Tankesmien Agenda som i et notat
Perspektivnotat Perspektivnotat Et rettferdig skattesystem – Innføringen av eiendomsskatt 1 Perspektivnotat Et rettferdig skattesystem Innføringen av eiendomsskatt Skattesystemet er en av de viktigste mekanismene vi har for å hindre utviklingen av et samfunn med store forskjeller. Det er imidlertid flere svakheter ved dagens system. Vi har derfor drøftet hvilke muligheter vi har for å gjøre skattesystemet mer omfordelende, samtidig som vi sikrer et effektivt og enkelt skattesystem. Erfaringer både fra andre land og vårt eget viser at betydningen av formue og arv stiger. Vi mener derfor formuesbeskatningen bør bestå, selv om innretningen kan endres. Arveavgiften bør gjeninnføres. Solide bunnfradrag vil gjøre ordningene mest mulig omfordelende. Selv med en til nå omfordelende politikk, har forskjellene i Norge økt. Derfor er det nødvendig å se hvilke nye grep vi kan ta for å motvirke utviklingen. Nasjonal eiendomsskatt kan være et slikt grep. Å eie bolig i Norge i dag er en svært fordelaktig investering. Staten subsidierer i 2014 norske boligeiere med over 50 milliarder kroner, spesielt gjennom store rentefradrag på boliggjeld. Samtidig er skatten ved fordelen av å bo i egen bolig avviklet, og man skatter heller ikke på selve boligen. Dette bidrar til et hett boligmarked som hindrer dem med færrest ressurser å komme inn på boligmarkedet. Kapital som kunne vært investert i virksomhet som skaper nye arbeidsplasser, blir i stedet investert i eiendom. Tankesmien Agenda foreslår å gradvis innføre økt eiendomsbeskatning, som en del av framtidas skattesystem. Det er en forutsetning at vi skal skatte smartere, ikke mer. Ved å heve eiendomsskatten til OECD-nivå vil vi kunne få opptil 36,9 milliarder i nye skatteinntekter. Provenygevinsten ved å innføre en slik skatt bør brukes til å senke skattene på inntekt, spesielt hos de lavest lønnede. Dersom vi øker boligbeskatningen til OECD-nivå, kan inntektene gi mulighet til å senke inntektsskatten med tre prosentpoeng og heve minstefradraget med 10.000 kroner. Tankesmien Agenda foreslår å gjeninnføre arveavgiften, beholde formuesskatten, øke eiendomsbeskatningen og redusere inntektsskatten. 2 Perspektivnotat Innhold 1 Innledning ................................................................................................................................................. 4 2 Bakgrunn: Skattesystemet .................................................................................................................. 6 3 2.1 Fordeling gjennom skatt ............................................................................................................................. 6 2.2 Skattesatser 2014 (noen nøkkeltall) ..................................................................................................... 7 2.3 Skattenivå i OECD .......................................................................................................................................... 9 2.4 Endringer med blå regjering ..................................................................................................................... 9 Et omfordelende system ................................................................................................................... 10 3.1 3.1.1 Bakgrunn og innretning .................................................................................................................. 10 3.1.2 Formue i Norge ................................................................................................................................... 11 3.1.3 Debatten om formuesskatt............................................................................................................. 12 3.1.4 Diskusjon ............................................................................................................................................... 13 3.2 Arveavgiften ................................................................................................................................................... 16 3.2.1 Bakgrunn og innretning .................................................................................................................. 16 3.2.2 Arv i Norge ............................................................................................................................................ 16 3.2.3 Debatt om arveavgift ........................................................................................................................ 17 3.2.4 Diskusjon ............................................................................................................................................... 17 3.3 4 Formuesskatt................................................................................................................................................. 10 Oppsummering: Formuesskatt og arveavgift .................................................................................. 19 Skatt på eiendom ................................................................................................................................. 19 4.1 Hvorfor eiendomsskatt? ........................................................................................................................... 20 4.2 Historisk boligpolitikk ............................................................................................................................... 21 4.3 Boligformuen og behandling i skattesystemet ................................................................................ 23 4.4 Hvordan beskatte eiendom? ................................................................................................................... 24 4.4.1 Mulig proveny...................................................................................................................................... 24 4.4.2 Noen beskatningsmodeller ............................................................................................................ 24 4.4.3 Egen boligskatt .................................................................................................................................... 25 4.4.4 Rentefradraget .................................................................................................................................... 27 4.5 Fordelingseffekt av økt skatt på eiendom ......................................................................................... 28 4.6 Utfordringer ved økt boligbeskatning................................................................................................. 30 4.7 Bytte formuesskatt mot eiendomsskatt? ........................................................................................... 31 4.8 Oppsummering: Eiendomsskatt ............................................................................................................ 32 5 Reduksjon i andre skatter ................................................................................................................ 33 6 Konklusjon: Et omfordelende skattesystem.............................................................................. 34 3 Perspektivnotat 1 Innledning Skatt er en måte å organisere samfunnet på. Vi nyter alle godt av tidligere skattebetaleres investeringer i jernbaner, flyplasser, sykehus, bredbånd, rettstat og forsvar for å nevne noe. Dette er ting vi ikke kan kjøpe hver for oss. Skal vi få det til må alle bidra. Dette sikrer at samfunnsstrukturene våre fungerer, at vi får de velferdstjenestene vi har behov for, og bidrar til investeringer for framtida. Skattesystemet er også en viktig mekanismen for å hindre utviklingen av et samfunn med store forskjeller. Gjennom ulike skatteordninger kan vi omfordele og utjevne en skjev inntektsfordeling blant innbyggere, for å sikre like muligheter fra start. Norge har i dag et samlet skattetrykk på om lag 42 prosent av BNP. Dette er lavere enn Danmark og Sverige, og noe høyere enn gjennomsnittet i OECD. Det er ingen grunn til å senke skattenivået i Norge med tanke på noen av de viktige utfordringene vi står overfor, som en stadig eldre befolkning og behov for store omstillinger for å redusere klimautslippene. Det er heller ikke et krav fra befolkningen. En meningsmåling utført av tankesmien Agenda i oktober 2014 viser at 54 prosent av befolkningen synes skattenivået i Norge er passe. Ti prosent mener vi kan betale mer. «En undersøkelse analyseinstituttet YouGov har gjennomført for Tankesmien Agenda viser at 54 prosent av befolkningen synes skattenivået er passe. Ti prosent mener vi kan betale mer» Det er imidlertid grunn til å se på om innretningen på skattesystemet vårt er optimalt. Tankesmien Agenda ønsker et skattesystem som er enkelt, effektivt og omfordelende. I tillegg ønsker vi et skattesystem som bidrar til riktige miljøvalg. Dette vil vi komme tilbake til i et senere notat. I dette notatet fokuserer vi på skattesystemet som redskap for å redusere ulikhet. Målet om lav ulikhet må alltid veies opp mot andre hensyn for å sikre et bærekraftig skattesystem, som sikrer best mulig samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Så langt har man i Norge greid å gjøre begge deler: Vi er blant verdens likeste land. Samtidig har vi hatt en sterk økonomisk vekst. Stadig mer forskning viser at disse to elementene gjensidig forsterker hverandre. Store forskjeller kan ha negativ effekt på økonomien. 1 I tillegg har land med stor grad av ulikhet mer av en rekke samfunnsproblemer, som mer kriminalitet, kortere forventet levealder, og mindre mellommenneskelig tillit. Små forskjeller kommer imidlertid ikke av seg selv, men krever politisk vilje. Da er det først og fremst viktig å beholde de omfordelende grepene som har virket til nå. Vi diskuterer derfor nedtrappingen av formuesbeskatningen og avviklingen av arveavgiften. 4 Perspektivnotat Erfaringer både fra andre land og vårt eget viser at betydningen av formue og arv stiger. Samtidig avvikler regjeringen Solberg arveavgiften og kutter dramatisk i formuesskatten, på tross av liten støtte for dette i de økonomiske fagmiljøene. Landets fremste økonomer har vanskelig for å peke ut andre skatter som kan ivareta omfordelingshensyn bedre enn disse to og mener de vil bli enda viktigere i framtiden. Økt skatt på kapital er blant økonomen Thomas Pikettys hovedanbefalinger.2 OECD anbefaler sine medlemsland å øke skattene på privat eiendom. Det er imidlertid ikke nok kun å ivareta dagens omfordelende løsninger. Selv under en omfordelende politikk har ulikheten økt. Det er nå stor oppmerksomhet og bekymring internasjonalt for økte forskjeller innad i land. Forskjellene i OECD-landene er i dag høyere enn de har vært de siste 50 årene.3 I nesten alle OECD-land har man de tre siste tiårene sett en utvikling der den rikeste prosenten drar fra resten økonomisk.4 I Norge har Gini-koeffisienten, som måler ulikhet i befolkningen på en skala fra 0 til 1, steget med 19 prosent de siste 30 årene.5 Skal vi beholde et samfunn med små forskjeller, kan vi ikke bare videreføre eksisterende løsninger, vi må tenke nytt. Vi har derfor drøftet hvilke muligheter vi har for å gjøre skattesystemet mer omfordelende, med forutsetningen om at det samtidig skal være effektivt og bidra til verdiskapning. Et skatteobjekt det er på høy tid å vurdere, er fast eiendom, og da spesielt boligen. Det er i tråd med råd fra internasjonale organisasjoner som OECD og IMF, og også fra mange norske økonomer. De har uttrykt bekymring over den norske boligpolitikken og utviklingen av boligmarkedet. Staten subsidierer i 2014 norske boligeiere med over 50 milliarder kroner. Det deles ut store rentefradrag på boliggjeld. Samtidig er skatten ved fordelen av å bo i egen bolig avviklet, og det er begrenset skatt på selve boligen. Norge har et langt lavere skattetrykk på dette området enn gjennomsnittet i OECD. Favoriseringen av bolig som investeringsobjekt bidrar til et hett boligmarked som hindrer dem med lite penger å komme inn på boligmarkedet. Det fører også til at penger som kunne blitt brukt på viktige investeringer for landet, i stedet blir plassert i eiendom. Vårt mål med dette notatet er å gå gjennom argumenter, debatt og forskning som ligger bak de ulike skattene vi har presentert i denne innledningen, og komme med en anbefaling til hvordan et mest mulig omfordelende og effektivt skattesystem bør se ut i framtiden. Det vil vi gjøre gjennom først å redegjøre for bakgrunnen for skattesystemet vårt og gå gjennom hva som kjennetegner det. Vi ser videre på ulike sider ved formuesskatten og arveavgiften. Til slutt vil vi drøfte muligheter for økt beskatning av eiendom i Norge. 5 Perspektivnotat 2 Bakgrunn: Skattesystemet Skatt defineres som «pengeytelser som fysiske eller juridiske personer er forpliktet til å betale til det offentlige uten å ha direkte krav på motytelser», og skal finansiere kollektive goder som forsvar og rettsvesen, og velferdsgoder som helsevesen og utdanning.6 Skattesystemet påvirker vår atferd. De fleste skatter får konsekvenser for hvor mye vi velger å jobbe, hvor mye vi velger å spare, hvor mye vi velger å bruke og hvor mye som blir investert. Slike skatter kalles vridende skatter, og kan bidra til samfunnsøkonomisk tap. For eksempel kan høy beskatning av inntekt føre til at man velger å jobbe mindre. Fordi slike skatter kan påvirker atferden vår, er det fra et økonomisk perspektiv ønskelig å bruke minst mulig av slike skatter (det såkalte Ramsey-prinsippet7). For å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet er det nødvendig å utnytte ressursene slik at de samlede forbruksmulighetene til befolkningen blir størst mulig. Fordi beskatning kan vri ressursbruken må man ta hensyn til dette og utforme skattesystemet slik at slik at effektivitetstapet blir minst mulig og effektivitetsgevinsten størst mulig8. I tillegg til vridende skatter brukes to andre skattemetoder: Effektivitetsfremmende skatter og nøytrale skatter. Miljøavgifter som skal bidra til en mer effektiv ressursbruk i samfunnet ved at de gjør det mindre lønnsomt å forurense, er et eksempel på en effektivitetsfremmende skatt som vrir ressursbruken på en gunstig måte. En nøytral skatt er kjennetegnet ved at skattyteren ikke kan påvirke skatteinnbetalingen gjennom sin egen økonomiske tilpasning. Slike nøytrale skatter brukes i liten grad i praksis.9 «Helt siden slutten av 1800-tallet har Norge hatt et progressivt skattesystem. Det betyr at de med høy inntekt betaler en større andel av sin inntekt i skatt, enn personer med lav inntekt» Helt siden slutten av 1800-tallet har vi i Norge hatt et progressivt skattesystem. Det betyr at de med høy inntekt betaler en større andel av sin inntekt i skatt, enn personer med lav inntekt. Et slikt system bidrar til omfordeling i et samfunn. Stat, fylkeskommune og kommuner forvalter og omfordeler skatteinntektene. 2.1 Fordeling gjennom skatt Det er ulike politiske syn på hva som er det viktigste målet for utformingen av skatte- og avgiftspolitikken. Mens regjeringen Stoltenberg ved flere anledninger har lagt vekt på viktigheten av skatteinntektene for å finansiere velferdsstaten, har regjeringen Solberg 6 Perspektivnotat lagt mye vekt på hvorfor de ønsker å redusere skattene. For eksempel innleder regjeringen Solberg innleder Prop 1LS: «Skatt, avgifter og toll 2014» på følgende måte: «Regjeringen vil bruke skattesystemet til å finansiere fellesgoder, sikre sosial mobilitet, oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og gi bedre vilkår for norsk næringsliv. Det private eierskapet skal styrkes, og det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere. Regjeringen vil også stimulere til mer miljøvennlig atferd. Regjeringen vil redusere det samlede skatte- og avgiftsnivået for å spre makt, øke verdiskapingen og gi større frihet for familier og enkeltmennesker. Regjeringen vil arbeide for å forenkle dagens skatte- og avgiftsregler». Regjeringen Stoltenbergs opprinnelige proposisjon så slik ut: «Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet på en effektiv måte, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Skattesystemet bringer inn mer enn 1 200 mrd. kroner, over 40 pst. av samlet BNP, og utgjør det viktigste grunnlaget for å finansiere velferdsgodene og det sosiale sikkerhetsnettet». Norge kjennetegnes som et land med relativt små forskjeller. En av hovedgrunnene til det er vårt system for sentral lønnsfastsettelse. Et omfordelende skattesystem bidrar til å forsterke dette. Erling Barth (Institutt for Samfunnsforskning) og Kalle Moene (Universitetet i Oslo) har i studien «The equality multiplier» vist at samfunn som det norske omfordeler mer av ressursene gjennom skattesystemet enn samfunn med større forskjeller. Dette på tross av at landene med størst ulikhet har det største behovet for omfordeling gjennom skatteordninger. Barth og Moene forklarer paradokset med at økte ulikheter gjerne fører til at middelklassen distanserer seg fra lavinntektsgrupper. De kan dermed bli mindre villige til å betale skatt for å finansiere en velferdsstat de selv har mindre behov for. Det blir en motsatt selvforsterkende effekt: Store ulikheter kan skape et politisk flertall for mindre omfordeling, noe som vil kunne øke ulikhetene ytterligere.10 2.2 Skattesatser 2014 (noen nøkkeltall) I 2013 utgjorde skatter og avgifter totalt 1.228 milliarder kroner.11 Skatt på inntekt utgjør i dag den største delen av dette. Deretter følger merverdiavgift, petroleumsskatt og arbeidsgiveravgift. Formueskatt og toppskatt utgjorde henholdsvis rundt én og to prosent av det samlede skatte- og avgiftsnivået i 2013. 7 Perspektivnotat Påløpte skatter og avgifter Mrd kroner Formues- og eiendomsskatt, 23 Toppskatt, 23 Skatt på alminnelig inntekt 278 Annet, 33 Selskapsskatt (fastlandet), 81 Særavgifter og toll 102 Trygdeavgift 111 Merverdiavgift 241 Arbeidsgiveravgift 159 Petroleumsskatt 195 Kilde: Skatter, avgifter og toll 2014 Noen skatter er særlig viktige når det gjelder omfordeling av ressurser. Den viktigste omfordelingen skjer gjennom den progressive inntektsskatten. I dag betaler personlige skatteytere 27 prosent skatt på alminnelig inntekt. I tillegg kommer trygdeavgift og eventuell toppskatt. Bunnfradrag og høye marginalskatter bidrar også til omfordeling: Trygdeavgiften er i 2014 på 8,2 prosent av lønnsinntektene, som betales av inntekt over en nedre grense på 39.600 kroner. Minstefradraget12 for lønnstakere er i 2014 maksimalt 84.100 kroner. I tillegg kommer personfradraget som gis alle inntekter, på 48.800 kroner for enslige skatteytere. Toppskatt ilegges inntekter over 527.400 og har en sats på maksimalt 12 prosent. Den høyeste marginalskatten for lønnsinntekter er i 2014 på 47,2 prosent, og gjelder inntekter over 857.300 kroner. Da betaler man 47,2 prosent skatt av den siste opptjente kronen. Marginalskatten for en gjennomsnittlig industriarbeider (497.000) er 35,2 prosent i 2014. Frikortgrensen i 2014, altså det beløpet man kan tjene uten å betale skatt, er 39.997 kroner. 8 Perspektivnotat 2.3 Skattenivå i OECD Siden 1970-tallet har skatt i Norge utgjort mellom 40 og 45 prosent av BNP. Dette er over snittet i OECD, som i 2011 lå på 34,1 prosent. Samme år var nivået i Norge på 42,5 prosent. Det er likevel under skattenivået i for eksempel Danmark og Sverige, som i 2011 var på henholdsvis 47,7 og 44,2 prosent. 2.4 Endringer med blå regjering Solberg-regjeringen gikk til valg på å fjerne både arveavgift og formueskatt, og har så langt gjort det første. «Fire ganger så stor Formuesbeskatningen er trappet ned, og det er foreslått inntekt gir over førti ytterlige nedtrapping i budsjettet for 2015. Totalt øker ganger så stort skattekuttene i takt med inntektene. For eksempel har en skattekutt» person med to millioner i inntekt fått et skattekutt på 39.000 kroner i året. En gjennomsnittlig industriarbeider med lønn på 495.000 får til sammenligning et skattekutt på 900 kroner. Med andre ord: Fire ganger så stor inntekt gir over førti ganger så stort skattekutt. Kilde: Statsbudsjettet 2014 I regjeringens forslag til budsjett for 2015 er forskjellene mellom skattekuttene på bunnen og toppen av inntektsfordelingen enda større. For eksempel øker innslagspunktet for toppskatten med mer (4,7 prosent) enn forventet lønnsvekst (3,3 prosent), og innebærer dermed et skattekutt for de med høye lønninger. 9 Perspektivnotat 3 Et omfordelende system Debatten i kjølvannet av Thomas Pikettys «Kapitalen i det 21 århundret» har bidratt til stor oppmerksomhet rundt regjeringens kutt i formueskatten og avskaffelse av arveavgiften. Piketty viser til at de aller rikeste er blitt relativt sett mye rikere de siste årene, og anbefaler økt skatt på kapital. Flere norske økonomer har tatt til orde for det samme, blant annet tidligere statsråd for høyre og tidligere rektor ved Norges Handelshøyskole (NHH), økonomiprofessor Victor D. Norman. Han mener de rikeste må skattes hardere hvis interessefellesskapet mellom de rike og vanlige arbeidstakere skal bestå.13 I en artikkel i VG i slutten av oktober er 18 av 20 av landets høyest rangerte økonomer uenige i fjerningen av arveavgiften. Tre av dem støtter reduksjonen i formuesskatten. Flere peker på at få andre skatter fordeler ressurser like effektivt. Noen peker på at det er vanskelig å komme på skattekutt som er mindre vekstfremmende og mer ulikhetsskapende enn disse.14 I denne delen av notatet vil vi først drøfte betydningen av formuesbeskatningen og arveavgiften. Vi ønsker å se på rollen disse skattene har i et omfordelende skattesystem, og har konsentrert oss om disse to ettersom det er her regjeringen Solberg har gjennomført de største endringene. Det vil vi gjøre gjennom først å gå gjennom bakgrunnen for og innretning av de to skattene. Så beskriver vi viktige sider ved henholdsvis formuesfordelingen og betydning av arv i Norge i dag. Til slutt tar vi opp sider ved skattens virkning og vurderer argumentene for og mot, slik de blant annet er fremmet i offentlige utredninger og i den løpende debatten. 