I statens tjänst – så påverkas invandrarorganisationer av
I statens tjänst – Så påverkas invandrarorganisationer av politiska krav och förväntningar Roberto Scaramuzzino Den här rapporten ges ut av Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället www.sektor3.se Grafisk form: Lina Rengius Persson Omslag: Kalle Magnusson Stockholm, 2013 4 Sektor3 -‐ tankesmedjan för det civila samhället synliggör, granskar och väcker debatt om förutsättningarna för och betydelsen av civila samhällets organisationer. Utgångspunkten är att Sverige behöver mer av den kraft som finns i allt från knattefotboll till kooperativa företag och ideella organisationer. Genom egna rapporter, seminarier, rundabordssamtal och andra aktiviteter vill vi lyfta och vrida på perspektiv. Den här rapporten är en del av Sektor3:s temaområde Välfärdens förnyelse. Tillsammans med Samhällsengagemang i förändring och Skapandet av identitet utgör det vårt fokus i debatten om det civila samhället under 2013. Läs mer om Sektor3 och våra temaområden på www.sektor3.se 5 Om författaren Roberto Scaramuzzino disputerade nyligen på Malmö Högskola med avhandlingen som denna rapport bygger på. Han är numera lektor och forskare i socialt arbete vid Socialhögskolan, Lunds Universitet och delaktig i forskningsprogrammet "Bortom välfärdsstaten: europeiseringen av det svenska civilsamhällets organisationer" (Vetenskapsrådet). Hans forskningsintressen inkluderar förändringar i välfärden och integrationen och det civila samhällets roll i olika länder. 6 Innehållsförteckning Förord Introduktion Bakgrund Studieobjekten och metoden Invandrarorganisationer, välfärd och integration Sverige och Italien – Olika system och olika utmaningar Bidragssystemen Att producera välfärdstjänster Att samtala med staten Vilken pågående och framtida utveckling i Sverige? Referenser 7 9 13 15 17 20 23 26 34 44 54 64 8 Förord Politikens förväntningar på föreningslivet och civila samhället har förändrats kraftigt under de senaste åren. När det civila samhället idag kommer upp i den politiska debatten är det ofta snarare som en lösning på välfärdens utmaningar än som en tredje kraft i samhället som gör människor delaktiga utifrån engagemang och vilja att påverka den egna livssituationen. Politiken tycks främst fokusera på att ge fler aktörer i det civila samhället möjlighet att utföra offentligt finansierade tjänster, bidra till kommuners integrationsarbete eller agera medlare mellan staten och medborgarna. Föreningslivet har börjat ses som en förlängd arm av staten, en slags ideella konsulter och välfärd. 9 Ett tydligt exempel är synen på etniska föreningar. Den här rapporten bygger på omfattande forskning om samspelet mellan invandrarföreningar och det offentliga. I resultaten är det tydligt att etniska föreningar allt mer sällan efterfrågas av det offentliga på grund av vem, vad eller hur många man representerar. Istället är föreningarnas expertis i sakfrågor, som utförare av tjänster eller rådgivare i kommunens ärenden. En organisations styrka ligger alltså i politikernas ögon allt mindre i hur många medlemmar man har, utan istället i hur väl man kan visa att man har kompetens i en viss fråga. Att se ideella organisationer som ett instrument för det offentliga är ett tydligt avsteg från hur vi tidigare gjort i Sverige. Utvecklingen aktualiseras av den pågående debatten om vem som ska ansvara för den svenska välfärden. Resultaten i den här studien visar att omgivningen och de förutsättningar som organisationerna verkar i får avgörande konsekvenser för vad de faktiskt gör och vilken roll de har i välfärden. När man som nu förändrar förutsättningarna påverkar det inte bara organisationerna utan även vilka samhällseffekter som organisationerna ger. Det är naivt att tro att detta skifte i perspektiv inte innebär stora konsekvenser för både föreningslivet och det offentliga. En ideell förening går inte att likställa med ett företag i jakt på nya marknader. En förening skapas för att uppfylla ett syfte som kan vara att bidra till det lokala kulturlivet, skapa gemenskap och sammanhang för medlemmarna eller samla människor med ett visst intresse. Självklart kan det också vara att bidra till att nyanlända invandrare får jobb eller stödja hemlösa – men det är långt ifrån alltid som 10 kommunens vilja och organisationens syfte stämmer överens. Mycket tyder på att civila samhället inte heller uppfyller politikens förväntningar. Den här rapporten visar att civilsamhället inte verkar vara beredda att axla välfärdsmanteln från politikernas välvilliga händer. Utifrån dagens förutsättningar saknar föreningarna ofta både intresse och möjligheter att driva välfärd på de premisser som formulerats av det offentliga. Om man på allvar vill se fler ideella aktörer eller företag med vinstbegränsning måste de få skapa välfärdsverksamheter utifrån sina egna drivkrafter. Medan ett företag vill göra vinst och expandera verksamheten letar ideella och icke-vinstdrivande efter samhällsförändring, inflytande och demokratiarbete. Den här rapporten ger ytterligare insikter i hur politiska förutsättningar påverkar ideella organisationer och i förlängningen samhället i stort. Vi hoppas att rapporten ska bidra till att bredda debatten om synen på det civila samhällets roll i välfärden. Anna Ardin Välfärdsansvarig på Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället 11 12 Introduktion Att individer organiserar sig utifrån att de har ett gemensamt ursprung i ett annat land är inget nytt fenomen. Så länge migration har förekommit har fenomenet ”invandrarorganisation” också funnits i de länder migranterna har valt att bosatta sig. Dessa frivilliga sammanslutningar av individer har ofta haft olika funktioner, historiskt men också beroende av vilket land människorna kommit ifrån, och kanske än viktigare: vilket land de har valt att bosätta sig i. Vi vet från tidigare forskning att olika system för att organisera välfärden, olika system för integrationen av nya medlemmar i samhället, samt olika system för grupper att få sin röst hörd, påverkar hur invandrarorganisationer ser ut, vad de arbetar med och hur de arbetar (Mikkelsen 2003). Detta gäller förövrigt hela det organiserade civila samhället 13 (jmf. Salamon m.fl. 2004), vilket invandrarorganisationer tillhör. Historisk forskning visar att invandrarorganisationer i Amerika vid förra sekelskiftet, innan välfärdsstatens genombrott, fungerade i mångt och mycket som privata välfärdsinstitutioner med ansvar för till exempel mödravård, sjukvård, sysselsättning, arbetslöshets- och sjukförsäkring, äldreomsorg, hjälp till återvändande samt begravning (Moya 2005). När många av dessa funktioner efter hand togs över av staten fortsatte invandrarorganisationer att spela en viktig roll. Denna roll kunde dock te sig olika beroende av hur man i det enskilda landet hade valt att organisera välfärdssystemet såväl nationellt som lokalt. Detta speglade och speglar också hur relationen mellan stat, marknad, familj och ideell sektor utformats. Invandrarorganisationer fick således hitta, eller tilldelas, en ny plats i de nya välfärdsstatliga arrangemangen. I vissa länder, till exempel Storbritannien, behöll dessa organisationer en viktig roll i att producera de välfärdstjänster som de grupper de representerade hade behov av, ofta i samspel med lokala och nationella myndigheter. I andra länder, till exempel Sverige, fokuserade de mer på att upprätthålla kontakten med det egna landet och den egna kulturen. Ofta fick de också funktionen att företräda den egna gruppens intressen gentemot samhället och myndigheterna. Inte minst i Sverige har invandrarorganisationerna blivit en allt mer integrerad del av den nationella ideella sektorn. Samtidigt är det tydligt att mycket håller på att förändras inom flera områden som är viktiga för dessa organisationer. Inom välfärdsområdet har det under de senaste åren skett en omfattande avreglering där det har uppstått möjligheter för 14 organisationer inom det civila samhället att ta sig an en roll som serviceproducent. Inom integrationsområdet finns det också en mycket tydligare uttalad ambition att samverka med det organiserade civila samhället i vad som numera kallas mottagande och etablering av nyanlända. Dessutom finns det en stark ambition att involvera det organiserade civila samhället i politiska processer på olika nivåer, allt ifrån beslutsprocesser på nationell nivå (olika civila dialoger) till hur lokala insatser ska utformas (brukarmedverkan). En viktig fråga är vad en sådan utveckling har för konsekvenser för invandrarorganisationer som samlar och mobiliserar grupper som ofta är föremål för olika sociala insatser, inte minst inom integrationspolitiken. Bakgrund Denna rapport är baserad på min avhandling i socialt arbete ”Equal Opportunities? – A Cross-national Comparison of Immigrant Organisations in Sweden and Italy”, som försvarades vid fakulteten för hälsa och samhälle, Malmö högskola, den 19 oktober 2012. Huvudtemat i rapporten är invandrarorganisationer i Sverige och Italien: deras roll i samhället idag samt hur de påverkas av sin omgivning. Omgivningen består i det här sammanhanget av tre olika system som syftar till: 1. att ge olika samhällsgrupper möjlighet till inflytande (intresserepresentation) 2. att garantera människors grundtrygghet (välfärd) 3. att inkludera människor i samhället (integration). 15 Tidigare forskning har visat att olika sätt att organisera systemen för intresserepresentation, välfärd och integration skapar olika typer av invandrarorganisationer (se till exempel Soysal 1994, Ireland 1994, Odmalm 2004) men vi vet ganska lite om hur detta går till. Min forskning bygger på hypotesen att invandrarorganisationer formas av tillgången till, och sitt sätt att använda sig av så kallade ”politiska möjlighetsstrukturer”. Exempel på sådana strukturer är forum för dialog och inflytande i politiken, offentliga bidragssystem, regler och rutiner för produktion av välfärdstjänster, tillgång till media och offentlig debatt samt skatteregler. Sådana strukturer kan användas av invandrarorganisationer för att göra sin röst hörd och få tillgång till resurser, för att stärka den egna organisationen och dess ställning i samhället samt för att påverka politiken. Att använda sådana strukturer innebär dock alltid ett visst mått av kontroll och reglering då det kan kräva att organisationerna anpassar sig efter vissa regler, följer vissa principer eller arbetar med vissa frågor. För att undersöka hur omgivningen påverkar invandrarorganisationers roll jämför jag invandrarorganisationer i Sverige och i Italien: två länder som skiljer sig åt på flera viktiga områden. Jämförelsen följer därmed en så kallad ”mest-olika-logik” (Blomberg 2008). Länderna skiljer sig åt vad gäller den ideella sektorns roll och utformning, hur välfärden är organiserad och finansierad, typen av invandring och hur man förhåller sig till integrationsfrågor. Detta kommer jag att återkomma till längre fram i rapporten. ”Politiska möjlighetsstrukturer” finns dock inte bara på det nationella planet utan är spridda på olika nivåer, från den lokala till den internationella, i ett så kallat ”flernivåsystem” (jmf. Zincone & Caponio 2006). 