‫‪1‬‬ ‫מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬ ‫לקראת רפורמה מוניציפלית‬ ‫במטרופולין תל אביב‬ ‫בשנות התשעים‬ ‫ערן רזין‬ ‫ירושלים‪ ,‬אפריל ‪1994‬‬ ‫‪1‬‬ 2 THE FLOERSHEIMER INSTITUTE FOR POLICY STUDIES THE PRIMARY CORE STUDIES MUNICIPAL REFORM IN THE TEL AVIV METROPOLIS THE AGENDA FOR THE 1990S Eran Razin ‫הדברים הנאמרים בפרסום זה הם על דעת המחבר בלבד‬ ‫ מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בע"מ‬,1994 '‫ טל‬.90440 ‫ ירושלים‬,‫א‬9 ‫רח' דיסקין‬ 1994, The Floersheimer Institute for Policy Studies Ltd. 9a Diskin St. Jerusalem, 90440. Tel. 02-666243 ISSN 0792-6251 2 ‫‪3‬‬ ‫תוכן העניינים‬ ‫הקדמה‪5 ......................................................................................................................‬‬ ‫מבוא‪7 .........................................................................................................................‬‬ ‫רפורמות מטרופוליניות ‪ -‬תמורות בדפוסי חשיבה בעולם המערבי‪9 ................................‬‬ ‫שיקולים בביצוע שינויים במערך השלטון המקומי‪9 ..............................................‬‬ ‫האבחנה בין מערכות אוניטריות למערכות פדרליות‪10 ............................................‬‬ ‫רפורמות מוניציפליות באזורי ליבה ובאזורי שוליים לאומיים‪12 ...............................‬‬ ‫התפתחות הפיצול המוניציפלי באזורי מטרופולין‪12 ...............................................‬‬ ‫התנועה לרפורמה במערכת השלטון המקומי ‪ -‬טיעונים התומכים ברשויות‬ ‫מטרופוליניות‪13 ................................................................................................‬‬ ‫הקמת רשויות מטרופוליניות‪15 ...........................................................................‬‬ ‫הביקורת הנאו‪-‬שמרנית‪17 ..................................................................................‬‬ ‫פירוק רשויות מטרופוליניות בבריטניה‪18 .............................................................‬‬ ‫התפנית בקנדה‪20 ..............................................................................................‬‬ ‫פתרונות רווחים בעשור האחרון‪23 .....................................................................‬‬ ‫מסקנות ‪ -‬לקחי הניסיון בעולם המערבי‪26 ..........................................................‬‬ ‫ניסיונות לרפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב וכישלונם‪29 .....................................‬‬ ‫המסגרת החוקית והמנהלית לרפורמה מוניציפלית בישראל‪29 ..............................‬‬ ‫‪30‬‬ ‫ועדת בן שחר ‪ -‬עיריית‪-‬גג לכל המטרופולין‪.....................................................‬‬ ‫‪33‬‬ ‫ועדת שחר ‪ -‬מיזוגים במזרח המטרופולין‪.......................................................‬‬ ‫‪35‬‬ ‫ועדת זנבר ‪ -‬ההכרה בקשיי המימוש של רפורמות גדולות‪.................................‬‬ ‫‪37‬‬ ‫שנות השמונים ‪ -‬רתיעה מרפורמות‪...............................................................‬‬ ‫‪40‬‬ ‫לחצים על מערך הרשויות המקומיות במטרופולין תל‪-‬אביב‪.............................‬‬ ‫‪40‬‬ ‫התגברות הלחצים על גבולותיהן של מועצות אזוריות‪.....................................‬‬ ‫‪42‬‬ ‫השפעת הלחצים על השוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‪..........‬‬ ‫‪45‬‬ ‫הערכת דפוסי חשיבה ופעולה בישראל לאור הניסיון בעולם המערבי‪.................‬‬ ‫מסקנות וכיוונים לרפורמה בשנות התשעים‪46 ...........................................................‬‬ ‫רשימת מקורות‪...................................................................................................‬‬ ‫‪3‬‬ ‫‪49‬‬ ‫‪4‬‬ ‫על המחבר‬ ‫ד"ר ערן רזין ‪ -‬חוקר במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‪ ,‬ומרצה בכיר במחלקה לגאוגרפיה‬ ‫באוניברסיטה העברית‪.‬‬ ‫על מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬ ‫המודעות בדבר חשיבותו של מחקר מכוון למדיניות גוברת והולכת‪ ,‬לא רק בקרב חוקרים וקובעי‬ ‫מדינות‪ ,‬אלא גם בקרב קרנות ציבוריות ופרטיות‪ .‬קרן פלורסהיימר‪ ,‬שבראשה עומד ד"ר סטיבן ה'‬ ‫פלורסהיימר‪ ,‬יזמה את ייסודו של מכון מחקר שיתרכז במחקרים העוסקים בסוגיות מדיניות‬ ‫ארוכות טווח‪ .‬מטרתו הבסיסית של המכון היא לחקור תהליכים יסודיים שיעסיקו את קובעי‬ ‫המדיניות בעתיד‪ ,‬לנתח את המגמות וההשלכות ארוכות הטווח של תהליכים אלה ולהציע לקובעי‬ ‫המדיניות חלופות של מדיניות ואסטרטגיה‪.‬‬ ‫חברי הוועד המנהל של המכון הם‪ :‬ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר )יו"ר(‪ ,‬עו"ד י' עמיהוד בן‪-‬פורת‬ ‫)סגן יו"ר(‪ ,‬מר דוד ברודט‪ ,‬הממונה על התקציבים במשרד האוצר‪ ,‬ומר הירש גודמן‪ ,‬העורך הראשי‬ ‫של ה"ג'רוסלם ריפורט"‪ .‬מנהל המכון הוא פרופ' עמירם גונן‪ ,‬מן המחלקה לגאוגרפיה‬ ‫באוניברסיטה העברית בירושלים‪.‬‬ ‫פרויקט אחד בתכנית העבודה של המכון‪ ,‬בראשות פרופ' עמירם גונן וד"ר ראסם חמאיסי‪ ,‬עוקב‬ ‫אחר מגמות חברתיות‪ ,‬כלכליות וגאוגרפיות בקרב האוכלוסייה הערבית ומנתח אותן‪ ,‬על‪-‬מנת‬ ‫לבנות במשך הזמן הצעות מדיניות כוללות לרמות השונות של קובעי המדיניות בישראל בכל‬ ‫התחומים הרלוונטיים‪ .‬הערבים בישראל‪ ,‬המהווים ‪ 18‬אחוזים מהאוכלוסייה‪ ,‬עדיין עומדים בפני‬ ‫האתגר של שילובם בחיי המדינה ומציאת פתרון נאות לבעיותיהם‪.‬‬ ‫פרויקט שני‪ ,‬בראשות פרופ' אריה שחר ופרופ' עמירם גונן‪ ,‬עוקב אחר תהליכים בתחומי הכלכלה‪,‬‬ ‫החברה והממשל במרחב הליבה של מדינת ישראל ‪ -‬אותו חבל מטרופוליני במרכז הארץ‪ ,‬הכולל‬ ‫בתוכו את מרבית אוכלוסיית ישראל ואת עיקר הפעילות המשקית‪ .‬דגש רב מושם בפרויקט זה על‬ ‫חקר תפקידיהן של הרשויות המקומיות בעידן של ביזור סמכויות‪ ,‬במטרה להציע מדיניות‬ ‫ואמצעים לחיזוק יכולתן של הרשויות לעמוד באתגרים החדשים של שירות ופיתוח‪ .‬דגש אחר‬ ‫מושם על חקר המערכות המרחביות של הכלכלה והחברה הפועלות בחבל הליבה‪ ,‬במטרה להציע‬ ‫מדיניות ואמצעים לשכלולו של חבל זה‪ ,‬בעידן של כלכלה גלובלית‪.‬‬ ‫‪4‬‬ 5 5 ‫‪6‬‬ ‫הקדמה‬ ‫על פרויקט הליבה‬ ‫עם פרסום עבודתו של ד"ר ערן רזין "לקראת רפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב"‪ ,‬פותח‬ ‫מכון פלורסהיימר בסדרת פרסומים חדשה במסגרת "פרויקט הליבה"‪ .‬המחקרים שבפרויקט‬ ‫עוסקים בפנים הרבות של פיתוח‪ ,‬תכנון ומנהל מטרופוליני‪ ,‬ומיועדים ליצור תשתית ידע לגיבוש‬ ‫קווי מדיניות חדשים עבור ליבת ישראל‪.‬‬ ‫פרויקט הליבה עוסק בלימוד שיטתי של גורמי הצמיחה של האזור המרכזי של מדינת ישראל‪,‬‬ ‫המשתרע לאורך מישור החוף החל מצפון לנתניה ועד דרומית לאשדוד‪ ,‬כאשר במזרח משתרע אזור‬ ‫הליבה מזרחה למודיעין‪ ,‬בואכה העלייה לירושלים‪ .‬באזור זה מתרכזת למעלה ממחצית‬ ‫האוכלוסייה של מדינת ישראל וחלק גדול ומשמעותי של כלכלת ישראל‪ .‬ריכוז האוכלוסייה‬ ‫והפעילות הכלכלית יוצר מערכות צפופות ומורכבות של מגורים‪ ,‬אזורי תעשייה ומסחר‪ ,‬מערכת‬ ‫תשתית ושטחי נופש‪ .‬המוביליות הגאוגרפית הגדולה בין חלקי האזור גורמת לעומס רב בעורקי‬ ‫התחבורה הראשיים של האזור‪ .‬הצפיפויות הגבוהות‪ ,‬המאפיינות את אזור הליבה וקשיי התחבורה‬ ‫והתובלה בין חלקיו השונים‪ ,‬פוגעים באיכות החיים של אוכלוסיית המרחב ואף גורמים קשיים‬ ‫ניכרים לפעילות הכלכלית שבו‪ .‬תכנון מרחבי יעיל הינו חיוני לשמירת מעמדו וכושר חיוניותו של‬ ‫אזור הליבה‪.‬‬ ‫הצפיפות הגבוהה והקרקע היקרה באזור יוצרים לחץ חזק של התיישבות פרוורית בשולי הליבה‪.‬‬ ‫גל התיישבות זה הולך ומרחיב מדי שנה את השתרעות אזור הליבה‪ .‬מכל התהליכים המרחביים‪,‬‬ ‫המעצבים את מפת ישראל‪ ,‬זהו התהליך היחיד שהשפעתו היא הגדולה ביותר על עיצוב המרחב‬ ‫הלאומי‪ .‬תהליך הפרוור הוא בעל משמעות גדולה בביקוש הגדל לקרקע באזור המרכזי של ישראל‪.‬‬ ‫כמו‪-‬כן‪ ,‬משפיע הפרוור על המבנה החברתי‪-‬מרחבי של אוכלוסיית הליבה‪ .‬לימוד מעמיק של שולי‬ ‫הליבה מבחינת תהליכי הצמיחה הפיזיים‪ ,‬הכלכליים והמנהליים‪ ,‬הוא אחד ממוקדי החקירה‬ ‫הראשיים של הפרויקט כולו‪.‬‬ ‫לבד מהיות אזור הליבה מרכז הפעילות הכלכלית של ישראל‪ ,‬הוא אף מהווה מוקד פוליטי ראשון‬ ‫במעלה ותחום מוביל בחיי החברה והתרבות של ישראל‪ .‬ניתן לומר‪ ,‬שקיים אינטרס כלל‪-‬לאומי‬ ‫לפעילותו היעילה ולשגשוגו הכלכלי של האזור‪ ,‬משום שהליבה הינה הכוח המוביל את ישראל‬ ‫לעולם המשוכלל והמתקדם ביותר‪.‬‬ ‫פרויקט הליבה עוסק בשלושה מסלולי מחקר ראשיים‪ :‬א( ארגון ומנהל מוניציפלי; ב( הצמיחה‬ ‫הכלכלית של אזור הליבה; ג( תכנון אסטרטגי ויצירת תשתיות "מאפשרות" להתפתחות האזור‪.‬‬ ‫עבודתו של ד"ר ערן רזין משתייכת לקבוצה הראשונה של המחקרים‪ .‬העבודה מסכמת את הניסיון‬ ‫הבינלאומי והישראלי ברפורמות מוניציפליות ומצביעה על כוונים אפשריים בלימוד נושאים של‬ ‫רה‪-‬ארגון מוניציפלי‪ .‬בעקבות הכרת הידע התאורטי והאמפירי הרב‪ ,‬נוטות המלצות המדיניות של‬ ‫‪6‬‬ ‫‪7‬‬ ‫ד"ר ערן רזין לעבר שיתוף פעולה בין הרשויות הרבות הנכללות בליבת ישראל‪ ,‬כאשר הרעיון‬ ‫המוכר של יצירת עיריית‪-‬גג למטרופולין או דרג ביניים בין הרשות המקומית לשלטון המרכזי‪,‬‬ ‫אינם זוכים להמלצה ולתמיכה נרחבת‪.‬‬ ‫פרויקט הליבה ימשיך לשתף את הציבור הישראלי במסקנות מרכזיות בתחומי המחקר וקביעת‬ ‫המדיניות באזור הליבה‪ .‬אנו מקווים שמכון פלורסהיימר יהפוך לבמה מרכזית של מפגש ולימוד‬ ‫משותף בין נציגי השלטון המרכזי על כל שלוחותיו‪ ,‬הרשויות המקומיות הרבות באזור הליבה‬ ‫והמוסדות האקדמיים‪ ,‬בהם מתנהל מחקר בנושאי הליבה השונים‪.‬‬ ‫בברכה‪,‬‬ ‫פרופ' אריה שחר פרופ' עמירם גונן‬ ‫מנהלי פרויקט הליבה‬ ‫תודתי לד"ר מרים גבאי ולאנה חזק ממשרד הפנים על סיוען רב הערך‪.‬‬ ‫ערן רזין‬ ‫‪7‬‬ ‫‪8‬‬ ‫מבוא‬ ‫מטרופולין תל אביב וסביבותיו מהווים את אזור הליבה הכלכלית הלאומית של מדינת ישראל‪.‬‬ ‫מעצבי המדיניות המרחבית בישראל שמו באופן מסורתי את הדגש דווקא על פיתוח אזורי‬ ‫השוליים‪ ,‬וזאת בראש וראשונה מסיבות גאופוליטיות‪ .‬רווחה גם התפיסה‪ ,‬שריכוז האוכלוסייה‬ ‫והפעילות הכלכלית באזור המרכז אינו יעיל ואינו רצוי‪ ,‬לאור עלויות הצפיפות הכרוכות בכך‬ ‫והפגיעה באיכות הסביבה ובקרקע החקלאית )שרון‪ ;1951 ,‬ברוצקוס‪ ;1964 ,‬פינס‪ .(1991 ,‬עם‬ ‫זאת‪ ,‬ניתן לטעון שהראייה השלילית של הצמיחה במרכז הארץ והיעדר מדיניות ברורה כלפי דפוסי‬ ‫הפיתוח באזור זה‪ ,‬מתעלמים מהקשר שבין תפקוד אזור הליבה הכלכלית של מדינת ישראל לבין‬ ‫חוסנה הכלכלי של המדינה‪ .‬המערכת הכלכלית באזור הליבה היא המוקד לקשרים של מדינת‬ ‫ישראל עם המערכת הכלכלית הבין‪-‬לאומית‪ ,‬ובאזור הליבה מצוי המפתח להשתלבות גוברת של‬ ‫ישראל ברשתות עסקיות בין‪-‬לאומיות )שחר‪ ,‬שורץ ופלזנשטיין‪ ;1993 ,‬רזין ושורץ‪ .(1992 ,‬מכך‬ ‫עולה‪ ,‬שיש לשקוד על הסרת המכשולים‪ ,‬המקשים על תפקודו היעיל של אזור הליבה‪ .‬שירותים‬ ‫נאותים‪ ,‬תשתית מתקדמת ומתפקדת‪ ,‬מערך שימושי קרקע הגיוני‪ ,‬שוק דיור מאוזן‪ ,‬יחסים‬ ‫חברתיים תקינים וסביבה מעודדת עסקים ‪ -‬כל אלה הם תנאים חשובים לצמיחה כלכלית באזור‬ ‫הליבה‪.‬‬ ‫מערכת שלטון מקומי חזקה ויעילה‪ ,‬יש לה השפעה רבה על תפקוד הליבה ועל התפתחותה‪.‬‬ ‫יעילותה של מערכת השלטון המקומי‪ ,‬מושפעת מגורמים ספציפיים‪ ,‬כגון אישיותם וכישוריהם של‬ ‫נבחרי ציבור ואנשי מנהל‪ ,‬אך גם מדפוסי הארגון הפורמליים‪ .‬דפוסים אלה נוגעים למספר הדרגים‬ ‫השלטוניים‪ ,‬לחלוקת הסמכויות ביניהם‪ ,‬לדרכי שיתוף הפעולה והתחרות בין יחידות השלטון‬ ‫המקומי ומפת הרשויות המקומיות‪.‬‬ ‫רפורמות בארגון השלטון המקומי נמצאות לעתים תכופות על סדר היום הציבורי ומהוות את‬ ‫אחת הסוגיות הוותיקות בתחום המדיניות העירונית והאזורית‪ .‬הצעות לרציונליזציה של מערכת‬ ‫השלטון המקומי ולהתאמתה למציאות משתנה תומכות‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬בהגדלת האוטונומיה של‬ ‫השלטון המקומי‪ ,‬האמורה לשפר ולייעל את ניהול המרחב‪ .‬אכן‪ ,‬גם הצעות הפונות לכיוונים‬ ‫מנוגדים בתכלית‪ ,‬כגון הקמת דרג שני מטרופוליני של שלטון מקומי לעומת שימורו של מבנה‬ ‫מפוצל‪ ,‬מצביעות כולן על המגמה להגברת עצמאותו של השלטון המקומי‪ .‬תוצאות יישומן של‬ ‫ההצעות אינן תואמות בהכרח את הכוונות המוצהרות‪ ,‬והקשר בין ארגון השלטון המקומי לבין‬ ‫מידת עצמאותו אינו חד‪-‬ערכי‪.‬‬ ‫בישראל לא נערכה מעולם רפורמה מוניציפלית‪ ,‬והמערכת המוניציפלית שעוצבה ברובה בשנות‬ ‫הארבעים והחמישים‪ ,‬עברה מאז רק שינויים קלים‪ .‬ההכרה בנחיצותן של רפורמות עלתה מפעם‬ ‫לפעם‪ ,‬בעיקר לאור הטענה‪ ,‬שלפיצול מערכת השלטון המקומי למספר רב של רשויות מקומיות‬ ‫קטנות יש השלכות תכנוניות ותקציביות שליליות‪ .‬בעיית גבולות שטחי שיפוט מוניציפליים‪,‬‬ ‫המשקפים נסיבות היסטוריות מסוימות‪ ,‬ולאו דווקא שיקולים של ניהול המרחב העירוני‪ ,‬נצפתה‬ ‫באופן מיוחד באזורים מטרופוליניים‪ .‬האבחנה החדה בין שלטון מקומי עירוני לשלטון מקומי‬ ‫‪8‬‬ ‫‪9‬‬ ‫כפרי גרמה גם היא לסכסוכים תכופים בין רשויות מקומיות עירוניות לכפריות‪ .‬אלא‪ ,‬שההצעות‬ ‫השונות לעריכת רפורמות מוניציפליות לא יושמו והתמצו בשינויי גבול אינקרמנטליים במפת‬ ‫השלטון המקומי‪ ,‬שההחלטות עליהם התקבלו באופן פרטני‪.‬‬ ‫תמונת מצב זו‪ ,‬לפיה ארגון השלטון המקומי באזור הליבה של ישראל משקף בעיקרו נסיבות‬ ‫היסטוריות מהשנים שלפני קום המדינה ומשנות החמישים‪ ,‬מעלה את השאלה‪ ,‬באיזו מידה נחוץ‬ ‫להתאים את מערך השלטון המקומי לתנאי וצורכי שנות התשעים‪ .‬הסקירה הנוכחית באה להעריך‬ ‫סוגיה זו באמצעות ניתוח התמורות שחלו בדפוסי החשיבה הנוגעים לרפורמות מטרופוליניות‬ ‫במדינות המערב‪ ,‬הערכת מקומן של הרפורמות שהוצעו בישראל ביחס לדפוסי חשיבה אלה וציון‬ ‫הנסיבות לאי‪-‬יישומן‪.‬‬ ‫המטרה העיקרית של הסקירה היא לזהות את הנושאים הראויים לבדיקה ולפיתוח נוספים לשם‬ ‫גיבוש המלצות מבוססות‪ ,‬הנוגעות לארגון המוניציפלי וליחסי שלטון מרכזי ‪ -‬שלטון מקומי באזור‬ ‫הליבה של ישראל‪ .‬הסקירה מתייחסת לשאלות‪ :‬האם ניתן לזהות ארגון אופטימלי למערכת‬ ‫השלטון המקומי במטרופולין תל אביב ובסביבתו‪ ,‬או שיעילות התפקוד של השלטון המקומי‬ ‫ומידת האוטונומיה שהוא זוכה לה אינם דווקא פונקציה של ארגון? האם תקפות עדיין התפיסות‬ ‫שהנחו בראשית שנות השבעים את ההמלצות להקמת עיריית‪-‬גג במטרופולין תל אביב‪ ,‬או שתנאי‬ ‫שנות התשעים מחייבים פתרונות מסוג אחר? מהן הבעיות שיקשו על תפקודו היעיל של‬ ‫המטרופולין בשנות התשעים‪ ,‬אם לא יתבצעו השינויים המתאימים בארגון השלטון המקומי?‬ ‫הסקירה פותחת בהערכת הניסיון בתחום הרפורמות המטרופוליניות בעולם המערבי‪ :‬שיקולים‬ ‫מרכזיים לעריכת רפורמות מוניציפליות‪ ,‬האבחנה המהותית בין רפורמות מוניציפליות במערכות‬ ‫אוניטריות לרפורמות במערכת הפדרלית האמריקאית והבדלים אפשריים בין רפורמות באזורי‬ ‫גלעין לרפורמות באזורי שוליים‪ .‬בהמשך‪ ,‬נסקרים שינויים בתפיסות הנוגעות לרפורמות באזורים‬ ‫מטרופוליניים ‪ -‬התנועה לרפורמה בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה והתגובה‬ ‫הנאו‪-‬שמרנית בשנות השמונים‪ .‬הסעיפים הבאים מתמקדים בניסיון הישראלי‪ :‬הניסיונות‬ ‫לעריכת רפורמות מוניציפליות במטרופולין תל אביב ובמפת הרשויות המקומיות בישראל בכלל‬ ‫וכישלונם‪ ,‬הלחצים הגוברים על מערך הרשויות המקומיות בישראל ומשמעותם לגבי מטרופולין‬ ‫תל אביב‪.‬‬ ‫המסקנות המרכזיות העולות מהסקירה הן כדלקמן‪:‬‬ ‫‪ .1‬בשוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב קיימות בעיות מהותיות‪ ,‬המשפיעות על‬ ‫הארגון המוניציפלי והמושפעות ממנו‪ .‬באזור זה סכסוכי הגבולות המוניציפליים הם חריפים‪,‬‬ ‫ולהחלטות שתתקבלנה בשנים הקרובות תהיה השפעה ארוכת טווח על מבנהו ותפקודו של‬ ‫המטרופולין‪.‬‬ ‫‪9‬‬ ‫‪10‬‬ ‫‪ .2‬ארגון‪-‬מחדש זה או אחר של מערכת השלטון המקומי בחלקיו הפנימיים של המטרופולין איננו‬ ‫נראה כיום כגורם מרכזי העשוי להשפיע על האפקטיביות ועל האוטונומיה של השלטון‬ ‫המקומי‪ .‬עם זאת‪ ,‬ארגון‪-‬מחדש כזה אולי נחוץ בתחומים מסוימים‪.‬‬ ‫‪ .3‬התפיסות המקובלות בישראל בנוגע לרפורמות מוניציפליות עדיין מושפעות מרעיונות שעוצבו‬ ‫על‪-‬סמך תנאי שנות השישים והשבעים‪ .‬ההכרה בנחיצותן של מסגרות גמישות של שיתוף‬ ‫פעולה מוניציפלי ‪ -‬איגודים חד‪-‬משימתיים לאספקת שירות מסוים או לביצוע תפקוד מסוים‪,‬‬ ‫פורומים לתיאום ושיתוף פעולה וחברות משותפות ‪ -‬הינה חלקית בלבד‪ .‬לפיכך‪ ,‬יש לבדוק‬ ‫באופן מעמיק יותר את דפוסי השיתוף המוניציפלי הקיימים כיום במטרופולין תל אביב ואת‬ ‫האפשרות להרחיבם‪.‬‬ ‫רפורמות מטרופוליניות ‪ -‬תמורות בדפוסי חשיבה בעולם המערבי‬ ‫שיקולים בביצוע שינויים במערך השלטון המקומי‬ ‫ביצוע שינויים במערך השלטון המקומי מחייב טיפול בשאלה של מציאת האיזון בין מספר‬ ‫שיקולים‪ ,‬הסותרים זה את זה לעתים קרובות‪ .‬השיקול הראשון נוגע ליעילות כלכלית ולאספקת‬ ‫שירותים אפקטיבית‪ .‬שיקול זה מחייב התאמה בין גודל וצורת תחומי השיפוט לבין תפקידי‬ ‫הרשויות המקומיות‪ ,‬על‪-‬מנת לייעל מירבית את מתן השירותים ואת תכנון השטח ופיתוחו‪ .‬מבנה‬ ‫פשוט ונוח להבנה של מערכת השלטון המקומי‪ ,‬ובו חלוקה ברורה של סמכויות ומספר מזערי של‬ ‫דרגים וארגונים לביצוע המטלות‪ ,‬עשוי גם הוא לתרום ליעילות ולאפקטיביות השלטון המקומי‪.‬‬ ‫שיקול שני‪ ,‬הנוגד לעתים את הראשון‪ ,‬הוא שוויוניות‪ .‬עקרון השוויוניות מחייב שמירה על איזון‬ ‫סביר בין הרשויות המקומיות השונות מבחינת נטל המסים ורמת השירותים‪ .‬משמעותו של איזון‬ ‫כזה היא‪ ,‬בין היתר‪ ,‬שיש לשאוף לכך שתחומי שיפוט ייהנו מבסיס כלכלי רחב דיו לביצוע נאות‬ ‫של תפקידי הממשל המקומי‪.