ניסיונות לרפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב וכישלונם

‫‪1‬‬
‫מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬
‫לקראת רפורמה מוניציפלית‬
‫במטרופולין תל אביב‬
‫בשנות התשעים‬
‫ערן רזין‬
‫ירושלים‪ ,‬אפריל ‪1994‬‬
‫‪1‬‬
2
THE FLOERSHEIMER INSTITUTE FOR POLICY STUDIES
THE PRIMARY CORE STUDIES
MUNICIPAL REFORM IN THE TEL AVIV METROPOLIS
THE AGENDA FOR THE 1990S
Eran Razin
‫הדברים הנאמרים בפרסום זה הם על דעת המחבר בלבד‬
‫ מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בע"מ‬,1994
'‫ טל‬.90440 ‫ ירושלים‬,‫א‬9 ‫רח' דיסקין‬
1994, The Floersheimer Institute for Policy Studies Ltd.
9a Diskin St. Jerusalem, 90440. Tel. 02-666243
ISSN 0792-6251
2
‫‪3‬‬
‫תוכן העניינים‬
‫הקדמה‪5 ......................................................................................................................‬‬
‫מבוא‪7 .........................................................................................................................‬‬
‫רפורמות מטרופוליניות ‪ -‬תמורות בדפוסי חשיבה בעולם המערבי‪9 ................................‬‬
‫שיקולים בביצוע שינויים במערך השלטון המקומי‪9 ..............................................‬‬
‫האבחנה בין מערכות אוניטריות למערכות פדרליות‪10 ............................................‬‬
‫רפורמות מוניציפליות באזורי ליבה ובאזורי שוליים לאומיים‪12 ...............................‬‬
‫התפתחות הפיצול המוניציפלי באזורי מטרופולין‪12 ...............................................‬‬
‫התנועה לרפורמה במערכת השלטון המקומי ‪ -‬טיעונים התומכים ברשויות‬
‫מטרופוליניות‪13 ................................................................................................‬‬
‫הקמת רשויות מטרופוליניות‪15 ...........................................................................‬‬
‫הביקורת הנאו‪-‬שמרנית‪17 ..................................................................................‬‬
‫פירוק רשויות מטרופוליניות בבריטניה‪18 .............................................................‬‬
‫התפנית בקנדה‪20 ..............................................................................................‬‬
‫פתרונות רווחים בעשור האחרון‪23 .....................................................................‬‬
‫מסקנות ‪ -‬לקחי הניסיון בעולם המערבי‪26 ..........................................................‬‬
‫ניסיונות לרפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב וכישלונם‪29 .....................................‬‬
‫המסגרת החוקית והמנהלית לרפורמה מוניציפלית בישראל‪29 ..............................‬‬
‫‪30‬‬
‫ועדת בן שחר ‪ -‬עיריית‪-‬גג לכל המטרופולין‪.....................................................‬‬
‫‪33‬‬
‫ועדת שחר ‪ -‬מיזוגים במזרח המטרופולין‪.......................................................‬‬
‫‪35‬‬
‫ועדת זנבר ‪ -‬ההכרה בקשיי המימוש של רפורמות גדולות‪.................................‬‬
‫‪37‬‬
‫שנות השמונים ‪ -‬רתיעה מרפורמות‪...............................................................‬‬
‫‪40‬‬
‫לחצים על מערך הרשויות המקומיות במטרופולין תל‪-‬אביב‪.............................‬‬
‫‪40‬‬
‫התגברות הלחצים על גבולותיהן של מועצות אזוריות‪.....................................‬‬
‫‪42‬‬
‫השפעת הלחצים על השוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‪..........‬‬
‫‪45‬‬
‫הערכת דפוסי חשיבה ופעולה בישראל לאור הניסיון בעולם המערבי‪.................‬‬
‫מסקנות וכיוונים לרפורמה בשנות התשעים‪46 ...........................................................‬‬
‫רשימת מקורות‪...................................................................................................‬‬
‫‪3‬‬
‫‪49‬‬
‫‪4‬‬
‫על המחבר‬
‫ד"ר ערן רזין ‪ -‬חוקר במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‪ ,‬ומרצה בכיר במחלקה לגאוגרפיה‬
‫באוניברסיטה העברית‪.‬‬
‫על מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬
‫המודעות בדבר חשיבותו של מחקר מכוון למדיניות גוברת והולכת‪ ,‬לא רק בקרב חוקרים וקובעי‬
‫מדינות‪ ,‬אלא גם בקרב קרנות ציבוריות ופרטיות‪ .‬קרן פלורסהיימר‪ ,‬שבראשה עומד ד"ר סטיבן ה'‬
‫פלורסהיימר‪ ,‬יזמה את ייסודו של מכון מחקר שיתרכז במחקרים העוסקים בסוגיות מדיניות‬
‫ארוכות טווח‪ .‬מטרתו הבסיסית של המכון היא לחקור תהליכים יסודיים שיעסיקו את קובעי‬
‫המדיניות בעתיד‪ ,‬לנתח את המגמות וההשלכות ארוכות הטווח של תהליכים אלה ולהציע לקובעי‬
‫המדיניות חלופות של מדיניות ואסטרטגיה‪.‬‬
‫חברי הוועד המנהל של המכון הם‪ :‬ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר )יו"ר(‪ ,‬עו"ד י' עמיהוד בן‪-‬פורת‬
‫)סגן יו"ר(‪ ,‬מר דוד ברודט‪ ,‬הממונה על התקציבים במשרד האוצר‪ ,‬ומר הירש גודמן‪ ,‬העורך הראשי‬
‫של ה"ג'רוסלם ריפורט"‪ .‬מנהל המכון הוא פרופ' עמירם גונן‪ ,‬מן המחלקה לגאוגרפיה‬
‫באוניברסיטה העברית בירושלים‪.‬‬
‫פרויקט אחד בתכנית העבודה של המכון‪ ,‬בראשות פרופ' עמירם גונן וד"ר ראסם חמאיסי‪ ,‬עוקב‬
‫אחר מגמות חברתיות‪ ,‬כלכליות וגאוגרפיות בקרב האוכלוסייה הערבית ומנתח אותן‪ ,‬על‪-‬מנת‬
‫לבנות במשך הזמן הצעות מדיניות כוללות לרמות השונות של קובעי המדיניות בישראל בכל‬
‫התחומים הרלוונטיים‪ .‬הערבים בישראל‪ ,‬המהווים ‪ 18‬אחוזים מהאוכלוסייה‪ ,‬עדיין עומדים בפני‬
‫האתגר של שילובם בחיי המדינה ומציאת פתרון נאות לבעיותיהם‪.‬‬
‫פרויקט שני‪ ,‬בראשות פרופ' אריה שחר ופרופ' עמירם גונן‪ ,‬עוקב אחר תהליכים בתחומי הכלכלה‪,‬‬
‫החברה והממשל במרחב הליבה של מדינת ישראל ‪ -‬אותו חבל מטרופוליני במרכז הארץ‪ ,‬הכולל‬
‫בתוכו את מרבית אוכלוסיית ישראל ואת עיקר הפעילות המשקית‪ .‬דגש רב מושם בפרויקט זה על‬
‫חקר תפקידיהן של הרשויות המקומיות בעידן של ביזור סמכויות‪ ,‬במטרה להציע מדיניות‬
‫ואמצעים לחיזוק יכולתן של הרשויות לעמוד באתגרים החדשים של שירות ופיתוח‪ .‬דגש אחר‬
‫מושם על חקר המערכות המרחביות של הכלכלה והחברה הפועלות בחבל הליבה‪ ,‬במטרה להציע‬
‫מדיניות ואמצעים לשכלולו של חבל זה‪ ,‬בעידן של כלכלה גלובלית‪.‬‬
‫‪4‬‬
5
5
‫‪6‬‬
‫הקדמה‬
‫על פרויקט הליבה‬
‫עם פרסום עבודתו של ד"ר ערן רזין "לקראת רפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב"‪ ,‬פותח‬
‫מכון פלורסהיימר בסדרת פרסומים חדשה במסגרת "פרויקט הליבה"‪ .‬המחקרים שבפרויקט‬
‫עוסקים בפנים הרבות של פיתוח‪ ,‬תכנון ומנהל מטרופוליני‪ ,‬ומיועדים ליצור תשתית ידע לגיבוש‬
‫קווי מדיניות חדשים עבור ליבת ישראל‪.‬‬
‫פרויקט הליבה עוסק בלימוד שיטתי של גורמי הצמיחה של האזור המרכזי של מדינת ישראל‪,‬‬
‫המשתרע לאורך מישור החוף החל מצפון לנתניה ועד דרומית לאשדוד‪ ,‬כאשר במזרח משתרע אזור‬
‫הליבה מזרחה למודיעין‪ ,‬בואכה העלייה לירושלים‪ .‬באזור זה מתרכזת למעלה ממחצית‬
‫האוכלוסייה של מדינת ישראל וחלק גדול ומשמעותי של כלכלת ישראל‪ .‬ריכוז האוכלוסייה‬
‫והפעילות הכלכלית יוצר מערכות צפופות ומורכבות של מגורים‪ ,‬אזורי תעשייה ומסחר‪ ,‬מערכת‬
‫תשתית ושטחי נופש‪ .‬המוביליות הגאוגרפית הגדולה בין חלקי האזור גורמת לעומס רב בעורקי‬
‫התחבורה הראשיים של האזור‪ .‬הצפיפויות הגבוהות‪ ,‬המאפיינות את אזור הליבה וקשיי התחבורה‬
‫והתובלה בין חלקיו השונים‪ ,‬פוגעים באיכות החיים של אוכלוסיית המרחב ואף גורמים קשיים‬
‫ניכרים לפעילות הכלכלית שבו‪ .‬תכנון מרחבי יעיל הינו חיוני לשמירת מעמדו וכושר חיוניותו של‬
‫אזור הליבה‪.‬‬
‫הצפיפות הגבוהה והקרקע היקרה באזור יוצרים לחץ חזק של התיישבות פרוורית בשולי הליבה‪.‬‬
‫גל התיישבות זה הולך ומרחיב מדי שנה את השתרעות אזור הליבה‪ .‬מכל התהליכים המרחביים‪,‬‬
‫המעצבים את מפת ישראל‪ ,‬זהו התהליך היחיד שהשפעתו היא הגדולה ביותר על עיצוב המרחב‬
‫הלאומי‪ .‬תהליך הפרוור הוא בעל משמעות גדולה בביקוש הגדל לקרקע באזור המרכזי של ישראל‪.‬‬
‫כמו‪-‬כן‪ ,‬משפיע הפרוור על המבנה החברתי‪-‬מרחבי של אוכלוסיית הליבה‪ .‬לימוד מעמיק של שולי‬
‫הליבה מבחינת תהליכי הצמיחה הפיזיים‪ ,‬הכלכליים והמנהליים‪ ,‬הוא אחד ממוקדי החקירה‬
‫הראשיים של הפרויקט כולו‪.‬‬
‫לבד מהיות אזור הליבה מרכז הפעילות הכלכלית של ישראל‪ ,‬הוא אף מהווה מוקד פוליטי ראשון‬
‫במעלה ותחום מוביל בחיי החברה והתרבות של ישראל‪ .‬ניתן לומר‪ ,‬שקיים אינטרס כלל‪-‬לאומי‬
‫לפעילותו היעילה ולשגשוגו הכלכלי של האזור‪ ,‬משום שהליבה הינה הכוח המוביל את ישראל‬
‫לעולם המשוכלל והמתקדם ביותר‪.‬‬
‫פרויקט הליבה עוסק בשלושה מסלולי מחקר ראשיים‪ :‬א( ארגון ומנהל מוניציפלי; ב( הצמיחה‬
‫הכלכלית של אזור הליבה; ג( תכנון אסטרטגי ויצירת תשתיות "מאפשרות" להתפתחות האזור‪.‬‬
‫עבודתו של ד"ר ערן רזין משתייכת לקבוצה הראשונה של המחקרים‪ .‬העבודה מסכמת את הניסיון‬
‫הבינלאומי והישראלי ברפורמות מוניציפליות ומצביעה על כוונים אפשריים בלימוד נושאים של‬
‫רה‪-‬ארגון מוניציפלי‪ .‬בעקבות הכרת הידע התאורטי והאמפירי הרב‪ ,‬נוטות המלצות המדיניות של‬
‫‪6‬‬
‫‪7‬‬
‫ד"ר ערן רזין לעבר שיתוף פעולה בין הרשויות הרבות הנכללות בליבת ישראל‪ ,‬כאשר הרעיון‬
‫המוכר של יצירת עיריית‪-‬גג למטרופולין או דרג ביניים בין הרשות המקומית לשלטון המרכזי‪,‬‬
‫אינם זוכים להמלצה ולתמיכה נרחבת‪.‬‬
‫פרויקט הליבה ימשיך לשתף את הציבור הישראלי במסקנות מרכזיות בתחומי המחקר וקביעת‬
‫המדיניות באזור הליבה‪ .‬אנו מקווים שמכון פלורסהיימר יהפוך לבמה מרכזית של מפגש ולימוד‬
‫משותף בין נציגי השלטון המרכזי על כל שלוחותיו‪ ,‬הרשויות המקומיות הרבות באזור הליבה‬
‫והמוסדות האקדמיים‪ ,‬בהם מתנהל מחקר בנושאי הליבה השונים‪.‬‬
‫בברכה‪,‬‬
‫פרופ' אריה שחר פרופ' עמירם גונן‬
‫מנהלי פרויקט הליבה‬
‫תודתי לד"ר מרים גבאי ולאנה חזק ממשרד הפנים על סיוען רב הערך‪.‬‬
‫ערן רזין‬
‫‪7‬‬
‫‪8‬‬
‫מבוא‬
‫מטרופולין תל אביב וסביבותיו מהווים את אזור הליבה הכלכלית הלאומית של מדינת ישראל‪.‬‬
‫מעצבי המדיניות המרחבית בישראל שמו באופן מסורתי את הדגש דווקא על פיתוח אזורי‬
‫השוליים‪ ,‬וזאת בראש וראשונה מסיבות גאופוליטיות‪ .‬רווחה גם התפיסה‪ ,‬שריכוז האוכלוסייה‬
‫והפעילות הכלכלית באזור המרכז אינו יעיל ואינו רצוי‪ ,‬לאור עלויות הצפיפות הכרוכות בכך‬
‫והפגיעה באיכות הסביבה ובקרקע החקלאית )שרון‪ ;1951 ,‬ברוצקוס‪ ;1964 ,‬פינס‪ .(1991 ,‬עם‬
‫זאת‪ ,‬ניתן לטעון שהראייה השלילית של הצמיחה במרכז הארץ והיעדר מדיניות ברורה כלפי דפוסי‬
‫הפיתוח באזור זה‪ ,‬מתעלמים מהקשר שבין תפקוד אזור הליבה הכלכלית של מדינת ישראל לבין‬
‫חוסנה הכלכלי של המדינה‪ .‬המערכת הכלכלית באזור הליבה היא המוקד לקשרים של מדינת‬
‫ישראל עם המערכת הכלכלית הבין‪-‬לאומית‪ ,‬ובאזור הליבה מצוי המפתח להשתלבות גוברת של‬
‫ישראל ברשתות עסקיות בין‪-‬לאומיות )שחר‪ ,‬שורץ ופלזנשטיין‪ ;1993 ,‬רזין ושורץ‪ .(1992 ,‬מכך‬
‫עולה‪ ,‬שיש לשקוד על הסרת המכשולים‪ ,‬המקשים על תפקודו היעיל של אזור הליבה‪ .‬שירותים‬
‫נאותים‪ ,‬תשתית מתקדמת ומתפקדת‪ ,‬מערך שימושי קרקע הגיוני‪ ,‬שוק דיור מאוזן‪ ,‬יחסים‬
‫חברתיים תקינים וסביבה מעודדת עסקים ‪ -‬כל אלה הם תנאים חשובים לצמיחה כלכלית באזור‬
‫הליבה‪.‬‬
‫מערכת שלטון מקומי חזקה ויעילה‪ ,‬יש לה השפעה רבה על תפקוד הליבה ועל התפתחותה‪.‬‬
‫יעילותה של מערכת השלטון המקומי‪ ,‬מושפעת מגורמים ספציפיים‪ ,‬כגון אישיותם וכישוריהם של‬
‫נבחרי ציבור ואנשי מנהל‪ ,‬אך גם מדפוסי הארגון הפורמליים‪ .‬דפוסים אלה נוגעים למספר הדרגים‬
‫השלטוניים‪ ,‬לחלוקת הסמכויות ביניהם‪ ,‬לדרכי שיתוף הפעולה והתחרות בין יחידות השלטון‬
‫המקומי ומפת הרשויות המקומיות‪.‬‬
‫רפורמות בארגון השלטון המקומי נמצאות לעתים תכופות על סדר היום הציבורי ומהוות את‬
‫אחת הסוגיות הוותיקות בתחום המדיניות העירונית והאזורית‪ .‬הצעות לרציונליזציה של מערכת‬
‫השלטון המקומי ולהתאמתה למציאות משתנה תומכות‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬בהגדלת האוטונומיה של‬
‫השלטון המקומי‪ ,‬האמורה לשפר ולייעל את ניהול המרחב‪ .‬אכן‪ ,‬גם הצעות הפונות לכיוונים‬
‫מנוגדים בתכלית‪ ,‬כגון הקמת דרג שני מטרופוליני של שלטון מקומי לעומת שימורו של מבנה‬
‫מפוצל‪ ,‬מצביעות כולן על המגמה להגברת עצמאותו של השלטון המקומי‪ .‬תוצאות יישומן של‬
‫ההצעות אינן תואמות בהכרח את הכוונות המוצהרות‪ ,‬והקשר בין ארגון השלטון המקומי לבין‬
‫מידת עצמאותו אינו חד‪-‬ערכי‪.‬‬
‫בישראל לא נערכה מעולם רפורמה מוניציפלית‪ ,‬והמערכת המוניציפלית שעוצבה ברובה בשנות‬
‫הארבעים והחמישים‪ ,‬עברה מאז רק שינויים קלים‪ .‬ההכרה בנחיצותן של רפורמות עלתה מפעם‬
‫לפעם‪ ,‬בעיקר לאור הטענה‪ ,‬שלפיצול מערכת השלטון המקומי למספר רב של רשויות מקומיות‬
‫קטנות יש השלכות תכנוניות ותקציביות שליליות‪ .‬בעיית גבולות שטחי שיפוט מוניציפליים‪,‬‬
‫המשקפים נסיבות היסטוריות מסוימות‪ ,‬ולאו דווקא שיקולים של ניהול המרחב העירוני‪ ,‬נצפתה‬
‫באופן מיוחד באזורים מטרופוליניים‪ .‬האבחנה החדה בין שלטון מקומי עירוני לשלטון מקומי‬
‫‪8‬‬
‫‪9‬‬
‫כפרי גרמה גם היא לסכסוכים תכופים בין רשויות מקומיות עירוניות לכפריות‪ .‬אלא‪ ,‬שההצעות‬
‫השונות לעריכת רפורמות מוניציפליות לא יושמו והתמצו בשינויי גבול אינקרמנטליים במפת‬
‫השלטון המקומי‪ ,‬שההחלטות עליהם התקבלו באופן פרטני‪.‬‬
‫תמונת מצב זו‪ ,‬לפיה ארגון השלטון המקומי באזור הליבה של ישראל משקף בעיקרו נסיבות‬
‫היסטוריות מהשנים שלפני קום המדינה ומשנות החמישים‪ ,‬מעלה את השאלה‪ ,‬באיזו מידה נחוץ‬
‫להתאים את מערך השלטון המקומי לתנאי וצורכי שנות התשעים‪ .‬הסקירה הנוכחית באה להעריך‬
‫סוגיה זו באמצעות ניתוח התמורות שחלו בדפוסי החשיבה הנוגעים לרפורמות מטרופוליניות‬
‫במדינות המערב‪ ,‬הערכת מקומן של הרפורמות שהוצעו בישראל ביחס לדפוסי חשיבה אלה וציון‬
‫הנסיבות לאי‪-‬יישומן‪.‬‬
‫המטרה העיקרית של הסקירה היא לזהות את הנושאים הראויים לבדיקה ולפיתוח נוספים לשם‬
‫גיבוש המלצות מבוססות‪ ,‬הנוגעות לארגון המוניציפלי וליחסי שלטון מרכזי ‪ -‬שלטון מקומי באזור‬
‫הליבה של ישראל‪ .‬הסקירה מתייחסת לשאלות‪ :‬האם ניתן לזהות ארגון אופטימלי למערכת‬
‫השלטון המקומי במטרופולין תל אביב ובסביבתו‪ ,‬או שיעילות התפקוד של השלטון המקומי‬
‫ומידת האוטונומיה שהוא זוכה לה אינם דווקא פונקציה של ארגון? האם תקפות עדיין התפיסות‬
‫שהנחו בראשית שנות השבעים את ההמלצות להקמת עיריית‪-‬גג במטרופולין תל אביב‪ ,‬או שתנאי‬
‫שנות התשעים מחייבים פתרונות מסוג אחר? מהן הבעיות שיקשו על תפקודו היעיל של‬
‫המטרופולין בשנות התשעים‪ ,‬אם לא יתבצעו השינויים המתאימים בארגון השלטון המקומי?‬
‫הסקירה פותחת בהערכת הניסיון בתחום הרפורמות המטרופוליניות בעולם המערבי‪ :‬שיקולים‬
‫מרכזיים לעריכת רפורמות מוניציפליות‪ ,‬האבחנה המהותית בין רפורמות מוניציפליות במערכות‬
‫אוניטריות לרפורמות במערכת הפדרלית האמריקאית והבדלים אפשריים בין רפורמות באזורי‬
‫גלעין לרפורמות באזורי שוליים‪ .‬בהמשך‪ ,‬נסקרים שינויים בתפיסות הנוגעות לרפורמות באזורים‬
‫מטרופוליניים ‪ -‬התנועה לרפורמה בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה והתגובה‬
‫הנאו‪-‬שמרנית בשנות השמונים‪ .‬הסעיפים הבאים מתמקדים בניסיון הישראלי‪ :‬הניסיונות‬
‫לעריכת רפורמות מוניציפליות במטרופולין תל אביב ובמפת הרשויות המקומיות בישראל בכלל‬
‫וכישלונם‪ ,‬הלחצים הגוברים על מערך הרשויות המקומיות בישראל ומשמעותם לגבי מטרופולין‬
‫תל אביב‪.‬‬
‫המסקנות המרכזיות העולות מהסקירה הן כדלקמן‪:‬‬
‫‪ .1‬בשוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב קיימות בעיות מהותיות‪ ,‬המשפיעות על‬
‫הארגון המוניציפלי והמושפעות ממנו‪ .‬באזור זה סכסוכי הגבולות המוניציפליים הם חריפים‪,‬‬
‫ולהחלטות שתתקבלנה בשנים הקרובות תהיה השפעה ארוכת טווח על מבנהו ותפקודו של‬
‫המטרופולין‪.‬‬
‫‪9‬‬
‫‪10‬‬
‫‪ .2‬ארגון‪-‬מחדש זה או אחר של מערכת השלטון המקומי בחלקיו הפנימיים של המטרופולין איננו‬
‫נראה כיום כגורם מרכזי העשוי להשפיע על האפקטיביות ועל האוטונומיה של השלטון‬
‫המקומי‪ .‬עם זאת‪ ,‬ארגון‪-‬מחדש כזה אולי נחוץ בתחומים מסוימים‪.‬‬
‫‪ .3‬התפיסות המקובלות בישראל בנוגע לרפורמות מוניציפליות עדיין מושפעות מרעיונות שעוצבו‬
‫על‪-‬סמך תנאי שנות השישים והשבעים‪ .‬ההכרה בנחיצותן של מסגרות גמישות של שיתוף‬
‫פעולה מוניציפלי ‪ -‬איגודים חד‪-‬משימתיים לאספקת שירות מסוים או לביצוע תפקוד מסוים‪,‬‬
‫פורומים לתיאום ושיתוף פעולה וחברות משותפות ‪ -‬הינה חלקית בלבד‪ .‬לפיכך‪ ,‬יש לבדוק‬
‫באופן מעמיק יותר את דפוסי השיתוף המוניציפלי הקיימים כיום במטרופולין תל אביב ואת‬
‫האפשרות להרחיבם‪.‬‬
‫רפורמות מטרופוליניות ‪ -‬תמורות בדפוסי חשיבה בעולם המערבי‬
‫שיקולים בביצוע שינויים במערך השלטון המקומי‬
‫ביצוע שינויים במערך השלטון המקומי מחייב טיפול בשאלה של מציאת האיזון בין מספר‬
‫שיקולים‪ ,‬הסותרים זה את זה לעתים קרובות‪ .‬השיקול הראשון נוגע ליעילות כלכלית ולאספקת‬
‫שירותים אפקטיבית‪ .‬שיקול זה מחייב התאמה בין גודל וצורת תחומי השיפוט לבין תפקידי‬
‫הרשויות המקומיות‪ ,‬על‪-‬מנת לייעל מירבית את מתן השירותים ואת תכנון השטח ופיתוחו‪ .‬מבנה‬
‫פשוט ונוח להבנה של מערכת השלטון המקומי‪ ,‬ובו חלוקה ברורה של סמכויות ומספר מזערי של‬
‫דרגים וארגונים לביצוע המטלות‪ ,‬עשוי גם הוא לתרום ליעילות ולאפקטיביות השלטון המקומי‪.‬‬
‫שיקול שני‪ ,‬הנוגד לעתים את הראשון‪ ,‬הוא שוויוניות‪ .‬עקרון השוויוניות מחייב שמירה על איזון‬
‫סביר בין הרשויות המקומיות השונות מבחינת נטל המסים ורמת השירותים‪ .‬משמעותו של איזון‬
