר "ידידותיים לסביבה";
הנחה כי האינטנסיפיקציה של החקלאות אינה הולכת בהכרח יד ביד עם פגיעה במגוון
הביולוגי ובמורכבות של הנוף החקלאי .הנחות אלו מוצגת במסמך בצורה לא ברורה ולא
מנומקת ,והספרות המדעית סותרת אותן במובהק .כך ,ישנם מחקרים רבים ברמת
הספרות העולמית המעידים על קשר בין אינטנסיפיקציה של החקלאותלבין פגיעה במגוון
הביולוגי .כך ,להמחשה ,גידולי זיתים בהיקף הולם מהווים חקלאות סביבתית בעיקרה,
אך גידולי זיתים בהיקפים אינטנסיביים הופכים את השטח עליו הם חולשים ל"מדבר"
אקולוגי.
.117רוצה לאמר ,לא נכון לדבר בהכללות ביחס לאינטיסיפיקציה או משקים גדולים או
קטנים ,אלא יש לבחון את מטרות החקלאות בישראל ולקבוע בהתאם את אופיה,
בהתייחס לחקלאות הנכונה ובת קיימא לכל אזור ,על פי ייחודיותו וערכיו הטבעיים,
ולהתוות את הממשק החקלאי הרצוי לכל אזור באופן שיתגבר את אספקת השירותים
האקולוגיים הרצויים באזור זה.
לעניין זה נשוב ונפנה להצעות פעולה ו' )לבחון מיפוי אקולוגי כרובד בסיסי בשיקולי
הקצאה( ,ז' )לבחון מתן תגמולים לעידוד חקלאות מקיימת המקדמת ערכי טבע סביבה
ונוף( ו-ח' )לבחון את החלת העקרון המזהם משלם/המשתמש משלם במדיניות הקרקעית
החקלאית( בחלק המתייחס להקצאת קרקע חקלאית.
.118שנית ,כמצוין במסמך צבן ,2008החלופות ישפיעו ,בין היתר ,על ניצול משאבי הסביבה,
הטבע והמגוון הביולוגי .ברור כי יש לבחון את היקף ההשלכות בכל חלופה .המסמך
מתייחס בעיקר למשאב הקרקע )במובן של הגדלת היקף יחידות הייצור החקלאי והגדלת
41
המשקים היצרניים( ,וכן לנוף ולמגוון ביולוגי .המסמך לא מתייחס למשאב המים
ולהקצנת ניצולו באיזה מן החלופות .האם זה בגלל שהחלופות אדישות )שוות-ערך( ביחס
למשאב המים? לא ברור.
.119שלישית ,יש לבחון בצורה יותר מעמיקה את ההשלכות הציבוריות הרחבות בתרחישים
המעצימים את כוחם של קבוצות/תאגידים חקלאיים ,שיחלשו על שטחי ענק ומכאן יהיו
בעלי זיקת-דרישה הרבה יותר חזקה ביחס למשאבים הציבוריים ,כמו גם יהיו בעלי כוח-
השפעה חזק יותר לשנות את הפעילות החקלאית לפעילות אחרת )סולארי ,שינויי ייעוד
נדלנ"י וכדו'( .כלשון המסמך ,מדובר בסוגיה של "השתלטות מס' שחקנים אסטרטגיים
על משאבי היסוד של החברה הישראלית" .הסרת החסם הקרקעי המצוי כיום יביא
לביסוס ומעמד של תאגידים חקלאיים להציב דרישות ולקדם מיזמים ביחס למשאבים
הנדרשים )התפלה ,מאגרים ,שאיבה ,תכניות ניקוז ,כריית חול ועוד( ,ושמא בהמשך ,אף
להופכם לגורמי כוח ,ישירים או עקיפים ,ליוזמת נדל"ן על שטחי רחבי היקף .חשוב
להדגיש – לא מדובר בחשש תלוש מהמציאות .כבר במציאות בת ימינו ,שינויי יעוד
נדלני"ם רבים של שטחים פתוחים וטבעיים מקורם בזיקה ראשונית חקלאית לקרקע.
הדוגמאות מוכרות .ואמנם הממשלה הורתה לועדה במפורש שלא תעסוק בשינויי ייעוד
קרקע חקלאית – אבל אין מנוס מלהכיר בכך שלשינוי משטר הנחלה יהיו תוצאות
שישפיעו גם על סוגיה מהותית זו.
