‫‪db‬‬ ‫וסביבה‬ ‫ימיים בוכמן |‬ ‫למשפטים ע"ש‬ ‫|‬ ‫למשפט בישראל‬ ‫התוכניתהמשפטי‬ ‫ישראליים‪ :‬המצב‬ ‫הפקולטהעל קידוחים‬ ‫רגולציה סביבתית‬ ‫נייר מדיניות מס' ‪:1/1‬‬ ‫רגולציה סביבתית של קידוחים ימיים‪:‬‬ ‫המצב המשפטי בישראל‬ ‫דצמבר ‪2011‬‬ ‫מבוא‬ ‫בשנים האחרונות הוכרזו מספר תגליות של מצבורי גז‬ ‫טבעי במדף היבשתי של ישראל‪ .‬היקפם הגדול של מאגרי‬ ‫הגז‪ ,‬והסיכויים שהם מעידים גם על מצבורי נפט‪ ,‬הופכים‬ ‫את הנושא למרכזי יותר ויותר במציאות הישראלית‪.‬‬ ‫עיקר השיח הציבורי‪ ,‬המקצועי והאקדמי התמקד עד‬ ‫כה בנושא התמלוגים שעל החברות הקודחות להעביר‬ ‫למדינת ישראל‪ .‬ברמה המשפטית‪ ,‬עסקו גם בשאלת‬ ‫תחולת החוק הישראלי על המים שבהם מתבצעים‬ ‫הקידוחים‪ ,‬שברובם מצויים מחוץ למים הטריטוריאליים‬ ‫הישראלים‪ 1.‬תשובה ברורה לשאלה זו טרם ניתנה‪ :‬על פניו‪,‬‬ ‫החוק הישראלי אינו חל מחוץ למים הטריטוריאליים של‬ ‫מדינת ישראל ולכן לרשויות הישראליות אין סמכות פיקוח‬ ‫על הקידוחים‪ .‬נראה שעל גישה זו התבססה עמדת המשרד‬ ‫להגנת הסביבה עד היום‪ 2,‬ועל כן הוא נמנע מהפעלת‬ ‫סמכויותיו על מתקני הקידוח‪ .‬מאידך‪ ,‬ישנן קונסטרוקציות‬ ‫משפטיות שעשויות בהחלט להחיל את הדין הישראלי גם‬ ‫על מתקני הקידוח שמחוץ למים הטריטוריאליים‪ 3.‬ואכן‪ ,‬על‬ ‫כתיבה‪ :‬עו"ד נעמה חסון‪ ,‬עו"ד תמרה לוטנר לב‪ ,‬ד"ר דוד שור — התוכנית‬ ‫למשפט וסביבה‪ ,‬אוניברסיטת תל־אביב‪[email protected] ,‬‬ ‫חוק מימי חופין‪ ,‬תשי"ז‪ 1956-‬מגדיר את מימי החופין של מדינת‬ ‫‪1‬‬ ‫ישראל כמקובל במשפט הבינלאומי — ‪ 12‬מייל ימי מקו החוף‬ ‫(שהם ‪ 22.22‬ק"מ)‪ .‬קידוח "תמר" נמצא כ־‪ 90‬ק"מ ממערב‬ ‫לחיפה‪" ,‬לווייתן" כ־‪ 130‬ק"מ ממערב לחיפה; באשר לקידוח‬ ‫מארי ‪ B‬הקרוב ביותר לחופי ישראל‪ ,‬הרי שלדברי המשרד להגנת‬ ‫הסביבה‪ ,‬הקידוח נמצא ‪ 13‬מייל מחופי אשקלון‪ .‬זאת בהתבסס‬ ‫על מידע ממשרד התשתיות‪.‬‬ ‫למשל‪ :‬דברי רני עמיר ראש אגף ים וחופים במשרד להגנת‬ ‫‪2‬‬ ‫הסביבה‪ ,‬בכנס ירושלים לסביבה וטבע ה־‪. 7.11.2011 ,4‬‬ ‫כך למשל‪ ,‬אמנת המדף היבשתי משנת ‪ 1958‬אשר מדינת‬ ‫‪3‬‬ ‫ישראל אישררה בשנת ‪ 1961‬קובעת בסעיף ‪ 5‬ס"ק ‪ 4‬כי סמכות‬ ‫פי פרסומים אחרונים‪ ,‬נראה כי המשרד להגנת הסביבה‬ ‫‪4‬‬ ‫עשוי לאמץ עמדה אחרונה זו‪.‬‬ ‫השיפוט על מתקנים לניצול משאבי הטבע בקרקעית הים היא‬ ‫של מדינת החוף (ההדגשות הוספו)‪:‬‬ ‫‪“Such installations and devices, though under the‬‬ ‫‪jurisdiction of the coastal state, do not possess the‬‬ ‫‪status of islands. They have no territorial sea of their‬‬ ‫”‪own…,.‬‬ ‫וכי מדינת החוף מחויבת לנקוט באזורי הבטיחות (הסובבים את‬ ‫מתקני הקידוח) כל אמצעי ראוי להגנה על משאבי החי בים מפני‬ ‫חומרים מזיקים‪ .‬שם‪ ,‬בס"ק ‪:7‬‬ ‫‬ ‫‬ ‫‬ ‫‬ ‫‪4‬‬ ‫‪The coastal State is obliged to undertake, in the safety‬‬ ‫‪zones, all appropriate measures for the protection of‬‬ ‫‪the living resources of the sea from harmful agents.‬‬ ‫ראה‪1958 Convention on the Continental Shelf, 499 :‬‬ ‫‪.UNTS 311‬‬ ‫גם דיני הנזיקין במשפט הישראלי אשר חלים ברגיל רק על עוולות‬ ‫שנעשו בישראל‪ ,‬פורשו זה מכבר כחלים גם מחוץ לישראל‪ ,‬מקום‬ ‫שכללי המשפט הבינלאומי הפרטי מחייבים זאת וכאשר גם מבחן‬ ‫הזיקה ושיקולי צדק מורים זאת (ע"א ‪ 98/67‬ליבהר נ' גזית ושחם‬ ‫חברה לבניין בע"מ‪ ,‬פ"ד כא(‪ .)1967( 249 ,243 )2‬במקרה של‬ ‫קידוחים בים במרחקים האמורים‪ ,‬הנזק העיקרי הצפוי להיגרם‬ ‫ממתקני קידוח במדף היבשתי של ישראל יפגע בימה‪ ,‬בחופיה‪,‬‬ ‫בדייג ובתיירות של ישראל; רישיונות הקידוח ניתנים על ידי‬ ‫מדינת ישראל‪ ,‬והתגמולים מפירות הקידוח מוסדרים על ידי‬ ‫הדין הישראלי‪ .‬אם לא יוחל הדין הישראלי על קידוחים ימיים‪,‬‬ ‫נראה שאלה יפעלו בריק משפטי‪ .‬בהתחשב בסיכונים הגבוהים‬ ‫שבפעילות הקידוח בים העמוק‪ ,‬מצב כזה אינו ראוי‪.