‫כזה היא‪ ,‬בין היתר‪ ,‬שיש לשאוף לכך שתחומי שיפוט ייהנו מבסיס כלכלי רחב דיו לביצוע נאות‬
‫של תפקידי הממשל המקומי‪.‬‬
‫שמירה על עקרונות דמוקרטיים של מעורבות הציבור וקשר בלתי אמצעי בין הציבור לנבחריו‬
‫)‪ (public participation‬הינם שיקול שלישי‪ ,‬הסותר לעתים קרובות את עקרון היעילות ובעיקר‬
‫את עקרון השוויוניות‪ .‬מעורבות הציבור מתבטאת ביכולתם של התושבים להשפיע על מקבלי‬
‫ההחלטות‪ ,‬וכן באחריות ישירה של הנבחרים כלפי בוחריהם )‪ .(accountability‬שיקול זה מכיר‬
‫בזכותן של קהילות לשמור על זהותן התרבותית‪ ,‬הדתית והחברתית ולשמר את אופי המקום‬
‫מבחינת סגנון חיים ומאפיינים פיזיים‪ .‬השיקול מחייב שמירה על חפיפה מקורבת בין תחומיהן‬
‫של קהילות מגובשות לבין מפת הרשויות המקומיות‪.‬‬
‫במדינות בהן הפוליטיקה ברמה המקומית קשורה לפוליטיקה ברמה הלאומית‪ ,‬ציפיותיהן של‬
‫מפלגות פוליטיות לזכות ביתרון מקונפיגורציה מסוימת של תחומי שיפוט משפיעות גם הן על‬
‫‪10‬‬
‫‪11‬‬
‫סכסוכי גבולות מוניציפליים ועל רפורמות מקיפות בשלטון המקומי‪ .‬לבסוף‪ ,‬מגבלות חוקיות‬
‫מהוות גם הן קריטריון להערכת תביעות לשינויי גבולות מוניציפליים‪ ,‬אם כי ניתן לשנותן‬
‫במסגרת רפורמות רחבות )‪, 1992‬רזין וחסון ;‪.(Barlow, 1981; Hampton, 1980; Rowat, 1991‬‬
‫ניתוח שיקולי היעילות‪ ,‬השוויוניות ומעורבות התושבים מתייחס‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬לאינטרסים של‬
‫הפרטים המתגוררים בתחום הרלוונטי )אינטרסים של צריכה(‪ .‬עם זאת‪ ,‬לחצים לעריכת רפורמות‬
‫מוניציפליות‪ ,‬או לסיכולן‪ ,‬קשורים‪ ,‬לעתים קרובות‪ ,‬באינטרסים של פיתוח כלכלי )אינטרסים של‬
‫ייצור( )‪ .(Cox and Nartowicz, 1980‬שיקולי היעילות והשוויוניות נוגעים ישירות לגורמים‬
‫הכלכליים הפועלים ומשקיעים באזור‪ .‬שיקול מעורבות התושבים מתייחס‪ ,‬כשהמדובר‬
‫באינטרסים של ייצור‪ ,‬ליכולתם של הגורמים הכלכליים להשפיע על מדיניות השלטון המקומי‬
‫כלפיהם‪ ,‬ולזכות ביתרונות הודות לתחרות בקרב רשויות מקומיות על משיכת השקעות כלכליות‪.‬‬
‫הצעות לרפורמות מוניציפליות מעמידות‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬את עקרונות היעילות והשוויוניות כשיקולים‬
‫העיקריים לשינוי המערך המוניציפלי הקיים‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬עקרון מעורבות התושבים מתקשר‪,‬‬
‫בדרך כלל‪ ,‬עם השמירה על מערכים מוניציפליים היסטוריים‪ .‬אינטרסים של פיתוח כלכלי עשויים‬
‫להימצא משני צדי המתרס‪ ,‬אם כתומכים ברציונליזציה של מערך השלטון המקומי )‪Cox and‬‬
‫‪ ,(Jonas, 1993‬או כרואים בפיצול מוניציפלי נכס עבור פירמות במטרופולין )‪.(Wolpert, 1991‬‬
‫סיכוייה של רפורמה להתממש גבוהים‪ ,‬כאשר יש חפיפה בין האינטרסים של הייצור לבין‬
‫האינטרסים של הצריכה‪ ,‬כלומר‪ ,‬הן התושבים והן הגורמים הכלכליים הפועלים באזור תומכים‬
‫ברפורמה בכיוונים דומים‪.‬‬
‫האבחנה בין מערכות אוניטריות למערכות פדרליות‬
‫סיכויי יישומן של רפורמות מוניציפליות‪ ,‬ההליכים הפורמליים הכרוכים בהן‪ ,‬טיב המשחק‬
‫הפוליטי והשיקולים הנלקחים בחשבון תלויים כולם בסוג המערכת הפוליטית במדינה‪ ,‬מבחינת‬
‫חלוקת הסמכויות בין רמות השלטון השונות‪ .‬במדינות אוניטריות‪ ,‬כגון אנגליה‪ ,‬מדינות‬
‫סקנדינביה ומדינות מערב‪-‬אירופאיות אחרות‪ ,‬הכוח הפוליטי נתון בידי השלטון המרכזי‪ ,‬המחזיק‬
‫את מירב סמכויות קבלת ההחלטות גם בנושאים אזוריים‪ .‬הסמכות החוקית לשינוי תחומי‬
‫שיפוט מוניציפליים במדינות אלו נתונה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬בידי השלטון המרכזי‪ .‬הטיפול בתביעות‬
‫לשינויי גבולות מסתמך בעיקרו על הערכה ביורוקרטית )כגון זו של ועדה מייעצת( וניתן לערוך‬
‫שינויים ללא הסכמתן של כל הרשויות הנוגעות בדבר )שפט וכהן‪ .(1977 ,‬לשיקולים רציונליים של‬
‫אספקת שירותים יעילה ושוויוניות יש משקל ניכר במערכת זו‪ ,‬אך גם העדפות פוליטיות של‬
‫השלטון המרכזי יכולות להשפיע באופן ניכר על התוצאות )‪.(Hampton, 1991; Morlan, 1981‬‬
‫המערכת הפדרלית של ארצות הברית מייצגת את הקוטב הנגדי בקרב הדמוקרטיות המערביות‪,‬‬
‫המתאפיין בהיעדר סמכות מרכזית האחראית על ארגון השלטון המקומי‪ .‬השורשים‬
‫האידאולוגיים העמוקים של ‪ Jeffersonian “grass roots” democracy‬הביאו בארצות הברית‬
‫‪11‬‬
‫‪12‬‬
‫להדגשת עקרון השיתוף המירבי של התושבים בשלטון המקומי )‪maximizing public‬‬
‫‪ .(participation‬סיפוח שטחים התאפשר‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬רק לאחר שאושר בהצבעת רוב בשטח‬
‫המועמד לסיפוח ובעיר המספחת‪ ,‬והיה קושי רב לכפות שינויים בתחומי שיפוט גם כאשר לשינוי‬
‫היו טעמים תכנוניים או חברתיים חזקים )‪ .(Gunlicks, 1981‬כך‪ ,‬נכשלו‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬ניסיונות‬
‫לעריכת רפורמות בארגון השלטון המקומי בארצות הברית )‪.(McKay, 1983; Teaford, 1979‬‬
‫שינויים מוניציפליים בארצות הברית התבטאו בעיקר בהקמת רשויות מקומיות חדשות‬
‫)‪ (incorporation‬וסיפוח שטחים‪ ,‬שטרם התאגדו ברשות מקומית כלשהי )‪ ,(annexation‬ולאו‬
‫דווקא בשינויי גבולות בין רשויות מקומיות קיימות )‪ .(Adrian and Press, 1977‬זירת העימות‬
‫בארצות הברית‪ ,‬בכל הנוגע לסכסוכי גבולות‪ ,‬היא על‪-‬פי רוב‪ ,‬בבתי המשפט ולא בוועדה‬
‫ביורוקרטית הכפופה לשלטון המרכזי‪ .‬בארצות הברית רשאי בית המשפט לפסול החלטות על‬
‫סיפוח שטחים לרשות מוניציפלית קיימת או על הקמת רשות חדשה‪ ,‬גם מנימוקים מקצועיים‪,‬‬
‫כגון צורתו של תחום שיפוט‪ ,‬המייקרת אספקת שירותים והמכבידה עליהם‪ ,‬או גודל ורמת פיתוח‬
‫בלתי מספקים בתחום השיפוט המוצע )‪ .(Mandelker, 1966‬עם זאת‪ ,‬יכולת ההתערבות‬
‫ממניעים מקצועיים של השלטון המרכזי במדינה אוניטרית גדולה בהרבה מיכולתם של בתי‬
‫המשפט להכריע בסוגיות אלו בארצות הברית‪.‬‬
‫מכאן‪ ,‬שהמערכת הפדרלית האמריקאית‪ ,‬היא לכאורה דמוקרטית יותר מאשר כל מערכת‬
‫אוניטרית ופועלת בהתאם לעקרון ה‪ laissez-faire-‬במובן של הגבלת יכולתה של המדינה לבצע‬
‫שינויים בניגוד לרצון התושבים הנוגעים בדבר‪ ,‬ובהשארת הרשות השופטת )ולא הרשות‬
‫המבצעת( כגורם מתווך ומכריע במחלוקות‪ .‬לשיקולים כוללניים של שוויוניות ויעילות מירבית‬
‫אין מקום רב במערכת פדרלית זו‪ ,‬אך גם לא לכפיית שינויי גבולות‪ ,‬הנובעים מנטיות פוליטיות‬
‫של רבדי השלטון הגבוהים‪.‬‬
‫מדינות פדרליות אחרות נמצאות בין המודל הפדרלי האמריקאי למודל האוניטרי‪ ,‬ובדרך כלל‪,‬‬
‫נוטות יותר לכיוונו של האחרון‪ .‬בקנדה‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬המסורת הפוליטית הבריטית הייתה חזקה‬
‫מההשפעות האמריקאיות‪ ,‬והממשלות הפרובינציאליות ביצעו שינויים משמעותיים ללא הסכמת‬
‫הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר )‪ .(Higgins, 1986; Sancton, 1991a‬עם זאת‪ ,‬כמדינה‬
‫פדרלית‪ ,‬הבסיס החוקי לשינויי גבולות מוניציפליים בקנדה משתנה מפרובינציה לפרובינציה‪ .‬גם‬
‫בארצות הברית משתנה הבסיס החוקי ממדינה למדינה‪ ,‬ובמספר קטן של מדינות‪ ,‬כגון וירג'יניה‪,‬‬
‫ניתן לכפות סיפוח אזור כפרי מתעייר )‪ .(Adrian and Press, 1977; Eyre, 1969‬המדינות‬
‫הפדרליות המהוות‪ ,‬אפוא‪ ,‬כר פורה לבחינת מגוון צורות הארגון המוניציפליות‪.‬‬
‫‪12‬‬
‫‪13‬‬
‫רפורמות מוניציפליות באזורי ליבה ובאזורי שוליים לאומיים‬
‫אופיין וסיכוייהן של רפורמות מוניציפליות מושפעים לא רק מסוג המערכת הפוליטית‪ ,‬אלא גם‬
‫ממיקום האזור בו מוצע השינוי במרחב הלאומי‪ .‬הרפורמות הגדולות והידועות בארגון השלטון‬
‫המקומי‪ ,‬ששימשו תקדימים ללימוד וחיקוי במדינות רבות‪ ,‬בוצעו במטרופולינים גדולים‬
‫ומרכזיים‪ ,‬כגון לונדון וטורונטו‪ .‬רפורמות מטרופוליניות זכו להתעניינות רבה יותר מכל שינוי‬
‫אחר במערכת השלטון המקומי‪ .‬אולם‪ ,‬המציאות היא שביצוע שינויים באזורים המרכזיים הוא‬
‫דווקא קשה יותר וכרוך בעימותים חריפים‪.‬‬
‫הגמישות בשינוי מסגרות מוניציפליות גבוהה דווקא באזורי שוליים‪ ,‬מכיוון שהמערכת היישובית‬
‫שם והמסגרות המוניציפליות הקשורות בה‪ ,‬נמצאות בשלב מוקדם יותר של התפתחות‪ .‬יתרה‬
‫מכך‪ ,‬אינטרסים מקומיים באזורי השוליים נוטים להיות חלשים יותר מאשר באזורים מרכזיים‪,‬‬
‫והממשלה יכולה ביתר קלות לכפות שם שינויים ולנסות מסגרות חדשות )‪Razin and Hazan,‬‬
‫‪ .(1993‬לעומת זאת‪ ,‬לאזורי ליבה היסטוריה ארוכה של פיתוח‪ ,‬המלווה שימושי קרקע‬
‫אינטנסיביים‪ ,‬דגם מורכב של בעלויות קרקע ומגוון אינטרסים שהתגבשו סביב תחומי השיפוט‬
‫המוניציפליים הקיימים‪ .‬כל אלה מקשים מאוד על ביצוע שינויים‪.‬‬
‫התפתחות הפיצול המוניציפלי באזורי מטרופולין‬
‫מאז המחצית השנייה של המאה ה‪ ,19 -‬התרחב במהירות השטח הבנוי בערים הגדולות‬
‫שבמדינות המערב‪ ,‬בעקבות זרמי הגירה מכפר לעיר‪ ,‬ריבוי טבעי גבוה ושיפורים מהותיים‬
‫באמצעי התחבורה העירונית‪ .‬ההתרחבות לוותה בהרחבה מקבילה של תחומי השיפוט העירוניים‪.‬‬
‫הרחבת תחומי השיפוט של הערים הגדולות הייתה פשוטה יחסית בארצות הברית‪ ,‬עד ראשית‬
‫המאה העשרים‪ .‬רוב תושבי האזורים שבחזית ההתפשטות העירונית תמכו בסיפוחם לערים‬
‫המרכזיות בזכות השירותים העדיפים שהעניקה העיר‪ ,‬בראש וראשונה בתחום אספקת המים‬
‫ומערכת הביוב‪ .‬למעשה‪ ,‬סופחו מרבית האזורים הפרווריים עוד בטרם הגיעו לדרגת פיתוח‪,‬‬
‫המאפשרת התארגנות כישות עצמאית‪ .‬גם בבריטניה התאפשרה‪ ,‬עד לשנות העשרים של המאה‬
‫העשרים‪ ,‬התרחבות מהירה של העיריות הגדולות על חשבון רשויות מקומיות כפריות‪ ,‬אף כי‬
‫השלטון המרכזי בלם תביעות של רשויות עירוניות לספח אליהן שטחים כפריים נרחבים שלא‬
‫לצרכי פיתוח מידיים )‪.(Teaford, 1979‬‬
‫בעשורים הראשונים של המאה העשרים הסתיים תהליך ההתרחבות המהיר של שטחי השיפוט‬
‫של הערים המרכזיות בארצות הברית ובבריטניה‪ .‬סיפוח שטחים‪ ,‬המצויים בשולי מטרופולינים‬
‫אמריקאיים‪ ,‬לרשויות עירוניות ובפרט לעיר המרכזית במטרופולין‪ ,‬איבד את תמיכתם של‬
‫התושבים ובעלי הנכסים באזורים המועמדים לסיפוח )‪ .(Adrian and Press, 1977‬הנימוק‬
‫השכיח להסתייגות מהסתפחות לעיר הגדולה היה החשש ממיסוי גבוה‪ .‬אולם‪ ,‬למעשה הושפע‬
‫השינוי בהעדפות מתמורות בשוק הדיור ומתהליכים דמוגרפיים ופוליטיים עמוקים יותר‪ ,‬ובהם‬
‫‪13‬‬
‫‪14‬‬
‫השאיפה לשמור על בינוי ועל דפוסי חיים פרווריים בעלי צפיפות נמוכה‪ ,‬חדירתה של אוכלוסיית‬
‫מהגרים חלשה לעיר המרכזית ואווירה פוליטית עוינת מצד המדינות )‪ (states‬בארצות הברית‬
‫כלפי ערים מרכזיות‪ ,‬שנחשדו כנגועות בשחיתות וכבלתי יעילות‪ .‬עקב כך‪ ,‬תמכו המדינות‬
‫בפרוורים באמצעות חיזוק החקיקה‪ ,‬שמנעה אפשרות לספח שטחים ללא הסכמת תושביהם‬
‫בהצבעת רוב )‪ .(Colman, 1975‬בדרך זו נחסמה יכולתן של הערים המרכזיות להמשיך ולצמוח‬
‫והונצח הפיצול המוניציפלי במטרופולין האמריקאי‪ .‬הגישה הליברלית כלפי שינויי גבולות‬
‫מוניציפליים התחלפה גם בבריטניה‪ ,‬בשנות העשרים של המאה הנוכחית‪ ,‬בשמרנות ובחוסר‬
‫נכונות לשינויים‪ .‬תמורה זו הייתה קשורה במודעותם של פוליטיקאים בכירים לכך‪ ,‬ששינויים‬
‫במערך השלטון המקומי עשויים להצמיח השלכות פוליטיות בלתי צפויות‪.‬‬
‫כך‪ ,‬אפוא‪ ,‬התפתח במהלך המחצית הראשונה של המאה העשרים הדגם האופייני של המטרופולין‬
‫המפוצל מוניציפלית‪ ,‬ובו עיר מרכזית‪ ,‬שאפשרויות התרחבותה נחסמו על‪-‬ידי רשויות מקומיות‬
‫פרווריות רבות‪ .‬הרשויות המקומיות הפרווריות הן אלו שגבלו באזורים הכפריים המתעיירים‪,‬‬
‫אלא שתהליך העיור שם לווה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬בהקמת עוד ועוד רשויות מקומיות חדשות‪ ,‬ולאו דווקא‬
‫בהתרחבותן של רשויות פרווריות קיימות‪.‬‬
‫התנועה לרפורמה במערכת השלטון המקומי ‪ -‬טיעונים התומכים ברשויות‬
‫מטרופוליניות‬
‫ראשיתה של התנועה לרפורמה בשלטון המקומי המטרופוליני הייתה בשנות העשרים של המאה‬
‫הנוכחית‪ ,‬אם כי יישום רעיונותיה החל בעיקרו כשנות דור מאוחר יותר )‪.(Bish and Kirk, 1974‬‬
‫התנועה לרפורמה היוותה‪ ,‬למעשה‪ ,‬ביקורת ליברלית על הפיצול המוניציפלי הבלתי מתוכנן‬
‫במטרופולין‪ ,‬פיצול שהוצדק בשנות החמישים בדיעבד על‪-‬ידי תאורית ה‪Public Choice-‬‬
‫)‪ (Tiebout, 1956‬המתוארת בהמשך‪.‬‬
‫הפיצול המוניציפלי במטרופולין נתפס כבלתי שוויוני )‪ .(Barlow, 1981; Morrill, 1989‬בעיקר‬
‫רווחו טיעונים בנוגע לפער שבין העיר המרכזית במטרופולין לפרוורים‪ ,‬ולפיהם‪ ,‬תושבי הפרוורים‬
‫האמידים מנצלים באופן אינטנסיבי את התשתית העירונית המוצעת על‪-‬ידי העיר המרכזית‪ ,‬בעוד‬
‫שאת מסיהם הם משלמים לרשויות הפרווריות )‪ .(Bish and Kirk, 1974‬בעיה מהותית יותר‬
‫נגעה לנטל ההוצאות על מתן שירותים לאוכלוסייה החלשה המרוכזת בעיר המרכזית‪ ,‬שרשויות‬
‫פרווריות בעלות אוכלוסייה הומוגנית ואמידה יותר היו פטורות מהן‪ .‬מצד שני‪ ,‬ערים מרכזיות‬
‫נהנו מהכנסות ממסים על אותן פעילויות כלכליות‪ ,‬המשמשות גם את תושבי הפרוורים‪ ,‬והמאזן‬
‫הסופי היה‪ ,‬אפוא‪ ,‬שנוי לעתים במחלוקת‪.‬‬
‫הפיצול המטרופוליני גם נתפס כבלתי יעיל‪ .‬הפיצול מונע מימוש יתרונות לגודל באספקת‬
‫שירותים ויוצר בעיות בניהול ותיאום תחומים‪ ,‬שיש להם השפעות חיצוניות על רשויות מקומיות‬
‫‪14‬‬
‫‪15‬‬
‫שכנות והם מטרופוליניים באופיים‪ ,‬כגון מערכת התחבורה‪ ,‬תכנון שימושי קרקע‪ ,‬רשת הביוב‬
‫ואיכות הסביבה‪.‬‬
‫ההצעות לעריכת רפורמות מטרופוליניות החשיבו את אינטרס הציבור כקודם לאינטרס הפרט‬
‫וכמחייב הקמתן של רשויות מטרופוליניות גדולות‪ .‬הפתרון המועדף היה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬הקמת‬
‫עיריית‪-‬גג כוללנית‪ ,‬שתקבל לידיה מגוון תפקידים וסמכויות מהרשויות המקומיות המרכיבות‬
‫אותה ואולי גם מהשלטון המרכזי‪ .‬פתרון אחר‪ ,‬הישים כאשר המטרופולין אינו מאוד גדול‬
‫ומורכב‪ ,‬היה מיזוג הרשויות המקומיות במטרופולין לרשות אחת גדולה‪.‬‬
‫המצדדים בהקמת עיריית‪-‬גג מטרופולינית הסתמכו על מספר נימוקים );‪Sancton, 1991a‬‬
‫‪:(1991b‬‬
‫‪ .1‬תיאום התכנון ‪ -‬הצורך בתכנון כוללני מתואם לכל המרחב המטרופוליני‪ ,‬לרבות האזור הכפרי‬
‫המקיף אותו‪ ,‬המהווה גם יעד אפשרי לפיתוח עירוני עתידי‪ ,‬היווה נימוק מרכזי לרפורמה‬
‫מוניציפלית‪ .‬מה גם‪ ,‬שרק בכוחה של עירייה מטרופולינית גדולה להוציא לפועל תכנון מתואם‬
‫של הפיתוח בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‪ ,‬העוברים תמורות מהירות מחד‪ ,‬והמפוצלים‪ ,‬בדרך‬
‫כלל‪ ,‬בין מספר רשויות עירוניות וכפריות מאידך‪.‬‬
‫‪ .2‬יתרונות לגודל ‪ -‬בהעברתם של שירותים מהדרג התחתון של השלטון המקומי ליחידות גדולות‬
‫יותר קיימים יתרונות לגודל‪ .‬היחידות הגדולות גם יכולות להעסיק כוח אדם מיומן ומקצועי‬
‫יותר מאשר רשויות מקומיות קטנות‪.‬‬
‫‪ .3‬שוויוניות ‪ -‬יחידות מוניציפליות גדולות יותר מגדילות את השוויוניות בחלוקת נטל המסים‬
‫וברמת השירותים‪ .‬רפורמות מוניציפליות אמורות לאלץ רשויות מקומיות קטנות‪ ,‬הנהנות‬
‫מריכוז גבוה של תפקודים תעשייתיים ומסחריים‪ ,‬לחלוק את תקבולי המס הנכבדים עם‬
‫רשויות נוספות‪ .‬מערך דו‪-‬דרגי )‪ (two-tier structure‬מקטין את סבירותם של סכסוכי גבולות‬
‫מוניציפליים על שטחים המהווים בסיס מס משמעותי פוטנציאלי‪.‬‬
‫יתר על כן‪ ,‬הייתה ציפייה שעיריות‪-‬גג מטרופוליניות יפטרו את השלטון המרכזי מנטל קבלת‬
‫החלטות הנוגעות לתשתית המקומית‪ ,‬ושעיריות‪-‬גג חזקות יגבירו את האוטונומיה והאחריות של‬
‫השלטון המקומי ביחס לגורמי השלטון המרכזי )‪ .(Sancton, 1992b‬עם זאת‪ ,‬הייתה מודעות‬
‫לקשיי הקמתה של מערכת כזו‪ ,‬המצריכה זמן ומתן דעת לפרטים רבים הנוגעים לשיטת ייצוג‪,‬‬
‫לתיאומים ולמיסוי‪ .‬לפיכך‪ ,‬ברור היה שאין סיכוי רב שמערכת כזו תקום באופן וולונטרי‪ .‬הקמת‬
‫עיריית‪-‬גג כרוכה בוויתור מסוים בכל הנוגע למעורבות התושבים בשלטון המקומי ולקשר שבין‬
‫הבוחרים לנבחרים ולמקבלי החלטות‪.‬‬
‫הקמת רשויות מטרופוליניות‬
‫‪15‬‬
‫‪16‬‬
‫קנדה הייתה מדינה מובילה בתחום הרפורמות המטרופוליניות‪ .‬רשות מטרופולינית רופפת‬
‫הוקמה במונטריאול כבר בשנות העשרים ‪The Island of Montreal Metropolitan -‬‬
‫‪ .Commission‬עיריית‪-‬הגג המטרופולינית החזקה הראשונה בקנדה הוקמה בטורונטו ב‪- 1953 -‬‬
‫‪ The Municipality of Metropolitan Toronto‬וקיבלה על עצמה סמכויות בתחומי הדרכים‪,‬‬
‫הביוב ואספקת המים ובתחומים הנוגעים לתכנון כולל של תהליך הפרוור‪ .‬עיריית‪-‬הגג של‬
‫טורונטו נחשבה כסיפור הצלחה ואפשרה את מימון השקעות התשתית בפרוורים החדשים‬
‫באמצעות בסיס המס של העיר המרכזית‪ .‬טורונטו הייתה מקור השראה לגל של רפורמות‬
‫מטרופוליניות בקנדה ובמדינות אחרות‪ .‬ב‪ 1960 -‬הוקמה ה‪Corporation of Greater Winnipeg-‬‬
‫וב‪ 1969 -‬חוזק והורחב השלטון המטרופוליני של מונטריאול במסגרת ה‪Montreal Urban-‬‬
‫‪ .Community‬בכל המקרים‪ ,‬התבטאה הרפורמה בראש וראשונה בהקמת דרג מטרופוליני של‬
‫ממשל מקומי‪ .‬עד ‪ ,1988‬נבחרו חברי המועצות המטרופוליניות במונטריאול ובטורונטו על‪-‬ידי‬
‫הרשויות המקומיות המרכיבות אותן ובוויניפג ‪ -‬בבחירות ישירות‪ .‬הוצאות עיריות ‪-‬הגג כוסו‬
‫על‪-‬ידי מסי הרשויות המקומיות המרכיבות אותן )‪.(Sancton, 1991a; 1991b‬‬
‫בין אמצע שנות השישים לאמצע שנות השבעים בוצעו רפורמות רחבות היקף בשלטון המקומי‬
‫המטרופוליני בקנדה‪ ,‬שהתבטאו בהקמת רשויות מטרופוליניות רבות נוספות‪ ,‬בעיקר באונטריו‪,‬‬
‫בקוויבק ובבריטיש קולומביה‪ ,‬ובשינויים מואצים בגבולות מוניציפליים‪ .‬באונטריו הוקמו‬
‫עיריות‪-‬גג אזוריות )‪ (regional government‬ברוב האזורים העירוניים‪ .‬בוויניפג בוצעה ב‪1970 -‬‬
‫רפורמה ייחודית‪ ,‬במסגרתה פורקו עיריית‪-‬הגג ו‪ 12 -‬העיריות המרכיבות אותה ומוזגו לעיר אחת‬
‫מאוחדת שכונתה ‪ .Unicity‬סיבת הרפורמה הייתה ליקויים בפעילותה של המערכת הדו‪-‬דרגית‬
‫שהוקמה ב‪ ,1960 -‬בעיקר עקב עימותים בין ראש העירייה הדומיננטי של ויניפג לבין עיריית‪-‬הגג‪.‬‬