.120מסקנותינו לעת זו ,הן תחילה ,כי יש לבצע עבודה מקיפה ויסודית יותר בניתוח ההיבטים
הסביבתיים של החלופות המוצעות .לא נכון ולא ניתן לקבל החלטות על בסיס ההנחות
המוצגות במסמך .אך מעבר לכך –
.121הצעת מנגנון של גמישות בשוק המקרקעין ,טומנת בחובה יתרונות גדולים אך גם סכנות
גדולות .אין לנו מחלוקת עם כוונת המסמך לקחת מודל ארכאי ולהפכו לעדכני יותר,
ובהתאמה ,ליעיל יותר .אלא שלמול היתרונות ניצבים כאמור הספקות והחששות לגבי
השלכות רוחב ציבוריות ,רחבות בהרבה מהתחום הקונקרטי של ניוד הזכויות בקרקע
החקלאית.
.122לאור זאת ,לעמדתנו ,לא נכון לדון רק במנגנון הגמישות .לא נכון להתמקד בו .התמקדות
בו עלולה להביא להסטת הדיון מן העיקר לעמדתנו ,והוא האופן בו המדינה לוקחת את
האחריות וההובלה של קידום חקלאות בת קיימא ,ולא הותרת האתגר לפיתחם הבלעדי
של החקלאים או משרד החקלאות .היינו רוצים לראות מנגנון הקצאה וייצור חקלאי
הנגזר ממדיניות כוללת ובת קיימא ,שהמדינה קבעה לגביו את ערכי הערך המוסף שלו
)תמריצים( ,ואת תחומו ומגבלותיו )סנקציות( .במציאות בת ימינו ,כאשר חקלאות אינה
עומדת לבדה ,אלא אנו מדברים בחקלאות בת קיימא המשפיעה ומושפעת מהיבטי חברה,
סביבה וכלכלה ,על המדינה )באמצעות כלים כלכליים ורגולציה( לקחת אחריות על
"משאב החקלאות" כמו על יתר משאביה ,ולכוון את אופן יישומה על בסיס תכנון ארוך
טווח ,לרבות על ידי שקיפות וסינכרון מול גורמי התשתית האחראים על המשאבים
האחרים )מים ,קרקע ,חול ,נוף ,טבע ומגוון ביולוגי( .מתוך כך ,במסגרת הדיון על משטר
42
הנחלה ,יהיה צורך לקבוע מגבלות על עבירות הקרקעות ,סדרי עדיפויות וכיו"ב ,בכדי
להמעיט ככל הניתן את התוצאות השליליות )הקשות מאד( שעלולות להיות לגמישות
בשוק הקרקע החקלאית.
.123בנוסף ,נבקש להביא מס' התייחסויות קונקרטיות למסמך זה:
)א( לא ברור מהמסמך מהן כלל ההשלכות בכל הנוגע להשפעות על השטחים
הפתוחים כתוצאה משינוי מעמדן של האגודות השיתופיות ביישובים כחוכרות
קרקע .בהיבט זה חסרה אבחנה בין 2הדגמים העיקריים :מושבים וקיבוצים ולא
ברור כיצד ישונה מעמדם זה ומשקלם בקרב עוסקים בחקלאות וכאשר ברור על
פי העבודה כי המשקים בישראל ישתנו בגודלם והרכבם ביחס למצב הקיים.
)ב( לא ברור מהמסמך מהם ההיקפים של התהליכים החזויים בו בבחירה בחלופה ב'
או ג' ,ובהתאמה כיצד מדינת ישראל מתכוונת להתמודד עם התופעה של
התרחבות פעילות גורמים מהמגזר העסקי ובייחוד תעשיית המזון ותאגידים
חקלאיים אזורים וארציים בכל הנוגע לקרקע חקלאית.
)ג( טרם בחירה בין החלופות ,יש להבין מהי מדיניות המדינה ביחס לכניסת השקעות
ופעילות ישירה של תאגידים חקלאיים בינלאומיים למשק הישראלי .ראוי לקבוע
סל של אמצעים רגולטיביים ,כולל לשקול להכניס את נושא המקרקעין
החקלאיים תחת חוק ההגבלים העסקיים ,ולקבוע כללים בהם ייערך פיקוח של
הממונה על ההגבלים .ללא כל אלו – ישראל עלולה להמצא בפני משבר ייצור מזון
ולחץ עצום על משאבי הטבע.