3.1 Formuesskatt 3.1.1 Bakgrunn og innretning Skatten på formue ble innført på slutten av 1800-tallet, som en erstatning for eiendomsskatt. Sammen med inntektsskatt, ble den et avgjørende virkemiddel for å sikre prinsippet om skatt etter evne.15 Formuesskatten beregnes på grunnlag av en persons nettoformue, og grunnlaget er den økonomiske verdien av alle eiendeler, som for eksempel kontanter, bankinnskudd, aksjer og fast eiendom. Gjeld trekkes fra skattegrunnlaget. Bolig verdsettes langt lavere (primærbolig har 25 prosent ligningsverdi) enn for eksempel bankinnskudd (100 prosent ligningsverdi). Skatten er i dag én prosent av formue på over én million kroner. I forslag til nytt statsbudsjett foreslår regjeringen Solberg å senke skattesatsen til 0,75 prosent, og heve innslagspunktet for når formuesskatten slår inn, til 1,2 millioner kroner. På sikt ønsker regjeringen å avvikle formuesskatten.16 10 Perspektivnotat De rikeste har sjelden inntektsskatt. Fjernes formuesskatten vil mange bidra lite, eller ikke i det hele tatt. Hele 80 prosent av skattebelastningen for landets 28 milliardærer er gjennom formuesskatten. Noen betaler bare formuesskatt, for eksempel betaler Norges andre rikeste person kun formuesskatt.17 Norge er et av få land som skattlegger formue i OECD. Til gjengjeld har de fleste landene høyere skatt på fast eiendom. Norge ligger langt under OECD-gjennomsnittet hvis man ser på summen av skatt på eiendom, formue og arv som andel av samlet skatteinntekt.18 3.1.2 Formue i Norge I dag eier de rikeste ti prosentene omtrent halvparten av samlet formue i Norge. Den rikeste prosenten eier en femtedel av all formue.19 Fordeling av formue Rikeste 1%: 18% 51% 49 % Rikeste 10 % Resten av befolkningen Kilde: SSB. Hushalda sine inntekter og formue, 2012 Det er vanskelig å si noe om utviklingen i formuesfordelingen20, grunnet mangelfull data helt fram til 2009, spesielt knyttet til beregningen av boligverdier. Det pågår nå et omfattende forskningsarbeid ved SSB og Universitetet i Oslo for å kartlegge formuer i Norge helt tilbake til 1700-tallet. Det er imidlertid påvist at høy formue og høy bruttoinntekt henger sammen. Blant annet har forskere ved SSB sett på inntektene til dem som betalte formuesskatt i 2012, da 11 Perspektivnotat provenyet av formuesskatten var på 13,1 milliarder kroner. Tallene viser at den prosenten med høyest bruttoinntekt betalte én tredjedel av samlet formuesskatt. De fem prosentene med høyest bruttoinntekt stod for halvparten av den samlede formuesskatten.21 Det er derfor relevant å se på utviklingen i inntekt. Her finnes det mer data. Forskerne Rolf Aaberge og Jørgen Modalsli ved SSB har sammen med professor Tony Atkinson ved universitetet i Oxford vist at andelen av den totale inntekten i Norge som går til den rikeste prosenten, er nesten doblet mellom 1989 og 2010 (fra 4,1 til 7,7 prosent). I 2010 fikk de rikeste ti prosentene i samfunnet 28 prosent av totalinntekten.22 Andel av inntekt for rikeste 1 % av befolkningen 7,7 % 4,1 % 1998 2010 Kilde: Aaberge, R., T. Atkinson og J. Modalsli: Er rike mennesker alltid rike? Økonomiske analyser 4/2013 3.1.3 Debatten om formuesskatt Spørsmål om formuesskatt har vært et hett debattema i flere år, og saken tok mye plass under fjorårets valgkamp. Etter årets budsjettforslag, der Høyre og Frp reduserer formuesskatten, vekker saken på ny interesse. Den sterkeste pådriveren blant partiene for å fjerne formuesskatten har vært Høyre. NHO har også vært en sterk aktør i debatten. De argumenterer for at reduksjon og fjerning av formuesskatten vil stimulere til økte investeringer, og dermed skape flere arbeidsplasser. I tillegg legger de stor vekt på en del negative konsekvenser formuesskatten medfører, knyttet til næringsvirksomhet. 23 Et argument er at skatten «tapper bedriftene for egenkapital», og dermed gjør at penger som kunne gått til investeringer, i stedet går til å betale formuesskatt. Det pekes på at formuesskatten belastes eiere av bedrifter basert på verdien av for eksempel bygninger og maskiner, og uavhengig av om bedriften går i 12 Perspektivnotat overskudd eller underskudd. I dårlige tider kan det medføre omstillingsvansker for bedriftseiere som ikke har en solid egenkapital, og for eksempel føre til at bedriftseiere ser seg nødt til å selge eierandeler for å betale skatten. Et annet argument knyttet til næringsvirksomhet er at den kan gjøre det vanskelig å drive gründervirksomhet, blant annet fordi markedet priser aksjene utfra selskapets fremtidige inntjening, og ikke selskapets faktiske inntjening. Høyt potensiale kan dermed gi høyere skattebyrde. At beskatningen av formue kan føre til at kapitaleiere som flytter formuen sin, og kanskje også næringsvirksomhet ut av landet, trekkes også frem som et argument. Videre peker de på at formuesskatten er en «særnorsk skatt» som dermed rammer norske eiere i konkurranse med utlandet. Det vises også ofte til at OECD også har kritisert formuesskatten. I tillegg til diskusjonen om selve skatten, har også en del av debatten dreid seg om utformingen av den. Her er de fleste økonomer enige i at det er et problem at ulike formuesverdier beskattes helt ulikt. At bolig er en svært fordelaktig investering vrir ressursbruken bort fra det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Venstre og Krf ønsker å opprettholde formuesskatten, men har i sine alternative budsjetter foreslått ulike endringer av skatten, blant annet å fjerne den for «arbeidende kapital», og å heve bunnfradraget. 3.1.4 Diskusjon Det er dessverre forsket lite på hvilke virkninger formuesbeskatningen har på investeringer i næringslivet. Det eneste som finnes av konkrete studier er to masteroppgaver gjennomført ved Senter for skatteforskning på NHH. De viser det motsatte av det regjeringen Solberg framholder, nemlig at formuesskatten ikke har vesentlig negativ effekt på investeringene i bedriftene.24 Selv Siv Jensens egne kolleger i Finansdepartementet gjør en annen vurdering enn Jensen selv. De slår fast at det ikke er mulig å budsjettere med dynamiske effekter i 2015, og peker på at reduksjon i formuesbeskatningen først og fremst vil føre til mer sparing – ikke fremme investeringer.25 Når det gjelder argumentet om omstillingsvansker og trøbbel for gründervirksomhet, tyder mye på at det er et teoretisk problem. Det er verken tall eller forskning som understøtter påstanden om at mange norske bedriftseiere opplever slike problemer i praksis. Gjennom valgkampen i 2013 trakk Høyre flere ganger frem konkrete eksempler som i etterkant viste seg ikke å stemme. En gjennomgang E24 og VG foretok i fjor av regnskapene og ligningene til bedriftseierne Høyre har brukt i sin argumentasjon mot formuesskatt, viste at bedriftene hadde gått med overskudd i enten to eller tre år av de tre siste årene, og at de enten hadde økt eller hatt samme antall ansatte siden 2009. Eierne oppgir heller ikke at de har måttet ta opp lån for å betale formuesskatten.26 En undersøkelse gjennomført av Menon Business Economics på vegne av Norsk 13 Perspektivnotat Rederiforbund og NHO viser at kun 1,5 prosent av personlige eiere måtte «tappe» bedriften – ta ut høyere utbytte enn overskudd – for å betale formuesskatt.27 Dersom en bedrift går dårlig og eieren sliter med å betale formuesskatten vil dessuten noen peke på at en velfungerende markedsøkonomi allokerer kapitalen dit den kaster mest av seg. I lite produktive bedrifter bør det være lite, og ikke mye investeringer. Dersom formuesskatten bidrar til at det investeres mindre i bedriftene som går dårlig er det i samsvar med at kapitalen skal gå dit den kaster mest av seg. En ny undersøkelse fra Verdensbanken viser at Norge er verdens sjette beste land for å drive næringsvirksomhet, og Europas tredje beste når det gjelder skattevilkår for næringslivet.28 Dersom man likevel er bekymret for skatteregimet for norsk næringsliv, kunne man heller rette kutt direkte mot bedriftene, for eksempel gjennom lavere arbeidsgiveravgift lavere skatt på lønnsinntekt (slik vi foreslår i dette notatet, se kapittel 5), eller lavere selskapsskatt. For inntektene fra formuesskatten slik den har vært utformet, kunne man ifølge professor Jarle Møen ved NHH satt ned selskapsskatten med fem prosentpoeng. 29 «En ny undersøkelse fra Verdensbanken viser at Norge er verdens sjette beste land for å drive næringsvirksomhet, og Europas tredje beste når det gjelder skattevilkår for næringslivet» Den norske selskapsskatten på 27 % ligger noe over gjennomsnittlig selskapsskatt i EU og OECD, men er lavere enn i store økonomier som Frankrike, Tyskland og USA. I mange land diskuteres det imidlertid reduksjoner i denne skatten. Tematikken drøftes her hjemme i Scheel-utvalget, som leverer sin innstilling i november 2014. Mange har pekt på at regjeringen burde droppet store innstramminger i formuesskatten før utvalgets konklusjon er kjent.30 OECD har kritisert den norske formuesskatten, men da spesielt for måten ulike formuesobjekter verdsettes ulikt, noe som favoriserer sparing av bolig. 31 Det er ikke et godt argument for å fjerne formuesskatten, men derimot et argument for å øke ligningsverdien på bolig. Da ville man løst problemet. OECD har videre bedt Norge om å undersøke hvorvidt formuesskatten bidrar til skatteunndragelse eller fører til signifikant reduksjon i økonomisk vekst. Dersom det er tilfellet, bes norske myndigheter senke eller avvikle formuesskatten og heller øke skattene på gaver og arv.32 Det finnes imidlertid så langt ingen undersøkelser som påviser eller indikerer sammenhengen OECD stiller spørsmål ved. 14 Perspektivnotat Regjeringens argumenter om å fjerne formuesskatten har lite støtte i det økonomiske miljøet i Norge. Som vi nente innledningsvis viser en undersøkelse VG har gjort blant landets høyest rankede norske økonomer at kun tre av 20 mener det er riktig å fjerne formuesskatten. 33 Flere av de ledende økonomene mener det eneste man i dag kan si med sikkerhet at vi ved å fjerne «Fem prosent av formuesbeskatningen mister et viktig fordelingspolitisk befolkningen får femti verktøy.34 prosent av de totale skattekuttene i Å fjerne ordningen vil innebære et enormt skattekutt til regjeringens budsjett» noen få. De 845 nordmennene med en formue på 100 millioner eller mer, får i regjeringens nye forslag til å senke formuesskatten fra 1,0 prosent til 0,75, et samlet skattelette på 900,9 millioner kroner.35 Regjeringens budsjett gjør at fem prosent av befolkningen får femti prosent av de totale skattekuttene.36 Tar man bare kuttene i formuesskatten, som er på 4,1 milliarder kroner, går nesten tre fjerdedeler av summen til fem prosent av dem med formue.37 Som vist innledningsvis betaler flere av Norges rikeste kun formuesskatt. Å fjerne formuesskatten kan medføre at noen blir nullskatteytere. Professor Terje Rein Hansen ved NHH har pekt på hvordan skattereformen i 2006 gjorde at en del av de rikeste i landet tok ut store skattefrie aksjeutbytter i perioden 2001-2005, som de videre skjøt inn som ny aksjekapital i selskapene sine. For noen overstiger denne «skattefrie reserven» en milliard kroner. Det gjør at de i all overskuelig fremtid kan ta ut nok midler skattefritt til å dekke bo- og levekostnader. Fjerner man formuesskatten vil disse ikke betale skatt.38 På tross av at Høyre tidligere har lovet at fjerning av formuesskatten ikke vil gi noen nullskatteytere39, ingen så langt funnet en løsning for hvordan man skal klare det. Det er også et argument for formuesskatten at den kan avlaste bruken av andre skatteog avgiftsformer. Ifølge økonomisk teori er det mest effektivt å ha relativt lave skattesatser på mange områder framfor høye skattesatser på få, fordi effektivitetstapet av skatt øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen. Et skattesystem basert på flere ulike skattegrunnlag gir derfor et mindre samfunnsøkonomisk effektivitetstap enn et skattesystem basert på få grunnlag. 40 Fordi skattebyrden spres på flere grunnlag kan formuesskatten derfor bidra til å redusere kostandene av beskatning. Formuesskatten begrunnes derfor også ut fra effektivitetshensyn. 41 Selv om få støtter regjeringens ønske om å på sikt å fjerne formuesskatten, er flere ville til å se på utformingen av formuesskatten. Å øke bunnfradraget, slik blant annet Krf og Venstre foreslår, kan bidra til å gi formuesskatten en bedre sosial profil i dag. Dersom man samtidig øker skattesatsen noe, kan man beholde dagens proveny, eller eventuelt provenyet formuesskatten gav før nedtrappingen fant sted, og fremdeles sikre den viktige fordelingspolitiske effekten av formuesbeskatningen. 15 Perspektivnotat Det finnes flere mulige endringer. Økonomiavisen E24 gjorde med bakgrunn i skattelistene for 2013 noen beregninger der de vurderte en endret innretning av formuesskatten: Ved å øke bunnfradraget til 2,7 millioner kroner og ha en skattesats på 1,1 prosent ville antallet som betaler formuesskatt blitt redusert med nesten 291.755 personer, til 132.080 personer. I alt ville 386.436 personer fått mer i skattekutt enn det de får med regjeringens foreslåtte budsjett for 2015. Bunnfradraget ville blitt økt til 2,7 millioner kroner - altså kunne man hatt en formue på 2,7 millioner før formuesskatten slo inn, mot 1,2 millioner med regjeringens forslag for 2015. Kun 37.419 nordmenn med formuer over seks millioner kroner, ville kommet dårligere ut enn med regjeringens budsjettforslag.42 3.2 Arveavgiften 3.2.1 Bakgrunn og innretning Avgift på arv er i likhet med formuesskatten en gammel skatt, innført på slutten av 1700tallet.43 Regjeringen Solberg fjernet arveavgiften i sitt første budsjett. Inntil da hadde arv inntil 470.000 vært skattefritt, mens det deretter ble ilagt en skattesats på 6 prosent. Arv over 800.000 ble ilagt en skattesats på 10 prosent. Arv til samboer/ektefelle var ikke skattepliktig. Provenyet for 2012 var anslått å være 1,7 milliarder kroner.44 Begrunnelsen for arveavgiften har i likhet med formuesskatten vært å spre skattlegging på flere grunnlag. Den har også blitt begrunnet utfra fordelingshensyn, gjennom å bidra til å forhindre at forskjeller forsterkes mellom generasjonene, og at formuer samler seg på få hender. I tillegg har skatten reflektert synet på at man bør skatte etter evne, siden arv av betydelige verdier gir økt skatteevne. Arveavgiften har også blitt sett som et substitutt for inntektsskatt på gaver og arv.45 3.2.2 Arv i Norge I boken «Kapitalen i det 21.århundret» viser Thomas Piketty at arv i økende grad spiller en viktig rolle. Han viser for eksempel til at gaver og arv fra foreldre i dag i mye større grad er avgjørende for om man kommer seg inn på boligmarkedet. Også i norsk økonomi blir arv og gaver viktigere. Fordelingsutvalget (2009) peker på at arv gir opphav til formue og dermed påvirker levekårene.46 Det har professor i sosiologi, Marianne Nordli Hansen tydelig vist: Mens 26 prosent av de én prosent rikeste i 1993 hadde foreldre som også hadde vært blant de mest formuende i landet, så var denne andelen i 2010 økt til 42 prosent.47 I en fersk masterstudie som SSB-forsker Elin Halvorsen har veiledet, pekes det på at betydningen av formue øker, fordi den samlede kapitalen i Norge har steget mer enn de samlede inntektene. Størrelsen på de årlige arvestrømmene er mindre i Norge enn i land som Frankrike, Storbritannia og Sverige, men SSB-forskeren tror vi vil se større utslag i framtiden.48 16 Perspektivnotat «Størrelsen på mottatt arv øker både med hensyn til bruttoinntekt og nettoformue» Til tross for klare svakheter i dagens system når det gjelder verdsettelse av ulike eiendeler, viser tallene at størrelsen på mottatt arv øker både med hensyn til bruttoinntekt og nettoformue. Beregninger Fordelingsutvalget gjorde på bakgrunn av arveavgiftsstatistikken for 2005 og selvangivelsesstatistikken for 2004 viser at det er den tidelen av arvemottakerne med henholdsvis høyest inntekt og høyest skattmessige formue som mottar mest arv.49 Ettersom arveavgiften anses som et fordelingspolitisk virkemiddel er det interessant å vise til OECD. De har nylig slått fast at den rikeste delen av befolkningen i Norge i dag drar fra resten mye fortere enn i land som Frankrike, Nederland og Spania. Den rikeste prosenten i Norge, mer enn 50.000 personer, har økt sin andel av den totale inntektsveksten fra 1975 og fram til finanskrisa i 2008 i større grad enn det den rikeste prosenten i eksempelvis Danmark, Portugal, Sverige og Italia har gjort.50 3.2.3 Debatt om arveavgift Som begrunnelse for å fjerne avgiften peker regjeringen på at den har vært uheldig for generasjonsskifter i familieeide bedrifter, i tillegg til at den har usosiale sider som rammer «vanlige folk».51 Videre anføres ofte argumentet om at arveavgift er en dobbelbeskatning, ettersom arveobjektet allerede er skattlagt gjennom for eksempel inntektsskatten, og at arveavgiften dermed er urettferdig.52 Arveavgiften kan skape likviditetsproblemer, altså at de som arver ikke har råd til å beholde gjenstanden de har arvet. Som Arveavgiftsutvalget (2000), ledet av professor i rettsvitenskap Frederik Zimmer peker på, er dette spesielt ille i situasjoner der arveobjektet er gjenstander det er knyttet affeksjons- og slektsverdi til.53 I tillegg har flere økonomer pekt på at arveavgiften ikke fungerte godt slik den var utformet. Blant annet var den lett å omgå, slik at de rikeste ofte slapp unna. «I praksis betalte de virkelig rike ingen avgift, og da hjelper det ikke», har professor Jarle Møen uttalt.54 En av utfordringene er i likhet med diskusjonen rundt formuesskatten knyttet til verdsetting av skattegrunnlaget. Hovedregelen i skattesystemet er at alle objekter og verdier skal verdsettes til markedsverdi. Under arveavgiften ble blant annet ikkebørsnoterte aksjer gitt betydelig skatterabatt. Noen mener også at den var for lav og gav beskjedne inntekter til staten. 55 3.2.4 Diskusjon Arveavgiftsutvalget konkluderer med at arveavgiften bør videreføres og at den kan spille en større rolle i det norske skattesystemet. Selv om provenyet fra arveavgiften er beskjedent sammenlignet med andre skatteinntekter, viste utvalgets beregninger likevel 17 Perspektivnotat at det ikke er et ubetydelig beløp: Dersom man avskaffet arveavgiften og hentet provenyet inn ved formuesskatten, måtte sistnevnte økes med rundt 20 prosent.56 Når det gjelder argumentet om manglende likviditet, er det interessant å merke seg hva slags type objekter som dominerer arvestatistikken. Ifølge Finansdepartementet utgjorde boliger i 2011 omtrent halvparten av arveavgiftsgrunnlaget. Bankinnskudd/kontanter utgjør rundt 30 prosent. Arv av kontanter og bankinnskudd medfører naturlig i de fleste tilfeller i seg selv likviditet til å innfri avgiften. For dem som arver andre objekter, for eksempel dyre boliger, og ikke har likvide midler til å betale en arveavgift, finnes det imidlertid tekniske muligheter for å tilpasning. For eksempel kan man tenke seg at innfrielse av arveavgiften knyttes til omsetting av objektet. Man må imidlertid huske at økte tilpasningsmuligheter også gir økt rom for å unnslippe avgiften. Derfor peker Arveavgiftsutvalget på at en bedre løsning er at den som mottar arven og ikke har likvide midler belåner arveobjektet for å innfri avgiften ved arveovertakelsen. Når det gjelder regjeringens andre argument, om at det er vanlige folk som har mest å tjene på fjerningen av arveavgiften, viser Finansdepartementets egne vurderinger at bortfallet av arveavgiften isolert sett gir de største lettelsene for høyinntektsgruppene, selv om lavinntektsgruppene betaler mer arveavgift enn høyinntektsgruppene målt i forhold til inntekten.57 Arveavgiftsutvalget peker på at arveavgiftens rolle som fordelingspolitisk virkemiddel er spesielt viktig i betraktningen av «arve- og gaveerverv viser seg gjennomgående å lede til akkumulasjon av formue i allerede velstående familier». De understreker at arveavgiften bare delvis oppveier akkumulasjon av formue blant de velstående, men konkluderer med at en «arveavgift vil bidra til å redusere virkning av arv og gave på formuesfordelingen er (…) godt begrunnet ut fra fordelingshensyn».58 Effekten kan øke med progressive satser, men utvalget konkluderer imidlertid med at «hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet og rettferdig fordeling bør utformes på et bredt beregningsgrunnlag og med lave satser»59, og videre at «avgiftssatsen skal være proporsjonal over ett bunnfradrag»60. De peker på at høye marginale satser gir press for unntaksregler og dermed insentiver til planlegging. Erfaring viser at det er dem med mest ressurser som kan nyttiggjøre seg best av slike muligheter. Når 18 av Norges 20 ledende økonomer er kritiske til regjeringens avskaffelse av arveavgiften, er det også fordelingshensyn som ligger til grunn. Flere peker på at arveavgiften er en effektiv skatt som gir god omfordeling uten for store kostnader. 