‫הרפורמה המוניציפלית שבוצעה בפרובינצית ניו‪-‬ברנסוויק שבקנדה בשנת ‪ 1967‬היוותה דוגמה‬
‫קיצונית לפתרון במערכת שבה השלטון המקומי הכפרי סבל מחולשה רבה )‪Graham and‬‬
‫‪ .(Feldman, 1981; Higgins, 1980‬פורקו הנפות )‪ (counties‬שסיפקו שירותים ברמה נמוכה‬
‫לאזורים הכפריים ושסבלו מחולשה פוליטית‪ ,‬והאחריות לאספקת שירותים למגזר הכפרי‬
‫הועברה לפרובינציה‪ .‬מהלך זה איפשר הרחבה ניכרת של תחומי השיפוט של שלושת הערים‬
‫הגדולות בפרובינציה‪.‬‬
‫גם בבריטניה הוחלט ב‪ 1972 -‬על ביצוע רפורמה מקיפה במערך השלטון המקומי‪ ,‬שקיבלה תוקף‬
‫ב‪ .1974 -‬העיקרון המרכזי ברפורמה היה הקמת מערכת דו‪-‬דרגית בכל רחבי אנגליה‪ ,‬שתמתן את‬
‫הפגיעה בישויות היסטוריות )‪ .(Barlow, 1991‬המערכת הדו‪-‬דרגית נתפסה גם כתואמת את‬
‫האינטרסים של המפלגה השמרנית‪ ,‬שהייתה בשלטון בעת ביצוע הרפורמה‪ .‬בין היתר‪ ,‬הוקמו שש‬
‫עיריות‪-‬גג מטרופוליניות )‪ ,(metropolitan counties‬נוסף לעיריית‪-‬הגג של לונדון‪ ,‬שהוקמה‬
‫כעשור קודם לכן )‪.(Hampton, 1991‬‬
‫‪16‬‬
‫‪17‬‬
‫רפורמות מקיפות במערך השלטון המקומי בוצעו בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה גם‬
‫במדינות מערב אירופה‪ ,‬כגון גרמניה המערבית‪ ,‬אוסטריה‪ ,‬הולנד‪ ,‬בלגיה‪ ,‬דנמרק ושבדיה‬
‫)‪ .(Bennet, 1989; Gunlicks, 1981; Rowat, 1980‬על‪-‬פי רוב‪ ,‬התבטאו הרפורמות בתהליך‬
‫מקיף של מיזוגים‪ ,‬שנועדו לשפר את יעילות תפקודו של השלטון המקומי‪ ,‬גם על חשבון‬
‫מעורבותם הישירה של התושבים‪ .‬המיזוגים הקטינו באופן דרסטי את מספר הרשויות המקומיות‬
‫וטשטשו לעתים את האבחנה בין רשויות מקומיות כפריות לעירוניות‪ .‬במקרים אחדים כללה‬
‫הרפורמה הקמת דרג שני של שלטון מקומי‪ ,‬שאיפשר לשמר במידה רבה יותר מסגרות‬
‫היסטוריות של שלטון מקומי‪.‬‬
‫במערכת האמריקאית‪ ,‬שבה יכולתו של השלטון המרכזי לכפות שינויים ולערוך רפורמות מקיפות‬
‫היא קטנה‪ ,‬נכשלו הניסיונות להקים ממשל מטרופוליני דו‪-‬דרגי‪ .‬עם זאת‪ ,‬במספר לא מבוטל של‬
‫מטרופולינים בוצעו שינויים משמעותיים בארגון השלטון המקומי בעשורים שלאחר מלחמת‬
‫העולם השנייה‪ .‬חלקם הגדול התבטא במיזוג ערים מרכזיות במטרופולין עם הנפה שבה הן‬
‫שוכנות )‪ .(Adrian and Press, 1977‬המיזוג המוניציפלי של העיר ‪) Baton Rouge‬במדינת‬
‫לואיזיאנה‪ ,‬ארצות הברית( עם הנפה הגובלת ב‪ - East Baton Rouge Parish-‬בשנת ‪ 1949‬הוא‬
‫דוגמא לפתרון בהסכמה שאיפשר מיזוג עירוני‪-‬כפרי )‪ .(Havard and Corty, 1964‬מכשול מרכזי‬
‫למיזוג הוסר על‪-‬ידי חלוקת הרשות המאוחדת לשלושה תחומים לצרכי מיסוי‪ :‬האחד עירוני;‬
‫השני כפרי‪ ,‬הנהנה מפחות שירותים; והשלישי תעשייתי‪ ,‬שכלל את אזורי התעשייה שהיו קודם‬
‫לכן בתחומי הנפה‪ .‬בתחום אחרון זה‪ ,‬המשיך המיסוי המוניציפלי להתקיים ברמה הנהוגה בנפות‬
‫הכפריות‪ ,‬מתוך הנחה שהמפעלים יספקו לעצמם את השירותים המוניציפליים‪.‬‬
‫מבין המיזוגים האחרים‪ ,‬בלטו זה של מיאמי עם ‪ Dade County‬ב‪ 1957 -‬ושל נשוויל עם‬
‫‪ Davidson County‬ב‪ .1962 -‬המיזוגים היו כרוכים בפרוצדורה ארוכה ומורכבת‪ .‬במיאמי‬
‫הושלם המיזוג לאחר ניסיונות חוזרים ונשנים במשך ‪ 12‬שנים‪ .‬המיזוג נתמך על‪-‬ידי המנהיגות‬
‫הכלכלית המקומית ועל‪-‬ידי העיתונות‪ ,‬שקצו בשלטון המקומי הבלתי יעיל והמושחת‪ .‬עם זאת‪,‬‬
‫ביצוע שינויים במבנה השלטון המקומי המטרופוליני בארצות הברית נתקל‪ ,‬בדרך כלל‪,‬‬
‫במכשולים כבדים‪ ,‬והשינויים היו מצומצמים יחסית‪ .‬ארצות הברית הייתה‪ ,‬אפוא‪ ,‬בית גידול‬
‫לתפיסות ולתאוריות נאו‪-‬שמרניות‪ ,‬שהצדיקו את המערך המפוצל הקיים שקשה היה לשנותו‪.‬‬
‫הביקורת הנאו‪-‬שמרנית‬
‫הרפורמות המטרופוליניות‪ ,‬שניתן לזהותן עם מנגנוני מדינת הרווחה שהתפתחו בעשורים שלאחר‬
‫מלחמת העולם השנייה‪ ,‬נתקלו תמיד בביקורת מצד הזרם הכלכלי השמרני‪ ,‬בעיקר בארצות‬
‫הברית )‪ .(Bish and Kirk, 1974‬לפי התפיסה השמרנית‪ ,‬אין לקבל בלא עוררין את המיתוס‪,‬‬
‫הגורס שפיצול מוניציפלי במטרופולין הוא בהכרח רע‪ .‬עובדה היא‪ ,‬שכאשר הבחירה בידיהם‪,‬‬
‫מעדיפים התושבים שלא להסתפח לעיר המרכזית והגדולה ואינם תומכים אפילו בממשל‬
‫מטרופוליני מוגבל )‪ .(Morrill, 1991‬בעיית ההיבדלות הגזעית היא גורם מרכזי בהסתייגות מכל‬
‫‪17‬‬
‫‪18‬‬
‫סממן של ממשל מטרופוליני בארצות הברית‪ .‬יתרה מזאת‪ ,‬קיים חוסר אמון בסיסי של התושבים‬
‫ביחידות גדולות של שלטון מקומי; התפיסה הרווחת היא‪ ,‬שביחידות אלו המסים גבוהים יותר‬
‫ויכולתם של התושבים להשפיע על דפוסי הפיתוח ועל טיב השירותים בסביבתם היא קטנה יותר‪.‬‬
‫הרפורמות בארגון השלטון המקומי‪ ,‬המתבטאות בהקמת עיריות מטרופוליניות‪ ,‬פוגעות בעקרון‬
‫מעורבות התושבים‪ .‬הרפורמות מגבילות את חופש הבחירה של הפרט ואת יכולתו להשפיע על‬
‫נבחריו ונותנות בידי המערכת הביורוקרטית‪ ,‬המנהלת את המטרופולין‪ ,‬עצמה גדולה יותר‬
‫בקביעת סדרי העדיפויות‪ .‬רק שדולות עתירות משאבים ומאורגנות היטב מסוגלות להתמודד עם‬
‫הביורוקרטיה של עירייה מטרופולינית גדולה‪.‬‬
‫לפי הטיעון הנאו‪-‬שמרני‪ ,‬הן התושבים והן האינטרסים העסקיים נוטים להעדיף את הפיצול‬
‫המוניציפלי‪ .‬הפיצול המוניציפלי שומר על עקרון מעורבות התושבים בקרב בני המעמד הבינוני‪,‬‬
‫אך גם איננו פוגע בקבוצות אוכלוסייה חלשות ובקבוצות מיעוט‪ .‬בני המעמדות הנמוכים וקבוצות‬
‫מיעוט בערים מרכזיות ובפרוורי עוני‪ ,‬על כל בעיותיהם‪ ,‬נהנים ממידה מסוימת של כוח פוליטי‬
‫ושל השפעה במערכת מפוצלת‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬בממשל מטרופוליני צפוי שאינטרסים של המעמד‬
‫הבינוני והמגזר העסקי ייהנו מקדימות רבה יותר )‪.(Morrill, 1991‬‬
‫גם האינטרס של המגזר העסקי מתיישב‪ ,‬במידה רבה‪ ,‬עם פיצול מוניציפלי‪ .‬בעבר רווחה הטענה‪,‬‬
‫כי האינטרסים של החברות הגדולות מזוהים עם הקמת עיריות‪-‬גג‪ :‬לחברות הגדולות יש השקעות‬
‫כבדות במרכזי הערים המרכזיות של המטרופולינים‪ ,‬הסובלות מהצטמצמות בסיס המס שלהן‬
‫בעקבות הגירת בני המעמד הבינוני לפרוורים; לפיכך‪ ,‬יש להן עניין בהקמת עיריית‪-‬גג‪ ,‬שתקצה‬
‫משאבים נוספים לעיר המרכזית‪ .‬אולם‪ ,‬מנגד‪ ,‬חברות עסקיות במטרופולין גדול ומפוצל יכולות‬
‫לבחור בין מגוון של רשויות מקומיות המציעות‪ ,‬כל אחת‪ ,‬סל שונה של שירותים ומסים‪ ,‬ובכל‬
‫מקרה ליהנות מהיתרונות להתקבצות שמציע המטרופולין‪ .‬החברות נהנות‪ ,‬לפיכך‪ ,‬מההיצע‬
‫המגוון שיוצר הפיצול המוניציפלי ומהתחרות בין הרשויות המקומיות במטרופולין על משיכת‬
‫השקעות )‪.(Wolpert, 1991‬‬
‫ניתן אף להרחיק לכת ולטעון‪ ,‬שהפיצול המטרופוליני תורם לצמיחה עירונית‪ .‬לדעת ‪Wolpert‬‬
‫)‪ ,(1991‬הגיוון בהיצע מקומות המגורים ובהיצע האתרים למקומות העבודה‪ ,‬שיצר הפיצול‬
‫המוניציפלי‪ ,‬עודד במידה לא מבוטלת את צמיחתם של המטרופולינים‪ ,‬שהתאפיינו דווקא‬
‫בעלויות הגבוהות ביותר של דיור‪ ,‬עבודה וצפיפות‪ .‬ניתן לחלוק על טענה זו‪ ,‬מאחר שישנם‬
‫הסברים כלכליים עמוקים יותר לצמיחתם של המטרופולינים האלה )‪Storper and Scott,‬‬
‫‪ .(1989‬יתרה מכך‪ ,‬מטרופולינים פחות מפוצלים‪ ,‬כגון טורונטו‪ ,‬נהנו גם הם מצמיחה מהירה‪,‬‬
‫בעוד שמטרופולינים מפוצלים רבים סבלו ממשבר כלכלי‪.‬‬
‫הביסוס התאורטי לתפיסה הנאו‪-‬שמרנית הוא בתאורית ה‪.(Tiebout, 1956) Public Choice-‬‬
‫תאוריה זו מדגישה את עקרון "ההצבעה ברגליים"‪ ,‬לפיו ההחלטה להתגורר ברשות מקומית‬
‫‪18‬‬
‫‪19‬‬
‫מסוימת דומה לבחירת כל מוצר אחר‪ .‬יעילות בהקצאת משאבים מושגת דווקא כאשר השלטון‬
‫המקומי המטרופוליני מפוצל בין רשויות רבות‪ .‬כך‪ ,‬מתאפשר לפרטים לבחור את השילוב הרצוי‬
‫להם של שירותים ציבוריים ורמת מיסוי באמצעות הגירה לרשות המקומית המתאימה להם‪.‬‬
‫הביקורת על מודל זה מתייחסת בעיקר לעובדה‪ ,‬שקיימות מגבלות חוקיות‪ ,‬חברתיות וכלכליות‬
‫על המוביליות של הפרט‪ .‬החלפת מקום מגורים איננה החלטה שמקבלים לעתים תכופות‪ ,‬בעוד‬
‫שרמת השירותים במקום מסוים עשויה להשתנות במהירות‪ .‬מחוץ למדינות צפון אמריקה‬
‫ולאוסטרליה‪ ,‬המוביליות של האוכלוסייה היא נמוכה הרבה יותר‪ ,‬ועל כן‪ ,‬מודל זה הוא עוד פחות‬
‫רלוונטי )‪ .(Long, 1991‬בישראל‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬קבע דגם ההשתקעות הראשונה של קבוצות עולים את‬
‫התפרסותם הגאוגרפית לשנים רבות )‪ .(Razin, Forthcoming‬יתרה מכך‪ ,‬מספר הרשויות‬
‫המקומיות במטרופולין מפוצל איננו גדול מאוד‪ ,‬ובתחומים רבים הרשויות גם תלויות בדרגי‬
‫שלטון גבוהים יותר‪ .‬לפיכך‪ ,‬לא ניתן לערוך הקבלה מלאה בין התחרות בקרב רשויות מקומיות‬
‫לתחרות בקרב חברות עסקיות‪ ,‬הפועלות בתנאי שוק חופשי )אהרון‪.(1992 ,‬‬
‫פירוק רשויות מטרופוליניות בבריטניה‬
‫התפיסה הנאו‪-‬שמרנית קנתה לה השפעה רבה במהלך שנות השמונים‪ .‬נקודת ציון מרכזית היווה‬
‫פירוק ה‪ Greater London Council (GLC)-‬בשנת ‪ - 1986‬אחת המסגרות המטרופוליניות‬
‫הידועות ביותר בעולם‪ ,‬שהוקמה בתקופת הרפורמות המטרופוליניות של שנות השישים‪ .‬לצעד‬
‫דרסטי זה ניתנו מספר הסברים )‪.(O’Leary, 1987‬‬
‫‪ .1‬הסבר מנהלי‪ .‬הממשל המטרופוליני גרם לבזבוז ולעלויות מיותרות‪ .‬חסכוני ויעיל יותר‪ ,‬אפוא‪,‬‬
‫לפזר את סמכויות עיריית‪-‬הגג בין הדרג התחתון של השלטון המקומי‪ ,‬ארגונים‬
‫חד‪-‬משימתיים המשותפים למספר רשויות מקומיות והשלטון המרכזי‪ .‬קשה להעריך טענה זו‪,‬‬
‫והמסקנות הנוגעות ליעילות ולאפקטיביות היחסית של מערכת דו‪-‬דרגית ביחס למערכת‬
‫חד‪-‬דרגית מפוצלת אינן חד‪-‬משמעיות‪.‬‬
‫‪ .2‬הסבר פוליטי‪ .‬פירוק ה‪ GLC-‬וה‪ Metropolitan County Councils-‬באזורים המטרופוליניים‬
‫האחרים באנגליה נועד לפגוע במוקדי כוח של הלייבור‪ .‬מפלגת הלייבור‪ ,‬ששלטה בעיריית‬
‫לונדון רבתי בשנים ‪ ,1986-1981‬הנהיגה מדיניות יוזמת‪ ,‬שהיוותה מעין משקל נגד למדיניות‬
‫הממשלה השמרנית )‪ .(Cochrane, 1990‬אלא שהמעורבות הפוליטית השמאלית הבוטה של‬
‫ה‪ GLC-‬עוררה זעם בחוגי הממסד השמרני‪ ,‬שדרש לטפל ב‪.Big Left-Wing Overspenders-‬‬
‫עיריית‪-‬הגג הייתה צלע חלשה בזירה הפוליטית‪ .‬היא הותקפה על‪-‬ידי פוליטיקאים שמרנים‬
‫מהפרוורים‪ ,‬זכתה ליחס חשדני מקהילת העסקים ונחשבה כיריב פוליטי לשלטון המרכזי‪.‬‬
‫בנוסף לכך‪ ,‬היה לחץ ביורוקרטי מצד מתכננים להשתחרר מכבלי ה‪.GLC-‬‬
‫‪19‬‬
‫‪20‬‬
‫‪ .3‬הסברים אידאולוגיים‪ .‬פירוק ה‪ GLC-‬נתפס כיישום אידאולוגיית 'הימין החדש'‬
‫הנאו‪-‬שמרנית‪ .‬הטיעונים בזכות הפירוק התייחסו לתאורית ה‪ ,Crowding-Out-‬לפיה‬
‫הוצאותיה הגבוהות של עיריית‪-‬הגג "מייבשות" את המגזר הפרטי בכוח אדם ובמימון‪,‬‬
‫ולתאורית ה‪ ,Public Choice-‬המצדדת בתחרות בין הרשויות המקומיות המרכיבות את‬
‫המטרופולין‪ .‬עם זאת‪ ,‬בפועל הועברו סמכויות נרחבות מה‪ GLC-‬דווקא לשלטון המרכזי ולא‬
‫לרשויות המקומיות‪ .‬יתרה מכך‪ ,‬בתחומים אחרים הוקמו מסגרות לשיתוף פעולה בין‬
‫הרשויות המקומיות‪ .‬מסגרות אלו‪ ,‬אמנם‪ ,‬נוחות להפרטה ומאפשרות העברת פעילויות‬
‫לקבלני משנה‪ ,‬אך בד בבד‪ ,‬הן מצמצמות את הטווח שבו מסוגלות הרשויות המקומיות‬
‫להתחרות זו בזו‪ (1987) O’Leary .‬מעלה‪ ,‬לפיכך‪ ,‬ספקות בנוגע למידה שבה פירוק ה‪GLC-‬‬
‫הגביר את התחרות בין הרשויות המקומיות והעתיק משאבים מהמגזר הציבורי למגזר‬
‫הפרטי‪.‬‬
‫‪ .4‬הסברים מעמדיים‪ .‬פירוק ה‪ GLC-‬תאם את האינטרסים של בעלי ההון והחברות הגדולות‪.‬‬
‫חברות העוסקות בפיתוח נכסי דלא ניידי התנגדו בעיקר למערכת התכנון הריכוזית והחזקה‬
‫של ה‪ GLC-‬והעדיפו על פניה מצב של תחרות בין רשויות מקומיות עצמאיות‪ ,‬שיקל על ייזום‬
‫ומימוש פרוייקטים של פיתוח‪.‬‬
‫‪ .5‬דפוסי קבלת החלטות‪ .‬תקיפות וגישה בלתי מתפשרת נתפסה כערך בפני עצמו על‪-‬ידי ממשל‬
‫תאצ'ר‪ .‬התפיסה הרווחת בממשל זה גרסה‪ ,‬שגישה השואפת לקונצנזוס בקבלת החלטות‬
‫ומתאפיינת באינקרמנטליזם מייגע איננה אלא תירוץ לאי‪-‬עשייה‪ .‬נחוצות‪ ,‬אפוא‪ ,‬פעולות‬
‫דרמטיות להשגת תוצאות משמעותיות )‪.(O’Leary, 1987‬‬
‫לבד מה‪ GLC-‬פורקו הרשויות המטרופוליניות גם בערים אנגליות נוספות ‪ -‬ברמינגהם‪,‬‬
‫מנצ'סטר‪ ,‬ליברפול‪ ,‬שפילד‪ ,‬ניו‪-‬קאסל ולידס‪ ,‬וכן במטרופולינים אחרים באירופה ‪ -‬רוטרדם‪,‬‬
‫ברצלונה וקופנהאגן‪ .‬מעבר לשיקולים פוליטיים מפלגתיים ולסיטואציה‪ ,‬שבה השלטון‬
‫המרכזי חש עצמו חזק דיו לבטל גופים אלה‪ ,‬גורס ‪ ,(1992) Sancton‬שאזורים עירוניים פשוט‬
‫היו לגדולים ולמורכבים מדי עבור הרשויות המטרופוליניות שהוקמו בין שנות החמישים‬
‫לשנות השבעים ושזמנם עבר‪.‬‬
‫התפנית בקנדה‬
‫קנדה‪ ,‬מהמדינות המובילות והמצליחות ביותר בתחום הרפורמה המוניציפלית‪ ,‬מדגימה גם היא‬
‫את התפנית שחלה בנושא מאז שנות השבעים‪ .‬העיריות המטרופוליניות הרבות שהוקמו בקנדה‬
‫חשפו מספר בעיות )‪.(Sancton, 1991a; 1991b; 1992‬‬
‫‪20‬‬
‫‪21‬‬
‫‪ .1‬התוויית גבולותיה של עיריית‪-‬הגג‪ .‬תכנון אזורי‪-‬מטרופוליני מתואם הינו ההצדקה העיקרית‬
‫להקמת עיריית‪-‬גג‪ .‬אלא שהפיתוח העירוני נוטה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬לגלוש כעבור זמן אל מעבר‬
‫לגבולות עיריית‪-‬הגג‪ .‬עיריית‪-‬גג הכוללת רק חלק מן המטרופולין עלולה להגביר את הפיצול‬
‫המוניציפלי‪ ,‬וזאת ללא מימוש היתרון הפוטנציאלי העיקרי של תכנון רציונלי מתואם‪.‬‬
‫עיריית‪-‬גג איננה מסגרת גמישה‪ ,‬וקשה לשנות את גבולותיה לעתים תכופות‪ .‬הקמת דרג נוסף‬
‫של שלטון אזורי‪ ,‬מעל עיריית‪-‬הגג‪ ,‬גם היא איננה אפשרות סבירה‪ .‬המשך צמיחתו של‬
‫המטרופולין אל מעבר לגבולותיה של עיריית‪-‬הגג גורם‪ ,‬אפוא‪ ,‬להחזרת סמכויות שונות לידי‬
‫השלטון המרכזי )הפרובינציאלי בקנדה(‪ .‬מכאן‪ ,‬שעיריית‪-‬גג איננה בהכרח פתרון קבע לבעיית‬
‫ניהול המטרופולין‪.‬‬
‫התוויית גבולות עיריית‪-‬הגג‪ ,‬באופן שגבולות אלה יכללו שטחים כפריים נרחבים‪ ,‬העשויים‬
‫ביום מן הימים להיות יעד להתפשטות עירונית‪ ,‬היא בעייתית בפני עצמה‪ ,‬מכיוון שקיימים‬
‫ניגודי אינטרסים מהותיים בין עיר לכפר‪ .‬השליטה בעיריית‪-‬הגג נתונה בידיהם של‬
‫פוליטיקאים וביורוקרטים ממרכז המטרופולין‪ ,‬והיישובים באזורים הכפריים מאבדים את‬
‫השליטה בגורלם‪ .‬אפשר למתן את הבעיה על‪-‬ידי מתן ייצוג‪-‬יתר‪ ,‬ביחס לגודל האוכלוסייה‪,‬‬
‫לאזורים הכפריים‪ .‬אפשר גם להגביל את סמכויות עיריית‪-‬הגג באזורים הכפריים‪ ,‬אם כי‬
‫בדרך אחרונה זו נפגעת יכולתה של עיריית‪-‬הגג לתאם את דפוסי ההתפשטות העירונית‬
‫ולשלוט בהם‪.‬‬
‫‪ .2‬יעילות ושוויוניות‪ .‬הקמת עיריית‪-‬גג איננה משנה בהרבה את היקף הוצאותיו של השלטון‬
‫המקומי‪ ,‬ועם זאת‪ ,‬היא מביאה להשוואת רמת השירותים באזורים הכפריים‪ ,‬שקודם לכן‬
‫שורתו טוב פחות‪ ,‬לרמה המקובלת בעיריות הגדולות‪ .‬השירותים המשופרים במגזר הכפרי‬
‫הינם השפעה חיובית כשלעצמה‪ ,‬אלא שבמגזר הכפרי יש תושבים‪ ,‬שאינם מעוניינים‬
‫בשירותים המשופרים ומעדיפים להמשיך ולשלם מסים נמוכים יותר‪ .‬במהלך השנים רבו‬
‫הטענות‪ ,‬שדרג השלטון המטרופוליני‪-‬אזורי הוא יקר‪ ,‬גורם לכפילויות‪ ,‬לחוסר בהירות‬
‫בחלוקת סמכויות ולממשל‪-‬יתר )‪.(Ontario, Ministry of Municipal Affairs, 1992‬‬
‫היתרונות לגודל באספקת שירותים רבים‪ ,‬כך נטען‪ ,‬הינם יותר דימוי מאשר מציאות‪ ,‬וכאשר‬
‫קיימים יתרונות לגודל‪ ,‬ניתן לספק את השירותים באמצעות ‪ special-purpose bodies‬ואין‬
‫צורך במסגרת מטרופולינית כוללנית וקשיחה‪ .‬יתרה מכך‪ ,‬בבעיית חוסר השוויוניות‪,‬‬
‫המאפיינת מערכת מטרופולינית מפוצלת‪ ,‬ניתן לטפל ללא הקמת ממשל מטרופוליני‪ ,‬אלא‬
‫באמצעות מענקי איזון מדרג השלטון הגבוה יותר‪.‬‬
‫‪ .3‬מעורבות התושבים‪ .‬עיריות‪-‬גג נוטות להיות מנותקות מהציבור‪ ,‬ולכן גם אינן זוכות באמונו‪.‬‬
‫עד לאחרונה‪ ,‬היו עיריות‪-‬הגג בדרך כלל דרג ביורוקרטי‪ ,‬הממונה על‪-‬ידי הרשויות המקומיות‬
‫הכלולות בהן‪ .‬עיריות‪-‬הגג סבלו‪ ,‬לפיכך‪ ,‬מהיעדר אחריות ישירה כלפי ציבור הבוחרים‬
‫)‪ .(accountability‬נוסף לכך‪ ,‬חברי מועצת עיריית‪-‬הגג‪ ,‬שהיו נציגי הרשויות המקומיות‬
‫המרכיבות אותה‪ ,‬נטו להיות טרודים בראש וראשונה בעניינים המקומיים‪ ,‬ובעצם לא קיבלו‬
‫על עצמם אחריות מלאה לשלטון האזורי כולו‪ .‬הפתרון לבעיות אלו היה בחירה ישירה של‬
‫‪21‬‬
‫‪22‬‬
‫מועצת עיריית‪-‬הגג ושל ראש העירייה‪ .‬פתרון זה מחזק את כוחה הפוליטי של עיריית‪-‬הגג‪ ,‬אך‬
‫מחליש את דרג הרשויות המקומיות המרכיבות את עיריית‪-‬הגג ואינו מחזק בהכרח את כוחו‬
‫של השלטון המקומי כולו‪.‬‬
‫‪ .4‬מידת האוטונומיה של השלטון המקומי‪ .‬הציפייה ששלטון מטרופוליני חזק יגדיל לאורך‬
‫ימים את מידת האוטונומיה שהשלטון המקומי נהנה ממנה לא התממשה‪ .‬בתחילת שנות‬
‫השבעים היה נדמה‪ ,‬שהקמת עיריות‪-‬הגג המטרופוליניות תהפוך את השלטון המקומי בקנדה‬
‫לשותף שווה כוח במשולש הכוחות‪ :‬ממשל פדרלי‪ ,‬פרובינציאלי ומקומי; אך בפועל התרכז‬
‫הכוח יותר ויותר בפרובינציה‪ .‬האירוע שסימל יותר מכול עובדה זו‪ ,‬הייתה החלטתו של ראש‬
‫ממשלת אונטריו ב‪ 1970 -‬למנוע מהעירייה המטרופולינית של טורונטו להשלים את‬
‫ה‪ .(Sancton, 1992) Spadina Expressway-‬הפרובינציה הקימה ומימנה מסגרות מקומיות‬
‫שונות‪ ,‬למשל בתחומי חינוך ובריאות‪ ,‬שאינן קשורות בשלטון המקומי‪ ,‬והייתה בעלת‬
‫הסמכות לבצע שינויים‪ ,‬הנוגעים לשינויי גבולות ולתפקידיהן של רשויות מקומיות‪ .‬התפשטות‬
‫המטרופולין אל מעבר לגבולות עיריית‪-‬הגג היוותה גורם חשוב להחזרת סמכויות לשלטון‬
‫המרכזי‪ .‬מעורבות השלטון המרכזי במימון הרחבות ובתכנונן גדלה בתחומים שנחשבו‬
‫כמרכזיים בפעילותה של עיריית‪-‬גג ‪ -‬תחבורה ציבורית‪ ,‬אספקת מים ופינוי אשפה‪ .‬מעורבות‬
‫זאת הטילה ספק על ההצדקה להמשך קיומה של עיריית‪-‬הגג‪ .‬פתרון הבעיה על‪-‬ידי הרחבות‬
‫חוזרות ונשנות של תחום השיפוט של עיריית‪-‬הגג המטרופולינית איננו מעשי מבחינה מנהלית‪,‬‬
‫וכשמדובר במטרופולין גדול ומרכזי במדינה‪ ,‬היא גם מהווה איום על השלטון המרכזי‪ ,‬שכן‬
‫גובר החיכוך ביניהם בתחומים רבים‪.‬‬