16 Denna rapport syftar till att belysa och diskutera hur invandrarorganisationers samspel med ”politiska möjlighetsstrukturer” på olika nivåer påverkar deras röstoch servicefunktion. Detta med särskilt fokus på välfärdsområdet. Rapporten tar på så vis upp ett centralt tema i avhandlingen, sammanfattar dess resultat samt utvecklar ett antal resonemang kopplade till organisationernas sociala välfärdsfunktion. Denna publikations karaktär och omfång gör att metodologiska och teoretiska perspektiv kommer att behandlas relativt kortfattat. För en fördjupad förståelse av dessa perspektiv hänvisas till avhandlingstexten (Scaramuzzino 2012)1. Studieobjekten och metoden Resultaten som presenteras i denna rapport bygger på tre delstudier där varje delstudie fokuserar på ett exempel av samspel mellan invandrarorganisationer och den institutionella omgivningen i Sverige och i Italien. Varje delstudie behandlar samspelet mellan invandrarorganisationer och politiska möjlighetsstrukturer på en viss nivå: EU, lokal och nationell/regional nivå. I varje delstudie jämförs invandrarorganisationers samspel med politiska möjlighetsstrukturer i Sverige och i Italien. 1 Avhandlingen kan fritt laddas ner från Malmö University Electronic 17 Tabell 1. Studiens upplägg Nivå Tema Exempel av politiska möjlighets-‐ strukturer Sverige Italien EU EU som politisk möjlighetsstruktur Equal-‐ programmet Equal-‐ programmet Lokal Lokala politiska möjlighetsstrukturer Malmö Genova Nationell/ Politiska möjlighets-‐ strukturer för deltagande i politiska beslutsprocesser Dialogprocessen inom integrations-‐ området Regionalt råd för integrationen av utländska invandrade medborgare Regional Den första delstudien handlar om invandrarorganisationers deltagande i ett EU finansierat program kallat Equal som pågick från 2001 till 2007. Programmet finansierade så kallade ”utvecklingspartnerskap” av offentliga, privata och ideella organisationer. Studien fokuserar på EU som en ny möjlighetsstruktur. Den andra delstudien fokuserar på den lokala nivån och handlar om invandrarorganisationers samspel med politiska möjlighetsstrukturer i två städer: Malmö i Sverige och Genova i Italien. Den tredje delstudien handlar om invandrarorganisationers samspel med politiska möjlighetsstrukturer för inflytande i politiken. För Sveriges del har jag valt dialogprocessen som ledde till ”Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Sveriges Kommuner och Landsting” 2008. För Italien har jag valt 18 ”Det regionala rådet för integrationen av utländska invandrade medborgare” i regionen Liguria. Dessa exempel på politiska möjlighetsstrukturer har valts för att de så mycket som möjligt liknar varandra mellan länderna och därför ger så stor jämförbarhet som möjligt: 1) det svenska och det italienska Equal-programmet är nationella implementeringar av samma EU program, 2) Malmö och Genova är städer med liknande utvecklingstendenser och delar på många sätt samma utmaningar, och 3) dialogprocessen i Sverige och rådet i Italien befinner sig visserligen på olika administrativa nivåer (statlig och regional) men båda förutsätter samarbete mellan aktörer från både offentlig och ideell sektor, fokuserar på integrationsfrågor och har som syfte att formulera politiska dokument. Materialet består i huvudsak av intervjuer med representanter för invandrarorganisationer samt företrädare för myndigheter och andra civilsamhällsorganisationer. Dessutom har ett antal observationer genomförts samt en stor mängd dokument samlats in. Sammanlagt har 39 invandrarorganisationer involverats i de olika delstudierna. 19 Invandrarorganisationer, välfärd och integration Begreppet ”invandrarorganisation” och dess många varianter både på svenska (invandrarföreningar) och på engelska (immigrants’ organisations) har ofta använts både i svensk (till exempel Bäck 1983, Emami 2003), italiensk (till exempel Paternò 2003, Caselli red. 2006) och internationell forskning (Layton-Henry 1990, Schrover & Vermeulen 2005). Begreppet används dock inte särskilt ofta i den svenska politiska debatten, där man istället pratar om etniska organisationer (se till exempel Ungdomsstyrelsens 20 hemsida2). Ordet ”invandrare” är också ifrågasatt och problematiken kring dess användning uppmärksammades politiskt redan i slutet av 1990-talet. Begreppet ansågs, med rätta enligt min mening, stärka ett vi-och-dom tänkande (DS 2000:43). Även om begreppet kan upplevas som gammalmodigt och inte politiskt korrekt använder jag det i avhandlingen och i denna rapport för att beskriva ett organisatoriskt fenomen som tar sig uttryck på olika sätt i olika länder eftersom begreppet ”etnisk organisation” inte riktigt fångar den mångfald som fenomenet rymmer, inte minst i en italiensk kontext. Som forskare står man ofta inför ett etiskt dilemma, nämligen att å ena sidan undvika den stigmatiserande effekten att peka ut olika grupper som bärare av specifika intressen eller som utsatta för specifika hinder, och å andra sidan hitta begrepp som gör det möjligt att identifiera specifika grupper av individer som vi har anledning att tro upplever liknande problem så som brist på resurser, diskriminering osv. Invandrarorganisation som begrepp har använts för att avgränsa den del av det organiserade civila samhället som är skapad och upprätthålls av den del av befolkningen som har sitt ursprung utanför det land de lever i. I min studie definierar jag invandrarorganisationer utifrån hur de själv definierar sig genom sitt namn och hur de presenterar sig själva i olika dokument, inte minst på sina respektive hemsidor. Jag har använt mig av följande kriterier: 1) organisationen är en civilsamhällsorganisation, 2) de flesta medlemmar är invandrare eller invandrarorganisationer (när det handlar om 2 http://www.ungdomsstyrelsen.se/bidrag (2013-‐01-‐03, 08:45) 21 paraplyorganisationer) och 3) migrationserfarenheten är en viktig del av organisationens kultur och identitet. Definitionen inkluderar bland annat paraplyorganisationer, medlemsbaserade föreningar, kooperativ, sociala företag, fackföreningar samt politiska och religiösa organisationer. Dessa kategorier motsvarar de typer av organisationer som räknas som ”invandrarorganisationer” i de flesta nationella och internationella studier (till exempel Mikkelsen 2003, Moya 2005, Pirni 2006, Hagelund & Loga 2009).3 Jag skiljer mellan tre typer av invandrarorganisationer beroende på hur organisationernas medlemssammansättning ser ut och hur de formulerat sin kollektiva identitet: 1) etniska organisationer (som representerar en utländsk nationell eller etnisk grupp), 2) inter-etniska organisationer (som representerar mer än en utländsk etnisk eller nationell grupp), samt 3) hybrida organisationer (som representerar både invandrare och majoritetsbefolkningen). Invandrarorganisationer har ofta uppmärksammats som multi-funktionella organisationer vilket betyder att deras verksamhet har utvecklats i olika riktningar och utifrån väldigt olika behov. Forskaren John Rex har definierat deras funktioner: 1) att övervinna social isolering, 2) att hjälpa individer att lösa personliga och materiella problem, 3) att kombinera försvaret av gruppens intressen i konflikt och förhandling med det omgivande samhället, och 4) upprätthållandet och utvecklingen av gemensamma identiteter (citerad i Rex & Josephides 1987:19). Huruvida 3 För en förteckning av vilka organisationer som ingår i studien se Scaramuzzino (2012). 22 organisationerna betonar den ena funktionen mer än den andra i sina verksamheter beror på många olika faktorer, däribland nationella och lokala skillnader i intresserepresentation, välfärd och integration. Ett av syftena med denna studie är att visa hur dessa system påverkar invandrarorganisationers funktioner i interaktion mellan organisationerna och deras institutionella omgivning. Sverige och Italien -‐ olika system och olika utmaningar Sverige och Italien representerar något av varandras motsatser beträffande flera relevanta dimensioner. Utifrån ett välfärdsperspektiv delas ansvaret mellan stat, marknad och familj/civilsamhälle på olika sätt i de olika länderna. Sverige har en lång tradition av att välfärdssektorn dominerats av offentliga organisationer. Den offentliga sektorn tar inte bara ansvar för organiseringen av välfärdstjänster utan också för dess produktion i ett decentraliserat system där mycket av ansvaret ligger på kommunerna. Tillgången till dessa tjänster bygger dock på universella rättigheter vilket gör att de lokala variationerna är relativt små. I Italien däremot lämnas ett större utrymme åt familjen och privata aktörer (både vinstdrivande och ideella) att lösa olika problem, och det decentraliserade systemet lämnar utrymme för stora lokala skillnader i service och rättigheter (Lorenz 1994, Kazepov 2008). På integrationsområdet finns det också stora skillnader. Speciellt gäller detta tillgången till individuella rättigheter så som familjeåterförening, politiskt deltagande och medborgarskap. Sverige utmärker sig genom att garantera dessa individuella rättigheter i högre utsträckning än Italien. När det gäller de kollektiva rättigheterna och speciellt rätten att bevara den egna kulturella identiteten är skillnaderna 23 mindre påtagliga. Överlag visar en jämförelse mellan ländernas integrationspolitik att Sverige tydligare närmar sig en mångkulturalistisk modell medan Italien är mer av en hybrid med mer omfattande kulturella grupprättigheter samtidigt som de enskilda individerna inte garanteras en lika trygg tillvaro i landet (Scaramuzzino 2012). Dessa två områden, välfärd och integration, är inte lätta att skilja åt. I jämförelsen mellan de olika länderna har jag, när det kommer till välfärdsområdet, fokuserat på hur den sociala tryggheten garanteras dels utifrån de sociala trygghetssystemen men också vem som har ansvar för serviceproduktion. Vad gäller integrationsområdet har jag fokuserat på vilka individuella och kollektiva rättigheter som garanteras invandrarbefolkningen i landet. Även integrationspolitiken har dock en ”servicedimension” som handlar om olika program, insatser och inte minst service som ska underlätta individers deltagande i samhället. Dessa kan vara antingen specifikt riktade mot invandrare som grupp eller vara en del av den generella välfärden (Hammar 2006). Det kan ibland också vara svårt att skilja integrationspolitik från migrationspolitik i och med att en del av de rättigheter som garanteras invandrare mer kanske handlar om migrationskontroll än integration. Via reglering av uppehållstillstånd och medborgarskap regleras tillträdet till landet där man skapar olika status för icke medborgare (till exempel asylsökande, flykting, skyddsbehövand, gästarbetare, papperslös) förknippade med olika grader av trygghet eller otrygghet. Rättigheter bestäms ofta på nationell nivå men det är ju trots allt på det lokala planet som integration (oavsett vilken innebörd man ger detta begrepp) ska ske. Det är i det lokala 24 som personer med bakgrund i andra länder bosätter sig på ett mer eller mindre permanent sätt, och det är på denna nivå som den etniska och kulturella mångfalden uppstår. De välfärdsarrangemang som utvecklats genom åren på det lokala planet, både vad gäller intresserepresentation och serviceproduktion, har haft som mål att hantera den sociala olikheten i termer av klasskonflikter. De har utformats för att hantera en mångfald som definierats utifrån individers och gruppers position i den kapitalistiska produktionen. Samtidigt står många lokala myndigheter och samhällen idag inför utmaningar som ofta relaterar till en kulturell dimension och till en etniskt definierad mångfald där gamla och nya utmaningar lever sida vid sida och samspelar (Alexander 2004, Odmalm 2004). Gränsen mellan välfärdsfrågor och integrationsfrågor tenderar på så vis att försvinna, speciellt när vissa sociala problem så som arbetslöshet eller fattigdom i högre utsträckning förekommer bland vissa invandrargrupper än inom majoritetsbefolkningen. Då kan välfärdsfrågor och integrationsfrågor lätt blandas ihop, ersätta eller överlappa varandra. Det är i detta spänningsfält som invandrarorganisationer verkar. 