‬‬ ‫שמירה על עקרונות דמוקרטיים של מעורבות הציבור וקשר בלתי אמצעי בין הציבור לנבחריו‬ ‫)‪ (public participation‬הינם שיקול שלישי‪ ,‬הסותר לעתים קרובות את עקרון היעילות ובעיקר‬ ‫את עקרון השוויוניות‪ .‬מעורבות הציבור מתבטאת ביכולתם של התושבים להשפיע על מקבלי‬ ‫ההחלטות‪ ,‬וכן באחריות ישירה של הנבחרים כלפי בוחריהם )‪ .(accountability‬שיקול זה מכיר‬ ‫בזכותן של קהילות לשמור על זהותן התרבותית‪ ,‬הדתית והחברתית ולשמר את אופי המקום‬ ‫מבחינת סגנון חיים ומאפיינים פיזיים‪ .‬השיקול מחייב שמירה על חפיפה מקורבת בין תחומיהן‬ ‫של קהילות מגובשות לבין מפת הרשויות המקומיות‪.‬‬ ‫במדינות בהן הפוליטיקה ברמה המקומית קשורה לפוליטיקה ברמה הלאומית‪ ,‬ציפיותיהן של‬ ‫מפלגות פוליטיות לזכות ביתרון מקונפיגורציה מסוימת של תחומי שיפוט משפיעות גם הן על‬ ‫‪10‬‬ ‫‪11‬‬ ‫סכסוכי גבולות מוניציפליים ועל רפורמות מקיפות בשלטון המקומי‪ .‬לבסוף‪ ,‬מגבלות חוקיות‬ ‫מהוות גם הן קריטריון להערכת תביעות לשינויי גבולות מוניציפליים‪ ,‬אם כי ניתן לשנותן‬ ‫במסגרת רפורמות רחבות )‪, 1992‬רזין וחסון ;‪.(Barlow, 1981; Hampton, 1980; Rowat, 1991‬‬ ‫ניתוח שיקולי היעילות‪ ,‬השוויוניות ומעורבות התושבים מתייחס‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬לאינטרסים של‬ ‫הפרטים המתגוררים בתחום הרלוונטי )אינטרסים של צריכה(‪ .‬עם זאת‪ ,‬לחצים לעריכת רפורמות‬ ‫מוניציפליות‪ ,‬או לסיכולן‪ ,‬קשורים‪ ,‬לעתים קרובות‪ ,‬באינטרסים של פיתוח כלכלי )אינטרסים של‬ ‫ייצור( )‪ .(Cox and Nartowicz, 1980‬שיקולי היעילות והשוויוניות נוגעים ישירות לגורמים‬ ‫הכלכליים הפועלים ומשקיעים באזור‪ .‬שיקול מעורבות התושבים מתייחס‪ ,‬כשהמדובר‬ ‫באינטרסים של ייצור‪ ,‬ליכולתם של הגורמים הכלכליים להשפיע על מדיניות השלטון המקומי‬ ‫כלפיהם‪ ,‬ולזכות ביתרונות הודות לתחרות בקרב רשויות מקומיות על משיכת השקעות כלכליות‪.‬‬ ‫הצעות לרפורמות מוניציפליות מעמידות‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬את עקרונות היעילות והשוויוניות כשיקולים‬ ‫העיקריים לשינוי המערך המוניציפלי הקיים‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬עקרון מעורבות התושבים מתקשר‪,‬‬ ‫בדרך כלל‪ ,‬עם השמירה על מערכים מוניציפליים היסטוריים‪ .‬אינטרסים של פיתוח כלכלי עשויים‬ ‫להימצא משני צדי המתרס‪ ,‬אם כתומכים ברציונליזציה של מערך השלטון המקומי )‪Cox and‬‬ ‫‪ ,(Jonas, 1993‬או כרואים בפיצול מוניציפלי נכס עבור פירמות במטרופולין )‪.(Wolpert, 1991‬‬ ‫סיכוייה של רפורמה להתממש גבוהים‪ ,‬כאשר יש חפיפה בין האינטרסים של הייצור לבין‬ ‫האינטרסים של הצריכה‪ ,‬כלומר‪ ,‬הן התושבים והן הגורמים הכלכליים הפועלים באזור תומכים‬ ‫ברפורמה בכיוונים דומים‪.‬‬ ‫האבחנה בין מערכות אוניטריות למערכות פדרליות‬ ‫סיכויי יישומן של רפורמות מוניציפליות‪ ,‬ההליכים הפורמליים הכרוכים בהן‪ ,‬טיב המשחק‬ ‫הפוליטי והשיקולים הנלקחים בחשבון תלויים כולם בסוג המערכת הפוליטית במדינה‪ ,‬מבחינת‬ ‫חלוקת הסמכויות בין רמות השלטון השונות‪ .‬במדינות אוניטריות‪ ,‬כגון אנגליה‪ ,‬מדינות‬ ‫סקנדינביה ומדינות מערב‪-‬אירופאיות אחרות‪ ,‬הכוח הפוליטי נתון בידי השלטון המרכזי‪ ,‬המחזיק‬ ‫את מירב סמכויות קבלת ההחלטות גם בנושאים אזוריים‪ .‬הסמכות החוקית לשינוי תחומי‬ ‫שיפוט מוניציפליים במדינות אלו נתונה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬בידי השלטון המרכזי‪ .‬הטיפול בתביעות‬ ‫לשינויי גבולות מסתמך בעיקרו על הערכה ביורוקרטית )כגון זו של ועדה מייעצת( וניתן לערוך‬ ‫שינויים ללא הסכמתן של כל הרשויות הנוגעות בדבר )שפט וכהן‪ .(1977 ,‬לשיקולים רציונליים של‬ ‫אספקת שירותים יעילה ושוויוניות יש משקל ניכר במערכת זו‪ ,‬אך גם העדפות פוליטיות של‬ ‫השלטון המרכזי יכולות להשפיע באופן ניכר על התוצאות )‪.(Hampton, 1991; Morlan, 1981‬‬ ‫המערכת הפדרלית של ארצות הברית מייצגת את הקוטב הנגדי בקרב הדמוקרטיות המערביות‪,‬‬ ‫המתאפיין בהיעדר סמכות מרכזית האחראית על ארגון השלטון המקומי‪ .‬השורשים‬ ‫האידאולוגיים העמוקים של ‪ Jeffersonian “grass roots” democracy‬הביאו בארצות הברית‬ ‫‪11‬‬ ‫‪12‬‬ ‫להדגשת עקרון השיתוף המירבי של התושבים בשלטון המקומי )‪maximizing public‬‬ ‫‪ .(participation‬סיפוח שטחים התאפשר‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬רק לאחר שאושר בהצבעת רוב בשטח‬ ‫המועמד לסיפוח ובעיר המספחת‪ ,‬והיה קושי רב לכפות שינויים בתחומי שיפוט גם כאשר לשינוי‬ ‫היו טעמים תכנוניים או חברתיים חזקים )‪ .(Gunlicks, 1981‬כך‪ ,‬נכשלו‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬ניסיונות‬ ‫לעריכת רפורמות בארגון השלטון המקומי בארצות הברית )‪.(McKay, 1983; Teaford, 1979‬‬ ‫שינויים מוניציפליים בארצות הברית התבטאו בעיקר בהקמת רשויות מקומיות חדשות‬ ‫)‪ (incorporation‬וסיפוח שטחים‪ ,‬שטרם התאגדו ברשות מקומית כלשהי )‪ ,(annexation‬ולאו‬ ‫דווקא בשינויי גבולות בין רשויות מקומיות קיימות )‪ .(Adrian and Press, 1977‬זירת העימות‬ ‫בארצות הברית‪ ,‬בכל הנוגע לסכסוכי גבולות‪ ,‬היא על‪-‬פי רוב‪ ,‬בבתי המשפט ולא בוועדה‬ ‫ביורוקרטית הכפופה לשלטון המרכזי‪ .‬בארצות הברית רשאי בית המשפט לפסול החלטות על‬ ‫סיפוח שטחים לרשות מוניציפלית קיימת או על הקמת רשות חדשה‪ ,‬גם מנימוקים מקצועיים‪,‬‬ ‫כגון צורתו של תחום שיפוט‪ ,‬המייקרת אספקת שירותים והמכבידה עליהם‪ ,‬או גודל ורמת פיתוח‬ ‫בלתי מספקים בתחום השיפוט המוצע )‪ .(Mandelker, 1966‬עם זאת‪ ,‬יכולת ההתערבות‬ ‫ממניעים מקצועיים של השלטון המרכזי במדינה אוניטרית גדולה בהרבה מיכולתם של בתי‬ ‫המשפט להכריע בסוגיות אלו בארצות הברית‪.‬‬ ‫מכאן‪ ,‬שהמערכת הפדרלית האמריקאית‪ ,‬היא לכאורה דמוקרטית יותר מאשר כל מערכת‬ ‫אוניטרית ופועלת בהתאם לעקרון ה‪ laissez-faire-‬במובן של הגבלת יכולתה של המדינה לבצע‬ ‫שינויים בניגוד לרצון התושבים הנוגעים בדבר‪ ,‬ובהשארת הרשות השופטת )ולא הרשות‬ ‫המבצעת( כגורם מתווך ומכריע במחלוקות‪ .‬לשיקולים כוללניים של שוויוניות ויעילות מירבית‬ ‫אין מקום רב במערכת פדרלית זו‪ ,‬אך גם לא לכפיית שינויי גבולות‪ ,‬הנובעים מנטיות פוליטיות‬ ‫של רבדי השלטון הגבוהים‪.‬‬ ‫מדינות פדרליות אחרות נמצאות בין המודל הפדרלי האמריקאי למודל האוניטרי‪ ,‬ובדרך כלל‪,‬‬ ‫נוטות יותר לכיוונו של האחרון‪ .‬בקנדה‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬המסורת הפוליטית הבריטית הייתה חזקה‬ ‫מההשפעות האמריקאיות‪ ,‬והממשלות הפרובינציאליות ביצעו שינויים משמעותיים ללא הסכמת‬ ‫הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר )‪ .(Higgins, 1986; Sancton, 1991a‬עם זאת‪ ,‬כמדינה‬ ‫פדרלית‪ ,‬הבסיס החוקי לשינויי גבולות מוניציפליים בקנדה משתנה מפרובינציה לפרובינציה‪ .‬גם‬ ‫בארצות הברית משתנה הבסיס החוקי ממדינה למדינה‪ ,‬ובמספר קטן של מדינות‪ ,‬כגון וירג'יניה‪,‬‬ ‫ניתן לכפות סיפוח אזור כפרי מתעייר )‪ .(Adrian and Press, 1977; Eyre, 1969‬המדינות‬ ‫הפדרליות המהוות‪ ,‬אפוא‪ ,‬כר פורה לבחינת מגוון צורות הארגון המוניציפליות‪.‬‬ ‫‪12‬‬ ‫‪13‬‬ ‫רפורמות מוניציפליות באזורי ליבה ובאזורי שוליים לאומיים‬ ‫אופיין וסיכוייהן של רפורמות מוניציפליות מושפעים לא רק מסוג המערכת הפוליטית‪ ,‬אלא גם‬ ‫ממיקום האזור בו מוצע השינוי במרחב הלאומי‪ .‬הרפורמות הגדולות והידועות בארגון השלטון‬ ‫המקומי‪ ,‬ששימשו תקדימים ללימוד וחיקוי במדינות רבות‪ ,‬בוצעו במטרופולינים גדולים‬ ‫ומרכזיים‪ ,‬כגון לונדון וטורונטו‪ .‬רפורמות מטרופוליניות זכו להתעניינות רבה יותר מכל שינוי‬ ‫אחר במערכת השלטון המקומי‪ .‬אולם‪ ,‬המציאות היא שביצוע שינויים באזורים המרכזיים הוא‬ ‫דווקא קשה יותר וכרוך בעימותים חריפים‪.‬‬ ‫הגמישות בשינוי מסגרות מוניציפליות גבוהה דווקא באזורי שוליים‪ ,‬מכיוון שהמערכת היישובית‬ ‫שם והמסגרות המוניציפליות הקשורות בה‪ ,‬נמצאות בשלב מוקדם יותר של התפתחות‪ .‬יתרה‬ ‫מכך‪ ,‬אינטרסים מקומיים באזורי השוליים נוטים להיות חלשים יותר מאשר באזורים מרכזיים‪,‬‬ ‫והממשלה יכולה ביתר קלות לכפות שם שינויים ולנסות מסגרות חדשות )‪Razin and Hazan,‬‬ ‫‪ .(1993‬לעומת זאת‪ ,‬לאזורי ליבה היסטוריה ארוכה של פיתוח‪ ,‬המלווה שימושי קרקע‬ ‫אינטנסיביים‪ ,‬דגם מורכב של בעלויות קרקע ומגוון אינטרסים שהתגבשו סביב תחומי השיפוט‬ ‫המוניציפליים הקיימים‪ .‬כל אלה מקשים מאוד על ביצוע שינויים‪.‬‬ ‫התפתחות הפיצול המוניציפלי באזורי מטרופולין‬ ‫מאז המחצית השנייה של המאה ה‪ ,19 -‬התרחב במהירות השטח הבנוי בערים הגדולות‬ ‫שבמדינות המערב‪ ,‬בעקבות זרמי הגירה מכפר לעיר‪ ,‬ריבוי טבעי גבוה ושיפורים מהותיים‬ ‫באמצעי התחבורה העירונית‪ .‬ההתרחבות לוותה בהרחבה מקבילה של תחומי השיפוט העירוניים‪.‬‬ ‫הרחבת תחומי השיפוט של הערים הגדולות הייתה פשוטה יחסית בארצות הברית‪ ,‬עד ראשית‬ ‫המאה העשרים‪ .‬רוב תושבי האזורים שבחזית ההתפשטות העירונית תמכו בסיפוחם לערים‬ ‫המרכזיות בזכות השירותים העדיפים שהעניקה העיר‪ ,‬בראש וראשונה בתחום אספקת המים‬ ‫ומערכת הביוב‪ .‬למעשה‪ ,‬סופחו מרבית האזורים הפרווריים עוד בטרם הגיעו לדרגת פיתוח‪,‬‬ ‫המאפשרת התארגנות כישות עצמאית‪ .‬גם בבריטניה התאפשרה‪ ,‬עד לשנות העשרים של המאה‬ ‫העשרים‪ ,‬התרחבות מהירה של העיריות הגדולות על חשבון רשויות מקומיות כפריות‪ ,‬אף כי‬ ‫השלטון המרכזי בלם תביעות של רשויות עירוניות לספח אליהן שטחים כפריים נרחבים שלא‬ ‫לצרכי פיתוח מידיים )‪.(Teaford, 1979‬‬ ‫בעשורים הראשונים של המאה העשרים הסתיים תהליך ההתרחבות המהיר של שטחי השיפוט‬ ‫של הערים המרכזיות בארצות הברית ובבריטניה‪ .‬סיפוח שטחים‪ ,‬המצויים בשולי מטרופולינים‬ ‫אמריקאיים‪ ,‬לרשויות עירוניות ובפרט לעיר המרכזית במטרופולין‪ ,‬איבד את תמיכתם של‬ ‫התושבים ובעלי הנכסים באזורים המועמדים לסיפוח )‪ .(Adrian and Press, 1977‬הנימוק‬ ‫השכיח להסתייגות מהסתפחות לעיר הגדולה היה החשש ממיסוי גבוה‪ .‬אולם‪ ,‬למעשה הושפע‬ ‫השינוי בהעדפות מתמורות בשוק הדיור ומתהליכים דמוגרפיים ופוליטיים עמוקים יותר‪ ,‬ובהם‬ ‫‪13‬‬ ‫‪14‬‬ ‫השאיפה לשמור על בינוי ועל דפוסי חיים פרווריים בעלי צפיפות נמוכה‪ ,‬חדירתה של אוכלוסיית‬ ‫מהגרים חלשה לעיר המרכזית ואווירה פוליטית עוינת מצד המדינות )‪ (states‬בארצות הברית‬ ‫כלפי ערים מרכזיות‪ ,‬שנחשדו כנגועות בשחיתות וכבלתי יעילות‪ .‬עקב כך‪ ,‬תמכו המדינות‬ ‫בפרוורים באמצעות חיזוק החקיקה‪ ,‬שמנעה אפשרות לספח שטחים ללא הסכמת תושביהם‬ ‫בהצבעת רוב )‪ .(Colman, 1975‬בדרך זו נחסמה יכולתן של הערים המרכזיות להמשיך ולצמוח‬ ‫והונצח הפיצול המוניציפלי במטרופולין האמריקאי‪ .‬הגישה הליברלית כלפי שינויי גבולות‬ ‫מוניציפליים התחלפה גם בבריטניה‪ ,‬בשנות העשרים של המאה הנוכחית‪ ,‬בשמרנות ובחוסר‬ ‫נכונות לשינויים‪ .‬תמורה זו הייתה קשורה במודעותם של פוליטיקאים בכירים לכך‪ ,‬ששינויים‬ ‫במערך השלטון המקומי עשויים להצמיח השלכות פוליטיות בלתי צפויות‪.‬‬ ‫כך‪ ,‬אפוא‪ ,‬התפתח במהלך המחצית הראשונה של המאה העשרים הדגם האופייני של המטרופולין‬ ‫המפוצל מוניציפלית‪ ,‬ובו עיר מרכזית‪ ,‬שאפשרויות התרחבותה נחסמו על‪-‬ידי רשויות מקומיות‬ ‫פרווריות רבות‪ .‬הרשויות המקומיות הפרווריות הן אלו שגבלו באזורים הכפריים המתעיירים‪,‬‬ ‫אלא שתהליך העיור שם לווה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬בהקמת עוד ועוד רשויות מקומיות חדשות‪ ,‬ולאו דווקא‬ ‫בהתרחבותן של רשויות פרווריות קיימות‪.‬‬ ‫התנועה לרפורמה במערכת השלטון המקומי ‪ -‬טיעונים התומכים ברשויות‬ ‫מטרופוליניות‬ ‫ראשיתה של התנועה לרפורמה בשלטון המקומי המטרופוליני הייתה בשנות העשרים של המאה‬ ‫הנוכחית‪ ,‬אם כי יישום רעיונותיה החל בעיקרו כשנות דור מאוחר יותר )‪.(Bish and Kirk, 1974‬‬ ‫התנועה לרפורמה היוותה‪ ,‬למעשה‪ ,‬ביקורת ליברלית על הפיצול המוניציפלי הבלתי מתוכנן‬ ‫במטרופולין‪ ,‬פיצול שהוצדק בשנות החמישים בדיעבד על‪-‬ידי תאורית ה‪Public Choice-‬‬ ‫)‪ (Tiebout, 1956‬המתוארת בהמשך‪.‬‬ ‫הפיצול המוניציפלי במטרופולין נתפס כבלתי שוויוני )‪ .(Barlow, 1981; Morrill, 1989‬בעיקר‬ ‫רווחו טיעונים בנוגע לפער שבין העיר המרכזית במטרופולין לפרוורים‪ ,‬ולפיהם‪ ,‬תושבי הפרוורים‬ ‫האמידים מנצלים באופן אינטנסיבי את התשתית העירונית המוצעת על‪-‬ידי העיר המרכזית‪ ,‬בעוד‬ ‫שאת מסיהם הם משלמים לרשויות הפרווריות )‪ .(Bish and Kirk, 1974‬בעיה מהותית יותר‬ ‫נגעה לנטל ההוצאות על מתן שירותים לאוכלוסייה החלשה המרוכזת בעיר המרכזית‪ ,‬שרשויות‬ ‫פרווריות בעלות אוכלוסייה הומוגנית ואמידה יותר היו פטורות מהן‪ .‬מצד שני‪ ,‬ערים מרכזיות‬ ‫נהנו מהכנסות ממסים על אותן פעילויות כלכליות‪ ,‬המשמשות גם את תושבי הפרוורים‪ ,‬והמאזן‬ ‫הסופי היה‪ ,‬אפוא‪ ,‬שנוי לעתים במחלוקת‪.‬‬ ‫הפיצול המטרופוליני גם נתפס כבלתי יעיל‪ .‬הפיצול מונע מימוש יתרונות לגודל באספקת‬ ‫שירותים ויוצר בעיות בניהול ותיאום תחומים‪ ,‬שיש להם השפעות חיצוניות על רשויות מקומיות‬ ‫‪14‬‬ ‫‪15‬‬ ‫שכנות והם מטרופוליניים באופיים‪ ,‬כגון מערכת התחבורה‪ ,‬תכנון שימושי קרקע‪ ,‬רשת הביוב‬ ‫ואיכות הסביבה‪.‬‬ ‫ההצעות לעריכת רפורמות מטרופוליניות החשיבו את אינטרס הציבור כקודם לאינטרס הפרט‬ ‫וכמחייב הקמתן של רשויות מטרופוליניות גדולות‪ .‬הפתרון המועדף היה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬הקמת‬ ‫עיריית‪-‬גג כוללנית‪ ,‬שתקבל לידיה מגוון תפקידים וסמכויות מהרשויות המקומיות המרכיבות‬ ‫אותה ואולי גם מהשלטון המרכזי‪ .‬פתרון אחר‪ ,‬הישים כאשר המטרופולין אינו מאוד גדול‬ ‫ומורכב‪ ,‬היה מיזוג הרשויות המקומיות במטרופולין לרשות אחת גדולה‪.‬‬ ‫המצדדים בהקמת עיריית‪-‬גג מטרופולינית הסתמכו על מספר נימוקים );‪Sancton, 1991a‬‬ ‫‪:(1991b‬‬ ‫‪ .1‬תיאום התכנון ‪ -‬הצורך בתכנון כוללני מתואם לכל המרחב המטרופוליני‪ ,‬לרבות האזור הכפרי‬ ‫המקיף אותו‪ ,‬המהווה גם יעד אפשרי לפיתוח עירוני עתידי‪ ,‬היווה נימוק מרכזי לרפורמה‬ ‫מוניציפלית‪ .‬מה גם‪ ,‬שרק בכוחה של עירייה מטרופולינית גדולה להוציא לפועל תכנון מתואם‬ ‫של הפיתוח בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‪ ,‬העוברים תמורות מהירות מחד‪ ,‬והמפוצלים‪ ,‬בדרך‬ ‫כלל‪ ,‬בין מספר רשויות עירוניות וכפריות מאידך‪.‬‬ ‫‪ .2‬יתרונות לגודל ‪ -‬בהעברתם של שירותים מהדרג התחתון של השלטון המקומי ליחידות גדולות‬ ‫יותר קיימים יתרונות לגודל‪ .‬היחידות הגדולות גם יכולות להעסיק כוח אדם מיומן ומקצועי‬ ‫יותר מאשר רשויות מקומיות קטנות‪.‬‬ ‫‪ .3‬שוויוניות ‪ -‬יחידות מוניציפליות גדולות יותר מגדילות את השוויוניות בחלוקת נטל המסים‬ ‫וברמת השירותים‪ .‬רפורמות מוניציפליות אמורות לאלץ רשויות מקומיות קטנות‪ ,‬הנהנות‬ ‫מריכוז גבוה של תפקודים תעשייתיים ומסחריים‪ ,‬לחלוק את תקבולי המס הנכבדים עם‬ ‫רשויות נוספות‪ .‬מערך דו‪-‬דרגי )‪ (two-tier structure‬מקטין את סבירותם של סכסוכי גבולות‬ ‫מוניציפליים על שטחים המהווים בסיס מס משמעותי פוטנציאלי‪.‬‬ ‫יתר על כן‪ ,‬הייתה ציפייה שעיריות‪-‬גג מטרופוליניות יפטרו את השלטון המרכזי מנטל קבלת‬ ‫החלטות הנוגעות לתשתית המקומית‪ ,‬ושעיריות‪-‬גג חזקות יגבירו את האוטונומיה והאחריות של‬ ‫השלטון המקומי ביחס לגורמי השלטון המרכזי )‪ .(Sancton, 1992b‬עם זאת‪ ,‬הייתה מודעות‬ ‫לקשיי הקמתה של מערכת כזו‪ ,‬המצריכה זמן ומתן דעת לפרטים רבים הנוגעים לשיטת ייצוג‪,‬‬ ‫לתיאומים ולמיסוי‪ .‬לפיכך‪ ,‬ברור היה שאין סיכוי רב שמערכת כזו תקום באופן וולונטרי‪ .‬הקמת‬ ‫עיריית‪-‬גג כרוכה בוויתור מסוים בכל הנוגע למעורבות התושבים בשלטון המקומי ולקשר שבין‬ ‫הבוחרים לנבחרים ולמקבלי החלטות‪.‬‬ ‫הקמת רשויות מטרופוליניות‬ ‫‪15‬‬ ‫‪16‬‬ ‫קנדה הייתה מדינה מובילה בתחום הרפורמות המטרופוליניות‪ .‬רשות מטרופולינית רופפת‬ ‫הוקמה במונטריאול כבר בשנות העשרים ‪The Island of Montreal Metropolitan -‬‬ ‫‪ .Commission‬עיריית‪-‬הגג המטרופולינית החזקה הראשונה בקנדה הוקמה בטורונטו ב‪- 1953 -‬‬ ‫‪ The Municipality of Metropolitan Toronto‬וקיבלה על עצמה סמכויות בתחומי הדרכים‪,‬‬ ‫הביוב ואספקת המים ובתחומים הנוגעים לתכנון כולל של תהליך הפרוור‪ .‬עיריית‪-‬הגג של‬ ‫טורונטו נחשבה כסיפור הצלחה ואפשרה את מימון השקעות התשתית בפרוורים החדשים‬ ‫באמצעות בסיס המס של העיר המרכזית‪ .‬טורונטו הייתה מקור השראה לגל של רפורמות‬ ‫מטרופוליניות בקנדה ובמדינות אחרות‪ .‬ב‪ 1960 -‬הוקמה ה‪Corporation of Greater Winnipeg-‬‬ ‫וב‪ 1969 -‬חוזק והורחב השלטון המטרופוליני של מונטריאול במסגרת ה‪Montreal Urban-‬‬ ‫‪ .Community‬בכל המקרים‪ ,‬התבטאה הרפורמה בראש וראשונה בהקמת דרג מטרופוליני של‬ ‫ממשל מקומי‪ .‬עד ‪ ,1988‬נבחרו חברי המועצות המטרופוליניות במונטריאול ובטורונטו על‪-‬ידי‬ ‫הרשויות המקומיות המרכיבות אותן ובוויניפג ‪ -‬בבחירות ישירות‪ .‬הוצאות עיריות ‪-‬הגג כוסו‬ ‫על‪-‬ידי מסי הרשויות המקומיות המרכיבות אותן )‪.(Sancton, 1991a; 1991b‬‬ ‫בין אמצע שנות השישים לאמצע שנות השבעים בוצעו רפורמות רחבות היקף בשלטון המקומי‬ ‫המטרופוליני בקנדה‪ ,‬שהתבטאו בהקמת רשויות מטרופוליניות רבות נוספות‪ ,‬בעיקר באונטריו‪,‬‬ ‫בקוויבק ובבריטיש קולומביה‪ ,‬ובשינויים מואצים בגבולות מוניציפליים‪ .‬באונטריו הוקמו‬ ‫עיריות‪-‬גג אזוריות )‪ (regional government‬ברוב האזורים העירוניים‪ .‬בוויניפג בוצעה ב‪1970 -‬‬ ‫רפורמה ייחודית‪ ,‬במסגרתה פורקו עיריית‪-‬הגג ו‪ 12 -‬העיריות המרכיבות אותה ומוזגו לעיר אחת‬ ‫מאוחדת שכונתה ‪ .Unicity‬סיבת הרפורמה הייתה ליקויים בפעילותה של המערכת הדו‪-‬דרגית‬ ‫שהוקמה ב‪ ,1960 -‬בעיקר עקב עימותים בין ראש העירייה הדומיננטי של ויניפג לבין עיריית‪-‬הגג‪.