61 Som nevnt i avsnittet om formuesskatt, er OECD bekymret for konsekvensene av at en liten andel rike i befolkningen drar fra de andre, og foreslår derfor økt skatt på all eiendom. De mener også arveavgift, som mange land har avskaffet, bør gjeninnføres. 18 Perspektivnotat OECD tar opp utfordringer rundt dobbeltbeskatning, men mener konsekvensene av akkumulering av kapital, at makt og privilegier blir videreført til yngre generasjoner, gjør at beskatning på eiendom og arv likevel må økes. 62 Også Arveavgiftsutvalget diskuterer dobbeltbeskatning under en arveavgift, men mener dette neppe er noe annet enn det som skjer ved en rekke andre skatter: at de verdier som treffes av for eksempel merverdiavgift og særavgifter ved forbruk vil også ha vært inntektsbeskattet tidligere. Dessuten viser de til at arvemottakeren som regel ikke vil ha blitt beskattet for verdiene, for eksempel verdistigningen på boligeiendommer.63 «OECD mener konsekvensene av akkumulering av kapital, at makt og privilegier blir videreført til yngre generasjon, gjør at beskatning på eiendom og arv må økes» Argumentet om at et bredt skattegrunnlag er bra for den samfunnsøkonomiske effektiviteten, kan også anføres i spørsmålet om arveavgift. Den antas dessuten å ha få vridningseffekter64, og er dermed et bedre og mindre kostnadskrevende alternativ enn mange andre skatter. 3.3 Oppsummering: Formuesskatt og arveavgift Vi har i dette kapittelet gått gjennom bakgrunnen for og innretningen av formuesskatt og arveavgift, og drøftet de mest sentrale argumentene regjeringen har benyttet i sine endringer av disse to elementene i skattesystemet. Vi har vist at formuesfordelingen er skjev i Norge, og at arv de siste årene har fått større betydning. Det betyr at både skatt på formue og arv vil være viktige for i framtiden å motvirke en utvikling der noen få på toppen drar fra de andre. Regjeringens politikk er i strid med både internasjonale og nasjonale anbefalinger. Norske økonomer mener det finnes svært få andre skatter som direkte omfordeler så effektivt som formuesskatten og arveavgiften, og mener de bør være viktige deler av et framtidig skattesystem. Selv om de fleste er uenige i at det er en god idé å fjerne og gjøre drastiske reduksjoner i disse to skattene, er det imidlertid flere innsigelser knyttet til innretningen av dem, både når det gjelder hensyn til likebehandling av skattegrunnlag og i spørsmål som bunnfradrag. Hensynet til fordeling kan gjøre at man bør reformere skattene slik at de innrettes mer progressivt enn de har virket de siste årene. 4 Skatt på eiendom Det er ikke nok å kun ivareta ordningene vi har hatt inntil i dag for å sikre et omfordelende skattesystem i framtida. Først vil vi presentere de viktigste argumentene for skatt på eiendom. Videre går vi gjennom den politiske debatten rundt eiendomsskatt, før vi presenterer dagens boligformue og behandling i skattesystemet. 19 Perspektivnotat I dag skattlegges bolig gjennom formuesskatten, og lokalt gjennom den kommunale eiendomsskatten. Totalt utgjør skatt på eiendom imidlertid lite av våre totale skatteinntekter. Vi har sett på hvilket provenypotensiale som ligger i å øke boligbeskatningen, og gjort ulike beregninger for hvordan en slik skatt kan slå ut for husholdningene. Vi vil også drøfte innretningen og mulige fordelingsvirkninger av et slikt forslag. I tillegg diskuterer vi utfordringer ved å innføre eiendomsskatt. Fordi vi ikke har funnet gode estimater på markedsverdien av næringseiendom i Norge, er det primære fokuset for denne analysen husholdningenes primæres formuesobjekt, boligen. 65 4.1 Hvorfor eiendomsskatt? Når en norsk økonom får spørsmål om økt beskatning av bolig er en nødvendig del av framtidas skattesystem, er svaret nesten alltid ja. Argumentene kan oppsummeres i et slags kinder-egg: «Når en norsk økonom får spørsmål om økt beskatning av bolig er en nødvendig del av framtidas skattesystem, er svaret nesten alltid ja» 1. Det vil gi et mer harmonisert og effektivt skattesystem som gjennom å redusere verdien av bolig som investeringsobjekt, kan kjøle ned boligmarkedet. Det er makroøkonomisk gunstig også fordi det betyr mer penger til andre investeringer. 2. Skatt på lite mobile skatteobjekter er viktig i en tid med økt økonomisk integrasjon. Man kan ikke flytte med seg huset ut av landet, eller skjule det på en enkel måte, for eksempel. Det er derfor også mikroøkonomisk gunstig.66 3. Innrettet på riktig måte kan eiendomsskatt også spille en viktig omfordelende rolle. Mange økonomer trekker fram eiendomsskatten på spørsmål om det finnes andre skatter enn arveavgift og formuesskatt som kan sikre at de aller rikeste bidrar etter evne til finansieringen av fellesutgiftene.67 Anbefalinger om at økt skatt på bolig ikke bare er en god idé, men høyst nødvendig, kommer fra flere hold. OECD er blant dem som har påpekt at Norge bør innføre eiendomsskatt. I sin økonomiske analyse av Norge i 2012 peker de på at Norges skattesystem generelt sett er velstrukturert, men at skattleggingen av kapital fremdeles skaper skjevheter når det gjelder sparing. De mener lav boligskatt og forskjellsbehandling av formuesobjekter er problemet. OECD foreslår derfor mer nøytralitet i skattesystemet, gjennom å harmonisere skattenivået på kapitalinntekter som løsning. De understreker imidlertid at progressiviteten må beholdes.68 20 Perspektivnotat Kombinasjonen høye boligpriser og stor gjeld hos husholdningene utgjør dessuten en finansiell risiko, mener OECD. De peker på at enten må en boligskatt innføres, eller så bør skatt på leieinntekter økes. Å fjerne rentefradraget pekes på som et tredje alternativ. Også det internasjonale pengefondet (IMF) har pekt på behovet for skattereformer som reduserer favoriseringen av boliginvesteringer. I 2011 mente fondet at norske boligpriser var 15 - 20 prosent for høye. I sin rapport for 2013 var anslaget økt til hele 40 prosent.69 I rapporten uttrykket IMF bekymring for et boligkrakk. Til sammenligning ble boligprisene i Danmark, Sverige og Finland vurdert til å være mellom 10-22 prosent for høye. Kun Canada hadde ifølge IMF mer overprisede boliger enn Norge. 70 I IMFs rapport for 2014 vises det til at boligmarkedet har kjølnet noe, men organisasjonen opprettholder anslaget på at boligene er overpriset med 40 prosent. Også her hjemme er det stor enighet i det økonomiske fagmiljøet om at det er nødvendig å skattlegge bolig. I en artikkel i Dagens Næringsliv i 2012 var 11 av 12 ledende økonomer i landet enige om økt boligskatt. Skatteekspert Ernst Ravnaas, administrerende direktør i SSB, Hans Henrik Scheel, og professor i økonomisk historie, Einar Lie, er bare noen av dem som har argumentert for dette.71 Det har også sjeføkonom i First Securities, Harald Magnus Andreassen, og sjeføkonom i DnB, Øystein Dørum. 72 Også Norges Bank har argumentert for at det er nødvendig å øke beskatning på eiendom.73 Noen mener eiendomsskatt kan substituere eller bidra til å redusere dagens formuesskatt (slik vi diskuterte i kapittelet om formuesskatt), mens andre har forsvart innføringen av økt beskatning av bolig uavhengig av øvrig kapitalbeskatning. Det er 18 år siden forrige brede gjennomgang av prinsipper for boligbeskatning, og det har vært få generelle studier av spørsmålet siden. Eiendomsskattutvalget (1996)74, ledet av professor i rettsvitenskap Frederik Zimmer, foreslo da å videreføre den kommunale eiendomsskatten 75 som en del av det norske skattesystemet. De la vekt på at globaliseringen, økende økonomisk integrasjon over landegrensene, gjør lite mobile skattegrunnlag spesielt verdifulle, og at fant at effektivitets- og nøytralitetshensyn kan begrunne eiendomsskatt. Også når man legger vekt på omfordeling kommer beskatning av eiendom fram som et svar på utfordringen. Fordelingsutvalget (2009) mener boligmarkedets virkemåte og politiske tiltak for å påvirke denne kan ha stor fordelingsmessig betydning, og konkluderer med at det er «(..) betydelige muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet gjennom en boligskatt»76. 4.2 Historisk boligpolitikk Spørsmål om en eiendomsskatt er en debatt få politikere ønsker å delta i, fordi det regnes som en sikker oppskrift på velgerflukt. At det er et vanskelig tema å ta opp for politikere 21 Perspektivnotat som ønsker å vinne valg, har Sverige vært et eksempel på. Mange peker på at eiendomsskatt var grunnen til at Socialdemokraterna tapte valget i 2006. Ingen av partiene på Stortinget foreslår i dag økt skatt på eiendom. At politikerne ikke ønsker å øke skattetrykket på eiendom, henger sammen med den historiske betydningen av å eie sin egen bolig: Å sikre folk en god bolig har i mange tiår vært slått fast som politisk mål. Boligpolitikken har derfor hatt en sentral plass i fordelingspolitikken. 77 I Stortingsmelding nr. 76 for 1971-72 «Om boligspørsmål», heter det blant annet at «Hovedmålet må være å sørge for at enhver familie og enhver enslig skal kunne disponere en høvelig bolig innenfor en utgiftsramme som står i rimelig forhold til inntektene». 78 Det har ikke forandret seg i særlig grad med årene. I Soria Moria-erklæringen for den rødgrønne regjeringen var følgende mål for boligpolitikken framsatt: «Regjeringen vil arbeide for at flest mulig av de som ønsker det skal være i stand til å kjøpe sin egen bolig, enten alene eller sammen med andre». 79 Politikken har fått resultater. I Norge eier 77 prosent av innbyggerne sin egen bolig.80 Det er langt over snittet i EU, som er på 65 prosent. Andelen som eier sin egen bolig er også større i Norge enn i våre naboland, Sverige (62 prosent), Danmark (58 prosent) og Finland (67 prosent).81 «I Norge eier 77 prosent av innbyggerne sin egen bolig» Professor i økonomisk historie ved Universitetet i Oslo, Einar Lie, beskriver vårt syn på boligen som «(…) noe av det norskeste og mest rotfestede vi har».82 Han trekker fram særlig Arbeiderpartiets boligpolitikk som atypisk i en større sammenheng: «Det statsbærende partiet bygget gjennom etterkrigstiden opp et system med regulert lav rente og fritt rentefradrag i ligningen. Den viktigste begrunnelsen for systemet lå i ønsket om å skaffe folk billige boliger. Det var særlig hensynet til boligeiere som gjorde at systemet ble stående til langt ut på 1980-tallet, til tross for at det åpenbart var ineffektivt og skapte en mengde problemer for den økonomiske politikken for øvrig. Denne boligpolitikken ble ideologisk sett innledet i mellomkrigstiden.» Mens det i Norge var målet at alle skulle eie sin egen bolig, betød sosial boligbygging for sosialdemokratiske partier i Sverige og andre land imidlertid å bygge rimelige leiligheter eid av private kapitalkrefter, der leien ble regulert under det markedet ville tilbudt. Lie trekker linjene tilbake til 1800-tallssamfunnet der eiendom var et avgjørende kriterium for politiske rettigheter, særlig stemmerett, men også sosial rang og betydning: «Blant eiendomsbesitterene finner vi byboere og embedsmenn. Men selve ryggraden i vårt selveierdemokrati var den brede, selvbevisste bondestanden», skriver han. Lie peker på at synet på bolig som en individuell rettighet og et fristed fra «pragmatiske vurderinger av hvor staten bør hente sine penger», er dypt forankret i den norske folkesjela. Han 22 Perspektivnotat konkluderer dermed med at vi ikke vil få noen skikkelig boligskatt, på tross av at politikere fra vidt forskjellige partier er enige om at det er nødvendig. «Etter dereguleringen av bolig- og kredittmarkedet på midten av 1980-tallet gikk boligpolitikken i Norge nærmest fra den ene ytterligheten til den andre», har førsteamanuensis ved høgskolen i Oslo og Akershus, Mary Ann Stamsø, påpekt. Hun viser til at Norge før dereguleringene hadde «sjenerøse universelle ytelser og direkte offentlige utgifter til boligformål i verdenstoppen. I tillegg fantes prisreguleringer på eide boliger som var høyst uvanlige i internasjonal sammenheng». Markedsløsninger i boligpolitikken er en internasjonal trend, men endringene i Norge er særdeles store, mener Stamsø. I likhet med Lie peker hun på det emosjonelle aspektet ved eierskap av bolig i Norge. Hun mener det er et betydelig hinder for en annen skattepolitikk at debatten om skatt på bolig alltid avspores med omtalen av bolig som «folks hjem», og ikke også som det investerings- og spekulasjonsobjektet hun mener det har blitt.83 4.3 Boligformuen og behandling i skattesystemet «Den totale boligformuen var på 4 757 milliarder kroner i 2012» Boligen er det dominerende formuesobjektet hos norske husholdninger. Ifølge en ny SSB-modell som estimerer markedsverdi, var den totale boligformuen på 4.757 milliarder kroner (brutto) i 2012 og utgjorde hele 70 prosent av den norske bruttoformuen. 84 Man kan imidlertid anslå at den egentlige formuesverdien er langt høyere (les mer i appendix 1). Bolig skattlegges i dag nasjonalt gjennom dokumentavgiften (flat skatt på 2,5 prosent av kjøpesum), som betales ved kjøp av bolig, av gevinst ved salg (ikke om man har eid boligen minst ett år og selv bodd der et av de to siste årene), og gjennom formuesskatten. Formuesskatten regnes ut på bakgrunn av ligningsverdien på boligen, som i dag er langt lavere enn markedsverdien. Kommunene har i tillegg anledning til å skrive ut lokal eiendomsskatt. Satsen for eiendomsskatt kan minimum være to promille og maksimum sju promille av takstgrunnlaget. Kommunestyrene bestemmer satsene og utformingen. Både hvilke boliger som omfattes av skatten, og måten taksten fastsettes på, varierer derfor mellom kommunene. Kommunene har i tillegg anledning til å sette et bunnfradrag. Antallet kommuner som benytter seg av muligheten til å skrive ut eiendomsskatt, er raskt økende. Det er i dag 341 av 419 kommuner (81 prosent) som har eiendomsskatt. Av disse har 199 skatt i hele kommunen. Det totale provenyet fra eiendomsskatten var i 2012 på 8,9 milliarder kroner.85 23 Perspektivnotat Å eie bolig i Norge i dag er for mange en god investering. I en av studiene i forskningsprosjektet Nordmod, viser forsker Johan Christensen at Norge trolig har den aller mest lempelige beskatningen av bolig blant de nordiske landene. 86 Som vi har vært inne på er ligningsverdien for boligen langt lavere enn annen kapital der formuesbeskatningen regnes ut på bakgrunn av markedsverdien. I tillegg får man 27 prosent rentefradrag på lån. I 2005 ble skatt på fordelen ved å bo i egen bolig opphevet. Samlet favoriserer disse elementene boliginvestering, og gir i realiteten negativ boligskatt. Det er anslått at hele 34 prosent av statens skatteutgifter87 i 2014 vil gå til bolig og fritidseiendom, som er den største utgiftsposten. Regjeringen anslår at boligeiere i 2014 blir subsidiert med 52,5 milliarder kroner på denne måten. 88 «Regjeringen anslår at boligeiere i 2014 blir subsidiert med 52,5 milliarder kroner». 4.4 Hvordan beskatte eiendom? 4.4.1 Mulig proveny Det er naturlig å se på nivået i andre land i forsøket på å fastsette et rimelig proveny eiendomsbeskatning. Norges Bank har tidligere gjort et slikt regnestykke, der de anslår provenypotensialet ved å øke eiendomsskatten til OECD-nivået.89 Vi har oppdatert dette med nyere tall. «En bolig til en verdi av fem millioner har en ligningsverdi på 1,25 millioner kroner. Bunnfradraget er på én million. Formuesskatten på én prosent blir dermed 2.500 kroner. Av bankinnskudd med markedsverdi på fem millioner kroner, er ligningsverdien den samme. Formuesskatten på én prosent blir dermed 40.000 kroner» Beregningene (se appendix 2) viser at en eiendomsbeskatning på linje med gjennomsnittet i OECD vil kunne gi en stor økning i skatteinntektene: Det økte provenyet fra eiendomsskatt kan være 36,9 milliarder kroner. 4.4.2 Noen beskatningsmodeller Det finnes flere måter å skattlegge bolig på (Se appendix 3 for noen eksempler fra andre land). Vi vil her oppsummere de modellene som har vært mest fremtredende i debatten her hjemme. Endre formuesskatten: Øke ligningsverdien til full markedsverdi. Ligningsverdien, altså skattegrunnlaget, for primærbolig er i dag 25 prosent, mens den er 60 prosent for sekundærbolig (fra 2014). For mesteparten av annen kapital betales formuesskatt av full markedsverdi. Med andre ord: En primærbolig til en verdi av fem millioner har en ligningsverdi på 1,25 millioner kroner. Bunnfradraget i formuesskatten er på én million. Bunnfradraget er på én million. Formuesskatten på én prosent blir dermed 2.500 kroner. Av bankinnskudd med markedsverdi på fem millioner 24 Perspektivnotat kroner, er ligningsverdien den samme. Bunnfradraget gjelder også her, så beløpet som ligger til grunn for formuesskatten er fire millioner kroner. Formuesskatten på én prosent blir dermed 40.000 kroner. Skjevheten i skatteutmålingen gjør bolig til et favorisert skatteobjekt. Finansdepartementets egne beregninger viser at rabatten som gis for fast eiendom i formuesskatten (gjennom å ikke ligne bolig til reell markedstakst), utgjør 24,8 milliarder kroner i 2014.90 Fordelsbeskatning av bolig: Det norske skattesystemet bygger på at alle inntekter og verdier skal beskattes. Det var også bakgrunnen for at man inntil 2005 måtte skatte av fordelen ved å bo i egen bolig - i prinsippet det man slipper å betale i leieutgifter når man bor i bolig som man eier selv. Fordelen ved bruk av egen bolig regnes dermed som inntekt for eieren. Skatteutvalget, som var førende for skattereformen som kom i 2006, gikk i 2003 inn før å øke den daværende fordelsbeskatningen av egen bolig og fritidsbolig ved blant annet å justere opp ligningstakstene. De mente prinsippet om symmetri i beskatningen, der man får fradrag for kostnader for ervervede inntekter (fradragsrett for renteutgifter på lån), gjør at fordelsbeskatningen av bolig bør ha en viktig rolle i skattesystemet.91 Som alternativ foreslo de å innføre en obligatorisk eiendomsskatt. 92I stedet ble altså fordelsbeskatningen fjernet helt. Flere har i etterkant tatt til orde for å innføre denne beskatningsformen igjen.93 Finansdepartementet anslår at staten taper 38,2 milliarder i 2014 på fravær av inntektsbeskatning på bolig og fritidseiendom.94 Skatt på gevinst ved salg. I dag betaler man ikke skatt av gevinsten på salg av bolig, såfremt man har bodd der selv ett av de siste to årene. Det betyr i praksis at svært få betaler slik skatt. SV er blant dem som har foreslått 28 prosent skatt på overskudd ved salg av bolig, et forslag som er blitt godt mottatt av økonomer.95 Den rødgrønne regjeringen foreslo også å innføre økt gevinstbeskatning ved salg av bolig, der hovedprinsippet var at du ville måtte bli gevinstbeskattet for den totale botiden utenfor leiligheten. Hadde du eid en leilighet i seks år og bodd i den i tre, var intensjonen altså at du måtte skatte av halve gevinsten. Det ble anslått at forslaget ville øke provenyet fra gevinstbeskatningen med 45 millioner kroner i 2015, og at det kunne bli større på sikt dersom forventningene og reduserte boligpriser slo ut i økt omsetning av boliger og dermed flere realiserte, skattepliktige gevinster. 96 Intensjonen i forslaget ble godt mottatt av økonomer, men avskrevet for å være altfor komplisert og byråkratisk. Forslaget ble lagt vekk av regjeringen Solberg. 4.4.3 Egen boligskatt Alle de tre overnevnte beskatningsmodellene sikrer likebehandling av eiendom som kapital i skattesystemet. Det finnes imidlertid også et annet alternativ, som er å innføre 25 Perspektivnotat en egen boligskatt, enten som utvidelsen av eksisterende kommunal eiendomsskatt, eller som et tillegg. Fordi det ikke er gjort nyere beregninger rundt et slikt alternativ, har vi sett litt på hva en egen boligskatt kan bety for husholdningene. SSB anslår en boligformue på 4.757 milliarder. Fordelt på antall husholdninger som eier bolig, gir det en gjennomsnittlig boligverdi (primær- og sekundærboliger) på tre millioner kroner per husholdning. På oppdrag fra tankesmien Agenda har SSB gruppert husholdningene som eier bolig etter boligverdiene de eier (se appendix 7). Vi har deretter foretatt ulike beregninger for å vise hvordan ulike bunnfradrag slår ut på skattegrunnlaget og summen husholdningene må betale. Først vil vi presentere noen nøkkeltall: Kun elleve prosent av norske husholdninger har en total boligformue på mer enn fem millioner kroner. Femten prosent eier bolig til en verdi av under 1,5 millioner kroner. Den største gruppen av norske husholdninger som eier bolig, har en boligformue på mellom 2 og 2,5 millioner kroner. Situasjonen er annerledes dersom man ser på de ti største kommunene. Spesielt skiller Bærum seg ut. Her har nesten halvparten av husholdningene som eier bolig, en boligformue på fem millioner eller mer. Så følger Stavanger, der 36 prosent eier bolig til en verdi på mer enn fem millioner. I Oslo og Sandnes eier omtrent hver fjerde boligeiende husholdning bolig til en verdi av mer enn fem millioner. Hedmark og Telemark er de fylkene i landet der færrest husholdninger eier bolig til en verdi av mer enn fem millioner kroner, henholdsvis 1,6 og 1,8 prosent. I begge fylkene har omtrent ni av 10 husholdninger en boligformue på under tre millioner. I Oslo er det tilsvarende tallet fire av 10. Kun 1,1 prosent av norske husholdninger har en boligformue på mer enn 10 millioner kroner. Med et så høyt bunnfradrag, som for eksempel representanter for Oslo Ap foreslått97, blir skattegrunnlaget svært lite. Selv ved et bunnfradrag på fem millioner kroner skattlegges kun 10,8 prosent av befolkningen. Vi vil videre vise hvordan man kan tenke seg at et økt skatteproveny fra norske boliger kan se ut. Disse beregningene har en rekke utfordringer 98 , og er kun ment som en illustrasjon for hvordan en økt boligskatt under noen bestemte forutsetninger vil slå ut. Bolig er en objektskatt, men ettersom det ikke finnes tilgjengelige tall der bolig er gruppert i ulike verdier, vil vi bruke husholdningene som grunnlag for beregningene. Det gir likevel et interessant bilde, ettersom boligene som regel eies av flere personer i fellesskap, og det er husholdningen som betaler selve skatten. 