)ד( מאז אישורה של תמ"א 35אשר קבעה לכל מושב וקיבוץ בישראל מספר יחידות
מקסימלי נותק הקשר בין מניין הנחלות ביישוב לנושאים תכנוניים .על כל מהלך
של תכנון חקלאי להתאים לכללים חשובים אלו של מספר יחידות דיור מקסימלי
ביישוב כפרי שהם מהעקרונות החשובים של מדיניות התכנון הארצית בישראל.
)ה( החברה להגנת הטבע מתנגדת לכל החלק במסמך העוסק ב"-איך להטמיע את
שינוי משטר המקרקעין בהקמת יישובים חדשים?" :פיתוח ישובים חדשים,
ובכלל זה פיתוח ישובים חקלאיים חדשים ,כוללים בנייה מאסיבית ורחבת היקף,
תשתיות נלוות נדרשות כגון כבישים ,חשמל ,ביוב ומים .פיתוח כזה פוגע בנוף
הפתוח ,מצמצם את כמות השטחים הפתוחים ,קוטע את רצף השטחים הפתוחים
ומוביל להרס בתי גידול ולנזק אקולוגי .בשנה האחרונה ,הליך הקמתם של
ישובים חדשים בישראל נמשך ,בהובלת ממשלת ישראל ,ובניגוד למדיניות התכנון
הארצית .על פי תמ"א ,35ככלל אין מקום להקמת ישובים חדשים .בהקמתם,
מעדיפים למעשה מקבלי ההחלטות אינטרס של קהילות קטנות המעוניינות
להתבדל מרחבית ביישוב חדש ,על פני האינטרס הציבורי הרחב של שמירת
שטחים פתוחים וחיזוק ישובים קיימים .בחלק מהמקרים עלול הדבר להוביל
להרחבת שטחי חקלאות על חשבון שטחים טבעיים וערכי טבע נדירים.
43
נושא שלישי )ס"ק ג' ו-ה' להחלטה( -דרישות המגזר החקלאי לזכויות לא-
חקלאיות
.124ס"ק ג' להחלטת הממשלה )קביעת היחס בין מגורים בנחלה החקלאית לבין שטחי הנחלה
החקלאית( וס"ק ה' להחלטת הממשלה )ייזום בשטח הנחלה החקלאית או בשטח
המשבצת ,שלא במסגרת דרישתה השבתה( זוהו על ידינו כקשורים ,בין היתר ,להחלטת
מועצת מקרקעי ישראל מס' ,979אשר טרם אושרה סופית מפאת בג"צ תלוי ועומד
כנגדה ,ונכנה סוגיה כוללת זו להלן :דרישות המגזר החקלאי לזכויות לא-חקלאיות.
.125אין בכוונת נייר עמדה זה לחזור ולהעלות את הטענות הקונקרטיות של החברה להגנת
הטבע וארגוני סביבה אחרים ביחס להחלטה .979מה שיוצג כאן הוא רק בהקשר
למסגרת הדיון הכוללת העומדת בפני הועדה ,הבוחנת בתמצית את השאלה של "פני
החקלאות – לאן?" ,במיוחד נוכח ההתמעטות הדרמטית של החקלאים בפועל מול מספר
הנחלות הקיימות בפועל.
.126החלטה – 979אם תאושר – תיצור מחלקת המגורים של הנחלה ,שנועדה במקורה לשמש
את החקלאי העובד לפרנסתו מחקלאות ,לחלקת נדל"ן ,עם יכולת )בכפוף לתשלום היוון
שייקבע( לבניית יחידות דיור ופיצולן ,שיווקן בשוק החופשי ,ולהקמת מיזמי תעסוקה לא
חקלאית בהיקף של עד 500מ"ר ,שניתן להשכרה.
.127משמע ,הקשר ההיסטורי המקורי בין החקלאי עובד האדמה לבין חלקת מגוריו יהפוך
למקרי לחלוטין ויהיה רק תוצר "הורשה" של הנחלה במעבר הבין-דורי מדור לדור של
משפחת החקלאי )המקורי( ,ולא תוצר עוד של קשר ישיר לחקלאות.