‬‬ ‫הרפורמה המוניציפלית שבוצעה בפרובינצית ניו‪-‬ברנסוויק שבקנדה בשנת ‪ 1967‬היוותה דוגמה‬ ‫קיצונית לפתרון במערכת שבה השלטון המקומי הכפרי סבל מחולשה רבה )‪Graham and‬‬ ‫‪ .(Feldman, 1981; Higgins, 1980‬פורקו הנפות )‪ (counties‬שסיפקו שירותים ברמה נמוכה‬ ‫לאזורים הכפריים ושסבלו מחולשה פוליטית‪ ,‬והאחריות לאספקת שירותים למגזר הכפרי‬ ‫הועברה לפרובינציה‪ .‬מהלך זה איפשר הרחבה ניכרת של תחומי השיפוט של שלושת הערים‬ ‫הגדולות בפרובינציה‪.‬‬ ‫גם בבריטניה הוחלט ב‪ 1972 -‬על ביצוע רפורמה מקיפה במערך השלטון המקומי‪ ,‬שקיבלה תוקף‬ ‫ב‪ .1974 -‬העיקרון המרכזי ברפורמה היה הקמת מערכת דו‪-‬דרגית בכל רחבי אנגליה‪ ,‬שתמתן את‬ ‫הפגיעה בישויות היסטוריות )‪ .(Barlow, 1991‬המערכת הדו‪-‬דרגית נתפסה גם כתואמת את‬ ‫האינטרסים של המפלגה השמרנית‪ ,‬שהייתה בשלטון בעת ביצוע הרפורמה‪ .‬בין היתר‪ ,‬הוקמו שש‬ ‫עיריות‪-‬גג מטרופוליניות )‪ ,(metropolitan counties‬נוסף לעיריית‪-‬הגג של לונדון‪ ,‬שהוקמה‬ ‫כעשור קודם לכן )‪.(Hampton, 1991‬‬ ‫‪16‬‬ ‫‪17‬‬ ‫רפורמות מקיפות במערך השלטון המקומי בוצעו בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה גם‬ ‫במדינות מערב אירופה‪ ,‬כגון גרמניה המערבית‪ ,‬אוסטריה‪ ,‬הולנד‪ ,‬בלגיה‪ ,‬דנמרק ושבדיה‬ ‫)‪ .(Bennet, 1989; Gunlicks, 1981; Rowat, 1980‬על‪-‬פי רוב‪ ,‬התבטאו הרפורמות בתהליך‬ ‫מקיף של מיזוגים‪ ,‬שנועדו לשפר את יעילות תפקודו של השלטון המקומי‪ ,‬גם על חשבון‬ ‫מעורבותם הישירה של התושבים‪ .‬המיזוגים הקטינו באופן דרסטי את מספר הרשויות המקומיות‬ ‫וטשטשו לעתים את האבחנה בין רשויות מקומיות כפריות לעירוניות‪ .‬במקרים אחדים כללה‬ ‫הרפורמה הקמת דרג שני של שלטון מקומי‪ ,‬שאיפשר לשמר במידה רבה יותר מסגרות‬ ‫היסטוריות של שלטון מקומי‪.‬‬ ‫במערכת האמריקאית‪ ,‬שבה יכולתו של השלטון המרכזי לכפות שינויים ולערוך רפורמות מקיפות‬ ‫היא קטנה‪ ,‬נכשלו הניסיונות להקים ממשל מטרופוליני דו‪-‬דרגי‪ .‬עם זאת‪ ,‬במספר לא מבוטל של‬ ‫מטרופולינים בוצעו שינויים משמעותיים בארגון השלטון המקומי בעשורים שלאחר מלחמת‬ ‫העולם השנייה‪ .‬חלקם הגדול התבטא במיזוג ערים מרכזיות במטרופולין עם הנפה שבה הן‬ ‫שוכנות )‪ .(Adrian and Press, 1977‬המיזוג המוניציפלי של העיר ‪) Baton Rouge‬במדינת‬ ‫לואיזיאנה‪ ,‬ארצות הברית( עם הנפה הגובלת ב‪ - East Baton Rouge Parish-‬בשנת ‪ 1949‬הוא‬ ‫דוגמא לפתרון בהסכמה שאיפשר מיזוג עירוני‪-‬כפרי )‪ .(Havard and Corty, 1964‬מכשול מרכזי‬ ‫למיזוג הוסר על‪-‬ידי חלוקת הרשות המאוחדת לשלושה תחומים לצרכי מיסוי‪ :‬האחד עירוני;‬ ‫השני כפרי‪ ,‬הנהנה מפחות שירותים; והשלישי תעשייתי‪ ,‬שכלל את אזורי התעשייה שהיו קודם‬ ‫לכן בתחומי הנפה‪ .‬בתחום אחרון זה‪ ,‬המשיך המיסוי המוניציפלי להתקיים ברמה הנהוגה בנפות‬ ‫הכפריות‪ ,‬מתוך הנחה שהמפעלים יספקו לעצמם את השירותים המוניציפליים‪.‬‬ ‫מבין המיזוגים האחרים‪ ,‬בלטו זה של מיאמי עם ‪ Dade County‬ב‪ 1957 -‬ושל נשוויל עם‬ ‫‪ Davidson County‬ב‪ .1962 -‬המיזוגים היו כרוכים בפרוצדורה ארוכה ומורכבת‪ .‬במיאמי‬ ‫הושלם המיזוג לאחר ניסיונות חוזרים ונשנים במשך ‪ 12‬שנים‪ .‬המיזוג נתמך על‪-‬ידי המנהיגות‬ ‫הכלכלית המקומית ועל‪-‬ידי העיתונות‪ ,‬שקצו בשלטון המקומי הבלתי יעיל והמושחת‪ .‬עם זאת‪,‬‬ ‫ביצוע שינויים במבנה השלטון המקומי המטרופוליני בארצות הברית נתקל‪ ,‬בדרך כלל‪,‬‬ ‫במכשולים כבדים‪ ,‬והשינויים היו מצומצמים יחסית‪ .‬ארצות הברית הייתה‪ ,‬אפוא‪ ,‬בית גידול‬ ‫לתפיסות ולתאוריות נאו‪-‬שמרניות‪ ,‬שהצדיקו את המערך המפוצל הקיים שקשה היה לשנותו‪.‬‬ ‫הביקורת הנאו‪-‬שמרנית‬ ‫הרפורמות המטרופוליניות‪ ,‬שניתן לזהותן עם מנגנוני מדינת הרווחה שהתפתחו בעשורים שלאחר‬ ‫מלחמת העולם השנייה‪ ,‬נתקלו תמיד בביקורת מצד הזרם הכלכלי השמרני‪ ,‬בעיקר בארצות‬ ‫הברית )‪ .(Bish and Kirk, 1974‬לפי התפיסה השמרנית‪ ,‬אין לקבל בלא עוררין את המיתוס‪,‬‬ ‫הגורס שפיצול מוניציפלי במטרופולין הוא בהכרח רע‪ .‬עובדה היא‪ ,‬שכאשר הבחירה בידיהם‪,‬‬ ‫מעדיפים התושבים שלא להסתפח לעיר המרכזית והגדולה ואינם תומכים אפילו בממשל‬ ‫מטרופוליני מוגבל )‪ .(Morrill, 1991‬בעיית ההיבדלות הגזעית היא גורם מרכזי בהסתייגות מכל‬ ‫‪17‬‬ ‫‪18‬‬ ‫סממן של ממשל מטרופוליני בארצות הברית‪ .‬יתרה מזאת‪ ,‬קיים חוסר אמון בסיסי של התושבים‬ ‫ביחידות גדולות של שלטון מקומי; התפיסה הרווחת היא‪ ,‬שביחידות אלו המסים גבוהים יותר‬ ‫ויכולתם של התושבים להשפיע על דפוסי הפיתוח ועל טיב השירותים בסביבתם היא קטנה יותר‪.‬‬ ‫הרפורמות בארגון השלטון המקומי‪ ,‬המתבטאות בהקמת עיריות מטרופוליניות‪ ,‬פוגעות בעקרון‬ ‫מעורבות התושבים‪ .‬הרפורמות מגבילות את חופש הבחירה של הפרט ואת יכולתו להשפיע על‬ ‫נבחריו ונותנות בידי המערכת הביורוקרטית‪ ,‬המנהלת את המטרופולין‪ ,‬עצמה גדולה יותר‬ ‫בקביעת סדרי העדיפויות‪ .‬רק שדולות עתירות משאבים ומאורגנות היטב מסוגלות להתמודד עם‬ ‫הביורוקרטיה של עירייה מטרופולינית גדולה‪.‬‬ ‫לפי הטיעון הנאו‪-‬שמרני‪ ,‬הן התושבים והן האינטרסים העסקיים נוטים להעדיף את הפיצול‬ ‫המוניציפלי‪ .‬הפיצול המוניציפלי שומר על עקרון מעורבות התושבים בקרב בני המעמד הבינוני‪,‬‬ ‫אך גם איננו פוגע בקבוצות אוכלוסייה חלשות ובקבוצות מיעוט‪ .‬בני המעמדות הנמוכים וקבוצות‬ ‫מיעוט בערים מרכזיות ובפרוורי עוני‪ ,‬על כל בעיותיהם‪ ,‬נהנים ממידה מסוימת של כוח פוליטי‬ ‫ושל השפעה במערכת מפוצלת‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬בממשל מטרופוליני צפוי שאינטרסים של המעמד‬ ‫הבינוני והמגזר העסקי ייהנו מקדימות רבה יותר )‪.(Morrill, 1991‬‬ ‫גם האינטרס של המגזר העסקי מתיישב‪ ,‬במידה רבה‪ ,‬עם פיצול מוניציפלי‪ .‬בעבר רווחה הטענה‪,‬‬ ‫כי האינטרסים של החברות הגדולות מזוהים עם הקמת עיריות‪-‬גג‪ :‬לחברות הגדולות יש השקעות‬ ‫כבדות במרכזי הערים המרכזיות של המטרופולינים‪ ,‬הסובלות מהצטמצמות בסיס המס שלהן‬ ‫בעקבות הגירת בני המעמד הבינוני לפרוורים; לפיכך‪ ,‬יש להן עניין בהקמת עיריית‪-‬גג‪ ,‬שתקצה‬ ‫משאבים נוספים לעיר המרכזית‪ .‬אולם‪ ,‬מנגד‪ ,‬חברות עסקיות במטרופולין גדול ומפוצל יכולות‬ ‫לבחור בין מגוון של רשויות מקומיות המציעות‪ ,‬כל אחת‪ ,‬סל שונה של שירותים ומסים‪ ,‬ובכל‬ ‫מקרה ליהנות מהיתרונות להתקבצות שמציע המטרופולין‪ .‬החברות נהנות‪ ,‬לפיכך‪ ,‬מההיצע‬ ‫המגוון שיוצר הפיצול המוניציפלי ומהתחרות בין הרשויות המקומיות במטרופולין על משיכת‬ ‫השקעות )‪.(Wolpert, 1991‬‬ ‫ניתן אף להרחיק לכת ולטעון‪ ,‬שהפיצול המטרופוליני תורם לצמיחה עירונית‪ .‬לדעת ‪Wolpert‬‬ ‫)‪ ,(1991‬הגיוון בהיצע מקומות המגורים ובהיצע האתרים למקומות העבודה‪ ,‬שיצר הפיצול‬ ‫המוניציפלי‪ ,‬עודד במידה לא מבוטלת את צמיחתם של המטרופולינים‪ ,‬שהתאפיינו דווקא‬ ‫בעלויות הגבוהות ביותר של דיור‪ ,‬עבודה וצפיפות‪ .‬ניתן לחלוק על טענה זו‪ ,‬מאחר שישנם‬ ‫הסברים כלכליים עמוקים יותר לצמיחתם של המטרופולינים האלה )‪Storper and Scott,‬‬ ‫‪ .(1989‬יתרה מכך‪ ,‬מטרופולינים פחות מפוצלים‪ ,‬כגון טורונטו‪ ,‬נהנו גם הם מצמיחה מהירה‪,‬‬ ‫בעוד שמטרופולינים מפוצלים רבים סבלו ממשבר כלכלי‪.‬‬ ‫הביסוס התאורטי לתפיסה הנאו‪-‬שמרנית הוא בתאורית ה‪.(Tiebout, 1956) Public Choice-‬‬ ‫תאוריה זו מדגישה את עקרון "ההצבעה ברגליים"‪ ,‬לפיו ההחלטה להתגורר ברשות מקומית‬ ‫‪18‬‬ ‫‪19‬‬ ‫מסוימת דומה לבחירת כל מוצר אחר‪ .‬יעילות בהקצאת משאבים מושגת דווקא כאשר השלטון‬ ‫המקומי המטרופוליני מפוצל בין רשויות רבות‪ .‬כך‪ ,‬מתאפשר לפרטים לבחור את השילוב הרצוי‬ ‫להם של שירותים ציבוריים ורמת מיסוי באמצעות הגירה לרשות המקומית המתאימה להם‪.‬‬ ‫הביקורת על מודל זה מתייחסת בעיקר לעובדה‪ ,‬שקיימות מגבלות חוקיות‪ ,‬חברתיות וכלכליות‬ ‫על המוביליות של הפרט‪ .‬החלפת מקום מגורים איננה החלטה שמקבלים לעתים תכופות‪ ,‬בעוד‬ ‫שרמת השירותים במקום מסוים עשויה להשתנות במהירות‪ .‬מחוץ למדינות צפון אמריקה‬ ‫ולאוסטרליה‪ ,‬המוביליות של האוכלוסייה היא נמוכה הרבה יותר‪ ,‬ועל כן‪ ,‬מודל זה הוא עוד פחות‬ ‫רלוונטי )‪ .(Long, 1991‬בישראל‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬קבע דגם ההשתקעות הראשונה של קבוצות עולים את‬ ‫התפרסותם הגאוגרפית לשנים רבות )‪ .(Razin, Forthcoming‬יתרה מכך‪ ,‬מספר הרשויות‬ ‫המקומיות במטרופולין מפוצל איננו גדול מאוד‪ ,‬ובתחומים רבים הרשויות גם תלויות בדרגי‬ ‫שלטון גבוהים יותר‪ .‬לפיכך‪ ,‬לא ניתן לערוך הקבלה מלאה בין התחרות בקרב רשויות מקומיות‬ ‫לתחרות בקרב חברות עסקיות‪ ,‬הפועלות בתנאי שוק חופשי )אהרון‪.(1992 ,‬‬ ‫פירוק רשויות מטרופוליניות בבריטניה‬ ‫התפיסה הנאו‪-‬שמרנית קנתה לה השפעה רבה במהלך שנות השמונים‪ .‬נקודת ציון מרכזית היווה‬ ‫פירוק ה‪ Greater London Council (GLC)-‬בשנת ‪ - 1986‬אחת המסגרות המטרופוליניות‬ ‫הידועות ביותר בעולם‪ ,‬שהוקמה בתקופת הרפורמות המטרופוליניות של שנות השישים‪ .‬לצעד‬ ‫דרסטי זה ניתנו מספר הסברים )‪.(O’Leary, 1987‬‬ ‫‪ .1‬הסבר מנהלי‪ .‬הממשל המטרופוליני גרם לבזבוז ולעלויות מיותרות‪ .‬חסכוני ויעיל יותר‪ ,‬אפוא‪,‬‬ ‫לפזר את סמכויות עיריית‪-‬הגג בין הדרג התחתון של השלטון המקומי‪ ,‬ארגונים‬ ‫חד‪-‬משימתיים המשותפים למספר רשויות מקומיות והשלטון המרכזי‪ .‬קשה להעריך טענה זו‪,‬‬ ‫והמסקנות הנוגעות ליעילות ולאפקטיביות היחסית של מערכת דו‪-‬דרגית ביחס למערכת‬ ‫חד‪-‬דרגית מפוצלת אינן חד‪-‬משמעיות‪.‬‬ ‫‪ .2‬הסבר פוליטי‪ .‬פירוק ה‪ GLC-‬וה‪ Metropolitan County Councils-‬באזורים המטרופוליניים‬ ‫האחרים באנגליה נועד לפגוע במוקדי כוח של הלייבור‪ .‬מפלגת הלייבור‪ ,‬ששלטה בעיריית‬ ‫לונדון רבתי בשנים ‪ ,1986-1981‬הנהיגה מדיניות יוזמת‪ ,‬שהיוותה מעין משקל נגד למדיניות‬ ‫הממשלה השמרנית )‪ .(Cochrane, 1990‬אלא שהמעורבות הפוליטית השמאלית הבוטה של‬ ‫ה‪ GLC-‬עוררה זעם בחוגי הממסד השמרני‪ ,‬שדרש לטפל ב‪.Big Left-Wing Overspenders-‬‬ ‫עיריית‪-‬הגג הייתה צלע חלשה בזירה הפוליטית‪ .‬היא הותקפה על‪-‬ידי פוליטיקאים שמרנים‬ ‫מהפרוורים‪ ,‬זכתה ליחס חשדני מקהילת העסקים ונחשבה כיריב פוליטי לשלטון המרכזי‪.‬‬ ‫בנוסף לכך‪ ,‬היה לחץ ביורוקרטי מצד מתכננים להשתחרר מכבלי ה‪.GLC-‬‬ ‫‪19‬‬ ‫‪20‬‬ ‫‪ .3‬הסברים אידאולוגיים‪ .‬פירוק ה‪ GLC-‬נתפס כיישום אידאולוגיית 'הימין החדש'‬ ‫הנאו‪-‬שמרנית‪ .‬הטיעונים בזכות הפירוק התייחסו לתאורית ה‪ ,Crowding-Out-‬לפיה‬ ‫הוצאותיה הגבוהות של עיריית‪-‬הגג "מייבשות" את המגזר הפרטי בכוח אדם ובמימון‪,‬‬ ‫ולתאורית ה‪ ,Public Choice-‬המצדדת בתחרות בין הרשויות המקומיות המרכיבות את‬ ‫המטרופולין‪ .‬עם זאת‪ ,‬בפועל הועברו סמכויות נרחבות מה‪ GLC-‬דווקא לשלטון המרכזי ולא‬ ‫לרשויות המקומיות‪ .‬יתרה מכך‪ ,‬בתחומים אחרים הוקמו מסגרות לשיתוף פעולה בין‬ ‫הרשויות המקומיות‪ .‬מסגרות אלו‪ ,‬אמנם‪ ,‬נוחות להפרטה ומאפשרות העברת פעילויות‬ ‫לקבלני משנה‪ ,‬אך בד בבד‪ ,‬הן מצמצמות את הטווח שבו מסוגלות הרשויות המקומיות‬ ‫להתחרות זו בזו‪ (1987) O’Leary .‬מעלה‪ ,‬לפיכך‪ ,‬ספקות בנוגע למידה שבה פירוק ה‪GLC-‬‬ ‫הגביר את התחרות בין הרשויות המקומיות והעתיק משאבים מהמגזר הציבורי למגזר‬ ‫הפרטי‪.‬‬ ‫‪ .4‬הסברים מעמדיים‪ .‬פירוק ה‪ GLC-‬תאם את האינטרסים של בעלי ההון והחברות הגדולות‪.‬‬ ‫חברות העוסקות בפיתוח נכסי דלא ניידי התנגדו בעיקר למערכת התכנון הריכוזית והחזקה‬ ‫של ה‪ GLC-‬והעדיפו על פניה מצב של תחרות בין רשויות מקומיות עצמאיות‪ ,‬שיקל על ייזום‬ ‫ומימוש פרוייקטים של פיתוח‪.‬‬ ‫‪ .5‬דפוסי קבלת החלטות‪ .‬תקיפות וגישה בלתי מתפשרת נתפסה כערך בפני עצמו על‪-‬ידי ממשל‬ ‫תאצ'ר‪ .‬התפיסה הרווחת בממשל זה גרסה‪ ,‬שגישה השואפת לקונצנזוס בקבלת החלטות‬ ‫ומתאפיינת באינקרמנטליזם מייגע איננה אלא תירוץ לאי‪-‬עשייה‪ .‬נחוצות‪ ,‬אפוא‪ ,‬פעולות‬ ‫דרמטיות להשגת תוצאות משמעותיות )‪.(O’Leary, 1987‬‬ ‫לבד מה‪ GLC-‬פורקו הרשויות המטרופוליניות גם בערים אנגליות נוספות ‪ -‬ברמינגהם‪,‬‬ ‫מנצ'סטר‪ ,‬ליברפול‪ ,‬שפילד‪ ,‬ניו‪-‬קאסל ולידס‪ ,‬וכן במטרופולינים אחרים באירופה ‪ -‬רוטרדם‪,‬‬ ‫ברצלונה וקופנהאגן‪ .‬מעבר לשיקולים פוליטיים מפלגתיים ולסיטואציה‪ ,‬שבה השלטון‬ ‫המרכזי חש עצמו חזק דיו לבטל גופים אלה‪ ,‬גורס ‪ ,(1992) Sancton‬שאזורים עירוניים פשוט‬ ‫היו לגדולים ולמורכבים מדי עבור הרשויות המטרופוליניות שהוקמו בין שנות החמישים‬ ‫לשנות השבעים ושזמנם עבר‪.‬‬ ‫התפנית בקנדה‬ ‫קנדה‪ ,‬מהמדינות המובילות והמצליחות ביותר בתחום הרפורמה המוניציפלית‪ ,‬מדגימה גם היא‬ ‫את התפנית שחלה בנושא מאז שנות השבעים‪ .‬העיריות המטרופוליניות הרבות שהוקמו בקנדה‬ ‫חשפו מספר בעיות )‪.(Sancton, 1991a; 1991b; 1992‬‬ ‫‪20‬‬ ‫‪21‬‬ ‫‪ .1‬התוויית גבולותיה של עיריית‪-‬הגג‪ .‬תכנון אזורי‪-‬מטרופוליני מתואם הינו ההצדקה העיקרית‬ ‫להקמת עיריית‪-‬גג‪ .‬אלא שהפיתוח העירוני נוטה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬לגלוש כעבור זמן אל מעבר‬ ‫לגבולות עיריית‪-‬הגג‪ .‬עיריית‪-‬גג הכוללת רק חלק מן המטרופולין עלולה להגביר את הפיצול‬ ‫המוניציפלי‪ ,‬וזאת ללא מימוש היתרון הפוטנציאלי העיקרי של תכנון רציונלי מתואם‪.‬‬ ‫עיריית‪-‬גג איננה מסגרת גמישה‪ ,‬וקשה לשנות את גבולותיה לעתים תכופות‪ .‬הקמת דרג נוסף‬ ‫של שלטון אזורי‪ ,‬מעל עיריית‪-‬הגג‪ ,‬גם היא איננה אפשרות סבירה‪ .‬המשך צמיחתו של‬ ‫המטרופולין אל מעבר לגבולותיה של עיריית‪-‬הגג גורם‪ ,‬אפוא‪ ,‬להחזרת סמכויות שונות לידי‬ ‫השלטון המרכזי )הפרובינציאלי בקנדה(‪ .‬מכאן‪ ,‬שעיריית‪-‬גג איננה בהכרח פתרון קבע לבעיית‬ ‫ניהול המטרופולין‪.‬‬ ‫התוויית גבולות עיריית‪-‬הגג‪ ,‬באופן שגבולות אלה יכללו שטחים כפריים נרחבים‪ ,‬העשויים‬ ‫ביום מן הימים להיות יעד להתפשטות עירונית‪ ,‬היא בעייתית בפני עצמה‪ ,‬מכיוון שקיימים‬ ‫ניגודי אינטרסים מהותיים בין עיר לכפר‪ .‬השליטה בעיריית‪-‬הגג נתונה בידיהם של‬ ‫פוליטיקאים וביורוקרטים ממרכז המטרופולין‪ ,‬והיישובים באזורים הכפריים מאבדים את‬ ‫השליטה בגורלם‪ .‬אפשר למתן את הבעיה על‪-‬ידי מתן ייצוג‪-‬יתר‪ ,‬ביחס לגודל האוכלוסייה‪,‬‬ ‫לאזורים הכפריים‪ .‬אפשר גם להגביל את סמכויות עיריית‪-‬הגג באזורים הכפריים‪ ,‬אם כי‬ ‫בדרך אחרונה זו נפגעת יכולתה של עיריית‪-‬הגג לתאם את דפוסי ההתפשטות העירונית‬ ‫ולשלוט בהם‪.‬‬ ‫‪ .2‬יעילות ושוויוניות‪ .‬הקמת עיריית‪-‬גג איננה משנה בהרבה את היקף הוצאותיו של השלטון‬ ‫המקומי‪ ,‬ועם זאת‪ ,‬היא מביאה להשוואת רמת השירותים באזורים הכפריים‪ ,‬שקודם לכן‬ ‫שורתו טוב פחות‪ ,‬לרמה המקובלת בעיריות הגדולות‪ .‬השירותים המשופרים במגזר הכפרי‬ ‫הינם השפעה חיובית כשלעצמה‪ ,‬אלא שבמגזר הכפרי יש תושבים‪ ,‬שאינם מעוניינים‬ ‫בשירותים המשופרים ומעדיפים להמשיך ולשלם מסים נמוכים יותר‪ .‬במהלך השנים רבו‬ ‫הטענות‪ ,‬שדרג השלטון המטרופוליני‪-‬אזורי הוא יקר‪ ,‬גורם לכפילויות‪ ,‬לחוסר בהירות‬ ‫בחלוקת סמכויות ולממשל‪-‬יתר )‪.(Ontario, Ministry of Municipal Affairs, 1992‬‬ ‫היתרונות לגודל באספקת שירותים רבים‪ ,‬כך נטען‪ ,‬הינם יותר דימוי מאשר מציאות‪ ,‬וכאשר‬ ‫קיימים יתרונות לגודל‪ ,‬ניתן לספק את השירותים באמצעות ‪ special-purpose bodies‬ואין‬ ‫צורך במסגרת מטרופולינית כוללנית וקשיחה‪ .‬יתרה מכך‪ ,‬בבעיית חוסר השוויוניות‪,‬‬ ‫המאפיינת מערכת מטרופולינית מפוצלת‪ ,‬ניתן לטפל ללא הקמת ממשל מטרופוליני‪ ,‬אלא‬ ‫באמצעות מענקי איזון מדרג השלטון הגבוה יותר‪.‬‬ ‫‪ .3‬מעורבות התושבים‪ .‬עיריות‪-‬גג נוטות להיות מנותקות מהציבור‪ ,‬ולכן גם אינן זוכות באמונו‪.‬‬ ‫עד לאחרונה‪ ,‬היו עיריות‪-‬הגג בדרך כלל דרג ביורוקרטי‪ ,‬הממונה על‪-‬ידי הרשויות המקומיות‬ ‫הכלולות בהן‪ .‬עיריות‪-‬הגג סבלו‪ ,‬לפיכך‪ ,‬מהיעדר אחריות ישירה כלפי ציבור הבוחרים‬ ‫)‪ .(accountability‬נוסף לכך‪ ,‬חברי מועצת עיריית‪-‬הגג‪ ,‬שהיו נציגי הרשויות המקומיות‬ ‫המרכיבות אותה‪ ,‬נטו להיות טרודים בראש וראשונה בעניינים המקומיים‪ ,‬ובעצם לא קיבלו‬ ‫על עצמם אחריות מלאה לשלטון האזורי כולו‪ .‬הפתרון לבעיות אלו היה בחירה ישירה של‬ ‫‪21‬‬ ‫‪22‬‬ ‫מועצת עיריית‪-‬הגג ושל ראש העירייה‪ .‬פתרון זה מחזק את כוחה הפוליטי של עיריית‪-‬הגג‪ ,‬אך‬ ‫מחליש את דרג הרשויות המקומיות המרכיבות את עיריית‪-‬הגג ואינו מחזק בהכרח את כוחו‬ ‫של השלטון המקומי כולו‪.‬‬ ‫‪ .4‬מידת האוטונומיה של השלטון המקומי‪ .‬הציפייה ששלטון מטרופוליני חזק יגדיל לאורך‬ ‫ימים את מידת האוטונומיה שהשלטון המקומי נהנה ממנה לא התממשה‪ .‬בתחילת שנות‬ ‫השבעים היה נדמה‪ ,‬שהקמת עיריות‪-‬הגג המטרופוליניות תהפוך את השלטון המקומי בקנדה‬ ‫לשותף שווה כוח במשולש הכוחות‪ :‬ממשל פדרלי‪ ,‬פרובינציאלי ומקומי; אך בפועל התרכז‬ ‫הכוח יותר ויותר בפרובינציה‪ .‬האירוע שסימל יותר מכול עובדה זו‪ ,‬הייתה החלטתו של ראש‬ ‫ממשלת אונטריו ב‪ 1970 -‬למנוע מהעירייה המטרופולינית של טורונטו להשלים את‬ ‫ה‪ .(Sancton, 1992) Spadina Expressway-‬הפרובינציה הקימה ומימנה מסגרות מקומיות‬ ‫שונות‪ ,‬למשל בתחומי חינוך ובריאות‪ ,‬שאינן קשורות בשלטון המקומי‪ ,‬והייתה בעלת‬ ‫הסמכות לבצע שינויים‪ ,‬הנוגעים לשינויי גבולות ולתפקידיהן של רשויות מקומיות‪ .‬התפשטות‬ ‫המטרופולין אל מעבר לגבולות עיריית‪-‬הגג היוותה גורם חשוב להחזרת סמכויות לשלטון‬ ‫המרכזי‪ .‬מעורבות השלטון המרכזי במימון הרחבות ובתכנונן גדלה בתחומים שנחשבו‬ ‫כמרכזיים בפעילותה של עיריית‪-‬גג ‪ -‬תחבורה ציבורית‪ ,‬אספקת מים ופינוי אשפה‪ .‬מעורבות‬ ‫זאת הטילה ספק על ההצדקה להמשך קיומה של עיריית‪-‬הגג‪ .‬פתרון הבעיה על‪-‬ידי הרחבות‬ ‫חוזרות ונשנות של תחום השיפוט של עיריית‪-‬הגג המטרופולינית איננו מעשי מבחינה מנהלית‪,‬‬ ‫וכשמדובר במטרופולין גדול ומרכזי במדינה‪ ,‬היא גם מהווה איום על השלטון המרכזי‪ ,‬שכן‬ ‫גובר החיכוך ביניהם בתחומים רבים‪.