‬‬ ‫נראה כי זוהי גם עמדתו של היועמ"ש‪ ,‬בדבריו של עו"ד אבי‬ ‫ליכט‪ ,‬המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (עניינים כלכליים)‪,‬‬ ‫ראה‪" :‬מניעת סכנות סביבתיות מקידוחי נפט וגז בים‪ :‬בחינת‬ ‫אמצעי הפיקוח של הרשויות"‪ ,‬הכנסת‪ ,‬מרכז המחקר והמידע‪,‬‬ ‫‪ 20‬בפברואר ‪ ,2011‬עמ' ‪.10‬‬ ‫איתי טרינלניק‪" ,‬קידוחי הגז והנפט בים יוכפפו לאכיפה‬ ‫סביבתית"‪.18.12.2011 ,The Marker ,‬‬ ‫‪1‬‬ ‫‪db‬‬ ‫| הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן | התוכנית למשפט וסביבה‬ ‫סדרת ניירות המדיניות הנוכחית מבקשת להעלות‬ ‫אל השיח הציבורי נושא אחר והוא — הסדרת הסיכונים‬ ‫הסביבתיים של הקידוחים הימיים בחוק הישראלי‪,‬‬ ‫והצורך הדחוף בפיתוח רגולציה מקיפה בתחום‪.‬‬ ‫כידוע‪ ,‬לקידוחים בקרקעית הים צפויות להיות‬ ‫השלכות סביבתיות רבות‪ ,‬הן במהלך שגרת עבודתם‪ ,‬והן‬ ‫בהתרחשות תאונה‪ .‬חלק מהסיכונים זהים לכל הקידוחים‪,‬‬ ‫וחלקם תלויים בסביבת הקידוח הספציפי‪ .‬הקידוחים בים‬ ‫התיכון שבאזורנו נחשבים לקידוחים בדרגת סיכון גבוהה‪,‬‬ ‫‪5‬‬ ‫שכן הם מוגדרים כקידוחים עמוקים עד עמוקים מאוד‪,‬‬ ‫בסביבה ימית סגורה כבריכה ובאזור שטרם נחקר באופן‬ ‫נרחב על־ידי מדענים‪ .‬הסכנות הללו מחייבות התייחסות‬ ‫והסדרה אפקטיבית בחוק‪ ,‬וזו נמצאת בלב סדרת ניירות זו‪.‬‬ ‫לשם כך נבחן את ההסדרה של הנושא כפי שהיא‬ ‫קיימת בחוק הישראלי כיום; את השיטות המרכזיות בעולם‬ ‫להסדרת הנושא לרבות ביקורת על שיטות אלו ומסקנות‬ ‫מדו"חות הועדות שבחנו תאונות דליפה גדולות; ולבסוף‬ ‫את הדרכים המוצעות להשלמת הפער בין ההסדרה‬ ‫הקיימת בישראל לזו הרצויה‪.‬‬ ‫הנייר הנוכחי מבקש להציג את סמכויות הפיקוח‬ ‫וההסדרה הקיימות בחקיקה הישראלית‪ .‬אנו מניחים לשם‬ ‫כך כי החקיקה הישראלית חלה‪ ,‬ברמה העקרונית‪ ,‬על כל‬ ‫מתקני הקידוח אשר פועלים מכוח רישיון מאת משרד‬ ‫התשתיות הישראלי‪ .‬זאת‪ ,‬במיוחד לאור אמירות שהועלו‬ ‫לאחרונה בכנסת‪ ,‬לפיהן משרד המשפטים מקדם בימים‬ ‫אלו את חקיקתו של חוק אזורים ימיים‪ ,‬אשר יגדיר את‬ ‫המים הכלכליים של ישראל‪ ,‬ויקבע בין היתר כי החוק‬ ‫‪6‬‬ ‫הישראלי חל על מתקנים ימיים במים הכלכליים‪.‬‬ ‫‪5‬‬ ‫‪6‬‬ ‫‪2‬‬ ‫ישנן הגדרות שונות למים עמוקים אולם בהקשר של קידוחי נפט‬ ‫וגז מקובל לראות בעומק של ‪ 300-200‬מטר כתחילתו של הים‬ ‫העמוק‪ ,‬ובקידוחים בעומק של כ־‪ 1500‬ומעלה מטר כקידוחים‬ ‫"אולטרה־עמוקים"‪ .‬הקידוחים שנעשים ברישיון של משרד‬ ‫התשתיות הישראלי נעשים בעומקים של ‪ 700-300‬מטר מים‪,‬‬ ‫עד לעומקים של ‪ 6,000-4,000‬מטר בקרקעית‪.‬‬ ‫ראה דברי רני עמיר‪ ,‬ראש אגף חופים וים במשרד להגנת הסביבה‪,‬‬ ‫בפרוטוקול מספר ‪ 61‬של ועדת פנים וסביבה של הכנסת ה־‪,18‬‬ ‫‪ 21.11.2011‬בעמוד ‪.7‬‬ ‫המצב המשפטי בישראל‬ ‫‪ .‬אכללי‬ ‫התפיסה הכללית בדין הישראלי היא כי המחצבים בישראל‬ ‫הם נכסי המדינה‪ 7.‬המדינה אמורה לנהל את משאבי‬ ‫הטבע כנאמן לטובת הציבור‪ .‬כשמדובר בקידוחים ימיים‬ ‫מדובר למעשה במספר משאבים — הגז הטבעי‪ ,‬הנפט‪ ,‬מי‬ ‫הים‪ ,‬והסביבה הימית — שהינם כולם קניין ציבורי‪ 8.‬מכיוון‬ ‫שהמדינה אמורה לנהל את המשאבים השונים לטובת‬ ‫הציבור‪ ,‬הרי שעליה להביא בחשבון את האיזון הראוי בין‬ ‫העניין הציבורי בחיפוש‪ ,‬גילוי‪ ,‬ופיתוח של מצבורי הגז‬ ‫והנפט בים‪ ,‬לבין העניין הציבורי בשמירה על המים ועל‬ ‫המערכת האקולוגית בים ובסביבתו מפני הנזק הסביבתי‬ ‫הקשה העשוי לנבוע מהקידוחים‪.‬‬ ‫ואולם בעוד שהאינטרס של גילוי ופיתוח מצבורי גז‬ ‫ונפט משתלב היטב עם אינטרסים כלכליים פרטיים חזקים‪,‬‬ ‫כמו גם עם אינטרסים מדיניים של שאיפה למה שמכונה‬ ‫"עצמאות אנרגטית"‪ ,‬ועל כן הוא מקודם ומגובה היטב‪ ,‬הרי‬ ‫שלמשאב המים ולסביבת הים לא מוענקת הגנה מספקת‬ ‫מפני השפעות שליליות וזיהומים‪ .‬למעלה מזאת‪ ,‬למרות‬ ‫שאינטרסים של חברות פרטיות במים נהנים ממידה‬ ‫הולכת וגוברת של הגנה משפטית‪ ,‬הרי שזכויות הציבור‬ ‫‪9‬‬ ‫ביחס למים אינן זוכות בהגנה הראויה להן‪.‬‬ ‫המקרה של קידוחים ימיים מביא את הצורך ואת הקושי‬ ‫שבאיזון בין אינטרסים כלכליים ומדיניים בגז ובנפט לבין‬ ‫אינטרסים ציבוריים במים‪ ,‬בחופים ובים על המערכות‬ ‫האקולוגיות שבו — לצורתו הקיצונית‪ .