25 Bidragssystemen Den svenska folkrörelsemodellen med statliga bidrag till riksförbund som organiserar lokalföreningar har inkluderat även invandrarorganisationer. När den mångkulturella integrationspolitiken lanserades på 1970-talet skapades ett nationellt system för bidrag till invandrarorganisationer. Samma system lever kvar idag, är direkt riktat till etniska organisationer och hanteras av Ungdomsstyrelsen. Detta har lett till att ett antal etniska riksförbund har etablerats i Sverige (53 riksförbund fick bidrag 2010). Kommunala bidrag till etniska organisationer förekommer också på lokal nivå, men i Malmö söker invandrarföreningar samma bidrag som andra organisationer inom den ideella sektorn. 26 Fritidsförvaltningen, Sociala Resursförvaltningen och Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad tillhör de myndigheter som finansierar invandrarorganisationer i Malmö. Det handlar främst om organisationsbidrag, bidrag för lönebidragsanställda, aktivitetsbidrag och projektbidrag. De olika myndigheterna finansierar organisationer och verksamheter som hamnar inom deras ansvarsområde. Mina intervjuer visar dock att mycket av det arbete som invandrarorganisationer bedriver, till exempel läxläsning, stöd i kontakt med myndigheter och öppna verksamheter för barn och unga, ofta inte stämmer överens med ett bidragssystem som är uppbyggt med idrottsrörelsen som modell, med ledarledda aktiviteter med en tydlig start och slut. För en del organisationer skapar dock tillgången till dessa bidrag en viss grundtrygghet och stabilitet vilket kan vara en förutsättning för att kunna söka andra medel. Det finns nämligen, förutom de kommunala bidragen, en hel del andra resurser för invandrarorganisationer att söka för att bedriva olika projekt inom till exempel arbetsmarknadsområdet, hälsoområdet och det sociala området. Dessa bidrag kan sökas antingen enskilt eller tillsammans med andra. Det finns en rad olika tänkbara bidragsgivare och här kan kommunen spela en viktig roll, vilket en kommunal tjänsteman i Malmö förklarar så här: Vi kan inte hjälpa med pengar egentligen men vi kan hjälpa dem att hitta rätt fond och finansiär och på de flesta fonderna, både den europeiska socialfonden, flyktingfonden, allmänna arvsfonden, socialstyrelsens bidragsfond, ungdomsstyrelsens fond och en massa andra fonder ställs krav på att 27 kommunen ska vara med. De måste ha en kontaktperson i kommunen eftersom kommunen står som garant för kvalitet. Och när man ser att kommunen också står med och hjälper till, då finns det en garant också på att det blir en fortsättning efter pengarna tar slut. Och vi har många sådana exempel. Genom att vara medsökare med invandrarföreningar kan kommunen på så vis vara garant för projektens genomförande, kvalitet och fortsättning. Detta är också tydligt i Equal-programmet där många av de partnerskap som fick finansiering från ESF-rådet hade offentliga organisationer som koordinator och stödmottagare (Scaramuzzino m.fl. 2010). Dessa resurser tillföll också ofta lokala organisationer som arbetade i partnerskap och bedrev olika verksamheter. För invandrarorganisationerna betydde ofta deltagandet i dessa partnerskap ett uppsving i resurser och ibland möjligheten att tillfälligt anställa någon i organisationen. Ofta saknades dock långsiktighet och när EU-medlen väl tog slut, blev verksamheterna antingen nedlagda eller fick fortsätta med frivilliga krafter. Sällan kunde bidragen ersättas med nya medel. Många invandrarorganisationer i Malmö verkar ta sig fram med ganska små resurser och enbart ideellt arbete, vilket framkom både i mina intervjuer med representanter för organisationerna men också i intervjuer med andra aktörer: De har dåligt med ekonomi och de har dåligt med tid för att det är ju på fritiden de jobbar i föreningen, ideellt. När de jobbar ideellt har de inga kunskaper och ingen tid att sitta och förbereda verksamheten, få igång nya 28 aktiviteter. Men får de ingen finansiering, då kan de inte heller få möjlighet att utveckla föreningen och hjälpa sina medlemmar. Det är där de behöver hjälp. [Intervju med kommunal tjänsteman] En del organisationsföreträdare förmedlade frustration över att befinna sig i en negativ spiral där avsaknaden av tid och kunskap försvårar möjligheten att söka medel för att just kunna frigöra tid och resurser. Den grundtrygghet som de kommunala bidragen ändå erbjuder invandrarorganisationerna i Malmö blir dock väldigt tydlig i relation till situationen i den italienska staden Genova. I Genova har de flesta invandrarorganisationer inte tillgång till några offentliga medel överhuvudtaget. Att söka offentliga medel kräver registrering i vissa offentliga register, men avsaknaden av kunskap och resurser gör att dessa organisationer har svårt att klara av de administrativa kraven: Bortsett ifrån dessa få organisationer finns det inga andra invandrarorganisationer som är välstrukturerade och organiserade. Och detta hindrar också tillträdet till den finansiering som faktiskt finns för att det saknas en strukturerad förening som har möjlighet att regelbundet hålla medlemsmöte och välja de styrande organen. Det saknas ett huvudkontor för föreningen för att nästan alla de fyrtio som finns saknar huvudkontor, förutom de som har stöd av andra föreningar (…) De har inte personal och de volontärer de har är inte utbildade. De har inte förmåga och möjlighet 29 att planera projekt och söka medel för de anslag som finns. [Intervju med representant för en invandrarorganisation] Invandrarorganisationerna i Genova använder sig av två olika men relaterade strategier för att kunna få tillgång till externa resurser. Å ena sidan kan de få stöd av andra italienska ideella organisationer och till exempel få tillgång till lokal, telefon och dator. Å andra sidan kan de delta i olika projekt som dessa organisationer bedriver. Detta sker dock oftast utan någon formell involvering av invandrarorganisationerna. Det är så kallade ”etniska ledare” som via medlemskap, förtroendepositioner eller anställning i italienska ideella organisationer, kan bedriva verksamheter och via denna dubbla tillhörighet även involvera den egna organisationen och gruppen. De ”etniska ledarna” är nämligen ofta också involverade i majoritetsbaserade italienska ideella organisationer och arbetar med sociala frågor och integrationsfrågor, inte sällan som anställda. Genom denna position kan de använda sig av de kontakter och resurser de förfogar över för att involvera invandrarorganisationen i olika projekt. Även för de italienska invandrarorganisationerna spelar EUmedlen en viktig roll för att kunna bedriva verksamhet. Deltagandet i Equal-programmet betydde ofta ett uppsving för organisationerna, men generellt var detta en kortvarig effekt tills medlen tog slut. Här går att se en tydlig skillnad mellan de etniska organisationerna och de hybrida organisationerna. De hybrida organisationerna verkar i större utsträckning kunna ha deltagit på samma villkor som de andra majoritetsbaserade organisationerna, och de hade därför större möjlighet att fortsätta eller till och med 30 permanenta sin verksamhet. En förklaring är att dessa organisationer i större utsträckning, genom sina italienska förtroendevalda eller medarbetare, förfogar över kontakter och kulturspecifika kompetenser som många etniska organisationer saknar. Att driva en förening är, som du säkert kan förstå, något som kräver även en viss förmåga att hantera byråkratiska mekanismer: ansökningar, tillstånd, finansiering, vilket enligt min mening kräver en inte obefintlig förmåga att hantera den italienska byråkratin. Och jag tror att de som har en annan kultur än vår, den italienska, har svårt. Och här tror jag att man förlorar en del entusiasm. [Intervju med representant för en invandrarorganisation] Intervjupersonen menar att hindren som sätts upp genom krav på en viss administration och förvaltning gör att en del engagemang går förlorad. Svårigheter i att hantera byråkratin på grund av brister i resurser och kompetens är återkommande både hos de svenska och de italienska invandrarorganisationerna. Detta uttrycks av en representant av en invandrarförening i Malmö: I vissa föreningar de har varit ganska duktiga: de har utbildat sig, de har en massa anställda i deras förening och de har jättemånga aktiviteter. Men det är inte alla som gör det. Det har att göra med kunskaper också, vet du. Alltså vilka kunskaper man har för att kunna söka medel. Och de flesta, de här invandrargrupperna som sitter i styrelser de är 31 inte utbildade, deras kunskap är ganska begränsad. Och det kanske är där de missar det här. De behöver utbildning. MIP, Malmö ideella paraplyorganisation, försökte utbilda en gång. Att Malmö Ideella föreningars Paraplyorganisation, MIP, försökte utbilda representanter för invandrarföreningarna visar på invandrarorganisationernas ständiga behov av att förlita sig på stödet av mer erfarna, resursstarka majoritetsbaserade organisationer, ideella som offentliga, för att kunna söka medel. Denna ständiga beroendeställning, antingen av praktiskt stöd för att kunna söka medel eller av direkta bidrag från andra organisationer, skapar en viss otrygghet då det kan vara svårt att säkra resursinflödet. Dessutom försvårar det möjligheten att arbeta med ”empowerment” inom den egna gruppen, då verksamheterna ofta är beroende av de ramar som andra externa aktörer har satt upp för projekten. Ibland kan dessa ramar upplevas som stigmatiserande då