‬‬ ‫הקמת ה‪ Unicity-‬בוויניפג באה לפתור חלק מהבעיות שבמערכת דו‪-‬דרגית באמצעות מיזוג‬ ‫מלא של כל הרשויות המקומיות במטרופולין‪ .‬העירייה המאוחדת נהנתה מעצמה גדולה‬ ‫ואפשרה תכנון מטרופוליני מתואם‪ ,‬חלוקה הוגנת יותר של נטל המסים וחסכון כספי‬ ‫באספקת שירותים מסוימים‪ .‬הקמת העירייה המאוחדת גם פתרה את חוסר הבהירות בכל‬ ‫הנוגע לגבולות האחריות שבין עיריית‪-‬גג לבין הרשויות המקומיות במערכת דו‪-‬דרגית‪.‬‬ ‫עם זאת‪ ,‬ה‪ Unicity-‬סבלה מבעיות מספר‪ .‬המיזוג העלה את רמת השירותים וההוצאות‬ ‫באזוריו הכפריים למחצה של המטרופולין והחסכון‪ ,‬שנבע מיתרונות לגודל באספקת‬ ‫שירותים‪ ,‬ספק אם היה שקול כנגד הוצאות נוספות אלו‪ .‬כמו כן‪ ,‬אבד החסכון הנובע‬ ‫מהפעילות ההתנדבותית המתקיימת לעתים ברשויות מקומיות קטנות‪ .‬מיזוג רשויות‬ ‫מקומיות קטנות לעירייה מטרופולינית גדולה גם מאפשר לשלטון המרכזי להעביר לשלטון‬ ‫המקומי תפקידים נוספים‪ ,‬לרבות נטל המימון הכרוך בהם‪ .‬כך‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬רשויות מקומיות‬ ‫קטנות בקנדה נהנות בחינם משירותי המשטרה הפרובינציאלית‪ ,‬בעוד שמיזוג מעביר את נטל‬ ‫הפעלתו של שירות זה ומימונו לשלטון המקומי‪.‬‬ ‫אחריות הנבחרים כלפי בוחריהם )‪ (accountability‬סובלת גם היא בעיר מאוחדת‪ .‬ועדות‬ ‫קהילתיות וקבוצות ייעוץ של התושבים‪ ,‬שהוקמו במקום העיריות שבוטלו‪ ,‬לא היו‬ ‫‪22‬‬ ‫‪23‬‬ ‫אפקטיביות בשמירת הקשר בין הבוחרים והנבחרים‪ .‬המערכת החדשה הגבירה את‬ ‫הפרוכיאליזם‪ ,‬שכן הנציגים שנבחרו לעירייה המאוחדת התעניינו בעיקר באזור הבחירה‬ ‫שלהם והניחו את ניהול ענייני המטרופולין המרכזיים בידי ביורוקרטים לא נבחרים‪ .‬הייתה‬ ‫גם מורת רוח מאבדן הזהויות ההיסטוריות‪ ,‬שהוא פועל יוצא מאיחוד מוניציפלי‪.‬‬ ‫ככלל‪ ,‬הניסיון שבוצע בוויניפג לא זכה לתמיכה רבה בקנדה‪ ,‬כפי שמעידה עובדת אי‪-‬יישומו‬ ‫במקומות אחרים‪ .‬עם זאת‪ ,‬אין‪ ,‬ככול הנראה‪ ,‬דרך חזרה ממסגרת ה‪ ,Unicity-‬כנגד האפשרות‬ ‫הקלה יותר לפרק עיריית‪-‬גג‪ .‬צריך גם לזכור‪ ,‬שפתרון העירייה המאוחדת מתאים בעיקר‬ ‫למטרופולינים קטנים יחסית )בוויניפג כ‪ 600,000 -‬תושבים( )‪.(Dare, 1992‬‬ ‫מאז אמצע שנות השבעים‪ ,‬נבלמו בקנדה הרפורמות בשלטון המקומי המטרופוליני‪ .‬למקבלי‬ ‫ההחלטות התחוור‪ ,‬שהסיכונים הפוליטיים הכרוכים ברפורמות הם גבוהים‪ ,‬שהתוצאות אינן‬ ‫בהכרח בכיוון החזוי ושהיתרונות הם שוליים‪ .‬הדגש עבר‪ ,‬אפוא‪ ,‬לשינויים אינקרמנטליים‬ ‫במערכות הקיימות‪ ,‬על‪-‬מנת להתאימן ככול האפשר לתנאים המשתנים );‪Sancton, 1991a‬‬ ‫‪.(1991b‬‬ ‫טיפוס שכיח אחד של שינויים כלל תוספת שטחים לערים מרכזיות‪ .‬סכסוכי גבולות בין‬ ‫רשויות מקומיות עירוניות לכפריות ניעורו מחדש במלוא חומרתם‪ ,‬כאשר הפרובינציות חדלו‬ ‫להקים עיריות‪-‬גג‪ .‬הסכסוכים היו חריפים ויקרים יותר מאשר אי פעם‪ .‬מקרה ידוע הוא‬ ‫ניסיונותיה של העיר אדמונטון לספח שטחים נרחבים מנפת ‪ Strathcona‬הסמוכה‪ .‬בשטחים‬ ‫אלה נכלל גם האזור המכונה ‪ ,Refinery Row‬שבו צמח מתחם של בתי זיקוק ומפעלים‬ ‫פטרוכימיים‪ .‬העובדה ששינוי תחומי שיפוט באלברטה נדון במסגרת מעין שיפוטית )‪Local‬‬ ‫‪ (Authorities Board‬וכפוף לאישור הקבינט הפרובינציאלי )מאז ‪ ,(1975‬אך לא בהכרח‬ ‫להסכמת הרשויות הנוגעות בדבר‪ ,‬אפשרה לאדמונטון לנקוט גישה עימותית‪ .‬תביעות‬ ‫אדמונטון נומקו בגידול אוכלוסייה מהיר ובצורך להעלות את רמת השירותים ביישובים‬ ‫פרווריים שסופחו אליה‪ .‬נפת ‪ Strathcona‬התנגדה בחריפות לחלק מהתביעות ובפרט להוצאת‬ ‫‪ Refinery Row‬מתחומה‪ ,‬בשל חשיבותו לבסיס המס שלה‪ ,‬מה עוד שלאדמונטון אזורי‬ ‫תעשייה רבים נוספים‪ .‬המפעלים עצמם התנגדו לסיפוח בטענה שהם אינם תפקוד עירוני‬ ‫והביעו חששות מהעלאות מסים והתערבות בענייניהם‪ .‬בכל המקרים הצליחה הנפה באמצעות‬ ‫שכנוע הדרג הפוליטי למנוע את הוצאת ‪ Refinery Row‬מתחומה‪ ,‬למרות שלאדמונטון‬ ‫הועברו שטחים נרחבים ב‪ 1964 -‬וב‪Feldman, 1982; Higgins, 1986; Plunkett and) 1982 -‬‬ ‫‪.(Lightbody, 1982; Smith, 1982; 1991‬‬ ‫שינויים אינקרמנטליים התחוללו גם במסגרות שעברו רפורמה בשנות השישים והשבעים‪.‬‬ ‫השינויים נגעו בעיקר לחלוקת סמכויות בין עיריות‪-‬הגג לעיריות המרכיבות את הדרג התחתון‬ ‫ולדרך בחירת ראש עיריית‪-‬הגג וחברי המועצה‪ .‬באונטריו הונהגה בחירה ישירה של ראשי‬ ‫‪23‬‬ ‫‪24‬‬ ‫עיריות‪-‬הגג ב‪ .1988 -‬הצעה לרפורמה במבנה השלטון המקומי הדו‪-‬דרגי של מטרופולין אוטווה‬ ‫נדונה בשנים ‪ .1993-1992‬יוזמי הרעיון ראו בעירייה גדולה ומאוחדת פתרון עדיף על‪-‬פני‬ ‫מערכת דו‪-‬דרגית‪ .‬הרעיון נתמך על‪-‬ידי עיריית אוטווה‪ ,‬שסבלה מגרעון כספי‪ ,‬אך נתקל‬ ‫בהתנגדות חריפה מצד הפרוורים‪ .‬בניגוד לתאורית ה‪ ,Public Choice-‬ראו יוזמי הרפורמה‬ ‫באוטווה בשלילה את התחרות בין העיריות שבמטרופולין בתחום הפיתוח הכלכלי וציינו את‬ ‫הצורך בגורם בעל ראייה כוללת של כל כיווני הפיתוח הכלכלי במטרופולין ובפעילות מתואמת‬ ‫בנושא )‪.(Ontario, Ministry of Municipal Affairs, 1992‬‬ ‫פתרונות רווחים בעשור האחרון‬ ‫התפיסה הכלכלית הנאו‪-‬שמרנית רואה את העולם הכלכלי האופטימלי כעולם שיש בו תחרות‬ ‫מלאה של פירמות פרטיות באספקת שירותים‪ .‬כאשר פתרון זה אינו ישים‪ ,‬הפתרון השני במעלה‬ ‫הוא זה שבו גורמים פרטיים וציבוריים מתחרים אלה באלה‪ .‬אם מצב זה גם הוא איננו בר‪-‬ביצוע‪,‬‬ ‫החלופה השלישית בסדר העדיפות היא זו שבה המונופול הציבורי באספקת מוצרים ציבוריים‬ ‫ממותן על‪-‬ידי הוצאה מירבית של פעילויות לקבלני משנה )‪ .(O’Leary, 1987‬מטרופולין‬ ‫שהשלטון המקומי בו מפוצל בין רשויות מקומיות רבות‪ ,‬הקשורות ביניהן ברשת של הסכמים‬ ‫וארגונים לביצוע ולתיאום פעילויות מסוימות‪ ,‬היא המערך הקרוב ביותר לתפיסה שמרנית זו‪.‬‬ ‫התפיסות הרווחות בארה"ב תואמות את הגישה הנאו‪-‬שמרנית ולפיהן פיצול מוניציפלי איננו‬ ‫בהכרח פיצול תפקודי )‪ ,(Parks and Oakerson, 1989‬בזכות המספר הגדול של גופים ומסגרות‪,‬‬ ‫בהם מתקיים שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות במטרופולין‪ .‬לפיצול המוניציפלי יתרונות‬ ‫הנוגעים לאחריות הנבחרים כלפי הבוחרים‪ .‬הוא גם אמור לתרום ליזמות הציבורית‪ ,‬שבין יתר‬ ‫תחומי פעילותה‪ ,‬היא עוסקת גם בהקמת מסגרות לתיאום ולשיתוף פעולה מוניציפלי‪ .‬עם זאת‪,‬‬ ‫בולט בהיעדרו בארה"ב תכנון מתואם של שימושי קרקע‪ ,‬של דיור ציבורי ושל שירותים‬ ‫חברתיים‪.‬‬ ‫הבעיה הקשה ביותר לפתרון במערכת מפוצלת היא חוסר השוויון הכרוך בפיצול המוניציפלי‪ .‬כך‪,‬‬ ‫לדוגמא‪ ,‬ההצעה להעלות את מסי הקנייה בנפה ולייעד את התוספת לרשויות החלשות נדחתה‬ ‫במטרופולין סט‪ .‬לואיס‪ .‬הגישה המקובלת בארה"ב היא‪ ,‬שהפתרון לתחלואי העיר המרכזית הוא‬ ‫בידי השלטון המרכזי‪ ,‬וממשל אזורי‪-‬מטרופוליני לא יהיה מסוגל לשנות הרבה לכאן או לכאן‬ ‫)‪.(Morrill, 1991‬‬ ‫למרות גישה זו‪ ,‬השלטון המרכזי בארה"ב לא הצליח‪ ,‬או שלא היה מעוניין‪ ,‬לטפל באופן יסודי‬ ‫בבעיית חוסר השוויון בין הרשויות המקומיות במטרופולין‪ .‬הבעיה נותרה‪ ,‬אפוא‪ ,‬בעינה ודורשת‬ ‫את פתרונה במישור המקומי‪ .‬אחת הדרכים להתמודד עם בעיה זו‪ ,‬המחריפה והולכת‪ ,‬היא‬ ‫באמצעות מנגנוני השוואה תקציבית )‪ ,(fiscal equalization‬המבוססים על שיתוף במרכיבים‬ ‫מסוימים של בסיס המס המקומי )‪.(tax base sharing‬‬ ‫‪24‬‬ ‫‪25‬‬ ‫מערכת אפשרית להנהגת שיתוף בבסיס המס בין מספר רשויות מקומיות כוללת את הגידול‬ ‫בבסיס המס‪ ,‬הנובע מפיתוח של שימושי קרקע שונים ברשויות המקומיות השותפות לתכנית‪,‬‬ ‫מאז שנת בסיס מסוימת‪ .‬אחוז מסוים מהגידול בבסיס המס מועבר למאגר משותף )‪ (pool‬ומקצה‬ ‫לרשויות המקומיות החברות בהתאם לקריטריונים כגון גודל השטח וגודל אוכלוסיית הרשות‬ ‫המקומית‪ .‬לכאורה‪ ,‬ניתן להשתמש בממדים עדינים יותר‪ ,‬כגון גיל הבנייה‪ ,‬הכנסות התושבים‬ ‫ומדדים כלכליים‪-‬חברתיים נוספים‪ ,‬על‪-‬מנת להגיע לחלוקה שוויונית ככול האפשר של המשאבים‪.‬‬ ‫אולם‪ ,‬שימוש במדדים כאלה מעורר התנגדות חריפה מצד הרשויות החזקות יותר ומסכל‪,‬‬ ‫למעשה‪ ,‬את אפשרות מימושה של התכנית‪.‬‬ ‫יתרונן של תכניות לשיתוף בבסיס המס הוא רמה גבוהה יותר של שוויוניות‪ ,‬ובפרט הקלה‬ ‫מסוימת של המצוקה התקציבית של העיר המרכזית במטרופולין‪ ,‬וצמצום התחרות‬ ‫הפנים‪-‬אזורית על פרויקטים של פיתוח‪ ,‬שכל מטרתה היא משיכה של תפקודים‪ ,‬המשלמים מסים‬ ‫מקומיים גבוהים )‪.(Nunn and Rosentraub, 1993‬‬ ‫תכניות של שיתוף בבסיס המס יושמו במקומות ספורים בלבד בארה"ב‪ .‬המכשול המרכזי היה‬ ‫הקושי לשכנע את הרשויות המקומיות הפרווריות האמידות להצטרף לתכנית‪ .‬אלה לא תצטרפנה‬ ‫לתכנית‪ ,‬מבלי שתהיינה משוכנעות ללא עוררין בכך‪ ,‬שהעתיד הכלכלי והחברתי של האזור כולו‬ ‫תלוי בתפקודה הנאות של העיר המרכזית‪ .‬עיר מרכזית דועכת פירושה מכה כלכלית לכל‬ ‫המטרופולין בתחרות הבין‪-‬מטרופולינית החריפה על משיכת השקעות‪ ,‬ויש לה השפעות חיצוניות‬ ‫שליליות על הפרוורים‪ ,‬בראש וראשונה בתחום הפשיעה‪ .‬המשבר הקשה בתחום אחרון זה‪,‬‬ ‫משמש אצל ‪ (1993) Nunn and Rosentraub‬נתון מובהק להמחשת הכדאיות שבשיתוף בבסיס‬ ‫המס לכל הרשויות המקומיות במטרופולין אינדיאנפוליס‪ .‬שיתוף זה‪ ,‬אמנם‪ ,‬מקטין את התחרות‬ ‫הפנים‪-‬מטרופולינית וסותר את עקרונות ה‪ .Public Choice-‬אלא‪ ,‬שהמשבר בו נתונות ערים‬ ‫מרכזיות רבות בארה"ב מסכל מלכתחילה כל אפשרות שערים אלו תהיינה מתמודדות רציניות‬ ‫בתחרות על משיכת עסקים ותושבים‪ ,‬ומתן הטבות מיסוי על‪-‬מנת למשוך השקעות רק מעמיק‬ ‫את המשבר התקציבי שהן שרויות בו‪.‬‬ ‫הניסיון הקנדי פחות מחוייב לתפיסות אידאולוגיות כלשהן וממחיש שאין פתרון אופטימלי‬ ‫מושלם לבעיית השלטון המקומי במטרופולין‪ .‬גם אם עיריות‪-‬הגג הקנדיות הן ברובן בגדר 'ניסיון‬ ‫שלא נכשל'‪ ,‬לדעת ‪ (1991b) Sancton‬יש לחזור בתנאים הנוכחיים לפתרונות פחות רדיקליים‪.‬‬ ‫פתרון אחד הוא סיפוח אינקרמנטלי של שטחים )‪ ,(annexations‬כאשר סיפוח כזה הוא בר‪-‬ביצוע‪.‬‬ ‫פתרון אחר הוא הקמת גופים מיוחדים לאספקת שירותים מסוימים )‪,(special-purpose bodies‬‬ ‫הסכמים בין‪-‬מוניציפליים והסדרים אחרים לשיתוף פעולה ותיאום מוניציפלי‪ .‬פתרונות אלה‬ ‫יפים לרשויות מקומיות שאינן גדולות דיין לספק את השירות‪ ,‬או כאשר לשירות יש השפעות‬ ‫חיצוניות על רשויות מקומיות שכנות‪ .‬הפתרונות יוצרים מבוך של גופים‪ ,‬ועדות והסדרים‬ ‫בין‪-‬מוניציפליים‪ ,‬שקשה מאוד להתמצא בהם ושלא תמיד קוצרים הצלחה‪ ,‬כמו במקרה של‬ ‫‪25‬‬ ‫‪26‬‬ ‫ויניפג‪ ,‬ששם בעיות תיאום קשות הביאו ב‪ 1960 -‬להקמת עיריית‪-‬גג‪ .‬עם זאת‪ ,‬הגופים השונים‬ ‫לשיתוף פעולה מוניציפלי מאפשרים השגת יתרונות לגודל‪ ,‬כאשר לכל תפקוד מוקם גוף‪ ,‬הפועל‬ ‫בתחום האופטימלי מבחינתו‪ .‬יתר על כן‪ ,‬לעתים‪ ,‬אלה הם הפתרונות האפשריים היחידים והם גם‬ ‫הנוחים ביותר להתאמה כאשר התנאים משתנים‪.‬‬ ‫בבריטניה‪ ,‬שבה המסורת השלטונית פחות מבוזרת מאשר בצפון אמריקה‪ ,‬הובילו התפיסות‬ ‫הנאו‪-‬שמרניות לכיוונים אחרים‪ .‬בניגוד לתאורית ה‪ ,Public Choice-‬המצפה מהרשויות‬ ‫המקומיות להתנהג כפירמות בתנאי תחרות חופשית‪ ,‬ממשל תאצ'ר בבריטניה התייחס בחוסר‬ ‫אמון בסיסי ליכולתו של השלטון המקומי לפעול כיחידה עסקית יעילה‪ .‬המדיניות הממשלתית‬ ‫בבריטניה דגלה‪ ,‬אפוא‪ ,‬בהפרטת פעילויות‪ ,‬שהיו קודם לכן באחריות השלטון המקומי‪ .‬השלטון‬ ‫המקומי‪ ,‬לפי תפיסות אלו‪ ,‬צריך במידת האפשר להיות גוף א‪-‬פוליטי מנהלי‪ ,‬שנמדד אך ורק‬ ‫על‪-‬פי עקרונות יעילות הביצוע‪ .‬ברוח זו שימשו ה‪ urban development corporations-‬כמכשיר‬ ‫מרכזי של המדיניות העירונית של ממשל תאצ'ר בבריטניה מאז ‪ .1981‬גופים אלה החליפו‪,‬‬ ‫למעשה‪ ,‬את השלטון המקומי בתור הסמכות התכנונית באזורי פעולתם‪ .‬אלה הם גופים לא‬ ‫נבחרים‪ ,‬האמורים לבטל את אי‪-‬הוודאות הפוליטית הכרוכה בדמוקרטיה מקומית‪ ,‬אי‪-‬ודאות‬ ‫שהרתיעה‪ ,‬לדעת הממשלה השמרנית‪ ,‬משקיעים פרטיים בערים הגדולות שנשלטו על‪-‬ידי‬ ‫הלייבור‪ .‬הציפייה הייתה‪ ,‬שגופים אלה יפעלו בצורה עסקית‪-‬יזמית בניגוד לפעולה הביורוקרטית‬ ‫של העירייה )‪ ;Parkinson and Evans, 1990‬רזין‪.(1991 ,‬‬ ‫לסיכום‪ ,‬ניתן לקבוע שהעשור האחרון התאפיין בפנייה לכיוונים מגוונים‪ ,‬שהושפעו ברובם‬ ‫מהגישה הנאו‪-‬שמרנית‪ .‬הקמת עיריות‪-‬גג‪ ,‬שהייתה האסטרטגיה המומלצת בשנות השישים‬ ‫והשבעים‪ ,‬בלטה בהיעדרה בין הפתרונות שיושמו בעשור האחרון‪.‬‬ ‫מסקנות ‪ -‬לקחי הניסיון בעולם המערבי‬ ‫הניסיון המערבי שסוכם בפרק זה מצביע על כך‪ ,‬שארגון השלטון המקומי באזורים מטרופוליניים‬ ‫התלבט בין שתי חלופות בסיסיות‪:‬‬ ‫החלופה האחת היא השלטון המקומי המפוצל‪ ,‬העשוי לכלול וריאציות שונות של הסדרים‬ ‫חלקיים לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות‪ .‬חלופה זו נשענת על תאוריות שמרניות של תחרות‪,‬‬ ‫כגון תאורית ה‪ ,Public Choice-‬ועל תפיסות של תכנון אינקרמנטלי )‪.(Lindblom, 1959‬‬ ‫החלופה השנייה עומדת על מערכת היררכית‪ ,‬שבראשה עירייה מטרופולינית‪ .‬כאן‪ ,‬ייתכנו‬ ‫אפשרויות שונות לחלוקת הסמכויות בין עיריית‪-‬הגג לרשויות המקומיות הכלולות בה‪ ,‬החל‬ ‫ממערכת מבוזרת‪ ,‬ובה עיריית‪-‬גג בעלת סמכויות מוגבלות יחסית‪ ,‬ועד למיזוג מלא‪ ,‬המבטל‪,‬‬ ‫למעשה‪ ,‬את הדרג התחתון‪ ,‬או המוריד אותו לדרגת מנהלות שכונתיות‪ ,‬פורומים קהילתיים‬ ‫ומסגרות דומות‪ .‬חלופה זו נשענת על עקרונות של תכנון רציונלי כוללי‪.‬‬ ‫‪26‬‬ ‫‪27‬‬ ‫סקירת הניסיון הבינלאומי מלמדת‪ ,‬שאין פתרון אופטימלי חד‪-‬משמעי לבעיית ארגון השלטון‬ ‫המקומי באזורים מטרופוליניים‪ .‬שיקול היעילות הכלכלית איננו מצביע על יתרון ברור לאחת‬ ‫משתי החלופות הבסיסיות‪ .‬הניסיון העולמי איננו חד‪-‬משמעי בכל הנוגע לשאלה‪ ,‬איזו משתי‬ ‫החלופות היא זולה יותר לתקציב הציבורי‪ ,‬וקשה גם לזהות את הסף שבו יתרונות התחרות בקרב‬ ‫רשויות מקומיות שקולים כנגד בזבוז המשאבים הכרוך בתחרות‪.‬‬ ‫שיקול אספקת שירותים אפקטיבית ותיאום הפיתוח ופעולות שיש להן השפעות חיצוניות מעניק‬ ‫יתרון לחלופת העירייה המטרופולינית‪ .‬יתרון זה בולט במיוחד בתחום תכנון שימושי הקרקע‪,‬‬ ‫הדיור והשירותים החברתיים‪ .‬אולם‪ ,‬יתרון חלופת העירייה המטרופולינית מותנה‬ ‫באי‪-‬התיישנותם של גבולות עיריית‪-‬הגג ובטיבם של ההסדרים החלופיים לשיתוף פעולה במערכת‬ ‫מפוצלת‪ .‬מכאן‪ ,‬שבפועל אין היתרון כה משמעותי ביחס למצופה מלכתחילה‪.‬‬ ‫שיקול השוויוניות מעניק יתרון ברור לעירייה מטרופולינית‪ .‬טענות הנגד‪ ,‬שלפיהן השלטון‬ ‫המרכזי הוא זה המפצה את הרשויות המקומיות החלשות באמצעות מענקי איזון‪ ,‬אינן עומדות‬ ‫בהכרח במבחן המציאות‪ .‬ראשית‪ ,‬בפועל לא תמיד כך הוא הדבר‪ .‬שנית‪ ,‬תלות במענקי השלטון‬ ‫המרכזי מחדירה ממד ניכר של אי‪-‬ודאות לתקצוב העתידי של הרשויות המקומיות‪ ,‬ביחס‬ ‫להכנסות הנובעות מבסיס מס מקומי‪ .‬נוסף לכך‪ ,‬תלות גבוהה במענקי איזון יוצרת תלות פוליטית‬ ‫גבוהה של הרשויות המקומיות הנדונות בשלטון המרכזי‪ .‬לבסוף‪ ,‬רשויות מקומיות אמידות‪,‬‬ ‫הנהנות מבסיס מס רחב במיוחד‪ ,‬הנובע מריכוז גבוה של שימושי קרקע עסקיים ותשתיתיים‬ ‫ברשות‪ ,‬נהנות מיתרון ששום מענק איזון לא ישתווה אליו‪.‬‬ ‫שיקול מעורבות הציבור‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬מעניק יתרון מובהק לחלופת השלטון המקומי המפוצל‪,‬‬ ‫וזאת גם כשהמדובר בקבוצות האוכלוסייה החלשות במטרופולין‪.‬‬ ‫מידת האוטונומיה של השלטון המקומי‪ ,‬אם היא נתפסת כשיקול בפני עצמו‪ ,‬הינה תחום נוסף‪,‬‬ ‫שבו המאזן שבין חלופת הפיצול לחלופת העירייה המטרופולינית איננו ברור‪ .‬האוטונומיה של‬ ‫השלטון המקומי תלויה בגורמים חיצוניים‪ ,‬המשפיעים על עוצמתו הפוליטית והכלכלית של‬ ‫השלטון המרכזי‪ .‬האוטונומיה גם תלויה בחוסנן הכספי של הרשויות המקומיות‪ .‬לכאורה‪ ,‬עיריות‬ ‫מטרופוליניות אמורות ליהנות מעצמה פוליטית וכלכלית רבה‪ ,‬אך בפועל עיריות מטרופוליניות‬ ‫אינן בהכרח מבוססות יותר מאשר עיריות קטנות‪ .‬גם התערבות השלטון המרכזי בענייניהן של‬ ‫עיריות מטרופוליניות איננה פחותה מאשר התערבותו בענייני עיריות קטנות‪ .‬התערבות זו עשויה‬ ‫לנבוע מהצורך בתיאום פעולותיה של העירייה המטרופולינית עם חלקי המטרופולין הגולשים אל‬ ‫מעבר לתחומיה‪ ,‬ומכך שעיריות מטרופוליניות גדולות חשופות‪ ,‬יחסית‪ ,‬לבקרה ולביקורת השלטון‬ ‫המרכזי‪.‬‬ ‫לבסוף‪ ,‬מגבלות חוקיות וביורוקרטיות מאפשרות את יישום חלופת העירייה המטרופולינית‬ ‫בעיקר במדינות‪ ,‬שבהן לשלטון המרכזי יש רצון ויכולת לכפות רפורמות בארגון השלטון המקומי‪.‬‬ ‫הרפורמות גם יהיו קשות יותר לביצוע דווקא באזורי ליבה‪.‬‬ ‫‪27‬‬ ‫‪28‬‬ ‫פתרונות לבעיית השלטון המקומי באזורים מטרופוליניים תלויים‪ ,‬לפיכך‪ ,‬בנסיבות הספציפיות‬ ‫של זמן ומקום‪ .‬יתרה מזו‪ ,‬ייתכן שיישום נכון ומוצלח של חלופה כלשהי ורמת ניהול גבוהה של‬ ‫השלטון המקומי במטרופולין חשובים בהרבה‪ ,‬בכל הנוגע לשיקולים שנמנו לעיל‪ ,‬מאשר צורת‬ ‫הארגון המדויקת של השלטון המקומי‪ .‬מחקרים רבים מדגישים דווקא את מרכזיותה של‬ ‫הסיטואציה הפוליטית בהכרעות על טיבה של מערכת שלטון מקומי‪ .‬הוויכוח בין מצדדי שלטון‬ ‫מקומי דו‪-‬דרגי וחד‪-‬דרגי באנגליה‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬ניטש באווירה‪ ,‬שבה היתרונות של כל מערכת‬ ‫מבחינת יעילות ומעורבות התושבים נמדדו לאור שיקולים פוליטיים מפלגתיים‪ .‬התוצאה‬ ‫במקרים כאלה עשויה להיות פשרה מורכבת‪ ,‬שאין לה את היתרונות התאורטיים של אף אחת‬ ‫מהמערכות והיא מהווה בסיס להמשך הוויכוחים וההצעות לשינוי )‪.(Hampton, 1991‬‬ ‫תמורות בין תקופות המתאפיינות בפיצול מוניציפלי לבין תקופות המתאפיינות ברציונליזציה של‬ ‫מערכת השלטון המקומי עשויות להיות מחזוריות )‪ .(Wolpert, 1991‬תקופה של צמיחה‬ ‫מטרופולינית יכולה להתאפיין בפיצול גובר‪ .