‬זאת בשל גודלם‬ ‫הפוטנציאלי של הרווח הכלכלי מצד אחד‪ ,‬של המשמעות‬ ‫המדינית מצד שני‪ ,‬ושל ההשפעות הסביבתיות מצד‬ ‫שלישי‪.‬‬ ‫נייר זה מבקש לבחון את המקורות בחוק הישראלי‬ ‫הקיים אשר מקנים לרשויות הרלוונטיות כלים לספק‬ ‫הגנה משפטית מסוימת לערכים הסביבתיים המושפעים‬ ‫מפעילות הקידוחים‪ ,‬ואת מידת האפקטיביות של סמכויות‬ ‫אלו‪.‬‬ ‫‪7‬‬ ‫‪8‬‬ ‫‪9‬‬ ‫סעיף ‪ 2‬לחוק נכסי המדינה‪ ,‬התשי"א‪.1951-‬‬ ‫סעיף ‪ 1‬לחוק המים‪ ,‬התשי"ט‪.1959-‬‬ ‫דוד שור‪" ,‬עין־גדי‪ ,‬זכות הטבע למים והסכנה בהפרטה חלקית"‪,‬‬ ‫עיוני משפט ל(‪.)2007( 663 )3‬‬ ‫רגולציה סביבתית על קידוחים ימיים ישראליים‪ :‬המצב המשפטי בישראל‬ ‫‪ .‬בסמכויות פיקוח והסדרה‬ ‫‪1 .1‬סמכות הסדרה סביבתית מכוח חוק הנפט‬ ‫חוק הנפט תשי"ב‪"( 1952-‬חוק הנפט") והתקנות מכוחו‬ ‫הם המסדירים את פעולות הרישוי והפיקוח של קידוחי‬ ‫נפט וגז בים‪ .‬נפט וגז — אחד הם על פי הגדרתם בחוק‬ ‫הנפט‪ ,‬וההתייחסות לקידוחי נפט וגז אינה מבחינה בין שני‬ ‫החומרים‪ .‬החוק מסמיך את שר התשתיות‪ ,‬הממונה על‬ ‫ענייני הנפט‪ ,‬ומועצת הנפט לפקח ולהכריע בדבר קיום‬ ‫ורישוי פעולות קידוח בים‪ 10.‬במסגרת זאת‪ ,‬מעניק חוק‬ ‫הנפט לשר התשתיות ולממונה על ענייני הנפט סמכות‬ ‫לקבוע תנאים למתן רישיונות לחיפוש והפקה של גז ונפט‪,‬‬ ‫תוך שיקול דעת‪ 11.‬מסמכות זאת עולה כי שר התשתיות‬ ‫מוסמך להעמיד למבקשי הרישיונות דרישות שונות כתנאי‬ ‫למתן הרישיונות‪ ,‬לרבות דרישות סביבתיות כגון‪ :‬תסקיר‬ ‫סביבתי מקדים‪ ,‬דיווח תקופתי על דליפות‪ ,‬וכיו"ב‪ .‬בפועל‪,‬‬ ‫סמכות זאת אינה מופעלת‪ .‬זאת‪ ,‬משום שחוק הנפט אינו‬ ‫מטיל חובה על השר לדרוש אמצעים לשמירה על הסביבה‪,‬‬ ‫ולמעשה אינו מתייחס מפורשות להיבטים הסביבתיים‬ ‫הכרוכים בפעולות המוסדרות בחוק‪ 12.‬משמעות היעדר‬ ‫חובה כזו היא קריטית‪ :‬אנשי המשרד נמנעים מהצבת‬ ‫דרישות סביבתיות שעלולות להקשות על החברות‬ ‫הקודחות‪ 13.‬גם אם דרישות כאלה יוצבו‪ ,‬ספק רב אם הן‬ ‫‪14‬‬ ‫יאכפו על ידי משרד התשתיות ביד תקיפה‪.‬‬ ‫‪1 0‬‬ ‫‪11‬‬ ‫‪12‬‬ ‫סעיפים ‪ 2,3‬לחוק הנפט‪.‬‬ ‫סעיף ‪ 7‬לחוק הנפט קובע לגבי בקשה להיתר מוקדם לחיפוש‬ ‫נפט כי‪" :‬המנהל רשאי ליתן לו היתר על כל השטח ובכל תנאי‬ ‫שיראה לנכון או לדחות את הבקשה"; סעיף ‪ 15‬ס"ק ד לחוק קובע‪:‬‬ ‫"המנהל ראשי לדחות בקשת שאינה ככוללת תוכנית עבודה‬ ‫ותוכנית מימון התואמים את עקרונות הפעולה בחיפושי נפט"‪.‬‬ ‫ראו למשל‪ :‬דברי מיקי גרדוש‪ ,‬הממונה על ענייני הנפט במשרד‬ ‫התשיות‪ ,‬בפרוטוקול מספר ‪ 52‬של ישיבת הועדה המשותפת‬ ‫פנים־עבודה לנושא סביבה ובריאות‪ ,‬הכנסת ה־‪ 24( 18‬ביוני ‪)2011‬‬ ‫‪www.knesset.gov.il/protocols/data/html/pnim/2011‬‬‫‪.06-14-02.html‬‬ ‫‪13‬‬ ‫‪14‬‬ ‫בהגדרת יעדי משרד התשתיות מופיע כיעד ראשון‪" :‬מדיניות‬ ‫האנרגיה תבטיח‪ ,‬בכל זמן בעתיד‪ ,‬את אספקת הביקושים‬ ‫לאנרגיה במשק"‪ .‬מיזעור נזקים סביבתיים מופיע כיעד רביעי‬ ‫בלבד‪ .‬מתוך אתר משרד התשתיות‪ ,‬כניסה ביום ‪,22.8.2011‬‬ ‫על רקע התיאור האמור‪ ,‬ניתן להבין ניסיונות לשלב‬ ‫את המשרד להגנת הסביבה בתהליך קבלת ההחלטות‬ ‫והפיקוח בתחום הקידוחים‪ :‬כך במסגרת דיון בהצעת חוק‬ ‫ההסדרים שעסקה בשינוי בהרכב מועצת הנפט להביא‬ ‫להכללת נציג המשרד להגנת הסביבה במועצה‪ 15.‬כך גם‬ ‫במכתב מהשר להגנת הסביבה ארדן אל שר התשתיות‬ ‫הלאומיות לנדאו‪ ,‬שם הביע הראשון את עמדתו כי יש‬ ‫לעדכן את חוק הנפט‪ 16.‬וכך בהצעה לתיקון חוק הנפט‬ ‫שהציגו חברי הכנסת דב חנין‪ ,‬יריב לוין וכרמל שאמה־‬ ‫הכהן‪ 17.‬עד עתה העלו היוזמות הללו חרס‪.‬‬ ‫אנו סבורים כי עצם אחריותו של משרד התשתיות על‬ ‫רישוי פעילות הקידוחים‪ ,‬מטילה עליו חובה לשקול גם‬ ‫שיקולים סביבתיים במסגרת מתן הרישיון והפיקוח עליו‪,‬‬ ‫ולו בכדי שהחלטותיו יעמדו במבחן הסבירות של החלטה‬ ‫מנהלית‪.‬‬ ‫יחד עם זאת‪ ,‬איננו סבורים שבכך טמון הפיתרון המיטבי‬ ‫להסדרה סביבתית של הקידוחים‪ .‬גם ניסיונן של מדינות‬ ‫אחרות מלמד כי אין להפקיד בידי רשות אחת את האחריות‬ ‫לפיתוח מקורות אנרגיה ואת האחריות לשמירה הסביבתית‬ ‫של הקידוחים‪ .