ekonomiska bidrag ofta är kopplade till olika sociala problem: Enligt den uppfattningen som jag har fått från dem, vänder de sig mot de föreningar som har utsatta kvinnor eller utsatta grupper som målgrupp och medlemmar och vi känner inte oss faktiskt som utsatta alltså. Det är olika nivåer men vi känner inte oss så. Så vi är inte en ”lämplig” grupp att söka där och vi har inte sökt där. [Intervju med representant för en invandrarorganisation] Samtidigt är de externa resurserna viktiga för invandrarorganisationerna i både Malmö och Genova. Det är 32 det som möjliggör för organisationerna att kunna ta steget från att enbart arbeta med den egna gruppen med kulturrelaterade frågor, eller att enbart vara en förlängning av de etniskt baserade nätverken, till att arbeta med viktiga sociala frågor inom välfärds- och integrationsområdet och på så vis bli en del av det lokala organiserade civilsamhället. Ett kommunalt bidragssystem som i praktiken är tillgängligt även för relativt svaga civilsamhällesorganisationer som invandrarorganisationerna, kan vara förklaringen till att invandrarorganisationer i Malmö är mer etablerade och förankrade i det lokala samhället än deras systerföreningar i Genova. Detta blir tydligt när man försöker kartlägga organisationerna i de två städerna. I Malmö med cirka 300 000 invånare fanns år 2011 59 invandrarorganisationer registrerade hos Fritidsförvaltningen. En person med stor lokal kännedom uppskattade dock att det i själva verket fanns mellan 100 och 150 organisationer i staden. I Genova med dubbelt så många invånare var det svårt att, via de listor som myndigheter förfogade över, identifiera mer än 15 invandrarorganisationer trots att det enligt en uppskattning skulle finnas cirka 300 invandrarorganisationer i staden. Detta visar hur enkelt det är att invandrarorganisationer blir osynliga och svåra att nå utan stöd från offentliga och majoritetsbaserade ideella organisationer. Det verkar vara detta stöd som gör att vissa organisationer lyckas ta sig över tröskeln för att sedan synas i det lokala civilsamhället. 33 Att producera välfärdstjänster De flesta invandrarorganisationer kan definieras som ”socialt inriktade organisationer” i bemärkelsen att de primärt arbetar för ökad välfärd för individer eller grupper (jmf. Blennberger 1993:40). Det finns dock vissa skillnader i hur riksförbunden och de lokala föreningarna arbetar. De flesta riksförbund arbetar för att representera gruppens kollektiva intressen gentemot myndigheter, företag och samhället i stort. De lokala föreningarna utvecklar däremot den sociala inriktningen genom att erbjuda olika tjänster till sina målgrupper. Det kan vara allt ifrån hemtjänst, till språkkurser, läxläsning eller rådgivning av något slag. 34 Sådana verksamheter bedrivs ofta i projektform (jmf. Dahlstedt 2003). En representant för en svensk invandrarorganisation berättade följande: Vi bedrev det här projektet Egenvård (...) Vi jobbade med tio olika läkare i olika områden. Alla var från vår grupp och pratade vårt modersmål, det var jätteviktigt. Vi hade också ett radioprogram i tolv veckor där man ringde direkt och frågade läkare på sitt eget språk (...) Det var invandrarfrågor, kvinnofrågor, frågor om diabetes och andra sjukdomar, barnsjukdomar. Att den offentliga sektorn brister i att uppfylla vissa invandrargruppers behov av hjälp och stöd, påpekades av flera representanter för svenska invandrarorganisationer. Det är inte sällan denna brist blir själva drivkraften bakom att organisationerna bygger upp verksamheter som syftar till att leverera någon form av service till enskilda individer. En representant för en invandrarorganisation i Malmö berättade: Det som vi gör är att vi hjälper den svaga gruppen. Det är tyvärr många bland den äldre gruppen... den äldre gruppen är en grupp som inte kan umgås med till exempel PRO eller andra pensionärer. Det går inte. Därför söker de alltid hjälp någonstans. Det ser vi med det vi gör för dem. När vi svarar kan vi ge dem information. Vi sparar mycket pengar för kommunen. De kommer hit, de behöver tolk, det gör vi för dem. Vi skickar folk med dem till läkaren eller apoteket. 35 Utvecklandet av denna typ av socialt inriktad verksamhet verkar främjas av deltagandet i Equal-programmet. Arbetet med Equal ledde till exempel ofta till att verksamheterna tydligare inriktades mot personer som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden, vilket var i linje med programmets sysselsättningsmål. Equals syfte var nämligen att ”... genom samarbete mellan länderna främja nya metoder för att motverka diskriminering och alla slags ojämlikhet i anknytning till arbetsmarknaden” (Svenska ESF-rådet 2000:1). Samtidigt kan denna mer sociala välfärdsinriktning ibland krocka med organisationernas traditionella mer kulturbevarande funktion. De sociala företagen är en verksamhetsform som en del invandrarföreningar menade kan förena ett behov av att arbeta kulturbevarande och att erbjuda viktiga välfärdstjänster, samt främja sysselsättningen inom den egna gruppen. Dessa tre skilda funktioner uppmärksammades av en representant av en invandrarorganisation som berättade varför deras projekt, att bedriva hemtjänst på det egna modersmålet, var viktigt för sysselsättningen: ”... jo våra medlemmar de är alla kunder på arbetsförmedlingen (skrattar) (...). Hos oss blir detta, som annars räknas som en brist hos folk, att man har ett annat modersmål, en tillgång”. Sysselsättningsmålet var dock inte överordnat andra mål menade samma intervjuperson: ”vi har som ett av syften det här med sysselsättning, men det är bara ett av dem och brukarperspektivet är det viktiga”. Genom det sociala företaget kan föreningarna alltså erbjuda service till personer som är i behov av hjälp samtidigt som de har behov och möjlighet att anställa personer som annars har svårt att komma ut på arbetsmarknaden. Dessutom bidrar 36 denna typ av verksamhet till att stärka och bevara gruppens kulturella och språkliga identitet. Drivkraften att producera välfärdstjänster utifrån den egna gruppens specifika behov låg bakom bildandet av utvecklingspartnerskapet Ny Ekonomi och Socialt Entreprenörskap (NESE) i Equal-programmet. Målet med detta partnerskap var att: Förändra och skapa nya och varaktiga arbetstillfällen inom den sociala ekonomin och utveckla integrationsvägar för utsatta eller mindre gynnade grupper, hitta nya organisatoriska lösningar i samarbetet mellan offentlig sektor och social ekonomi för att komma bort från tillfälliga projektlösningar, utarbeta en spridningsbar strategi, i vilken nya arbeten skapas och marginaliserade grupper får arbete, genom att verksamheter kan växa utifrån gruppers egna behov och medverkan. [NESE ansökan] Att starta denna typ av verksamhet inom det civila samhället, speciellt när invandrarorganisationer var initiativtagare, visade sig vara ganska svårt, enligt partnerskapets koordinator: Inom omsorgen används begreppet kvalitet i princip synonymt med materiell standard. När en muslimsk förening ville starta äldreomsorg ansågs mänskliga värden, som att personalen talade samma språk som åldringarna och att de skulle serveras traditionell mat, viktigare. Eftersom den offentliga förvaltningen har 37 tolkningsföreträde och gör upphandlingarna uppstod en form av diskriminering (…) När en svensk föräldragrupp vill starta ett dagis i centrala Göteborg hurrar politikerna, men när en somalisk grupp vill göra samma sak är responsen en annan, säger han (Svenska ESFrådet 2006:40-42) Svårigheten att bilda denna typ av verksamhet för etniska organisationer har uppmärksammats även tidigare (Wood 2007) och utifrån resultaten av mina delstudier kan det tolkas dels utifrån en organisatorisk svaghet hos dessa föreningar, men också utifrån ett ointresse och ibland ett motstånd mot den typ av ”mervärde” som dessa organisationer kan tillföra de välfärdstjänster som produceras. Det skulle kunna tolkas som att det finns en rädsla för att denna typ av välfärdstjänster har en segregerande effekt snarare än integrerande, och paralleller kan dras till de diskussioner som har uppkommit i samband med etableringen av konfessionella friskolor där forskningen visar hur speciellt muslimska friskolor väcker motstånd (Qvarsebo kommande). Samtidigt är det tydligt att flera invandrarorganisationer bedriver olika former av samhällsinriktade verksamheter med stöd av det offentliga, ofta i projektform. I samarbete med Malmö stad och andra föreningar arbetar man med sociala frågor som berör integration, hälsa, ekonomi och demokrati. Man erbjuder olika utbildningar, radiosändningar på olika språk, idrottsaktiviteter, bibliotek med litteratur på andra språk och rådgivningscenter. Inom missbruksområdet erbjuds b.la. utbildning, seminarier, läger, föreläsningar, 38 hembesök och rehabilitering. Vidare arbetar man för att bekämpa hedersrelaterat våld (Scaramuzzino 2012). Medan de svenska invandrarorganisationerna i stor utsträckning arbetar som komplement till den offentligt producerade välfärdsservicen, oavsett om det handlar om egenfinansierade verksamheter eller i samarbete med det offentliga, spelar de italienska invandrarorganisationerna en mer central roll i att garantera social trygghet till olika grupper som faller igenom de grovmaskiga sociala skyddsnäten. De etniska nätverken i Italien spelar en viktig roll i att garantera olika grupper service inom skilda områden som ligger i kärnan av välfärden så som ekonomiskt stöd, bostad, arbete med mera. Även då dessa organisationer involveras i produktionen av välfärdstjänster med stöd av det offentliga, sker detta inom det sociala arbetets kärnområde. I Genova involverade man till exempel invandrarorganisationer för att hitta familjehem med samma etniska och kulturella bakgrund som de barn och unga som skulle placeras av socialtjänsten. Även den första informationsbyrån för invandrare i Genova hade sitt ursprung i ett samarbete mellan lokala invandrarföreningar, majoritetsbaserade civilsamhällsorganisationer och de kommunala myndigheterna, vilket påpekades av en representant för en invandrarorganisation: I alla föreningarna fanns en representant som var tvungen att ta ledigt från sitt arbete för en timme eller två när en landsman kom med ett problem för att kunna följa med och agera tolk. Och till slut så sa man ”Varför kan vi inte skapa en struktur i samarbetet med Kommunen 39 i Genova som på daglig basis tar sig an dessa problem?”