‬זאת‪ ,‬עד אשר הלחצים הנובעים מכשלי שוק‪,‬‬ ‫מעיוותים ומקשיי תיאום במערכת מפוצלת יגיעו לסף מסוים‪ ,‬שבו תגבר הנכונות לעריכת‬ ‫רפורמות שיקטינו את הפיצול המוניציפלי‪ .‬הדחף לנהל ולווסת את הצמיחה המטרופולינית‬ ‫באמצעות רשות מטרופולינית עשוי לבוא‪ ,‬לפיכך‪ ,‬לאחר תקופה ממושכת של צמיחה‪ ,‬הממחישה‬ ‫את הצורך בהדגשת שיקולי שוויוניות ובתכנון מתואם של שימושי קרקע‪ .‬בתקופת שפל ובשלבים‬ ‫מוקדמים של צמיחה מחודשת‪ ,‬תחרות אגרסיבית בין יחידות מפוצלות היא הכלל‪ .‬בתקופת שפל‪,‬‬ ‫מקדיש השלטון המרכזי פחות תשומת לב לבעיות של שוויוניות ולבעיות מקומיות בכלל‪ ,‬וקשייו‬ ‫התקציביים מותירים מגוון רחב יותר של פעילויות בידי הרשויות המקומיות‪ ,‬המתחרות ביניהן‬ ‫על משאבי פיתוח‪.‬‬ ‫ניתן לערוך הקבלה בין תהליכים שהתחוללו בעשרים השנים האחרונות בדפוסי הארגון של המגזר‬ ‫התעשייתי‪-‬עסקי לבין השתנות התפיסות בתחום ארגון השלטון המקומי‪ .‬התמורות בדפוסי‬ ‫הארגון של המגזר התעשייתי‪-‬עסקי נבעו מחוסר הוודאות ואי‪-‬היציבות הגוברים בכלכלה‬ ‫העולמית‪ ,‬ומהתגוונות השווקים והתחרות הבינלאומית המחריפה‪ ,‬אשר הקשו על תפקודן של‬ ‫חברות גדולות‪ ,‬אינטגרטיביות ומסורבלות‪ .‬חברות אלו היטיבו לפעול בשנות החמישים‬ ‫והשישים; שנים שהתאפיינו ביציבות כלכלית‪ ,‬בצמיחה מהירה ובהתפתחות מנגנוני מדינת‬ ‫הרווחה‪ .‬התנאים בשני העשורים האחרונים‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬מעודדים התפתחות רשתות עסקיות‬ ‫גמישות‪ ,‬הכוללות מערכות מורכבות של קבלנות‪-‬משנה ושיתוף פעולה בין חברות עסקיות‪ ,‬רבות‬ ‫מהן קטנות )‪ .(Scott, 1988; Storper and Scott, 1989‬בהתאם‪ ,‬הדגש בארגון בשלטון המקומי‬ ‫במטרופולין עבר מעיריות מטרופוליניות גדולות ובלתי גמישות להסדרים שניתן להתאימם‬ ‫בגמישות יחסית לנסיבות המשתנות‪ .‬ניתן גם לערוך הקבלה בין הקריאות‪ ,‬העולות בתחילת שנות‬ ‫התשעים‪ ,‬להגברת שיתוף הפעולה וההכוונה הציבורית של אותם קומפלקסים עסקיים גמישים‪,‬‬ ‫וזאת‪ ,‬על‪-‬מנת להבטיח צמיחה ארוכת טווח )‪ ;(Scott and Paul, 1990‬לבין קריאות לשיתוף‬ ‫פעולה מוניציפלי מוגבר‪ ,‬ואולי אפילו מכוון מלמעלה‪ ,‬במסגרות כגון שיתוף בבסיס המס‪.‬‬ ‫השלכותיהן של קריאות אלו על כיווני ההתפתחות בשנים הקרובות עדיין אינן ברורות‪.‬‬ ‫‪28‬‬ ‫‪29‬‬ ‫חוסר ודאות ואי‪-‬יציבות בולטת במערכת המטרופולינית קיימים בעיקר באזורי השוליים‬ ‫העירוניים‪-‬כפריים של המטרופולין‪ .‬התמורה המתחוללת בעשורים האחרונים במרחב הכפרי‪,‬‬ ‫כאשר יישובים כפריים רבים מאבדים את צביונם החקלאי והופכים ליישובים כפריים למחצה‬ ‫)תהליך המכונה ‪ exurbanization‬או ‪ ,(rurbanization‬יוצרת מצב חדש בכל הנוגע להתפתחותו‬ ‫המוניציפלית של המרחב הכפרי בשולי המטרופולין )‪Champion, 1989; Newman and‬‬ ‫‪ .(Applebaum, 1989‬תהליך הפרוור הכפרי מעצב מבנה חדש של עיר אזורית‪ ,‬בעלת מוקד הבנוי‬ ‫בצפיפות‪ ,‬הכולל את העיר המרכזית ופרווריה העירוניים‪ ,‬וסביבו בינוי דליל במרחב חצי‪-‬כפרי‬ ‫וכפרי‪ .‬הפרוור המפוזר והמואץ לשוליים העירוניים‪-‬כפריים כרוך באבדן קרקע חקלאית ושטחים‬ ‫ציבוריים פתוחים‪ ,‬בקשיי אספקת שירותים לפיתוח המפוזר והבלתי רציף‪ ,‬בהתנגשויות בין‬ ‫שימושי קרקע ובין אינטרסים סותרים‪ ,‬ובחוסר שוויון בין המשלמים ובין הנהנים מהשירותים‬ ‫הציבוריים המתרחבים לאזורי השוליים העירוניים )‪.(Marchand and Charland, 1992‬‬ ‫בעבר‪ ,‬ניסיונות לעדכן גבולות מיושנים היו קשורים באוכלוסייה עירונית שחיה במה שהוגדר‬ ‫פורמלית כרשות כפרית‪ .‬אולם‪ ,‬התפשטות האזורים העירוניים לרמה מקרו‪-‬אזורית מטשטשת‬ ‫את האבחנה בין המגזר העירוני למגזר הכפרי‪ ,‬ובין אזורים חקלאיים לאזורים לא חקלאיים‪.‬‬ ‫התפשטות צורת היישוב הכפרית‪-‬פרוורית‪ ,‬הפיזור הגובר של שימושי קרקע תעשייתיים‬ ‫ומסחריים לאזורים כפריים‪ ,‬במטרה לחסוך בעלויות קרקע ועבודה‪ ,‬ומהשברים הכלכליים‬ ‫בחקלאות ‪ -‬כל אלה גורמים להחרפת סכסוכי גבולות מוניציפליים בשוליים הכפריים‪-‬עירוניים‬ ‫של אזורים מטרופוליניים‪..‬‬ ‫ניסיונות לרפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב וכישלונם‬ ‫המסגרת החוקית והמנהלית לרפורמה מוניציפלית בישראל‬ ‫ישראל מהווה דוגמא מובהקת למדינה אוניטרית מבחינת המסגרת החוקית והמנהלית לשינוי‬ ‫תחומי שיפוט מקומיים‪ .‬שיקול הדעת המוחלט נתון בידי הממשלה‪ ,‬וחלה עליה‪ ,‬לכל היותר‪,‬‬ ‫חובת שמיעת עמדות הצדדים המעורבים ועיון בהמלצה מטעם ועדה מייעצת‪ .‬הסמכות לשינוי‬ ‫תחומי שיפוט של רשויות מקומיות נתונה בידיו של שר הפנים‪ .‬כאשר מופנית אל השר בקשה‪,‬‬ ‫הוא רשאי לדחותה על הסף או למנות ועדת חקירה‪ ,‬המכונה ועדת גבולות‪ ,‬על‪-‬מנת לבדוק את‬ ‫ההצעה‪ .‬לאחר שעיין בתסקיר הוועדה‪ ,‬רשאי השר להחליט לפי שיקול דעתו )משרד הפנים‪,‬‬ ‫‪ .(1984‬כאשר התביעה הנדונה איננה עוסקת בשינוי תחום השיפוט של עיריות‪ ,‬אלא בזה של‬ ‫מועצות מקומיות ואזוריות בלבד‪ ,‬אין חובה למנות ועדת גבולות‪ .‬אמנם‪ ,‬נהוג לעשות כן‪ ,‬אך‬ ‫במקרים אחדים ממונה בודק יחיד בלבד‪ ,‬והשר אף יכול להסתמך על הסכמה בין רשויות ללא‬ ‫עריכת בדיקה פורמלית כלשהי‪.‬‬ ‫‪29‬‬ ‫‪30‬‬ ‫מסגרת חוקית ומנהלית זו‪ ,‬קיימת ללא שינוי מהותי זה עשרות שנים‪ .‬עם זאת‪ ,‬מאז שנות‬ ‫השמונים חלו שינויים מסוימים בנוהגים‪ ,‬שחלקם נכפה על‪-‬ידי בית המשפט‪ .‬בעוד שבשנות‬ ‫השישים והשבעים ועדת גבולות הייתה‪ ,‬למעשה‪ ,‬ועדה פנימית של פקידי משרד הפנים‪ ,‬שבראשה‬ ‫עמד במרבית המקרים הממונה על המחוז‪ ,‬מאז אמצע שנות השמונים‪ ,‬הוועדות הן מגוונות יותר‬ ‫בהרכבן‪ ,‬ובראשן אנשי אקדמיה‪ ,‬אנשי שלטון מקומי ופקידים‪ ,‬שלרוב אינם כפופים לשר הפנים‪.‬‬ ‫התמורה נבעה מהנחיות בג"צ‪ ,‬והיא משקפת ככול הנראה תמורות בתרבות הפוליטית‪-‬ארגונית‬ ‫בישראל‪ ,‬שהתאפיינה בפיצול גובר של מוקדי הכוח ובמעורבות גוברת של הליכים משפטיים‬ ‫בתהליך הביורוקרטי‪-‬פוליטי‪ .‬כללי משחק חדשים אלה יוצרים מתח בין שאיפת השלטון המרכזי‬ ‫להשפיע על מפת השלטון המקומי‪ ,‬ולא רק בדרכים של הסכמה‪ ,‬לבין המעורבות הגוברת של בתי‬ ‫המשפט בבקרה על תקינות ההליכים; ולמעשה‪ ,‬בהחדרת דפוסים מבוזרים יותר של קבלת‬ ‫החלטות‪ ,‬בדומה לאלה המקובלים בארה"ב‪ ,‬בהם השר שוב אינו בהכרח הפוסק האחרון )רזין‪,‬‬ ‫חסון וחזן‪ ,‬בקרוב יראה אור(‪.‬‬ ‫איגודי ערים הן המסגרת החוקית העיקרית לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות בישראל‬ ‫)מרטנס‪-‬הופמן‪ .(1981 ,‬איגודי ערים פועלים על‪-‬פי חוק איגודי ערים התשט"ו‪ .1955 -‬איגוד ערים‬ ‫הינו גוף סטטוטורי‪ ,‬המוקם על‪-‬פי צו של שר הפנים והמהווה מסגרת משותפת לכמה רשויות‬ ‫מקומיות לצרכים ספציפיים‪ .‬האיגוד רשאי לחוקק חוקי עזר‪ ,‬להטיל היטלים ולגבות אגרות‪ ,‬אך‬ ‫אינו רשאי להטיל מסים‪ .‬שיטת שיתוף זו מופעלת לגבי רשויות בודדות ולגבי נושאים מוגדרים‬ ‫בלבד‪ ,‬ואין היא מגיעה לכדי שיתוף כוללני )פלד‪.(1987 ,‬‬ ‫רפורמות מוניציפליות המתבטאות בהקמת דרג שני של שלטון מקומי מצריכות חקיקה מיוחדת‪.‬‬ ‫אפשרות מוגבלת ליצירת מבנה היררכי של שלטון מקומי מצויה בפקודת העיריות‪ ,‬המתירה‬ ‫הקמת רובע עירוני או מועצה מקומית בתחומיה של עירייה‪ .‬אולם‪ ,‬אפשרות זו כמעט ולא יושמה‪.‬‬ ‫ניסיון אחד מסוג זה נעשה ב‪ ,1978 -‬בעת הקמתה של המועצה המקומית ברובע קרית חיים של‬ ‫עיריית חיפה‪ .‬הניסיון נכשל‪ ,‬מאחר והעירייה לא האצילה סמכויות למועצה המקומית‪ ,‬ואיש לא‬ ‫גילה בו עניין רב‪ .‬המועצה בוטלה‪ ,‬לפיכך‪ ,‬ב‪) 1988 -‬חזן‪.(1990 ,‬‬ ‫ועדת בן שחר ‪ -‬עיריית‪-‬גג לכל המטרופולין‬ ‫מפת השלטון המקומי בישראל‪ ,‬ובכלל זה במטרופולין תל אביב‪ ,‬התפתחה בהדרגה באמצעות‬ ‫הקמתן של מועצות מקומיות‪ ,‬מועצות אזוריות‪ ,‬מתן מעמד עירייה ליישובים עירוניים גדולים‬ ‫ושינויי גבולות אינקרמנטליים‪ .‬בשנות החמישים הסתיים גיבושה של מפת השלטון המקומי‬ ‫בקווים המאפיינים אותה‪ ,‬באופן כללי‪ ,‬עד היום‪.‬‬ ‫תפיסות התכנון הרציונלי של התנועה לרפורמה בשלטון המקומי המטרופוליני במדינות המערב‬ ‫השפיעו גם על דפוסי החשיבה בישראל‪ ,‬השתקפותן המובהקת הייתה בדו"ח צוות המומחים‪,‬‬ ‫בראשות פרופ' ח' בן שחר‪ ,‬שמינתה הממשלה כדי לבחון עריכת רפורמה מוניציפלית אפשרית‬ ‫בערי גוש דן‪.‬‬ ‫‪30‬‬ ‫‪31‬‬ ‫הרעיון להקים מסגרת‪-‬גג לשיתוף פעולה בין ערי גוש דן הועלתה כבר בראשית שנות השישים‪.‬‬ ‫בשנת ‪ 1965‬המליצה ועדה במשרד הפנים על הקמת איגוד ערים רב‪-‬תכליתי‪ ,‬שיפעל במסגרת חוק‬ ‫איגודי ערים הקיים‪ ,‬ויכלול את תל אביב ואת ערי הטבעת הפנימית של המטרופולין‪ :‬רמת גן‪,‬‬ ‫גבעתיים‪ ,‬בני ברק‪ ,‬חולון ובת ים‪ .‬המגעים למימוש הרעיון לא עלו יפה‪ ,‬וב‪ 1970 -‬הוצע לפעול‬ ‫לפתרון מרחיק לכת יותר שיתבטא בהקמת עיריית‪-‬גג‪ .‬ב‪ 1971 -‬מונתה ועדת היגוי לטפל בנושא‪,‬‬ ‫בתיאום עם ראשי שש הערים‪ .‬ועדה זו הרכיבה את צוות המומחים‪ ,‬שהגיש את המלצותיו ב‪-‬‬ ‫‪) 1973‬מכון ישראלי למחקר ומידע אורבני בע"מ‪.(1973 ,‬‬ ‫האפשרויות שזוהו על‪-‬ידי הצוות לארגון שיתוף הפעולה המטרופוליני היו‪ (1) :‬שיתוף פעולה בכל‬ ‫תחום בנפרד באמצעות איגודי ערים‪ ,‬הסכמים בין רשויות לאספקת שירותים וכד'; )‪ (2‬הקמת‬ ‫גוף‪-‬גג שיעסוק בכל הפעילויות המשותפות‪ ,‬כגון איגוד ערים רב‪-‬תכליתי‪ ,‬מועצה מטרופולינית או‬ ‫עיריית‪-‬גג; )‪ (3‬איחוד כולל של הערים לעירייה אחת ו‪ (4)-‬העברת הפעילויות המשותפות לטיפולם‬ ‫של משרדי הממשלה‪.‬‬ ‫צוות המומחים הוסמך לבחון מגוון חלופות )בהן השארת המצב בעינו( להוציא איחוד מלא של‬ ‫שש הערים‪ .‬הצוות זיהה את הבעיות הכרוכות בפיצול המוניציפלי של המטרופולין‪ ,‬כגון היעדר‬ ‫תיאום והיעדר ראייה כוללנית ומקיפה של כיווני הפיתוח‪ .‬ברוח הגישה המקובלת באותם ימים‪,‬‬ ‫הודגשו גם הבעיות הנוגעות ליחסי עיר מרכזית‪-‬פרוורים‪ .‬החלופות השונות נשקלו לאור‬ ‫קריטריונים של יעילות כלכלית‪ ,‬של חלוקת הכנסה‪ ,‬של דמוקרטיה מקומית ומניעת סגרגציה‬ ‫חברתית‪ ,‬של טובת המשק הלאומי ושל ישימות פוליטית‪ ,‬מנהלית ומשפטית‪.‬‬ ‫השוואת חלופת שיתוף הפעולה בכל תחום בנפרד עם חלופת הקמת גוף‪-‬גג לעיסוק בכל הפעילויות‬ ‫המשותפות העלתה‪ ,‬שכל הקריטריונים תומכים בחלופה האחרונה‪ .‬גוף‪-‬גג יאפשר‪ ,‬לדעת מחברי‬ ‫הדו"ח‪ ,‬הקצאה יעילה יותר של התקציב וחסכון באספקת שירותים ברמה נתונה‪ .‬גוף‪-‬הגג מהווה‬ ‫פתרון צודק יותר מבחינת חלוקת ההכנסה וגם מיטיב לבטא העדפות מקומיות‪ .‬גוף כזה יעניק‬ ‫למטרופולין כוח רב יותר במגעיו עם גורמים רבי‪-‬כוח‪ ,‬כגון הממשלה והקואופרטיבים לתחבורה‪.‬‬ ‫ניהול גוף‪-‬הגג ימשוך אליו כוחות מעולים‪ ,‬ואילו לחצים פוליטיים המאפיינים איגודי ערים‬ ‫ייעלמו‪ .‬גוף‪-‬גג עדיף על איגודי ערים מפוצלים גם מבחינה ארגונית ותקציבית‪ .‬לפי דו"ח ועדת בן‬ ‫שחר כל השיקולים תומכים‪ ,‬אפוא‪ ,‬בפתרון גוף‪-‬הגג הכוללני‪ ,‬ואף לא אחד )!( מצביע חד‪-‬משמעית‬ ‫על יתרון החלופה הביזורית של שיתוף פעולה בכל תחום בנפרד‪.‬‬ ‫איגודי הערים שפעלו בתחומים שונים בגוש דן היוו‪ ,‬אמנם‪ ,‬ניסיון מוצלח של שיתוף פעולה‬ ‫מטרופוליני‪ ,‬אך לדעת מחברי הדו"ח הם אינם פתרון יעיל‪ .‬זאת‪ ,‬מכיוון שקיימות בעיות תיאום‬ ‫בין האיגודים השונים; מכיוון שהפעלתם חסרה ראייה כוללת בנוגע להקצאת משאבים; ומכיוון‬ ‫שקיימים קשיים במימונם על‪-‬ידי הרשויות המקומיות‪ .‬פיצול הפעילות בין איגודי ערים רבים גם‬ ‫פוגע בכוחו של השלטון המקומי‪ .‬לפיכך‪ ,‬המסגרת החוקית הקיימת של איגודי ערים מתאימה רק‬ ‫לשיתוף פעולה מוגבל‪.‬‬ ‫‪31‬‬ ‫‪32‬‬ ‫הקמת גוף‪-‬גג מטרופוליני נראתה גם עדיפה על העברת פעילויות לממשלה‪ ,‬בעיקר מתוך רצון‬ ‫לשמור על חשיבות השלטון המקומי כגורם המייצג את העדפותיהם המקומיות של התושבים‪.‬‬ ‫מבין גופי‪-‬הגג האפשריים‪ ,‬עיריית‪-‬הגג היא שזוהתה כפתרון האופטימלי‪ .‬אפשרות אחרת הייתה‬ ‫להקים איגוד ערים כוללני‪ ,‬שהוא מעין מיזוג של כמה איגודי ערים‪ .‬איגוד כזה‪ ,‬אופיו וולונטרי‬ ‫ומוגבל יותר מזה של עיריית‪-‬גג‪ .‬לאיגוד ערים כוללני מגבלות בתחום המימון והוא חלש פוליטית‬ ‫ומנהלית‪ .‬עיריית‪-‬הגג‪ ,‬לפי דו"ח דן שחר‪ ,‬הינה הפשרה הטובה ביותר; היא בעלת עצמה‬ ‫ואפקטיביות מחד‪ ,‬והיא מאפשרת את המשך קיומן של הערים כגורם בשמירת הקשר עם האזרח‬ ‫מאידך‪ .‬עיריית‪--‬הגג תביא להגדלת האוטונומיה הפוליטית של השלטון המקומי‪ .‬עמדת המיקוח‬ ‫של האוכלוסייה המקומית כלפי הממשלה ומוסדות אחרים‪ ,‬תשתפר בזכות ייצוגה על‪-‬ידי גוף‬ ‫גדול ומתואם ולא על‪-‬ידי גופים קטנים העלולים להכשיל זה את זה‪.‬‬ ‫לפי המלצת ועדת בן שחר‪ ,‬ימונו מועצת עיריית‪-‬הגג וראשה על‪-‬ידי העיריות החברות בה ולא‬ ‫ייבחרו ישירות‪ .‬יושב ראש עיריית‪-‬הגג יהיה‪ ,‬לפחות בשלב הראשון‪ ,‬מתל אביב‪ .‬עיריית‪-‬הגג תוכל‬ ‫להטיל מסים ולנצל את כל אפשרויות המימון העומדות לרשות השלטון המקומי‪ ,‬וכן להטיל‬ ‫מכסות תשלום על העיריות הכלולות בה‪.‬‬ ‫גישת הדו"ח הייתה מקסימליסטית בכל הנוגע לריכוז סמכויות בידי עיריית‪-‬הגג והייתה ציפייה‬ ‫מצד מחברי הדו"ח‪ ,‬שעיריית‪-‬הגג עוד תרחיב את היקף פעולותיה בעתיד‪ .‬מגוון הפעילויות‬ ‫שהומלץ להעביר לטיפולה של עיריית‪-‬הגג כלל תכנון פיסי‪ ,‬תחבורה‪ ,‬תברואה‪ ,‬ביוב‪ ,‬איכות‬ ‫סביבה‪ ,‬שירותי כבאות‪ ,‬שירותים וטרינריים‪ ,‬מגוון תחומי חברה‪ ,‬רווחה‪ ,‬נופש ותרבות‪ .‬כמו כן‪,‬‬ ‫תספק עיריית‪-‬הגג לעיריות החברות בה שירותי ביניים שונים‪ .‬העיריות ימשיכו ויטפלו בעיקר‬ ‫בעניינים שבהם חיוני הקשר הבלתי‪-‬אמצעי עם האזרח‪ .‬עיריית‪-‬גג חזקה ויעילה תוכל ליטול‬ ‫לעצמה גם סמכויות הנתונות כיום בידי הממשלה‪ ,‬אם כי הדו"ח איננו מביא המלצות מפורטות‬ ‫בנושא הזה‪ .‬למחברי הדו"ח לא היה‪ ,‬אם כן‪ ,‬כל ספק שעיריית‪-‬גג חזקה היא הפתרון הנכון‪,‬‬ ‫והרתיעה היחידה מיישום מרחיק לכת עוד יותר של הרעיון הייתה ההכרה במכשולים הפוליטיים‬ ‫הכרוכים בכך‪.‬‬ ‫המלצות ועדת בן שחר זכו‪ ,‬לפחות פורמלית‪ ,‬בברכתם של ראשי הערים ושל הממשלה והיו‬ ‫אמורות להיות מוגשות לחקיקה בכנסת‪ .‬אלא שאז פרצה מלחמת יום הכיפורים‪ ,‬ונושא הרפורמה‬ ‫המוניציפלית ירד מהפרק‪ .‬יייתכן‪ ,‬שהשתנות המפה הפוליטית בערי האגד אחרי בחירות ‪1973‬‬ ‫גרמה לכך‪ ,‬שהממשלה איבדה עניין ברפורמה וחששה לתת מוקד חדש של כוח בידי ערים שנשלטו‬ ‫רובן על‪-‬ידי המפלגה היריבה‪.‬‬ ‫ועדת שחר ‪ -‬מיזוגים במזרח המטרופולין‬ ‫ניסיון נוסף של רפורמה מוניציפלית נערך כעבור שנים ספורות על‪-‬ידי ועדה מקצועית לא‬ ‫סטטוטורית‪ ,‬שמינה משרד הפנים‪ ,‬באזור אונו‪ ,‬שהיה אחד החלקים היותר מפוצלים של‬ ‫‪32‬‬ ‫‪33‬‬ ‫מטרופולין תל אביב )שחר‪ ,‬אלון וירדני‪ .(1976 ,‬הוועדה עמדה על חסרונות הפיצול המוניציפלי‬ ‫בכל הנוגע לתכנון שימושי קרקע‪ ,‬ליעילות מנהלית‪ ,‬לתכנון מרחבי כוללני ולאינטגרציה חברתית‪.‬‬ ‫לדעת הוועדה "הגבולות המוניציפליים גובשו בעקבות מסורת מקובלת והתפתחויות היסטוריות‪,‬‬ ‫שלא היה מאומה בינן ובין הצרכים האורבניים והגאוגרפיים הטבעיים‪ ,‬וללא תכנון רציונלי מודע‬ ‫ומכוון"‪.‬‬ ‫הוועדה המליצה‪ ,‬לפיכך‪ ,‬על מיזוג מוניציפלי רחב היקף שיכלול את קרית אונו‪ ,‬את גבעת שמואל‪,‬‬ ‫את כפר אז"ר‪ ,‬את רמת אפעל‪ ,‬את בית האבות אפעל‪ ,‬את סמינר אפעל ואת המרחב שבין תל‬ ‫ליטוינסקי לכפר א"זר‪ .‬המלצה נוספת הייתה למזג את סביון‪ ,‬גני יהודה ונווה מונוסון למועצה‬ ‫מקומית אחת ולשלב מאוחר יותר את גני תקווה במועצה זו‪ .‬רמת פנקס תצורף לאור יהודה‪,‬‬ ‫ומושב גת‪-‬רימון יצורף לפתח תקווה‪ .‬המועצה האזורית אונו תפורק‪ ,‬מכיוון שאיננה מאגדת‬ ‫ומשרתת יישובים חקלאיים‪ ,‬ואין לה‪ ,‬אפוא‪ ,‬זכות קיום‪ .‬תל השומר תישאר לפי שעה בתחום‬ ‫השיפוט של רמת גן‪ ,‬אך תצורף לוועדת תכנון ובניין ערים של אזור אונו‪ .‬המלצות נוספות עסקו‬ ‫בהקמת ועדת תכנון ובניין ערים משותפת לאזור ובהעתקת הגבול שבין מחוז תל אביב למחוז‬ ‫המרכז מזרחה‪ .‬כן‪ ,‬הוצע להקים איגוד ערים רב‪-‬תכליתי באזור אונו שיטפל בשורה ארוכה של‬ ‫נושאים‪ ,‬בראש וראשונה בשירותים פיסיים‪-‬הנדסיים‪.‬‬ ‫נראה‪ ,‬אפוא‪ ,‬שהוועדה המליצה על רפורמה‪ ,‬המשנה מן היסוד את ארגון השלטון המקומי באזור‬ ‫אונו באמצעות מיזוגים והקמת איגוד ערים כוללני‪ .‬השיקולים שהובאו בחשבון היו תכנוניים‬ ‫רציונליים‪ ,‬ולהיבט הקיטוב החברתי באזור היה משקל מרכזי בהתוויית ההמלצות‪ .‬העיקרון‬ ‫שהנחה את הוועדה היה‪ ,‬שיש למזג רק אותם יישובים שהפערים ביניהם מתונים‪ .‬אשר ליישובים‬ ‫שהקיטוב החברתי ביניהם הוא רב‪ ,‬הומלץ שיתוף פעולה מוניציפלי‪ ,‬שעשוי לשמש שלב מעבר‬ ‫לקראת הקטנת הפערים החברתיים ולאפשר בשלב מאוחר יותר מיזוג מוניציפלי מלא‪.‬‬ ‫עקרון הישימות הפוליטית הביא לכך‪ ,‬שלא הומלץ בשלב זה להעביר את תל השומר ואוניברסיטת‬ ‫בר אילן מרמת גן לרשות המקומית החדשה באזור אונו‪ ,‬בשל עצמתה של עיריית רמת גן )שחר‪,‬‬ ‫אלון וירדני‪ .(1976 ,‬עם זאת‪ ,‬ההמלצות ככלל‪ ,‬נשענו על התאמה לשורת יעדים וקריטריונים‬ ‫כלליים‪ ,‬וגם אם לא נאמר כך במפורש‪ ,‬מדובר בעצם ברפורמה מרחיקת לכת‪ ,‬שניתן לבצע רק‬ ‫בכפייה‪.‬‬ ‫המלצות הוועדה המקצועית לאזור אונו ספגו ביקורת נוקבת מצד א' ברוצקוס )‪ (1977‬ממנהל‬ ‫התכנון במשרד הפנים‪ .‬ברוצקוס תקף בראש וראשונה את ההמלצה לפרק את המועצה האזורית‬ ‫אונו‪ .‬לטענתו‪ ,‬מחברי הדו"ח אימצו את התפיסה הישראלית המסורתית‪ ,‬לפיה המועצה האזורית‬ ‫היא ארגון פדרטיבי של יישובים חקלאיים בלבד‪ .‬תפיסה זו היא פחות ופחות מציאותית‪ ,‬לאור‬ ‫העובדה שמושבים וקיבוצים מגוונים את בסיסם הכלכלי ושהמועצות האזוריות במישור החוף‬ ‫כוללות כיום יישובים עירוניים קטנים‪ ,‬יישובים עירוניים למחצה‪ ,‬שכונות פרווריות‪ ,‬מוסדות‬ ‫ציבור ארציים וכו'‪ .‬המשך תהליך זה‪ ,‬אכן עשוי להוביל לפירוק מועצות אזוריות רבות‪ .‬עם זאת‪,‬‬ ‫גורס ברוצקוס‪ ,‬האזור הכפרי והמועצות האזוריות עשויים לקבל משמעות חדשה‪ ,‬שעיקרה איננו‬ ‫החקלאות‪ ,‬אלא מקום מגורי אנשים‪ ,‬המבקשים לשמור על צביון כפרי של היישובים מבחינת‬ ‫‪33‬‬ ‫‪34‬‬ ‫צורת הבינוי‪ ,‬צפיפות הבינוי‪ ,‬סביבה ירוקה והתנגדות לעיור מסיבי ואינטנסיבי‪ .