‬כך‪ ,‬גם בארה"ב וגם בבריטניה‪ ,‬ראשיתה של‬ ‫הסדרת תחום הקידוחים הימיים היתה על ידי רשות אחת‪,‬‬ ‫שהופקדה לטפל גם ברישוי של הקידוחים וגם בפיקוח‬ ‫הסביבתי והבטיחותי בהם‪ .‬בשני המקרים התרחשותן‬ ‫של תאונות קשות העלתה כי ניגוד העניינים המובנה אינו‬ ‫מאפשר הסדרה ואכיפה סביבתית‪ ,‬והובילה להמלצה‬ ‫להפריד באופן ברור בין הרשות המעניקה רישיונות לבין זו‬ ‫‪18‬‬ ‫המפקחת על הפעילות סביבתית ובטיחותית‪.‬‬ ‫‪15‬‬ ‫‪16‬‬ ‫המובנה בגוף אחד האחראי גם על פיתוח מקורות אנרגיה וגם‬ ‫על הגנה סביבתית‪.‬‬ ‫פרוטוקול ישיבה מספר ‪ 388‬של וועדת הכלכלה הכנסת ה־‪,18‬‬ ‫עמ' ‪.)21.12.2010( 7-6‬‬ ‫המכתב מיום ‪ 9.11.2010‬פורסם באתר המשרד להגנת הסביבה‬ ‫באינטרנט‪www.sviva.gov.il/bin/en.jsp?enPage=BlankP ,‬‬ ‫‪age&enDisplay=view&enDispWhat=Object&enDispWh‬‬ ‫‪.o=News^l5360&enZone=news‬‬ ‫‪www.mni.gov.il/mni/he-il/Energy/EnergyGeneral/‬‬ ‫‪.EnergyGoals/Default.htm‬‬ ‫‪ 17‬הצעת חוק הנפט (תיקון – הגנת הסביבה)‪ ,‬התשע"א‪,2011-‬‬ ‫פ‪,18/3082/‬‬ ‫ב־‪.www.knesset.gov.il/privatelaw/data/18/3082.rtf‬‬ ‫‬ ‫‪ 18‬בארצות הברית‪ ,‬ראה ‪Peter Jan Honigsberg, Conflict of :‬‬ ‫לאחרונה הודיע משרד התשתיות כי החל בהכנת קוד סביבתי‬ ‫אשר יצורף לתנאי הרישיון‪ .‬ר' דברי מר אילן ניסים ראש אגף‬ ‫בטיחות וסביבה‪ ,‬משרד התשתיות הלאומיות בפרוטוקול מספר‬ ‫‪ 61‬של ועדת פנים וסביבה‪ ,‬הכנסת ה־‪ 18‬מיום ‪ .21.11.2011‬צעד‬ ‫כזה הוא אמנם חיובי‪ ,‬אולם הוא אינו פותר את ניגוד האינטרסים‬ ‫‪Interest that led to the Gulf Oil Disaster, 2011, p. 6‬‬ ‫;‪available at: http://ssnr.com/abstract=1743768‬‬ ‫באנגליה‪John Paterson, The Significance of Regulatory :‬‬ ‫‪Orientation in Occupational Health and Safety Offshore,‬‬ ‫‪38 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 369 (2011), available at:‬‬ ‫‬ ‫‪3‬‬ ‫‪db‬‬ ‫| הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן | התוכנית למשפט וסביבה‬ ‫היעדר התייחסות להיבטים סביבתיים בחוק המרכזי‬ ‫שנועד להסדיר את נושא הקידוחים היא‪ ,‬על פניו‪ ,‬מצב‬ ‫לקוי הדורש תיקון‪ .‬ואולם עד אשר יוסדר הנושא באופן‬ ‫כולל‪ ,‬אנו סבורים כי ניתן למצוא סמכות לפיקוח סביבתי‬ ‫גם אם מוגבל‪ ,‬בחקיקה קיימת‪ .‬שימוש מושכל בסמכויות‬ ‫אלה‪ ,‬כפי שיפורט להלן‪ ,‬יהווה צעד ראשון לפיקוח סביבתי‬ ‫על חברות הקידוח‪ ,‬ולהתחשבות בשיקולים סביבתיים‬ ‫בהליך קבלת החלטות בדבר קידוחים ימיים‪.‬‬ ‫‪2 .2‬סמכות להסדרת ומניעת זיהום סביבתי בים‬ ‫חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים‪ ,‬התשמ"ח‪1988-‬‬ ‫("חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים") קובע כי‬ ‫"לא יטיל ולא יזרים אדם לים פסולת או שפכים ממקור‬ ‫יבשתי‪ ,‬בין במישרין ובין בעקיפין‪ ,‬אלא על פי היתר ובהתאם‬ ‫לתנאיו"‪ .‬פסולת מוגדרת "חומר מכל סוג או צורה" — ועל‬ ‫כן כוללת גם שמנים העשויים לדלוף מהקידוחים‪ ,‬בוץ‬ ‫קידוח‪ ,‬פסולת תעשייתית שהיא תוצר לוואי של הקידוחים‪,‬‬ ‫ופסולת של הפעילות השוטפת במתקן הקידוח‪ .‬מקור‬ ‫יבשתי כולל גם מתקן ימי קבוע‪ .‬אסדות קידוח עשויות‬ ‫להיות מקובעות לקרקעית בדרכים שונות‪ ,‬או צפות‪ .‬הן‬ ‫עומדות במקומן במשך חודשים או שנים‪ ,‬ומתקיימת עליהן‬ ‫פעילות אינטנסיבית שוטפת‪ .‬הן אינן חולפות במים ככלי‬ ‫שיט‪ ,‬ואינן מוצבות לתקופה קצרה בהמתנה להעברתן‬ ‫הלאה או כמתקן זמני‪ .‬על כן נראה כי הן מהוות בהחלט‬ ‫"מתקן ימי קבוע"‪ .‬אך ישנן גם אסדות צפות‪ .‬אנו סבורים כי‬ ‫ניתן להחיל את חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים‬ ‫על קידוחים ימיים‪ ,‬לפחות ככל שהם נעשים מאסדות‬ ‫‪19‬‬ ‫קידוח קבועות‪.‬‬ ‫כיוון שאסדת קידוח היא מתקן אשר על סיפונו נעשית‬ ‫פעילות אנושית ותעשייתית — עובדים בו עשרות אנשים‪,‬‬ ‫הוא כולל מטבחים‪ ,‬שירותים ושאר צורכי מגורים‪ ,‬לצד‬ ‫ציוד מקצועי‪ :‬משאבות להחדרת ושאיבת בוץ כימי לסיכה‬ ‫וקידוח ומכשירי קידוח — הרי שבודאי מיוצרים על המתקן‬ ‫פסולת ושפכים‪.‬‬ ‫חוק איסור זיהום הים ממקורות יבשתיים והתקנות‬ ‫מכוחו מסמיכים את השר להגנת הסביבה לפקח על‬ ‫הטלתה של פסולת זו באמצעות היתרים‪ .