. Ett ställe där invandraren går och får svar på sina problem. Och detta blev verkligt 1992. Informationsbyrån i Genova kan ses som en hybrid organisation i form av en avknoppning av en italiensk majoritetsbaserad ideell organisation, men som administreras av invandrare i samarbete med kommunen i Genova. Även personalen på denna byrå är invandrare med relevant utbildning samt ett antal volontärer. Byrån erbjuder service inom följande områden: mottagande inom socialtjänsten, stöd för akuta behov, juridisk rådgivning, arbetsförmedling, råd och stöd att finna en bostad, information och stöd för rätten till utbildning och professionell träning, tolk och kulturell medling. Under uppbyggandet av verksamheten blev det samtidigt uppenbart att de etniska organisationerna inte hade organisatorisk styrka att driva denna verksamhet på egen hand utan stöd från etablerade italienska ideella organisationer. En representant för en invandrarorganisation menade: ”de (invandrargrupperna) var inte tillräckligt väl organiserade och strukturerade för att kunna administrera en sådan grej, en liknande struktur. För att vi pratar om personer som inte arbetar som volontärer utan är avlönade och på så vis ett riktigt företag som kräver en riktig administration och stort ansvar”. Det italienska systemet verkar på så vis mer öppet för att involvera invandrarorganisationer i produktionen av välfärdstjänster, samtidigt som det blir uppenbart att organisationerna saknar de organisatoriska förutsättningarna att ta på sig huvudansvaret. Att andra majoritetsbaserade 40 ideella organisationer, ofta kopplade till arbetarrörelsen eller till katolska kyrkan, har en sådan framträdande roll hänger ihop med den italienska modellen, i vilken den ideella sektorn har en tydlig servicefunktion i nära samarbete med det offentliga i nätverksliknande former och med ibland ganska luddiga gränser mellan olika professioner och mellan civilsamhälle och stat (Ambrosini 2007). Den svenska lokala serviceproduktionen kännetecknas istället av en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och ideell sektor (Brommé 2007). Samtidigt som man ser en tydlig trend där invandrarorganisationers eventuella förmåga att bidra till en bättre integration efterfrågas, upplever de flesta organisationer både i Sverige och i Italien en svårighet att konkurrera med andra majoritetsbaserade ideella eller privata organisationer när det gäller att ta sig an en roll som utförare av välfärdstjänster. Detta är mest tydligt för de organisationer som har försökt att ta sig in på denna ”marknad”, trots att organisationerna verkar ha god kännedom om olika brukares behov och de brister som dessa grupper upplever hos de offentligt producerade tjänsterna. Det finns dock intressanta exempel från Italien där invandrarorganisationer har lyckats påverka utvecklingen av serviceutbudet på ett sätt som motsvarar behoven som finns hos de grupper de representerar. Detta påminner samtidigt om hur servicen för invandrare växte fram under uppbyggnaden av den svenska integrationspolitiken, och inte minst om etableringen av så kallade ”invandrarbyråer”. En viktig skillnad är dock att det i Sverige var främst kommunerna, fackförbunden och studieförbunden som varit drivande i denna fråga. Ett av skälen till öppnandet av invandrarbyråer var just den svaga organiseringen bland 41 invandrare, vilket ledde till att man började etablera organisationsbidrag för etniska föreningar (Marekovic 2011). Gemensamt för dessa båda erfarenheter är att efter hand har verksamheterna som riktats till invandrare allt mer integrerats i det generella systemet. Men medan man i Malmö har förflyttat de funktioner som tillföll invandrarbyrån till andra avdelningar och nämnder, har man istället i Genova öppnat upp byrån för majoritetsbefolkningen. I båda systemen kan man se en utveckling från service direkt riktad mot invandrare, till en inkorporering av denna service i det mer generella systemet. Spänningen mellan att arbeta med generella sociala välfärdsfrågor och med integrationsfrågor, samt mellan att arbeta med integration direkt via insatser riktade mot invandrarbefolkningen och indirekt via det generella välfärdssystemet, har hanterats på olika sätt i de två kommunerna, både vid uppkomsten och när de har vidareutvecklats, inte minst beroende av relationen mellan staten och det civila samhället. Tydligt är dock att då förutsättningar har skapats, antingen genom att man har stöttat invandrarorganisationers involvering i produktionen av välfärdstjänster (som i Genova), eller genom att etablera ett bidragssystem som är tillgängligt för dessa organisationer (som i Malmö), har organisationerna stärkts. Idag verkar dock flera invandrarorganisationer uppleva att de saknar förutsättningar, mest i termer av kunskap, tid och personal, för att kunna ta sig an en roll som utförare av välfärdstjänster. Samtidigt är det viktigt att påpeka att långt ifrån alla invandrarorganisationer önskar en sådan 42 utveckling, och att de flesta organisationer ändå erbjuder flera olika typer av service, antingen genom olika former av bidrag eller med egna resurser, för att tillmötesgå de behov hos målgruppen som de upplever att det offentliga försummar. 43 Att samtala med staten Invandrarorganisationer i Sverige har en lång erfarenhet av att samtala med staten. Ett antal olika råd på nationell nivå har avlöst varandra genom åren där invandrarorganisationernas riksförbund har haft möjlighet att tycka till om den politik som berört de grupper de representerar. Det första rådet (Invandrarrådet) startade 1975 som en implementering av den nya mångkulturella integrationspolitiken. Det sista avslutade sin aktivitet 2003 (Regeringens råd för etnisk jämlikhet och integration) (Aytar 2007). På det lokala planet, runt om i landet, har kontakter 44 mellan vissa kommuner och invandrarföreningar etablerats även tidigare (Marekovic 2011). Dessa råd hade ofta en rådgivande karaktär och var en del av det system som ofta benämns som ett ”korporativt” system för intresserepresentation. Systemet bygger på att staten öppnar upp kanaler för att få kontakt med olika delar av det organiserade civila samhället som antas representera specifika intressen. Det är ett tillfälle för staten att informera om den politik som bedrivs och hämta in synpunkter från representanter för de grupper som politiken berör. Detta sätt att organisera intresserepresentation har på senare år allt mer kompletterats eller ibland ersatts av nya former för intresserepresentation där man bjuder in ett större antal aktörer, både organisationer och individer, i mer dialogliknande processer. I dessa processer är det tänkt att olika sektorer i samhället (offentliga som ideella aktörer) ska samarbeta kring olika frågor i mer nätverksliknande strukturer där man är mer partners än parter, och där beslutsprocessen sker gemensamt. Ibland har man beskrivit denna utveckling som en förskjutning från ”government” till ”governance” (Mörth & Sahlin-Andersson 2006:22), det vill säga från hierarkiska statscentrerade modeller för samarbete kännetecknade av tvingande regler (korporatism/lobbyism), till nätverksliknande, samhällsbaserade metoder kännetecknade av frivilliga regler (partnerskap/governance). Denna utveckling har slagit igenom ganska tydligt i Sverige där vi till exempel har sett hur staten och delar av det organiserade civila samhället genom två olika så kallade ”civila dialoger” har utarbetat överenskommelser inom två viktiga politikområden: det sociala området och integrationsområdet. Dialogprocessen inom 45 integrationsområdet var ett forum på nationell nivå där invandrarorganisationer i stor utsträckning blev inbjudna att delta, och där ett fåtal också fick centrala roller och engagerade sig för att påverka den överenskommelse som blev slutprodukten. Dessa invandrarorganisationer ingick i en så kallad ”referensgrupp” tillsammans med andra civilsamhällsorganisationer med uppgift att representera civilsamhällesorganisationerna i dialogen och nå någon form av samförstånd eller konsensus kring hur man skulle förhålla sig till de frågor som dök upp och kring innehållet i överenskommelsen. Att ingå i denna typ av dialog är på många sätt annorlunda än att delta i tidigare former av samråd. Processen är mycket mindre toppstyrd vilket gör att man har större möjlighet att påverka. Samtidigt bygger inte deltagandet på ens förmåga att representera en specifik grupp människor, utan snarare på ens möjlighet att bidra till arbetet med sitt perspektiv. Det slutliga beslutet (till exempel i form av en överenskommelse) skall vara en gemensam produkt som man tar ett gemensamt ansvar för. Processen bygger också på konsensus där det förväntas, om processen ska kunna gå vidare, att man kommer överens om olika saker. Processen var i praktiken också mer fokuserad på vad de olika sektorerna kunde tänkas göra för att förbättra integrationen än på själva integrationspolitiken, vilket visar att även dessa mer samarbetsinriktade processer innefattar en form av styrning. I en enkät framhöll en representant för en invandrarorganisation som deltagit i dialogprocessen följande: Regeringskansliet styrde från början upplägget enligt utredningsdirektiven. Till det första 46 dialogmötet lade de upp diskussionen i sex områden som de själva definierade. Dessa områden hängde sig fast fram till slutet (arbete, hälsa, utbildning mm.). Regeringskansliet ville att organisationerna skulle redovisa hur duktiga de är inom dessa områden. Andra upplevde istället att styrningen främst kom ifrån starkare ideella organisationer som hade intresse att få kontroll över processen: De som ledde processen var kompetenta, engagerade och öppna för förändringar och anpassningar. De prioriterade sakfrågan i alla lägen. En svaghet var att man utgick ifrån att alla enskilda organisationer hade samma möjligheter att bli hörda och påverka i den egna gruppen. Detta är inte fallet. Större organisationer har mer makt och erfarenhet i dessa sammanhang. Medan den svenska dialogprocessen visade starka kännetecken av ett ”governance arrangemang”, var det italienska forumet för intresserepresentation istället mer likt ett traditionellt ”korpora tivistiskt arrangemang”. Regionen hade nämligen ett lagstadgat ansvar att upprätta ett råd om integration, där reglerna för deltagande var tydligt uppsatta i lagen. Enligt denna lag skull tolv representanter för invandrargrupper i regionen utses att delta i rådet. Här var frågan om representativitet central, och målet med rådet var att skriva en treårig integrationsplan för regionen. På grund av omöjligheten i att upprätta regelrätta val användes invandrarföreningarna som kanal för att finna den representation som saknades. De representanter som utsågs 47 hämtades på så vis bland de mest representativa invandrarföreningarna, och de deltog utifrån sina kompetenser och erfarenheter som representanter för invandrarna (eller de utländska medborgarna för att vara mer precis) i regionen. I det italienska rådet var styrningen från den ansvariga myndigheten mycket mer tydlig i och med att rådet inte hade någon formell makt utan endast en rådgivande funktion i sammanställningen av planen. Visserligen var bedömningen av en extern observatör att invandrarnas representanter hade haft en viktig roll, men att det framför allt berodde på, förutom deras egna engagemang och kompetens, på den ansvarige politikerns intresse att lyssna. Båda dessa arrangemang för samråd kännetecknas av att det var mycket krävande för de representanter som skulle delta. Det krävdes tid, resurser, kompetens och även erfarenhet. Dessa krav verkar ha utgjort ett hinder för vissa invandrarorganisationer vars tillgång till liknande resurser ofta är mycket begränsade, speciellt om man jämför med mer professionaliserade och erfarna majoritetsbaserade organisationer. Detta var speciellt synligt i Italien där invandrarorganisationers organisatoriska svaghet krockade med det lagstadgade kravet att bjuda in invandrarnas organisationsrepresentanter inte enbart i egenskap av civilsamhällsorganisationer, utan också som representanter av de invandrargrupper som berördes av politiken. Visst förekom det diskussioner om hur dessa organisationer skulle kunna bidra till en bättre integration, men deras bidrag var framförallt en representativ röst om den integrationspolitik som regionen skulle bedriva. 