.128ברור כי היישוב הכפרי שכבר היום משנה את פניו ,יהפוך )בייחוד במרכז הארץ ובשולי
הערים הגדולות( ל"אי קטן עירוני" בלבוש כפרי .על המשמעויות התכנוניות של מהפכה זו
בהיבטי המגורים והתעסוקה ,לא נדבר כאן.
.129אך מבחינת יחסי הגומלין חקלאות-סביבה ,ברור כי הטייה חדה זו עד כדי נתק מוצהר
)בחסות מועצת מקרקעי ישראל( מחקלאות יצרנית של מרבית תושבי היישוב הכפרי,
מעלה) :א( שאלות ערכיות ועקרוניות בהיבטים כלל חברתיים) ,ב( שאלות הנוגעות
להמשך קיומה של האחריות הבסיסית לעיבוד הקרקע החקלאית ,על מכלול ערכיה
הציבוריים -כאשר שאלה זו מן הסתם תושפע מהחלטה לגבי משטר הנחלות.
.130בנוסף ,ס"ק ה' להחלטת הממשלה לא מצומצם רק לייזום במסגרת שטח הנחלה
החקלאית )וכאמור ,אנו מזהים בכך את הסוגיה של ייזום פעילות לא חקלאית במסגרת
אותם 500מ"ר תעסוקה ,לרבות ,השכרה( ,אלא כולל גם ייזום בשטח המשבצת .כאן,
הסיכון הסביבתי גדול אף יותר שכן כבר כיום אנו עדים ליוזמות רחבות היקף של מיזמים
לא חקלאיים )כגון – מיזמים למתקנים פוטוולטאים( על גבי ייעוד חקלאי ,בשטח
המשבצת .וברור לכל כי זו איננה עוד חקלאות ,לא בת קיימא ,ולא בכלל .גם סוגיה זו
44
קשורה בהכרח למסמך צבן ,2008ולהגדלת הכוח החקלאי-יזמי ,על פי כל אחד מן
התרחישים.
.131אשר על כן ,בשלב זה הצפנו כאן את השאלות והחששות ביחס לנושאים ג' ו-ה' לעבודת
הועדה .יהיה מקום להתייחס אליהם בהקשר לשאלה הרחבה יותר המוצגת במסמך צבן
,2008כדי לקשור קשר אחראי בין המלצות ביחס למשטר הנחלות לבין המלצות ביחס
לחלקת המגורים או ייזום בשטח הנחלה החקלאית או שטח המשבצת.
נושא רביעי )ס"ק ו' להחלטה( -יכולת המינוף של הקרקע החקלאית כבטוחה
לקבלת אשראי בנקאי לפיתוח החקלאות
.132ראוי לנתח את סוגיית העמדת הקרקע החקלאית כבטוחה ,בין היתר ,לאור תהליכי
התאגוד בחקלאות הישראלית בו תאגידים חקלאיים מתרחבים ומחזיקים בקרקעות.
בצד היתרונות של מהלך כזה ,טמונה גם סכנה אמיתית במצב בו בנקים אשר מימנו מיזם
חקלאי שקרס ,ייכנסו לנעליו ,ויחלו לפעול ביחס לקרקע החקלאית שהועמדה להם
כבטוחה )עסקאות חקלאיות ,יוזמות לשינוי ייעוד וכד'(.
.133במסמך צבן ,2008בחלק הדן בשאלה "האם לאפשר משכון של קרקע חקלאית לצורך
מימון המשק?" ,אין התייחסות לתרחיש כזה .מדובר שם על חשש מאריסות של חקלאים
כלפי הבנקים ,וחשש מהרחקת חקלאים מאדמתם ,אבל לא מנותח תרחיש ההמשך של
שני אלו" :כניסת הבנק לנעלי החקלאי".
לסיכום
.134החברה להגנת הטבע רואה בעבודת הועדה הזדמנות אמיתית לקדם סדרי מינהל תקין
ופעולות החיוניות לשם עיגון ממשי של חקלאות בת קיימא בישראל.