‬היתרי הזרמה‬ ‫לים ניתנים ע"י ועדה בין משרדית ובעצה עם המשרד‬ ‫‪19‬‬ ‫‪4‬‬ ‫‪.http://lawdigitalcommons.bc.edu/ealr/vol38/iss2/8‬‬ ‫סעיפים ‪ 2 ,1‬לחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים‪.‬‬ ‫להגנת הסביבה‪ .‬בקשה להיתר כוללת בין היתר תיאור של‬ ‫מקור הפסולת‪ ,‬תיאור כימי של החומרים‪ ,‬תיאור הסביבה‬ ‫הימית והחופית ועוד‪ .‬היתרים אילו יכולים לשמש צוהר‬ ‫לפיקוח המשרד לאיכות הסביבה על האסדות‪ ,‬בכל הקשור‬ ‫להשלכת חומרים לים‪ .‬כך‪ ,‬למשל‪ ,‬ניתן לדרוש לצורך מתן‬ ‫היתר כי יוכח שימוש באמצעים הטכנולוגיים הטובים ביותר‬ ‫הקיימים לטיפול בפסולת טרם הזרמתה לים‪ .‬החוק גם‬ ‫קובע עבירה פלילית בגין הטלה או הזרמה של פסולת או‬ ‫שפכים לים בלי היתר‪ 20.‬סעיף ‪8‬א לחוק מסמיך את השר‬ ‫להגנת הסביבה לצוות על מי שקיים יסוד סביר כי הוא‬ ‫עומד להזרים לים שפכים או להטיל פסולת‪ ,‬או על מי שזה‬ ‫מכבר הטיל את הפסולת או הזרים את השפכים — להפסיק‪,‬‬ ‫לצמצם או למנוע את הטלת הפסולת או הזרמת השפכים‬ ‫לים‪ ,‬לנקות את שזוהם‪ ,‬ולהחזיר את המצב לקדמותו‪.‬‬ ‫לצורך מתן היתרי הזרמה‪ ,‬מן הראוי שאנשי המשרד‬ ‫להגנת הסביבה לא יסתפקו בבקשה כתובה המתארת‬ ‫את ההיתר המבוקש‪ ,‬אלא ידרשו לבחון את מצב הדברים‬ ‫בפועל‪ ,‬ובאופן תקופתי‪ .‬בהקשר זה יש לציין כי פיקוח על‬ ‫אסדת קידוח אינו דבר של מה בכך‪ .‬הגעה אל האסדה‬ ‫מחייבת תיאום עם מפעילי האסדה לצורך הגעה למקום‪,‬‬ ‫ושיתוף פעולה עם המפעילים לבחינת תהליכי העבודה על‬ ‫האסדה‪ .‬פיקוח כזה דורש גם כוח אדם מקצועי מתחום‬ ‫הקידוחים‪.‬‬ ‫חוק החומרים המסוכנים‪ ,‬התשנ"ג‪"( 1993-‬חוק‬ ‫החומרים המסוכנים") מעניק גם הוא כוח למשרד להגנת‬ ‫הסביבה לקבוע תנאים סביבתיים לקידוחי גז ונפט‪ .‬כל‬ ‫חברה המחזיקה או מעבירה גז טבעי דחוס או מונזל‪ ,‬או‬ ‫נפט ותזקיקיו‪ ,‬חייבת לקבל היתר רעלים מהמשרד להגנת‬ ‫הסביבה לפני שתעסוק בחומרים אלה‪ 21.‬המשרד רשאי‬ ‫להתנות את מתן ההיתר בתנאים מקדימים‪ ,‬וכן לכלול‬ ‫בהיתר עצמו (ואף להוסיף לו בכל שלב) תנאים מיוחדים‬ ‫לשם ההגנה על הסביבה או בריאות הציבור‪ .‬על כן‪ ,‬מרגע‬ ‫הימצאות משאבים מסוג זה‪ ,‬יכול היתר הרעלים שיש‬ ‫לקבל מהמשרד להגנת הסביבה להוות מכשיר חשוב‬ ‫לפיקוח‪ .‬היתרים אלה בדרך כלל מחייבים את בעל ההיתר‬ ‫לנקוט באמצעים הדרושים לטיפול ברעלים שברשותו לפי‬ ‫‪20‬‬ ‫‪21‬‬ ‫סעיפים ‪3‬א‪(6 ,‬א) לחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים‬ ‫ותקנות ‪ 7 ,6 ,3 ,2‬לתקנות מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים‪,‬‬ ‫התש"ן‪.1990-‬‬ ‫סעיפים ‪ ,3 ,1‬והתוספת השנייה לחוק החומרים המסוכנים‪.‬‬ ‫רגולציה סביבתית על קידוחים ימיים ישראליים‪ :‬המצב המשפטי בישראל‬ ‫מיטב הידע והטכנולוגיות המקובלות והישימות כלכלית‪,‬‬ ‫להיערך לאירוע חירום‪ ,‬ועוד‪ 22.‬לכאורה‪ ,‬עד כמה שפועלים‬ ‫הקידוחים לייצור‪ ,‬הנפקה‪ ,‬ושינוע של גז טבעי או נפט‬ ‫ללא היתר רעלים‪ ,‬הם עוברים עבירה לפי חוק החומרים‬ ‫המסוכנים וניתן לנקוט נגדם בהליכים פליליים‪ .‬מעבר לכך‪,‬‬ ‫היתר רעלים יכול לסייע לפיקוח עם תחילתה של הפקת‬ ‫גז ונפט‪ ,‬וכך להוות נדבך נוסף בפיקוח המשרד להגנת‬ ‫הסביבה על פעילות הקידוחים‪.‬‬ ‫חוק המים‪ ,‬תשי"ט‪"( 1959-‬חוק המים") אוסר על‬ ‫הזרמת כל חומר למקור מים‪ ,‬ועל כל פעולה העלולה‬ ‫לזהם מים‪ ,‬אפילו בעקיפין‪ ,‬ואפילו לאחר זמן‪ 23.‬ל"זיהום‬ ‫מים" ייחשב כל שינוי בתכונותיהם של מים במקור מים‪,‬‬ ‫או שינוי שעלול לפגוע בבריאות הציבור‪ ,‬בחי‪ ,‬או בצומח‪.‬‬ ‫רשות לזהם מים יכולה אמנם להינתן על־ידי מנהל רשות‬ ‫המים ב"צו הרשאה"‪ ,‬אך רק בנסיבות מסוימות‪ ,‬לתקופה‬ ‫מוגבלת ותחת פיקוח‪ .‬לכאורה‪ ,‬כל עוד פועלים הקידוחים‬ ‫הימיים שלא בהתאם לצו הרשאה‪ ,‬ויוצרים בכך סיכון חמור‬ ‫לזיהום מים (ויתכן אף זיהום מים בפועל)‪ ,‬הם עוברים‬ ‫עבירה לפי חוק המים‪ ,‬וניתן לנקוט נגדם צעדים פליליים‬ ‫ומנהליים‪.‬‬ ‫יתר על כן‪ ,‬החוק מעניק למשרד להגנת הסביבה סמכות‬ ‫להתקין תקנות למניעת זיהום מים במספר תחומים‪:‬‬ ‫— —תקנות בדבר "מיקומם והקמתם של גורמי זיהום"‪" .