48 I den svenska dialogprocessen blev organisationernas bidrag mer en röst om implementeringen av regeringens nya integrationspolitik, och på så vis, med ett tydligt fokus på servicefunktionen. Visserligen var det tydligt från början, och även inskrivet i överenskommelsen, att organisationernas roll som kritisk röst inte skulle påverkas negativt av en eventuell utveckling där man togs sig an en tydligare servicefunktion. Samtidigt låg fokus på hur organisationerna skulle kunna bidra till en bättre integration vilket också var formulerat i regeringens nya ”etableringsreform”. Det fanns dock utrymme inom överenskommelsen att formulera sina egna utgångspunkter och sin egen syn på integration bortom etableringsreformen. Skillnaderna mellan det svenska och det italienska systemet för intresserepresentation som det visat sig i denna studie kan tolkas på olika sätt. Att Italien saknar rösträtt för utländska medborgare i lokala val och att det är svårt att få medborgarskap även när man bott i landet i flera år, gör att frågan om invandrares politiska representation i beslutsfattande blir mer central och akut än i Sverige. I en region som Liguria, där man intagit en mer mångkulturalistisk ansats till integrationsfrågor, vill man därför att invandrargrupper på något sätt ska kunna representeras i politiska beslutsfattande, i alla fall inom det politikområdet som berör just dem. Att inkludera tolv representanter för invandrarbefolkningen i rådet blir då ett sätt att kompensera för en bristande representation av invandrarbefolkningen hos de lokalt valda politikerna. För att invandrargrupperna i det italienska samhället ska kunna komma till tals krävs med andra ord en viss insats från det offentligas sida, och det räcker inte att enbart bjuda 49 in de få organisationer som man från myndigheternas sida känner till. Detta på grund av att stora delar av detta organisatoriska fält inte har någon direkt kontakt med myndigheterna. Sverige har under längre tid än Italien haft erfarenhet av att finansiera och samtala med invandrarorganisationer, vilket har gjort dem till en mer naturlig och synlig del av det nationella civila samhället. Ändå är det uppenbart att den allra största majoriteten av de etniska riksförbunden som bjöds in till dialogprocessen valde att inte delta. Italien har varit ett invandringsland under kortare tid och organiseringsgraden bland invandrarorganisationer är mycket svagare. Detta kan vara en av förklaringarna till att man i Liguria valde att sätta upp olika former av stödstrukturer för att underlätta invandrarorganisationers deltagande i rådet. I samband med upprättandet av det regionala rådet för integration i Liguria bjöd man in flera så kallade ”etniska ledare”, både formella organisationsföreträdare och informella ledare, till olika hearings för att få en tydligare bild av hur en representation kunde se ut. Detta speglar således både en större betoning av organisationernas roll som representanter för en specifik del av befolkningen i Italien, samt deras svaga organisering i samhället. Den svenska dialogprocessens hade däremot en mycket tydligare inriktning på organisationernas servicefunktion, med fokus på deras möjlighet och förmåga att bidra till integrationen. Detta speglar också den förändring som de senaste åren har skett inom välfärdspolitiken, där den ideella sektorns roll som komplement till det offentliga i välfärdssystemet har betonats, men också deras möjlighet att 50 bidra till en större valfrihet bland utförare av välfärdstjänster (Johansson et al. 2011). Det civila samhällets deltagande i produktionen av välfärdstjänster i Italien är däremot mer av en självklarhet. I Italien är det snarare en fråga om just invandrarorganisationer har förmågan att också, på samma vis som majoritetsbaserade organisationer, att ta sig an en sådan roll: Det finns en stark konkurrens för att resurserna är få och det finns hela tiden nya nedskärningar (...) Och konkurrensen mellan italienska föreningar och invandrarföreningar finns där tror jag. Jag har noterat det i vissa inlägg (i rådet min anmärkning) där jag har upplevt en känsla av missnöje på gränsen till öppet misstyckande i förhållande till vissa insatser där invandrarföreningar var involverade formellt (...) i den bemärkelsen att de skulle ha fått sköta en del av interventionen (...) Sen skapas också konflikter mellan italienska föreningar, som kanske sedan många år sköter vissa integrationsinsatser, och där invandrarföreningar skulle vilja ha en mer framträdande roll, mer erkännande. [Intervju med regional tjänsteman] Den svenska dialogprocessen och den därmed förbundna överenskommelsen bör ses i ljuset av den större förändring som pågår i produktionen av välfärdstjänster, där man allt mer öppnar upp för en ”mångfald av utförare”, och där privata vinstdrivande och ideella aktörer ska kunna leverera olika välfärdstjänster på uppdrag av det offentliga (Hartman ed. 2011). I dialogprocessen lyfte en del 51 organisationsrepresentanter frågan om den svenska ideella sektorn är rustad att ta sig an en sådan roll i konkurrens med den privata vinstdrivande sektorn, men också generellt en mer framträdande roll inom välfärd och integration. Organisationerna förmedlade nämligen bilden av en redan ”ansträngd” sektor där man gör mycket med få resurser. Därför var resursfrågan och frågan om resursernas fördelning mellan sektorerna en central del i diskussionerna under processens gång. Det fanns en önskan från de ideella organisationernas sida att en princip om finansiering skulle skrivas in i överenskommelsen. Att ändra på de principer som redan skrivits in i överenskommelsen inom det sociala området (genom att tillsätta en sjunde princip) visade sig inte vara möjligt, men spår av denna diskussion finns inte minst i organisationernas beskrivning av en viss problembild: ”En grundläggande förutsättning för organisationernas verksamhet inom integrationsområdet är att tillgängliga resurser fördelas mellan samhällets olika aktörer inom detta område, dvs. i högre grad kommer de idéburna organisationerna till del” (Överenskommelsen inom integrationsområdet: 3). De etniska organisationerna har också engagerat sig för att just denna typ av organisation skulle erkännas som viktig i integrationsarbetet: ”Mångfalden av organisationer med uppgift att på olika sätt göra det svenska samhället tillgängligt för den nyanlände är viktig. De organisationer som verkar på etnisk grund utgör en särskild resurs i etableringsprocessen, inte minst på grund av sina medlemmars bakgrund” (Överenskommelsen inom integrationsområdet: 9). Denna mening i överenskommelsen 52 pekar på invandrarföreningarnas mer traditionella roll, så som den ofta har uppmärksammats på nationell och lokal nivå, där medlemmarnas bakgrund lyfts fram som dess mervärde, mer än den service och de insatser de kan skapa och leverera. Denna representativa funktion är fortfarande tydlig i det nationella bidragssystemet där organisationernas bidrag bland annat bestäms av hur många lokalföreningar och medlemmar riksförbundet kan räkna. Att invandrarorganisationer organiserar grupper som har ett ursprung i ett annat land beskrivs ofta av organisationsrepresentanterna som en viktig del av deras ”mervärde”. Detta mervärde relateras på så vis till organisationens ”input” snarare än ”output”. Utvecklingen mot en betoning av deras förmåga att bidra till bättre integration utifrån olika former av ”service” eller ”insatser” betyder en förskjutning där mervärdet snarare blir närheten och tillträdet till olika grupper, och kanske en bättre kännedom om dessa gruppers behov. Samtidigt ökar konkurrensen med andra civilsamhällesorganisationer som också arbetar i nära kontakt med dessa grupper. Att invandrarorganisationers representativa mervärde erkänns och eventuellt beaktas i konkurrensen mellan dessa och andra majoritetsbaserade ideella organisationer och privata företag kan vara en viktig förutsättning, om invandrarorganisationers ska kunna ta sig an en tydligare roll som utförare av tjänster (jmf. Wood 2007). Detta kan också ses som en förutsättning för att organisationerna inte ska förlora sin möjlighet att representera ett kollektivt intresse och vara en kritisk röst i samband med en utveckling mot en tydligare servicefunktion. 53 Vilken pågående och framtida utveckling i Sverige? En invandrarförening i Malmö beskrev verksamhetens utveckling på följande sätt: Vi började mest med kulturella verksamheter och lite fotboll. Vi brukade samlas då och då för att fira våra högtider, det började så (...) Sen brukade vi hyra lokaler från andra föreningar och vi sysslade mest med föreläsningar, seminarier, bjöd in folk från 54 hemlandet, hade konserter. Sen 1997 fick vi en annan lokal (...) Vi började med det som kallas den sociala verksamheten. Där fick vi vår verksamhet för barn och ungdomar. Vi fick anställda. Citatet visar på en del parallella processer som kan tänkas hänga samman. Vi ser en professionalisering där man går från att samlas utifrån ideella krafter till att få anställda. Vi ser också en utveckling från en kulturbevarande funktion med fokus på fritiden, till en form av socialt inriktad verksamhet med fokus på välfärd. Denna utveckling är inget som nödvändigtvis sker hos alla invandrarorganisationer. Min studie bygger på intervjuer med representanter för ett antal invandrarorganisationer som har någon form av samspel med det offentliga. Mycket tyder dock på att den allra största majoriteten invandrarorganisationer har litet eller inget samspel med myndigheter. De processer som lyfts fram är på så vis inte generaliserbara till alla invandrarorganisationer utan visar på bakomliggande mekanismer i samspelet mellan det offentliga och dessa organisationer. Resultaten kan dock vara giltiga även för andra ideella organisationer som mobiliserar resurssvaga och/eller diskriminerade grupper i samhället och som väljer att använda sig av de ”politiska möjlighetsstrukturerna”. Dessa organisationer visar nämligen ofta på samma typ av funktioner som