‫הקמת ה‪ Unicity-‬בוויניפג באה לפתור חלק מהבעיות שבמערכת דו‪-‬דרגית באמצעות מיזוג‬
‫מלא של כל הרשויות המקומיות במטרופולין‪ .‬העירייה המאוחדת נהנתה מעצמה גדולה‬
‫ואפשרה תכנון מטרופוליני מתואם‪ ,‬חלוקה הוגנת יותר של נטל המסים וחסכון כספי‬
‫באספקת שירותים מסוימים‪ .‬הקמת העירייה המאוחדת גם פתרה את חוסר הבהירות בכל‬
‫הנוגע לגבולות האחריות שבין עיריית‪-‬גג לבין הרשויות המקומיות במערכת דו‪-‬דרגית‪.‬‬
‫עם זאת‪ ,‬ה‪ Unicity-‬סבלה מבעיות מספר‪ .‬המיזוג העלה את רמת השירותים וההוצאות‬
‫באזוריו הכפריים למחצה של המטרופולין והחסכון‪ ,‬שנבע מיתרונות לגודל באספקת‬
‫שירותים‪ ,‬ספק אם היה שקול כנגד הוצאות נוספות אלו‪ .‬כמו כן‪ ,‬אבד החסכון הנובע‬
‫מהפעילות ההתנדבותית המתקיימת לעתים ברשויות מקומיות קטנות‪ .‬מיזוג רשויות‬
‫מקומיות קטנות לעירייה מטרופולינית גדולה גם מאפשר לשלטון המרכזי להעביר לשלטון‬
‫המקומי תפקידים נוספים‪ ,‬לרבות נטל המימון הכרוך בהם‪ .‬כך‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬רשויות מקומיות‬
‫קטנות בקנדה נהנות בחינם משירותי המשטרה הפרובינציאלית‪ ,‬בעוד שמיזוג מעביר את נטל‬
‫הפעלתו של שירות זה ומימונו לשלטון המקומי‪.‬‬
‫אחריות הנבחרים כלפי בוחריהם )‪ (accountability‬סובלת גם היא בעיר מאוחדת‪ .‬ועדות‬
‫קהילתיות וקבוצות ייעוץ של התושבים‪ ,‬שהוקמו במקום העיריות שבוטלו‪ ,‬לא היו‬
‫‪22‬‬
‫‪23‬‬
‫אפקטיביות בשמירת הקשר בין הבוחרים והנבחרים‪ .‬המערכת החדשה הגבירה את‬
‫הפרוכיאליזם‪ ,‬שכן הנציגים שנבחרו לעירייה המאוחדת התעניינו בעיקר באזור הבחירה‬
‫שלהם והניחו את ניהול ענייני המטרופולין המרכזיים בידי ביורוקרטים לא נבחרים‪ .‬הייתה‬
‫גם מורת רוח מאבדן הזהויות ההיסטוריות‪ ,‬שהוא פועל יוצא מאיחוד מוניציפלי‪.‬‬
‫ככלל‪ ,‬הניסיון שבוצע בוויניפג לא זכה לתמיכה רבה בקנדה‪ ,‬כפי שמעידה עובדת אי‪-‬יישומו‬
‫במקומות אחרים‪ .‬עם זאת‪ ,‬אין‪ ,‬ככול הנראה‪ ,‬דרך חזרה ממסגרת ה‪ ,Unicity-‬כנגד האפשרות‬
‫הקלה יותר לפרק עיריית‪-‬גג‪ .‬צריך גם לזכור‪ ,‬שפתרון העירייה המאוחדת מתאים בעיקר‬
‫למטרופולינים קטנים יחסית )בוויניפג כ‪ 600,000 -‬תושבים( )‪.(Dare, 1992‬‬
‫מאז אמצע שנות השבעים‪ ,‬נבלמו בקנדה הרפורמות בשלטון המקומי המטרופוליני‪ .‬למקבלי‬
‫ההחלטות התחוור‪ ,‬שהסיכונים הפוליטיים הכרוכים ברפורמות הם גבוהים‪ ,‬שהתוצאות אינן‬
‫בהכרח בכיוון החזוי ושהיתרונות הם שוליים‪ .‬הדגש עבר‪ ,‬אפוא‪ ,‬לשינויים אינקרמנטליים‬
‫במערכות הקיימות‪ ,‬על‪-‬מנת להתאימן ככול האפשר לתנאים המשתנים );‪Sancton, 1991a‬‬
‫‪.(1991b‬‬
‫טיפוס שכיח אחד של שינויים כלל תוספת שטחים לערים מרכזיות‪ .‬סכסוכי גבולות בין‬
‫רשויות מקומיות עירוניות לכפריות ניעורו מחדש במלוא חומרתם‪ ,‬כאשר הפרובינציות חדלו‬
‫להקים עיריות‪-‬גג‪ .‬הסכסוכים היו חריפים ויקרים יותר מאשר אי פעם‪ .‬מקרה ידוע הוא‬
‫ניסיונותיה של העיר אדמונטון לספח שטחים נרחבים מנפת ‪ Strathcona‬הסמוכה‪ .‬בשטחים‬
‫אלה נכלל גם האזור המכונה ‪ ,Refinery Row‬שבו צמח מתחם של בתי זיקוק ומפעלים‬
‫פטרוכימיים‪ .‬העובדה ששינוי תחומי שיפוט באלברטה נדון במסגרת מעין שיפוטית )‪Local‬‬
‫‪ (Authorities Board‬וכפוף לאישור הקבינט הפרובינציאלי )מאז ‪ ,(1975‬אך לא בהכרח‬
‫להסכמת הרשויות הנוגעות בדבר‪ ,‬אפשרה לאדמונטון לנקוט גישה עימותית‪ .‬תביעות‬
‫אדמונטון נומקו בגידול אוכלוסייה מהיר ובצורך להעלות את רמת השירותים ביישובים‬
‫פרווריים שסופחו אליה‪ .‬נפת ‪ Strathcona‬התנגדה בחריפות לחלק מהתביעות ובפרט להוצאת‬
‫‪ Refinery Row‬מתחומה‪ ,‬בשל חשיבותו לבסיס המס שלה‪ ,‬מה עוד שלאדמונטון אזורי‬
‫תעשייה רבים נוספים‪ .‬המפעלים עצמם התנגדו לסיפוח בטענה שהם אינם תפקוד עירוני‬
‫והביעו חששות מהעלאות מסים והתערבות בענייניהם‪ .‬בכל המקרים הצליחה הנפה באמצעות‬
‫שכנוע הדרג הפוליטי למנוע את הוצאת ‪ Refinery Row‬מתחומה‪ ,‬למרות שלאדמונטון‬
‫הועברו שטחים נרחבים ב‪ 1964 -‬וב‪Feldman, 1982; Higgins, 1986; Plunkett and) 1982 -‬‬
‫‪.(Lightbody, 1982; Smith, 1982; 1991‬‬
‫שינויים אינקרמנטליים התחוללו גם במסגרות שעברו רפורמה בשנות השישים והשבעים‪.‬‬
‫השינויים נגעו בעיקר לחלוקת סמכויות בין עיריות‪-‬הגג לעיריות המרכיבות את הדרג התחתון‬
‫ולדרך בחירת ראש עיריית‪-‬הגג וחברי המועצה‪ .‬באונטריו הונהגה בחירה ישירה של ראשי‬
‫‪23‬‬
‫‪24‬‬
‫עיריות‪-‬הגג ב‪ .1988 -‬הצעה לרפורמה במבנה השלטון המקומי הדו‪-‬דרגי של מטרופולין אוטווה‬
‫נדונה בשנים ‪ .1993-1992‬יוזמי הרעיון ראו בעירייה גדולה ומאוחדת פתרון עדיף על‪-‬פני‬
‫מערכת דו‪-‬דרגית‪ .‬הרעיון נתמך על‪-‬ידי עיריית אוטווה‪ ,‬שסבלה מגרעון כספי‪ ,‬אך נתקל‬
‫בהתנגדות חריפה מצד הפרוורים‪ .‬בניגוד לתאורית ה‪ ,Public Choice-‬ראו יוזמי הרפורמה‬
‫באוטווה בשלילה את התחרות בין העיריות שבמטרופולין בתחום הפיתוח הכלכלי וציינו את‬
‫הצורך בגורם בעל ראייה כוללת של כל כיווני הפיתוח הכלכלי במטרופולין ובפעילות מתואמת‬
‫בנושא )‪.(Ontario, Ministry of Municipal Affairs, 1992‬‬
‫פתרונות רווחים בעשור האחרון‬
‫התפיסה הכלכלית הנאו‪-‬שמרנית רואה את העולם הכלכלי האופטימלי כעולם שיש בו תחרות‬
‫מלאה של פירמות פרטיות באספקת שירותים‪ .‬כאשר פתרון זה אינו ישים‪ ,‬הפתרון השני במעלה‬
‫הוא זה שבו גורמים פרטיים וציבוריים מתחרים אלה באלה‪ .‬אם מצב זה גם הוא איננו בר‪-‬ביצוע‪,‬‬
‫החלופה השלישית בסדר העדיפות היא זו שבה המונופול הציבורי באספקת מוצרים ציבוריים‬
‫ממותן על‪-‬ידי הוצאה מירבית של פעילויות לקבלני משנה )‪ .(O’Leary, 1987‬מטרופולין‬
‫שהשלטון המקומי בו מפוצל בין רשויות מקומיות רבות‪ ,‬הקשורות ביניהן ברשת של הסכמים‬
‫וארגונים לביצוע ולתיאום פעילויות מסוימות‪ ,‬היא המערך הקרוב ביותר לתפיסה שמרנית זו‪.‬‬
‫התפיסות הרווחות בארה"ב תואמות את הגישה הנאו‪-‬שמרנית ולפיהן פיצול מוניציפלי איננו‬
‫בהכרח פיצול תפקודי )‪ ,(Parks and Oakerson, 1989‬בזכות המספר הגדול של גופים ומסגרות‪,‬‬
‫בהם מתקיים שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות במטרופולין‪ .‬לפיצול המוניציפלי יתרונות‬
‫הנוגעים לאחריות הנבחרים כלפי הבוחרים‪ .‬הוא גם אמור לתרום ליזמות הציבורית‪ ,‬שבין יתר‬
‫תחומי פעילותה‪ ,‬היא עוסקת גם בהקמת מסגרות לתיאום ולשיתוף פעולה מוניציפלי‪ .‬עם זאת‪,‬‬
‫בולט בהיעדרו בארה"ב תכנון מתואם של שימושי קרקע‪ ,‬של דיור ציבורי ושל שירותים‬
‫חברתיים‪.‬‬
‫הבעיה הקשה ביותר לפתרון במערכת מפוצלת היא חוסר השוויון הכרוך בפיצול המוניציפלי‪ .‬כך‪,‬‬
‫לדוגמא‪ ,‬ההצעה להעלות את מסי הקנייה בנפה ולייעד את התוספת לרשויות החלשות נדחתה‬
‫במטרופולין סט‪ .‬לואיס‪ .‬הגישה המקובלת בארה"ב היא‪ ,‬שהפתרון לתחלואי העיר המרכזית הוא‬
‫בידי השלטון המרכזי‪ ,‬וממשל אזורי‪-‬מטרופוליני לא יהיה מסוגל לשנות הרבה לכאן או לכאן‬
‫)‪.(Morrill, 1991‬‬
‫למרות גישה זו‪ ,‬השלטון המרכזי בארה"ב לא הצליח‪ ,‬או שלא היה מעוניין‪ ,‬לטפל באופן יסודי‬
‫בבעיית חוסר השוויון בין הרשויות המקומיות במטרופולין‪ .‬הבעיה נותרה‪ ,‬אפוא‪ ,‬בעינה ודורשת‬
‫את פתרונה במישור המקומי‪ .‬אחת הדרכים להתמודד עם בעיה זו‪ ,‬המחריפה והולכת‪ ,‬היא‬
‫באמצעות מנגנוני השוואה תקציבית )‪ ,(fiscal equalization‬המבוססים על שיתוף במרכיבים‬
‫מסוימים של בסיס המס המקומי )‪.(tax base sharing‬‬
‫‪24‬‬
‫‪25‬‬
‫מערכת אפשרית להנהגת שיתוף בבסיס המס בין מספר רשויות מקומיות כוללת את הגידול‬
‫בבסיס המס‪ ,‬הנובע מפיתוח של שימושי קרקע שונים ברשויות המקומיות השותפות לתכנית‪,‬‬
‫מאז שנת בסיס מסוימת‪ .‬אחוז מסוים מהגידול בבסיס המס מועבר למאגר משותף )‪ (pool‬ומקצה‬
‫לרשויות המקומיות החברות בהתאם לקריטריונים כגון גודל השטח וגודל אוכלוסיית הרשות‬
‫המקומית‪ .‬לכאורה‪ ,‬ניתן להשתמש בממדים עדינים יותר‪ ,‬כגון גיל הבנייה‪ ,‬הכנסות התושבים‬
‫ומדדים כלכליים‪-‬חברתיים נוספים‪ ,‬על‪-‬מנת להגיע לחלוקה שוויונית ככול האפשר של המשאבים‪.‬‬
‫אולם‪ ,‬שימוש במדדים כאלה מעורר התנגדות חריפה מצד הרשויות החזקות יותר ומסכל‪,‬‬
‫למעשה‪ ,‬את אפשרות מימושה של התכנית‪.‬‬
‫יתרונן של תכניות לשיתוף בבסיס המס הוא רמה גבוהה יותר של שוויוניות‪ ,‬ובפרט הקלה‬
‫מסוימת של המצוקה התקציבית של העיר המרכזית במטרופולין‪ ,‬וצמצום התחרות‬
‫הפנים‪-‬אזורית על פרויקטים של פיתוח‪ ,‬שכל מטרתה היא משיכה של תפקודים‪ ,‬המשלמים מסים‬
‫מקומיים גבוהים )‪.(Nunn and Rosentraub, 1993‬‬
‫תכניות של שיתוף בבסיס המס יושמו במקומות ספורים בלבד בארה"ב‪ .‬המכשול המרכזי היה‬
‫הקושי לשכנע את הרשויות המקומיות הפרווריות האמידות להצטרף לתכנית‪ .‬אלה לא תצטרפנה‬
‫לתכנית‪ ,‬מבלי שתהיינה משוכנעות ללא עוררין בכך‪ ,‬שהעתיד הכלכלי והחברתי של האזור כולו‬
‫תלוי בתפקודה הנאות של העיר המרכזית‪ .‬עיר מרכזית דועכת פירושה מכה כלכלית לכל‬
‫המטרופולין בתחרות הבין‪-‬מטרופולינית החריפה על משיכת השקעות‪ ,‬ויש לה השפעות חיצוניות‬
‫שליליות על הפרוורים‪ ,‬בראש וראשונה בתחום הפשיעה‪ .‬המשבר הקשה בתחום אחרון זה‪,‬‬
‫משמש אצל ‪ (1993) Nunn and Rosentraub‬נתון מובהק להמחשת הכדאיות שבשיתוף בבסיס‬
‫המס לכל הרשויות המקומיות במטרופולין אינדיאנפוליס‪ .‬שיתוף זה‪ ,‬אמנם‪ ,‬מקטין את התחרות‬
‫הפנים‪-‬מטרופולינית וסותר את עקרונות ה‪ .Public Choice-‬אלא‪ ,‬שהמשבר בו נתונות ערים‬
‫מרכזיות רבות בארה"ב מסכל מלכתחילה כל אפשרות שערים אלו תהיינה מתמודדות רציניות‬
‫בתחרות על משיכת עסקים ותושבים‪ ,‬ומתן הטבות מיסוי על‪-‬מנת למשוך השקעות רק מעמיק‬
‫את המשבר התקציבי שהן שרויות בו‪.‬‬
‫הניסיון הקנדי פחות מחוייב לתפיסות אידאולוגיות כלשהן וממחיש שאין פתרון אופטימלי‬
‫מושלם לבעיית השלטון המקומי במטרופולין‪ .‬גם אם עיריות‪-‬הגג הקנדיות הן ברובן בגדר 'ניסיון‬
‫שלא נכשל'‪ ,‬לדעת ‪ (1991b) Sancton‬יש לחזור בתנאים הנוכחיים לפתרונות פחות רדיקליים‪.‬‬
‫פתרון אחד הוא סיפוח אינקרמנטלי של שטחים )‪ ,(annexations‬כאשר סיפוח כזה הוא בר‪-‬ביצוע‪.‬‬
‫פתרון אחר הוא הקמת גופים מיוחדים לאספקת שירותים מסוימים )‪,(special-purpose bodies‬‬
‫הסכמים בין‪-‬מוניציפליים והסדרים אחרים לשיתוף פעולה ותיאום מוניציפלי‪ .‬פתרונות אלה‬
‫יפים לרשויות מקומיות שאינן גדולות דיין לספק את השירות‪ ,‬או כאשר לשירות יש השפעות‬
‫חיצוניות על רשויות מקומיות שכנות‪ .‬הפתרונות יוצרים מבוך של גופים‪ ,‬ועדות והסדרים‬
‫בין‪-‬מוניציפליים‪ ,‬שקשה מאוד להתמצא בהם ושלא תמיד קוצרים הצלחה‪ ,‬כמו במקרה של‬
‫‪25‬‬
‫‪26‬‬
‫ויניפג‪ ,‬ששם בעיות תיאום קשות הביאו ב‪ 1960 -‬להקמת עיריית‪-‬גג‪ .‬עם זאת‪ ,‬הגופים השונים‬
‫לשיתוף פעולה מוניציפלי מאפשרים השגת יתרונות לגודל‪ ,‬כאשר לכל תפקוד מוקם גוף‪ ,‬הפועל‬
‫בתחום האופטימלי מבחינתו‪ .‬יתר על כן‪ ,‬לעתים‪ ,‬אלה הם הפתרונות האפשריים היחידים והם גם‬
‫הנוחים ביותר להתאמה כאשר התנאים משתנים‪.‬‬
‫בבריטניה‪ ,‬שבה המסורת השלטונית פחות מבוזרת מאשר בצפון אמריקה‪ ,‬הובילו התפיסות‬
‫הנאו‪-‬שמרניות לכיוונים אחרים‪ .‬בניגוד לתאורית ה‪ ,Public Choice-‬המצפה מהרשויות‬
‫המקומיות להתנהג כפירמות בתנאי תחרות חופשית‪ ,‬ממשל תאצ'ר בבריטניה התייחס בחוסר‬
‫אמון בסיסי ליכולתו של השלטון המקומי לפעול כיחידה עסקית יעילה‪ .‬המדיניות הממשלתית‬
‫בבריטניה דגלה‪ ,‬אפוא‪ ,‬בהפרטת פעילויות‪ ,‬שהיו קודם לכן באחריות השלטון המקומי‪ .‬השלטון‬
‫המקומי‪ ,‬לפי תפיסות אלו‪ ,‬צריך במידת האפשר להיות גוף א‪-‬פוליטי מנהלי‪ ,‬שנמדד אך ורק‬
‫על‪-‬פי עקרונות יעילות הביצוע‪ .‬ברוח זו שימשו ה‪ urban development corporations-‬כמכשיר‬
‫מרכזי של המדיניות העירונית של ממשל תאצ'ר בבריטניה מאז ‪ .1981‬גופים אלה החליפו‪,‬‬
‫למעשה‪ ,‬את השלטון המקומי בתור הסמכות התכנונית באזורי פעולתם‪ .‬אלה הם גופים לא‬
‫נבחרים‪ ,‬האמורים לבטל את אי‪-‬הוודאות הפוליטית הכרוכה בדמוקרטיה מקומית‪ ,‬אי‪-‬ודאות‬
‫שהרתיעה‪ ,‬לדעת הממשלה השמרנית‪ ,‬משקיעים פרטיים בערים הגדולות שנשלטו על‪-‬ידי‬
‫הלייבור‪ .‬הציפייה הייתה‪ ,‬שגופים אלה יפעלו בצורה עסקית‪-‬יזמית בניגוד לפעולה הביורוקרטית‬
‫של העירייה )‪ ;Parkinson and Evans, 1990‬רזין‪.(1991 ,‬‬
‫לסיכום‪ ,‬ניתן לקבוע שהעשור האחרון התאפיין בפנייה לכיוונים מגוונים‪ ,‬שהושפעו ברובם‬
‫מהגישה הנאו‪-‬שמרנית‪ .‬הקמת עיריות‪-‬גג‪ ,‬שהייתה האסטרטגיה המומלצת בשנות השישים‬
‫והשבעים‪ ,‬בלטה בהיעדרה בין הפתרונות שיושמו בעשור האחרון‪.‬‬
‫מסקנות ‪ -‬לקחי הניסיון בעולם המערבי‬
‫הניסיון המערבי שסוכם בפרק זה מצביע על כך‪ ,‬שארגון השלטון המקומי באזורים מטרופוליניים‬
‫התלבט בין שתי חלופות בסיסיות‪:‬‬
‫החלופה האחת היא השלטון המקומי המפוצל‪ ,‬העשוי לכלול וריאציות שונות של הסדרים‬
‫חלקיים לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות‪ .‬חלופה זו נשענת על תאוריות שמרניות של תחרות‪,‬‬
‫כגון תאורית ה‪ ,Public Choice-‬ועל תפיסות של תכנון אינקרמנטלי )‪.(Lindblom, 1959‬‬
‫החלופה השנייה עומדת על מערכת היררכית‪ ,‬שבראשה עירייה מטרופולינית‪ .‬כאן‪ ,‬ייתכנו‬
‫אפשרויות שונות לחלוקת הסמכויות בין עיריית‪-‬הגג לרשויות המקומיות הכלולות בה‪ ,‬החל‬
‫ממערכת מבוזרת‪ ,‬ובה עיריית‪-‬גג בעלת סמכויות מוגבלות יחסית‪ ,‬ועד למיזוג מלא‪ ,‬המבטל‪,‬‬
‫למעשה‪ ,‬את הדרג התחתון‪ ,‬או המוריד אותו לדרגת מנהלות שכונתיות‪ ,‬פורומים קהילתיים‬
‫ומסגרות דומות‪ .‬חלופה זו נשענת על עקרונות של תכנון רציונלי כוללי‪.‬‬
‫‪26‬‬
‫‪27‬‬
‫סקירת הניסיון הבינלאומי מלמדת‪ ,‬שאין פתרון אופטימלי חד‪-‬משמעי לבעיית ארגון השלטון‬
‫המקומי באזורים מטרופוליניים‪ .‬שיקול היעילות הכלכלית איננו מצביע על יתרון ברור לאחת‬
‫משתי החלופות הבסיסיות‪ .‬הניסיון העולמי איננו חד‪-‬משמעי בכל הנוגע לשאלה‪ ,‬איזו משתי‬
‫החלופות היא זולה יותר לתקציב הציבורי‪ ,‬וקשה גם לזהות את הסף שבו יתרונות התחרות בקרב‬
‫רשויות מקומיות שקולים כנגד בזבוז המשאבים הכרוך בתחרות‪.‬‬
‫שיקול אספקת שירותים אפקטיבית ותיאום הפיתוח ופעולות שיש להן השפעות חיצוניות מעניק‬
‫יתרון לחלופת העירייה המטרופולינית‪ .‬יתרון זה בולט במיוחד בתחום תכנון שימושי הקרקע‪,‬‬
‫הדיור והשירותים החברתיים‪ .‬אולם‪ ,‬יתרון חלופת העירייה המטרופולינית מותנה‬
‫באי‪-‬התיישנותם של גבולות עיריית‪-‬הגג ובטיבם של ההסדרים החלופיים לשיתוף פעולה במערכת‬
‫מפוצלת‪ .‬מכאן‪ ,‬שבפועל אין היתרון כה משמעותי ביחס למצופה מלכתחילה‪.‬‬
‫שיקול השוויוניות מעניק יתרון ברור לעירייה מטרופולינית‪ .‬טענות הנגד‪ ,‬שלפיהן השלטון‬
‫המרכזי הוא זה המפצה את הרשויות המקומיות החלשות באמצעות מענקי איזון‪ ,‬אינן עומדות‬
‫בהכרח במבחן המציאות‪ .‬ראשית‪ ,‬בפועל לא תמיד כך הוא הדבר‪ .‬שנית‪ ,‬תלות במענקי השלטון‬
‫המרכזי מחדירה ממד ניכר של אי‪-‬ודאות לתקצוב העתידי של הרשויות המקומיות‪ ,‬ביחס‬
‫להכנסות הנובעות מבסיס מס מקומי‪ .‬נוסף לכך‪ ,‬תלות גבוהה במענקי איזון יוצרת תלות פוליטית‬
‫גבוהה של הרשויות המקומיות הנדונות בשלטון המרכזי‪ .‬לבסוף‪ ,‬רשויות מקומיות אמידות‪,‬‬
‫הנהנות מבסיס מס רחב במיוחד‪ ,‬הנובע מריכוז גבוה של שימושי קרקע עסקיים ותשתיתיים‬
‫ברשות‪ ,‬נהנות מיתרון ששום מענק איזון לא ישתווה אליו‪.‬‬
‫שיקול מעורבות הציבור‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬מעניק יתרון מובהק לחלופת השלטון המקומי המפוצל‪,‬‬
‫וזאת גם כשהמדובר בקבוצות האוכלוסייה החלשות במטרופולין‪.‬‬
‫מידת האוטונומיה של השלטון המקומי‪ ,‬אם היא נתפסת כשיקול בפני עצמו‪ ,‬הינה תחום נוסף‪,‬‬
‫שבו המאזן שבין חלופת הפיצול לחלופת העירייה המטרופולינית איננו ברור‪ .‬האוטונומיה של‬
‫השלטון המקומי תלויה בגורמים חיצוניים‪ ,‬המשפיעים על עוצמתו הפוליטית והכלכלית של‬
‫השלטון המרכזי‪ .‬האוטונומיה גם תלויה בחוסנן הכספי של הרשויות המקומיות‪ .‬לכאורה‪ ,‬עיריות‬
‫מטרופוליניות אמורות ליהנות מעצמה פוליטית וכלכלית רבה‪ ,‬אך בפועל עיריות מטרופוליניות‬
‫אינן בהכרח מבוססות יותר מאשר עיריות קטנות‪ .‬גם התערבות השלטון המרכזי בענייניהן של‬
‫עיריות מטרופוליניות איננה פחותה מאשר התערבותו בענייני עיריות קטנות‪ .‬התערבות זו עשויה‬
‫לנבוע מהצורך בתיאום פעולותיה של העירייה המטרופולינית עם חלקי המטרופולין הגולשים אל‬
‫מעבר לתחומיה‪ ,‬ומכך שעיריות מטרופוליניות גדולות חשופות‪ ,‬יחסית‪ ,‬לבקרה ולביקורת השלטון‬
‫המרכזי‪.‬‬
‫לבסוף‪ ,‬מגבלות חוקיות וביורוקרטיות מאפשרות את יישום חלופת העירייה המטרופולינית‬
‫בעיקר במדינות‪ ,‬שבהן לשלטון המרכזי יש רצון ויכולת לכפות רפורמות בארגון השלטון המקומי‪.‬‬
‫הרפורמות גם יהיו קשות יותר לביצוע דווקא באזורי ליבה‪.‬‬
‫‪27‬‬
‫‪28‬‬
‫פתרונות לבעיית השלטון המקומי באזורים מטרופוליניים תלויים‪ ,‬לפיכך‪ ,‬בנסיבות הספציפיות‬
‫של זמן ומקום‪ .‬יתרה מזו‪ ,‬ייתכן שיישום נכון ומוצלח של חלופה כלשהי ורמת ניהול גבוהה של‬
‫השלטון המקומי במטרופולין חשובים בהרבה‪ ,‬בכל הנוגע לשיקולים שנמנו לעיל‪ ,‬מאשר צורת‬
‫הארגון המדויקת של השלטון המקומי‪ .‬מחקרים רבים מדגישים דווקא את מרכזיותה של‬
‫הסיטואציה הפוליטית בהכרעות על טיבה של מערכת שלטון מקומי‪ .‬הוויכוח בין מצדדי שלטון‬
‫מקומי דו‪-‬דרגי וחד‪-‬דרגי באנגליה‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬ניטש באווירה‪ ,‬שבה היתרונות של כל מערכת‬
‫מבחינת יעילות ומעורבות התושבים נמדדו לאור שיקולים פוליטיים מפלגתיים‪ .‬התוצאה‬
‫במקרים כאלה עשויה להיות פשרה מורכבת‪ ,‬שאין לה את היתרונות התאורטיים של אף אחת‬
‫מהמערכות והיא מהווה בסיס להמשך הוויכוחים וההצעות לשינוי )‪.(Hampton, 1991‬‬
‫תמורות בין תקופות המתאפיינות בפיצול מוניציפלי לבין תקופות המתאפיינות ברציונליזציה של‬
‫מערכת השלטון המקומי עשויות להיות מחזוריות )‪ .(Wolpert, 1991‬תקופה של צמיחה‬
‫מטרופולינית יכולה להתאפיין בפיצול גובר‪ .‬זאת‪ ,‬עד אשר הלחצים הנובעים מכשלי שוק‪,‬‬