26 Perspektivnotat Det er flere innfallsvinkler til å finne et mulig nivå på en eiendomsskatt. Basert på SSBs anslag på boligformuen (2012), finner vi at provenypotensialet ved å øke skatt på eiendom til OECD-nivå (36,9 milliarder), utgjør en gjennomsnittlig skattesats på 0,78 prosent av boligformuen.99 Dette regnestykket har imidlertid ikke tatt høyde for at noe av provenyet bør tas inn gjennom skatt på næringseiendom. Et estimat basert på fordelen ved å bo i egen bolig100, gjør at vi har valgt å vurdere noen ulike scenarier med en eiendomsskatt på 0,7 prosent for husholdningene. Det er også det samme som den kommunale eiendomsskattens maksgrense i Norge, og er i samsvar med hva flere land gjør (noen vist i appendix 2). 1. Alle husholdninger får samme prosentnivå på eiendomsskatten, uten bunnfradrag: 0,7 prosent boligskatt gir en skattekostnad på 7.000 kroner i året for husholdningene med en boligformue på en million kroner, 21.000 kroner til de med en boligformue på tre millioner kroner, og 70.000 kroner for dem med en boligformue på 10 millioner kroner. 101 Det totale provenyet blir 33,3 milliarder kroner. 2. En eiendomsskattesats på 0,7 prosent, med a) et bunnfradrag på tre millioner kroner, eller b) et bunnfradrag på fem millioner kroner: I disse eksemplene beholdes skattesatsen på 0,7 prosent av den samlede boligformuen, men vi vurderer virkningen på provenyet ved to ulike bunnfradrag. I tilfelle a) reduseres provenyet til 7,2 milliarder kroner og antall husholdninger som skattlegges med én million (fra 1.586.154 til 574.000). I tilfelle b) reduseres provenyet til 2,7 milliarder, og antall husholdninger som omfattes av eiendomsskatten reduseres med 1,4 millioner (fra 1.586.154 til 172.000). 3. En eiendomsskatt med et veldig høyt bunnfradrag. Med et bunnfradrag på 10 millioner kroner, som for eksempel representanter for Oslo Ap har foreslått i hovedstaden 102 , vil kun 1,1 prosent av husholdningene som eier bolig betale boligskatt. Med en skattesats på 0,7 prosent utgjør det totale beløpet denne gruppen må betale 432 millioner. Det er en svært liten sum som antageligvis er mindre enn kostnaden ved å innføre et nytt skatteregime.103 4.4.4 Rentefradraget OECD og IMF trukket fram avvikling av rentefradraget som et mulig alternativ til å øke boligbeskatningen i sine råd til Norge. Det samme har flere fagøkonomer argumentert for her hjemme. Hovedargumentet er at grunnlaget for et rentefradrag (fradrag for kostnader til «ervervet av inntekten») forsvinner når husholdningens kapital (primært bolig) skattlegges mangelfullt. 27 Perspektivnotat Fordelingsutvalget (2009) drøfter dette i sin innstilling. De viser til at skjevhetene i skattleggingen av bolig kunne vært rettet opp ved å begrense rentefradraget for enkelte kapitalobjekt. De peker imidlertid på to store utfordringer knyttet til en slik begrensning: For det første å bestemme hvilke rentefradrag som bør opprettholdes av hensyn til nøytralitet i skattesystemet, og å etablere gode «avgrensningskriterier for denne fradragsretten. For det andre å «avgjøre hvorvidt rentefradrag utover dette bør beholdes av andre hensyn, især finansieringshensynet for egen bolig». SSB har vært skeptiske til å avvikle rentefradraget. De har pekt på at det isolert sett vil øke lånekostnadene med nær 40 prosent (2012) og dermed være et kraftig virkemiddel. De understreker at det i større grad vil «stille husholdningene overfor de faktiske kapitalkostnadene ved boliginvesteringer», men viser til at et slikt forslag vil reise mange problemer «knyttet til grensedragningen mellom boliggjeld og annen gjeld». De peker dessuten på at det vil innebære forskjellsbehandling mellom de som kan finansiere boligen med egenkapital og de som må ta opp lån. Det grunnleggende problemet ifølge SSB er «ikke fradraget for gjeldsrenter, men en meget lempelig skattlegging av bolig».104 En rekke land har innført en mer sosial profil på rentefradraget ved å justere for inntektseller lånestørrelse. Selv om fjerning av rentefradraget for lån vil gi bedre symmetri når det gjelder bolig, vil det imidlertid oppstå en ny skjevhet knyttet til lån der man har faktiske utgifter. Det skjer for eksempel dersom du låner penger for å investere i egen næringsvirksomhet, eller for å kjøpe obligasjoner eller aksjer. Fjernes rentefradraget får du altså ikke fradrag for renteutgiftene, men beskattes for kapitalavkastningen på det du investerer pengene i. 4.5 Fordelingseffekt av økt skatt på eiendom Det er i prinsippet mulig å gjøre alle de fire presenterte modellene for økt skatt på eiendom progressive, for eksempel gjennom bunnfradrag. Dagens kommunale eiendomsskatt er i utgangspunktet proporsjonal, det vil si at skattens andel av skattegrunnlaget (boligen), er lik for alle boliger. Imidlertid kan boligskatten i flere tilfeller bli regressiv. Dette fordi høyinntektshusholdninger bruker mindre av sin inntekt på utgifter til bolig (Se appendix 4). Eiendomsutvalget viste at bunnfradrag og differensierte satser kan gjøre eiendomsskatten mer progressiv, og dermed trekke i retning av at eiendomsskatten kan egne seg som fordelingspolitisk virkemiddel. Utvalget diskuterer også boligskattens relevans som fordelingspolitisk virkemiddel i lys av at boliger er et immobilt skattegrunnlag. De peker på at økt globalisering kan gjøre det vanskelig å opprettholde beskatningen av mer mobile skattegrunnlag, og at det særlig vil være skattytere som har høye formuer eller inntekter som har ressurser og incentiver til å flytte midlene sine til andre land med lavere skatt. At «skattyter vanskelig kan tilpasse seg slik at eiendommen unngår eiendomsskatt», og at eiendomsskatten er «robust, det 28 Perspektivnotat vil si at det ikke er mulig å foreta tilpasninger slik at en slipper å betale skatten» 105 gjør at utvalget mener «eiendomsskatten kan ha gunstige fordelingsvirkninger».106 At de ikke er udelt positive til eiendomsskatt som virkemiddel for omfordeling skyldes at de konkluderer med at skatten bør være kommunal, og at fordelingspolitikk bør ligge til staten (se mer om dette i appendix 5). Fordelingsutvalget mener boligmarkedets virkemåte og politiske tiltak for å påvirke denne kan ha stor fordelingsmessig betydning, og konkluderer med at det er «(..) betydelige muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet gjennom en boligskatt»107. Utvalget viser at utviklingen i boligmarkedet er en viktig driver for forskjeller i inntektsfordelingen. Utvalget viser «Fordelingsutvalget også til at både boligvolum og boligstandard har økt kraftig, viser at utviklingen i men at det er skjevt fordelt mellom generasjoner, grupper boligmarkedet er en med høy og lav inntekt, og mellom ulike deler av landet. De viktig driver for peker på at situasjonen på boligmarkedet har blitt forskjeller i vanskeligere for mange, spesielt ungdom, inntektsfordelingen» førstegangsetablerere og lavinntektsgrupper, som følge av den langvarige og sterke økningen i boligprisene. Utvalget viser derfor til at en boligskatt gir muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet, men også at den vil gi økonomiske muligheter til å prioritere andre viktige fordelingspolitiske områder. Fordelingsutvalget mener at den skattemessige favoriseringen av bolig har ført til overinvesteringer, og dermed trolig til en svært høy prisvekst på bolig. De mener det er lite tvil om at manglende beskatning har gjort svingningene i boligprisene større enn de ellers ville ha blitt, og at det har «(…) viktige konsekvenser for inntektsfordelingen».108 Blant annet peker de på at konjunktursituasjonen når man kommer inn på boligmarkedet kan ha stor betydning for inntektene over livsløpet. At manglende boligbeskatning er en kilde til prissvingninger i markedet, har også instanser som Det internasjonale pengefondet (IMF) påpekt.109 Reduserer man svingningene, vil god timing for inntreden i boligmarkedet bli mindre viktig i framtiden, konkluderer utvalget. Utvalget peker dessuten på at skattefordelene til de som eier bolig innebærer en betydelig omfordeling fra dem som ikke eier bolig, og fra de som bor i rimelige boliger til de som bor i dyre boliger. En SSB-studie fra 2008110 viser blant annet at husholdninger som leier bolig oftere har lav inntekt sammenlignet med husholdninger som eier boligene de bor i. Statlige subsidier til boligeiere er altså en overføring til dem som har mest. Samtidig bruker Norge lite på boligpolitiske tiltak til dem som har minst. I 2009 var sosiale boutgifter 0,2 prosent av BNP, mens snittet for OECD var på 0,7 prosent.111 29 Perspektivnotat Fordelingsutvalget konkluderer med at fjerningen av fordelingsbeskatningen av bolig, som skulle få flere unge inn på boligmarkedet, antakeligvis fikk motsatt effekt: De som eide bolig fikk størsteparten av skatteletten veltet over i verdien av egen bolig, noe som gjorde det vanskeligere for de utenfor å komme inn. Derfor tror utvalget det vil være dem utenfor boligmarkedet som har mest å hente på å innføre en boligskatt. 4.6 Utfordringer ved økt eiendomsskatt Det er flere utfordringer ved å innføre økt eiendomsskatt. En av dem er at en skatt på boliger, uansett utforming, ikke sees i sammenheng med husholdningenes inntekt. Dermed mener noen at eiendomsskatten kan bli vanskelig å betjene for mange. Mange har i dag kjøpt boliger som ligger helt i grenseland for hva deres økonomi kan takle, og har høy gjeld. De har kjøpt bolig med forutsetninger om videreføring av dagens vilkår som eiere, og det er derfor ikke redelig å påføre dem en uforutsett økt skattebyrde. Vi mener imidlertid at en slik «Vårt forslag bygger på problemstilling kan løses. For det første fordi vårt forslag en klar forutsetning om bygger på en klar forutsetning om at skatteinntektene fra at skatteinntektene fra økt boligskatt må kompenseres, for eksempel gjennom økt boligskatt må lavere inntektsskatt. Dessuten kan ikke økt skatt på bolig kompenseres, for innføres med umiddelbar virkning. Den kommunale eksempel gjennom eiendomsskatten kan ifølge gjeldende regelverk ikke øke lavere inntektsskatt» mer enn to promillepoeng hvert år. Med en minimumssats på to og maksimumssats på sju promille vil det dermed ta fire år før en kommune kan kreve maksimumssats av boligeierne. For eksempel kan man se for seg at nasjonal beskatning av bolig innføres gjennom en ti-årsperiode, og trappes opp proporsjonalt med nedtrapping i inntektsbeskatningen. En annen utfordring er at eiendomsskatten delvis forutsetter at dem som eier bolig med høy markedsverdi har tilsvarende høy inntekt. En gruppe der denne forutsetningen ikke er særlig treffende, er pensjonister. Avhengig av hvilken løsning man velger for å redusere inntektsbeskatningen, er det ikke sikkert de vil få samme kompensasjon som vanlige lønnsmottakere gjør. Økt boligbeskatning kan for noen i denne gruppen gjøre at man enten må belåne eller selge boligen sin. Etter vårt skjønn er imidlertid heller ikke dette argumentet godt nok til å la være å øke dagens boligbeskatning. Det finnes løsninger som kan hindre et utfall der pensjonister må selge hjemmene sine for å betjene skattekrav fra myndighetene. Dagens «Lov om eiendomsskatt til kommunene» adresserer disse mulige problemstillingene, og gir kommunene i særskilte situasjoner mulighet til å gi utsettelse, og også nedsettelse eller ettergivelse av skatten. 112 Blant annet kan man se for seg at eiendomsskatten kan akkumuleres og innfris når boligen arves eller selges. Også når det gjelder diskusjon om ny eiendomsbeskatning dukker argumentet om dobbeltbeskatning opp. Ved en ny skatt på eiendom utenfor formuesskatten vil man både 30 Perspektivnotat bli skattlagt gjennom formuesskatten og gjennom en ny særskatt på bolig. Særlig vil effekten bli merkbar dersom ligningsverdien av bolig settes opp til markedspris for å gi symmetri i kapitalgrunnlaget for formuesbeskatningen. Først og fremst kan vi peke på at dobbeltbeskatning av bolig allerede forekommer i dag. Et stort overvekt av norske kommuner har innført eiendomsskatt. Det er rimelig å anta at noen av disse boligene også skattlegges gjennom formuesbeskatningen, selv om de er få grunnet den lave ligningsverdien. Såkalt dobbeltbeskatning forekommer også i dag for eksempel for bankinnskudd. Man må skatte av avkastningen på obligasjonen, man må skatte av renteinntektene gjennom inntektsskatten og man må skatte av verdien gjennom formuesskatten. At det aldri skal skattes av inntekt det er skattet av før er heller ikke et utbredt prinsipp for skattesystemet, det ville redusert skatteinntektene drastisk. I praksis skjer det noen kaller «dobbeltbeskatning» på mange områder i de fleste skattesystem, for eksempel gjennom merverdiavgiften – en forbruksskatt på allerede skattlagt arbeidsinntekt. 4.7 Bytte formuesskatt mot eiendomsskatt? Som tidligere nevnt har noen trukket fram økt eiendomsbeskatning som en mulighet til å kvitte seg med formuesbeskatningen. Det er imidlertid flere grunner til at det kan være problematisk: Et viktig ankepunkt mot formuesskatten er som vi har sett at den lave verdsettelsen av bolig skaper skjevhet i skattleggingen. Ved å fjerne formuesskatten og erstatte denne med en eiendomsskatt, oppstår i midlertid det samme problemet, har Aarbakkeutvalget (1991) pekt på: «Det vil innebære at en fritar finanskapital for formuesskatt, mens en øker beskatningen av fast eiendom. På den måten ville formue i fast eiendom bli «diskriminert» i forhold til finanskapital. En eiendomsskatt vil altså ikke virke nøytralt på investorers porteføljesammensetning. Etter gruppens vurdering er dette en vesentlig innvending mot å erstatte formuesskatten med eiendomsskatt»113 Det ville dessuten fått store fordelingskonsekvenser. Professor i økonomi ved NTNU, Lars-Erik Borge, har sammen med kollega Ole Henning Nyhus vist at en skattereform som bytter ut formuesskatten med en utvidet eiendomsskatt vil redusere den generelle progressiviteten i skattesystemet. Den reduserte progressiviteten er først og fremst drevet av skattekutt for de rikeste husholdningene. Forklaringen er at de rikeste husholdningene betaler en høyere andel av formuesskatten enn av eiendomsskatten. 114 Bolig er det dominerende formuesobjektet blant norske husholdninger, men ikke blant de rikeste. Ifølge tall fra SSB er realkapital, og da i hovedsak bolig, det klart dominerende formuesobjektet i inntektsdesilene 1-9. Blant de ti prosent rikeste i befolkningen er imidlertid bildet et litt annet. Her er omtrent halvparten av formuen realkapital og den resterende halvparten finanskapital. Andelen finanskapital av den totale formuen øker videre med størrelsen på formuen. For den rikeste prosenten i Norge utgjør finanskapital 31 Perspektivnotat mer enn 70 prosent av den totale formuen. For den rikeste promillen øker andelen til 86 prosent.115 Ved å kutte formuesbeskatningen reduseres dermed skattegrunnlaget hos de rikeste drastisk. Selv om de rikeste også eier boliger, som i tillegg er langt dyrere enn gjennomsnittet, vil imidlertid en reduksjon i formuesskatten gi dem et stort skattekutt. 4.8 Oppsummering: Eiendomsskatt I denne delen av notatet har vi presentert økt skatt på eiendom som en viktig del av et framtidig effektivt og omfordelelende skattesystem. Vi har gått gjennom hovedargumentene for en slik utvikling av skattesystemet, og forsøkt å forklare bakgrunnen for den spesielle rollen boligen spiller i det norske skattesystemet. Deretter har vi vurdert hvordan man kan se for seg at man kan øke skatt på eiendom i Norge. Vi har regnet oss fram til et mulig proveny og presentert fire ulike modeller for beskatning. Mest plass har vi brukt på den siste, en egen skatt på eiendom, fordi det har vært denne beskatningsmodellen det har manglet mest data rundt. Vi har gjort noen beregninger for hvordan en egen boligskatt på sju promille vil slå ut for husholdningene, og hvilket proveny det kan gi. Noen har foreslått et svært høyt bunnfradrag for å «ramme de superrike». Våre beregninger viser at provenyet med et høyt bunnfradrag, for eksempel på fem eller ti millioner kroner, blir lite. Vi har sett at i alle fall tre av modellene, fordelingsbeskatning av bolig, økt ligningsverdi av boligen innen formuesskatten og innføring en egen skatt på eiendom (vi har ikke provenyanslag for gevinstbeskatning av bolig), alle kan gi et proveny som vil gjøre skattlegging av bolig mer i tråd med praksis i øvrige OECD-land.116 Alle de fire modellene kan i prinsippet gjøres progressive, gjennom et bunnfradrag. Dagens formuesskatt har allerede et bunnfradrag. Dersom man skulle innført et eget høyere bunnfradrag for bolig, kan man imidlertid tenke seg at det kan medføre en stor administrativ belastning. I tillegg vil det også bety at skjevheten innen formuesskatten ikke forsvinner. Å øke ligningsverdien på bolig innen formuesskatten er det eneste av de fire alternativene som tar hensyn til gjeld. Imidlertid kan en slik ordning gi insentiver til belåne skatteobjektene sine for å unnslippe gjeld. Vi vet at de mest ressurssterke er de som lettest omgår regelverket. Å redusere eller fjerne rentefradraget er også en mulighet for å redusere den fordelaktige investeringen bolig er i dag, og redusere subsidieringen av boligeierne. Ved et slikt forslag bruker man imidlertid ikke muligheten til å skattlegge et immobilt objekt som er vanskelig å slippe unna. I tillegg kan det ved å fjerne rentefradraget oppstå ny skjevhet i skattesystemet. 32 Perspektivnotat Vi har drøftet om innføringen av en nasjonal eiendomsskatt gir grunnlag for å fjerne formuesskatten. Fordi de rikeste har hoveddelen av sine formuer i annet enn bolig, vil dette redusere skattegrunnlaget hos denne gruppen. I tillegg har vi i denne delen av notatet presentert noen sider av fordelingseffekten av økt beskatning av eiendom. En økt skatt på eiendom kan omfordele direkte med riktig innretning, og ha indirekte konsekvenser på fordelingen. For eksempel gjør favorisering av bolig i skattesystemet at de med minst ressurser har vanskelig for å komme inn på boligmarkedet. Vi har også oppsummert utfordringene som finnes ved å øke beskatningen på bolig, blant annet knyttet til manglende hensyn til inntekt og likviditet. Her har vi pekt på mulige løsninger for å unngå uønskede situasjoner. 