‬גורם‬ ‫זיהום" הוא כל מתקן אשר מיקומו‪ ,‬הפעלתו‪ ,‬החזקתו‪,‬‬ ‫או השימוש בו גורם או עלול לגרום לזיהום מים‪ .‬אסדת‬ ‫קידוח — הן בקידוחי ניסיון והן בקידוחי הפקה — היא‬ ‫מיתקן אשר הפעלתה והשימוש בה עלולים לגרום‬ ‫‪24‬‬ ‫לזיהום מים — היא מזרימה בוץ סיכה לביצוע הקידוח‪,‬‬ ‫ומוציאה חומרים שונים מבטן האדמה‪ ,‬לרבות כמובן‬ ‫גז ונפט‪ .‬משמעות הסמכות היא שהשר יכול לקבוע‬ ‫בתקנות תנאים אשר יבטיחו כי השפעת המתקן על‬ ‫הסביבה תהווה שיקול משמעותי בעת קביעת מיקומה‬ ‫ואופן הקמתה של האסדה‪ .‬תקנות אלו יכולות למשל‬ ‫לדרוש כי תסקיר סביבתי יוגש טרם אישור מיקומו של‬ ‫אסדת קידוח‪ ,‬שבו יוכח כי המיקום אינו בעל רגישות‬ ‫אקולוגית מיוחדת ו‪/‬או עדיף על אזורים אחרים‪ ,‬או‬ ‫שתוצג תוכנית לניטור הנזקים לסביבה הימית‪ .‬כן יכולות‬ ‫התקנות לחייב את השימוש בטכניקות מתקדמות‬ ‫בהקמת האסדה כדי למזער את הפגיעה בסביבה ואת‬ ‫‪25‬‬ ‫הסיכון לאסון סביבתי‪.‬‬ ‫— —תקנות בדבר "השימוש בחומרים מסוימים או בשיטות‬ ‫מסוימות בתהליכי הייצור של גורם הזיהום‪ ,‬הפעלתו‬ ‫והשימוש בו"‪ .‬ניתנת בכך לשר להגנת הסביבה סמכות‬ ‫לאשר או להגביל שימוש בחומרים מסוימים אשר‬ ‫גורמים או קשורים לגרימת הזיהום‪ .‬כך ניתן לחייב‪,‬‬ ‫למשל‪ ,‬נקיטת אמצעי זהירות ושימוש בטכניקות‬ ‫‪26‬‬ ‫מתקדמות כדי למנוע נזק לסביבה‪.‬‬ ‫יש לציין בהקשר זה כי קיימת טענה לפיה חוק המים לא‬ ‫חל על מי ים‪ .‬נראה כי מקור הטענה בעובדה שבאופן‬ ‫‪27‬‬ ‫מסורתי החוק לא הוחל על מי הים‪.‬‬ ‫אנו סבורים שאין לקבל טענה זו‪ .‬הגדרת "מקורות‬ ‫המים" בחוק המים היא רחבה במיוחד ונראית כמי שכוונה‬ ‫לכלול ולא לצמצם דווקא‪ 28.‬גם בתי־משפט בישראל‬ ‫הרשיעו מזהמי מי ים בעבירה על חוק המים‪ 29.‬בנוסף מי‬ ‫הים משמשים כיום לא רק למטרות המסורתיות של תיירות‪,‬‬ ‫דיג‪ ,‬וכיו"ב‪ ,‬אלא גם להתפלת מי ים לשתייה‪ ,‬השקייה‪,‬‬ ‫‪25‬‬ ‫‪2 6‬‬ ‫‪27‬‬ ‫‪28‬‬ ‫‪29‬‬ ‫‪22‬‬ ‫המשרד להגנת הסביבה‪ ,‬אגף חומרים מסוכנים‪ ,‬תנאים כלליים‬ ‫(אפריל ‪ ,)2008‬סעיפים ב‪ ,4.‬ו‪,‬‬ ‫‬ ‫‪w w w. s v i v a . g o v. i l / E n v i ro m e n t / S t a t i c / B i n a r i e s /‬‬ ‫‪.ModulKvatzim/general_conditions_1.pdf‬‬ ‫‪2 3‬‬ ‫‪24‬‬ ‫‬ ‫ראה סעיפים‪20 :‬א‪20 ,‬ב‪20 ,‬יא לחוק המים‪.‬‬ ‫הסבר על נוזלי הקידוח‪ ,‬ראה למשל‪:‬‬ ‫‪http://www.osha.gov/SLTC/etools/oilandgas/drilling/‬‬ ‫‪.drillingfluid.html‬‬ ‫סעיף ‪20‬א לחוק המים‪.‬‬ ‫סעיפים ‪20‬א‪20 ,‬ד(א)(‪ )2‬המים‪.‬‬ ‫ראה למשל עניין תפ (חי') ‪ 1475-06‬המשרד לאיכות סביבה‪/‬‬ ‫מחוז חיפה נ' אילן שטסל‪ ,‬פסקאות ‪ 86-82‬להכרעת הדין מיום‬ ‫‪ :16.07.2009‬בבחינת תעלת ניקוז קובע השופט כי מדובר במקור‬ ‫מים על פי הגדרתו בסעיף ‪ 2‬לחוק המים‪ ,‬בבחינת זיהום הים‬ ‫נעשה שימוש רק בחוק מניעת זיהום ים ממקורות יבשתיים‪ ,‬וכן‬ ‫פסקה ‪ 16‬לגזר הדין מיום ‪.02.12.2009‬‬ ‫סעיף ‪ 2‬לחוק המים‪" :‬מקורות המים לענין חוק זה הם המעינות‪,‬‬ ‫הנחלים‪ ,‬הנהרות‪ ,‬האגמים ושאר זרמים ומקווים של מים‪ ,‬בין‬ ‫עיליים ובין תחתיים‪ ,‬בין טבעיים ובין מוסדרים או מותקנים‪ ,‬בין‬ ‫שהמים נובעים או זורמים או עומדים בהם תמיד או לפרקים‪,‬‬ ‫לרבות מי ניקוז ומי שופכין‪".‬‬ ‫כך הורשעה הנאשמת‪ ,‬מפעילת בתי מלון על חוף ים אילת‬ ‫בעבירות של הזרמת פסולת לים לפי חוק למניעת זיהום ים‬ ‫ממקורות יבשתיים לצד עבירה על איסור זיהום מים לפי סעיף‬ ‫‪ 20‬לחוק המים (תפ (אי') ‪ 1891/06‬מדינת ישראל — המשרד‬ ‫להגנת הסביבה נ' ישרוטל‪ ,‬גזר דין מיום ‪ ,13.3.2008‬פסקה ‪,)1-2‬‬ ‫וכך גם הורשעה נאשמת‪ ,‬מעבדת ומשווקת של דגים‪ ,‬אשר‬ ‫הזרימה שופכין למערכת הביוב ומשם אל הים בעבירה על סעיף‬ ‫‪ 20‬לחוק המים (תפ (תא) ‪ 5304/05‬מדינת ישראל נ' הדג באראי‬ ‫בע"מ‪ ,‬פסק־דין מיום ‪ ,1.2.2004‬פסקה ‪.)4‬‬ ‫‪5‬‬ ‫‪db‬‬ ‫| הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן | התוכנית למשפט וסביבה‬ ‫ושימושים מסורתיים נוספים של מקורות מים יבשתיים‪.