‫מעיוותים ומקשיי תיאום במערכת מפוצלת יגיעו לסף מסוים‪ ,‬שבו תגבר הנכונות לעריכת‬
‫רפורמות שיקטינו את הפיצול המוניציפלי‪ .‬הדחף לנהל ולווסת את הצמיחה המטרופולינית‬
‫באמצעות רשות מטרופולינית עשוי לבוא‪ ,‬לפיכך‪ ,‬לאחר תקופה ממושכת של צמיחה‪ ,‬הממחישה‬
‫את הצורך בהדגשת שיקולי שוויוניות ובתכנון מתואם של שימושי קרקע‪ .‬בתקופת שפל ובשלבים‬
‫מוקדמים של צמיחה מחודשת‪ ,‬תחרות אגרסיבית בין יחידות מפוצלות היא הכלל‪ .‬בתקופת שפל‪,‬‬
‫מקדיש השלטון המרכזי פחות תשומת לב לבעיות של שוויוניות ולבעיות מקומיות בכלל‪ ,‬וקשייו‬
‫התקציביים מותירים מגוון רחב יותר של פעילויות בידי הרשויות המקומיות‪ ,‬המתחרות ביניהן‬
‫על משאבי פיתוח‪.‬‬
‫ניתן לערוך הקבלה בין תהליכים שהתחוללו בעשרים השנים האחרונות בדפוסי הארגון של המגזר‬
‫התעשייתי‪-‬עסקי לבין השתנות התפיסות בתחום ארגון השלטון המקומי‪ .‬התמורות בדפוסי‬
‫הארגון של המגזר התעשייתי‪-‬עסקי נבעו מחוסר הוודאות ואי‪-‬היציבות הגוברים בכלכלה‬
‫העולמית‪ ,‬ומהתגוונות השווקים והתחרות הבינלאומית המחריפה‪ ,‬אשר הקשו על תפקודן של‬
‫חברות גדולות‪ ,‬אינטגרטיביות ומסורבלות‪ .‬חברות אלו היטיבו לפעול בשנות החמישים‬
‫והשישים; שנים שהתאפיינו ביציבות כלכלית‪ ,‬בצמיחה מהירה ובהתפתחות מנגנוני מדינת‬
‫הרווחה‪ .‬התנאים בשני העשורים האחרונים‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬מעודדים התפתחות רשתות עסקיות‬
‫גמישות‪ ,‬הכוללות מערכות מורכבות של קבלנות‪-‬משנה ושיתוף פעולה בין חברות עסקיות‪ ,‬רבות‬
‫מהן קטנות )‪ .(Scott, 1988; Storper and Scott, 1989‬בהתאם‪ ,‬הדגש בארגון בשלטון המקומי‬
‫במטרופולין עבר מעיריות מטרופוליניות גדולות ובלתי גמישות להסדרים שניתן להתאימם‬
‫בגמישות יחסית לנסיבות המשתנות‪ .‬ניתן גם לערוך הקבלה בין הקריאות‪ ,‬העולות בתחילת שנות‬
‫התשעים‪ ,‬להגברת שיתוף הפעולה וההכוונה הציבורית של אותם קומפלקסים עסקיים גמישים‪,‬‬
‫וזאת‪ ,‬על‪-‬מנת להבטיח צמיחה ארוכת טווח )‪ ;(Scott and Paul, 1990‬לבין קריאות לשיתוף‬
‫פעולה מוניציפלי מוגבר‪ ,‬ואולי אפילו מכוון מלמעלה‪ ,‬במסגרות כגון שיתוף בבסיס המס‪.‬‬
‫השלכותיהן של קריאות אלו על כיווני ההתפתחות בשנים הקרובות עדיין אינן ברורות‪.‬‬
‫‪28‬‬
‫‪29‬‬
‫חוסר ודאות ואי‪-‬יציבות בולטת במערכת המטרופולינית קיימים בעיקר באזורי השוליים‬
‫העירוניים‪-‬כפריים של המטרופולין‪ .‬התמורה המתחוללת בעשורים האחרונים במרחב הכפרי‪,‬‬
‫כאשר יישובים כפריים רבים מאבדים את צביונם החקלאי והופכים ליישובים כפריים למחצה‬
‫)תהליך המכונה ‪ exurbanization‬או ‪ ,(rurbanization‬יוצרת מצב חדש בכל הנוגע להתפתחותו‬
‫המוניציפלית של המרחב הכפרי בשולי המטרופולין )‪Champion, 1989; Newman and‬‬
‫‪ .(Applebaum, 1989‬תהליך הפרוור הכפרי מעצב מבנה חדש של עיר אזורית‪ ,‬בעלת מוקד הבנוי‬
‫בצפיפות‪ ,‬הכולל את העיר המרכזית ופרווריה העירוניים‪ ,‬וסביבו בינוי דליל במרחב חצי‪-‬כפרי‬
‫וכפרי‪ .‬הפרוור המפוזר והמואץ לשוליים העירוניים‪-‬כפריים כרוך באבדן קרקע חקלאית ושטחים‬
‫ציבוריים פתוחים‪ ,‬בקשיי אספקת שירותים לפיתוח המפוזר והבלתי רציף‪ ,‬בהתנגשויות בין‬
‫שימושי קרקע ובין אינטרסים סותרים‪ ,‬ובחוסר שוויון בין המשלמים ובין הנהנים מהשירותים‬
‫הציבוריים המתרחבים לאזורי השוליים העירוניים )‪.(Marchand and Charland, 1992‬‬
‫בעבר‪ ,‬ניסיונות לעדכן גבולות מיושנים היו קשורים באוכלוסייה עירונית שחיה במה שהוגדר‬
‫פורמלית כרשות כפרית‪ .‬אולם‪ ,‬התפשטות האזורים העירוניים לרמה מקרו‪-‬אזורית מטשטשת‬
‫את האבחנה בין המגזר העירוני למגזר הכפרי‪ ,‬ובין אזורים חקלאיים לאזורים לא חקלאיים‪.‬‬
‫התפשטות צורת היישוב הכפרית‪-‬פרוורית‪ ,‬הפיזור הגובר של שימושי קרקע תעשייתיים‬
‫ומסחריים לאזורים כפריים‪ ,‬במטרה לחסוך בעלויות קרקע ועבודה‪ ,‬ומהשברים הכלכליים‬
‫בחקלאות ‪ -‬כל אלה גורמים להחרפת סכסוכי גבולות מוניציפליים בשוליים הכפריים‪-‬עירוניים‬
‫של אזורים מטרופוליניים‪..‬‬
‫ניסיונות לרפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב וכישלונם‬
‫המסגרת החוקית והמנהלית לרפורמה מוניציפלית בישראל‬
‫ישראל מהווה דוגמא מובהקת למדינה אוניטרית מבחינת המסגרת החוקית והמנהלית לשינוי‬
‫תחומי שיפוט מקומיים‪ .‬שיקול הדעת המוחלט נתון בידי הממשלה‪ ,‬וחלה עליה‪ ,‬לכל היותר‪,‬‬
‫חובת שמיעת עמדות הצדדים המעורבים ועיון בהמלצה מטעם ועדה מייעצת‪ .‬הסמכות לשינוי‬
‫תחומי שיפוט של רשויות מקומיות נתונה בידיו של שר הפנים‪ .‬כאשר מופנית אל השר בקשה‪,‬‬
‫הוא רשאי לדחותה על הסף או למנות ועדת חקירה‪ ,‬המכונה ועדת גבולות‪ ,‬על‪-‬מנת לבדוק את‬
‫ההצעה‪ .‬לאחר שעיין בתסקיר הוועדה‪ ,‬רשאי השר להחליט לפי שיקול דעתו )משרד הפנים‪,‬‬
‫‪ .(1984‬כאשר התביעה הנדונה איננה עוסקת בשינוי תחום השיפוט של עיריות‪ ,‬אלא בזה של‬
‫מועצות מקומיות ואזוריות בלבד‪ ,‬אין חובה למנות ועדת גבולות‪ .‬אמנם‪ ,‬נהוג לעשות כן‪ ,‬אך‬
‫במקרים אחדים ממונה בודק יחיד בלבד‪ ,‬והשר אף יכול להסתמך על הסכמה בין רשויות ללא‬
‫עריכת בדיקה פורמלית כלשהי‪.‬‬
‫‪29‬‬
‫‪30‬‬
‫מסגרת חוקית ומנהלית זו‪ ,‬קיימת ללא שינוי מהותי זה עשרות שנים‪ .‬עם זאת‪ ,‬מאז שנות‬
‫השמונים חלו שינויים מסוימים בנוהגים‪ ,‬שחלקם נכפה על‪-‬ידי בית המשפט‪ .‬בעוד שבשנות‬
‫השישים והשבעים ועדת גבולות הייתה‪ ,‬למעשה‪ ,‬ועדה פנימית של פקידי משרד הפנים‪ ,‬שבראשה‬
‫עמד במרבית המקרים הממונה על המחוז‪ ,‬מאז אמצע שנות השמונים‪ ,‬הוועדות הן מגוונות יותר‬
‫בהרכבן‪ ,‬ובראשן אנשי אקדמיה‪ ,‬אנשי שלטון מקומי ופקידים‪ ,‬שלרוב אינם כפופים לשר הפנים‪.‬‬
‫התמורה נבעה מהנחיות בג"צ‪ ,‬והיא משקפת ככול הנראה תמורות בתרבות הפוליטית‪-‬ארגונית‬
‫בישראל‪ ,‬שהתאפיינה בפיצול גובר של מוקדי הכוח ובמעורבות גוברת של הליכים משפטיים‬
‫בתהליך הביורוקרטי‪-‬פוליטי‪ .‬כללי משחק חדשים אלה יוצרים מתח בין שאיפת השלטון המרכזי‬
‫להשפיע על מפת השלטון המקומי‪ ,‬ולא רק בדרכים של הסכמה‪ ,‬לבין המעורבות הגוברת של בתי‬
‫המשפט בבקרה על תקינות ההליכים; ולמעשה‪ ,‬בהחדרת דפוסים מבוזרים יותר של קבלת‬
‫החלטות‪ ,‬בדומה לאלה המקובלים בארה"ב‪ ,‬בהם השר שוב אינו בהכרח הפוסק האחרון )רזין‪,‬‬
‫חסון וחזן‪ ,‬בקרוב יראה אור(‪.‬‬
‫איגודי ערים הן המסגרת החוקית העיקרית לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות בישראל‬
‫)מרטנס‪-‬הופמן‪ .(1981 ,‬איגודי ערים פועלים על‪-‬פי חוק איגודי ערים התשט"ו‪ .1955 -‬איגוד ערים‬
‫הינו גוף סטטוטורי‪ ,‬המוקם על‪-‬פי צו של שר הפנים והמהווה מסגרת משותפת לכמה רשויות‬
‫מקומיות לצרכים ספציפיים‪ .‬האיגוד רשאי לחוקק חוקי עזר‪ ,‬להטיל היטלים ולגבות אגרות‪ ,‬אך‬
‫אינו רשאי להטיל מסים‪ .‬שיטת שיתוף זו מופעלת לגבי רשויות בודדות ולגבי נושאים מוגדרים‬
‫בלבד‪ ,‬ואין היא מגיעה לכדי שיתוף כוללני )פלד‪.(1987 ,‬‬
‫רפורמות מוניציפליות המתבטאות בהקמת דרג שני של שלטון מקומי מצריכות חקיקה מיוחדת‪.‬‬
‫אפשרות מוגבלת ליצירת מבנה היררכי של שלטון מקומי מצויה בפקודת העיריות‪ ,‬המתירה‬
‫הקמת רובע עירוני או מועצה מקומית בתחומיה של עירייה‪ .‬אולם‪ ,‬אפשרות זו כמעט ולא יושמה‪.‬‬
‫ניסיון אחד מסוג זה נעשה ב‪ ,1978 -‬בעת הקמתה של המועצה המקומית ברובע קרית חיים של‬
‫עיריית חיפה‪ .‬הניסיון נכשל‪ ,‬מאחר והעירייה לא האצילה סמכויות למועצה המקומית‪ ,‬ואיש לא‬
‫גילה בו עניין רב‪ .‬המועצה בוטלה‪ ,‬לפיכך‪ ,‬ב‪) 1988 -‬חזן‪.(1990 ,‬‬
‫ועדת בן שחר ‪ -‬עיריית‪-‬גג לכל המטרופולין‬
‫מפת השלטון המקומי בישראל‪ ,‬ובכלל זה במטרופולין תל אביב‪ ,‬התפתחה בהדרגה באמצעות‬
‫הקמתן של מועצות מקומיות‪ ,‬מועצות אזוריות‪ ,‬מתן מעמד עירייה ליישובים עירוניים גדולים‬
‫ושינויי גבולות אינקרמנטליים‪ .‬בשנות החמישים הסתיים גיבושה של מפת השלטון המקומי‬
‫בקווים המאפיינים אותה‪ ,‬באופן כללי‪ ,‬עד היום‪.‬‬
‫תפיסות התכנון הרציונלי של התנועה לרפורמה בשלטון המקומי המטרופוליני במדינות המערב‬
‫השפיעו גם על דפוסי החשיבה בישראל‪ ,‬השתקפותן המובהקת הייתה בדו"ח צוות המומחים‪,‬‬
‫בראשות פרופ' ח' בן שחר‪ ,‬שמינתה הממשלה כדי לבחון עריכת רפורמה מוניציפלית אפשרית‬
‫בערי גוש דן‪.‬‬
‫‪30‬‬
‫‪31‬‬
‫הרעיון להקים מסגרת‪-‬גג לשיתוף פעולה בין ערי גוש דן הועלתה כבר בראשית שנות השישים‪.‬‬
‫בשנת ‪ 1965‬המליצה ועדה במשרד הפנים על הקמת איגוד ערים רב‪-‬תכליתי‪ ,‬שיפעל במסגרת חוק‬
‫איגודי ערים הקיים‪ ,‬ויכלול את תל אביב ואת ערי הטבעת הפנימית של המטרופולין‪ :‬רמת גן‪,‬‬
‫גבעתיים‪ ,‬בני ברק‪ ,‬חולון ובת ים‪ .‬המגעים למימוש הרעיון לא עלו יפה‪ ,‬וב‪ 1970 -‬הוצע לפעול‬
‫לפתרון מרחיק לכת יותר שיתבטא בהקמת עיריית‪-‬גג‪ .‬ב‪ 1971 -‬מונתה ועדת היגוי לטפל בנושא‪,‬‬
‫בתיאום עם ראשי שש הערים‪ .‬ועדה זו הרכיבה את צוות המומחים‪ ,‬שהגיש את המלצותיו ב‪-‬‬
‫‪) 1973‬מכון ישראלי למחקר ומידע אורבני בע"מ‪.(1973 ,‬‬
‫האפשרויות שזוהו על‪-‬ידי הצוות לארגון שיתוף הפעולה המטרופוליני היו‪ (1) :‬שיתוף פעולה בכל‬
‫תחום בנפרד באמצעות איגודי ערים‪ ,‬הסכמים בין רשויות לאספקת שירותים וכד'; )‪ (2‬הקמת‬
‫גוף‪-‬גג שיעסוק בכל הפעילויות המשותפות‪ ,‬כגון איגוד ערים רב‪-‬תכליתי‪ ,‬מועצה מטרופולינית או‬
‫עיריית‪-‬גג; )‪ (3‬איחוד כולל של הערים לעירייה אחת ו‪ (4)-‬העברת הפעילויות המשותפות לטיפולם‬
‫של משרדי הממשלה‪.‬‬
‫צוות המומחים הוסמך לבחון מגוון חלופות )בהן השארת המצב בעינו( להוציא איחוד מלא של‬
‫שש הערים‪ .‬הצוות זיהה את הבעיות הכרוכות בפיצול המוניציפלי של המטרופולין‪ ,‬כגון היעדר‬
‫תיאום והיעדר ראייה כוללנית ומקיפה של כיווני הפיתוח‪ .‬ברוח הגישה המקובלת באותם ימים‪,‬‬
‫הודגשו גם הבעיות הנוגעות ליחסי עיר מרכזית‪-‬פרוורים‪ .‬החלופות השונות נשקלו לאור‬
‫קריטריונים של יעילות כלכלית‪ ,‬של חלוקת הכנסה‪ ,‬של דמוקרטיה מקומית ומניעת סגרגציה‬
‫חברתית‪ ,‬של טובת המשק הלאומי ושל ישימות פוליטית‪ ,‬מנהלית ומשפטית‪.‬‬
‫השוואת חלופת שיתוף הפעולה בכל תחום בנפרד עם חלופת הקמת גוף‪-‬גג לעיסוק בכל הפעילויות‬
‫המשותפות העלתה‪ ,‬שכל הקריטריונים תומכים בחלופה האחרונה‪ .‬גוף‪-‬גג יאפשר‪ ,‬לדעת מחברי‬
‫הדו"ח‪ ,‬הקצאה יעילה יותר של התקציב וחסכון באספקת שירותים ברמה נתונה‪ .‬גוף‪-‬הגג מהווה‬
‫פתרון צודק יותר מבחינת חלוקת ההכנסה וגם מיטיב לבטא העדפות מקומיות‪ .‬גוף כזה יעניק‬
‫למטרופולין כוח רב יותר במגעיו עם גורמים רבי‪-‬כוח‪ ,‬כגון הממשלה והקואופרטיבים לתחבורה‪.‬‬
‫ניהול גוף‪-‬הגג ימשוך אליו כוחות מעולים‪ ,‬ואילו לחצים פוליטיים המאפיינים איגודי ערים‬
‫ייעלמו‪ .‬גוף‪-‬גג עדיף על איגודי ערים מפוצלים גם מבחינה ארגונית ותקציבית‪ .‬לפי דו"ח ועדת בן‬
‫שחר כל השיקולים תומכים‪ ,‬אפוא‪ ,‬בפתרון גוף‪-‬הגג הכוללני‪ ,‬ואף לא אחד )!( מצביע חד‪-‬משמעית‬
‫על יתרון החלופה הביזורית של שיתוף פעולה בכל תחום בנפרד‪.‬‬
‫איגודי הערים שפעלו בתחומים שונים בגוש דן היוו‪ ,‬אמנם‪ ,‬ניסיון מוצלח של שיתוף פעולה‬
‫מטרופוליני‪ ,‬אך לדעת מחברי הדו"ח הם אינם פתרון יעיל‪ .‬זאת‪ ,‬מכיוון שקיימות בעיות תיאום‬
‫בין האיגודים השונים; מכיוון שהפעלתם חסרה ראייה כוללת בנוגע להקצאת משאבים; ומכיוון‬
‫שקיימים קשיים במימונם על‪-‬ידי הרשויות המקומיות‪ .‬פיצול הפעילות בין איגודי ערים רבים גם‬
‫פוגע בכוחו של השלטון המקומי‪ .‬לפיכך‪ ,‬המסגרת החוקית הקיימת של איגודי ערים מתאימה רק‬
‫לשיתוף פעולה מוגבל‪.‬‬
‫‪31‬‬
‫‪32‬‬
‫הקמת גוף‪-‬גג מטרופוליני נראתה גם עדיפה על העברת פעילויות לממשלה‪ ,‬בעיקר מתוך רצון‬
‫לשמור על חשיבות השלטון המקומי כגורם המייצג את העדפותיהם המקומיות של התושבים‪.‬‬
‫מבין גופי‪-‬הגג האפשריים‪ ,‬עיריית‪-‬הגג היא שזוהתה כפתרון האופטימלי‪ .‬אפשרות אחרת הייתה‬
‫להקים איגוד ערים כוללני‪ ,‬שהוא מעין מיזוג של כמה איגודי ערים‪ .‬איגוד כזה‪ ,‬אופיו וולונטרי‬
‫ומוגבל יותר מזה של עיריית‪-‬גג‪ .‬לאיגוד ערים כוללני מגבלות בתחום המימון והוא חלש פוליטית‬
‫ומנהלית‪ .‬עיריית‪-‬הגג‪ ,‬לפי דו"ח דן שחר‪ ,‬הינה הפשרה הטובה ביותר; היא בעלת עצמה‬
‫ואפקטיביות מחד‪ ,‬והיא מאפשרת את המשך קיומן של הערים כגורם בשמירת הקשר עם האזרח‬
‫מאידך‪ .‬עיריית‪--‬הגג תביא להגדלת האוטונומיה הפוליטית של השלטון המקומי‪ .‬עמדת המיקוח‬
‫של האוכלוסייה המקומית כלפי הממשלה ומוסדות אחרים‪ ,‬תשתפר בזכות ייצוגה על‪-‬ידי גוף‬
‫גדול ומתואם ולא על‪-‬ידי גופים קטנים העלולים להכשיל זה את זה‪.‬‬
‫לפי המלצת ועדת בן שחר‪ ,‬ימונו מועצת עיריית‪-‬הגג וראשה על‪-‬ידי העיריות החברות בה ולא‬
‫ייבחרו ישירות‪ .‬יושב ראש עיריית‪-‬הגג יהיה‪ ,‬לפחות בשלב הראשון‪ ,‬מתל אביב‪ .‬עיריית‪-‬הגג תוכל‬
‫להטיל מסים ולנצל את כל אפשרויות המימון העומדות לרשות השלטון המקומי‪ ,‬וכן להטיל‬
‫מכסות תשלום על העיריות הכלולות בה‪.‬‬
‫גישת הדו"ח הייתה מקסימליסטית בכל הנוגע לריכוז סמכויות בידי עיריית‪-‬הגג והייתה ציפייה‬
‫מצד מחברי הדו"ח‪ ,‬שעיריית‪-‬הגג עוד תרחיב את היקף פעולותיה בעתיד‪ .‬מגוון הפעילויות‬
‫שהומלץ להעביר לטיפולה של עיריית‪-‬הגג כלל תכנון פיסי‪ ,‬תחבורה‪ ,‬תברואה‪ ,‬ביוב‪ ,‬איכות‬
‫סביבה‪ ,‬שירותי כבאות‪ ,‬שירותים וטרינריים‪ ,‬מגוון תחומי חברה‪ ,‬רווחה‪ ,‬נופש ותרבות‪ .‬כמו כן‪,‬‬
‫תספק עיריית‪-‬הגג לעיריות החברות בה שירותי ביניים שונים‪ .‬העיריות ימשיכו ויטפלו בעיקר‬
‫בעניינים שבהם חיוני הקשר הבלתי‪-‬אמצעי עם האזרח‪ .‬עיריית‪-‬גג חזקה ויעילה תוכל ליטול‬
‫לעצמה גם סמכויות הנתונות כיום בידי הממשלה‪ ,‬אם כי הדו"ח איננו מביא המלצות מפורטות‬
‫בנושא הזה‪ .‬למחברי הדו"ח לא היה‪ ,‬אם כן‪ ,‬כל ספק שעיריית‪-‬גג חזקה היא הפתרון הנכון‪,‬‬
‫והרתיעה היחידה מיישום מרחיק לכת עוד יותר של הרעיון הייתה ההכרה במכשולים הפוליטיים‬
‫הכרוכים בכך‪.‬‬
‫המלצות ועדת בן שחר זכו‪ ,‬לפחות פורמלית‪ ,‬בברכתם של ראשי הערים ושל הממשלה והיו‬
‫אמורות להיות מוגשות לחקיקה בכנסת‪ .‬אלא שאז פרצה מלחמת יום הכיפורים‪ ,‬ונושא הרפורמה‬
‫המוניציפלית ירד מהפרק‪ .‬יייתכן‪ ,‬שהשתנות המפה הפוליטית בערי האגד אחרי בחירות ‪1973‬‬
‫גרמה לכך‪ ,‬שהממשלה איבדה עניין ברפורמה וחששה לתת מוקד חדש של כוח בידי ערים שנשלטו‬
‫רובן על‪-‬ידי המפלגה היריבה‪.‬‬
‫ועדת שחר ‪ -‬מיזוגים במזרח המטרופולין‬
‫ניסיון נוסף של רפורמה מוניציפלית נערך כעבור שנים ספורות על‪-‬ידי ועדה מקצועית לא‬
‫סטטוטורית‪ ,‬שמינה משרד הפנים‪ ,‬באזור אונו‪ ,‬שהיה אחד החלקים היותר מפוצלים של‬
‫‪32‬‬
‫‪33‬‬
‫מטרופולין תל אביב )שחר‪ ,‬אלון וירדני‪ .(1976 ,‬הוועדה עמדה על חסרונות הפיצול המוניציפלי‬
‫בכל הנוגע לתכנון שימושי קרקע‪ ,‬ליעילות מנהלית‪ ,‬לתכנון מרחבי כוללני ולאינטגרציה חברתית‪.‬‬
‫לדעת הוועדה "הגבולות המוניציפליים גובשו בעקבות מסורת מקובלת והתפתחויות היסטוריות‪,‬‬
‫שלא היה מאומה בינן ובין הצרכים האורבניים והגאוגרפיים הטבעיים‪ ,‬וללא תכנון רציונלי מודע‬
‫ומכוון"‪.‬‬
‫הוועדה המליצה‪ ,‬לפיכך‪ ,‬על מיזוג מוניציפלי רחב היקף שיכלול את קרית אונו‪ ,‬את גבעת שמואל‪,‬‬
‫את כפר אז"ר‪ ,‬את רמת אפעל‪ ,‬את בית האבות אפעל‪ ,‬את סמינר אפעל ואת המרחב שבין תל‬
‫ליטוינסקי לכפר א"זר‪ .‬המלצה נוספת הייתה למזג את סביון‪ ,‬גני יהודה ונווה מונוסון למועצה‬
‫מקומית אחת ולשלב מאוחר יותר את גני תקווה במועצה זו‪ .‬רמת פנקס תצורף לאור יהודה‪,‬‬
‫ומושב גת‪-‬רימון יצורף לפתח תקווה‪ .‬המועצה האזורית אונו תפורק‪ ,‬מכיוון שאיננה מאגדת‬
‫ומשרתת יישובים חקלאיים‪ ,‬ואין לה‪ ,‬אפוא‪ ,‬זכות קיום‪ .‬תל השומר תישאר לפי שעה בתחום‬
‫השיפוט של רמת גן‪ ,‬אך תצורף לוועדת תכנון ובניין ערים של אזור אונו‪ .‬המלצות נוספות עסקו‬
‫בהקמת ועדת תכנון ובניין ערים משותפת לאזור ובהעתקת הגבול שבין מחוז תל אביב למחוז‬
‫המרכז מזרחה‪ .‬כן‪ ,‬הוצע להקים איגוד ערים רב‪-‬תכליתי באזור אונו שיטפל בשורה ארוכה של‬
‫נושאים‪ ,‬בראש וראשונה בשירותים פיסיים‪-‬הנדסיים‪.‬‬
‫נראה‪ ,‬אפוא‪ ,‬שהוועדה המליצה על רפורמה‪ ,‬המשנה מן היסוד את ארגון השלטון המקומי באזור‬
‫אונו באמצעות מיזוגים והקמת איגוד ערים כוללני‪ .‬השיקולים שהובאו בחשבון היו תכנוניים‬
‫רציונליים‪ ,‬ולהיבט הקיטוב החברתי באזור היה משקל מרכזי בהתוויית ההמלצות‪ .‬העיקרון‬
‫שהנחה את הוועדה היה‪ ,‬שיש למזג רק אותם יישובים שהפערים ביניהם מתונים‪ .‬אשר ליישובים‬
‫שהקיטוב החברתי ביניהם הוא רב‪ ,‬הומלץ שיתוף פעולה מוניציפלי‪ ,‬שעשוי לשמש שלב מעבר‬
‫לקראת הקטנת הפערים החברתיים ולאפשר בשלב מאוחר יותר מיזוג מוניציפלי מלא‪.‬‬
‫עקרון הישימות הפוליטית הביא לכך‪ ,‬שלא הומלץ בשלב זה להעביר את תל השומר ואוניברסיטת‬
‫בר אילן מרמת גן לרשות המקומית החדשה באזור אונו‪ ,‬בשל עצמתה של עיריית רמת גן )שחר‪,‬‬
‫אלון וירדני‪ .(1976 ,‬עם זאת‪ ,‬ההמלצות ככלל‪ ,‬נשענו על התאמה לשורת יעדים וקריטריונים‬
‫כלליים‪ ,‬וגם אם לא נאמר כך במפורש‪ ,‬מדובר בעצם ברפורמה מרחיקת לכת‪ ,‬שניתן לבצע רק‬
‫בכפייה‪.‬‬
‫המלצות הוועדה המקצועית לאזור אונו ספגו ביקורת נוקבת מצד א' ברוצקוס )‪ (1977‬ממנהל‬
‫התכנון במשרד הפנים‪ .‬ברוצקוס תקף בראש וראשונה את ההמלצה לפרק את המועצה האזורית‬
‫אונו‪ .‬לטענתו‪ ,‬מחברי הדו"ח אימצו את התפיסה הישראלית המסורתית‪ ,‬לפיה המועצה האזורית‬
‫היא ארגון פדרטיבי של יישובים חקלאיים בלבד‪ .‬תפיסה זו היא פחות ופחות מציאותית‪ ,‬לאור‬
‫העובדה שמושבים וקיבוצים מגוונים את בסיסם הכלכלי ושהמועצות האזוריות במישור החוף‬
‫כוללות כיום יישובים עירוניים קטנים‪ ,‬יישובים עירוניים למחצה‪ ,‬שכונות פרווריות‪ ,‬מוסדות‬
‫ציבור ארציים וכו'‪ .‬המשך תהליך זה‪ ,‬אכן עשוי להוביל לפירוק מועצות אזוריות רבות‪ .‬עם זאת‪,‬‬
‫גורס ברוצקוס‪ ,‬האזור הכפרי והמועצות האזוריות עשויים לקבל משמעות חדשה‪ ,‬שעיקרה איננו‬
‫החקלאות‪ ,‬אלא מקום מגורי אנשים‪ ,‬המבקשים לשמור על צביון כפרי של היישובים מבחינת‬