5 Reduksjon i andre skatter Vårt utgangspunkt for dette notatet er at vi skal skatte smartere, ikke mer. At dagens skattetrykk skal ligge fast tross innføringen av økt boligbeskatning innebærer at vi må senke skattene på andre områder. Det betyr at vi må redusere skattene et annet sted. En måte å gjøre dette på, er å redusere inntektsskatten. Det kan gi en positiv effekt på arbeidstilbudet, og generere nye skatteinntekter. Det koster omtrent 10,6 milliarder å redusere inntektsskatten med én prosent.117 Dersom vi hever beskatningen av bolig til OECD-nivå (36,9 milliarder) betyr det med andre ord at vi kan redusere inntektsbeskatningen med omtrent tre prosent. «For å øke fordelingseffekten av å innføre en boligskatt, kan man målrette kutt i inntektsskatten mot dem med lavest inntekter.» For å øke fordelingseffekten av å innføre en boligskatt, kan man målrette kutt i inntektsskatten mot dem med lavest inntekter. Det kan man gjøre gjennom å heve minstefradraget eller personfradraget, eller justere trygdefradraget. Det gir best utjevningseffekt dersom dette skjer gjennom kronejustering, og ikke gjennom en prosentjustering. Regjeringen Solberg foreslår i nytt statsbudsjett å senke trygdeavgiften med 0,1 prosentpoeng. Det gir 500 kroner i skattekutt for en lønnsinntekt på 500.000 kroner, og 1.000 kroner for dem som tjener en million. Provenytapet er på nesten 1,4 milliarder kroner.118 Dersom man i stedet hadde økt minstefradraget med 1.000 kroner får man det samme beløpet i reduksjon enten man tjener 400.000 eller 600.000, nemlig 270 kroner.119 Å heve minstefradraget med 1.000 kroner kostet i 2013 rundt 650 millioner kroner.120 33 Perspektivnotat 6 Konklusjon: Et omfordelende skattesystem Et viktig prinsipp ved det norske skattesystemet har i over hundre år vært at man betaler mer i skatt jo høyere skatteevne man har. Det har imidlertid skjedd store endringer i skattesystemet som har påvirket dette prinsippet. Blant annet har den kraftige reduksjonen i beskatningen av kapital på 1980-tallet bidratt til at fordelingen av formue i Norge er svært skjev. Siden de overtok regjeringsmakten i 2013 har Høyre/Frpregjeringen ført en politikk som fører oss vekk fra prinsippet om at de som har mest, bidrar mest. «Siden de overtok regjeringsmakten i 2013, har Høyre/Frpregjeringen ført en politikk som fører oss vekk fra prinsippet om at de som har mest, bidrar mest» En utvikling der man avvikler arveavgift og formuesbeskatning uten å innføre andre ordninger der det progressive skatteprinsippet er fremtredende, mener vi går i feil retning. Formuesskatten er den viktigste omfordelende skatten vi har. Den sørger for at de aller rikeste i samfunnet bidrar til fellesskapet. Formuesskatten har noen potensielle utfordringer, men så langt tyder alt på at bildet spesielt Høyre/Frp-regjeringen har presentert, ikke representerer virkeligheten. Den lille forskningen som er tilgjengelig og eksemplene fra debatten viser at dette er et teoretisk problem, og ikke noe som skaper problemer i praksis. At kun tre av landets 20 beste økonomer støtter regjeringen Solbergs politikk på dette området viser at avgjørelsen ikke baserer seg på fagkunnskap, men på ideologisk overbevisning. Det er likevel lite konstruktivt å avvise mulige endringer. Mange mener formuesskatten kan bedres ved å endre innretningen på ulike måter, for eksempel ved å heve bunnfradraget, slik at de med de største formuene utgjør den største delen av skattegrunnlaget. Andre peker på fritak fra formuesskatt på arbeidende kapital. Det viktige er imidlertid at dette skjer på faglig- og erfaringsbasert grunnlag. Arveavgiften er i likhet med formuesskatten viktig for prinsippet om at alle skal bidra etter evne. Både økonomisk teori som den Thomas Piketty presenterer i «Kapitalen i den 21 århundre», internasjonale tendenser og forskning her hjemme viser at arv ser ut til å få en større betydning for inntektsfordelingen i framtiden. Dermed vil arveavgiften i likhet med formuesskatten kunne få en viktigere omfordelende effekt enn den hadde fram til den ble fjernet i 2013. Arveavgiften har dessuten lave effektivitetstap. I likhet med formuesskatten kan også skatt på arv i noen tilfeller ha uheldige konsekvenser. For det første kan mange av dem løses, slik vi har vist i drøftingen av potensielle problemer rundt arveavgiftens virkninger. Det er også betydelig rom for å forbedre innretningen på den arveavgiften vi hadde tidligere. For det andre mener vi dens potensiale som fordelingspolitisk virkemiddel er så viktig at det forsvarer ulempene. Derfor mener vi en 34 Perspektivnotat reformert arveavgift må ha en viktig og naturlig rolle i et framtidig omfordelende skattesystem som bygger på prinsippene om progressivitet. Et magisk nivå for en riktig formuesskatt eller arveavgift er ikke lett å finne. Vårt utgangspunkt er at formuesskatten først og fremst bør gjenopprettes til nivået den var på under Stoltenberg-regjeringen, og arveavgiften gjeninnføres i en reformert versjon som sikrer at de som har mest bidrar mest. Begge disse ordningene bør ha solide bunnfradrag, for å virke mest mulig omfordelende. Det bør i den forbindelse sees på muligheter for å øke satsen for dem med høyest formue. Det bør videre vurderes hvilke konsekvenser det vil medføre å forsterke disse to viktige omfordelende skattene. Som vi har pekt på, har ikke den omfordelende politikken Norge har ført til nå vært tilstrekkelig. Forskjellene har økt, også her hjemme. Mye peker i retningen av at de vil øke også i framtiden. «Å innføre økt skatt på eiendom er en naturlig videreføring av et effektivt og rettferdig skattesystem» Å innføre økt skatt på fysisk eiendom er derfor en naturlig videreføring av et effektivt og rettferdig skattesystem. Vi har i dette notatet konsentrert oss om husholdningenes primære formuesobjekt, boligen. Å eie bolig i dag er for mange en god investering. I dag er statens utgifter til boligeiere langt høyere enn inntektene staten har fra skatter på bolig. Det vil si at boligskatten er negativ. Favoriseringen av boligeiendom gjør at de med få ressurser vanskelig kommer seg inn på boligmarkedet. En skatt på boligeiendom vil slik vi ser det, få flere positive effekter. Den kan omfordele inntekt direkte (dersom den gjøres progressiv) og indirekte (gi handlingsrom for å senke inntektsbeskatning for de laveste inntektene). Den kan også bidra til å kjøle ned et overopphetet boligmarked. Dersom verdien av bolig som investeringsobjekt synker, vil prisene også sannsynligvis gjøre det. Det gir igjen gunstige fordelingseffekter ved at boliger blir lettere tilgjengelig for unge som skal inn på boligmarkedet, og balanserer de i dag høye overføringene fra staten til boligeiere slik at urettferdigheten blir mindre for dem som står utenfor boligmarkedet. Det er i tillegg til fordelingsperspektivet to hovedargumenter som taler for å øke skatt på eiendom. For det første at økt økonomisk integrasjon øker behovet for lite mobile skattegrunnlag. Eiendom er et velegnet skatteobjekt fordi det er vanskelig å unndra eller planlegge seg bort fra å betale den, slik vi har sett at er mulig for en del andre skatter. Formuesbeskatningen kan unnslippes ved å flytte formuen til utlandet, for eksempel. Det er ikke mulig å på samme måte flytte boligen ut av landet. Dette er også i tråd med konklusjonene fra eiendomsskatteutvalget. 35 Perspektivnotat Det andre hovedargumentet er å gjøre skattesystemet mest mulig nøytralt, for å best sikre effektiviteten. Det gir rom for å øke skatten på fast eiendom sammenlignet med finanskapital. Som vi har sett gjør dagens forskjellsbehandling i skattesystemet det mer attraktivt å investere i boliger, fordi de i dag blir verdsatt svært lavt. Økonomisk teori viser dessuten at den samfunnsøkonomiske avkastningen er størst dersom skatteinngangen spres over flere skattegrunnlag, der skattesatsene holdes lavere. Dessuten er skatt på bolig en lite vridende skatt. De fleste fagøkonomer i Norge er enige om at eiendom bør beskattes mer. På hvilken måte man bør gjøre det framstår som et mer åpent spørsmål. Vi har i dette notatet presentert fire ulike modeller. Å gjeninnføre inntektsbeskatning på bolig og heving av verdsettingen av bolig for formuesbeskatning sikrer symmetri og likebehandling i skattesystemet. Det gjør også skatt på gevinst ved boligsalg. En egen eiendomsskatt kan i praksis få samme utslag som inntektsbeskatning av bolig, og er kanskje intuitivt lettere å forstå virkningen av. Det er viktig fordi det er nødvendig at husholdningene planlegger for slik økt boligbeskatning. Med riktig innretning kan alle de fire modellene bidra til omfordeling. Til syvende og sist vil de ulike modellene føre til det samme. Vår innfallsvinkel er først og fremst at skatt på eiendom bør være en viktig del av framtidas skattesystem. Som vi har pekt på, er det 18 år siden en stor, bred gjennomgang av spørsmålet. Mye har skjedd siden den tid. Boligmarkedet ser annerledes ut, og en del regelverk er endret. Det krever derfor en grundig gjennomgang før man bestemmer seg for hvordan man vil gjennomføre en slik skattereform. Hvilken modell som anvendes bør avhenge av hva som vil gi den beste effekten, både for å øke effektiviteten i skattesystemet og for å bidra til bekjempe økende ulikhet. Dagens lave rente gir et svært godt utgangspunkt for å øke skatten på eiendom, som man for eksempel kan se for seg kan skje over en ti-års periode. Eiendomsskatt er lite populært blant velgerne. På tross av at et nesten unisont økonomisk fagmiljø lenge har ment at det er en nødvendig og naturlig del av et framtidig skattesystem, har ingen av partiene på Stortinget programfestet at de ønsker å øke skatt på eiendom. Det er svært viktig at en eventuell reform gjennomføres slik som den blir presentert velgerne. Vi foreslår at provenyet fra økt eiendomsskatt skal brukes til å redusere inntektsskatten. Hever man eiendomsskatten til OECD-nivå betyr det for eksempel at inntektsskatten kan reduseres med hele tre prosentpoeng. Våre anbefalinger er i tråd med dem toneangivende internasjonale organisasjoner gir. Den økende ulikheten i verden bekymrer både IMF, OECD, og til og med kredittvurderingsselskapet Standard & Poors. For å hindre denne utviklingen har derfor OECD foreslått økt skatt på all personlig eiendom. Norge ligger allerede langt bak snittet. Likevel kutter regjeringen Solberg i akkurat slike skatter. 36 Perspektivnotat All skatt kan potensielt vri og påvirke beslutninger, som kan føre til et samfunnsøkonomisk tap. Det vil derfor alltid være konflikt mellom hensynet til hva som er mest effektivt og samfunnsøkonomisk lønnsomt, og hvordan vi kan sørge for jevn fordeling av ressursene. Balansegangen er viktig. Imidlertid er det i praksis svakheter ved alle skatter. Det er vi ikke blinde for. Ofte er valg av skattegrunnlag et valg av den minst skadelige blant flere. Derfor er det viktig å minne om hvorfor vi betaler skatt. Skatt er våre felles investeringer. Når vi betaler skatt sikrer «Også de rikeste i vi at alle samfunnsstrukturene våre fungerer, at vi får de samfunnet er blitt rike velferdstjenestene vi har behov for, og vi bidrar til ved å benytte seg av det investeringer for fremtiden. Vi kan i dag være glade for at andre skattebetalere våre foreldre sammen investerte i jernbaner, flyplasser, har betalt for» sykehus, bredbånd, en rettstat og et forsvar. Dette er ting vi ikke kan kjøpe hver for oss. Skal vi få det til, må alle bidra. Også de rikeste i samfunnet er blitt rike ved å benytte seg av det andre skattebetalere har betalt for. Derfor bør de bidra til fellesskapet. Fjerner vi formuesskatten vil mange av dem ikke bidra i det hele tatt. Det er politikernes oppgave å beslutte hvem som skal bidra i skattespleiselaget og hvordan vi skal gjøre det. Uten arveavgift og formuesskatt vil Norge ha lavere samlet skatt på formue, arv og eiendom enn de aller fleste OECD-landene. Det vil gjøre det krevende å investere i den gode felles infrastrukturen som skal gjøre det mulig for folk å lykkes i fremtiden også. Notatet er skrevet av fagrådgiver Hannah Gitmark høsten 2014. Forfatteren står ansvarlig for alle eventuelle feil og mangler i dokumentet. Ta gjerne kontakt dersom du finner slike. Tankesmien Agenda vil rette en stor takk til flere som har tatt seg tid til å svare på faglige spørsmål og utfordringer underveis: Ragnar Torvik, professor i samfunnsøkonomi ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Rolf Aaberge, forsker ved Statistisk sentralbyrå Einar Lie, professor i økonomisk historie ved Universitetet i Oslo Jarle Møen, professor i økonomi ved Norges Handelshøyskole Dag Jørgen Hveem, høyskolelektor ved Institutt for regnskap, revisjon og jus, Handelshøyskolen BI Harald Magnus Andreassen, sjeføkonom i Swedbank First Securities Kristin Solberg-Watle, stipendiat ved Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo Lars-Erik Borge, professor i samfunnsøkonomi ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Frederik Zimmer, professor emeritus ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo Jon Epland, seniorrådgiver ved Statistisk sentralbyrå 37 Perspektivnotat Sluttnoter Se f.eks IMF Staff Discussion Note. Redistribution, Inequality and Growth. April 2014: http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2014/sdn1402.pdf 1 2 Piketty, Thomas. Capital in the Twenty-First Century. Engelsk versjon 2014. OECD. Divided we stand. Why inequality keeps rising. 2011: http://www.oecd.org/social/soc/dividedwestandwhyinequalitykeepsrising.htm 3 OECD. Focus on Top Incomes and Taxation in OECD Countries: Was the crisis a game changer? Mai 2014: http://www.oecd.org/els/soc/OECD2014-FocusOnTopIncomes.pdf 4 SSB. Indikatorer for bærekraftig utvikling: Utvikling i inntektsulikhet. Juni 2014: http://www.ssb.no/natur-og-miljo/barekraft/utvikling-i-inntektsulikhet 5 6 Fallan, Lars. Innføring i skatterett. Gyldendal forlag. 2002. NOU 2007: 8. En vurdering av særavgifter, sd 28: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2007/nou-20078.html?id=473567 7 8 Idem Idem, og NOU 1996: 9. Ny lov om eiendomsskatt, sd. 245: http://www.regjeringen.no/Rpub/NOU/19961996/020/PDFA/NOU19961996002000 0DDDPDFA.pdf 9 Barth, Erling og Moene, Kalle (2012): The Equality Multiplier: How Wage Setting and Welfare Spending Make Similar Countries Diverge. IZA Discussion Papers: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2047280 10 SSB: Offentlig forvaltnings inntekter og utgifter, 2013 http://www.ssb.no/offentlig-sektor/statistikker/offinnut/aar/2014-05-27 11 Standarisert fradrag som er ment å dekke faktiske kostnader knyttet til ervervelse av inntekten: http://www.skatteetaten.no/no/Tabeller-og-satser/Minstefradrag/ 12 Norman, Viktor D. Kronikk i Dagens Næringsliv 18/7 – 2014: http://www.dn.no/meninger/debatt/2014/07/18/2157/Med-egne-ord/trenger-vi-derike 13 38 Perspektivnotat Nyhetssak i VG, 24/10 – 2014: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/siv-faar-skatteslakt-av-oekonomiekspertene/a/23321538/ 14 15 Innst. 215 S (2011–2012): https://www.stortinget.no/nn/Saker-ogpublikasjoner/Publikasjoner/Innstillingar/Stortinget/2011-2012/inns-201112-215/ 16 Både Høyre og Frp har programfestet dette. Nyhetssak i E24, 17/10 – 2014: http://e24.no/privat/skatten-2013/uten-formuesskatt-ville-28-milliardaerer-betalt80-prosent-mindre-i-skatt/23317468 17 Meld. St. 11. Evaluering av skattereformen 2006. 2010/2011: http://www.regjeringen.no/pages/16193626/PDFS/STM201020110011000DDDPDFS .pdf 18 Epland, Jon og Kirkeberg, Mads Ivar. Wealth distribution in Norway. Rapport, SSB: 35/2012, sd 19: http://www.ssb.no/a/english/publikasjoner/pdf/rapp_201235_en/rapp_201235_en.pd f 19 Nyhetssak i Klassekampen, 17/6 - 2014: http://www.klassekampen.no/article/20140607/ARTICLE/140609969 20 Nyhetssak I Aftenposten, 23/10 – 2014: http://www.aftenposten.no/okonomi/Skattetallene-viser-at-formuene-er-veldigskjevt-fordelt-7753918.html 21 Aaberge, R., T. Atkinson og J. Modalsli: Er rike mennesker alltid rike? Økonomiske analyser 4/2013 22 Innlegg på NHOs hjemmeside: https://www.nho.no/Politikk-og-analyse/Skatter-og-avgifter/derfor-borformuesskatten-fjernes/ 23 Og innlegg på Høyres hjemmeside: http://www.hoyre.no/www/politikk/hva_mener_hoyre_om/finans/formuesskatt/ Sakkestad, Mari og Skarsgaard, Kristina Kjetland: Den norske formuesskatten En analyse av skattens virkninger på små og mellomstore bedrifter. NHH, vår 2013: http://www.nrk.no/contentfile/file/1.11177281!formueksatt.pdf 24 Nasjonalbudsjettet 2015, sd 97: http://www.statsbudsjettet.no/upload/Statsbudsjett_2015/dokumenter/pdf/stmeld.p 39 df 25 Perspektivnotat Nyhetssak i E24, 1/2 – 2013: http://e24.no/makro-og-politikk/hoeyres-formuesskatteofre-tok-ut-1-6-millionerskattefritt/20329591 26 Nyhetssak i Aftenposten, 14/2 – 2013: http://www.aftenposten.no/okonomi/Farre-enn-2-av-100-eiere-tapper-bedriften7121065.html 27 World Bank. Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency. http://www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/An nual-Reports/English/DB15-Full-Report.pdf 28 Blant annet Møen, Jarle. Innlegg på NHHs side Paraplyen. 9/8 – 2014: http://paraplyen.nhh.no/paraplyen/arkiv/2014/august/skatt-pa-n/ 29 Nyhetssak i VG. 14/8 – 2014: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/solberg-regjeringen/krf-hareide-advarer-motkutt-i-formueskatten/a/23273499/ 30 OECD Economic Surveys: Norway 2012, sd 76 http://www.oecd.org/norway/economicsurveyofnorway2012.htm 31 32 Idem, sd 69 Nyhetssak i VG, 24/10 – 2014: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/solberg-regjeringen/derfor-slakter-de-erna-ogsiv/a/23321988/ 33 Nyhetssak i Dagbladet, 10/10 – 2014: http://www.dagbladet.no/2014/10/09/nyheter/innenriks/politikk/samfunn/statsbu dsjett_2015/35666353/ 34 Nyhetssak i E24, 19/10 – 2014: http://e24.no/privat/skatten-2013/siv-kunne-gitt-386-436-personer-mer-iskattelette/23317639 35 Nyhetssak i VG, 8/10 – 2014: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/statsbudsjettet-2015/ssb-de-rikeste-femprosentene-faar-49-prosent-av-skattekuttene/a/23311994/ 36 Nyhetssak i VG, 1/11 – 2014: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/arbeiderpartiet/ap-jonas-tegner-om-skattderfor-bryter-erna-og-siv-med-folkesjelen/a/23326982/ 37 38 Hansen, Terje Rein i Dagens Næringsliv. 5/2 – 2013, sd 3 40 Perspektivnotat Nyhetssak i VG, 4/8 – 2013: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/hoeyre/ernas-garanti-i-bok-ingennullskatteytere-med-hoeyre-erna-i-dag-det-er-en-ambisjon/a/10105920/ 39 40 NOU 1996:20 Ny lov om eiendomsskatt, sd 54: NOU 2009:10 Fordelingsutvalget, sd 211: http://www.regjeringen.no/pages/2185274/PDFS/NOU200920090010000DDDPDFS. pdf 41 Nyhetssak i E24, 19/10 – 2014: http://e24.no/privat/skatten-2013/siv-kunne-gitt-386-436-personer-mer-iskattelette/23317639 42 NOU 2000: 8. Arveavgift, sd 3: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2000/nou-20008.html?id=116801 43 Prop 1 LS. Skatter, avgifter og toll 2013, sd 37 og 49: http://www.regjeringen.no/pages/38071655/PDFS/PRP201220130001LS0DDDPDFS. pdf 44 Se for eksempel Innst. S. nr. 163 (2007-2008): https://www.stortinget.no/no/Saker-ogpublikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2007-2008/inns-200708163/?lvl=0 45 46 NOU 2009:10. Fordelingsutvalget, sd 38: Nyhetssak i Aftenposten 20/9 – 2014: http://www.aftenposten.no/okonomi/Familiens-formue-gjorde-drommen-mulig7712285.html 47 Johansson, Marianne Lefsaker. The relative importance of inheritances in Norway. Universitetet I Oslo. Mai 2014: https://www.duo.uio.no/handle/10852/40968 48 49 NOU 2009:10 Fordelingsutvalget, sd 213: OECD: Focus on top incomes and taxation in OECD Countries: Was the crisis a game changer? Mai 2014. Tabell 1 og 3: http://www.oecd.org/social/OECD2014-FocusOnTopIncomes.pdf 50 Nyhetssak i Klassekampen 14/5 – 2014: http://klassekampen.no/article/20140514/ARTICLE/140519976 51 41 Perspektivnotat Se for eksempel intervju med Tony Atkinson i Morgenbladet 6/6 - 2014: http://morgenbladet.no/samfunn/2014/forsvarer_pikettys_tall?quicktabs_mest_lest_m est_kommentert=0#.VFaf-cnEdG0 52 53 NOU 2000:8. Arveavgift, sd 155: Nyhetssak i Klassekampen, 28/6 – 2014: http://www.klassekampen.no/article/20140628/ARTICLE/140629950 54 Nyhetssak i VG, 24/10 – 2014: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/solberg-regjeringen/derfor-slakter-de-erna-ogsiv/a/23321988/ 55 NOU 2000:8. Arveavgift, sd 156: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2000/nou-20008.html?id=116801 56 Prop 1 LS. Skatter, avgifter og Toll 2014, sd 41: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/regpubl/prop/2013-2014/prop-1-ls20132014.html?id=740943 57 58 NOU 2000:8. Arveavgift, sd 9 59 Idem, sd 10 60 Idem, sd 11 Nyhetssak i VG, 24/10 – 2014: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/solberg-regjeringen/derfor-slakter-de-erna-ogsiv/a/23321988/ 61 OECD: Focus on top incomes and taxation in OECD Countries: Was the crisis a game changer? Mai 2014: http://www.oecd.org/social/OECD2014-FocusOnTopIncomes.pdf 62 63 NOU 2000:8. Arveavgift, sd 55 64 Idem Flere økonomer har pekt på at en eiendomsskatt også bør gjelde næringseiendom. Selv om det kan medføre en rekke utfordringer, for eksempel at skatten lempes over på leietaker (mange utleiere har allerede dette nedfelt i klausuler), eller går utover arbeidstakeres lønnsforhold i en bedrift, kan det være naturlig å se for seg at innføringen av en eiendomsskatt bør omfatte også næringseiendom. SSBs formuesstatistikk består primært av primær- og sekundærboliger, men rommer også noe næringseiendom. Fordi vi ikke har funnet gode anslag for totalverdien av 42 65 Perspektivnotat næringseiendom i Norge har vi imidlertid valgt å utelate næringseiendom for øvrig fra beregningene våre. Christensen, Johan. Nordisk skattepolitikk mot 2030. Nordmod 2030, sd 24: http://www.fafo.no/pub/rapp/10173/10173.pdf 66 Nyhetssak i VG, 24/10 – 2014: http://www.vg.no/nyheter/innenriks/solberg-regjeringen/derfor-slakter-de-erna-ogsiv/a/23321988/ 67 OECD Economic Surveys: Norway 2012: http://www.oecd.org/norway/economicsurveyofnorway2012.htm 68 IMF. Country report: Norway. September 2013: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2013/cr13272.pdf 69 Nyhetssak i E24, 6/9 – 2014: http://e24.no/privat/eiendom/imf-advarer-mot-norsk-boligboble/21526914 70 Nyhetssak i Dagens Næringsliv, 15/2 – 2014: http://www.dn.no/nyheter/naringsliv/2014/02/15/anbefaler-nasjonaleiendomsskatt 71 Nyhetssak i E24 4/7 - 2012: http://e24.no/makro-og-politikk/norske-oekonomer-vil-ha-hoeyereboligskatt/20249826; 72 Og nyhetssak i Dagbladet, 29/8 – 2014: http://www.dagbladet.no/2014/08/29/nyheter/eiendomsskatt/hegnarno/okonomi/s tore/35022317/ Norges Bank. Årstalen 2010: http://www.norges-bank.no/Publisert/Foredrag-og-taler/2010/Arstalen-11-februar2010/ 73 NOU 1996:20. Ny lov om eiendomsskatt: http://www.regjeringen.no/Rpub/NOU/19961996/020/PDFA/NOU19961996002000 0DDDPDFA.pdf 74 75 De evaluerte den kommunale eiendomsskatten, slik den var fastsatt i eiendomsskatteloven av 1975. 