invandrarorganisationer: 1) intressekamp och politik, 2) informationsverksamhet, och 3) kunskapsförmedling samt ömsesidig hjälp och service (se Meeuwisse 2005). Den ovanbeskrivna utvecklingen av invandrarorganisationer i samspel med det offentliga i termer av professionalisering 55 och social välfärdsinriktning stämmer överens med utvecklingen av det lokala bidragssystemet för invandrarorganisationer. Bidragssystem har gått från att främja en kulturbevarande funktion, till att allt mer satsa på en integrationsfunktion där integration definieras som att skapa kontakt mellan invandrargrupper och majoritetssamhället (Kugelberg 2009). Den stämmer även bra överens med en generell trend inom hela den ideella sektorn i Sverige, en trend som har beskrivits som ”från röst till service”, där organisationernas företrädarroll har fått stå tillbaka för en service- och utförarroll (Lundström & Wijkström 1995). Denna utveckling har dessutom stärkts sedan mitten av 1990-talet genom EU:s program och initiativ (Schierup m.fl. 2006). Vad gäller invandrarorganisationer skulle det också kunna hänga samman med flera invandrargruppers, sedan 1980-talet, försämrade förankring på arbets- och bostadsmarknaden (Lundh & Ohlsson 1999). Flera forskare har påpekat att den etniska mobiliseringen i mottagarlandet sker inom ramen för de administrativa praktiker samt de sociala, ekonomiska och politiska rättigheter som garanteras invandrargrupper. Mobiliseringen påverkas också av så kallade institutionella ”gatekeepers” som fackförbund, politiska partier och religiösa och humanitära organisationer (Mikkelsen 2003). Internationellt har forskningen identifierat olika ”inkorporeringsregimer”, det vill säga olika modeller för hur medlemskapet i ett samhälle är reglerat vilket påverkar sättet enligt vilket ”nya” medlemmar, till exempel gästarbetare eller flyktingar, får tillträde. Man har också funnit en koppling mellan dessa modeller och invandrarorganisationernas storlek, inriktning och verksamhet (Soysal 1994). 56 Som tidigare nämnt är gränsen mellan integrationspolitik och socialpolitik inte självklar, speciellt på det lokala planet. Som en illustration av detta vill jag visa hur fem olika integrationsmodeller påverkar hur det offentliga ser på invandrarföreningars roll i det lokala välfärdssamhället: Tabell 2. Lokala integrationspolicyer Attityder/antagande av lokala myndigheter Typ av policy Policy gentemot invandrares organisering/mobilisering Invandrare som övergående fenomen Ingen policy Ignorera invandrarföreningar Invandrare som tillfälliga gästarbetare Gästarbetar-‐ policy Informellt samarbete med invandrarföreningar inom begränsade områden Invandrare som permanenta; men deras olikhet bör försvinna Assimilationistisk policy Co-‐optera eller exkludera invandrarföreningar Invandrare som permanenta; deras olikhet bör stödjas Pluralistisk policy Stödja invandrarföreningar som empowerment-‐ aktörer. Delegera service till föreningar Invandrare som permanenta; etnisk olikhet bör inte överbetonas Interkulturell policy Stödja invandrarföreningar som integrations-‐aktörer Bearbetning av tabell 4.2 i Alexander 2004 (s. 71-‐73) 57 Tabellen visar hur olika syn på och definition av integration skapar olika förhållningssätt ifrån myndigheternas sida gentemot invandrarföreningar. Det kan leda till olika policyer, allt ifrån olika former av bojkott och kontroll, till aktivt stöd för egenmakt och integration. Invandrarorganisationslandskapet kan alltså på så vis påverkas av välfärdsstatliga, socialpolitiska och integrationspolitiska förändringar. Detta sker självklart på olika nivåer där den lokala, nationella och internationella dimensionen samspelar. Flera invandrarorganisationer i min studie anstränger sig för att skapa en länk mellan individer som har svårt att komma i kontakt med den allmänna välfärden, och den offentliga sektorn. Ett antal erbjuder sig också att vara leverantörer av språk- och kulturspecifik service inom omsorgsområdet. De erbjuder både en öppen, icke-byråkratisk service som allmän rådgivning och stöd i olika frågor, och mer individinriktad professionell service som hemtjänst. Invandrarorganisationerna anser dock att det finns en tveksamhet hos den offentliga sektorn att vilja stödja dessa verksamheter ekonomiskt. Den ickebyråkratiska servicen fortlever mest tack vare frivilliga insatser, medan den professionella servicen, som är mer kunskaps- och resurskrävande, har svårt att stå på egna ben. Organisationerna ser ett behov hos målgruppen som den offentliga sektorn inte är beredd att möta, inom områden som hälsa och välfärd som traditionellt i Sverige är det offentligas ansvar. Vi ser samtidigt en utveckling inom välfärdssektorn där ideella organisationers potential allt mer definieras utifrån deras möjlighet att göra en insats inom olika områden, än utifrån deras förmåga att mobilisera vissa specifika grupper. 58 Detta blir tydligt både i hur bidragssystemen har utvecklats på lokal nivå sedan 1990-talet, men också i hur relationen mellan stat och ideell sektor definieras i många politiska dokument, inte minst överenskommelserna. Samtidigt har en del förändringar ägt rum som har öppnat upp möjligheten för ideella organisationer att bedriva service inte bara med projektmedel utan också på direkt uppdrag av det offentliga. Frågan är hur invandrarorganisationer klarar denna utveckling. Den svenska kontexten har gjort att många av dessa organisationer har utvecklats åt det kulturbevarande hållet, inte minst i ett system där staten har tagit ett stort ansvar för att garantera välfärden för de individer och grupper de representerar. Mycket av det sociala välfärdsarbete som hittills bedrivits av invandrarorganisationer har gjorts antingen med egna medel eller med projektmedel från det offentliga som ett komplement till det offentligas insatser. Denna utveckling har varit tydlig för de fåtal organisationer som har tagit ett steg längre i professionaliseringen och därmed tvingats handskas med den styrning som relationen med det offentliga innebär. Beroendet har också ibland gjort organisationerna sårbara. Som ett exempel kan nämnas att en av organisationerna i studien blev av med all offentlig finansiering i samband med interna konflikter i styrelsen, vilket hotade organisationens själva existens. Organisationen kunde dock vända sig till de egna medlemmarna för stöd och finansiera sin verksamhet under en viss tid tills man kunde reda ut den interna konflikten och åter bli berättigad finansiering. De allra flesta invandrarföreningar i det lokala Sverige väljer dock att klara sig på egna resurser och inte ha någon större interaktion med staten. 59 Välfärdsstatliga förändringar verkar idag peka mot att denna utveckling kan ta ett steg till där det som står på spel är att antingen välja att klara sig på egen hand, eller att ingå ett tydligare och tätare partnerskap med staten för att få en chans i konkurrensen om de resurser som frigörs i och med avregleringen av välfärdstjänsterna. Mycket av resultaten i denna studie pekar dock på att de svenska invandrarorganisationerna inte har den organisatoriska kraften att ta det steg som krävs för att kunna använda sig av denna nya ”möjlighetsstruktur”. Systemet verkar inte vara uppbyggt för att premiera det som kännetecknar denna typ av organisation, nämligen att de samlar personer med annan nationell, etnisk eller kulturell bakgrund än majoritetsbefolkningen. Organisationsformen kan snarare upplevas som ett hinder för att ta kunna få tillträde till vissa möjligheter och resurser så som produktion av välfärdstjänster. Professionaliseringen av det civila samhället, det minskade behovet av, och intresset för, medlemmar och för den gamla folkrörelsemodellen, har visats i tidigare forskning (Papakostas 2004). Risken för invandrarorganisationerna är att övergången till ett nytt välfärdssystem inbegriper valet mellan marginalisering eller en professionalisering där medlemmarnas betydelse och gemenskap ersätts av byråkrati och effektivitet. En viktig fråga är vad som driver fram denna process. Denna studie har visat hur dessa förändringar kan hänga samman med förändringar i de institutionella arrangemang (politiska möjlighetsstrukturer) som invandrarorganisationer använder sig av för att öka sina möjligheter att bedriva serviceverksamhet och få sin röst hörd. Dessa förändringar hänger i sin tur ihop med välfärdsstatliga förändringar där 60 valfrihet på serviceområdet samt nya modeller för deltagande i politiska processer på röstområdet samspelar. Förändringarna kan också hänga samman med vissa invandrargruppers försämrade ställning på arbetsmarknaden, då det inom grupper med bakgrund utanför västvärlden finns en överrepresentation av personer med svag socioekonomisk ställning. Detta kan ge känslan av en misslyckad integrationspolitik som kräver nya aktörer och nya lösningar. Att staten gör nya resurser tillgängliga för de organisationer som är beredda att ta sig an en roll som serviceleverantör kan leda till att fler invandrarorganisationer riktar in sig på sociala välfärdsfrågor. Ett eventuellt tillbakadragande av staten på välfärdsområdet och/eller en försämrad situation för de grupper som organisationerna representerar, kan också få organisationerna att ta sig an ett tydligare ansvar för deras gruppers välfärd oavsett om nya resurser görs tillgängliga eller ej. Denna förklaringsmodell försöker beakta både förändringar i möjlighetsstrukturerna och i invandrargruppernas ställning i samhället, samt hos de organisationer som mobiliserar dem. Huruvida utvecklingen drivs fram av förändringar inom välfärdssystemet eller av förändrade strategier hos invandrarorganisationerna är svårt att säga. Det finns säkert ett samspel. I organisationernas berättelse finns det dock ofta en ganska deterministisk bild av utvecklingen, där man ser sig mer som en produkt av en utveckling och av förändrade förutsättningar än av egna strategier eller beslut. Ytterligare en viktig fråga är på vilket sätt detta påverkar integrationen i samhället. En viktig drivkraft bakom välfärdsstatens uppbyggnad har varit olika ideella 61 organisationers kritik av statens hanterande av olika sociala problem. Denna kritik har förts fram dels via en kritisk röstfunktion, men också genom att man utvecklat innovativa former av service för att arbeta med frågor där man har sett att staten inte har levt upp till behoven. Att det civila samhället har stått för ett alternativt normsystem har varit det mervärde som har gjort att staten utmanats att utvecklas och förändras. Ett partnerskap mellan staten och invandrarorganisationer eller andra organisationer som representerar socialt marginaliserade grupper behöver på så vis inte vara till dessa gruppers fördel, speciellt om krav på konsensus och likriktning eventuellt urholkar detta mervärde. I en tid då migrationsströmmarna inte ser ut att minska och där invandrares ställning i landet kan te sig mycket olika, där