‫‪33‬‬
‫‪34‬‬
‫צורת הבינוי‪ ,‬צפיפות הבינוי‪ ,‬סביבה ירוקה והתנגדות לעיור מסיבי ואינטנסיבי‪ .‬למועצה האזורית‬
‫תפקיד בבלימת עיור אינטנסיבי‪ ,‬ולדעת ברוצקוס על המועצה האזורית אונו להמשיך ולהתקיים‪,‬‬
‫על‪-‬מנת לבלום את התפתחות רצף השטח הבנוי של תל אביב מזרחה מרמת גן‪.‬‬
‫מנימוקים דומים ביקר ברוצקוס את ההמלצה למזג את הרשויות המקומיות באזור אונו לעירייה‬
‫גדולה‪ .‬ייחודה של כל רשות מקומית הינו נכס‪ ,‬הבולם סטנדרטיזציה עירונית מופרזת ובמקרים‬
‫רבים מתיישב עם מגמת התושבים לקיים צביון מיוחד‪ ,‬כגון צביון כפרי למחצה‪ .‬רשות מקומית‬
‫גדולה‪ ,‬המונה מרכיבים כה הטרוגניים‪ ,‬לא תהיה טובה בהרבה מהמסגרות הקיימות‪ .‬גם נימוק‬
‫היתרונות לגודל באספקת שירותים ובתעסוקה איננו משכנע‪ .‬לבסוף‪ ,‬המיזוג המוצע פוגע ביעדים‬
‫מקרו‪-‬תכנוניים של בלימת גלישת מטרופולין תל אביב מזרחה‪ .‬בהתאם ליעדים אלה‪ ,‬אזור אונו‬
‫צריך לכלול פרוורים בצפיפות נמוכה ושטחים חקלאיים וחקלאיים למחצה‪ ,‬המהווים בחלקם‬
‫עתודה של שטחי נופש‪ .‬עירייה מאוחדת באזור אונו תביא לצמיחה עירונית אינטנסיבית‪ ,‬שמוטב‬
‫היה אילו פנתה לאזור החולות שבדרום המטרופולין‪ .‬לאור כל זאת‪ ,‬המליץ ברוצקוס לא ליישם‬
‫את המלצות הוועדה‪ ,‬פרט לכמה היבטים ספציפיים‪ .‬בפועל‪ ,‬לא יושם דבר מהמלצות הוועדה‪.‬‬
‫דו"ח הוועדה שעסקה באזור אונו היה דוגמא מובהקת לדרך החשיבה‪ ,‬שתמכה ברפורמות‬
‫כוללניות‪ ,‬ביחידות גדולות של שלטון מקומי וברציונליזציה מקיפה של מערכים היסטוריים‪.‬‬
‫ביקורתו של ברוצקוס נבעה מדבקותו באמצעים התכנוניים‪ ,‬שנועדו להגביל את צמיחתו של‬
‫מטרופולין תל אביב על קרקע חקלאית ולתרום לפיזור אוכלוסייה‪ .‬אולם‪ ,‬ביקורת זו גם הייתה‬
‫בגדר ראיית הנולד‪ ,‬בעצם התייחסותה הספקנית לרפורמות מטרופוליניות ובנקודת המבט‬
‫החדשה על מהות המועצה האזורית ועל תפקידם העתידי של שטחים חקלאיים‪.‬‬
‫ועדת זנבר ‪ -‬ההכרה בקשיי המימוש של רפורמות גדולות‬
‫בשנות השמונים התמתנו ההצעות לרפורמות בארגון השלטון המקומי‪ .‬צורת החשיבה הבסיסית‬
‫לא השתנתה ולא הייתה ביקורת רבה על עצם הכדאיות שבמימוש הרפורמות‪ .‬עם זאת‪ ,‬גברה‬
‫ההכרה בקשיי היישום של רפורמות מרחיקות לכת‪ ,‬כגון זו שהציעה ועדת בן שחר‪ .‬מגמת שנות‬
‫השמונים השתקפה בדו"ח הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי )‪ .(1981‬ועדה זו‪ ,‬בראשות‬
‫מ' זנבר‪ ,‬מונתה בעקבות החלטת ממשלה מ‪ 1976 -‬להציע רפורמה כוללת בשלטון המקומי‬
‫בישראל‪ ,‬בעיקר בתחומי יחסי שלטון מרכזי‪-‬שלטון מקומי ומימון הרשויות המקומיות‪.‬‬
‫בדו"ח ועדת זנבר השתקף ניגוד מסוים בין הגישה המחייבת רפורמות רציונליות כוללניות בגבול‬
‫האילוצים הפוליטיים לבין גישה פדרלית‪-‬ביזורית יותר‪ ,‬שטענה‪ ,‬בין היתר‪ ,‬שהריכוזיות זרה‬
‫ליהדות ולציבור הישראלי‪ .‬ברוח הגישה האחרונה המליצה ועדת זנבר להימנע מכפיית פתרונות‬
‫והזכירה את האכזבה המסוימת מתוצאות הרפורמות‪ ,‬שהקטינו את מספר הרשויות המקומיות‬
‫במדינה‪ ,‬כגון אלה שבוצעו בגרמניה‪ ,‬בבלגיה‪ ,‬בבריטניה ובסקנדינביה‪ .‬המאמצים הנדרשים‬
‫לאיחוד מלא בין רשויות מקומיות הם רבים‪ ,‬וקיימת סכנה לפגיעה בחיים הציבוריים באותן‬
‫ערים‪ .‬זאת‪ ,‬לעומת הישגים מנהליים וחסכון‪ ,‬שהם בלתי ודאיים במהותם‪ .‬עוד נאמר בדו"ח‬
‫‪34‬‬
‫‪35‬‬
‫הוועדה‪ ,‬שאין גודל אופטימלי לרשות מקומית‪ ,‬ושניתן להשיג יתרונות לגודל באספקת שירותים‬
‫על‪-‬ידי הגברת שיתוף הפעולה בין רשויות מקומיות סמוכות‪ .‬כך‪ ,‬אפוא‪ ,‬יש להימנע מאיחוד ערים‬
‫ולהביא לשיתוף פעולה מוגבר על‪-‬פי עקרונות פדרליים במסגרות כגון‪ :‬ועדות מתאמות‪,‬‬
‫התקשרויות חוזיות בין רשויות מקומיות לשם אספקת שירותים‪ ,‬חיזוק איגודי ערים או מערכות‬
‫קונפדרטיביות למטרות כוללניות ופדרציות בין ערים‪.‬‬
‫בוועדת המשנה למפת הרשויות המקומיות שבמסגרת ועדת זנבר‪ ,‬רווחה גישה המצדדת‬
‫ברפורמות רחבות יותר‪ .‬לדעת ועדת המשנה‪ ,‬איגודי ערים אינם פתרון מספק‪ ,‬בעיקר בגלל היותם‬
‫בעלי אופי וולונטרי‪ ,‬בגלל עיסוקם בתחומים משניים ובגלל התארגנותם למטרות ספציפיות‪ .‬ועדת‬
‫המשנה זיהתה את מגוון הבעיות המוכרות של הפיצול המוניציפלי‪ ,‬אך לאור הניסיון שנרכש‬
‫מאי‪-‬יישומם של הדו"חות הקודמים קבעה‪ ,‬שאין לערוך שינוי רדיקלי במפת הרשויות‬
‫המקומיות‪ .‬תחת זאת‪ ,‬המליצה הוועדה ליישם בכל אזור פתרונות‪ ,‬שיענו על בעיותיו המיוחדות‪.‬‬
‫פתרון אחד‪ ,‬שהוא עיקר החידוש בהמלצות ועדת המשנה‪ ,‬היה הקמתן של מועצות חבליות‪,‬‬
‫שבמגזר העירוני הן אמורות להוות מסגרת המקבילה בקירוב למועצות האזוריות במגזר הכפרי‪.‬‬
‫פתרון זה היה במידה רבה גלגול של רעיון עיריית‪-‬הגג המטרופולינית‪ ,‬שהציעה ועדת בן שחר‬
‫לאזורים שמחוץ לליבת המטרופולין‪ .‬הפתרון נועד ליישובים עירוניים קטנים‪ ,‬הסובלים‬
‫מחסרונות לגודל‪ ,‬שלא ניתן למזגם מטעמים פוליטיים‪ ,‬או מחשש פגיעה בתאים בסיסיים של‬
‫החברה הדמוקרטית‪ ,‬או מחמת היעדר רצף טריטוריאלי‪ .‬הפתרון הודגם על מושבות השרון‪ :‬כפר‬
‫יונה‪ ,‬פרדסיה‪ ,‬אבן יהודה‪ ,‬קדימה ותל מונד‪ ,‬ובשני מקבצים נוספים של רשויות מקומיות‬
‫עירוניות קטנות‪ .‬ככלל‪ ,‬הומלץ להקים מועצות חבליות בהסכמה‪ ,‬אך הדו"ח הציע לתת לשר‬
‫הפנים סמכות להקימן גם בכפייה‪ .‬בדומה למודל עיריית‪-‬הגג‪ ,‬שהציעה ועדת בן שחר‪ ,‬מרבית‬
‫הסמכויות אמורות היו לעבור מהמועצות המקומיות למועצה החבלית‪ ,‬אך זו אמורה הייתה‬
‫לכלול את נציגי המועצות המקומיות הכלולות בה ולא להיבחר בבחירות ישירות‪.‬‬
‫עוד הציעה הוועדה להקים מועצות מחוזיות כמסגרת לתיאום בין משרדי הממשלה השונים ובין‬
‫הרשויות המקומיות; להקים איגוד ערים כוללני למושבות השומרון‪ ,‬שכמה מהן גדולות מכדי‬
‫להיכלל במועצה חבלית; להפעיל איגוד ערים כוללני במטרופולין חיפה ובלוד ורמלה‪ ,‬כאשר‬
‫במקרה של לוד ורמלה‪ ,‬היעד הסופי הוא איחוד מלא‪ ,‬שימומש "בשלב בו שיתוף הפעולה בין‬
‫השתיים יהודק וכהשלמה לתהליך של שינוי המצב הבסיסי והפיכת אזור לוד‪-‬רמלה למוקד‬
‫משיכה לאוכלוסייה מגוונת"‪ .‬ועדת המשנה גם סמכה את ידה על המלצות ועדת בן שחר להקמת‬
‫עיריית‪-‬גג‪.‬‬
‫רעיון איגוד הערים הכוללני‪ ,‬שהעלתה ועדת זנבר‪ ,‬היווה חזרה להצעות שהועלו עוד בשנות‬
‫השישים לגבי חלקיו הפנימיים של מטרופולין תל אביב‪ ,‬ובשנות השבעים לגבי אזור אונו‪ .‬הפתרון‬
‫לא מומש‪ ,‬ולטענת ברוצקוס )‪ (1977‬הינו אילתור קשה לביצוע‪ ,‬אם כי יתרונו נובע מכך שהוא‬
‫איננו מחייב חקיקה חדשה‪ .‬באזור חיפה‪ ,‬נעשה ניסיון להקים איגוד ערים כוללני‪ ,‬אך האיגוד לא‬
‫הופעל מאחר והרשויות השותפות בו לא הצליחו להגיע להסכמה‪ .‬גם הרעיון להקים איגוד ערים‬
‫‪35‬‬
‫‪36‬‬
‫כוללני לקריות המפרץ לא התממש‪ ,‬אם כי במקרה זה הוכתרה בהצלחה הקמתה של ועדת תכנון‬
‫מרחבית משותפת לקריות המפרץ‪.‬‬
‫בדומה לגורלן של המלצות הוועדות הקודמות‪ ,‬גם מהמלצות ועדת זנבר הנוגעות לארגון השלטון‬
‫המקומי לא מומש דבר‪ .‬אמנם‪ ,‬הוזמן דו"ח שגיבש הצעה מפורטת להקמת מועצה חבלית‪,‬‬
‫שתכלול את המועצות המקומיות הקטנות בשרון )מרטנס‪-‬הופמן‪ .(1983) ,‬דו"ח זה עסק‬
‫בשירותים שניתן להעביר לידי המועצה החבלית‪ ,‬בהרכב המועצה ובמבנה הארגוני שלה‪ ,‬אך‬
‫המלצותיו לא בוצעו‪ .‬בשנים הבאות‪ ,‬חזר משרד הפנים והעלה את פתרון המועצה החבלית‪ ,‬כאשר‬
‫יישובים קהילתיים קטנים דרשו להינתק ממועצות אזוריות ולזכות בעצמאות מוניציפלית‪ .‬אולם‬
‫הרעיון מעולם לא מומש‪ ,‬ולמרות המדיניות המוצהרת‪ ,‬המשיכו יישובים קטנים חדשים רבים‬
‫לזכות במעמד של מועצה מקומית עצמאית‪ ,‬ואפילו הקריטריון הרווח של אוכלוסיית מינימום בת‬
‫‪ 3,000‬תושבים לא נשמר‪ .‬רעיון המועצה החבלית התיישן‪ ,‬ככול הנראה‪ ,‬מכיוון שבשנות התשעים‬
‫יכולה מסגרת המועצה האזורית‪ ,‬ששוב איננה ייחודית למגזר הכפרי‪-‬שיתופי‪ ,‬להתאים למצבים‬
‫להם יועדה המועצה החבלית‪.‬‬
‫שנות השמונים ‪ -‬רתיעה מרפורמות‬
‫אי‪-‬מימושן של המלצות ועדת בן שחר וועדת זנבר‪ ,‬הנוגעות לארגון השלטון המקומי‪ ,‬הרתיע‬
‫מניסיונות נוספים לערוך שינויים רחבים בארגון השלטון המקומי במטרופולין תל אביב‪ .‬המתח‬
‫שבין התפיסות המצדדות ברפורמות כוללניות‪ ,‬שבבסיסן חשיבה תכנונית רציונלית‪ ,‬לבין תפיסות‬
‫המצדדות בעקרונות פדרליים מבוזרים יותר השתקף‪ ,‬כעשור לאחר הגשת דו"ח ועדת זנבר‪,‬‬
‫בהמלצותיה של הוועדה לחקירת גבולות ירושלים )‪ .(1991‬המלצת הרוב בוועדה זו הייתה להרחיב‬
‫את תחום השיפוט של ירושלים במידה ניכרת‪ ,‬ולכלול בו גם יישובים קיימים שהתנגדו בעבר‬
‫לסיפוח‪ ,‬כגון מבשרת ציון ומוצא עילית‪.‬‬
‫שיקול מרכזי‪ ,‬שהנחה את המלצות הוועדה לחקירת גבולות ירושלים‪ ,‬נגע לחיזוק מעמדה של עיר‬
‫הבירה‪ .‬פרט לכך‪ ,‬הובאו בחשבון השיקולים הרציונליים הרווחים‪ ,‬כמו שיפור היעילות‪ ,‬תכנון‬
‫אזורי כוללני מתואם‪ ,‬שוויוניות ושמירת אופי היישובים ואורח החיים המיוחד שלהם‪ .‬בהנמקת‬
‫צירופה של מבשרת ציון לירושלים התייחסה הוועדה ל"מניעת התופעה המוכרת של הידלדלות‬
‫האוכלוסייה מבחינת רמתה הסוציו‪-‬כלכלית בעיר המרכזית בעקבות הגירה המונית של‬
‫אוכלוסייה מבוססת ובעלת אמצעים ליישובים פרווריים"‪ .‬מצב זה יחליש את הבירה‪ ,‬יפגע‬
‫בבסיס המיסוי שלה וימנע ניצול יתרונות לגודל בהספקת שירותים עירוניים לתושבי מבשרת‬
‫ציון‪ .‬כדי לאפשר לתושבי מבשרת ציון לשמור על אופיו של היישוב ולהבטיח את מעורבותם‬
‫בעיצוב חייהם‪ ,‬המליצה הוועדה לקיים ביישוב לאחר צירופו לירושלים מסגרת של מנהל מקומי‪.‬‬
‫דו"ח מיעוט בוועדת הגבולות הנדונה‪ ,‬שחיבר פרופ' ד' אלעזר‪ ,‬פסל את הבקשה להרחבת‬
‫גבולותיה של ירושלים‪ ,‬בטענה שהרחבת הגבולות תביא לגידול באוכלוסיית העיר אל מעבר‬
‫לאופטימום ותגדיל את עלויות המנהל העירוני‪ .‬החסכון החזוי ייספג במהרה על‪-‬ידי הצורך‬
‫‪36‬‬
‫‪37‬‬
‫בתוספת הוצאות על תשתית‪ ,‬על ציוד ועל ביורוקרטיה‪ .‬סיפוח השטחים המבוקשים גם יפגע ברוח‬
‫המעורבות של התושבים‪ .‬לדבריו‪ ,‬יהא גודל העיר אשר יהא‪ ,‬תמיד יימצאו תושבים המעדיפים‬
‫אורח חיים פחות עירוני בקהילה קטנה יותר מחוץ לגבולות המוניציפליים של העיר הגדולה‪.‬‬
‫לפיכך‪ ,‬יגרום סיפוחם של אזורים אלה להעתקת הפרוורים למקומות מרוחקים עוד יותר‪ .‬דו"ח‬
‫המיעוט גם קבע‪ ,‬שהאזור המוצע לפיתוח אינו מתאים לכך ושפיתוחו יפגע בהיבטים אסטטיים‬
‫ובאיכות חיים‪ .‬רשות עירונית גדולה תעודד פיתוח עירוני צפוף על חשבון שימור המרחב הכפרי‪.‬‬
‫זאת‪ ,‬בעוד ששימור המושבים ופיתוח פרוורי‪-‬כפרי הינם דרך טובה לאין שיעור לטיפול בנוף‬
‫מאשר בנייה מסיבית או גבוהה‪ .‬הצעת דו"ח המיעוט הייתה להקים רשות אזורית לשירותים‬
‫מטרופוליניים‪ ,‬או לחלק את מדינת ישראל כולה לרשויות אזוריות )‪ ,(counties‬המספקות‬
‫שירותים אזוריים משותפים בתחומים מסוימים‪.‬‬
‫בשני מקרים הוליכו נסיבות מסוימות למינוי ועדות‪ ,‬שמתפקידן להמליץ על ביצוע שינויים‬
‫במטרופולין תל אביב‪ ,‬שהם מעבר לשינויי גבול מזעריים‪ .‬במקרה האחד הוקמה ועדת חקירה‬
‫בראשותו של פרופ' ב' קיפניס‪ ,‬שעניינה הגבולות המוניציפליים באזור אונו )משרד הפנים‪.(1990 ,‬‬
‫הוועדה הוקמה בשנת ‪ ,1986‬לאחר שבוועדה אחרת שבדקה את האפשרות להעניק מעמד עיר‬
‫לקרית אונו‪ ,‬עלתה הטענה כי רק תוספת שטחים לפיתוח עירוני וכלכלי בקרית אונו יצדיק את‬
‫שינוי המעמד המוניציפלי‪ .‬תפיסת היסוד של ועדת קיפניס הייתה‪ ,‬שאין להסתפק בשינויי גבולות‬
‫אינקרמנטליים‪ ,‬אלא יש לערוך רציונליזציה של מערך תחומי השיפוט המוניציפליים באזור אונו‪.‬‬
‫עם זאת‪ ,‬הוועדה לא המליצה על רפורמה מרחיקת לכת‪ ,‬כגון זו שהציעה ועדת שחר עשור קודם‬
‫לכן‪ ,‬מתוך שיקולי ישימות בטווח הקצר‪.‬‬
‫ועדת קיפניס התייחסה לעקרונות‪ ,‬כגון שמירה על קרקע חקלאית‪ ,‬התאמת גבולות לתוואים של‬
‫עורקי תחבורה‪ ,‬יעילות ויתרונות לגודל שנהנית מהן רשות מוניציפלית גדולה‪ .‬עיקר המלצותיה‬
‫של הוועדה היו לבצע איחוד מוניציפלי של קרית אונו‪ ,‬גבעת שמואל ואולי גם גני תקווה‪ ,‬לצרף‬
‫לרשות החדשה שטחים ללא שיפוט ולהעביר אליה את אוניברסיטת בר אילן‪ ,‬שהייתה רובה‬
‫בתחום השיפוט של רמת גן‪ .‬העברת האוניברסיטה לרשות המקומית החדשה נתפסה כפתרון‬
‫אורבני נכון‪ ,‬שגם יקנה יוקרה משמעותית לרשות החדשה‪ .‬הדו"ח הכיר בכך‪ ,‬שהאיחוד‬
‫המוניציפלי אכן עשוי להגביר את לחצי הביקוש על קרקע חקלאית‪ ,‬אך לדעת הוועדה בעייה זו‬
‫איננה שקולה כנגד יתרונות האיחוד המוניציפלי‪ .‬לחצים להסבת קרקע חקלאית יהיו קיימים‬
‫ממילא‪ ,‬ובידי מוסדות התכנון הכלים לווסתם‪.‬‬
‫רוב המלצותיה של ועדת קיפניס‪ ,‬שהוגשו למשרד הפנים ב‪ 1990 -‬לא יושמו‪ .‬מסתבר‪ ,‬שגם‬
‫בתקופה בה בוצעו שינויי גבולות מוניציפליים בהיקף שלא היה כמוהו מאז שנות החמישים )ראה‬
‫להלן(‪ ,‬שינוי כה מרחיק לכת בלבו של מטרופולין תל אביב לא הוערך על‪-‬ידי משרד הפנים‬
‫כבר‪-‬ביצוע‪ .‬האיחוד המוצע לא בוצע‪ ,‬לרשויות קיימות צורפו רק שטחים ללא שיפוט‪ ,‬ושטחים‬
‫המיועדים להרחבת אוניברסיטת בר אילן הועברו דווקא מגבעת שמואל לרמת גן‪ ,‬ולא להפך‪.‬‬
‫‪37‬‬
‫‪38‬‬
‫המקרה השני‪ ,‬שנדון בסוף שנות השמונים‪ ,‬נגע להצעה לאחד את לוד ורמלה‪ ,‬שנכללה כבר בדו"ח‬
‫זנבר‪ .‬ההצעה זכתה לתמיכה בדו"ח תכנוני של ליצ'פילד‪-‬בונה )‪ .(1978‬כעשר שנים מאוחר יותר‬
‫התחדש הטיפול בנושא‪ .‬בן אליא )‪ ,(1988‬שערך סקר מחודש‪ ,‬תמך באיחוד שתי הרשויות‪ ,‬בתנאי‬
‫שייעשה באופן מתוכנן ועל‪-‬פי קריטריונים של יעילות ארגונית וחוזק מקצועי‪ .‬בשנת ‪ 1988‬הקים‬
‫משרד הפנים ועדת חקירה שתמליץ בנושא‪ .‬עקב פרישת ראש הוועדה‪ ,‬מונתה ועדה חדשה לנושא‬
‫האיחוד ב‪ 1989 -‬בראשותו של פרופ' א' דגני‪ .‬ועדה זו הסתייעה בבדיקה תקציבית וכלכלית של‬
‫האיחוד המוצע )וייל‪.(1991 ,‬‬
‫ועדת דגני בחנה את סוגיית האיחוד לאור חמישה שיקולים‪ (1) :‬היבט יחסי האוכלוסייה בעיר‬
‫מעורבת‪ :‬נושא זה נמצא בלתי רלוונטי לסוגיית האיחוד‪ (2) .‬רצון התושבים‪ :‬התושבים לא הביעו‬
‫עמדה‪ ,‬אך עיריית רמלה התנגדה לאיחוד‪ (3) .‬ההיבט התקציבי והיבט הפיתוח הכלכלי‪ :‬לא ניתן‬
‫היה להצביע על חסכון תקציבי בגין האיחוד‪ ,‬אך באיחוד הרשויות טמון פוטנציאל חיובי ניכר בכל‬
‫הכרוך בקידום התעשייה‪ ,‬המסחר‪ ,‬התחבורה והתשתיות‪ ,‬ובעידוד יזמות והשקעות בעיר‬
‫המשותפת‪ (4) .‬ההיבט התכנוני‪ :‬תיאום התכנון הפיסי הוא גורם מכריע בחשיבותו‪ ,‬המחייב מיזוג‪.‬‬
‫לעומת זאת‪ ,‬לא ניתן היה להצביע על גורמים אובייקטיביים נגד איחוד כזה‪ ,‬למעט ההתנגדות‬
‫הפוליטית של עיריית רמלה‪.‬‬
‫בשנת ‪ ,1993‬המליצה הוועדה לאחד את לוד ורמלה‪ ,‬אך רק בהסכמתן‪ .‬ניתן להמריץ איחוד כזה‬
‫על‪-‬ידי צעדים תומכים‪ ,‬המשפרים את מצבה הכלכלי והחברתי של העיר המאוחדת‪ .‬אם לא ניתן‬
‫יהיה לממש את פתרון האיחוד המלא‪ ,‬הומלץ למזג את מרחבי התכנון של לוד ורמלה‪ ,‬לחזק את‬
‫איגודי הערים המשותפים לשתי הערים ולהקים איגודי ערים וחברות כלכליות משותפות נוספות‬
‫)משרד הפנים‪1993 ,‬ב(‪.‬‬
‫עבודת מחקר‪ ,‬שטיפלה בנושא ללא קשר לוועדת דגני )אהרון‪ ,(1992 ,‬הגיעה למסקנה שלא ניתן‬
‫להצביע על יתרונות לגודל ועל חסכון תקציבי כתוצאה מאיחוד לוד ורמלה‪ .‬מיזוג שתי ערים‬
‫חלשות מבחינה חברתית‪-‬כלכלית לא יביא להמראתן‪ .‬אין תמיכה במיזוג מצד תושבי הערים‪ ,‬וגם‬
‫ההיבטים הפוליטיים והתכנוניים אינם מצביעים על נימוקים כבדי משקל התומכים באיחוד‪.‬‬
‫אפרת )‪ (1993‬הביע גם הוא התנגדות למיזוג‪ ,‬בעיקר לאור הרצון לשמור על הישות ההיסטורית‬
‫ועל הצביון של כל עיר ועיר‪.‬‬
‫ראוי לציין‪ ,‬שב‪ 1990 -‬הוקמה ועדה נוספת לבדיקת שינויי גבולות בין רמלה ללוד‪ .‬ועדה זו‬
‫המליצה להעביר שטחים מרמלה ללוד‪ ,‬אך המלצותיה בוטלו על‪-‬ידי בג"צ בנימוק פרוצדורלי‪.‬‬
‫בג"צ גם הביע תמיהה על פעולת שתי הוועדות במקביל‪ .‬ועדה חדשה בראשות ב' וולפוביץ המליצה‬
‫בתחילת ‪ 1993‬להעביר שטחים מרמלה ללוד‪ ,‬אך לדחות את מימוש ההחלטה לפרק זמן מסוים‬
‫שבו יובהר אם יאחד משרד הפנים את שתי הערים‪ ,‬או שיוקם מרחב תכנון משותף‪ .‬אם אחת‬
‫משתי אפשרויות אלה אכן תתממש‪ ,‬יתבטל הצורך בשינוי הגבולות )משרד הפנים‪1993 ,‬א(‪.‬‬
‫הטיפול בנושא איחודן של לוד ורמלה טרם הסתיים‪.‬‬
‫‪38‬‬
‫‪39‬‬
‫מן המקרים שפורטו לעיל אין להסיק‪ ,‬שארגון השלטון המקומי במטרופולין תל אביב היה סטטי‪.‬‬
‫שינויים כלשהם בוצעו לעתים‪ ,‬כגון מיזוג רשויות מקומיות קטנות‪ .‬כך‪ ,‬מוזגו המועצות האזוריות‬
‫מפעלות ואפק למועצה האזורית מפעלות אפק ב‪ ,1956 -‬וזו האחרונה מוזגה עם המועצות‬
‫האזוריות הירקון והשרון התיכון למועצה האזורית דרום השרון ב‪ .1980 -‬רמת הדר‪ ,‬הדר‬
‫רמתיים ומגדיאל מוזגו למועצה המקומית הוד השרון ב‪ ,1964-1963 -‬כפר גנים צורפה לפתח‬
‫תקווה ב‪ 1962 -‬ונחלת יהודה סופחה לראשון לציון ב‪) 1988 -‬אהרון‪ .(1992 ,‬מחלוקות שונות‬
‫ניעורו גם סביב שיוכה המוניציפלי של נחלת יצחק‪ ,‬שבתחום עיריית תל אביב‪ ,‬וסביב גבולה של‬
‫ראשון לציון עם בת ים‪ .‬מכאן‪ ,‬שביצוע שינויים במפת השלטון המקומי במטרופולין תל אביב היה‬
‫משימה אפשרית‪ ,‬אם כי‪ ,‬שינויים רחבי היקף בארגונו המוניציפלי של המטרופולין לא בוצעו זה‬
‫זמן רב‪.‬‬
‫לחצים על מערך הרשויות המקומיות במטרופולין תל אביב‬
‫א‪ .‬התגברות הלחצים על גבולותיהן של מועצות אזורית‬
‫בחינת ההצעות לעריכת רפורמות בארגון השלטון המקומי במטרופולין תל אביב מלמדת‪ ,‬שחלה‬
‫נסיגה הדרגתית מתפיסות שצדדו ברפורמות מקיפות להצעות מתונות יותר‪ ,‬ששילבו חשיבה‬
‫תכנונית רציונלית עם התייחסות למבחן הישימות הפולטית‪ .‬מעט מאוד יושם עד כה מההמלצות‬
‫השונות‪ .‬אולם הסטטוס קוו‪ ,‬שאפיין את ארגון השלטון המקומי במטרופולין תל אביב‪ ,‬עמד‬
‫בניגוד בולט ללחצים הגוברים לעריכת שינויים בתחומי שיפוט מוניציפליים בישראל מאז שנות‬
‫השמונים‪ .‬לחצים גוברים אלה התבטאו בעיקר בגבולותיהן של רשויות מקומיות עירוניות עם‬
‫מועצות אזוריות כפריות‪ .‬גידול ניכר חל במספר התביעות לנגיסת שטחים מתחומי השיפוט של‬