76 Idem, sd 298 77 2009:10. Fordelingsutvalget, sd. 262-263 43 Perspektivnotat St. meld. nr. 76. Om boligspørsmål (1971): https://www.stortinget.no/no/Sakerogpublikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=197172&paid=3&wid=d&psid=DIVL1603&pgid=d_1170 78 Soria-Moria erklæringen, sd 38: http://www.regjeringen.no/upload/SMK/Vedlegg/2005/regjeringsplatform_SoriaMori a.pdf 79 SSB. Folke- og boligtellingen 2011: https://ssb.no/befolkning/statistikker/fobhushold 80 81Eurostat: Informasjon om husholdninger. Juni 2009: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-26062009-AP/EN/326062009-AP-EN.PDF 82 Lie, Einar. Kronikk i Dagens Næringsliv 22/11 – 2010, sd 4. Stamsø, Mary Ann. En skjev boligpolitikk. Manifest Tidsskrift. 7/3- 2013: http://www.google.no/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB8QFjA A&url=http%3A%2F%2Fwww.manifesttidsskrift.no%2Fen-skjevboligpolitikk%2F&ei=FjJVVPTzNsLxasP5gLgF&usg=AFQjCNFIw9CkzGXokpo8LgsmibN T-0ftSQ&sig2=6z420Y3pTeY98frB5JzrtA&bvm=bv.78677474,d.d2s 83 84 Boligformue/bruttoformue *100 = 68,37 % SSB. Eiendomsskatt. 2014: http://www.ssb.no/offentlig-sektor/statistikker/eiendomsskatt/aar/2014-06-24 85 86 Christensen, Johan. Nordisk skattepolitikk mot 2030. Nordmod 2030, sd 24. Prop 1LS. Skatter avgifter og toll. 2014, sd. 65: Forklaring: Finansdepartementet regner skatteutgifter på bakgrunn av inntektstap. Skatteutgiften settes lik skatteinntektene det offentlige taper som følge av at ulike skattytere eller ulike typer aktiviteter skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. 87 88 Idem. Tabell 1.1, sd 373 Norges bank. Staff Memo: Dokumentasjon av enkelte beregninger til årstalen. 2010: http://www.norgesbank.no/Upload/Publikasjoner/Staff%20Memo/2010/Staff_memo_1_2010.pdf 89 90 Prop 1LS. Skatter avgifter og toll. 2014. Tabell 1.1, sd 373 NOU 2009:1. Fordelingsutvalget, sd 199. Utgangspunktet for fradragsrett for renteutgifter er at det er nettoavkastningen (kapitalinntekter fratrukket kapitalkostna44 der) av kapitalen som bidrar til skatteevnen, og som derfor bør beskattes. 91 Perspektivnotat Rentefradraget gis i alminnelig inntekt, som skattlegges med 28 pst. Kapitalinntekter inngår i alminnelig inntekt. Skattesystemet legger dermed til rette for en symmetrisk behandling av kapitalinntekter og kapitalutgifter, herunder renteinntekter og renteutgifter. Denne symmetrien undergraves imidlertid av at avkastningen av viktige deler av husholdningenes kapital skattlegges mangelfullt. Særlig gjelder dette skatt på bolig, men også visse andre formuesobjekter. NOU 2003:9. Skatteutvalget: http://www.regjeringen.no/Rpub/NOU/20032003/009/PDFS/NOU20032003000900 0DDDPDFS.pdf 92 93 http://e24.no/makro-og-politikk/vil-ha-hoey-boligskatt/1428704 Prop 1LS. Skatter avgifter og toll. 2015: http://www.statsbudsjettet.no/upload/Statsbudsjett_2015/dokumenter/pdf/skatt.pdf 94 Nyhetssak i E24, 14/1 – 2012: http://e24.no/privat/eiendom/oekonomer-jubler-over-heikki-utspill-et-utmerketforslag/20141758 95 Finansdepartementet. Endring av botidsreglene: http://www.regjeringen.no/pages/38478766/Faktaark_botidsmodellen.pdf 96 Nyhetssak i Dagsavisen, 2/1 – 2014: http://www.dagsavisen.no/samfunn/vil-ha-eiendomsskatt-i-oslo/ 97 For eksempel har vi ikke tatt høyde for administrasjonskostnadene ved innføringen av og administreringen av en ny skatteordning. Vi har heller ikke tatt høyde for hvordan eventuelle unntak fra en ny eiendomsskatt vil slå ut. I tillegg er våre tall over husholdningenes totale boligverdier. Eier de f.eks to boliger til tre millioner, vil de i et tilfelle med bunnfradrag på fire millioner unnspille eiendomsskatt. I våre beregninger vil de imidlertid måtte betale eiendomsskatt på to millioner, fordi vi regner på bakgrunn av deres totale boligformue, som er på seks millioner. Provenyet vil dermed kunne være lavere enn vi har anslått. Fordi den totale boligformuen er høyere, vil det imidlertid dra i motsatt retning. 98 Ekstra eiendomsskatt 36,9 milliarder / SSBs anslag på boligformuen 4,8 milliarder = 0,78 prosent. 99 Tidligere ble nettoinntekten fra egen bolig sjablonmessig fastsatt med 2,5 prosent av boligens verdi. Gitt dagens kapitalskatt på 27 prosent vil en mulig boligskatt på 0,7 prosent gi samme skattebelastning (2,5*0,27). 100 SSBs anslag for boligformuen 4,8 milliarder / antall husholdninger = 3 millioner. Ekstra eiendomsskatt 36,9 milliarder / 3 millioner 101 102 Nyhetssak i Dagsavisen, 2/1 – 2014. 45 Perspektivnotat Forrige gang Oslo gjorde en omtaksering av boligeiendom tok det tre år og kostet 40 millioner kroner. KPI-justert er dette om lag 75 millioner kroner i dag. I tillegg tilkommer administrasjonskostnader ved innføringen og senere styringen av et nytt skatteregime. Kilde: Oslo Ap, notat om eiendomsskatt 103 SSB. Økonomiske analyser. 1/2012: http://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/oa_201201/oa2012-1.pdf 104 105 NOU 2009: 10. Fordelingsutvalget, sd 91 106 Idem, sd 160 107 Idem, sd 298 108 Idem World Economic outlook: The Changing Housing Cycle and the Implications for Monetary Policy. IMF, 2008: https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2008/01/pdf/c3.pdf 109 Nesbakken, Runa. Selveiernes boligkonsum og vekt i KPI. Estimeringer og diskusjon av metode. SSB, 2008/9: https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/rapp_200809/rapp_200809.pdf 110 OECD Social Expenditure, aggregert data: http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_AGG 111 Lov om eiendomsskatt til kommunene, §§ 28 og 25 annet ledd: http://lovdata.no/dokument/NL/lov/1975-06-06-29 112 Aarbakkegruppen i NOU 1991:17. Bedrifts- og kapitalbeskatningen – Beskatning av formue (s 41-42) i NOU 1996:17. Eiendomsskatteutvalget, sd 62 113 Borge, Lars-Erik og Nyhus, Ole Henning. Distributional implications of municipal property tax. Working Paper. April 2012. 114 Epland, Jon og Kirkeberg, Mads Ivar: Wealth Distribution in Norway. Evidence from a New Register-Based Data Source. SSB. 35/2012, sd 20. 115 En fordelsbeskatning av bolig skjer gjennom inntektsbeskatningen og vil dermed dukke opp som økt inntektsskatt i OECDs statistikk. I realiteten er det imidlertid økt skatt på eiendom. Måten å klassifisere data på gjør at mange land kan ha enda høyere skatt på eiendom enn det ser ut til. 116 117 Endring av Prop. 1 LS. Skatter, toll og avgifter. 2014, sd 10. 46 Perspektivnotat 118 Prop 1LS 2015. Skatter, toll og avgifter, sd 22. 119 Skatt på alminnelig inntekt 27% * økningen på 1000 kroner. Se spørsmål 3 fra Finanskomiteen/Venstres fraksjon av 16.okt 2013. Å øke minstefradraget med 850 kroner koster ifølge Finansdepartementet 560 millioner kroner. 120 47 Appendix Appendix 1: Undersøkelse om folks holdning til skatt Tankesmien Agenda har fått analyseinstituttet YouGov til å gjennomføre en spørreundersøkelse på oppdrag fra Tankesmien Agenda. Undersøkelsen ble gjennomført i uke 43, og hadde 1006 respondenter. Holdning til skatt HOLDNING TIL SKATT Spørsmålsstilling: Skatt er et av virkemidlene for å finansiere velferdsstaten. Mener du nordmenn betaler for mye, for lite eller passe mye skatt? Svaralternativene var - for mye -passe -for lite vet ikke For mye Passe For lite 7% 10 % Vet ikke 29 % 54 % Partipreferanse og holdning til skatt Tallene er overraskende stabile på tvers av ulike grupper. Blant folk med de høyeste inntektene, de som får de høyeste skattelettelsene, er det godt over halvparten som synes de betaler passe mengde skatt. Som ventet er det variajson mellom partiene. HOLDNING TIL SKATT AP For mye Passe For lite Vet ikke HOLDNING TIL SKATT FRP For mye For lite Vet ikke 14%% 40 % 55 % HOLDNING TIL SKATT HØYRE For mye 6% 20 % 12 % Passe Passe For lite Vet ikke % 32% 37 % 58 % 62 % 1 Appendix HOLDNING TIL SKATT SV For mye Passe For lite Vet ikke HOLDNING TIL SKATT SP For mye 6 0%% Passe For lite Vet ikke 0% 18 % 12 % 39 % 55 % 70 % HOLDNING TIL SKATT KRF For mye Passe For lite Vet ikke HOLDNING TIL SKATT MDG For mye 21 % Passe 21 % 4% For lite Vet ikke 16 % 26 % 7% 54 % 51 % HOLDNING TIL SKATT VENSTRE For mye Passe For lite Vet ikke 5 % 14 % 10 % 71 % 2 Appendix Appendix 2: Beregning av boligformue Et viktig spørsmål i diskusjonen om eiendomsskatt er hvilken verdi man skal legge til grunn for utregningen av skatten, altså hva skattegrunnlaget skal være. Tidligere hadde en ikke opplysninger om de reelle verdiene på norske husholdningers viktigste formuesobjekt – boligen. SSBs statistikker var basert på likningsverdiene fra selvangivelsen, som ligger klart lavere enn det som er boligens faktiske verdi. Flere tidligere undersøkelser av omsatte boliger har vist at ligningsverdien for disse i gjennomsnitt utgjør om lag 20 prosent av markedsverdien, og at dyre boliger gjennomgående har en lavere relativ ligningsverdi enn de billigere boligene.1 I 2009 utviklet SSB imidlertid en modell som estimerer markedsverdi på boligformuen. Utfra kvadratmeterprisene i SSBs modell fastsettes så likningsverdien på boligene av Skatteetaten. Disse satsene utgjør henholdsvis 25 prosent av kvadratmeterprisene for primærboliger og 60 prosent for sekundærboliger. I SSBs formuesstatistikk i dag registreres boligene utfra SSBs estimat for markedsverdiene. I 2012 var den totale boligformuen ifølge SSBs modell på 4 757 milliarder kroner i 2012.2 SSB har tidligere anslått at denne modellen, vurdert opp mot observert omsetningsverdi av boliger i etterkant, gir 74 prosent av boligene en markedspris som avviker mindre enn +/- 20 prosent av observert verdi. Hele 94 prosent av boligene har fått en estimert markedsverdi som ligger innenfor intervallet 61-140 prosent av observert verdi. SSB håper modellen blir mer treffsikker når nye omsatte boliger gir et mer omfattende og detaljert datagrunnlag som kan supplere dataene i estimeringsopplegget og tilbakemeldinger fra boligeiere med eget takstgrunnlag vil også kunne supplere denne datakilden. Fordi vi kan anta at SSBs modell undervurderer den norske boligformuen, kan vi bruke en annen måte å beregne den på, gjennom å gange gjennomsnittlig boligpris fra boligprisstatistikken med antall husholdninger som eier bolig. Gjennomsnittlig boligpris i 2012 var ifølge Eiendom Norge 2,726 millioner kroner3. Antall husholdninger som eide bolig var ifølge SSB i 2012 1 586 154. Det mangler faktagrunnlag som indikerer hvor mange boliger en gjennomsnittlig boligeiende husholdning eier, men vi kan estimere at det er omtrent 1,4.4 Dette vil dermed gi en boligformue på omtrent 6,1 milliarder kroner. For enkelthetens skyld har vi imidlertid lagt SSBs beregninger av boligformuen til grunn for våre beregninger. Statistisk sentralbyrå 2001, 2006, 2007 og 2009. Tall fra SSB, bestilt fra tankesmien Agenda. Se appendix 7. 3 Eiendomsmeglerbransjens boligprisstatistikk, januar 2013. Sd 9. 4 Over 90 prosent av norske boliger er på private hender. Totalantall boliger: 2 422 048*0,90/1 586 154 (antall husholdninger som eier bolig, tall hentet fra SSB, se appendix 7)=1,4. Kilde SSB: http://www.ssb.no/bygg-bolig-ogeiendom/statistikker/boligstat/aar/2013-07-12 1 2 1 Appendix Appendix 3: Utregninger 1. Proveny, eiendomsskatt Vi har basert utregningene våre til mulig proveny på lignende regnestykker Norges Bank har gjort tidligere.1 Nivået på dagens eiendomsbeskatning i Norge er langt lavere enn en rekke OECD-land.2 I gjennomsnitt bestod 5,4 (5,5 snitt 2007-2011) prosent av det samlede skatte- og avgiftsnivået i OECD av eiendomsskatt i 2011, eller 1,8 (1,8 snitt 2007-2011) prosent av Brutto nasjonalprodukt (BNP).3 I Norge var det tilsvarende tallet 2,9 (3,0 i 2012) prosent av det samlede skatte- og avgiftsnivået, eller 1,2 (1,2 i 2012) prosent av BNP. Reelt er imidlertid tallet enda lavere, ettersom OECD også inkluderer formuesbeskatningen på bolig i tallmaterialet fra Norge. Trekker man fra formuesskatten, utgjør skatteinntektene fra eiendom 1,8 prosent av totale skatteinntekter, eller 0,8 prosent av BNP. Beregning av inntektene fra eiendomsbeskatning i Norge (2012) Total skatteinngang 2012: 1 227 milliarder Eiendomsskatt 35,7 milliarder -Formuesskatt -13,7 milliarder = Nytt anslag på eiendomsskatt 22 milliarder 2,9 % av totale skatteinntekter 1,8 % av totale skatteinntekter Kilde: OECD Revenue Statistics database og SSB Dersom man øker andelen eiendomsskatt av de samlede skatte- og avgiftsinntektene til gjennomsnittlig OECD-nivå på 5,5 prosent4 vil det øke provenyet fra eiendomsbeskatningen til 67,5 milliarder kroner. Det tilsvarer 45,5 milliarder kroner i ekstra skatteinntekter. http://www.norges-bank.no/Publisert/Signerte-publikasjoner/Staff-Memo/2010/Staff-Memo-12010/ OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på eiendom omfatter skatter som berører bruken, eierskapet og overføringen av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge vil både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt, arveavgift og dokumentavgift omfattes. Kilde: Skatt, avgifter og Toll 2014, sd 53. 3 http://www.oecd-ilibrary.org/taxation/revenue-statistics-2013_rev_stats-2013-en-fr , tabell 21 og 22 (side 114 og 115) 4 Ettersom det ikke foreligger gjennomsnittlige OECD tall for 2012 har vi tatt et snitt fra 2007-2011. 1 2 1 Appendix Samlede skatteinntekter som andel av BNP utgjorde i gjennomsnitt 34,2 prosent i OECD-landene i perioden 2007-2011.5 I Norge utgjorde samlede skatteinntekter 42,2 prosent i 2012. Beregning av samlede skatte- og avgiftsinntekter i andel av BNP (2012) Sum skatter og avgifter 1 227 milliarder BNP 2 909 milliarder 42,2 prosent av BNP Kilde: OECD Revenue Statistics database og SSB. Fordi de samlede skatteinntektene i Norge er høyere enn gjennomsnittet i OECDlandene regnet som andel av BNP vil et slikt regnestykke innebære en høyere skattelegging av eiendom enn gjennomsnittet i OECD-landene. Det kan være rimelig å justere anslaget noe ned, og derfor korrigere for dette på en enkel måte (45,5 * (34,2/42,2)). 2. Utslag boligskatt på 0,7 prosent Bunnfradrag Uten bunnfradrag 1 million 3 millioner 5 millioner 10 millioner 5 Antall husholdninger omfattet 1 586 154 1 522 669 574 331 172 389 17 638 Boligformue ved ulike bunnfradrag (000 000) Skattegrunnlag ved ulike bunnfradrag (000 000) Proveny fra 0,7% skatt (000 000) Skattekostnad for husholdningen ved 0,7% 0,70 % 4 756 625 4 708 296 2 757 409 1 240 842 238 044 4 756 625 3 185 627 1 034 416 378 897 61 664 33 296 22 299 7 241 2 652 432 0 7 000 21 000 35 000 70 000 Idem 2 Appendix Appendix 4: Eksempler fra andre land Sverige: Eiendomsskatt utgjør 1 prosent av BNP, eller 2,4 prosent av den totale skatteinngangen i 2012.1 Den statlige eiendomsskatten på boliger ble avskaffet i 2008, og erstattet med en kommunal eiendomsavgift. Den skiller mellom hus og leiligheter, men begrenses i begge tilfeller av en øvre beløpsgrense. For 2014 er avgiften for bolighus på 7112 kroner per år og maks 0,75 prosent av takseringsverdien. For leiligheter er avgiften på 1217 kroner, og maks 0,3 prosent av takseringsverdien. Pensjonister skal maksimum betale fire prosent av inntekten i boligavgift for sin bolig. Nybygde hus etter 2012 er avgiftsfrie de første 15 årene. Næringseiendom beskattes fremdeles med en statlig eiendomsskatt basert på eiendommens takseringsverdi. Her er skattesatsen 0,5 prosent for industrieiendom og 1,0 prosent for lokaldelen av utleiehus. Takseringsverdien (ligningsverdien) er 75 prosent av markedsverdien. I tillegg betales det 22 prosent skatt på gevinsten ved boligsalg.2 Det finnes i tillegg en ”stempelavgift”, som for privatpersoner er på 1,5 prosent av kjøpsprisen og for bedrifter på 4,25 prosent. Industrieiendom ilegges statlig eiendomsskatt på 0,5 prosent av taksten.3 Personer som er over 65 år eller mottar sosiale trygdeytelser får reduksjon i eiendomsskatten.4 Rentefradrag: I Sverige reduseres skatten med 30 prosent av renteutgiften opp til 100 000 kroner. For renteutgifter over 100 000 kroner reduseres skatten med 21 prosent.5 1 OECD Revenue Statistics Database. 2013. Taxes on property as percentage of total taxation, og Taxes on property as part of GDP. 2 Det svenske skatteverket: https://www.skatteverket.se/privat/skatter/fastigheterbostad/fastighetstaxering.4.18e1b10334ebe8bc80003523.ht ml; https://www.skatteverket.se/privat/skatter/fastigheterbostad/fastighetsavgiftfastighetsskatt.4.69ef368911e1304a6 25800013531.html 3 Det svenske skatteverket: http://www.skatteverket.se/foretagorganisationer/skatter/fastighet/fastighetsavgiftfastighetsskatt.4.233f91f71260 075abe88000984.html 4 Lag (2008:826) om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift: http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag-2008826-omskatteredukt_sfs-2008-826/?bet=2008:826 Svar på spm. 353 fra Finanskomiteen/Høyres fraksjon av 17. okt 2011: http://www.statsbudsjettet.no/Statsbudsjettet-2012/Budsjettsporsmal/Skatteravgifter/Hyre353/?all=true&parti= 5 1 Appendix Danmark: Eiendomsskatt utgjør 1,8 prosent av BNP, eller 3,8 prosent av den totale skatteinngangen i 2012.6 I Danmark betales det nasjonal eiendomsverdiskatt på én prosent av eiendomsverdien opp til 3.040.000 kroner, og tre prosent av resten. Skatten har imidlertid i praksis et tak, da skattegrunnlaget er den laveste av tre ulike verdier: enten eiendomsverdien per 1.oktober 2011 nedsatt med 2,5 prosent, eiendomsverdien 1.januar 2002 eller eiendomsverdien 1.januar 2001 pluss fem prosent. Skatten kan bli nedjustert i en rekke tilfeller, blant annet gjelder dette for pensjonister eller mottakere av sosiale ytelser. 7 I tillegg betales eiendomsskatt til kommunen, «grundskyld» på mellom 16 og 34 promille.8 Salg av bolig er skattefritt så lenge man har bebodd leiligheten i løpet av eierperioden. 9 Næringseiendom beskattes ikke. Rentefradrag: I Danmark reduseres skatten med 33 prosent av renteutgiftene. Fra 2012 trappes rentefradraget gradvis ned for renteutgifter over 50 000 kroner. Når de nye reglene er fullt ut innfaset i 2019, vil skatten reduseres med 33 prosent av renteutgiftene opp til 50 000 kroner og med 25 prosent av renteutgiftene over 50 000 kroner.10 USA: Eiendomsskatt utgjør 3 prosent av BNP, eller 12,2 av den totale skatteinngangen i 2012,11 Andelen eiendomsskatt av den totale skatteinngangen økte etter finanskrisen. Nesten alle stater og distrikter skattlegger eiendom, inkludert land, næringseiendom, og bolighus. Skattegrunnlaget og skattesatsen bestemmes av verdien på eiendommen, og varierer i veldig stor grad mellom ulike stater og kommuner. Statene har ulike måter å regulere skatten på for eksempel gjennom skattesats, verdsetting, eller målrettede skattekutt for noen utsatte grupper som eldre eller lavinntektshusholdninger. Fordi eiendomsskatt regnes som en stabil skattekilde, regner mange skattesatsen gjennom å først bestemme ønsket og nødvendig proveny og dermed basere skattesatsen på det. Eiendomsskatt er en stor inntektskilde for distriktene I USA. I 2011 utgjorde skatten 34,6 prosent av de totale inntektene, og 63,9 prosent av den lokale skatteinngangen. 6 OECD Revenue Statistics Database. 2013. Taxes on property as percentage of total taxation, og Taxes on property as part of GDP: http://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=REV 7 Den danske skatteverket: http://www.skat.dk/SKAT.aspx?oId=1823652 8 Paragraf 2, dansk lov om komunal ejendomsskat: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=158270#KapI 9 Det danske skatteverket: https://www.skat.dk/SKAT.aspx?oId=1816681&vId=0 10 Svar på spm. 353 fra Finanskomiteen/Høyres fraksjon av 17. okt 2011: http://www.statsbudsjettet.no/Statsbudsjettet-2012/Budsjettsporsmal/Skatteravgifter/Hyre353/?all=true&parti= 11 OECD Revenue Statistics Database. 2013. Taxes on property as percentage of total taxation, og Taxes on property as part of GDP. 2 Appendix Skatt på bolig utgjør omtrent en fjerdedel av husholdningenes utgifter. Tall fra «American Community Survey» viser at den egenrapporterte skattebyrden på eiendom varierer mellom 0,2 prosent og 3,1 prosent av boligverdien. De flest betaler mellom 0,5 og 1 prosent av boligverdien i skatt. Disse satsene varierer ifølge undersøkelsen mye mellom ulike regioner. I Nordvest og enkelte deler av Midtvesten har særlig høye satser. Rentefradrag: USA har et rentefradrag for boliglån, dog med en rekke begrensninger.12 Storbritannia: Eiendomsskatt utgjør av 4,2 prosent av BNP, eller 11,8 prosent av den totale skatteinngangen i 2012. Boliger skattlegges først og fremst gjennom den såkalte fylkesskatten «Council tax». Skattegrunnlaget fastsettes av lokale myndigheter. Basert på markedsverdien grupperes boliger, og ulik skattesats blir satt for de ulike verdigruppene. Ved beregningen av skatten tas det også med i betraktningen om husholdningen består av flere eller færre enn to voksne. Husholdninger bestående av kun én person får 25 prosent lavere skatt.13 Det diskuteres nå å innføre en progressiv såkalt «mansion tax» på boliger over to millioner pund. Tidligere har det vært snakket om en skattesats på én prosent ved en slik skatt. 