majoriteten blir allt mer positivt inställd till invandringen (Demker 2012) samtidigt som stödet för högerpopulistiska partier ökar, samt där välfärdsstaten förändras och öppnas upp, i alla fall formellt, för deltagande och inflytande för ideella organisationer, har organisationer som representerar personer med bakgrund i andra länder möjligtvis en viktig roll att spela. Rollen invandrarorganisationer kommer att kunna få i integrationen beror dock på vilken definition av integration som kommer att vara dominerande. Beroende på hur vi ser på integration kan invandrarorganisationers funktioner ses som integrerande eller segregerande, och myndigheter kan ha intresse att försöka styra deras verksamheter i olika riktningar. Genom att villkora tillgången till resurser och genom att definiera organisationernas mervärde, kan myndigheter styra organisationernas verksamhet. Deras roll beror på så vis på de förutsättningar som ges, där stöd och styrning måste balanseras med behovet av ett organiserat 62 civilsamhälle som premieras just för att det bärs upp av alternativa normsystem, även på integrationsområdet där ofta integration definieras utifrån minskad olikhet. Detta är inte minst viktigt för invandrarorganisationer som även har funktionen av att vara representanter för delar av befolkningen som har svårt att få sin röst hörd. 63 Referenser Alexander, Michael, 2004. Comparing Local Policies toward Migrants i Penninx, R. Kraal, K. Martiniello, M. & Vertovec, S. (red.) “Citizenship in European Cities. Immigrants, local politics and integration policies”, Aldershot, Hants, England: Ashgate. Aytar, Osman, 2007. Mångfaldens organisering – Om integration, organisationer och interetniska relationer i Sverige, Stockholm: Acta Universitatis Stockholmiensis (AUS). Blennberger, Erik, 1993. Begrepp och modeller i ”Frivilligt socialt arbete – Kartläggning och kunskapsöversikt”. Rapport av socialtjänstkommittén, SOU 1993:82. 64 Blomberg, Helena, 2008. Komparativ välfärdsforskning i Meeuwisse A. Swärd, H. Eliasson-‐ Lappalainen, R. & Jacobsson K. (red.) ”Forskningsmetodik för socialvetare”, Stockholm: Natur och kultur Brommé, Per, 2007. Integrationspolitik utan ände i Brommé, P. Rönnqvist, S. & Schölin, T, 2007. ”Vita fläckar – om integrationspolitik, ledning och mångfald i Malmö stad”. Current Themes in IMER research nr. 7. Malmö: Malmö Högskola. Bäck, Henry, 1983. Invandrarnas riksorganisationer. Stockholm: LiberFörlag/Allmänna förlag. Caselli, Marco (ed.), 2006. Le associazioni di migranti in provincia di Milano. Milano: Franco Angeli. Dahlstedt, Inge, 2003. Invandrarorganisationer i Sverige i Mikkelsen (red.) ”Invandrerorganisationer i Norden”. København: Nordisk ministerråd. Demker, Marie, 2012. Positiv attityd till invandring trots mobilisering av invandringsmotstånd i Bergström, A. Weibull, L. & Oscarsson, H. (red.) ”I framtidens skugga -‐ 42 kapitel om politik, medier och samhälle”. SOM-‐ undersökningen 2011, SOM-‐rapport nr 56. DS (2000:43) Begreppet invandrare – Användning i myndigheters verksamhet Emami, Abbas, 2003. Att organisera oenighet – En sociologisk studie av Iranska Riksförbundet och dess 65 medlemsorganisationer, Stockholm: Almqvist & Wiksell International. Hagelund, Anniken & Loga, Jill, 2009. Frivillighet, innvandring, integrasjon – En kunnskapsoversikt, Bergen/Oslo: Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. Rapport 2009:1. Hammar, Tomas, 2006. Immigration to a Scandinavian welfare state: The case of Sweden i Blomberg, H. Forsander, A. Kroll, C. Salmenhaara, P. & Similä, M. (red.) “Sameness and Diversity – The Nordic Welafer State Model and the Integration of Immigrants on the Labour Market”, Helsingfors: Helsinki University Print. Hartman, Laura (ed.), 2011. Konkurrensens konsekvenser-‐ Vad händer med svensk välfärd, Stockholm: SNS. Ireland, Patrick, 1994. The policy Challenge of Ethnic Diversity – Immigrant Politics in France and Switzerland, Cambridge, Mass.; Harvard University Press. Johansson, Håkan; Kassman, Anders & Scaramuzzino, Roberto, 2011. Staten och det civila samhällets organisationer i ett föränderligt välfärdssamhälle – Perspektiv på en överenskommelse, Stockholm: Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting. Andra tematiska studien. Kazepov, Yuri, 2008. The Subsidiarization of Social Policies: Actors, Processes and Impacts i “European Societies”. 10:2, 247-‐273. 66 Kugelberg, Clarissa, 2009. Bistånd eller styrning? Kommunen och de etniska föreningarna i Bengtsson B. & Kugelberg, C. (red.) ”Föreningsliv, delaktighet och lokal politik i det mångkulturella samhället”, Malmö: Egalité. Layton-‐Henry, Zig, 1990. Immigrant Associations i Layton-‐ Henry, Z. (red.) ”The Political Rights of Migrant Workers in Western Europe”, London: Sage. Lorenz, Walter, 1994. Social work in a changing Europe, London: Routledge. Lundh, Christer & Ohlsson, Rolf, 1999. Från arbetskraftimport till flyktinginvandring, Stockholm: SNS. Lundström, Tommy & Wijkström, Filip, 1995. Från röst till service? – den svenska ideella sektorn i förändring, Sköndal: Sköndalsinstitutet. Marekovic Sarstrand, Anna-‐Maria, 2011. Från invandrarbyrå till flyktingmottagning – Fyrtio års arbete med invandrare och flyktingar på kommunal nivå, Lund: Arkiv. Meeuwisse, Anna, 2005. Intresseorganisering och självhjälp i Hydén, L. (ed.) ”Från psykiskt sjuk till psykiskt funktionshindrad”, Lund, Studentlitteratur. Mikkelsen, Flemming, 2003. Invandrerorganisationer i et integrationsperspektiv i Mikkelsen, F. (red.) ”Invandrerorganisationer i Norden”, København: Nordisk ministerråd. 67 Moya, C. Jose, 2005. Immigrants and Associations: A Global and Historical Perspective i “Journal of Ethnic and Migration Studies”. vol. 31, no. 5, 833-‐864. Mörth, Ulrika & Sahlin-‐Andersson, Kerstin (red.), 2006. Privatoffentliga partnerskap. Styrning utan hierarkier och tvång? Stockholm: SNS. Odmalm, Pontus, 2004. Invandrarföreningar som intressekanaler – möjligheter och hinder på lokal nivå i Bengtsson, B. (red.) ”Föreningsliv, makt och integration”, Stockholm: Fritzes offentliga publikationer. Papakostas, Apostolis, 2004. Civilsamhällets rationaliseringar i ”Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia”. 91, 19-‐41. Paternò, Stefano, 2003. L’altra parte di noi – Rapporto sull’associazionismo straniero in Veneto, Osservatorio sull’immigrazione Regione Veneto. Pirni, Andrea, 2006. Immigrati e associazionismo: lo stato della ricerca i Recchi, E. (red.) “L’arcobaleno della partecipazione – Immigrati e associazionismo in Toscana”, Firenze: CESVOT. Qvarsebo, Jonas (kommande) Konfessionella friskolor, religion och toleransens gränser i Hallin, H. Henriksen, L. S. Selle, P. & Trägårdh L. (red.) ”Civilsamhället klämt mellan stat och kapital: Välfärd, mångfald, framtid”, Stockholm: SNS. 68 Rex, John & Josephides, Sasha, 1987. Asian and Greek Cypriot Associations and Identity i Rex J. Joly, D. & Wilpert C. (red.) “Immigrant Associations in Europe”, Aldershot: Gower. Salamon, M. Lester; Sokolowski, S. Wojciech & List, Regina, 2004. Global Civil Society-‐ An Overview i Salamon M. L. (red.) “Global Civil Society – Dimensions of the Nonprofit Sector”, Bloomfield, Conn.: Kumarian. Scaramuzzino, Roberto, 2012. Equal opportunities? -‐ A cross-‐national comparison of immigrant or-‐ganisations in Sweden and Italy, Malmö University Health and Society Dissertations; 2012:5. Scaramuzzino, Roberto; Heule, Cecilia; Johansson, Håkan & Meeuwisse, Anna, 2010. EU och den ideella sektorn – En studie av det svenska Equal-‐programmet, Malmö Högskola, FoU Rapport 2010:2. Schierup, Carl-‐Ulrik; Hansen, Peo & Castles, Stephen, 2006. Migration, Citizenship and the European Welfare State –A European Dilemma, Oxford: Oxford University Press. Schrover, Marlou & Vermeulen, Floris, 2005. Immigrant Organisations i “Journal of Ethnic and Migration Studies”. Vol. 31, no. 5, 823-‐832. Soysal, Yasemin Nuhoglu, 1994. Limits of Citizenship – Migrants and Postnational Membership in Europe, Chicago: University of Chicago Press. 69 Svenska ESF-‐rådet, 2000. Gemenskapsintitiativprogram för Equal 2000 – 2006, Sverige. Svenska ESF-‐rådet, 2006. Världen i Sverige – Ta vara på alla. Arbete och nya möjligheter för alla. Wood, Anki, 2007. Den sociala ekonomin – en väg till arbete, Stockholm: Integrationsverket. Zincone, Giovanna & Caponio, Tiziana, 2006. The Multilevel Governance of Migration i Penninx, R. Berger, M. Kraal, K. (red.) “The dynamics of international migration and settlement in Europe”, Amsterdam: Amsterdam University Press. Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Sveriges Kommuner och Landsting. http://www.regeringen.se/sb/d/9735/a/122283 (10-‐08-‐ 2012, 11:22) 70 71 Välfärdens förnyelse Den här rapporten är en del av Sektor3:s temaområde Välfärdens förnyelse. Tillsammans med Samhällsengagemang i förändring och Skapandet av identitet utgör det vårt fokus i debatten om det civila samhället under 2013. De senaste åren har vi sett en förändring i utvecklingen av verksamhet inom välfärden med huvudmän i det civila samhället. Samtidigt saknas stöd för påståendet att civila samhällets organisationer och företag driver på för att tränga ut det offentliga åtagandet i välfärden, snarare tvärtom. Det har alltid funnits en tredje sektor verksam inom vård, omsorg, utbildning och socialt arbete som bidragit till att stärka och förnya välfärden. Historiskt var det just det som bidrog till uppbyggnaden av en stark välfärdsstat i Sverige. 72 Vi vet att det inte finns ett självklart samband mellan vem som bedriver en verksamhet och dess kvalitet. Det går inte att säga att vinstutdelande är bättre än det offentliga, eller att civila samhället överträffar dem bägge. Vad vi vet är att det finns en efterfrågan på välfärdtjänster utförda av organisationer och företag i det civila samhället, och att efterfrågan på valfrihet tycks växa. Vi vet också att kunskapen idag är otillräcklig om betydelsen – för individen och samhället – av huvudmän som återinvesterar vinsten i verksamheten och drivs av att förverkliga en idé. Om det ska råda valfrihet i praktiken så behöver välfärdspolitiken och näringspolitiken möjliggöra likvärdiga villkor för de tre sektorerna verksamma inom vård, omsorg, utbildning och social arbete. Idag är det civila samhällets organisationer och företag osynliga i debatten om utformandet av politik och regler på området. Samtidigt måste civila samhällets aktörer också ha likvärdiga krav vad gäller transparens, effektivitet och kvalitet i verksamheten. Idag saknas det relevanta och jämförbara mått på detta som är tar hänsyn till det som skiljer civila samhällets aktörer från offentliga och vinstutdelande huvudmän. För utformandet av en välfärd som går bortom ideologiska föreställningar och speglar verkligheten behövs ökad kunskap och debatt. Det vill Sektor3 bidra till. 73 www.sektor3.se [email protected] www.twitter.com/sektor3 www.facebook.com/sektor3 74
© Copyright 2024