‬למועצה האזורית‬ ‫תפקיד בבלימת עיור אינטנסיבי‪ ,‬ולדעת ברוצקוס על המועצה האזורית אונו להמשיך ולהתקיים‪,‬‬ ‫על‪-‬מנת לבלום את התפתחות רצף השטח הבנוי של תל אביב מזרחה מרמת גן‪.‬‬ ‫מנימוקים דומים ביקר ברוצקוס את ההמלצה למזג את הרשויות המקומיות באזור אונו לעירייה‬ ‫גדולה‪ .‬ייחודה של כל רשות מקומית הינו נכס‪ ,‬הבולם סטנדרטיזציה עירונית מופרזת ובמקרים‬ ‫רבים מתיישב עם מגמת התושבים לקיים צביון מיוחד‪ ,‬כגון צביון כפרי למחצה‪ .‬רשות מקומית‬ ‫גדולה‪ ,‬המונה מרכיבים כה הטרוגניים‪ ,‬לא תהיה טובה בהרבה מהמסגרות הקיימות‪ .‬גם נימוק‬ ‫היתרונות לגודל באספקת שירותים ובתעסוקה איננו משכנע‪ .‬לבסוף‪ ,‬המיזוג המוצע פוגע ביעדים‬ ‫מקרו‪-‬תכנוניים של בלימת גלישת מטרופולין תל אביב מזרחה‪ .‬בהתאם ליעדים אלה‪ ,‬אזור אונו‬ ‫צריך לכלול פרוורים בצפיפות נמוכה ושטחים חקלאיים וחקלאיים למחצה‪ ,‬המהווים בחלקם‬ ‫עתודה של שטחי נופש‪ .‬עירייה מאוחדת באזור אונו תביא לצמיחה עירונית אינטנסיבית‪ ,‬שמוטב‬ ‫היה אילו פנתה לאזור החולות שבדרום המטרופולין‪ .‬לאור כל זאת‪ ,‬המליץ ברוצקוס לא ליישם‬ ‫את המלצות הוועדה‪ ,‬פרט לכמה היבטים ספציפיים‪ .‬בפועל‪ ,‬לא יושם דבר מהמלצות הוועדה‪.‬‬ ‫דו"ח הוועדה שעסקה באזור אונו היה דוגמא מובהקת לדרך החשיבה‪ ,‬שתמכה ברפורמות‬ ‫כוללניות‪ ,‬ביחידות גדולות של שלטון מקומי וברציונליזציה מקיפה של מערכים היסטוריים‪.‬‬ ‫ביקורתו של ברוצקוס נבעה מדבקותו באמצעים התכנוניים‪ ,‬שנועדו להגביל את צמיחתו של‬ ‫מטרופולין תל אביב על קרקע חקלאית ולתרום לפיזור אוכלוסייה‪ .‬אולם‪ ,‬ביקורת זו גם הייתה‬ ‫בגדר ראיית הנולד‪ ,‬בעצם התייחסותה הספקנית לרפורמות מטרופוליניות ובנקודת המבט‬ ‫החדשה על מהות המועצה האזורית ועל תפקידם העתידי של שטחים חקלאיים‪.‬‬ ‫ועדת זנבר ‪ -‬ההכרה בקשיי המימוש של רפורמות גדולות‬ ‫בשנות השמונים התמתנו ההצעות לרפורמות בארגון השלטון המקומי‪ .‬צורת החשיבה הבסיסית‬ ‫לא השתנתה ולא הייתה ביקורת רבה על עצם הכדאיות שבמימוש הרפורמות‪ .‬עם זאת‪ ,‬גברה‬ ‫ההכרה בקשיי היישום של רפורמות מרחיקות לכת‪ ,‬כגון זו שהציעה ועדת בן שחר‪ .‬מגמת שנות‬ ‫השמונים השתקפה בדו"ח הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי )‪ .(1981‬ועדה זו‪ ,‬בראשות‬ ‫מ' זנבר‪ ,‬מונתה בעקבות החלטת ממשלה מ‪ 1976 -‬להציע רפורמה כוללת בשלטון המקומי‬ ‫בישראל‪ ,‬בעיקר בתחומי יחסי שלטון מרכזי‪-‬שלטון מקומי ומימון הרשויות המקומיות‪.‬‬ ‫בדו"ח ועדת זנבר השתקף ניגוד מסוים בין הגישה המחייבת רפורמות רציונליות כוללניות בגבול‬ ‫האילוצים הפוליטיים לבין גישה פדרלית‪-‬ביזורית יותר‪ ,‬שטענה‪ ,‬בין היתר‪ ,‬שהריכוזיות זרה‬ ‫ליהדות ולציבור הישראלי‪ .‬ברוח הגישה האחרונה המליצה ועדת זנבר להימנע מכפיית פתרונות‬ ‫והזכירה את האכזבה המסוימת מתוצאות הרפורמות‪ ,‬שהקטינו את מספר הרשויות המקומיות‬ ‫במדינה‪ ,‬כגון אלה שבוצעו בגרמניה‪ ,‬בבלגיה‪ ,‬בבריטניה ובסקנדינביה‪ .‬המאמצים הנדרשים‬ ‫לאיחוד מלא בין רשויות מקומיות הם רבים‪ ,‬וקיימת סכנה לפגיעה בחיים הציבוריים באותן‬ ‫ערים‪ .‬זאת‪ ,‬לעומת הישגים מנהליים וחסכון‪ ,‬שהם בלתי ודאיים במהותם‪ .‬עוד נאמר בדו"ח‬ ‫‪34‬‬ ‫‪35‬‬ ‫הוועדה‪ ,‬שאין גודל אופטימלי לרשות מקומית‪ ,‬ושניתן להשיג יתרונות לגודל באספקת שירותים‬ ‫על‪-‬ידי הגברת שיתוף הפעולה בין רשויות מקומיות סמוכות‪ .‬כך‪ ,‬אפוא‪ ,‬יש להימנע מאיחוד ערים‬ ‫ולהביא לשיתוף פעולה מוגבר על‪-‬פי עקרונות פדרליים במסגרות כגון‪ :‬ועדות מתאמות‪,‬‬ ‫התקשרויות חוזיות בין רשויות מקומיות לשם אספקת שירותים‪ ,‬חיזוק איגודי ערים או מערכות‬ ‫קונפדרטיביות למטרות כוללניות ופדרציות בין ערים‪.‬‬ ‫בוועדת המשנה למפת הרשויות המקומיות שבמסגרת ועדת זנבר‪ ,‬רווחה גישה המצדדת‬ ‫ברפורמות רחבות יותר‪ .‬לדעת ועדת המשנה‪ ,‬איגודי ערים אינם פתרון מספק‪ ,‬בעיקר בגלל היותם‬ ‫בעלי אופי וולונטרי‪ ,‬בגלל עיסוקם בתחומים משניים ובגלל התארגנותם למטרות ספציפיות‪ .‬ועדת‬ ‫המשנה זיהתה את מגוון הבעיות המוכרות של הפיצול המוניציפלי‪ ,‬אך לאור הניסיון שנרכש‬ ‫מאי‪-‬יישומם של הדו"חות הקודמים קבעה‪ ,‬שאין לערוך שינוי רדיקלי במפת הרשויות‬ ‫המקומיות‪ .‬תחת זאת‪ ,‬המליצה הוועדה ליישם בכל אזור פתרונות‪ ,‬שיענו על בעיותיו המיוחדות‪.‬‬ ‫פתרון אחד‪ ,‬שהוא עיקר החידוש בהמלצות ועדת המשנה‪ ,‬היה הקמתן של מועצות חבליות‪,‬‬ ‫שבמגזר העירוני הן אמורות להוות מסגרת המקבילה בקירוב למועצות האזוריות במגזר הכפרי‪.‬‬ ‫פתרון זה היה במידה רבה גלגול של רעיון עיריית‪-‬הגג המטרופולינית‪ ,‬שהציעה ועדת בן שחר‬ ‫לאזורים שמחוץ לליבת המטרופולין‪ .‬הפתרון נועד ליישובים עירוניים קטנים‪ ,‬הסובלים‬ ‫מחסרונות לגודל‪ ,‬שלא ניתן למזגם מטעמים פוליטיים‪ ,‬או מחשש פגיעה בתאים בסיסיים של‬ ‫החברה הדמוקרטית‪ ,‬או מחמת היעדר רצף טריטוריאלי‪ .‬הפתרון הודגם על מושבות השרון‪ :‬כפר‬ ‫יונה‪ ,‬פרדסיה‪ ,‬אבן יהודה‪ ,‬קדימה ותל מונד‪ ,‬ובשני מקבצים נוספים של רשויות מקומיות‬ ‫עירוניות קטנות‪ .‬ככלל‪ ,‬הומלץ להקים מועצות חבליות בהסכמה‪ ,‬אך הדו"ח הציע לתת לשר‬ ‫הפנים סמכות להקימן גם בכפייה‪ .‬בדומה למודל עיריית‪-‬הגג‪ ,‬שהציעה ועדת בן שחר‪ ,‬מרבית‬ ‫הסמכויות אמורות היו לעבור מהמועצות המקומיות למועצה החבלית‪ ,‬אך זו אמורה הייתה‬ ‫לכלול את נציגי המועצות המקומיות הכלולות בה ולא להיבחר בבחירות ישירות‪.‬‬ ‫עוד הציעה הוועדה להקים מועצות מחוזיות כמסגרת לתיאום בין משרדי הממשלה השונים ובין‬ ‫הרשויות המקומיות; להקים איגוד ערים כוללני למושבות השומרון‪ ,‬שכמה מהן גדולות מכדי‬ ‫להיכלל במועצה חבלית; להפעיל איגוד ערים כוללני במטרופולין חיפה ובלוד ורמלה‪ ,‬כאשר‬ ‫במקרה של לוד ורמלה‪ ,‬היעד הסופי הוא איחוד מלא‪ ,‬שימומש "בשלב בו שיתוף הפעולה בין‬ ‫השתיים יהודק וכהשלמה לתהליך של שינוי המצב הבסיסי והפיכת אזור לוד‪-‬רמלה למוקד‬ ‫משיכה לאוכלוסייה מגוונת"‪ .‬ועדת המשנה גם סמכה את ידה על המלצות ועדת בן שחר להקמת‬ ‫עיריית‪-‬גג‪.‬‬ ‫רעיון איגוד הערים הכוללני‪ ,‬שהעלתה ועדת זנבר‪ ,‬היווה חזרה להצעות שהועלו עוד בשנות‬ ‫השישים לגבי חלקיו הפנימיים של מטרופולין תל אביב‪ ,‬ובשנות השבעים לגבי אזור אונו‪ .‬הפתרון‬ ‫לא מומש‪ ,‬ולטענת ברוצקוס )‪ (1977‬הינו אילתור קשה לביצוע‪ ,‬אם כי יתרונו נובע מכך שהוא‬ ‫איננו מחייב חקיקה חדשה‪ .‬באזור חיפה‪ ,‬נעשה ניסיון להקים איגוד ערים כוללני‪ ,‬אך האיגוד לא‬ ‫הופעל מאחר והרשויות השותפות בו לא הצליחו להגיע להסכמה‪ .‬גם הרעיון להקים איגוד ערים‬ ‫‪35‬‬ ‫‪36‬‬ ‫כוללני לקריות המפרץ לא התממש‪ ,‬אם כי במקרה זה הוכתרה בהצלחה הקמתה של ועדת תכנון‬ ‫מרחבית משותפת לקריות המפרץ‪.‬‬ ‫בדומה לגורלן של המלצות הוועדות הקודמות‪ ,‬גם מהמלצות ועדת זנבר הנוגעות לארגון השלטון‬ ‫המקומי לא מומש דבר‪ .‬אמנם‪ ,‬הוזמן דו"ח שגיבש הצעה מפורטת להקמת מועצה חבלית‪,‬‬ ‫שתכלול את המועצות המקומיות הקטנות בשרון )מרטנס‪-‬הופמן‪ .(1983) ,‬דו"ח זה עסק‬ ‫בשירותים שניתן להעביר לידי המועצה החבלית‪ ,‬בהרכב המועצה ובמבנה הארגוני שלה‪ ,‬אך‬ ‫המלצותיו לא בוצעו‪ .‬בשנים הבאות‪ ,‬חזר משרד הפנים והעלה את פתרון המועצה החבלית‪ ,‬כאשר‬ ‫יישובים קהילתיים קטנים דרשו להינתק ממועצות אזוריות ולזכות בעצמאות מוניציפלית‪ .‬אולם‬ ‫הרעיון מעולם לא מומש‪ ,‬ולמרות המדיניות המוצהרת‪ ,‬המשיכו יישובים קטנים חדשים רבים‬ ‫לזכות במעמד של מועצה מקומית עצמאית‪ ,‬ואפילו הקריטריון הרווח של אוכלוסיית מינימום בת‬ ‫‪ 3,000‬תושבים לא נשמר‪ .‬רעיון המועצה החבלית התיישן‪ ,‬ככול הנראה‪ ,‬מכיוון שבשנות התשעים‬ ‫יכולה מסגרת המועצה האזורית‪ ,‬ששוב איננה ייחודית למגזר הכפרי‪-‬שיתופי‪ ,‬להתאים למצבים‬ ‫להם יועדה המועצה החבלית‪.‬‬ ‫שנות השמונים ‪ -‬רתיעה מרפורמות‬ ‫אי‪-‬מימושן של המלצות ועדת בן שחר וועדת זנבר‪ ,‬הנוגעות לארגון השלטון המקומי‪ ,‬הרתיע‬ ‫מניסיונות נוספים לערוך שינויים רחבים בארגון השלטון המקומי במטרופולין תל אביב‪ .‬המתח‬ ‫שבין התפיסות המצדדות ברפורמות כוללניות‪ ,‬שבבסיסן חשיבה תכנונית רציונלית‪ ,‬לבין תפיסות‬ ‫המצדדות בעקרונות פדרליים מבוזרים יותר השתקף‪ ,‬כעשור לאחר הגשת דו"ח ועדת זנבר‪,‬‬ ‫בהמלצותיה של הוועדה לחקירת גבולות ירושלים )‪ .(1991‬המלצת הרוב בוועדה זו הייתה להרחיב‬ ‫את תחום השיפוט של ירושלים במידה ניכרת‪ ,‬ולכלול בו גם יישובים קיימים שהתנגדו בעבר‬ ‫לסיפוח‪ ,‬כגון מבשרת ציון ומוצא עילית‪.‬‬ ‫שיקול מרכזי‪ ,‬שהנחה את המלצות הוועדה לחקירת גבולות ירושלים‪ ,‬נגע לחיזוק מעמדה של עיר‬ ‫הבירה‪ .‬פרט לכך‪ ,‬הובאו בחשבון השיקולים הרציונליים הרווחים‪ ,‬כמו שיפור היעילות‪ ,‬תכנון‬ ‫אזורי כוללני מתואם‪ ,‬שוויוניות ושמירת אופי היישובים ואורח החיים המיוחד שלהם‪ .‬בהנמקת‬ ‫צירופה של מבשרת ציון לירושלים התייחסה הוועדה ל"מניעת התופעה המוכרת של הידלדלות‬ ‫האוכלוסייה מבחינת רמתה הסוציו‪-‬כלכלית בעיר המרכזית בעקבות הגירה המונית של‬ ‫אוכלוסייה מבוססת ובעלת אמצעים ליישובים פרווריים"‪ .‬מצב זה יחליש את הבירה‪ ,‬יפגע‬ ‫בבסיס המיסוי שלה וימנע ניצול יתרונות לגודל בהספקת שירותים עירוניים לתושבי מבשרת‬ ‫ציון‪ .‬כדי לאפשר לתושבי מבשרת ציון לשמור על אופיו של היישוב ולהבטיח את מעורבותם‬ ‫בעיצוב חייהם‪ ,‬המליצה הוועדה לקיים ביישוב לאחר צירופו לירושלים מסגרת של מנהל מקומי‪.‬‬ ‫דו"ח מיעוט בוועדת הגבולות הנדונה‪ ,‬שחיבר פרופ' ד' אלעזר‪ ,‬פסל את הבקשה להרחבת‬ ‫גבולותיה של ירושלים‪ ,‬בטענה שהרחבת הגבולות תביא לגידול באוכלוסיית העיר אל מעבר‬ ‫לאופטימום ותגדיל את עלויות המנהל העירוני‪ .‬החסכון החזוי ייספג במהרה על‪-‬ידי הצורך‬ ‫‪36‬‬ ‫‪37‬‬ ‫בתוספת הוצאות על תשתית‪ ,‬על ציוד ועל ביורוקרטיה‪ .‬סיפוח השטחים המבוקשים גם יפגע ברוח‬ ‫המעורבות של התושבים‪ .‬לדבריו‪ ,‬יהא גודל העיר אשר יהא‪ ,‬תמיד יימצאו תושבים המעדיפים‬ ‫אורח חיים פחות עירוני בקהילה קטנה יותר מחוץ לגבולות המוניציפליים של העיר הגדולה‪.‬‬ ‫לפיכך‪ ,‬יגרום סיפוחם של אזורים אלה להעתקת הפרוורים למקומות מרוחקים עוד יותר‪ .‬דו"ח‬ ‫המיעוט גם קבע‪ ,‬שהאזור המוצע לפיתוח אינו מתאים לכך ושפיתוחו יפגע בהיבטים אסטטיים‬ ‫ובאיכות חיים‪ .‬רשות עירונית גדולה תעודד פיתוח עירוני צפוף על חשבון שימור המרחב הכפרי‪.‬‬ ‫זאת‪ ,‬בעוד ששימור המושבים ופיתוח פרוורי‪-‬כפרי הינם דרך טובה לאין שיעור לטיפול בנוף‬ ‫מאשר בנייה מסיבית או גבוהה‪ .‬הצעת דו"ח המיעוט הייתה להקים רשות אזורית לשירותים‬ ‫מטרופוליניים‪ ,‬או לחלק את מדינת ישראל כולה לרשויות אזוריות )‪ ,(counties‬המספקות‬ ‫שירותים אזוריים משותפים בתחומים מסוימים‪.‬‬ ‫בשני מקרים הוליכו נסיבות מסוימות למינוי ועדות‪ ,‬שמתפקידן להמליץ על ביצוע שינויים‬ ‫במטרופולין תל אביב‪ ,‬שהם מעבר לשינויי גבול מזעריים‪ .‬במקרה האחד הוקמה ועדת חקירה‬ ‫בראשותו של פרופ' ב' קיפניס‪ ,‬שעניינה הגבולות המוניציפליים באזור אונו )משרד הפנים‪.(1990 ,‬‬ ‫הוועדה הוקמה בשנת ‪ ,1986‬לאחר שבוועדה אחרת שבדקה את האפשרות להעניק מעמד עיר‬ ‫לקרית אונו‪ ,‬עלתה הטענה כי רק תוספת שטחים לפיתוח עירוני וכלכלי בקרית אונו יצדיק את‬ ‫שינוי המעמד המוניציפלי‪ .‬תפיסת היסוד של ועדת קיפניס הייתה‪ ,‬שאין להסתפק בשינויי גבולות‬ ‫אינקרמנטליים‪ ,‬אלא יש לערוך רציונליזציה של מערך תחומי השיפוט המוניציפליים באזור אונו‪.‬‬ ‫עם זאת‪ ,‬הוועדה לא המליצה על רפורמה מרחיקת לכת‪ ,‬כגון זו שהציעה ועדת שחר עשור קודם‬ ‫לכן‪ ,‬מתוך שיקולי ישימות בטווח הקצר‪.‬‬ ‫ועדת קיפניס התייחסה לעקרונות‪ ,‬כגון שמירה על קרקע חקלאית‪ ,‬התאמת גבולות לתוואים של‬ ‫עורקי תחבורה‪ ,‬יעילות ויתרונות לגודל שנהנית מהן רשות מוניציפלית גדולה‪ .‬עיקר המלצותיה‬ ‫של הוועדה היו לבצע איחוד מוניציפלי של קרית אונו‪ ,‬גבעת שמואל ואולי גם גני תקווה‪ ,‬לצרף‬ ‫לרשות החדשה שטחים ללא שיפוט ולהעביר אליה את אוניברסיטת בר אילן‪ ,‬שהייתה רובה‬ ‫בתחום השיפוט של רמת גן‪ .‬העברת האוניברסיטה לרשות המקומית החדשה נתפסה כפתרון‬ ‫אורבני נכון‪ ,‬שגם יקנה יוקרה משמעותית לרשות החדשה‪ .‬הדו"ח הכיר בכך‪ ,‬שהאיחוד‬ ‫המוניציפלי אכן עשוי להגביר את לחצי הביקוש על קרקע חקלאית‪ ,‬אך לדעת הוועדה בעייה זו‬ ‫איננה שקולה כנגד יתרונות האיחוד המוניציפלי‪ .‬לחצים להסבת קרקע חקלאית יהיו קיימים‬ ‫ממילא‪ ,‬ובידי מוסדות התכנון הכלים לווסתם‪.‬‬ ‫רוב המלצותיה של ועדת קיפניס‪ ,‬שהוגשו למשרד הפנים ב‪ 1990 -‬לא יושמו‪ .‬מסתבר‪ ,‬שגם‬ ‫בתקופה בה בוצעו שינויי גבולות מוניציפליים בהיקף שלא היה כמוהו מאז שנות החמישים )ראה‬ ‫להלן(‪ ,‬שינוי כה מרחיק לכת בלבו של מטרופולין תל אביב לא הוערך על‪-‬ידי משרד הפנים‬ ‫כבר‪-‬ביצוע‪ .‬האיחוד המוצע לא בוצע‪ ,‬לרשויות קיימות צורפו רק שטחים ללא שיפוט‪ ,‬ושטחים‬ ‫המיועדים להרחבת אוניברסיטת בר אילן הועברו דווקא מגבעת שמואל לרמת גן‪ ,‬ולא להפך‪.‬‬ ‫‪37‬‬ ‫‪38‬‬ ‫המקרה השני‪ ,‬שנדון בסוף שנות השמונים‪ ,‬נגע להצעה לאחד את לוד ורמלה‪ ,‬שנכללה כבר בדו"ח‬ ‫זנבר‪ .‬ההצעה זכתה לתמיכה בדו"ח תכנוני של ליצ'פילד‪-‬בונה )‪ .(1978‬כעשר שנים מאוחר יותר‬ ‫התחדש הטיפול בנושא‪ .‬בן אליא )‪ ,(1988‬שערך סקר מחודש‪ ,‬תמך באיחוד שתי הרשויות‪ ,‬בתנאי‬ ‫שייעשה באופן מתוכנן ועל‪-‬פי קריטריונים של יעילות ארגונית וחוזק מקצועי‪ .‬בשנת ‪ 1988‬הקים‬ ‫משרד הפנים ועדת חקירה שתמליץ בנושא‪ .‬עקב פרישת ראש הוועדה‪ ,‬מונתה ועדה חדשה לנושא‬ ‫האיחוד ב‪ 1989 -‬בראשותו של פרופ' א' דגני‪ .‬ועדה זו הסתייעה בבדיקה תקציבית וכלכלית של‬ ‫האיחוד המוצע )וייל‪.(1991 ,‬‬ ‫ועדת דגני בחנה את סוגיית האיחוד לאור חמישה שיקולים‪ (1) :‬היבט יחסי האוכלוסייה בעיר‬ ‫מעורבת‪ :‬נושא זה נמצא בלתי רלוונטי לסוגיית האיחוד‪ (2) .‬רצון התושבים‪ :‬התושבים לא הביעו‬ ‫עמדה‪ ,‬אך עיריית רמלה התנגדה לאיחוד‪ (3) .‬ההיבט התקציבי והיבט הפיתוח הכלכלי‪ :‬לא ניתן‬ ‫היה להצביע על חסכון תקציבי בגין האיחוד‪ ,‬אך באיחוד הרשויות טמון פוטנציאל חיובי ניכר בכל‬ ‫הכרוך בקידום התעשייה‪ ,‬המסחר‪ ,‬התחבורה והתשתיות‪ ,‬ובעידוד יזמות והשקעות בעיר‬ ‫המשותפת‪ (4) .‬ההיבט התכנוני‪ :‬תיאום התכנון הפיסי הוא גורם מכריע בחשיבותו‪ ,‬המחייב מיזוג‪.‬‬ ‫לעומת זאת‪ ,‬לא ניתן היה להצביע על גורמים אובייקטיביים נגד איחוד כזה‪ ,‬למעט ההתנגדות‬ ‫הפוליטית של עיריית רמלה‪.‬‬ ‫בשנת ‪ ,1993‬המליצה הוועדה לאחד את לוד ורמלה‪ ,‬אך רק בהסכמתן‪ .‬ניתן להמריץ איחוד כזה‬ ‫על‪-‬ידי צעדים תומכים‪ ,‬המשפרים את מצבה הכלכלי והחברתי של העיר המאוחדת‪ .‬אם לא ניתן‬ ‫יהיה לממש את פתרון האיחוד המלא‪ ,‬הומלץ למזג את מרחבי התכנון של לוד ורמלה‪ ,‬לחזק את‬ ‫איגודי הערים המשותפים לשתי הערים ולהקים איגודי ערים וחברות כלכליות משותפות נוספות‬ ‫)משרד הפנים‪1993 ,‬ב(‪.‬‬ ‫עבודת מחקר‪ ,‬שטיפלה בנושא ללא קשר לוועדת דגני )אהרון‪ ,(1992 ,‬הגיעה למסקנה שלא ניתן‬ ‫להצביע על יתרונות לגודל ועל חסכון תקציבי כתוצאה מאיחוד לוד ורמלה‪ .‬מיזוג שתי ערים‬ ‫חלשות מבחינה חברתית‪-‬כלכלית לא יביא להמראתן‪ .‬אין תמיכה במיזוג מצד תושבי הערים‪ ,‬וגם‬ ‫ההיבטים הפוליטיים והתכנוניים אינם מצביעים על נימוקים כבדי משקל התומכים באיחוד‪.‬‬ ‫אפרת )‪ (1993‬הביע גם הוא התנגדות למיזוג‪ ,‬בעיקר לאור הרצון לשמור על הישות ההיסטורית‬ ‫ועל הצביון של כל עיר ועיר‪.‬‬ ‫ראוי לציין‪ ,‬שב‪ 1990 -‬הוקמה ועדה נוספת לבדיקת שינויי גבולות בין רמלה ללוד‪ .‬ועדה זו‬ ‫המליצה להעביר שטחים מרמלה ללוד‪ ,‬אך המלצותיה בוטלו על‪-‬ידי בג"צ בנימוק פרוצדורלי‪.‬‬ ‫בג"צ גם הביע תמיהה על פעולת שתי הוועדות במקביל‪ .‬ועדה חדשה בראשות ב' וולפוביץ המליצה‬ ‫בתחילת ‪ 1993‬להעביר שטחים מרמלה ללוד‪ ,‬אך לדחות את מימוש ההחלטה לפרק זמן מסוים‬ ‫שבו יובהר אם יאחד משרד הפנים את שתי הערים‪ ,‬או שיוקם מרחב תכנון משותף‪ .‬אם אחת‬ ‫משתי אפשרויות אלה אכן תתממש‪ ,‬יתבטל הצורך בשינוי הגבולות )משרד הפנים‪1993 ,‬א(‪.‬‬ ‫הטיפול בנושא איחודן של לוד ורמלה טרם הסתיים‪.‬‬ ‫‪38‬‬ ‫‪39‬‬ ‫מן המקרים שפורטו לעיל אין להסיק‪ ,‬שארגון השלטון המקומי במטרופולין תל אביב היה סטטי‪.‬‬ ‫שינויים כלשהם בוצעו לעתים‪ ,‬כגון מיזוג רשויות מקומיות קטנות‪ .‬כך‪ ,‬מוזגו המועצות האזוריות‬ ‫מפעלות ואפק למועצה האזורית מפעלות אפק ב‪ ,1956 -‬וזו האחרונה מוזגה עם המועצות‬ ‫האזוריות הירקון והשרון התיכון למועצה האזורית דרום השרון ב‪ .1980 -‬רמת הדר‪ ,‬הדר‬ ‫רמתיים ומגדיאל מוזגו למועצה המקומית הוד השרון ב‪ ,1964-1963 -‬כפר גנים צורפה לפתח‬ ‫תקווה ב‪ 1962 -‬ונחלת יהודה סופחה לראשון לציון ב‪) 1988 -‬אהרון‪ .(1992 ,‬מחלוקות שונות‬ ‫ניעורו גם סביב שיוכה המוניציפלי של נחלת יצחק‪ ,‬שבתחום עיריית תל אביב‪ ,‬וסביב גבולה של‬ ‫ראשון לציון עם בת ים‪ .‬מכאן‪ ,‬שביצוע שינויים במפת השלטון המקומי במטרופולין תל אביב היה‬ ‫משימה אפשרית‪ ,‬אם כי‪ ,‬שינויים רחבי היקף בארגונו המוניציפלי של המטרופולין לא בוצעו זה‬ ‫זמן רב‪.‬‬ ‫לחצים על מערך הרשויות המקומיות במטרופולין תל אביב‬ ‫א‪ .‬התגברות הלחצים על גבולותיהן של מועצות אזורית‬ ‫בחינת ההצעות לעריכת רפורמות בארגון השלטון המקומי במטרופולין תל אביב מלמדת‪ ,‬שחלה‬ ‫נסיגה הדרגתית מתפיסות שצדדו ברפורמות מקיפות להצעות מתונות יותר‪ ,‬ששילבו חשיבה‬ ‫תכנונית רציונלית עם התייחסות למבחן הישימות הפולטית‪ .‬מעט מאוד יושם עד כה מההמלצות‬ ‫השונות‪ .‬אולם הסטטוס קוו‪ ,‬שאפיין את ארגון השלטון המקומי במטרופולין תל אביב‪ ,‬עמד‬ ‫בניגוד בולט ללחצים הגוברים לעריכת שינויים בתחומי שיפוט מוניציפליים בישראל מאז שנות‬ ‫השמונים‪ .‬לחצים גוברים אלה התבטאו בעיקר בגבולותיהן של רשויות מקומיות עירוניות עם‬ ‫מועצות אזוריות כפריות‪ .