14 Eiendom skattes også gjennom dokumentavgift på mellom 1 og 4 prosent (med et bunnfradrag) avhengig av salgssummen.15 Så lenge man har bodd i boligen selv er salg skattefritt. Rentefradrag: Det gis ikke rentefradrag for lån i Storbritannia lenger.16 Det amerikanske skatteverket: http://www.irs.gov/publications/p936/ar02.html 13 Offisielle regjeringssider i Storbritannia: https://www.gov.uk/browse/housing/council-tax; http://www.which.co.uk/money/tax/guides/council-tax/understanding-council-tax/ 14 Nyhetssak I BBC, 6/10 – 2014: http://www.bbc.com/news/business-29326057 15 Offisielle regjeringssider i Storbritannia: https://www.gov.uk/stamp-duty-land-tax-rates 16 Offisielle regjeringssider i Storbritannia: http://www.hmrc.gov.uk/manuals/pimmanual/pim2105.htm 12 3 Appendix Appendix 5: Fordelingseffekt Dagens kommunale eiendomsskatt er i utgangspunktet proporsjonal, det vil si at skattens andel av skattegrunnlaget (boligen), er lik for alle boliger. Imidlertid kan boligskatten i flere tilfeller bli regressiv. Dette fordi høyinntektshusholdninger bruker mindre av sin inntekt på utgifter til bolig. Bunnfradradrag og differensierte satser kan gjøre eiendomsskatten mer progressiv. Det har blant annet eiendomsskatteutvalget vist. En simulering av fordelingsvirkningene av maksimal eiendomsskattesats (sju promille) for kommunene viste at det medførte en størst gjennomsnittlig økning i gjennomsnittsskatten for husholdninger med bolig på det laveste inntektsnivået. En av forklaringene er at likningsverdiene på bolig ifølge utvalgets beregninger er «relativt høyere i forhold til personinntekten for husholdninger med lave personinntekter sammenlignet med husholdninger med høyere inntekter».1 Utvalget viser til at boligkonsumet øker med økende inntekter, men økningen i boligkonsum er relativt mindre enn inntektsøkningen. At boutgifter som andel av inntekt synker med økende inntekt viser også forbruksundersøkelser fra Statistisk sentralbyrå (se under). Mens husholdningene i laveste inntektsdesil bruker 37,8 prosent av inntekten på bolig, lys og brensel, er det samme tallet for de tre øverste inntektsdesilene 27,7 prosent.2 NOU 1996:20 Arveavgift, sd 86. http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/1996/nou-1996-20.html?id=116120 2 Forbruksundersøkelsen, 2012. SSB. Utgift per husholdning per år, etter inntektsstørrelse. 1 1 Appendix Eiendomsskatteutvalget analyser viser videre at bunnfradrag kan gjøre eiendomsskatten progressiv, slik at de husholdningene med lavest inntekter får lavere eiendomsskatt i prosent av inntekten sin, mens de husholdningene med høye inntekter vil betale mer i eiendomsskatt i prosent av inntekten sin. Utvalget skriver selv at det kan trekke i retning av at eiendomsskatten kan egne seg som fordelingspolitisk virkemiddel. Utvalget diskuterer også boligskattens relevans som fordelingspolitisk virkemiddel i lys av at boliger er et immobilt skattegrunnlag. De peker på at økt globalisering kan gjøre det vanskelig å opprettholde beskatningen av mer mobile skattegrunnlag, og at det særlig vil være skattytere som høye formuer eller inntekter som har ressurser og incentiver til å flytte midlene sine til andre land med lavere skatt. At «skattyter vanskelig kan tilpasse seg slik at eiendommen unngår eiendomsskatt», og at eiendomsskatten er «robust, dvs at det ikke er mulig å foreta tilpasninger slik at en slipper å betale skatten»3 gjør at utvalget mener «eiendomsskatten kan ha gunstige fordelingsvirkninger».4 Som vi viste til tidligere, konkluderer utvalget med at eiendomsskatten fortsatt burde være frivillig kommunal. Det innebærer at to boligeiere med eiendommer til lik verdi kan betale ulik skatt fordi de bor i forskjellige kommuner. Fordi «Fordelingshensyn normalt tilsier at skatten ikke bør avhenge hvor i landet skatteobjektet finnes (…) trekker dette i retninger av at staten bør ha ansvaret for fordelingspolitiske virkemidler (…)»5. De peker på at fordelingshensyn normalt tilsier at skatten ikke bør avhenge av hvor i landet skatteobjektet finnes, og at det peker i retning av at staten bør ha ansvaret for fordelingspolitiske virkemidler. Gitt at skatten skal være frivillig kommunal er den derfor mindre egnet som fordelingspolitisk virkemiddel, konkluderer utvalget. I tillegg peker de på at eiendomsskatten er en objektskatt som ikke tar hensyn til eierens formue, inntekter eller gjeld, og at det også svekker egenskapene som fordelingspolitisk virkemiddel, mener utvalget. De fraråder videre ordninger med bunnfradrag, og viser igjen til at de mener fordelingspolitikk best drives gjennom inntekts- og formuesbeskatningen. De peker også på at bunnfradrag kan svekke sammenhengen mellom kommunale tjenester og den enkeltes bidrag i eiendomsskatt, noe som vil «svekke velgerkontrollen». I tillegg peker de på at det vil forskjellsbehandle ulike typer eiendommer. NOU 2009: 10. Fordelingsutvalget, sd 91: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2009/nou-2009-10.html?id=558836 3 4 5 Idem, sd 160 Idem 2 Appendix Fordelingsutvalget (2009) mener imidlertid boligmarkedets virkemåte og politiske tiltak for å påvirke denne kan ha stor fordelingsmessig betydning, og konkluderer med at det er «(..) betydelige muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet gjennom en boligskatt»6. Utvalget viser at utviklingen i boligmarkedet er en viktig driver for forskjeller i inntektsfordelingen. Utvalget viser til at både boligvolum og boligstandard har økt kraftig, men at det er skjevt fordelt mellom generasjoner, grupper med høy og lav inntekt, og mellom ulike deler av landet. De peker på at situasjonen på boligmarkedet har blitt vanskeligere for mange, spesielt ungdom, førstegangsetablerere og lavinntektsgrupper, som følge av den langvarige og sterke økningen i boligprisene. Utvalget viser derfor til at en boligskatt gir muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet, men også at den vil gi økonomiske muligheter til å prioritere andre viktige fordelingspolitiske områder. Fordelingsutvalget mener at den skattemessige favoriseringen av bolig har ført til overinvesteringer i bolig og dermed trolig har ført til en svært høy prisvekst på bolig. De mener det er lite tvil om at manglende beskatning har gjort svingningene i boligprisene større enn de ellers ville ha blitt og at det har «(…)viktige konsekvenser for inntektsfordelingen».7 Blant annet peker de på at konjunktursituasjonen når man kommer inn på boligmarkedet kan ha stor betydning for inntektene over livsløpet. At manglende boligbeskatning er en kilde til prissvingninger i markedet, har også instanser Det internasjonale pengefondet (IMF)8 Reduserer man svingningene i boligmarked vil god timing for inntreden i boligmarkedet bli mindre viktig i framtiden, konkluderer utvalget. Utvalget peker dessuten på at skattefordelene til de som eier bolig innebærer en betydelig omfordeling fra dem som ikke eier bolig, og fra de som bor i rimelige boliger til de som bor i dyre boliger. En SSB-studie fra 20089 viser blant annet at husholdninger som leier bolig oftere har lav inntekt sammenlignet med husholdninger som eier boligene de bor i. Statlige subsidier til boligeiere er altså en overføring til dem som har 6 7 Idem, sd 298 Idem World Economic outlook (2008): «The Changing Housing Cycle and the Implications for Monetary Policy». IMF : https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2008/01/pdf/c3.pdf 8 Nesbakken, Runa: Selveiernes boligkonsum og vekt i KPI. Estimeringer og diskusjon av metode. SSB 2008/2009: https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/rapp_200809/rapp_200809.pdf 9 3 Appendix mest. Samtidig bruker Norge lite på boligpolitiske tiltak til dem som har minst. I 2009 var sosiale boutgifter 0,2 prosent av BNP, mens snittet for OECD var på 0,7 prosent. 10 Fordelingsutvalget oppsummerer også at fjerningen av fordelingsbeskatningen av bolig, som skulle få flere unge inn på boligmarkedet, antakeligvis fikk motsatt effekt: De som eide bolig fikk størsteparten av skatteletten veltet over i verdien av egen bolig, noe som gjorde det vanskeligere for de utenfor å komme inn. Derfor tror de det vil være dem utenfor boligmarkedet som har mest å hente på å innføre en boligskatt. 10 OECD Social Expenditure, aggregert data: http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_AGG 4 Appendix Appendix 6: Utforming av eiendomsskatt Obligatorisk eller frivillig, statlig eller kommunal? Ulike innfallsvinkler til hva man skal oppnå ved en eiendomsskatt påvirker svaret på det innledende spørsmålet. Skatteutvalget (2003) foreslo økt fordelsbeskatning av bolig, men subsidiært en obligatorisk eiendomsskatt i tillegg til dagens kommunale eiendomsskatt. Utvalget tok ikke stilling til om en obligatorisk eiendomsskatt burde være kommunal eller statlig, men at en obligatorisk eiendomsskatt burde suppleres med en frivillig kommunal del opp til en maksimalsats.1 Eiendomsskatteutvalget (1996) gjorde en grundig analyse av fordelene og ulempene ved de ulike alternativene for styring av en boligskatt. De viser til at argumentet om at det i et nøytralt skattesystem er plass for ekstra skattlegging av fast eiendom sammenlignet med finanskapital, taler for at eiendomsskatten bør gjelde generelt og med ensartede skattesatser. Det overholdes både gjennom en statlig og kommunal eiendomsskatt, gitt at kommunene har samme obligatoriske skattesats. Konklusjonen om at kommunal skatt er å foretrekke, bygger de blant annet på økonomisk teori som viser at nytten av et kommunalt tjenestetilbud blir høyere jo «tettere sammenheng det er mellom tilbudet av og etterspørselen etter tjenester». Ved kommunal eiendomsskatt kan kommunene tilpasse det kommunale tjenestenivået til skatteinntektene selv om skatten gjøres obligatorisk og med like skattesatser for alle kommuner. Utvalgets flertall går likevel inn for en frivillig kommunal eiendomsskatt, fordi de legger avgjørende vekt på kommunal frihet i skattepolitikken.2 At skatten bør være kommunal argumenterer også økonomiprofessor Lars-Erik Borge ved NTNU for. Ved å belyse eiendomsskatten utfra public choice-teori finner Borge at eiendomsskatten bør være eksklusiv kommunal fordi den bidrar til å disiplinere kommunepolitikerne. Han viser til at beskatningsfrihet i eiendomsskatten gir god velgerkontroll blant annet fordi den er synlig for skatteyterne fordi den betales på egen giro. At den er upopulær er også et incitament for at velgerne er mer tilbøyelige til å holde kontroll. Borge har dessuten, i samarbeid med professor i samfunnsøkonomi Jørn Rattsø, vist at kommuner med lokal eiendomsskatt har bedre tjenesteproduksjon enn andre slik Eiendomsskatteutvalget skisserer, ved å undersøke den kommunale avløpssektoren. Kommuner med eiendomsskatt har 20 prosent lavere enhetskostnader enn andre kommuner. NOU 2003:9. Skatteutvalget: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2003/nou-2003-9.html?id=381734 1 NOU 1996:20. Ny lov om eiendomsskatt: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/1996/nou-1996-20/7.html?id=116127 2 1 Appendix I spørsmålet om en frivillig eller obligatorisk skatt argumenterer Borge for det første: Dersom man legger opp til å øke eiendomsskatten slik at den i framtiden blir en betydelig finansieringskilde for kommunene må den kombineres ved at andre kommunale skatter og overføringer reduseres. Fordi det vil tvinge kommunene til å benytte seg av muligheten til å skrive ut eiendomsskatt, vil den trolig bli innført i de fleste kommuner selv om den ikke gjøres obligatorisk. Dersom det ikke legges opp til en økning i boligskatten, mener Borge en obligatorisk eiendomsskatt vil være et godt verktøy for å sikre nøytralitet i kapitalbeskatningen.3 De faglige argumentene i diskusjonen om en kommunal eller statlig eiendomsskatt vi har presentert, peker i retningen av det første. Det er imidlertid fordi størst vekt er blitt lagt på hensyn som kommunal frihet og nær sammenheng mellom skatt og tjenester. Veier man fordelingshensynet tyngre, går konklusjonen mer i favør av en nasjonal eiendomsskatt. Eiendomsskattutvalget er derfor ikke udelt positive til eiendomsskatt som et fordelingspolitisk virkemiddel. Det skyldes imidlertid at de i spørsmålet om eiendomsskatt har veid hensynet til sammenhengen mellom tilbud og etterspørsel av tjenester tyngre enn fordeling, og dermed konkludert med at eiendomsskatten bør være frivillig kommunal. Det innebærer at to boligeiere med eiendommer til lik verdi kan betale ulik skatt fordi de bor i forskjellige kommuner. Da svekkes ifølge utvalget fordelingseffekten4, og viser at (…) staten bør ha ansvaret for fordelingspolitiske virkemidler (…)»5. I notatet vårt har vi dermed vist at skatten bør være statlig dersom den skal få best mulig fordelingspolitisk effekt. For oss veier det fordelingspolitiske argumentet tyngst, og vi anbefaler derfor at økt boligbeskatning, uansett hvilken modell man velger, skjer i statlig regi. Borge, Lars-Erik. Eiendomskatten: Statlig eller kommunal? Obligatorisk eller frivillig? Økonomisk forum nr. 9 2004: http://www.svt.ntnu.no/iso/Lars.Borge/eiendomsskatt.pdf 4 I tillegg peker de på at eiendomsskatten er en objektskatt som ikke tar hensyn til eierens formue, inntekter eller gjeld, og at det også svekker egenskapene som fordelingspolitisk virkemiddel. Disse utfordringene tar vi opp i avsnitt 4.4.6 5 NOU 1996:20. Ny lov om eiendomsskatt, sd 160 3 2 Appendix Appendix 7: Deler av tallmateriale utarbeidet av SSB på oppdrag fra tankesmien Agenda. Boligformue, primær- og sekundærboliger. Antall husholdninger under 1 millioner kroner 1 - 1,5 millioner kroner 1,5 - 2 millioner kroner 2 - 2,5 millioner kroner 2,5 - 3 millioner kroner 3 - 3,5 millioner kroner 3,5 - 4 millioner kroner 4 - 4,5 millioner kroner 4,5 - 5 millioner kroner 5 - 6 millioner kroner 6 - 7 millioner kroner 7 - 8 millioner kroner 8 - 9 millioner kroner 9 - 10 millioner kroner 10 millioner eller mer Alle 63 485 170 004 262 474 283 513 232 347 158 185 110 365 77 787 55 605 70 384 39 807 22 819 13 553 8 188 17 638 1 586 154 Boligformue (000 000) 48 329 217 616 461 045 637 056 635 170 511 425 412 265 329 608 263 269 383 658 256 881 170 161 114 651 77 447 238 044 4 756 625 1 Appendix Appendix 1: Undersøkelse om folks holdning til skatt Tankesmien Agenda har fått analyseinstituttet YouGov til å gjennomføre en spørreundersøkelse på oppdrag fra Tankesmien Agenda. Undersøkelsen ble gjennomført i uke 43, og hadde 1006 respondenter. Holdning til skatt HOLDNING TIL SKATT Spørsmålsstilling: Skatt er et av virkemidlene for å finansiere velferdsstaten. Mener du nordmenn betaler for mye, for lite eller passe mye skatt? Svaralternativene var - for mye -passe -for lite vet ikke For mye Passe For lite 7% 10 % Vet ikke 29 % 54 % Partipreferanse og holdning til skatt Tallene er overraskende stabile på tvers av ulike grupper. Blant folk med de høyeste inntektene, de som får de høyeste skattelettelsene, er det godt over halvparten som synes de betaler passe mengde skatt. Som ventet er det variajson mellom partiene. HOLDNING TIL SKATT AP For mye Passe For lite Vet ikke HOLDNING TIL SKATT FRP For mye For lite Vet ikke 14%% 40 % 55 % HOLDNING TIL SKATT HØYRE For mye 6% 20 % 12 % Passe Passe For lite Vet ikke % 32% 37 % 58 % 62 % 1 Appendix HOLDNING TIL SKATT SV For mye Passe For lite Vet ikke HOLDNING TIL SKATT SP For mye 6 0%% Passe For lite Vet ikke 0% 18 % 12 % 39 % 55 % 70 % HOLDNING TIL SKATT KRF For mye Passe For lite Vet ikke HOLDNING TIL SKATT MDG For mye 21 % Passe 21 % 4% For lite Vet ikke 16 % 26 % 7% 54 % 51 % HOLDNING TIL SKATT VENSTRE For mye Passe For lite Vet ikke 5 % 14 % 10 % 71 % 2 Appendix Appendix 2: Beregning av boligformue Et viktig spørsmål i diskusjonen om eiendomsskatt er hvilken verdi man skal legge til grunn for utregningen av skatten, altså hva skattegrunnlaget skal være. Tidligere hadde en ikke opplysninger om de reelle verdiene på norske husholdningers viktigste formuesobjekt – boligen. SSBs statistikker var basert på likningsverdiene fra selvangivelsen, som ligger klart lavere enn det som er boligens faktiske verdi. Flere tidligere undersøkelser av omsatte boliger har vist at ligningsverdien for disse i gjennomsnitt utgjør om lag 20 prosent av markedsverdien, og at dyre boliger gjennomgående har en lavere relativ ligningsverdi enn de billigere boligene.1 I 2009 utviklet SSB imidlertid en modell som estimerer markedsverdi på boligformuen. Utfra kvadratmeterprisene i SSBs modell fastsettes så likningsverdien på boligene av Skatteetaten. Disse satsene utgjør henholdsvis 25 prosent av kvadratmeterprisene for primærboliger og 60 prosent for sekundærboliger. I SSBs formuesstatistikk i dag registreres boligene utfra SSBs estimat for markedsverdiene. I 2012 var den totale boligformuen ifølge SSBs modell på 4 757 milliarder kroner i 2012.2 SSB har tidligere anslått at denne modellen, vurdert opp mot observert omsetningsverdi av boliger i etterkant, gir 74 prosent av boligene en markedspris som avviker mindre enn +/- 20 prosent av observert verdi. Hele 94 prosent av boligene har fått en estimert markedsverdi som ligger innenfor intervallet 61-140 prosent av observert verdi. SSB håper modellen blir mer treffsikker når nye omsatte boliger gir et mer omfattende og detaljert datagrunnlag som kan supplere dataene i estimeringsopplegget og tilbakemeldinger fra boligeiere med eget takstgrunnlag vil også kunne supplere denne datakilden. Fordi vi kan anta at SSBs modell undervurderer den norske boligformuen, kan vi bruke en annen måte å beregne den på, gjennom å gange gjennomsnittlig boligpris fra boligprisstatistikken med antall husholdninger som eier bolig. Gjennomsnittlig boligpris i 2012 var ifølge Eiendom Norge 2,726 millioner kroner3. Antall husholdninger som eide bolig var ifølge SSB i 2012 1 586 154. Det mangler faktagrunnlag som indikerer hvor mange boliger en gjennomsnittlig boligeiende husholdning eier, men vi kan estimere at det er omtrent 1,4.4 Dette vil dermed gi en boligformue på omtrent 6,1 milliarder kroner. For enkelthetens skyld har vi imidlertid lagt SSBs beregninger av boligformuen til grunn for våre beregninger. Statistisk sentralbyrå 2001, 2006, 2007 og 2009. Tall fra SSB, bestilt fra tankesmien Agenda. Se appendix 7. 3 Eiendomsmeglerbransjens boligprisstatistikk, januar 2013. Sd 9. 4 Over 90 prosent av norske boliger er på private hender. Totalantall boliger: 2 422 048*0,90/1 586 154 (antall husholdninger som eier bolig, tall hentet fra SSB, se appendix 7)=1,4. Kilde SSB: http://www.ssb.no/bygg-bolig-ogeiendom/statistikker/boligstat/aar/2013-07-12 1 2 1 Appendix Appendix 3: Utregninger 1. Proveny, eiendomsskatt Vi har basert utregningene våre til mulig proveny på lignende regnestykker Norges Bank har gjort tidligere.1 Nivået på dagens eiendomsbeskatning i Norge er langt lavere enn en rekke OECD-land.2 I gjennomsnitt bestod 5,4 (5,5 snitt 2007-2011) prosent av det samlede skatte- og avgiftsnivået i OECD av eiendomsskatt i 2011, eller 1,8 (1,8 snitt 2007-2011) prosent av Brutto nasjonalprodukt (BNP).3 I Norge var det tilsvarende tallet 2,9 (3,0 i 2012) prosent av det samlede skatte- og avgiftsnivået, eller 1,2 (1,2 i 2012) prosent av BNP. Reelt er imidlertid tallet enda lavere, ettersom OECD også inkluderer formuesbeskatningen på bolig i tallmaterialet fra Norge. Trekker man fra formuesskatten, utgjør skatteinntektene fra eiendom 1,8 prosent av totale skatteinntekter, eller 0,8 prosent av BNP. Beregning av inntektene fra eiendomsbeskatning i Norge (2012) Total skatteinngang 2012: 1 227 milliarder Eiendomsskatt 35,7 milliarder -Formuesskatt -13,7 milliarder = Nytt anslag på eiendomsskatt 22 milliarder 2,9 % av totale skatteinntekter 1,8 % av totale skatteinntekter Kilde: OECD Revenue Statistics database og SSB Dersom man øker andelen eiendomsskatt av de samlede skatte- og avgiftsinntektene til gjennomsnittlig OECD-nivå på 5,5 prosent4 vil det øke provenyet fra eiendomsbeskatningen til 67,5 milliarder kroner. Det tilsvarer 45,5 milliarder kroner i ekstra skatteinntekter. http://www.norges-bank.no/Publisert/Signerte-publikasjoner/Staff-Memo/2010/Staff-Memo-12010/ OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på eiendom omfatter skatter som berører bruken, eierskapet og overføringen av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge vil både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt, arveavgift og dokumentavgift omfattes. Kilde: Skatt, avgifter og Toll 2014, sd 53. 3 http://www.oecd-ilibrary.org/taxation/revenue-statistics-2013_rev_stats-2013-en-fr , tabell 21 og 22 (side 114 og 115) 4 Ettersom det ikke foreligger gjennomsnittlige OECD tall for 2012 har vi tatt et snitt fra 2007-2011. 1 2 1 Appendix Samlede skatteinntekter som andel av BNP utgjorde i gjennomsnitt 34,2 prosent i OECD-landene i perioden 2007-2011.5 I Norge utgjorde samlede skatteinntekter 42,2 prosent i 2012. Beregning av samlede skatte- og avgiftsinntekter i andel av BNP (2012) Sum skatter og avgifter 1 227 milliarder BNP 2 909 milliarder 42,2 prosent av BNP Kilde: OECD Revenue Statistics database og SSB. Fordi de samlede skatteinntektene i Norge er høyere enn gjennomsnittet i OECDlandene regnet som andel av BNP vil et slikt regnestykke innebære en høyere skattelegging av eiendom enn gjennomsnittet i OECD-landene. Det kan være rimelig å justere anslaget noe ned, og derfor korrigere for dette på en enkel måte (45,5 * (34,2/42,2)). 