‫מועצות אזוריות‪ ,‬וחל שינוי במאפייני התביעות ובעמדות הצדדים השונים המעורבים בסכסוכי‬
‫הגבולות המוניציפליים )‪ ;Razin and Hasson, 1994‬רזין וחסון‪ ;1992 ,‬רזין‪ ,‬חסון וחזן‪ ,‬בקרוב‬
‫יראה אור(‪.‬‬
‫התערערות יציבותה של מפת השלטון המקומי בישראל בשנות השמונים נבעה‪ ,‬ככול הנראה‪,‬‬
‫ממספר תמורות מקרו‪-‬חברתיות‪:‬‬
‫‪ .1‬צמיחה עירונית‪ .‬הצמיחה העירונית בשנות השמונים לא נבעה מגידול דמוגרפי מהיר‪ ,‬אלא‬
‫במידה רבה משינוי העדפות בשוק הדיור‪ ,‬שהתבטא בראש וראשונה‪ ,‬בעליית הביקוש לדיור‬
‫צמוד‪-‬קרקע‪ .‬התביעות להרחבת תחומי שיפוט עירוניים לצרכי פיתוח בשנות השמונים הושפעו‬
‫במידה רבה מדפוס פיתוח זה‪ .‬התמורות בהעדפות הדיור עודדו את התפשטותם של יישובים‬
‫עירוניים‪ ,‬בצורת שכונות עתירות שטח בצפיפות נמוכה‪ ,‬ואת התפתחותם של היישובים‬
‫הקהילתיים ושאר צורות הפרוור הכפרי‪.‬‬
‫‪ .2‬תמורות פוליטיות‪ .‬עליית הימין לשלטון ב‪ 1977 -‬ועליית דור חדש של מנהיגות מקומית‬
‫עירונית מקרב בני עדות המזרח‪ ,‬בפרט בערי פיתוח‪ ,‬יצרו סביבה אוהדת פחות‪ ,‬ולעתים אף‬
‫‪39‬‬
‫‪40‬‬
‫עוינת למועצות האזוריות‪ .‬המגזר הכפרי‪-‬שיתופי איבד את מעמדו כגלעין פוליטי ואידאולוגי‬
‫מוביל במדינה‪ ,‬ולעומתו צברו ערי פיתוח‪ ,‬המוקפות על‪-‬ידי מועצות אזוריות‪ ,‬כוח פוליטי רב‪.‬‬
‫מצב זה הקל על ערי הפיתוח ועל יישובים עירוניים אחרים לתבוע שטחים מהמועצות‬
‫האזוריות‪.‬‬
‫‪ .3‬תמורות אידאולוגיות‪ .‬שקיעתן של אידאולוגיות סוציאליסטיות‪-‬שיתופיות הביאה למתן‬
‫לגיטימציה לצורות התיישבות כפריות לא שיתופיות‪ ,‬שזכו לפופולריות גוברת גם בעקבות‬
‫התמורות בהעדפות הדיור של בני המעמד הבינוני בישראל )גונן‪ .(1977 ,‬יישובים קהילתיים‬
‫ויישובים פרטיים בעלי אופי כפרי‪-‬פרוורי זכו ללגיטימציה פוליטית כמכשיר מרכזי‬
‫להתיישבות היהודית ביש"ע ובמידה פחותה בגליל‪ ,‬ולאחר מכן‪ ,‬בכל רחבי הארץ )אפלבום‬
‫וניומן‪ .(1989 ,‬עקרון השיתופיות התפורר גם במושבים‪ ,‬שהפכו בחלקם ליישובים‬
‫כפריים‪-‬פרווריים‪.‬‬
‫בד בבד עם הגידול המהיר שחל במספר היישובים הכפריים הלא‪-‬שיתופיים בתחומי המועצות‬
‫האזוריות‪ ,‬הצטמצם הפער האידאולוגי בין היישובים הלא‪-‬שיתופיים לבין המועצות‬
‫האזוריות והיחסים ביניהם השתפרו‪ .‬היישובים הכפריים הלא‪-‬שיתופיים שוב לא היו‬
‫מעוניינים לעזוב את המועצות האזוריות ולהסתפח לרשויות עירוניות סמוכות‪ ,‬מכיוון שניתן‬
‫היה לשמור על עצמאות יחסית ולקדם פיתוח כפרי‪-‬פרוורי גם במועצה האזורית‪ .‬עם זאת‪,‬‬
‫עצמאות מוניציפלית עדיין נחשבה כפתרון עדיף בעיני היישובים הלא‪-‬שיתופיים‪ ,‬מה עוד‬
‫שהמועצות האזוריות לא היו ערוכות לטפל ביישובים כפריים לא‪-‬שיתופיים גדולים‪ .‬ריבוי‬
‫היישובים הקהילתיים והיישובים הפרטיים החדשים גרר נגיסת שטחים מהמועצות האזוריות‬
‫בידי יישובים שהתרחבו במידה שאפשרה להם לזכות בעצמאות מוניציפלית )ניומן ואפלבום‪,‬‬
‫‪ ;1992‬רזין‪ ,‬חסון וחזק‪ ,‬בקרוב יראה אור(‪.‬‬
‫‪ .4‬תמורות כלכליות‪ .‬הקיפאון בכלכלה הישראלית במהלך שנות השמונים יצר אילוצים‬
‫תקציביים‪ ,‬שהקטינו את האפקטיביות של מדיניות הפיתוח הממשלתית והמריצו רשויות‬
‫מקומיות לפעול ביתר אקטיביות לקידום הפיתוח המקומי )רזין‪ .(1991 ,‬העימותים בנוגע‬
‫לשיוך המוניציפלי של אזורי תעשייה ומתקנים לא תעשייתיים )מתקני חברת החשמל‪ ,‬חברת‬
‫מקורות‪ ,‬נמלים ומתקנים ציבוריים אחרים( במרחב הכפרי ובשולי המרחב העירוני התרבו‬
‫והתחדדו‪ ,‬ככול שמימון הרשויות המקומיות נסמך יותר על הכנסות עצמיות ופחות על‬
‫תשלומי העברה מדרגי שלטון גבוהים יותר‪ .‬זאת‪ ,‬מכיוון שלתפקודים אלה תפקיד מרכזי‬
‫ביצירת בסיס מס נקי‪ ,‬כלומר המסים המקומיים שניתן לגבות מתפקודים אלה חורגים‪ ,‬בדרך‬
‫כלל‪ ,‬מעל ומעבר להוצאות על מתן שירותים מוניציפליים‪ .‬ריבוי הסכסוכים גם נבע מכך‪,‬‬
‫שחלק גדל והולך מהפיתוח התעשייתי והעסקי עתיר‪-‬השטח גלש לשוליים העירוניים‪-‬כפריים‬
‫ולמרחב הכפרי )רזין וחזן‪.(1994 ,‬‬
‫הקשיים הכלכליים שפקדו את ענף החקלאות בשנות השמונים‪ ,‬היו מהגורמים שגררו רבים‬
‫מיישובי המגזר הכפרי‪-‬שיתופי וארגוניהם למשבר כספי חמור‪ .‬המשבר הכלכלי בחקלאות‬
‫והחולשה הפוליטית והאידאולוגית של המגזר הכפרי‪-‬חקלאי‪ ,‬שחקו בהדרגה את המדיניות‬
‫‪40‬‬
‫‪41‬‬
‫לשמירה על קרקע חקלאית‪ ,‬שהיוותה אבן יסוד בתכנון הפיזי בישראל ובלם מרכזי‬
‫להתפשטות מטרופולינית‪.‬‬
‫המספר חסר התקדים של סכסוכי גבולות‪ ,‬בהם יישובים עירוניים תבעו שטחים ממועצות‬
‫אזוריות לא נבע‪ ,‬לפיכך‪ ,‬מצמיחה דמוגרפית וכלכלית משמעותית‪ ,‬אלא מהתמורות הרחבות‬
‫שהוזכרו לעיל‪ ,‬שהביאו לשחיקת בסיס כוחן הפוליטי‪ ,‬הכלכלי והאידאולוגי של המועצות‬
‫האזוריות‪ .‬גל העלייה מברית המועצות לשעבר‪ ,‬שתחילתו בסוף ‪ ,1989‬הצית שורה חדשה של‬
‫סכסוכים על רקע תביעות לשינויי גבולות‪ .‬התביעות נבעו הפעם מגידול דמוגרפי מהיר‪ ,‬שהניב‬
‫צורכי פיתוח מידיים‪ .‬אולם‪ ,‬שורשיהם של רבים מהסכסוכים נעוצים עוד בתהליכים שקדמו‬
‫לעלייה‪ .‬לא פעם‪ ,‬סכסוכים שנותרו בלתי פתורים במשך עשרות שנים ניעורו מחדש‪ ,‬כאשר‬
‫אחד מן הצדדים ראה בתנאים החדשים הזדמנות לנסות שוב לשנות את הסטטוס קוו )‪Razin‬‬
‫‪.(and Hasson, 1994‬‬
‫גל העלייה חשף את השחיקה במדיניות השמירה על קרקע חקלאית‪ ,‬כאשר אישור לשינוי‬
‫ייעוד בוועדה לשמירה על קרקע חקלאית שוב לא היווה תנאי מקדים להעברת שטח חקלאי‬
‫לתחומה של רשות עירונית‪ ,‬מה עוד שעתה‪ ,‬היה קל בהרבה להשיג שינויי ייעוד‪ .‬שינויים‬
‫במדיניותו של מנהל מקרקע ישראל‪ ,‬המאפשרים מאז ‪ 1992‬לחוכרי קרקע חקלאית לזכות‬
‫ברווח כספי הנובע מהסבת קרקע לשימושים לא חקלאיים‪ ,‬גם הקטינו את המוטיבציה של‬
‫המגזר הכפרי‪-‬שיתופי ושל המועצות האזוריות לשמש כלבי שמירה של הקרקעות החקלאיות‪.‬‬
‫ב‪ .‬השפעת הלחצים על השוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‬
‫התמורות העוברות על המגזר הכפרי‪ ,‬על כל המשתמע מהן בנוגע לערעור מסגרות השלטון‬
‫המקומי במגזר זה‪ ,‬היו מהירות וברורות יותר במרכז הארץ מאשר באזורי השוליים הלאומיים‪,‬‬
‫ובפרט באזורים הסמוכים לשולי המטרופולינים‪ .‬עם זאת‪ ,‬עריכת שינויים הייתה קשה יותר‬
‫דווקא במרכז הארץ מאשר באזורי שוליים‪ .‬ניסיונות עיקריים לעריכת רפורמות משמעותיות‪,‬‬
‫כגון יישום האפשרות החוקית החדשה להקים מועצות מקומיות תעשייתיות )מדינת ישראל‪,‬‬
‫‪ (1988‬וגיבוש מנגנונים לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות‪ ,‬בוצעו באזורי שוליים )‪Razin and‬‬
‫‪ .(Hazan, 1993‬הגורמים לקלות היחסית שבה ניתן היה להגיע להכרעה ולשינויים באזורי‬
‫השוליים הוסברו בפרק שעסק באבחנה בין רפורמות באזורי ליבה ובאזורי שוליים‪ .‬לעומת זאת‪,‬‬
‫סכסוכי גבולות בשוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‪ ,‬כגון תביעתה של אור יהודה‬
‫לספח את רמת פנקס‪ ,‬נמשכו במקרים רבים עשרות שנים מבלי להגיע להכרעה‪.‬‬
‫התמורות הרחבות בחברה הישראלית השתקפו באופן בולט בעימותים שבין לחצי פיתוח‬
‫מטרופוליניים באזור תל אביב למדיניות השמירה על קרקע חקלאית‪ .‬בשנות השישים ובראשית‬
‫שנות השבעים נהנו המועצות האזוריות מעמדת עצמה‪ .‬בחסות הוועדה לשמירה על קרקע‬
‫חקלאית‪ ,‬שלמעשה הפקיעה זכויות פיתוח מבעלי קרקעות בשוליים המטרופוליניים‪ ,‬אף תבעו‬
‫המועצות האזוריות שטחים חקלאיים‪ ,‬שהיו בתחום השיפוט של יישובים עירוניים‪ .‬מקרה‬
‫‪41‬‬
‫‪42‬‬
‫אופייני היה זה של חלקות קרקע פרטיות ומבני מגורים אחדים בארסוף ובנווה ים‪ ,‬בקרבת חוף‬
‫הים מצפון להרצליה‪ ,‬בתחום המועצה האזורית חוף השרון‪ ,‬שהוכרזו כקרקע חקלאית במסגרת‬
‫חוק התכנון והבנייה בסוף שנות השישים‪ .‬התושבים ובעלי הקרקעות תבעו לעבור להרצליה‪ ,‬אך‬
‫תביעה זו נדחתה על הסף‪ .‬המועצה האזורית בלמה בעצמה רבה כל ניסיון פיתוח‪ ,‬בין היתר‪ ,‬כדי‬
‫למנוע את התפשטות השטח העירוני הבנוי של מטרופולין תל אביב לכיוון נתניה‪.‬‬
‫בשנות השמונים השתנו התנאים‪ ,‬והמועצות האזוריות עברו לעמדת מגננה‪ .‬מדיניות השמירה על‬
‫קרקע חקלאית נשחקה ונפרצה על‪-‬ידי תביעות הפשרה שנשענו מאז ‪ 1990‬על צרכי קליטת‬
‫העלייה‪ .‬ב‪ 1985 -‬אושרה תכנית באזור ארסוף‪ ,‬המתירה בניית ‪ 100‬יחידות מגורים צמודות קרקע‬
‫על חלק מהשטח‪ ,‬בעקבות לחצם של בעלי הקרקעות‪ ,‬שנקטו אמצעים משפטיים‪ .‬עם זאת‪ ,‬תושבי‬
‫ארסוף המשיכו להתלונן בפני משרד הפנים על הצרת צעדיהם על‪-‬ידי המועצה האזורית חוף‬
‫השרון‪ .‬לא יייתכן להפלותם‪ ,‬אמרו‪ ,‬כשמושבים במועצה "מתעיירים" וכשחלה במועצה‬
‫התפתחות לא חקלאית עצומה בתעשייה ובנופש‪ .‬המציאות החדשה הניעה את הרצליה לתבוע‬
‫שוב את השטחים באזור ארסוף בשנת ‪ .1988‬ב‪ ,1990 -‬מונתה ועדת גבולות בנושא "לאור מדיניות‬
‫הפשרת קרקע חקלאית גם במרכז הארץ"‪ ,‬כחלק מהפיצוי לרשויות חזקות‪ .‬ועדה זו המליצה‪,‬‬
‫שלא להעביר בינתיים את השטח להרצליה ולעקוב אחר ההתפתחות במקום‪ ,‬בתקווה שייושבו‬
‫ההדורים בין התושבים ובעלי הקרקעות בארסוף מצד אחד‪ ,‬והמועצה האזורית מצד שני‪.‬‬
‫הציפייה היא‪ ,‬שככול שהפער האידאולוגי מצטמצם וההתיישבות הכפרית‪-‬שיתופית באזור‬
‫מסגלת לעצמה מאפיינים פרווריים‪ ,‬קטן החיכוך‪ ,‬ברוח הדברים שהובאו בנייר עמדה שהכין‬
‫משרד הפנים‪" :‬אולי יתרגלו וישלימו נבחרי הציבור בחוף השרון עם שכניהם החדשים‪ ,‬והמסים‬
‫שעשויים השכנים החדשים להכניס לקופתם יקסמו להם‪ ,‬ואולי יתנו אז ברצון השירותים"‪ .‬אכן‪,‬‬
‫מתקבל הרושם שתושבי ארסוף שוב אינם כה להוטים להסתפח להרצליה‪ ,‬שבה ישלמו מסי‬
‫ארנונה גבוהים יותר‪ ,‬בעוד שהרווחים מפיתוח פרוורי‪-‬כפרי הם בני השגה כיום גם במסגרת‬
‫מועצה אזורית )רזין‪ ,‬חסון וחזן‪ ,‬בקרוב יראה אור(‪.‬‬
‫היחלשותו של המגזר הכפרי‪-‬שיתופי וחדירת התיישבות פרוורית לא‪-‬שיתופית לאזורים כפריים‪,‬‬
‫מעמידים בשאלה את המשך קיומן של מועצות אזוריות רבות במתכונת שהותוותה בשנות‬
‫הארבעים והחמישים‪ .‬השלטון המקומי הכפרי עדיין מחזיק בידו עצמה בלתי מבוטלת‪ ,‬ולקראת‬
‫סוף ‪ 1992‬חלה רגיעה בלחצים לשינוי גבולות‪ ,‬אם משום ההאטה בהיקף העלייה‪ ,‬ואם משום‬
‫חילופי השלטון או נסיבות הספציפיות למשרד הפנים‪ .‬אולם‪ ,‬הפוטנציאל לחיכוכים בנושא זה‬
‫עומד בעינו‪ .‬המשך התהליכים הקיימים של "זחילת" שימושי קרקע למגורים‪ ,‬לתעשייה‬
‫ולתפקודים לא חקלאיים אחרים אל המרחב הכפרי‪ ,‬כולל שטחים הנמצאים כיום במשבצות‬
‫הקיבוצים והמושבים‪ ,‬עשוי להביא לפיצול מוניציפלי גובר של השוליים העירוניים‪-‬כפריים‪ ,‬כאשר‬
‫המרחב הכפרי המנוהל על‪-‬ידי המועצות האזוריות ימשיך להתפצל ולהצטמק בהדרגה‪ .‬תהליך זה‬
‫עוד יואץ‪ ,‬אם היישובים הכפריים‪-‬שיתופיים ישאפו להוציא את היישובים הכפריים‪-‬פרווריים‬
‫מתחום המועצות האזוריות‪ .‬בפני היישובים הכפריים‪-‬פרווריים תעמוד אז האפשרות להצטרף‬
‫לערים סמוכות‪ ,‬או להקים רשויות מקומיות עצמאיות או להשתלב במסגרות של שיתוף‬
‫בין‪-‬יישובי‪ .‬הניסיונות ליישם את הפתרון מהסוג האחרון נכשלו עד כה בישראל‪ .‬בפתרון הראשון‬
‫‪42‬‬
‫‪43‬‬
‫שוב אין היישובים הכפריים‪-‬פרווריים מעוניינים‪ .‬הפתרון השני‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬משמעותו פיצול‬
‫מוניציפלי גובר של השוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‪.‬‬
‫אפשרות אחרת היא שינוי מהותן של המועצות האזוריות‪ ,‬שיגדירו עצמן מעתה כמופקדות על‬
‫ניהול השטחים הלא עירוניים‪ ,‬הכוללים יישובים כפריים וכפריים למחצה‪ ,‬שטחים חקלאיים‪,‬‬
‫שטחים פתוחים ומרכזי תעשייה ותעסוקה אזוריים‪ .‬זאת‪ ,‬בניגוד לתפקידן המרכזי בעבר‬
‫כפדרציות של יישובים כפריים‪-‬שיתופיים וכמגיני אינטרסים חקלאיים‪ .‬במועצות אזוריות רבות‬
‫קיימת אפשרות ריאלית‪ ,‬שהיישובים הכפריים‪-‬פרווריים ישתלטו‪ ,‬בסופו של דבר‪ ,‬פוליטית על‬
‫המועצה‪ .‬במקרה זה‪ ,‬לחצי הפיתוח במרחב שמחוץ לתחום הבינוי העירוני הרציף יטופלו במסגרת‬
‫המועצות האזוריות ולא יהיו זירה לסכסוכי גבולות‪ ,‬שפתרונם ישפיע על דפוסי הפיתוח‪ .‬המועצה‬
‫האזורית תכלול יישובים מטיפוסים מגוונים ותהיה בעלת ייחוד גאוגרפי‪ ,‬ועם זאת‪ ,‬תפחת‬
‫ייחודיותו של האזור הכפרי כישות חברתית וכלכלית נפרדת‪ .‬הקושי ביישום פתרון כזה טמון‪,‬‬
‫כמובן‪ ,‬בניגודי האינטרסים שבין צורות היישוב ושימושי הקרקע המגוונים במרחב העירוני‪-‬כפרי‬
‫)‪ .(Razin and Hasson, 1994‬עתידן של המועצות האזוריות באזורים הכפריים שמסביב‬
‫למטרופולין תל אביב יושפע מהמידה שבה ההתיישבות הכפרית‪-‬שיתופית תשמור על ייחוד‬
‫כלשהו באזורים הכפריים בהשוואה לצורות היישוב והפיתוח האחרות המתפתחות באזורים‬
‫אלה‪.‬‬
‫‪43‬‬
‫‪44‬‬
‫הערכת דפוסי חשיבה ופעולה בישראל לאור הניסיון בעולם המערבי‬
‫מסקירת הניסיונות לערוך רפורמות מוניציפליות במטרופולין תל אביב עולה‪ ,‬שתפיסות המצדדות‬
‫במיזוגים רחבי היקף ובהקמת רשויות מטרופוליניות רווחו גם בישראל‪ ,‬בה‪-‬בתקופה שיושמו‬
‫רפורמות כאלה במקומות רבים בעולם המערבי‪ .‬אולם‪ ,‬בניגוד למדינות אוניטריות אחרות‪ ,‬נכשלו‬
‫בישראל ניסיונות היישום‪.‬‬
‫דו"ח ועדת בן שחר‪ ,‬שגובש בתחילת שנות השבעים‪ ,‬ביטא את המאמץ המרכזי לעריכת רפורמה‬
‫מוניציפלית רחבה במטרופולין תל אביב‪ .‬הדו"ח כלל עבודה יסודית לפי מסורת התכנון הכוללני‬
‫הרציונלי‪ .‬עם זאת‪ ,‬הניתוח שהוביל להמלצה החד‪-‬משמעית להקים עיריית‪-‬גג היה חד‪-‬ממדי ולא‬
‫שיקף את מורכבות הנושא במלואה ואת החסרונות והסיכונים הטמונים בכל חלופה‪ .‬פתרון‬
‫עיריית‪-‬הגג הוצג כאופטימלי לפי כל הקריטריונים‪ ,‬כאשר רק אילוצים פוליטיים ממתנים את‬
‫היקף יישומו בכל הנוגע לתפקודים שיועברו לעיריית‪-‬הגג ולהתפרסותה הגאוגרפית‪ .‬הערכת‬
‫החלופות לפי הקריטריונים השונים הייתה אינטואיטיבית בעיקרה‪ ,‬והיעדר דיון מעמיק‬
‫במגבלותיו של פתרון עיריית‪-‬הגג מעורר את הרושם‪ ,‬שמסקנת הוועדה נבעה במידה רבה‬
‫מה‪ ,common wisdom-‬מסוג זה שרווח בתקופת הרפורמות המטרופוליניות הגדולות בעולם‬
‫המערבי‪ .‬ועדת שחר‪ ,‬שהגישה את המלצותיה בנוגע לאזור אונו שנים אחדות מאוחר יותר‪ ,‬נקטה‬
‫גם היא גישה מקסימליסטית‪ ,‬ובה דגש על מיזוגים רחבי היקף‪ ,‬על הקמת ועדת תכנון אזורית ועל‬
‫איגוד ערים כוללני‪.‬‬
‫הוועדות‪ ,‬שפעלו שתיהן בשנות השבעים‪ ,‬בחנו בפירוט תהליכים מרחביים המתחוללים‬
‫במטרופולין תל אביב‪ .‬לדעתן‪ ,‬עדיף היה להתחיל מ"דף חלק" בנוגע לארגון השלטון המקומי‬
‫במטרופולין ולבנות מערך אופטימלי‪ ,‬שאיננו כבול למסגרות ההיסטוריות‪ .‬מהמלצותיהן של‬
‫הוועדות לא בוצע דבר‪ .‬סיבת הכישלון הייתה התנגדותן של העיריות והרשוית המקומיות הנוגעות‬
‫בדבר‪ ,‬חוסר התלהבותו של השלטון המרכזי מרפורמות שהשלכותיהן הפוליטיות‪-‬מפלגתיות‬
‫עלולות לפנות לכיוון בלתי רצוי‪ ,‬וחשש מסוים בממסד התכנוני‪ ,‬שרפורמה במטרופולין תל אביב‬
‫תעודד את צמיחתו על חשבון מדיניות פיזור האוכלוסייה ושימורה של הקרקע החקלאית‪.‬‬
‫אי‪-‬יישומן של הרפורמות המקיפות‪ ,‬שהוצעו בשנות השישים והשבעים בישראל‪ ,‬היה קשור אולי‬
‫בזלזול ובפטרוניות מסוימת‪ ,‬שאפיינו את יחסו של השלטון המרכזי לשלטון המקומי בארץ‪.‬‬
‫השלטון המרכזי לא ראה בשלטון המקומי מסגרת בעלת כוח וחשיבות רבה‪ ,‬ולכן נטה להשאירו‬
‫מפוצל‪ ,‬כדי להבטיח את שליטתו שלו גם על התפקודים המבוצעים בפועל על‪-‬ידי הרשויות‬
‫המקומיות‪ .‬הממסד התכנוני נרתע גם הוא מכל צעד‪ ,‬שהיה עלול לגרוע מעצמתו של התכנון‬
‫המרחבי הלאומי )מדיניות פיזור האוכלוסייה והשמירה על הקרקע החקלאית(‪ ,‬ולפיכך‪ ,‬התנגד‬
‫לרפורמות שהיו עשויות לחזק את השלטון המקומי במטרופולין תל אביב‪ .‬נושא השוויוניות נתפס‬
‫באותה תקופה כתחום המצוי באחריותו של השלטון המרכזי‪ .‬עקב כך‪ ,‬לא נוצר לחץ אמיתי‬
‫לעריכת רפורמה מוניציפלית גם לאחר שנים רבות של צמיחה כלכלית ועירונית‪.‬‬
‫‪44‬‬
‫‪45‬‬
‫תנאים אלה השתנו בהדרגה מאז סוף שנות השבעים‪ .‬מחד‪ ,‬נחלש כוחו של השלטון המרכזי וגדלה‬
‫בהדרגה ההכרה בחשיבות השלטון המקומי כמוקד עצמה פוליטית לגיטימי וכמסגרת העשויה‬
‫לפעול בתחומים‪ ,‬שהשלטון המרכזי שוב איננו מסוגל לטפל בהם ביעילות‪ .‬מאידך‪ ,‬ברוח טיעונו‬
‫של ‪ ,(1991) Wolpert‬קשה היה לצפות למימוש הצעות לרציונליזציה מרחיקת לכת במערכת‬
‫השלטון המקומי בתנאי הקיפאון שהתפתחו במשק הישראלי בשנות השמונים‪.‬‬
‫ועדת זנבר הכירה בכך‪ ,‬שהצעות לארגון מחדש של השלטון המקומי אינן יכולות להתחיל מ"דף‬
‫חלק"‪ .‬בהמלצות הוועדה השתקף מתח מסוים בין שתי גישות‪ .‬האחת ראתה בחיוב רפורמות‬
‫מוניציפליות כוללניות‪ ,‬אך הכירה במגבלות הפוליטיות למימושן‪ .‬הגישה השנייה דגלה בעקרונות‬
‫פדרליים‪-‬ביזוריים במערכת השלטון המקומי‪ ,‬בדומה למקובל במערכת האמריקאית‪.‬‬
‫הגישה הרווחת בשנות השמונים הייתה זהירה‪ .‬ניתן היה לזהות רק ניצנים של ספקנות כלפי‬
‫האמיתות המקובלות בנוגע לארגונו האופטימלי של השלטון המקומי בישראל‪ ,‬ונשמרה ההכרה‬
‫הבסיסית ביתרונותיה של רציונליזציה מקיפה של מערכת השלטון המקומי‪ .‬הרעיונות‬
‫הנאו‪-‬שמרניים‪ ,‬שהתבטאו בתאורית ה‪ Public Choice-‬לא היכו כאן שורשים‪ ,‬אולי גם מפני‬
‫שאי‪-‬ביצוען של רפורמות גדולות בשנות השישים והשבעים מיתן את השפעתה של תגובת נגד‬
‫אפשרית‪ .‬עם זאת‪ ,‬בפועל לא נכפו שינויים מהותיים בארגון השלטון המקומי במטרופולין תל‬
‫אביב; הדגש הושם על שינויים קטנים והדרגתיים‪ ,‬והייתה רתיעה מייזום רפורמות גדולות‪.‬‬
‫התרבותם של סכסוכי הגבולות המוניציפליים שיקפה את התגברות כוחו וחשיבותו של השלטון‬
‫המקומי‪ ,‬אך גם את התאמתה הפוחתת של מערכת השלטון המקומי לתנאים המשתנים של שנות‬
‫השמונים והתשעים‪ .‬הסכסוכים שיקפו לחצים לעריכת שינויים בארגון השלטון המקומי‪ ,‬בפרט‬
‫בשולי המטרופולינים‪ .‬שינויים אלה כללו תוספת שטחים ליישובים עירוניים קיימים‪ ,‬אך גם‬
‫הקמת רשויות מקומיות חדשות‪ .‬הלחצים פעלו‪ ,‬לפיכך‪ ,‬להגדלת הפיצול המוניציפלי בשוליים‬
‫העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‪ ,‬מגמה המנוגדת בתכלית להמלצות לרפורמות‪,‬‬