‬גידול ניכר חל במספר התביעות לנגיסת שטחים מתחומי השיפוט של‬ ‫מועצות אזוריות‪ ,‬וחל שינוי במאפייני התביעות ובעמדות הצדדים השונים המעורבים בסכסוכי‬ ‫הגבולות המוניציפליים )‪ ;Razin and Hasson, 1994‬רזין וחסון‪ ;1992 ,‬רזין‪ ,‬חסון וחזן‪ ,‬בקרוב‬ ‫יראה אור(‪.‬‬ ‫התערערות יציבותה של מפת השלטון המקומי בישראל בשנות השמונים נבעה‪ ,‬ככול הנראה‪,‬‬ ‫ממספר תמורות מקרו‪-‬חברתיות‪:‬‬ ‫‪ .1‬צמיחה עירונית‪ .‬הצמיחה העירונית בשנות השמונים לא נבעה מגידול דמוגרפי מהיר‪ ,‬אלא‬ ‫במידה רבה משינוי העדפות בשוק הדיור‪ ,‬שהתבטא בראש וראשונה‪ ,‬בעליית הביקוש לדיור‬ ‫צמוד‪-‬קרקע‪ .‬התביעות להרחבת תחומי שיפוט עירוניים לצרכי פיתוח בשנות השמונים הושפעו‬ ‫במידה רבה מדפוס פיתוח זה‪ .‬התמורות בהעדפות הדיור עודדו את התפשטותם של יישובים‬ ‫עירוניים‪ ,‬בצורת שכונות עתירות שטח בצפיפות נמוכה‪ ,‬ואת התפתחותם של היישובים‬ ‫הקהילתיים ושאר צורות הפרוור הכפרי‪.‬‬ ‫‪ .2‬תמורות פוליטיות‪ .‬עליית הימין לשלטון ב‪ 1977 -‬ועליית דור חדש של מנהיגות מקומית‬ ‫עירונית מקרב בני עדות המזרח‪ ,‬בפרט בערי פיתוח‪ ,‬יצרו סביבה אוהדת פחות‪ ,‬ולעתים אף‬ ‫‪39‬‬ ‫‪40‬‬ ‫עוינת למועצות האזוריות‪ .‬המגזר הכפרי‪-‬שיתופי איבד את מעמדו כגלעין פוליטי ואידאולוגי‬ ‫מוביל במדינה‪ ,‬ולעומתו צברו ערי פיתוח‪ ,‬המוקפות על‪-‬ידי מועצות אזוריות‪ ,‬כוח פוליטי רב‪.‬‬ ‫מצב זה הקל על ערי הפיתוח ועל יישובים עירוניים אחרים לתבוע שטחים מהמועצות‬ ‫האזוריות‪.‬‬ ‫‪ .3‬תמורות אידאולוגיות‪ .‬שקיעתן של אידאולוגיות סוציאליסטיות‪-‬שיתופיות הביאה למתן‬ ‫לגיטימציה לצורות התיישבות כפריות לא שיתופיות‪ ,‬שזכו לפופולריות גוברת גם בעקבות‬ ‫התמורות בהעדפות הדיור של בני המעמד הבינוני בישראל )גונן‪ .(1977 ,‬יישובים קהילתיים‬ ‫ויישובים פרטיים בעלי אופי כפרי‪-‬פרוורי זכו ללגיטימציה פוליטית כמכשיר מרכזי‬ ‫להתיישבות היהודית ביש"ע ובמידה פחותה בגליל‪ ,‬ולאחר מכן‪ ,‬בכל רחבי הארץ )אפלבום‬ ‫וניומן‪ .(1989 ,‬עקרון השיתופיות התפורר גם במושבים‪ ,‬שהפכו בחלקם ליישובים‬ ‫כפריים‪-‬פרווריים‪.‬‬ ‫בד בבד עם הגידול המהיר שחל במספר היישובים הכפריים הלא‪-‬שיתופיים בתחומי המועצות‬ ‫האזוריות‪ ,‬הצטמצם הפער האידאולוגי בין היישובים הלא‪-‬שיתופיים לבין המועצות‬ ‫האזוריות והיחסים ביניהם השתפרו‪ .‬היישובים הכפריים הלא‪-‬שיתופיים שוב לא היו‬ ‫מעוניינים לעזוב את המועצות האזוריות ולהסתפח לרשויות עירוניות סמוכות‪ ,‬מכיוון שניתן‬ ‫היה לשמור על עצמאות יחסית ולקדם פיתוח כפרי‪-‬פרוורי גם במועצה האזורית‪ .‬עם זאת‪,‬‬ ‫עצמאות מוניציפלית עדיין נחשבה כפתרון עדיף בעיני היישובים הלא‪-‬שיתופיים‪ ,‬מה עוד‬ ‫שהמועצות האזוריות לא היו ערוכות לטפל ביישובים כפריים לא‪-‬שיתופיים גדולים‪ .‬ריבוי‬ ‫היישובים הקהילתיים והיישובים הפרטיים החדשים גרר נגיסת שטחים מהמועצות האזוריות‬ ‫בידי יישובים שהתרחבו במידה שאפשרה להם לזכות בעצמאות מוניציפלית )ניומן ואפלבום‪,‬‬ ‫‪ ;1992‬רזין‪ ,‬חסון וחזק‪ ,‬בקרוב יראה אור(‪.‬‬ ‫‪ .4‬תמורות כלכליות‪ .‬הקיפאון בכלכלה הישראלית במהלך שנות השמונים יצר אילוצים‬ ‫תקציביים‪ ,‬שהקטינו את האפקטיביות של מדיניות הפיתוח הממשלתית והמריצו רשויות‬ ‫מקומיות לפעול ביתר אקטיביות לקידום הפיתוח המקומי )רזין‪ .(1991 ,‬העימותים בנוגע‬ ‫לשיוך המוניציפלי של אזורי תעשייה ומתקנים לא תעשייתיים )מתקני חברת החשמל‪ ,‬חברת‬ ‫מקורות‪ ,‬נמלים ומתקנים ציבוריים אחרים( במרחב הכפרי ובשולי המרחב העירוני התרבו‬ ‫והתחדדו‪ ,‬ככול שמימון הרשויות המקומיות נסמך יותר על הכנסות עצמיות ופחות על‬ ‫תשלומי העברה מדרגי שלטון גבוהים יותר‪ .‬זאת‪ ,‬מכיוון שלתפקודים אלה תפקיד מרכזי‬ ‫ביצירת בסיס מס נקי‪ ,‬כלומר המסים המקומיים שניתן לגבות מתפקודים אלה חורגים‪ ,‬בדרך‬ ‫כלל‪ ,‬מעל ומעבר להוצאות על מתן שירותים מוניציפליים‪ .‬ריבוי הסכסוכים גם נבע מכך‪,‬‬ ‫שחלק גדל והולך מהפיתוח התעשייתי והעסקי עתיר‪-‬השטח גלש לשוליים העירוניים‪-‬כפריים‬ ‫ולמרחב הכפרי )רזין וחזן‪.(1994 ,‬‬ ‫הקשיים הכלכליים שפקדו את ענף החקלאות בשנות השמונים‪ ,‬היו מהגורמים שגררו רבים‬ ‫מיישובי המגזר הכפרי‪-‬שיתופי וארגוניהם למשבר כספי חמור‪ .‬המשבר הכלכלי בחקלאות‬ ‫והחולשה הפוליטית והאידאולוגית של המגזר הכפרי‪-‬חקלאי‪ ,‬שחקו בהדרגה את המדיניות‬ ‫‪40‬‬ ‫‪41‬‬ ‫לשמירה על קרקע חקלאית‪ ,‬שהיוותה אבן יסוד בתכנון הפיזי בישראל ובלם מרכזי‬ ‫להתפשטות מטרופולינית‪.‬‬ ‫המספר חסר התקדים של סכסוכי גבולות‪ ,‬בהם יישובים עירוניים תבעו שטחים ממועצות‬ ‫אזוריות לא נבע‪ ,‬לפיכך‪ ,‬מצמיחה דמוגרפית וכלכלית משמעותית‪ ,‬אלא מהתמורות הרחבות‬ ‫שהוזכרו לעיל‪ ,‬שהביאו לשחיקת בסיס כוחן הפוליטי‪ ,‬הכלכלי והאידאולוגי של המועצות‬ ‫האזוריות‪ .‬גל העלייה מברית המועצות לשעבר‪ ,‬שתחילתו בסוף ‪ ,1989‬הצית שורה חדשה של‬ ‫סכסוכים על רקע תביעות לשינויי גבולות‪ .‬התביעות נבעו הפעם מגידול דמוגרפי מהיר‪ ,‬שהניב‬ ‫צורכי פיתוח מידיים‪ .‬אולם‪ ,‬שורשיהם של רבים מהסכסוכים נעוצים עוד בתהליכים שקדמו‬ ‫לעלייה‪ .‬לא פעם‪ ,‬סכסוכים שנותרו בלתי פתורים במשך עשרות שנים ניעורו מחדש‪ ,‬כאשר‬ ‫אחד מן הצדדים ראה בתנאים החדשים הזדמנות לנסות שוב לשנות את הסטטוס קוו )‪Razin‬‬ ‫‪.(and Hasson, 1994‬‬ ‫גל העלייה חשף את השחיקה במדיניות השמירה על קרקע חקלאית‪ ,‬כאשר אישור לשינוי‬ ‫ייעוד בוועדה לשמירה על קרקע חקלאית שוב לא היווה תנאי מקדים להעברת שטח חקלאי‬ ‫לתחומה של רשות עירונית‪ ,‬מה עוד שעתה‪ ,‬היה קל בהרבה להשיג שינויי ייעוד‪ .‬שינויים‬ ‫במדיניותו של מנהל מקרקע ישראל‪ ,‬המאפשרים מאז ‪ 1992‬לחוכרי קרקע חקלאית לזכות‬ ‫ברווח כספי הנובע מהסבת קרקע לשימושים לא חקלאיים‪ ,‬גם הקטינו את המוטיבציה של‬ ‫המגזר הכפרי‪-‬שיתופי ושל המועצות האזוריות לשמש כלבי שמירה של הקרקעות החקלאיות‪.‬‬ ‫ב‪ .‬השפעת הלחצים על השוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‬ ‫התמורות העוברות על המגזר הכפרי‪ ,‬על כל המשתמע מהן בנוגע לערעור מסגרות השלטון‬ ‫המקומי במגזר זה‪ ,‬היו מהירות וברורות יותר במרכז הארץ מאשר באזורי השוליים הלאומיים‪,‬‬ ‫ובפרט באזורים הסמוכים לשולי המטרופולינים‪ .‬עם זאת‪ ,‬עריכת שינויים הייתה קשה יותר‬ ‫דווקא במרכז הארץ מאשר באזורי שוליים‪ .‬ניסיונות עיקריים לעריכת רפורמות משמעותיות‪,‬‬ ‫כגון יישום האפשרות החוקית החדשה להקים מועצות מקומיות תעשייתיות )מדינת ישראל‪,‬‬ ‫‪ (1988‬וגיבוש מנגנונים לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות‪ ,‬בוצעו באזורי שוליים )‪Razin and‬‬ ‫‪ .(Hazan, 1993‬הגורמים לקלות היחסית שבה ניתן היה להגיע להכרעה ולשינויים באזורי‬ ‫השוליים הוסברו בפרק שעסק באבחנה בין רפורמות באזורי ליבה ובאזורי שוליים‪ .‬לעומת זאת‪,‬‬ ‫סכסוכי גבולות בשוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‪ ,‬כגון תביעתה של אור יהודה‬ ‫לספח את רמת פנקס‪ ,‬נמשכו במקרים רבים עשרות שנים מבלי להגיע להכרעה‪.‬‬ ‫התמורות הרחבות בחברה הישראלית השתקפו באופן בולט בעימותים שבין לחצי פיתוח‬ ‫מטרופוליניים באזור תל אביב למדיניות השמירה על קרקע חקלאית‪ .‬בשנות השישים ובראשית‬ ‫שנות השבעים נהנו המועצות האזוריות מעמדת עצמה‪ .‬בחסות הוועדה לשמירה על קרקע‬ ‫חקלאית‪ ,‬שלמעשה הפקיעה זכויות פיתוח מבעלי קרקעות בשוליים המטרופוליניים‪ ,‬אף תבעו‬ ‫המועצות האזוריות שטחים חקלאיים‪ ,‬שהיו בתחום השיפוט של יישובים עירוניים‪ .‬מקרה‬ ‫‪41‬‬ ‫‪42‬‬ ‫אופייני היה זה של חלקות קרקע פרטיות ומבני מגורים אחדים בארסוף ובנווה ים‪ ,‬בקרבת חוף‬ ‫הים מצפון להרצליה‪ ,‬בתחום המועצה האזורית חוף השרון‪ ,‬שהוכרזו כקרקע חקלאית במסגרת‬ ‫חוק התכנון והבנייה בסוף שנות השישים‪ .‬התושבים ובעלי הקרקעות תבעו לעבור להרצליה‪ ,‬אך‬ ‫תביעה זו נדחתה על הסף‪ .‬המועצה האזורית בלמה בעצמה רבה כל ניסיון פיתוח‪ ,‬בין היתר‪ ,‬כדי‬ ‫למנוע את התפשטות השטח העירוני הבנוי של מטרופולין תל אביב לכיוון נתניה‪.‬‬ ‫בשנות השמונים השתנו התנאים‪ ,‬והמועצות האזוריות עברו לעמדת מגננה‪ .‬מדיניות השמירה על‬ ‫קרקע חקלאית נשחקה ונפרצה על‪-‬ידי תביעות הפשרה שנשענו מאז ‪ 1990‬על צרכי קליטת‬ ‫העלייה‪ .‬ב‪ 1985 -‬אושרה תכנית באזור ארסוף‪ ,‬המתירה בניית ‪ 100‬יחידות מגורים צמודות קרקע‬ ‫על חלק מהשטח‪ ,‬בעקבות לחצם של בעלי הקרקעות‪ ,‬שנקטו אמצעים משפטיים‪ .‬עם זאת‪ ,‬תושבי‬ ‫ארסוף המשיכו להתלונן בפני משרד הפנים על הצרת צעדיהם על‪-‬ידי המועצה האזורית חוף‬ ‫השרון‪ .‬לא יייתכן להפלותם‪ ,‬אמרו‪ ,‬כשמושבים במועצה "מתעיירים" וכשחלה במועצה‬ ‫התפתחות לא חקלאית עצומה בתעשייה ובנופש‪ .‬המציאות החדשה הניעה את הרצליה לתבוע‬ ‫שוב את השטחים באזור ארסוף בשנת ‪ .1988‬ב‪ ,1990 -‬מונתה ועדת גבולות בנושא "לאור מדיניות‬ ‫הפשרת קרקע חקלאית גם במרכז הארץ"‪ ,‬כחלק מהפיצוי לרשויות חזקות‪ .‬ועדה זו המליצה‪,‬‬ ‫שלא להעביר בינתיים את השטח להרצליה ולעקוב אחר ההתפתחות במקום‪ ,‬בתקווה שייושבו‬ ‫ההדורים בין התושבים ובעלי הקרקעות בארסוף מצד אחד‪ ,‬והמועצה האזורית מצד שני‪.‬‬ ‫הציפייה היא‪ ,‬שככול שהפער האידאולוגי מצטמצם וההתיישבות הכפרית‪-‬שיתופית באזור‬ ‫מסגלת לעצמה מאפיינים פרווריים‪ ,‬קטן החיכוך‪ ,‬ברוח הדברים שהובאו בנייר עמדה שהכין‬ ‫משרד הפנים‪" :‬אולי יתרגלו וישלימו נבחרי הציבור בחוף השרון עם שכניהם החדשים‪ ,‬והמסים‬ ‫שעשויים השכנים החדשים להכניס לקופתם יקסמו להם‪ ,‬ואולי יתנו אז ברצון השירותים"‪ .‬אכן‪,‬‬ ‫מתקבל הרושם שתושבי ארסוף שוב אינם כה להוטים להסתפח להרצליה‪ ,‬שבה ישלמו מסי‬ ‫ארנונה גבוהים יותר‪ ,‬בעוד שהרווחים מפיתוח פרוורי‪-‬כפרי הם בני השגה כיום גם במסגרת‬ ‫מועצה אזורית )רזין‪ ,‬חסון וחזן‪ ,‬בקרוב יראה אור(‪.‬‬ ‫היחלשותו של המגזר הכפרי‪-‬שיתופי וחדירת התיישבות פרוורית לא‪-‬שיתופית לאזורים כפריים‪,‬‬ ‫מעמידים בשאלה את המשך קיומן של מועצות אזוריות רבות במתכונת שהותוותה בשנות‬ ‫הארבעים והחמישים‪ .‬השלטון המקומי הכפרי עדיין מחזיק בידו עצמה בלתי מבוטלת‪ ,‬ולקראת‬ ‫סוף ‪ 1992‬חלה רגיעה בלחצים לשינוי גבולות‪ ,‬אם משום ההאטה בהיקף העלייה‪ ,‬ואם משום‬ ‫חילופי השלטון או נסיבות הספציפיות למשרד הפנים‪ .‬אולם‪ ,‬הפוטנציאל לחיכוכים בנושא זה‬ ‫עומד בעינו‪ .‬המשך התהליכים הקיימים של "זחילת" שימושי קרקע למגורים‪ ,‬לתעשייה‬ ‫ולתפקודים לא חקלאיים אחרים אל המרחב הכפרי‪ ,‬כולל שטחים הנמצאים כיום במשבצות‬ ‫הקיבוצים והמושבים‪ ,‬עשוי להביא לפיצול מוניציפלי גובר של השוליים העירוניים‪-‬כפריים‪ ,‬כאשר‬ ‫המרחב הכפרי המנוהל על‪-‬ידי המועצות האזוריות ימשיך להתפצל ולהצטמק בהדרגה‪ .‬תהליך זה‬ ‫עוד יואץ‪ ,‬אם היישובים הכפריים‪-‬שיתופיים ישאפו להוציא את היישובים הכפריים‪-‬פרווריים‬ ‫מתחום המועצות האזוריות‪ .‬בפני היישובים הכפריים‪-‬פרווריים תעמוד אז האפשרות להצטרף‬ ‫לערים סמוכות‪ ,‬או להקים רשויות מקומיות עצמאיות או להשתלב במסגרות של שיתוף‬ ‫בין‪-‬יישובי‪ .‬הניסיונות ליישם את הפתרון מהסוג האחרון נכשלו עד כה בישראל‪ .‬בפתרון הראשון‬ ‫‪42‬‬ ‫‪43‬‬ ‫שוב אין היישובים הכפריים‪-‬פרווריים מעוניינים‪ .‬הפתרון השני‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬משמעותו פיצול‬ ‫מוניציפלי גובר של השוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‪.‬‬ ‫אפשרות אחרת היא שינוי מהותן של המועצות האזוריות‪ ,‬שיגדירו עצמן מעתה כמופקדות על‬ ‫ניהול השטחים הלא עירוניים‪ ,‬הכוללים יישובים כפריים וכפריים למחצה‪ ,‬שטחים חקלאיים‪,‬‬ ‫שטחים פתוחים ומרכזי תעשייה ותעסוקה אזוריים‪ .‬זאת‪ ,‬בניגוד לתפקידן המרכזי בעבר‬ ‫כפדרציות של יישובים כפריים‪-‬שיתופיים וכמגיני אינטרסים חקלאיים‪ .‬במועצות אזוריות רבות‬ ‫קיימת אפשרות ריאלית‪ ,‬שהיישובים הכפריים‪-‬פרווריים ישתלטו‪ ,‬בסופו של דבר‪ ,‬פוליטית על‬ ‫המועצה‪ .‬במקרה זה‪ ,‬לחצי הפיתוח במרחב שמחוץ לתחום הבינוי העירוני הרציף יטופלו במסגרת‬ ‫המועצות האזוריות ולא יהיו זירה לסכסוכי גבולות‪ ,‬שפתרונם ישפיע על דפוסי הפיתוח‪ .‬המועצה‬ ‫האזורית תכלול יישובים מטיפוסים מגוונים ותהיה בעלת ייחוד גאוגרפי‪ ,‬ועם זאת‪ ,‬תפחת‬ ‫ייחודיותו של האזור הכפרי כישות חברתית וכלכלית נפרדת‪ .‬הקושי ביישום פתרון כזה טמון‪,‬‬ ‫כמובן‪ ,‬בניגודי האינטרסים שבין צורות היישוב ושימושי הקרקע המגוונים במרחב העירוני‪-‬כפרי‬ ‫)‪ .(Razin and Hasson, 1994‬עתידן של המועצות האזוריות באזורים הכפריים שמסביב‬ ‫למטרופולין תל אביב יושפע מהמידה שבה ההתיישבות הכפרית‪-‬שיתופית תשמור על ייחוד‬ ‫כלשהו באזורים הכפריים בהשוואה לצורות היישוב והפיתוח האחרות המתפתחות באזורים‬ ‫אלה‪.‬‬ ‫‪43‬‬ ‫‪44‬‬ ‫הערכת דפוסי חשיבה ופעולה בישראל לאור הניסיון בעולם המערבי‬ ‫מסקירת הניסיונות לערוך רפורמות מוניציפליות במטרופולין תל אביב עולה‪ ,‬שתפיסות המצדדות‬ ‫במיזוגים רחבי היקף ובהקמת רשויות מטרופוליניות רווחו גם בישראל‪ ,‬בה‪-‬בתקופה שיושמו‬ ‫רפורמות כאלה במקומות רבים בעולם המערבי‪ .‬אולם‪ ,‬בניגוד למדינות אוניטריות אחרות‪ ,‬נכשלו‬ ‫בישראל ניסיונות היישום‪.‬‬ ‫דו"ח ועדת בן שחר‪ ,‬שגובש בתחילת שנות השבעים‪ ,‬ביטא את המאמץ המרכזי לעריכת רפורמה‬ ‫מוניציפלית רחבה במטרופולין תל אביב‪ .‬הדו"ח כלל עבודה יסודית לפי מסורת התכנון הכוללני‬ ‫הרציונלי‪ .‬עם זאת‪ ,‬הניתוח שהוביל להמלצה החד‪-‬משמעית להקים עיריית‪-‬גג היה חד‪-‬ממדי ולא‬ ‫שיקף את מורכבות הנושא במלואה ואת החסרונות והסיכונים הטמונים בכל חלופה‪ .‬פתרון‬ ‫עיריית‪-‬הגג הוצג כאופטימלי לפי כל הקריטריונים‪ ,‬כאשר רק אילוצים פוליטיים ממתנים את‬ ‫היקף יישומו בכל הנוגע לתפקודים שיועברו לעיריית‪-‬הגג ולהתפרסותה הגאוגרפית‪ .‬הערכת‬ ‫החלופות לפי הקריטריונים השונים הייתה אינטואיטיבית בעיקרה‪ ,‬והיעדר דיון מעמיק‬ ‫במגבלותיו של פתרון עיריית‪-‬הגג מעורר את הרושם‪ ,‬שמסקנת הוועדה נבעה במידה רבה‬ ‫מה‪ ,common wisdom-‬מסוג זה שרווח בתקופת הרפורמות המטרופוליניות הגדולות בעולם‬ ‫המערבי‪ .‬ועדת שחר‪ ,‬שהגישה את המלצותיה בנוגע לאזור אונו שנים אחדות מאוחר יותר‪ ,‬נקטה‬ ‫גם היא גישה מקסימליסטית‪ ,‬ובה דגש על מיזוגים רחבי היקף‪ ,‬על הקמת ועדת תכנון אזורית ועל‬ ‫איגוד ערים כוללני‪.‬‬ ‫הוועדות‪ ,‬שפעלו שתיהן בשנות השבעים‪ ,‬בחנו בפירוט תהליכים מרחביים המתחוללים‬ ‫במטרופולין תל אביב‪ .‬לדעתן‪ ,‬עדיף היה להתחיל מ"דף חלק" בנוגע לארגון השלטון המקומי‬ ‫במטרופולין ולבנות מערך אופטימלי‪ ,‬שאיננו כבול למסגרות ההיסטוריות‪ .‬מהמלצותיהן של‬ ‫הוועדות לא בוצע דבר‪ .‬סיבת הכישלון הייתה התנגדותן של העיריות והרשוית המקומיות הנוגעות‬ ‫בדבר‪ ,‬חוסר התלהבותו של השלטון המרכזי מרפורמות שהשלכותיהן הפוליטיות‪-‬מפלגתיות‬ ‫עלולות לפנות לכיוון בלתי רצוי‪ ,‬וחשש מסוים בממסד התכנוני‪ ,‬שרפורמה במטרופולין תל אביב‬ ‫תעודד את צמיחתו על חשבון מדיניות פיזור האוכלוסייה ושימורה של הקרקע החקלאית‪.‬‬ ‫אי‪-‬יישומן של הרפורמות המקיפות‪ ,‬שהוצעו בשנות השישים והשבעים בישראל‪ ,‬היה קשור אולי‬ ‫בזלזול ובפטרוניות מסוימת‪ ,‬שאפיינו את יחסו של השלטון המרכזי לשלטון המקומי בארץ‪.‬‬ ‫השלטון המרכזי לא ראה בשלטון המקומי מסגרת בעלת כוח וחשיבות רבה‪ ,‬ולכן נטה להשאירו‬ ‫מפוצל‪ ,‬כדי להבטיח את שליטתו שלו גם על התפקודים המבוצעים בפועל על‪-‬ידי הרשויות‬ ‫המקומיות‪ .‬הממסד התכנוני נרתע גם הוא מכל צעד‪ ,‬שהיה עלול לגרוע מעצמתו של התכנון‬ ‫המרחבי הלאומי )מדיניות פיזור האוכלוסייה והשמירה על הקרקע החקלאית(‪ ,‬ולפיכך‪ ,‬התנגד‬ ‫לרפורמות שהיו עשויות לחזק את השלטון המקומי במטרופולין תל אביב‪ .‬נושא השוויוניות נתפס‬ ‫באותה תקופה כתחום המצוי באחריותו של השלטון המרכזי‪ .‬עקב כך‪ ,‬לא נוצר לחץ אמיתי‬ ‫לעריכת רפורמה מוניציפלית גם לאחר שנים רבות של צמיחה כלכלית ועירונית‪.‬‬ ‫‪44‬‬ ‫‪45‬‬ ‫תנאים אלה השתנו בהדרגה מאז סוף שנות השבעים‪ .‬מחד‪ ,‬נחלש כוחו של השלטון המרכזי וגדלה‬ ‫בהדרגה ההכרה בחשיבות השלטון המקומי כמוקד עצמה פוליטית לגיטימי וכמסגרת העשויה‬ ‫לפעול בתחומים‪ ,‬שהשלטון המרכזי שוב איננו מסוגל לטפל בהם ביעילות‪ .‬מאידך‪ ,‬ברוח טיעונו‬ ‫של ‪ ,(1991) Wolpert‬קשה היה לצפות למימוש הצעות לרציונליזציה מרחיקת לכת במערכת‬ ‫השלטון המקומי בתנאי הקיפאון שהתפתחו במשק הישראלי בשנות השמונים‪.‬‬ ‫ועדת זנבר הכירה בכך‪ ,‬שהצעות לארגון מחדש של השלטון המקומי אינן יכולות להתחיל מ"דף‬ ‫חלק"‪ .‬בהמלצות הוועדה השתקף מתח מסוים בין שתי גישות‪ .‬האחת ראתה בחיוב רפורמות‬ ‫מוניציפליות כוללניות‪ ,‬אך הכירה במגבלות הפוליטיות למימושן‪ .‬הגישה השנייה דגלה בעקרונות‬ ‫פדרליים‪-‬ביזוריים במערכת השלטון המקומי‪ ,‬בדומה למקובל במערכת האמריקאית‪.‬‬ ‫הגישה הרווחת בשנות השמונים הייתה זהירה‪ .‬ניתן היה לזהות רק ניצנים של ספקנות כלפי‬ ‫האמיתות המקובלות בנוגע לארגונו האופטימלי של השלטון המקומי בישראל‪ ,‬ונשמרה ההכרה‬ ‫הבסיסית ביתרונותיה של רציונליזציה מקיפה של מערכת השלטון המקומי‪ .‬הרעיונות‬ ‫הנאו‪-‬שמרניים‪ ,‬שהתבטאו בתאורית ה‪ Public Choice-‬לא היכו כאן שורשים‪ ,‬אולי גם מפני‬ ‫שאי‪-‬ביצוען של רפורמות גדולות בשנות השישים והשבעים מיתן את השפעתה של תגובת נגד‬ ‫אפשרית‪ .‬עם זאת‪ ,‬בפועל לא נכפו שינויים מהותיים בארגון השלטון המקומי במטרופולין תל‬ ‫אביב; הדגש הושם על שינויים קטנים והדרגתיים‪ ,‬והייתה רתיעה מייזום רפורמות גדולות‪.‬‬ ‫התרבותם של סכסוכי הגבולות המוניציפליים שיקפה את התגברות כוחו וחשיבותו של השלטון‬ ‫המקומי‪ ,‬אך גם את התאמתה הפוחתת של מערכת השלטון המקומי לתנאים המשתנים של שנות‬ ‫השמונים והתשעים‪ .‬הסכסוכים שיקפו לחצים לעריכת שינויים בארגון השלטון המקומי‪ ,‬בפרט‬ ‫בשולי המטרופולינים‪ .‬שינויים אלה כללו תוספת שטחים ליישובים עירוניים קיימים‪ ,‬אך גם‬ ‫הקמת רשויות מקומיות חדשות‪ .‬הלחצים פעלו‪ ,‬לפיכך‪ ,‬להגדלת הפיצול המוניציפלי בשוליים‬ ‫העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב‪ ,‬מגמה המנוגדת בתכלית להמלצות לרפורמות‪,‬‬ ‫המבוססות על חשיבה רציונלית כוללנית‪.