2. Utslag boligskatt på 0,7 prosent Bunnfradrag Uten bunnfradrag 1 million 3 millioner 5 millioner 10 millioner 5 Antall husholdninger omfattet 1 586 154 1 522 669 574 331 172 389 17 638 Boligformue ved ulike bunnfradrag (000 000) Skattegrunnlag ved ulike bunnfradrag (000 000) Proveny fra 0,7% skatt (000 000) Skattekostnad for husholdningen ved 0,7% 0,70 % 4 756 625 4 708 296 2 757 409 1 240 842 238 044 4 756 625 3 185 627 1 034 416 378 897 61 664 33 296 22 299 7 241 2 652 432 0 7 000 21 000 35 000 70 000 Idem 2 Appendix Appendix 4: Eksempler fra andre land Sverige: Eiendomsskatt utgjør 1 prosent av BNP, eller 2,4 prosent av den totale skatteinngangen i 2012.1 Den statlige eiendomsskatten på boliger ble avskaffet i 2008, og erstattet med en kommunal eiendomsavgift. Den skiller mellom hus og leiligheter, men begrenses i begge tilfeller av en øvre beløpsgrense. For 2014 er avgiften for bolighus på 7112 kroner per år og maks 0,75 prosent av takseringsverdien. For leiligheter er avgiften på 1217 kroner, og maks 0,3 prosent av takseringsverdien. Pensjonister skal maksimum betale fire prosent av inntekten i boligavgift for sin bolig. Nybygde hus etter 2012 er avgiftsfrie de første 15 årene. Næringseiendom beskattes fremdeles med en statlig eiendomsskatt basert på eiendommens takseringsverdi. Her er skattesatsen 0,5 prosent for industrieiendom og 1,0 prosent for lokaldelen av utleiehus. Takseringsverdien (ligningsverdien) er 75 prosent av markedsverdien. I tillegg betales det 22 prosent skatt på gevinsten ved boligsalg.2 Det finnes i tillegg en ”stempelavgift”, som for privatpersoner er på 1,5 prosent av kjøpsprisen og for bedrifter på 4,25 prosent. Industrieiendom ilegges statlig eiendomsskatt på 0,5 prosent av taksten.3 Personer som er over 65 år eller mottar sosiale trygdeytelser får reduksjon i eiendomsskatten.4 Rentefradrag: I Sverige reduseres skatten med 30 prosent av renteutgiften opp til 100 000 kroner. For renteutgifter over 100 000 kroner reduseres skatten med 21 prosent.5 1 OECD Revenue Statistics Database. 2013. Taxes on property as percentage of total taxation, og Taxes on property as part of GDP. 2 Det svenske skatteverket: https://www.skatteverket.se/privat/skatter/fastigheterbostad/fastighetstaxering.4.18e1b10334ebe8bc80003523.ht ml; https://www.skatteverket.se/privat/skatter/fastigheterbostad/fastighetsavgiftfastighetsskatt.4.69ef368911e1304a6 25800013531.html 3 Det svenske skatteverket: http://www.skatteverket.se/foretagorganisationer/skatter/fastighet/fastighetsavgiftfastighetsskatt.4.233f91f71260 075abe88000984.html 4 Lag (2008:826) om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift: http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag-2008826-omskatteredukt_sfs-2008-826/?bet=2008:826 Svar på spm. 353 fra Finanskomiteen/Høyres fraksjon av 17. okt 2011: http://www.statsbudsjettet.no/Statsbudsjettet-2012/Budsjettsporsmal/Skatteravgifter/Hyre353/?all=true&parti= 5 1 Appendix Danmark: Eiendomsskatt utgjør 1,8 prosent av BNP, eller 3,8 prosent av den totale skatteinngangen i 2012.6 I Danmark betales det nasjonal eiendomsverdiskatt på én prosent av eiendomsverdien opp til 3.040.000 kroner, og tre prosent av resten. Skatten har imidlertid i praksis et tak, da skattegrunnlaget er den laveste av tre ulike verdier: enten eiendomsverdien per 1.oktober 2011 nedsatt med 2,5 prosent, eiendomsverdien 1.januar 2002 eller eiendomsverdien 1.januar 2001 pluss fem prosent. Skatten kan bli nedjustert i en rekke tilfeller, blant annet gjelder dette for pensjonister eller mottakere av sosiale ytelser. 7 I tillegg betales eiendomsskatt til kommunen, «grundskyld» på mellom 16 og 34 promille.8 Salg av bolig er skattefritt så lenge man har bebodd leiligheten i løpet av eierperioden. 9 Næringseiendom beskattes ikke. Rentefradrag: I Danmark reduseres skatten med 33 prosent av renteutgiftene. Fra 2012 trappes rentefradraget gradvis ned for renteutgifter over 50 000 kroner. Når de nye reglene er fullt ut innfaset i 2019, vil skatten reduseres med 33 prosent av renteutgiftene opp til 50 000 kroner og med 25 prosent av renteutgiftene over 50 000 kroner.10 USA: Eiendomsskatt utgjør 3 prosent av BNP, eller 12,2 av den totale skatteinngangen i 2012,11 Andelen eiendomsskatt av den totale skatteinngangen økte etter finanskrisen. Nesten alle stater og distrikter skattlegger eiendom, inkludert land, næringseiendom, og bolighus. Skattegrunnlaget og skattesatsen bestemmes av verdien på eiendommen, og varierer i veldig stor grad mellom ulike stater og kommuner. Statene har ulike måter å regulere skatten på for eksempel gjennom skattesats, verdsetting, eller målrettede skattekutt for noen utsatte grupper som eldre eller lavinntektshusholdninger. Fordi eiendomsskatt regnes som en stabil skattekilde, regner mange skattesatsen gjennom å først bestemme ønsket og nødvendig proveny og dermed basere skattesatsen på det. Eiendomsskatt er en stor inntektskilde for distriktene I USA. I 2011 utgjorde skatten 34,6 prosent av de totale inntektene, og 63,9 prosent av den lokale skatteinngangen. 6 OECD Revenue Statistics Database. 2013. Taxes on property as percentage of total taxation, og Taxes on property as part of GDP: http://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=REV 7 Den danske skatteverket: http://www.skat.dk/SKAT.aspx?oId=1823652 8 Paragraf 2, dansk lov om komunal ejendomsskat: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=158270#KapI 9 Det danske skatteverket: https://www.skat.dk/SKAT.aspx?oId=1816681&vId=0 10 Svar på spm. 353 fra Finanskomiteen/Høyres fraksjon av 17. okt 2011: http://www.statsbudsjettet.no/Statsbudsjettet-2012/Budsjettsporsmal/Skatteravgifter/Hyre353/?all=true&parti= 11 OECD Revenue Statistics Database. 2013. Taxes on property as percentage of total taxation, og Taxes on property as part of GDP. 2 Appendix Skatt på bolig utgjør omtrent en fjerdedel av husholdningenes utgifter. Tall fra «American Community Survey» viser at den egenrapporterte skattebyrden på eiendom varierer mellom 0,2 prosent og 3,1 prosent av boligverdien. De flest betaler mellom 0,5 og 1 prosent av boligverdien i skatt. Disse satsene varierer ifølge undersøkelsen mye mellom ulike regioner. I Nordvest og enkelte deler av Midtvesten har særlig høye satser. Rentefradrag: USA har et rentefradrag for boliglån, dog med en rekke begrensninger.12 Storbritannia: Eiendomsskatt utgjør av 4,2 prosent av BNP, eller 11,8 prosent av den totale skatteinngangen i 2012. Boliger skattlegges først og fremst gjennom den såkalte fylkesskatten «Council tax». Skattegrunnlaget fastsettes av lokale myndigheter. Basert på markedsverdien grupperes boliger, og ulik skattesats blir satt for de ulike verdigruppene. Ved beregningen av skatten tas det også med i betraktningen om husholdningen består av flere eller færre enn to voksne. Husholdninger bestående av kun én person får 25 prosent lavere skatt.13 Det diskuteres nå å innføre en progressiv såkalt «mansion tax» på boliger over to millioner pund. Tidligere har det vært snakket om en skattesats på én prosent ved en slik skatt. 14 Eiendom skattes også gjennom dokumentavgift på mellom 1 og 4 prosent (med et bunnfradrag) avhengig av salgssummen.15 Så lenge man har bodd i boligen selv er salg skattefritt. Rentefradrag: Det gis ikke rentefradrag for lån i Storbritannia lenger.16 Det amerikanske skatteverket: http://www.irs.gov/publications/p936/ar02.html 13 Offisielle regjeringssider i Storbritannia: https://www.gov.uk/browse/housing/council-tax; http://www.which.co.uk/money/tax/guides/council-tax/understanding-council-tax/ 14 Nyhetssak I BBC, 6/10 – 2014: http://www.bbc.com/news/business-29326057 15 Offisielle regjeringssider i Storbritannia: https://www.gov.uk/stamp-duty-land-tax-rates 16 Offisielle regjeringssider i Storbritannia: http://www.hmrc.gov.uk/manuals/pimmanual/pim2105.htm 12 3 Appendix Appendix 5: Fordelingseffekt Dagens kommunale eiendomsskatt er i utgangspunktet proporsjonal, det vil si at skattens andel av skattegrunnlaget (boligen), er lik for alle boliger. Imidlertid kan boligskatten i flere tilfeller bli regressiv. Dette fordi høyinntektshusholdninger bruker mindre av sin inntekt på utgifter til bolig. Bunnfradradrag og differensierte satser kan gjøre eiendomsskatten mer progressiv. Det har blant annet eiendomsskatteutvalget vist. En simulering av fordelingsvirkningene av maksimal eiendomsskattesats (sju promille) for kommunene viste at det medførte en størst gjennomsnittlig økning i gjennomsnittsskatten for husholdninger med bolig på det laveste inntektsnivået. En av forklaringene er at likningsverdiene på bolig ifølge utvalgets beregninger er «relativt høyere i forhold til personinntekten for husholdninger med lave personinntekter sammenlignet med husholdninger med høyere inntekter».1 Utvalget viser til at boligkonsumet øker med økende inntekter, men økningen i boligkonsum er relativt mindre enn inntektsøkningen. At boutgifter som andel av inntekt synker med økende inntekt viser også forbruksundersøkelser fra Statistisk sentralbyrå (se under). Mens husholdningene i laveste inntektsdesil bruker 37,8 prosent av inntekten på bolig, lys og brensel, er det samme tallet for de tre øverste inntektsdesilene 27,7 prosent.2 NOU 1996:20 Arveavgift, sd 86. http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/1996/nou-1996-20.html?id=116120 2 Forbruksundersøkelsen, 2012. SSB. Utgift per husholdning per år, etter inntektsstørrelse. 1 1 Appendix Eiendomsskatteutvalget analyser viser videre at bunnfradrag kan gjøre eiendomsskatten progressiv, slik at de husholdningene med lavest inntekter får lavere eiendomsskatt i prosent av inntekten sin, mens de husholdningene med høye inntekter vil betale mer i eiendomsskatt i prosent av inntekten sin. Utvalget skriver selv at det kan trekke i retning av at eiendomsskatten kan egne seg som fordelingspolitisk virkemiddel. Utvalget diskuterer også boligskattens relevans som fordelingspolitisk virkemiddel i lys av at boliger er et immobilt skattegrunnlag. De peker på at økt globalisering kan gjøre det vanskelig å opprettholde beskatningen av mer mobile skattegrunnlag, og at det særlig vil være skattytere som høye formuer eller inntekter som har ressurser og incentiver til å flytte midlene sine til andre land med lavere skatt. At «skattyter vanskelig kan tilpasse seg slik at eiendommen unngår eiendomsskatt», og at eiendomsskatten er «robust, dvs at det ikke er mulig å foreta tilpasninger slik at en slipper å betale skatten»3 gjør at utvalget mener «eiendomsskatten kan ha gunstige fordelingsvirkninger».4 Som vi viste til tidligere, konkluderer utvalget med at eiendomsskatten fortsatt burde være frivillig kommunal. Det innebærer at to boligeiere med eiendommer til lik verdi kan betale ulik skatt fordi de bor i forskjellige kommuner. Fordi «Fordelingshensyn normalt tilsier at skatten ikke bør avhenge hvor i landet skatteobjektet finnes (…) trekker dette i retninger av at staten bør ha ansvaret for fordelingspolitiske virkemidler (…)»5. De peker på at fordelingshensyn normalt tilsier at skatten ikke bør avhenge av hvor i landet skatteobjektet finnes, og at det peker i retning av at staten bør ha ansvaret for fordelingspolitiske virkemidler. Gitt at skatten skal være frivillig kommunal er den derfor mindre egnet som fordelingspolitisk virkemiddel, konkluderer utvalget. I tillegg peker de på at eiendomsskatten er en objektskatt som ikke tar hensyn til eierens formue, inntekter eller gjeld, og at det også svekker egenskapene som fordelingspolitisk virkemiddel, mener utvalget. De fraråder videre ordninger med bunnfradrag, og viser igjen til at de mener fordelingspolitikk best drives gjennom inntekts- og formuesbeskatningen. De peker også på at bunnfradrag kan svekke sammenhengen mellom kommunale tjenester og den enkeltes bidrag i eiendomsskatt, noe som vil «svekke velgerkontrollen». I tillegg peker de på at det vil forskjellsbehandle ulike typer eiendommer. NOU 2009: 10. Fordelingsutvalget, sd 91: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2009/nou-2009-10.html?id=558836 3 4 5 Idem, sd 160 Idem 2 Appendix Fordelingsutvalget (2009) mener imidlertid boligmarkedets virkemåte og politiske tiltak for å påvirke denne kan ha stor fordelingsmessig betydning, og konkluderer med at det er «(..) betydelige muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet gjennom en boligskatt»6. Utvalget viser at utviklingen i boligmarkedet er en viktig driver for forskjeller i inntektsfordelingen. Utvalget viser til at både boligvolum og boligstandard har økt kraftig, men at det er skjevt fordelt mellom generasjoner, grupper med høy og lav inntekt, og mellom ulike deler av landet. De peker på at situasjonen på boligmarkedet har blitt vanskeligere for mange, spesielt ungdom, førstegangsetablerere og lavinntektsgrupper, som følge av den langvarige og sterke økningen i boligprisene. Utvalget viser derfor til at en boligskatt gir muligheter til å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet, men også at den vil gi økonomiske muligheter til å prioritere andre viktige fordelingspolitiske områder. Fordelingsutvalget mener at den skattemessige favoriseringen av bolig har ført til overinvesteringer i bolig og dermed trolig har ført til en svært høy prisvekst på bolig. De mener det er lite tvil om at manglende beskatning har gjort svingningene i boligprisene større enn de ellers ville ha blitt og at det har «(…)viktige konsekvenser for inntektsfordelingen».7 Blant annet peker de på at konjunktursituasjonen når man kommer inn på boligmarkedet kan ha stor betydning for inntektene over livsløpet. At manglende boligbeskatning er en kilde til prissvingninger i markedet, har også instanser Det internasjonale pengefondet (IMF)8 Reduserer man svingningene i boligmarked vil god timing for inntreden i boligmarkedet bli mindre viktig i framtiden, konkluderer utvalget. Utvalget peker dessuten på at skattefordelene til de som eier bolig innebærer en betydelig omfordeling fra dem som ikke eier bolig, og fra de som bor i rimelige boliger til de som bor i dyre boliger. En SSB-studie fra 20089 viser blant annet at husholdninger som leier bolig oftere har lav inntekt sammenlignet med husholdninger som eier boligene de bor i. Statlige subsidier til boligeiere er altså en overføring til dem som har 6 7 Idem, sd 298 Idem World Economic outlook (2008): «The Changing Housing Cycle and the Implications for Monetary Policy». IMF : https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2008/01/pdf/c3.pdf 8 Nesbakken, Runa: Selveiernes boligkonsum og vekt i KPI. Estimeringer og diskusjon av metode. SSB 2008/2009: https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/rapp_200809/rapp_200809.pdf 9 3 Appendix mest. Samtidig bruker Norge lite på boligpolitiske tiltak til dem som har minst. I 2009 var sosiale boutgifter 0,2 prosent av BNP, mens snittet for OECD var på 0,7 prosent. 10 Fordelingsutvalget oppsummerer også at fjerningen av fordelingsbeskatningen av bolig, som skulle få flere unge inn på boligmarkedet, antakeligvis fikk motsatt effekt: De som eide bolig fikk størsteparten av skatteletten veltet over i verdien av egen bolig, noe som gjorde det vanskeligere for de utenfor å komme inn. Derfor tror de det vil være dem utenfor boligmarkedet som har mest å hente på å innføre en boligskatt. 10 OECD Social Expenditure, aggregert data: http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_AGG 4 Appendix Appendix 6: Utforming av eiendomsskatt Obligatorisk eller frivillig, statlig eller kommunal? Ulike innfallsvinkler til hva man skal oppnå ved en eiendomsskatt påvirker svaret på det innledende spørsmålet. Skatteutvalget (2003) foreslo økt fordelsbeskatning av bolig, men subsidiært en obligatorisk eiendomsskatt i tillegg til dagens kommunale eiendomsskatt. Utvalget tok ikke stilling til om en obligatorisk eiendomsskatt burde være kommunal eller statlig, men at en obligatorisk eiendomsskatt burde suppleres med en frivillig kommunal del opp til en maksimalsats.1 Eiendomsskatteutvalget (1996) gjorde en grundig analyse av fordelene og ulempene ved de ulike alternativene for styring av en boligskatt. De viser til at argumentet om at det i et nøytralt skattesystem er plass for ekstra skattlegging av fast eiendom sammenlignet med finanskapital, taler for at eiendomsskatten bør gjelde generelt og med ensartede skattesatser. Det overholdes både gjennom en statlig og kommunal eiendomsskatt, gitt at kommunene har samme obligatoriske skattesats. Konklusjonen om at kommunal skatt er å foretrekke, bygger de blant annet på økonomisk teori som viser at nytten av et kommunalt tjenestetilbud blir høyere jo «tettere sammenheng det er mellom tilbudet av og etterspørselen etter tjenester». Ved kommunal eiendomsskatt kan kommunene tilpasse det kommunale tjenestenivået til skatteinntektene selv om skatten gjøres obligatorisk og med like skattesatser for alle kommuner. Utvalgets flertall går likevel inn for en frivillig kommunal eiendomsskatt, fordi de legger avgjørende vekt på kommunal frihet i skattepolitikken.2 At skatten bør være kommunal argumenterer også økonomiprofessor Lars-Erik Borge ved NTNU for. Ved å belyse eiendomsskatten utfra public choice-teori finner Borge at eiendomsskatten bør være eksklusiv kommunal fordi den bidrar til å disiplinere kommunepolitikerne. Han viser til at beskatningsfrihet i eiendomsskatten gir god velgerkontroll blant annet fordi den er synlig for skatteyterne fordi den betales på egen giro. At den er upopulær er også et incitament for at velgerne er mer tilbøyelige til å holde kontroll. Borge har dessuten, i samarbeid med professor i samfunnsøkonomi Jørn Rattsø, vist at kommuner med lokal eiendomsskatt har bedre tjenesteproduksjon enn andre slik Eiendomsskatteutvalget skisserer, ved å undersøke den kommunale avløpssektoren. Kommuner med eiendomsskatt har 20 prosent lavere enhetskostnader enn andre kommuner. NOU 2003:9. Skatteutvalget: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2003/nou-2003-9.html?id=381734 1 NOU 1996:20. Ny lov om eiendomsskatt: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/1996/nou-1996-20/7.html?id=116127 2 1 Appendix I spørsmålet om en frivillig eller obligatorisk skatt argumenterer Borge for det første: Dersom man legger opp til å øke eiendomsskatten slik at den i framtiden blir en betydelig finansieringskilde for kommunene må den kombineres ved at andre kommunale skatter og overføringer reduseres. Fordi det vil tvinge kommunene til å benytte seg av muligheten til å skrive ut eiendomsskatt, vil den trolig bli innført i de fleste kommuner selv om den ikke gjøres obligatorisk. Dersom det ikke legges opp til en økning i boligskatten, mener Borge en obligatorisk eiendomsskatt vil være et godt verktøy for å sikre nøytralitet i kapitalbeskatningen.3 De faglige argumentene i diskusjonen om en kommunal eller statlig eiendomsskatt vi har presentert, peker i retningen av det første. Det er imidlertid fordi størst vekt er blitt lagt på hensyn som kommunal frihet og nær sammenheng mellom skatt og tjenester. Veier man fordelingshensynet tyngre, går konklusjonen mer i favør av en nasjonal eiendomsskatt. Eiendomsskattutvalget er derfor ikke udelt positive til eiendomsskatt som et fordelingspolitisk virkemiddel. Det skyldes imidlertid at de i spørsmålet om eiendomsskatt har veid hensynet til sammenhengen mellom tilbud og etterspørsel av tjenester tyngre enn fordeling, og dermed konkludert med at eiendomsskatten bør være frivillig kommunal. Det innebærer at to boligeiere med eiendommer til lik verdi kan betale ulik skatt fordi de bor i forskjellige kommuner. Da svekkes ifølge utvalget fordelingseffekten4, og viser at (…) staten bør ha ansvaret for fordelingspolitiske virkemidler (…)»5. I notatet vårt har vi dermed vist at skatten bør være statlig dersom den skal få best mulig fordelingspolitisk effekt. For oss veier det fordelingspolitiske argumentet tyngst, og vi anbefaler derfor at økt boligbeskatning, uansett hvilken modell man velger, skjer i statlig regi. Borge, Lars-Erik. Eiendomskatten: Statlig eller kommunal? Obligatorisk eller frivillig? Økonomisk forum nr. 9 2004: http://www.svt.ntnu.no/iso/Lars.Borge/eiendomsskatt.pdf 4 I tillegg peker de på at eiendomsskatten er en objektskatt som ikke tar hensyn til eierens formue, inntekter eller gjeld, og at det også svekker egenskapene som fordelingspolitisk virkemiddel. Disse utfordringene tar vi opp i avsnitt 4.4.6 5 NOU 1996:20. Ny lov om eiendomsskatt, sd 160 3 2 Appendix Appendix 7: Deler av tallmateriale utarbeidet av SSB på oppdrag fra tankesmien Agenda. Boligformue, primær- og sekundærboliger. Antall husholdninger under 1 millioner kroner 1 - 1,5 millioner kroner 1,5 - 2 millioner kroner 2 - 2,5 millioner kroner 2,5 - 3 millioner kroner 3 - 3,5 millioner kroner 3,5 - 4 millioner kroner 4 - 4,5 millioner kroner 4,5 - 5 millioner kroner 5 - 6 millioner kroner 6 - 7 millioner kroner 7 - 8 millioner kroner 8 - 9 millioner kroner 9 - 10 millioner kroner 10 millioner eller mer Alle 63 485 170 004 262 474 283 513 232 347 158 185 110 365 77 787 55 605 70 384 39 807 22 819 13 553 8 188 17 638 1 586 154 Boligformue (000 000) 48 329 217 616 461 045 637 056 635 170 511 425 412 265 329 608 263 269 383 658 256 881 170 161 114 651 77 447 238 044 4 756 625 1
© Copyright 2024