.135לאחר שיוצגו בפני הועדה ניירות העמדה מטעם הציבור ,בהמשך לקול הקורא מחודש
ינואר ,2011וככל שלעמדות שיוצגו יהיו השלכות או היבטים סביבתיים המחייבים
להבנתה התייחסות ,תבקש החברה להגנת הטבע להשלים את הצגת עמדתה בפני הועדה.
.136החברה להגנת הטבע תבקש להישמע במישרין בפני הועדה ,וכן להציע שימוע מומחים
וסיורים אשר יאירו את עיני הועדה להיבטים הסביבתיים הנדרשים לגיבוש עמדתה.
45
מקורות
אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר2010 ,
כרך אמצעי מדיניות לתוכנית המתאר הארצית לבניה ,לפיתוח ולשימור )תמ"א(35/
האם דרושה רפורמה אגררית ושינוי "רעיון הנחלה" ,בן שחר-אמדור-צבן-לרמן ,אפריל
2008
מסמך הכפר בשנות ה1998 ,2000-
שמירה על המרחב הכפרי ומודל יישום חקלאות בת קיימא ,אמדור-אלימלך-צבן2005 ,
נוהל משרד החקלאות ,תנאים להשקעה בתשתית חקלאית ,מ 2008-ו2011-
הקצאת קרקע חקלאית והרחבת שטחי עיבוד חקלאי בנגב ובערבה כאיום לשמירת הטבע
והנוף ,בן דוד2007 ,
תשובת משרד החקלאות לדו"ח החברה להגנת הטבע2008 ,
אסטרטגיה לפיתוח בר קיימא במשרד החקלאות ופיתוח הכפר ,ניתוח מצב קיים ,אמדור-
צבן-אור-צבן 2009
עדכון מנכ"ל משרד החקלאות2/2011 ,
דוח פיתוח החקלאות והכפר ,סיכום 2009
מצגת התכנית להגדלת משבצת קרקע בישובי הגולן) 2009 ,מהאינטרנט(
התכנית לפיתוח בר קיימא בערבה2009 ,
עלון 'קול הערבה'9/2004 ,
עיתון ערבות של המ.א .ערבה תיכונה ,מ4/2007-
החלטת ועדת הפרוגרמות בענין הגדלת תקן הנחלות לעין יהב וחצבה4/2009 ,
מהפכה ירוקה בחקלאות – מאספקת מזון לאספקת שירותים אקולוגיים ,סקוטלסקי,
2010
הכשרות קרקע חקלאית באזורים הרריים ,מגמות בעבר והכוונתן בעתיד ,מכון דש"א,
2005
פיתוח חקלאות בת קיימא בתנאי מחסור במים ,אבנימלך-צבן2002 ,
הצעה לרפורמה אגררית הוגנת ,שגיא ,מכון דש"א1999 ,
חקלאות ,סביבה ,טבע ונוף -מבט לעתיד ,נקודת ח"ן 2003
מסמך מדיניות וכלים לשמירה על שטחים פתוחים ,ארגוני הסביבה ,סביבות תכנון וחוב'
בריכוז מכון דש"א 2003
פיילוט לקידום חקלאות ידידותית לסביבה בעמק חפר ,רוזנפלד 2009
שיפור השירותים האקולוגיים של ענף החקלאות – ניתוח השוואתי של הנזקים
הסביבתיים מכל תשומה בייצור החקלאי וקביעת סדרי עדיפויות להשקעה במחקר כדי
לצמצם את הנזק הסביבתי' ,מחקר עבור קרן "נקודת חן" ,פרופ' נאוה חרובי ושרית
שלהבת ,יוני 2008
הערכה כלכלית של שירותים אקולוגיים מקומיים וגלובליים עבור ענפי החקלאות
השונים ,מחקר עבור "נקודת חן" ,2006 ,פרופ' נאוה חרובי ושרית שלהבת
זמן ביקור ,חולות סמר בערבה הדרומית ,ויינשטיין 2010
46
מחקר מרכז הצפרות באילת ,2008 ,לגבי דחיקת הלילית המדברית בעקבות הרחבת
החקלאות בערבה
Talby R. 2009. the edge effect of farming on vegetation density and rodent
assemblage of a remnant sandy patch in a hyper arid environment (arava
(valley, Israel
בחינה אקו -הידרולוגית של נחל שורק וסביבתו ,קסלר-אפרתי ,2011החברה להגנת
הטבע.