‬‬ ‫נראה לפיכך‪ ,‬כי אין להגביל את תחולת חוק המים‪ ,‬וכי נכון‬ ‫ורצוי להחילה גם על מי הים כמקור מים לכל דבר‪.‬‬ ‫‪3 .3‬פיקוח ואכיפה‬ ‫חוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה)‪,‬‬ ‫התשע"א‪ ,2011-‬שמטרתו להגן ולשמור על איכות נאותה‬ ‫של הסביבה ולמנוע פגיעה בסביבה או בבריאות הציבור‪,‬‬ ‫קובע שורה של חוקים אשר לשם פיקוח על ביצועם‪ ,‬יוכלו‬ ‫המפקחים המורשים לדרוש כל ידיעה או מסמך שיש בהם‬ ‫להבטיח את ביצועם‪ ,‬וכן לערוך מדידות וליטול דגימות של‬ ‫חומרים‪.‬‬ ‫החוקים המפוקחים כוללים‪ ,‬לעניינו‪ ,‬את חוק המים‪,‬‬ ‫את חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים‪ ,‬ואת חוק‬ ‫החומרים המסוכנים‪ .‬נראה שחוק חדש זה יוכל לסייע‬ ‫באכיפת תקנות והיתרים מכוח החוקים שפורטו לעיל‪.‬‬ ‫‪4 .4‬מידע ושקיפות‬ ‫חוק הנפט קובע מערכת היתרים הדרגתית של שלושה‬ ‫שלבים לקבלת רישיונות‪ :‬היתר מוקדם לחיפוש‪ ,‬רישיון‬ ‫לעריכת בדיקות סיסמיות וקידוחי ניסיון‪ ,‬ורישיון מסוג חזקה‬ ‫לשלב שלאחר הגילוי‪ .‬בכל אחד מהשלבים חברת הקידוח‬ ‫מחויבת להגיש דו"חות ולספק מידע בנוגע לקידוחים‬ ‫לממונה על הנפט במשרד התשתיות‪ ,‬על פי דרישתו‪ 30.‬בין‬ ‫היתר על החברה להציג תוכניות עבודה וסקרים‪ ,‬לדווח על‬ ‫תוצאות ופירושים של העבודות הגיאולוגיות‪ ,‬הגיאופיסיות‪,‬‬ ‫ההנדסיות והטכניות‪ ,‬והנתונים הבסיסיים עליהם הם‬ ‫מבוססים‪ ,‬ועם תחילת ההפקה גם על הכמויות שהופקו‪,‬‬ ‫נפח הגז שהוחדר לתוך מאגר תת־קרקעי ונתונים נוספים‪.‬‬ ‫לדו"חות אלה‪ ,‬אשר נערכים על פי חוק ואשר נמסרים‬ ‫לממונה על הנפט‪ ,‬עשויה להיות משמעות גדולה ביותר‬ ‫לצורכי מעקב וניטור ההשלכות האקולוגיות של הקידוחים‪,‬‬ ‫אולם כיוון שכיום חוק הנפט אינו מחייב זאת‪ ,‬הם אינם‬ ‫מועברים לגורם פיקוח סביבתי‪ 31.‬אנו סבורים כי מצב זה‬ ‫אינו תקין ואינו סביר‪.‬‬ ‫‪30‬‬ ‫‪31‬‬ ‫‪6‬‬ ‫בשלב החיפוש‪ :‬תקנה ‪ 4‬לתקנות הנפט‪ ,‬תשי"ג‪( 1953-‬להלן‪:‬‬ ‫תקנות הנפט); בשלב הרישיון‪ :‬סעיף ‪ 22‬לחוק הנפט‪ ,‬וכן תקנה‬ ‫‪ 12‬לתקנות הנפט; בשלב החזקה‪ :‬סעיף ‪ 37‬לחוק הנפט‪ ,‬וכן סימן‬ ‫ו' לתקנות הנפט‪.‬‬ ‫דברי עו"ד איריס שליט מהמשרד לאיכות הסביבה בשיחה מיום‬ ‫‪.13.7.2011‬‬ ‫ראשית‪ ,‬חוק הנפט‪ ,‬הגם שאינו מחייב העברת מידע‬ ‫כזה לגורמים סביבתיים‪ ,‬הרי בודאי שאינו מונע פעולה זו‪.‬‬ ‫החוק והתקנות מכוחו אמנם כוללים סעיפים המאפשרים‬ ‫לחברה הקודחת לדרוש שהדוחות הללו ישמרו בסוד‬ ‫בנסיבות מסוימות‪ 32.‬אולם על הממונה או השר להיענות‬ ‫לבקשה כזו תוך שקילת השיקולים השונים‪ ,‬ובודאי שלא‬ ‫באופן גורף‪ ,‬ללא סיבה מפורשת וללא תנאים‪ .‬למעשה ניתן‬ ‫להבין מלשון החוק שהסודיות נועדה לשמור על מטרות‬ ‫עסקיות מובהקות ולא להסתיר מידע סביבתי חיוני‪ .‬כך‪,‬‬ ‫בשלב ההיתר המוקדם לחיפוש נפט‪ ,‬קובע החוק מפורשות‬ ‫שהסתרת הידיעות יכולה להיעשות רק "במידה שהן נוגעות‬ ‫לסיכויים של גילוי נפט"‪ .‬בשלב החזקה ניתן לקבל בקשה‬ ‫שלא לפרסם מידע‪ ,‬אולם "אין זה מונע גילוי ידיעות בדבר‬ ‫מקומן של בארות וגילוי יומני הקדיחה ורשימות הציפוי וכן‬ ‫פרסום אינפורמציה גיאולוגית כללית ומספרים כלליים על‬ ‫הפקה"‪ .‬ניתן להסיק מכך כי כוונת המחוקק היתה שלא‬ ‫להתיר גילוי של מידע עסקי של חברה אחת למתחרותיה‬ ‫בזמנים קריטיים לצורכי שיקולים עסקיים‪ ,‬אך בודאי שלא‬ ‫לאפשר הסתרה רחבה של הפעילות כולה‪.‬‬ ‫שנית‪ ,‬אנו סבורים שמשרד התשתיות מחויב לפרסם‬ ‫את המידע הסביבתי בנוגע לכל החומרים הנפלטים‬ ‫לסביבה ממתקן הקידוח ובמהלך הקידוח מכוח חוק חופש‬ ‫המידע‪ ,‬התשנ"ח‪ ,1998-‬וממילא יש לחשפו בפני גורמים‬ ‫סביבתיים‪ ,‬כפי שיפורט להלן‪.‬‬ ‫חוק חופש המידע‪ ,‬התשנ"ח‪"( 1998-‬חוק חופש‬ ‫המידע") קובע כי על רשות ציבורית להעמיד לעיון הציבור‬ ‫מידע על איכות הסביבה שיש ברשותה‪ ,‬באתר האינטרנט‬ ‫ובדרכים נוספות שיקבע השר לאיכות הסביבה‪" .‬מידע על‬ ‫איכות הסביבה" כולל מידע על חומרים שנפלטו‪ ,‬שנשפכו‪,‬‬ ‫שסולקו‪ ,‬או שהושלכו לסביבה‪ 33.‬כלומר‪ ,‬על משרד‬ ‫התשתיות לפרסם מיוזמתו כל מידע שיש ברשותו בנוגע‬ ‫לחומרים שנפלטים מאסדות הקידוח לרבות דליפות‪,‬‬ ‫חומרי סיכה‪ ,‬בוץ ופסולת וזאת באופן פומבי‪ ,‬דבר שלא‬ ‫נעשה כיום‪.