‫המבוססות על חשיבה רציונלית כוללנית‪.‬‬
‫מסקנות וכיוונים לרפורמה בשנות התשעים‬
‫ניסיון הרפורמות המוניציפליות בעולם המערבי וכן לקחי הניסיונות הכושלים לעריכת רפורמות‬
‫מוניציפליות במטרופולין תל אביב ‪ -‬אלה‪ ,‬והלחצים הגוברים על מפת הרשויות המקומיות‬
‫בישראל‪ ,‬מצביעים כולם על הסוגיות העומדות כיום על הפרק‪ ,‬בכל הנוגע לארגון השלטון‬
‫המקומי במטרופולין הגדול והמרכזי של מדינת ישראל‪.‬‬
‫אבחנה ברורה מסתמנת בין שולי מטרופולין תל אביב לחלקיו הפנימיים‪ .‬אי‪-‬יציבות ובעיות‬
‫מהותיות‪ ,‬המחייבות פתרון בטווח הקצר‪ ,‬קיימים בראש ובראשונה בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‬
‫של המטרופולין‪ .‬השוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב מתאפיינים כיום בלחצי‬
‫פיתוח כבדים‪ ,‬המחוללים שינוי משמעותי במערך שימושי הקרקע‪ .‬יתרה מכך‪ ,‬בשוליים‬
‫העירוניים‪-‬כפריים קיים עירוב בין צורות יישוב כפריות‪-‬שיתופיות ופרווריות‪-‬עירוניות ויישובים‬
‫‪45‬‬
‫‪46‬‬
‫כפריים‪-‬פרווריים‪ .‬היישובים הכפריים‪-‬שיתופיים‪ ,‬שהיו בעבר המרכיב הדומיננטי במרחב זה‪ ,‬גם‬
‫עוברים כיום תמורות מהותיות‪ ,‬שכתוצאה מהן משתנים האינטרסים המנחים אותם בתחום‬
‫פיתוח הקרקע ובתחום ארגון השלטון המקומי‪ .‬נוסף לכך‪ ,‬מתחולל בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‬
‫פיתוח מואץ של שימושי קרקע עסקיים ביזמת גורמים ציבוריים ופרטיים מגוונים‪.‬‬
‫דפוסי פיתוח אלה מעוררים סכסוכי גבולות מוניציפליים חריפים בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‪.‬‬
‫אזור זה מתאפיין גם בלחצים לשינוי אופיין ודרך תפקודן של המועצות האזוריות‪ .‬התהליכים‬
‫הנוכחיים טומנים בחובם את אפשרות פיצולו של המרחב ליחידות מוניציפליות קטנות מאוד‪,‬‬
‫בעלות אינטרסים מנוגדים‪ ,‬ולהיות מקור לסכסוכי גבולות קשים על קרקעות לפיתוח ועל‬
‫מתקנים המשלמים מסים מקומיים גבוהים‪ .‬החלטות שיתקבלו בעשור הנוכחי בנוגע לארגון‬
‫השלטון המקומי‪ ,‬בנוגע למדיניות הקרקעית‪ ,‬ובנוגע לניהול הפיתוח בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‬
‫עשויות לקבוע עובדות לשנים רבות‪ ,‬ותהיה להן השפעה ארוכת טווח על התפתחות המטרופולין‬
‫ותפקודו‪ .‬לפיכך‪ ,‬רצוי לקבוע כבר עתה מדיניות ברורה בסוגיות כגון‪ :‬עתידן של המועצות‬
‫האזוריות‪ ,‬השלטון המקומי ביישובים הכפריים‪-‬פרווריים‪ ,‬מיזוגים ושינויי גבולות מוניציפליים‬
‫בשןליים העירוניים‪-‬כפריים‪ ,‬ניהול השטחים הפתוחים‪ ,‬ניהול מוניציפלי של מרכזי תעסוקה‬
‫חדשים ומסגרות לשיתוף מוניציפלי‪ ,‬כגון שיתוף בבסיס המס וחברות משותפות‪ .‬קבלת החלטות‬
‫על ארגון השלטון המקומי עוד טרם בוצע הפיתוח‪ ,‬לרבות גיבוש דפוסי שיתוף פעולה מוניציפלי‪,‬‬
‫היא פשוטה הרבה יותר מאשר עריכת שינויים לאחר שהתייצבה המערכת ונקבעו עובדות בשטח‪.‬‬
‫דרוש‪ ,‬אפוא‪ ,‬מחקר מפורט של התמורות והתהליכים המוניציפליים באזור זה‪ ,‬על‪-‬מנת לגבש‬
‫המלצות מוצקות בנושא‪.‬‬
‫בחלקיו הפנימיים של מטרופולין תל אביב קשה להצביע על בעיות המחייבות שינויים מהותיים‬
‫בארגון השלטון המקומי בטווח הקצר‪ .‬מפת הרשויות המקומיות איננה ההגיונית ביותר מבחינה‬
‫גאוגרפית‪ ,‬אך גם איננה גורמת קשיים מהותיים בשלב הנוכחי‪ ,‬וניתן לראות ביציבותה נכס בפני‬
‫עצמו‪ ,‬התורם לניהול תקין של המרחב‪ .‬הניסיון שנצבר במדינות המערב מעיד שהיעילות‪,‬‬
‫האפקטיביות והאוטונומיה של השלטון המקומי בחלקיו הפנימיים של המטרופולין אינם תלויים‬
‫בהכרח בארגון זה או אחר של השלטון המקומי‪.‬‬
‫מן הראוי לציין‪ ,‬שבעיית הפער בין העיר המרכזית לפרוורים‪ ,‬המאפיינת את המטרופולין‬
‫האמריקאי‪ ,‬איננה בעלת חשיבות מרכזית בישראל‪ .‬פערים פנים‪-‬מטרופוליניים משמעותיים יותר‬
‫ייתכנו דווקא בין רשויות מקומיות פרווריות שונות‪ .‬פערים גדולים יותר בחוסן הכספי ובדפוסי‬
‫הניהול של הרשויות המקומיות במרכז הארץ‪ ,‬הנהנות מעדיפות ברורה‪ ,‬לבין רשויות מקומיות‬
‫רבות באזורי השוליים‪.‬‬
‫התפיסות בנוגע לרפורמות מטרופוליניות בישראל עדיין מושפעות לא מעט מכיווני פעולה שרווחו‬
‫בעולם בשנות השישים והשבעים‪ .‬הסקירה הנוכחית מצביעה על כך‪ ,‬שאין דפוס אופטימלי‬
‫חד‪-‬משמעי לארגון השלטון המקומי במטרופולין ושייתכנו אפשרויות שונות ‪ -‬כל אחת מהן בעלת‬
‫יתרונות וחסרונות משלה‪ .‬בשנות השמונים‪ ,‬הדגישו בעיקר שיקולים של גמישות ותחרות‪ ,‬והייתה‬
‫הסתייגות מהקמת ארגונים ביורוקרטיים כלל‪-‬מטרופוליניים גדולים‪ .‬בתחילת שנות התשעים‪,‬‬
‫‪46‬‬
‫‪47‬‬
‫מתקבל הרושם‪ ,‬שתיאום ושיתוף פעולה מוניציפלי הם שזוכים לדגש רב יותר‪ ,‬אך בהחלט אין‬
‫חזרה לרפורמות גדולות של מיזוגים רחבי היקף והקמת עיריות‪-‬גג‪ .‬גם בארץ‪ ,‬ספק אם יש מקום‬
‫לקדם מסגרות מסורבלות כגון עיריית‪-‬גג ואיגודי ערים כוללניים‪ ,‬ועדיף לפעול לגיבושן של‬
‫מסגרות ארגוניות גמישות‪ ,‬כגון חברות עירוניות משותפות‪ ,‬רשויות אזוריות לפיתוח‪ ,‬שיפורים‬
‫במסגרת הקיימת של איגודי הערים ופורומים לתיאום ולשיתוף פעולה‪ .‬פיתוח ארגונים מסוג זה‬
‫טרם זכה להכרה מלאה‪ .‬יש‪ ,‬אפוא‪ ,‬מקום לבדוק באופן מפורט את דפוסי השיתוף המוניציפלי‬
‫הקיימים כיום במטרופולין תל אביב‪ ,‬את הצורך בהרחבתם ואת האפשרות לעשות זאת‪.‬‬
‫‪47‬‬
‫‪48‬‬
‫רשימת מקורות‬
‫אהרון‪ ,‬ע' )‪ ,(1992‬ההשלכות של איחוד שתי ערים בגודל בינוני בישראל‪ ,‬חקר אירוע‪ :‬רמלה‪-‬לוד‪,‬‬
‫עבודה לשם מילוי חלקי של הדרישות לקבלת התואר מגיסטר למדעים‪ ,‬חיפה‪ :‬הטכניון‪.‬‬
‫אפלבום‪ ,‬ל' וניומן‪ ,‬ד' )‪ ,(1989‬בין כפר לפרוור‪ ,‬צורות יישוב חדשות בישראל‪ ,‬רחובות‪ :‬המרכז לחקר התיישבות‬
‫כפרית ועירונית‪.‬‬
‫אפרת‪ ,‬א' )‪ ,(1993‬לוד ורמלה אינן תאומות זהות‪ ,‬גאוגרפיה‪ ,‬ביטאון האגודה הגאוגרפית הישראלית ‪.9:6‬‬
‫בן אליא‪ ,‬נ' )‪ ,(1988‬איחוד לוד‪-‬רמלה‪ ,‬הערכה אורבנית כלכלית‪ ,‬רחובות‪.‬‬
‫ברוצקוס‪ ,‬א' )‪ ,(1964‬תמורות ברשת המרכזים העירוניים בארץ‪ ,‬הנדסה ואדריכלות כ"ב )ג'(‪.47-39 :‬‬
‫ברוצקוס‪ ,‬א' )‪ ,(1977‬הרפורמה המוניציפלית באזור אונו‪ ,‬תגובה‪) .‬לא פורסם(‪.‬‬
‫גונן‪ ,‬ע' )‪ ,(1977‬דפוסי מגורים של המעמד הבינוני במטרופולין של תל אביב‪ ,‬נופים ‪.178-171 :10-9‬‬
‫הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי )‪ ,(1981‬השלטון המקומי בישראל ‪ -‬דו"ח )דו"ח זנבר(‪ ,‬ירושלים‪.‬‬
‫הוועדה לחקירת גבולות ירושלים ‪ -‬דין וחשבון )‪) ,(1991‬לא פורסם(‪.‬‬
‫וייל‪ ,‬מ' ואחרים )‪ ,(1991‬איחוד לוד‪-‬רמלה‪ ,‬בחינת פוטנציאל פיתוח והשלכות כלכליות‪ ,‬ירושלים‪ :‬מגמה‪.‬‬
‫חזן‪ ,‬א' )‪ ,(1990‬רובע קרית חיים בחיפה ‪ -‬ניסיון מוניציפלי שנכשל‪ ,‬עיר ואזור ‪.37-18 :21‬‬
‫ליצ'פילד‪-‬בונה )‪ ,(1978‬תכנית פיתוח אזורית לנפת רמלה‪.‬‬
‫מדינת ישראל )‪ ,(1988‬חוק לתיקון פקודת המועצות המקומיות )מס' ‪ ,(12‬התשמ"ח‪ ,‬בתוך‪ :‬ספר החוקים‪ ,‬התשמ"ח‪,‬‬
‫ירושלים‪ ,‬עמ' ‪.56-55‬‬
‫מכון ישראלי למחקר ומידע אורבני בע"מ )‪ ,(1973‬רפורמה מוניציפלית בערי גוש דן‪ ,‬הוכן ע"פ הזמנת משרד הפנים‪,‬‬
‫רמת גן‪.‬‬
‫מרטנס‪-‬הופמן יועצים לניהול )‪ ,(1981‬איגודי ערים בישראל‪ ,‬הוכן עבור משרד הפנים‪ ,‬המחלקה למחקר‪ ,‬ירושלים‪.‬‬
‫מרטנס‪-‬הופמן יועצים לניהול )‪ ,(1983‬הקמת מועצה חבלית ‪ -‬מושבות השרון‪ ,‬דו"ח מסכם‪ ,‬הוגש למשרד הפנים‪,‬‬
‫המינהל לשלטון מקומי‪ ,‬ירושלים‪.‬‬
‫משרד הפנים )‪ ,(1984‬פקודת העיריות )נוסח חדש(‪ ,‬מהדורה שישית‪ ,‬ירושלים‪.‬‬
‫משרד הפנים )‪ ,(1990‬דו"ח ועדת החקירה לגבולותיהן של העיריות פתח תקוה ורמת גן ושל המועצות המקומיות‬
‫גבעת שמואל‪ ,‬גני תקווה וקרית אונו )בראשות ב' קיפניס(‪) .‬לא פורסם(‪.‬‬
‫משרד הפנים )‪1993‬א(‪ ,‬דו"ח ועדת החקירה לבדיקת תחום שיפוטן של עיריות לוד ורמלה וכן תחוםהמועצה‬
‫המקומית באר יעקב והמועצות האזוריות מודיעים ועמק לוד עם עיריית לוד )בראשות ב' וולפוביץ(‪) .‬לא פורסם(‪.‬‬
‫משרד הפנים )‪1993‬ב(‪ ,‬דו"ח ועדת החקירה לאיחוד הערים לוד ורמלה )בראשות א' דגני(‪) .‬לא פורסם(‪.‬‬
‫ניומן‪ ,‬ד' ואפלבום‪ ,‬ל' )‪ ,(1992‬יישובי היזמה הפרטית ב"תפר" המוניציפלי‪ :‬בין המועצה האזורית למועצה המקומית‪,‬‬
‫עיר ואזור ‪.71-52 :22‬‬
‫פינס‪ ,‬ד' )‪ ,(1991‬מדיניות פיזור האוכלוסייה על רקע העלייה מברה"מ‪ ,‬רבעון לכלכלה ‪.27-11 :148‬‬
‫פלד‪ ,‬י' )‪ ,(1987‬הרשות המקומית ‪ -‬מבנה משפטי‪ ,‬בתוך‪ :‬אלעזר‪ ,‬ד' וקלכהיים‪ ,‬ח' )עורכים( השלטון המקומי‬
‫בישראל‪ ,‬עמ' ‪ ,129-111‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה‪.‬‬
‫רזין‪ ,‬ע' )‪ ,(1991‬יוזמה מקומית כמנוף לצמיחה עירונית‪ :‬מגמות בהתפתחות מערכת הערים במישור החוף הדרומי‬
‫של ישראל‪ ,‬ירושלים‪ :‬האוניברסיטה העברית‪ ,‬המכון ללימודים עירוניים‪.‬‬
‫רזין‪ ,‬ע' וחזן‪ ,‬א' )‪ ,(1994‬השיוך המוניציפלי של אזורי תעשייה במרחב הכפרי ובשולי המרחב העירוני‪ ,‬אופקים‬
‫בגאוגרפיה‪.‬‬
‫‪48‬‬
49
‫ עקרונות ולקחים מן הקונפליקט‬- ‫ התווית גבולות בין מועצות אזוריות לעיירות פיתוח‬,(1992) '‫ ש‬,‫ ע' וחסון‬,‫רזין‬
.89-72 :22 ‫ עיר ואזור‬,‫סביב המפעלים האזוריים בנגב‬
,‫ מועצות אזוריות והמרחב העירוני‬:‫ מאבקים על גבולות מוניציפליים‬,(‫ א' )בקרוב יראה אור‬,‫ ש' וחזן‬,‫ חסון‬,'‫ ע‬,‫רזין‬
.‫עיר ואזור‬
:153 ‫ רבעון לכלכלה‬,‫ הערכת מדיניות פיזור התעשייה בישראל לאור תנאים משתנים‬,(1992) '‫ ד‬,‫ ע' ושורץ‬,‫רזין‬
.236-276
.‫ דין וחשבון הוועדה המקצועית‬,‫ הרפורמה המוניציפלית באזור אונו‬,(1976) '‫ צ‬,‫ י' וירדני‬,‫ אלון‬,'‫ א‬,‫שחר‬
,‫מרחביות בעקבות הסכמי השלום בין ישראל לשכנותיה‬-‫ השפעות מקרו‬,(1993) '‫ ד‬,‫ ד' ופלזנשטיין‬,‫ שורץ‬,'‫ א‬,‫שחר‬
,‫ ניירות עמדה‬- ‫ תסריט השלום‬,17 '‫ דו"ח מס‬- '‫ שלב ב‬,‫ תכנית אב לישראל בשנות האלפיים‬,2020 ‫ ישראל‬:‫בתוך‬
.‫צוות הפרויקט‬
.‫ משרד הפנים‬:‫ ירושלים‬,‫ אנגליה וסקנדינביה‬,‫ שלטון מקומי בישראל‬,(1977) '‫ צ‬,‫ א"י וכהן‬,‫שפט‬
.‫ המדפיס הממשלתי‬,‫ תכנון פיסי בישראל‬,(1951) '‫ א‬,‫שרון‬
Adrian, C. R. and Press, C. (1977), Governing Urban America. New York: NcGraw-Hill
Barlow, I. M. (1981), Spatial Dimensions of Urban Governmet. Chichester: Research Studies Press.
Barlow, I. M. (1991), Metropolitan Government. London: Routledge.
Bennett, R. (Ed.) (1989), Territory and Administration in Europe. London: Pinter.
Bish, R. L. And Kirk, R. J. (1974), Economic Principles and Urban Problems. Englewood Cliffs,
NJ: Prentice-Hall.
Champion, A. G. (Ed.) (1989), Counterurbanization. London: Edward Arnold.
Cochrane, A. (1990), Recent developments in local authority economic policy, in: Campbell, M. (Ed.)
Local Economic Policy, pp. 156-173. London: Cassell.
Colman, W. G. (1975), Cities, Suburbs and States. New York: The Free Press.
Cox, K. R. And Jonas, A. E. G. (1993), Urban development, collective consumption and the politics of
metropolitan fragmentation, Political Geography 12: 8-37.
Cox, K. R. And Nartowicz, F. Z. (1980), Jurisdictional fragmentation in the American metropolis:
alternative perspectives, International Journal of Urban and Regional Research 4: 196-211.
Dare, P. (1992), The Winnipeg experience, The Ottawa Citizen, Oct. 24, p. F3.
Eyre, J. D. (1969), City-country territorial competition: the Portsmouth Virginia case, Southeastern
Geographer 9(2): 26-38.
Feldman, L. D. (1982), Tribunals, politics and the public interest: the Edmonton annexation case - a
response, Canadian Public Policy 8: 367-371.
Graham, K. A. And Feldman, L. D. (1981), Local government reform in Canada, in: Gunlicks, A. B.
(Ed.) Local Government Reform and Reorganization, an International Perspective, Port
Washington, NY: Kennikat Press, pp. 151-168.
Gunlicks, A. B. (Ed.) (1981), Local Government Reform and Reorganization, an International
Perspective, Port Washington, NY: Kennikat Press.
Hampton, W. (1991), Local Government and Urban Politics, London: Longman.
49
50
Havard, W. C. And Corty, F. L. (1964), Rural-Urban Consolidation: The Merger of Governments
in the Baton Rouge Area, Louisiana State University Press.
Higgins, D. J. H. (1980), Canada: New Brunswich and Nova Scotia, in: Rowat, D. C. (Ed.)
International Handbook on Local Government Reorganization, Westport, CT.: Greenwood, pp.
215-231
Higgins, D. J. H. (1986), Local and Urban Politics in Canada, Toronto: Gage.
Lindblom, C. (1959), The science of muddling through, Public Administration Review 19: 79-99.
Long, L. (1991), Residential mobility differences among developed countries, International Regional
Science Review, 14: 133-147.
Mandelker, D. R. (1966), Managing Our Urban Environment, Indianapolis: Bobbs-Merrill.
Marchand, C. And Charland, J. (1992), The Rural-Urban Fringe: A Review of Patterns and
Developmet Costs. Toronto: ICURR Press.
McKay, D. (1983), Local government in the U.S.A., in: Bowman, M. And Hampton, W. (Eds.) Local
Democracies, pp. 125-142. Melbourne: Longman Cheshire.
Morlan, R. L. (1981), Territorial reorganization and administrative reform in Denmark, in: Gunlicks,
A. B. (Ed.) Local Government Reform and Reorganization, an International Perspective, Port
Washington, NY: Kennikat Press, pp. 31-41.
Morrill, R. L. (1991), Myths about metropolis, in: Hart, J. Fraser (ed.) Our Changing Cities, pp.
1-11. Baltimore: The John Hopkins University Press.
Newman, D. And Applebaum, L. (1989), Defining the urban settlement: planning models and
functional realities in Israel, Urban Geography 10: 281-295.
Nunn, S. And Rosentraub, M. S. (1993), Frontiers and Development in Urban Areas, Indianapolis:
Indiana University, Center for Urban Policy and the Environment.
O’Leary, B. (1987), Why was the GLC abolished? International Journal of Urban and Regional
Research 11: 193-217.
Ontario, Ministry of Municipal Affairs (1992), Ottawa-Carleton Regional Review Commission,
Ottawa.
Parkinson, M. And Evans, R. (1990), Urban development corporations, in: Campbell, M. (Ed.) Local
Economic Policy, pp. 65-84. London: Cassell.
Parks, R. B. And Oakerson, R. J. (1989), St. Louis: The ACIR Study, Intergovernmental Perspective
15: 9-11.
Plunkett, T. J. And Lightbody, J. (1982), Tribunals, politics and the public interest: the Edmonton
annexation case, Canadian Public Policy 8: 207-221.
Razin, E. (Forthcoming), Geographical mobility of selected age cohorts of immigrant groups in Israel:
implications for occupational mobility, Sistemi Urbani.
Razin, E. And Hasson, S. (1994), Urban-rural boundary conflicts: the reshaping of Israel’s rural map,
Journal of Rural Studies.
Razin, E. And Hazan, A. (1993), Industrial development and spatial reorganization of local
governmet - implications for Israel’s peripheral/frontier regions, Paper presented at an
50
51
International Conference on Regional Development: The Challenge of the Frontier, The Dead Sea,
December.
Rowat, D. C. (Ed.) (1980), International Handbook on Local Government Reorganization,
Westport, CT: Greenwood Press.
Sancton, A. (1991a), Local Government Reorganization in Canada since 1975, Toronto: ICURR
Press.
Sancton, A. (1991b), The municipal role in the governance of Canadian cities, in: Bunting, T. And
Filion, P. (Eds.) Canadian Cities in Transition, pp. 462-486. Toronto: Oxford University Press.
Sancton, A. (1992), Canada as a highly urbanized nation: implications for government, Canadian
Public Administration 35: 281-298.
Scott, A. J. (1988), Metropolis. Berkeley: University of California Press.
Scott, A. J. And Paul, A. S. (1990), Collective order and economic coordination in industrial
agglomerations: the technopoles of Southern California, Government and Policy 8: 179-193.
Smith, P. J. (1982), Municipal conflicts over territory and the effectiveness of the regional planning
system in the Edmonton metropolitan area, in: Kulturgeographische Prozessforschung in Kanada,
pp. 207-223. Bamberg: Bamberger Geographische Schriften.
Smith, P. J. (1991), Community aspirations, territorial justice, and the metropolitan form of Edmonton
and Calgary, in: Robinson, G. M. (Ed.) A Social Geography of Canada, pp. 245-266. Toronto:
Dundurn Press.
Storper, M. And Scott, A. J. (1989), The geographical foundations and social regulation of flexible
production complexes, in: Wolch, J. And Dear, M. (Eds.) The Power of Geography: How Territory
Shapes Social Life, pp. 21-40. Winchester, MA: Unwin Hyman.
Teaford, J. C. (1979), City and Suburb, the Political Fragmentation of Metropolitan America
1850-1970, Baltimore: John Hopkins University Press.
Tiebout, C. (1956), A pure theory of local expenditures, Journal of Political Economy 64: 416-424.
Wolpert, J. (1991), The costs of regional growth, in: Hart, J. Fraser (ed.), Our Changing Cities, pp.
170-188. Baltimore: The John Hopkins University Press.
51
52
52