השפעת החקלאות על האקולוגיה של חולות הנגב המערבי .רט"ג ומכון דש"א ,רותם ד.
,2011טרם פורסם.
47
נספח -על החברה להגנת הטבע
החברה להגנת הטבע הינה ארגון לא ממשלתי ,עמותה רשומה ,ללא כוונת רווח ,החל מ1983-
ופועלת לטובת הציבור בתחום ההגנה על הטבע והסביבה החל מראשית שנות ה .50-עיסוקה
בשמירה על הטבע ואיכות הסביבה בישראל.
רכזיה פועלים מזה שנים בועדות התכנון ברמה הארצית והמחוזית .במועצה הארצית נציגיה
משמשים מאז 1976כנציגי ארגון הגג של הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה.
במקביל ,לאורך שנים רבות היו רכזיה במעמד של משקיפים בועדות המחוזיות ,והחל מ 2003-הם
משמשים כחברים ,נציגי ארגוני הסביבה ,בועדות אלו ,מכוח חוק ייצוג גופים ציבוריים שעניינם
בשמירת איכות הסביבה ,התשס"ג .2002בזכות בקיאותה והתמקצעותה בתחום זה פועלת
החברה להגנת הטבע באופן דומיננטי ועקבי להגנת ערכי טבע ,סביבה ונוף בזירה התכנונית .כמו
כן הוכרה על ידי שר הפנים בהתאם לסעיף 100לחוק התכנון והבניה ,התשכ"ה ,1965-כגוף
הרשאי להגיש התנגדויות לכל תוכנית שהופקדה על-ידי מוסד תכנון.
לא רק בזירה התכנונית פעילותה ,כי אם גם בזירה המקצועית )המרכז לחקר ציפורים ,המרכז
לחקר יונקים ,מכון דמותה של ארץ( והציבורית-חינוכית )בתי ספר שדה המופעלים על ידה,
סניפים קהילתיים המקיימים פעילות סביבתית שוטפת עם הקהילה המקומית ,פעילויות
ציבוריות לקידום המאבקים הסביבתיים ,כמו צעדות והפגנות( .כ 65,000-בתי אב חברים בחברה
להגנת הטבע ,מאות אלפים משתתפים מדי שנה בפעילות השונות של החברה ,ואלפי ילדים ובני
נוער פעילים דרך קבע במסגרת חוגי הטבע והסיירות.
להשגת מטרותיה לטובת הציבור ,פועלת החברה להגנת הטבע גם במסגרת הליכי חקיקה )לדוג',
מעורבת כיום באופן אינטנסיבי בכל הקשור להצעת חוק התכנון והבניה ,התשי"ע ,2010-היתה
שותפה דומיננטית בחקיקת חוק שמירת הסביבה החופית ,התשס"ד.(2004-
לחברה להגנת הטבע ,כגוף ציבורי מוכר העוסק בנושאי הגנת הסביבה ,נתונה זכות עמידה בתביעה
על יסוד הכרת הפסיקה במעמדו של עותר כן ורציני המצביע על בעיה ציבורית אשר פתרונה דרוש
למען הצדק )בג"צ 217/80סגל נ' שר הפנים ,פ"ד לד ) .(441 ,429 (4ואכן ,המבקשת היתה מעורבת
כעותרת ציבורית בעתירות לבג"ץ ולבתי המשפט המנהליים בעניינים הנוגעים להגנה על הסביבה
ועל הטבע ,חלקם מאבקים עקרוניים ותקדימיים.
החברה להגנת הטבע מנוהלת על ידי ועד מנהל ציבורי של אנשי ציבור מתחום האקדמיה ובכלל,
המזדהים עם מטרותיה ופעולותיה וממלאים את תפקידם זה בהתנדבות .כל תקציבה משמש אך
ורק לקידום מטרותיה .כל הכנסותיה מוצאות לטובת מטרותיה והפעילות הציבורית שהיא
מקיימת.
לאור כל אלו ,החברה להגנת הטבע זוכה להכרה בתוך מדינת ישראל וגם בעולם ,כגוף המוביל
בארץ בשמירה על הסביבה ,ועל פעילותה זכתה בעבר בפרס ישראל.
© Copyright 2024