‬‬ ‫מסקנות וכיוונים לרפורמה בשנות התשעים‬ ‫ניסיון הרפורמות המוניציפליות בעולם המערבי וכן לקחי הניסיונות הכושלים לעריכת רפורמות‬ ‫מוניציפליות במטרופולין תל אביב ‪ -‬אלה‪ ,‬והלחצים הגוברים על מפת הרשויות המקומיות‬ ‫בישראל‪ ,‬מצביעים כולם על הסוגיות העומדות כיום על הפרק‪ ,‬בכל הנוגע לארגון השלטון‬ ‫המקומי במטרופולין הגדול והמרכזי של מדינת ישראל‪.‬‬ ‫אבחנה ברורה מסתמנת בין שולי מטרופולין תל אביב לחלקיו הפנימיים‪ .‬אי‪-‬יציבות ובעיות‬ ‫מהותיות‪ ,‬המחייבות פתרון בטווח הקצר‪ ,‬קיימים בראש ובראשונה בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‬ ‫של המטרופולין‪ .‬השוליים העירוניים‪-‬כפריים של מטרופולין תל אביב מתאפיינים כיום בלחצי‬ ‫פיתוח כבדים‪ ,‬המחוללים שינוי משמעותי במערך שימושי הקרקע‪ .‬יתרה מכך‪ ,‬בשוליים‬ ‫העירוניים‪-‬כפריים קיים עירוב בין צורות יישוב כפריות‪-‬שיתופיות ופרווריות‪-‬עירוניות ויישובים‬ ‫‪45‬‬ ‫‪46‬‬ ‫כפריים‪-‬פרווריים‪ .‬היישובים הכפריים‪-‬שיתופיים‪ ,‬שהיו בעבר המרכיב הדומיננטי במרחב זה‪ ,‬גם‬ ‫עוברים כיום תמורות מהותיות‪ ,‬שכתוצאה מהן משתנים האינטרסים המנחים אותם בתחום‬ ‫פיתוח הקרקע ובתחום ארגון השלטון המקומי‪ .‬נוסף לכך‪ ,‬מתחולל בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‬ ‫פיתוח מואץ של שימושי קרקע עסקיים ביזמת גורמים ציבוריים ופרטיים מגוונים‪.‬‬ ‫דפוסי פיתוח אלה מעוררים סכסוכי גבולות מוניציפליים חריפים בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‪.‬‬ ‫אזור זה מתאפיין גם בלחצים לשינוי אופיין ודרך תפקודן של המועצות האזוריות‪ .‬התהליכים‬ ‫הנוכחיים טומנים בחובם את אפשרות פיצולו של המרחב ליחידות מוניציפליות קטנות מאוד‪,‬‬ ‫בעלות אינטרסים מנוגדים‪ ,‬ולהיות מקור לסכסוכי גבולות קשים על קרקעות לפיתוח ועל‬ ‫מתקנים המשלמים מסים מקומיים גבוהים‪ .‬החלטות שיתקבלו בעשור הנוכחי בנוגע לארגון‬ ‫השלטון המקומי‪ ,‬בנוגע למדיניות הקרקעית‪ ,‬ובנוגע לניהול הפיתוח בשוליים העירוניים‪-‬כפריים‬ ‫עשויות לקבוע עובדות לשנים רבות‪ ,‬ותהיה להן השפעה ארוכת טווח על התפתחות המטרופולין‬ ‫ותפקודו‪ .‬לפיכך‪ ,‬רצוי לקבוע כבר עתה מדיניות ברורה בסוגיות כגון‪ :‬עתידן של המועצות‬ ‫האזוריות‪ ,‬השלטון המקומי ביישובים הכפריים‪-‬פרווריים‪ ,‬מיזוגים ושינויי גבולות מוניציפליים‬ ‫בשןליים העירוניים‪-‬כפריים‪ ,‬ניהול השטחים הפתוחים‪ ,‬ניהול מוניציפלי של מרכזי תעסוקה‬ ‫חדשים ומסגרות לשיתוף מוניציפלי‪ ,‬כגון שיתוף בבסיס המס וחברות משותפות‪ .‬קבלת החלטות‬ ‫על ארגון השלטון המקומי עוד טרם בוצע הפיתוח‪ ,‬לרבות גיבוש דפוסי שיתוף פעולה מוניציפלי‪,‬‬ ‫היא פשוטה הרבה יותר מאשר עריכת שינויים לאחר שהתייצבה המערכת ונקבעו עובדות בשטח‪.‬‬ ‫דרוש‪ ,‬אפוא‪ ,‬מחקר מפורט של התמורות והתהליכים המוניציפליים באזור זה‪ ,‬על‪-‬מנת לגבש‬ ‫המלצות מוצקות בנושא‪.‬‬ ‫בחלקיו הפנימיים של מטרופולין תל אביב קשה להצביע על בעיות המחייבות שינויים מהותיים‬ ‫בארגון השלטון המקומי בטווח הקצר‪ .‬מפת הרשויות המקומיות איננה ההגיונית ביותר מבחינה‬ ‫גאוגרפית‪ ,‬אך גם איננה גורמת קשיים מהותיים בשלב הנוכחי‪ ,‬וניתן לראות ביציבותה נכס בפני‬ ‫עצמו‪ ,‬התורם לניהול תקין של המרחב‪ .‬הניסיון שנצבר במדינות המערב מעיד שהיעילות‪,‬‬ ‫האפקטיביות והאוטונומיה של השלטון המקומי בחלקיו הפנימיים של המטרופולין אינם תלויים‬ ‫בהכרח בארגון זה או אחר של השלטון המקומי‪.‬‬ ‫מן הראוי לציין‪ ,‬שבעיית הפער בין העיר המרכזית לפרוורים‪ ,‬המאפיינת את המטרופולין‬ ‫האמריקאי‪ ,‬איננה בעלת חשיבות מרכזית בישראל‪ .‬פערים פנים‪-‬מטרופוליניים משמעותיים יותר‬ ‫ייתכנו דווקא בין רשויות מקומיות פרווריות שונות‪ .‬פערים גדולים יותר בחוסן הכספי ובדפוסי‬ ‫הניהול של הרשויות המקומיות במרכז הארץ‪ ,‬הנהנות מעדיפות ברורה‪ ,‬לבין רשויות מקומיות‬ ‫רבות באזורי השוליים‪.‬‬ ‫התפיסות בנוגע לרפורמות מטרופוליניות בישראל עדיין מושפעות לא מעט מכיווני פעולה שרווחו‬ ‫בעולם בשנות השישים והשבעים‪ .‬הסקירה הנוכחית מצביעה על כך‪ ,‬שאין דפוס אופטימלי‬ ‫חד‪-‬משמעי לארגון השלטון המקומי במטרופולין ושייתכנו אפשרויות שונות ‪ -‬כל אחת מהן בעלת‬ ‫יתרונות וחסרונות משלה‪ .‬בשנות השמונים‪ ,‬הדגישו בעיקר שיקולים של גמישות ותחרות‪ ,‬והייתה‬ ‫הסתייגות מהקמת ארגונים ביורוקרטיים כלל‪-‬מטרופוליניים גדולים‪ .‬בתחילת שנות התשעים‪,‬‬ ‫‪46‬‬ ‫‪47‬‬ ‫מתקבל הרושם‪ ,‬שתיאום ושיתוף פעולה מוניציפלי הם שזוכים לדגש רב יותר‪ ,‬אך בהחלט אין‬ ‫חזרה לרפורמות גדולות של מיזוגים רחבי היקף והקמת עיריות‪-‬גג‪ .‬גם בארץ‪ ,‬ספק אם יש מקום‬ ‫לקדם מסגרות מסורבלות כגון עיריית‪-‬גג ואיגודי ערים כוללניים‪ ,‬ועדיף לפעול לגיבושן של‬ ‫מסגרות ארגוניות גמישות‪ ,‬כגון חברות עירוניות משותפות‪ ,‬רשויות אזוריות לפיתוח‪ ,‬שיפורים‬ ‫במסגרת הקיימת של איגודי הערים ופורומים לתיאום ולשיתוף פעולה‪ .‬פיתוח ארגונים מסוג זה‬ ‫טרם זכה להכרה מלאה‪ .‬יש‪ ,‬אפוא‪ ,‬מקום לבדוק באופן מפורט את דפוסי השיתוף המוניציפלי‬ ‫הקיימים כיום במטרופולין תל אביב‪ ,‬את הצורך בהרחבתם ואת האפשרות לעשות זאת‪.‬‬ ‫‪47‬‬ ‫‪48‬‬ ‫רשימת מקורות‬ ‫אהרון‪ ,‬ע' )‪ ,(1992‬ההשלכות של איחוד שתי ערים בגודל בינוני בישראל‪ ,‬חקר אירוע‪ :‬רמלה‪-‬לוד‪,‬‬ ‫עבודה לשם מילוי חלקי של הדרישות לקבלת התואר מגיסטר למדעים‪ ,‬חיפה‪ :‬הטכניון‪.‬‬ ‫אפלבום‪ ,‬ל' וניומן‪ ,‬ד' )‪ ,(1989‬בין כפר לפרוור‪ ,‬צורות יישוב חדשות בישראל‪ ,‬רחובות‪ :‬המרכז לחקר התיישבות‬ ‫כפרית ועירונית‪.‬‬ ‫אפרת‪ ,‬א' )‪ ,(1993‬לוד ורמלה אינן תאומות זהות‪ ,‬גאוגרפיה‪ ,‬ביטאון האגודה הגאוגרפית הישראלית ‪.9:6‬‬ ‫בן אליא‪ ,‬נ' )‪ ,(1988‬איחוד לוד‪-‬רמלה‪ ,‬הערכה אורבנית כלכלית‪ ,‬רחובות‪.‬‬ ‫ברוצקוס‪ ,‬א' )‪ ,(1964‬תמורות ברשת המרכזים העירוניים בארץ‪ ,‬הנדסה ואדריכלות כ"ב )ג'(‪.47-39 :‬‬ ‫ברוצקוס‪ ,‬א' )‪ ,(1977‬הרפורמה המוניציפלית באזור אונו‪ ,‬תגובה‪) .‬לא פורסם(‪.‬‬ ‫גונן‪ ,‬ע' )‪ ,(1977‬דפוסי מגורים של המעמד הבינוני במטרופולין של תל אביב‪ ,‬נופים ‪.178-171 :10-9‬‬ ‫הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי )‪ ,(1981‬השלטון המקומי בישראל ‪ -‬דו"ח )דו"ח זנבר(‪ ,‬ירושלים‪.‬‬ ‫הוועדה לחקירת גבולות ירושלים ‪ -‬דין וחשבון )‪) ,(1991‬לא פורסם(‪.‬‬ ‫וייל‪ ,‬מ' ואחרים )‪ ,(1991‬איחוד לוד‪-‬רמלה‪ ,‬בחינת פוטנציאל פיתוח והשלכות כלכליות‪ ,‬ירושלים‪ :‬מגמה‪.‬‬ ‫חזן‪ ,‬א' )‪ ,(1990‬רובע קרית חיים בחיפה ‪ -‬ניסיון מוניציפלי שנכשל‪ ,‬עיר ואזור ‪.37-18 :21‬‬ ‫ליצ'פילד‪-‬בונה )‪ ,(1978‬תכנית פיתוח אזורית לנפת רמלה‪.‬‬ ‫מדינת ישראל )‪ ,(1988‬חוק לתיקון פקודת המועצות המקומיות )מס' ‪ ,(12‬התשמ"ח‪ ,‬בתוך‪ :‬ספר החוקים‪ ,‬התשמ"ח‪,‬‬ ‫ירושלים‪ ,‬עמ' ‪.56-55‬‬ ‫מכון ישראלי למחקר ומידע אורבני בע"מ )‪ ,(1973‬רפורמה מוניציפלית בערי גוש דן‪ ,‬הוכן ע"פ הזמנת משרד הפנים‪,‬‬ ‫רמת גן‪.‬‬ ‫מרטנס‪-‬הופמן יועצים לניהול )‪ ,(1981‬איגודי ערים בישראל‪ ,‬הוכן עבור משרד הפנים‪ ,‬המחלקה למחקר‪ ,‬ירושלים‪.‬‬ ‫מרטנס‪-‬הופמן יועצים לניהול )‪ ,(1983‬הקמת מועצה חבלית ‪ -‬מושבות השרון‪ ,‬דו"ח מסכם‪ ,‬הוגש למשרד הפנים‪,‬‬ ‫המינהל לשלטון מקומי‪ ,‬ירושלים‪.‬‬ ‫משרד הפנים )‪ ,(1984‬פקודת העיריות )נוסח חדש(‪ ,‬מהדורה שישית‪ ,‬ירושלים‪.‬‬ ‫משרד הפנים )‪ ,(1990‬דו"ח ועדת החקירה לגבולותיהן של העיריות פתח תקוה ורמת גן ושל המועצות המקומיות‬ ‫גבעת שמואל‪ ,‬גני תקווה וקרית אונו )בראשות ב' קיפניס(‪) .‬לא פורסם(‪.‬‬ ‫משרד הפנים )‪1993‬א(‪ ,‬דו"ח ועדת החקירה לבדיקת תחום שיפוטן של עיריות לוד ורמלה וכן תחוםהמועצה‬ ‫המקומית באר יעקב והמועצות האזוריות מודיעים ועמק לוד עם עיריית לוד )בראשות ב' וולפוביץ(‪) .‬לא פורסם(‪.‬‬ ‫משרד הפנים )‪1993‬ב(‪ ,‬דו"ח ועדת החקירה לאיחוד הערים לוד ורמלה )בראשות א' דגני(‪) .‬לא פורסם(‪.‬‬ ‫ניומן‪ ,‬ד' ואפלבום‪ ,‬ל' )‪ ,(1992‬יישובי היזמה הפרטית ב"תפר" המוניציפלי‪ :‬בין המועצה האזורית למועצה המקומית‪,‬‬ ‫עיר ואזור ‪.71-52 :22‬‬ ‫פינס‪ ,‬ד' )‪ ,(1991‬מדיניות פיזור האוכלוסייה על רקע העלייה מברה"מ‪ ,‬רבעון לכלכלה ‪.27-11 :148‬‬ ‫פלד‪ ,‬י' )‪ ,(1987‬הרשות המקומית ‪ -‬מבנה משפטי‪ ,‬בתוך‪ :‬אלעזר‪ ,‬ד' וקלכהיים‪ ,‬ח' )עורכים( השלטון המקומי‬ ‫בישראל‪ ,‬עמ' ‪ ,129-111‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה‪.‬‬ ‫רזין‪ ,‬ע' )‪ ,(1991‬יוזמה מקומית כמנוף לצמיחה עירונית‪ :‬מגמות בהתפתחות מערכת הערים במישור החוף הדרומי‬ ‫של ישראל‪ ,‬ירושלים‪ :‬האוניברסיטה העברית‪ ,‬המכון ללימודים עירוניים‪.‬‬ ‫רזין‪ ,‬ע' וחזן‪ ,‬א' )‪ ,(1994‬השיוך המוניציפלי של אזורי תעשייה במרחב הכפרי ובשולי המרחב העירוני‪ ,‬אופקים‬ ‫בגאוגרפיה‪.‬‬ ‫‪48‬‬ 49 ‫ עקרונות ולקחים מן הקונפליקט‬- ‫ התווית גבולות בין מועצות אזוריות לעיירות פיתוח‬,(1992) '‫ ש‬,‫ ע' וחסון‬,‫רזין‬ .89-72 :22 ‫ עיר ואזור‬,‫סביב המפעלים האזוריים בנגב‬ ,‫ מועצות אזוריות והמרחב העירוני‬:‫ מאבקים על גבולות מוניציפליים‬,(‫ א' )בקרוב יראה אור‬,‫ ש' וחזן‬,‫ חסון‬,'‫ ע‬,‫רזין‬ .‫עיר ואזור‬ :153 ‫ רבעון לכלכלה‬,‫ הערכת מדיניות פיזור התעשייה בישראל לאור תנאים משתנים‬,(1992) '‫ ד‬,‫ ע' ושורץ‬,‫רזין‬ .236-276 .‫ דין וחשבון הוועדה המקצועית‬,‫ הרפורמה המוניציפלית באזור אונו‬,(1976) '‫ צ‬,‫ י' וירדני‬,‫ אלון‬,'‫ א‬,‫שחר‬ ,‫מרחביות בעקבות הסכמי השלום בין ישראל לשכנותיה‬-‫ השפעות מקרו‬,(1993) '‫ ד‬,‫ ד' ופלזנשטיין‬,‫ שורץ‬,'‫ א‬,‫שחר‬ ,‫ ניירות עמדה‬- ‫ תסריט השלום‬,17 '‫ דו"ח מס‬- '‫ שלב ב‬,‫ תכנית אב לישראל בשנות האלפיים‬,2020 ‫ ישראל‬:‫בתוך‬ .‫צוות הפרויקט‬ .‫ משרד הפנים‬:‫ ירושלים‬,‫ אנגליה וסקנדינביה‬,‫ שלטון מקומי בישראל‬,(1977) '‫ צ‬,‫ א"י וכהן‬,‫שפט‬ .‫ המדפיס הממשלתי‬,‫ תכנון פיסי בישראל‬,(1951) '‫ א‬,‫שרון‬ Adrian, C. R. and Press, C. (1977), Governing Urban America. New York: NcGraw-Hill Barlow, I. M. (1981), Spatial Dimensions of Urban Governmet. Chichester: Research Studies Press. Barlow, I. M. (1991), Metropolitan Government. London: Routledge. Bennett, R. (Ed.) (1989), Territory and Administration in Europe. London: Pinter. Bish, R. L. And Kirk, R. J. (1974), Economic Principles and Urban Problems. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. Champion, A. G. (Ed.) (1989), Counterurbanization. London: Edward Arnold. Cochrane, A. (1990), Recent developments in local authority economic policy, in: Campbell, M. (Ed.) Local Economic Policy, pp. 156-173. London: Cassell. Colman, W. G. (1975), Cities, Suburbs and States. New York: The Free Press. Cox, K. R. And Jonas, A. E. G. (1993), Urban development, collective consumption and the politics of metropolitan fragmentation, Political Geography 12: 8-37. Cox, K. R. And Nartowicz, F. Z. (1980), Jurisdictional fragmentation in the American metropolis: alternative perspectives, International Journal of Urban and Regional Research 4: 196-211. Dare, P. (1992), The Winnipeg experience, The Ottawa Citizen, Oct. 24, p. F3. Eyre, J. D. (1969), City-country territorial competition: the Portsmouth Virginia case, Southeastern Geographer 9(2): 26-38. Feldman, L. D. (1982), Tribunals, politics and the public interest: the Edmonton annexation case - a response, Canadian Public Policy 8: 367-371. Graham, K. A. And Feldman, L. D. (1981), Local government reform in Canada, in: Gunlicks, A. B. (Ed.) Local Government Reform and Reorganization, an International Perspective, Port Washington, NY: Kennikat Press, pp. 151-168. Gunlicks, A. B. (Ed.) (1981), Local Government Reform and Reorganization, an International Perspective, Port Washington, NY: Kennikat Press. Hampton, W. (1991), Local Government and Urban Politics, London: Longman. 49 50 Havard, W. C. And Corty, F. L. (1964), Rural-Urban Consolidation: The Merger of Governments in the Baton Rouge Area, Louisiana State University Press. Higgins, D. J. H. (1980), Canada: New Brunswich and Nova Scotia, in: Rowat, D. C. (Ed.) International Handbook on Local Government Reorganization, Westport, CT.: Greenwood, pp. 215-231 Higgins, D. J. H. (1986), Local and Urban Politics in Canada, Toronto: Gage. Lindblom, C. (1959), The science of muddling through, Public Administration Review 19: 79-99. Long, L. (1991), Residential mobility differences among developed countries, International Regional Science Review, 14: 133-147. Mandelker, D. R. (1966), Managing Our Urban Environment, Indianapolis: Bobbs-Merrill. Marchand, C. And Charland, J. (1992), The Rural-Urban Fringe: A Review of Patterns and Developmet Costs. Toronto: ICURR Press. McKay, D. (1983), Local government in the U.S.A., in: Bowman, M. And Hampton, W. (Eds.) Local Democracies, pp. 125-142. Melbourne: Longman Cheshire. Morlan, R. L. (1981), Territorial reorganization and administrative reform in Denmark, in: Gunlicks, A. B. (Ed.) Local Government Reform and Reorganization, an International Perspective, Port Washington, NY: Kennikat Press, pp. 31-41. Morrill, R. L. (1991), Myths about metropolis, in: Hart, J. Fraser (ed.) Our Changing Cities, pp. 1-11. Baltimore: The John Hopkins University Press. Newman, D. And Applebaum, L. (1989), Defining the urban settlement: planning models and functional realities in Israel, Urban Geography 10: 281-295. Nunn, S. And Rosentraub, M. S. (1993), Frontiers and Development in Urban Areas, Indianapolis: Indiana University, Center for Urban Policy and the Environment. O’Leary, B. (1987), Why was the GLC abolished? International Journal of Urban and Regional Research 11: 193-217. Ontario, Ministry of Municipal Affairs (1992), Ottawa-Carleton Regional Review Commission, Ottawa. Parkinson, M. And Evans, R. (1990), Urban development corporations, in: Campbell, M. (Ed.) Local Economic Policy, pp. 65-84. London: Cassell. Parks, R. B. And Oakerson, R. J. (1989), St. Louis: The ACIR Study, Intergovernmental Perspective 15: 9-11. Plunkett, T. J. And Lightbody, J. (1982), Tribunals, politics and the public interest: the Edmonton annexation case, Canadian Public Policy 8: 207-221. Razin, E. (Forthcoming), Geographical mobility of selected age cohorts of immigrant groups in Israel: implications for occupational mobility, Sistemi Urbani. Razin, E. And Hasson, S. (1994), Urban-rural boundary conflicts: the reshaping of Israel’s rural map, Journal of Rural Studies. Razin, E. And Hazan, A. (1993), Industrial development and spatial reorganization of local governmet - implications for Israel’s peripheral/frontier regions, Paper presented at an 50 51 International Conference on Regional Development: The Challenge of the Frontier, The Dead Sea, December. Rowat, D. C. (Ed.) (1980), International Handbook on Local Government Reorganization, Westport, CT: Greenwood Press. Sancton, A. (1991a), Local Government Reorganization in Canada since 1975, Toronto: ICURR Press. Sancton, A. (1991b), The municipal role in the governance of Canadian cities, in: Bunting, T. And Filion, P. (Eds.) Canadian Cities in Transition, pp. 462-486. Toronto: Oxford University Press. Sancton, A. (1992), Canada as a highly urbanized nation: implications for government, Canadian Public Administration 35: 281-298. Scott, A. J. (1988), Metropolis. Berkeley: University of California Press. Scott, A. J. And Paul, A. S. (1990), Collective order and economic coordination in industrial agglomerations: the technopoles of Southern California, Government and Policy 8: 179-193. Smith, P. J. (1982), Municipal conflicts over territory and the effectiveness of the regional planning system in the Edmonton metropolitan area, in: Kulturgeographische Prozessforschung in Kanada, pp. 207-223. Bamberg: Bamberger Geographische Schriften. Smith, P. J. (1991), Community aspirations, territorial justice, and the metropolitan form of Edmonton and Calgary, in: Robinson, G. M. (Ed.) A Social Geography of Canada, pp. 245-266. Toronto: Dundurn Press. Storper, M. And Scott, A. J. (1989), The geographical foundations and social regulation of flexible production complexes, in: Wolch, J. And Dear, M. (Eds.) The Power of Geography: How Territory Shapes Social Life, pp. 21-40. Winchester, MA: Unwin Hyman. Teaford, J. C. (1979), City and Suburb, the Political Fragmentation of Metropolitan America 1850-1970, Baltimore: John Hopkins University Press. Tiebout, C. (1956), A pure theory of local expenditures, Journal of Political Economy 64: 416-424. Wolpert, J. (1991), The costs of regional growth, in: Hart, J. Fraser (ed.), Our Changing Cities, pp. 170-188. Baltimore: The John Hopkins University Press. 51 52 52