‬‬ ‫חשיפת המידע מחויבת במקרה זה גם אם וכאשר גילויו‬ ‫‪34‬‬ ‫כרוך בגילוי סודות מסחריים או מידע בעל ערך כלכלי‪.‬‬ ‫‪32‬‬ ‫‪3 3‬‬ ‫‪34‬‬ ‫בשלב הרישיון‪ :‬סעיף ‪(22‬א) לחוק הנפט; בשלב החזקה‪ :‬סעיף‬ ‫‪ 37‬לחוק הנפט‪.‬‬ ‫סעיף ‪6‬א לחוק חופש המידע‪.‬‬ ‫סעיף ‪(9‬ב)(‪ )6‬לחוק חופש המידע‪.‬‬ ‫רגולציה סביבתית על קידוחים ימיים ישראליים‪ :‬המצב המשפטי בישראל‬ ‫סעיף ‪ 20‬לחוק אמנם מכפיף את החוק לחיקוק אחר‬ ‫האוסר מסירת מידע על ידי הרשות הציבורית‪ .‬אך‪ ,‬כאמור‪,‬‬ ‫חוק הנפט אינו כולל איסור כזה‪ ,‬אלא מאפשר סודיות של‬ ‫מידע מסוים בלבד‪.‬‬ ‫לאור תכליתו של חוק חופש המידע‪ ,‬לעודד שקיפות‬ ‫ושיתוף הציבור בפעילות הרשות‪ ,‬ולאור הסיכונים הגדולים‬ ‫העומדים על הפרק והאינטרס הציבורי העצום שבפיקוח‬ ‫על הקידוחים‪ ,‬אנו סבורים כי על משרד התשתיות‬ ‫לפרסם את המידע שיש ברשותו בנוגע לפליטות הנובעות‬ ‫מהקידוחים באתר האינטרנט של המשרד‪ ,‬באופן עקבי‬ ‫ומלא‪.‬‬ ‫***‬ ‫לסיכום‪ ,‬אין ספק שהמצב המשפטי בישראל רחוק‬ ‫מלספק הגנה מספיקה לסביבה הימית‪ .‬הגנה כזו חייבת‬ ‫לכלול רגולציה מקיפה למזעור הסיכונים הסביבתיים‬ ‫הנוצרים על־ידי הקידוחים‪ ,‬וכן משטר אחריות ברור לנזקים‬ ‫השונים‪ ,‬כפי שינותח בניירות העמדה הבאים‪.‬‬ ‫יחד עם זאת‪ ,‬החוקים הקיימים בישראל מעניקים‬ ‫לרשויות כבר היום סמכויות בלתי מבוטלות לקבוע‬ ‫כללים אשר יחייבו את החברות הקודחות לנקוט צעדים‬ ‫משמעותיים לשם הגנה על הסביבה הימית מפני נזקי‬ ‫הקידוחים‪.‬‬ ‫‪7‬‬ ‫תקציר ומסקנות‪:‬‬ ‫המצב המשפטי הקיים בישראל אינו מעניק הגנה מספקת לסביבה הימית מפני השפעות קידוחי גז‬ ‫ונפט‪ .‬לצורך הגנה כזו יש לפתח רגולציה מקיפה שתעניק סמכויות פיקוח ואכיפה לגורמים סביבתיים‬ ‫ובראשם למשרד להגנת הסביבה‪ .‬יחד עם זאת‪ ,‬ניתן למצוא גם בחוקים הקיימים סמכויות לפיקוח‬ ‫סביבתי‪ ,‬המאפשרות לדרוש מהחברות הקודחות עמידה בסטנדרטים סביבתיים‪:‬‬ ‫חוק הנפט והתקנות מכוחו מסמיכים את שר התשתיות ואת הממונה על ענייני הנפט לנהל‬ ‫את רישוי הקידוחים ולהציב תנאים למתן רישיונות החיפוש והקידוח‪ .‬במסגרת זו ניתן וראוי להציב‬ ‫לחברות הקודחות דרישות סביבתיות‪ ,‬ולפקח עליהן‪ .‬בפועל הממונה והשר אינם מפעילים סמכות זו‪.‬‬ ‫חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים מחייב את מתקני הקידוח‪ ,‬אשר מזרימים חומרים‬ ‫שונים‪ ,‬לרבות פסולת‪ ,‬לים‪ ,‬לקבל "היתרי הזרמה לים"‪ ,‬וכל עוד הם פועלים ללא היתר הם לכאורה‬ ‫עוברים בכך על החוק‪ .‬החוק גם מסמיך את השר להגנת הסביבה להפסיק פעילות קידוח כאשר קיים‬ ‫יסוד סביר לדליפה לים של כל חומר שהוא‪ ,‬ללא היתר‪ ,‬ולצוות על החזרת המצב לקדמותו‪ .‬באמצעות‬ ‫היתרי הזרמה לים‪ ,‬ניתן לדרוש מחברות הקידוח להחיל אמצעי בטיחות ונוהלי עבודה סביבתיים‬ ‫שבלעדיהם קיים יסוד סביר לדליפה לים של פסולת וחומרים שונים‪ .‬החוק חל רק על אסדות קבועות‬ ‫ככל שהן מהוות "מתקן ימי קבוע"‪.‬‬ ‫חוק החומרים המסוכנים מחייב קבלת "היתר רעלים" לעיסוק בחומרים המסוכנים המוגדרים בו‪,‬‬ ‫לרבות גז טבעי‪ ,‬נפט ותזקיקיו‪ .‬במסגרת היתרים אלו רשאי השר להגנת הסביבה לדרוש מהחברות‬ ‫הקודחות לטפל בחומרים לפי טכניקות מסוימות‪ ,‬להיערך לאירוע חירום‪ ,‬ועוד‪ .‬לכאורה‪ ,‬פעילות‬ ‫קידוח — כלומר הפקה ושינוע של גז טבעי דחוס‪/‬מונזל ונפט ללא היתר רעלים — היא עבירה על חוק‬ ‫זה‪.‬‬ ‫חוק המים מאפשר לשר להגנת הסביבה להתקין תקנות למניעת זיהום מים‪ ,‬שיקבעו כללים‬ ‫לקביעת מיקומן של אסדות קידוח‪ ,‬שימוש בחומרים שונים‪ ,‬ותהליכי ייצור‪ .‬יש הגורסים כי חוק המים‬ ‫אינו חל על מי ים‪ ,‬אולם נראה שתפיסה זו אינה מבוססת דיה וניתן לעשות שימוש בחוק זה במקרה‬ ‫של קידוחים בים‪ .‬לכאורה‪ ,‬פעילות קידוח ימי שלא בהתאם לצו הרשאה‪ ,‬יוצרת סיכון חמור לזיהום‬ ‫מים ומהווה עבירה לפי חוק המים‪.‬‬ ‫חוק חופש המידע מחייב לכאורה את משרד התשתיות לפרסם באופן יזום מידע סביבתי שיש‬ ‫ברשותו‪ ,‬לרבות מידע על חומרים הנפלטים מאסדות הקידוח לסביבה הימית‪ ,‬ככל שיש בידיו מידע‬ ‫כזה‪.‬‬