Naturligt hög arbetslöshet?
Naturligt hög arbetslöshet? - om sambandet mellan politik och jämviktsarbetslöshet Göran Zettergren Sysselsättning och tillväxt i Sverige och Europa Rapportserien Sysselsättning och tillväxt i Sverige och Europa bygger på fem tematiska rapporter under 2010 och 2011 och presenteras i samarbete mellan tankesmedjan Global Utmaning, PwC och Skandia. Global Utmaning är en fristående tankesmedja. Vi är ett kvalificerat nätverk från samhälle, näringsliv och forskning som verkar för lösningar på de globala utmaningar som rör ekonomi, miljö och demokrati. Ansvariga för rapportserien: Sandro Scocco, Global Utmaning Lars Wennberg, PwC och Hans G Svensson, Skandia. Göran Zettergren är chefsekonom på TCO och var tidigare chef för enheten för arbetsmarknad och prisbildning vid Konjunkturinstitutet. Han har även arbetat vid Riksbanken med frågor om arbetsmarknad, offentlig ekonomi och finansiell ekonomi. Han är filosofie licentiat i nationalekonomi och hans licentiatavhandling behandlade finansiella faktorer i konjunkturcykeln.. Naturligt hög arbetslöshet? – om sambandet mellan politik och jämviktsarbetslöshet Göran Zettergren 1 Innehåll Förord 5 Inledning 7 Layard-Nickell-Jackman-modellen 11 Persistens- och hysteresis-effekter 15 Penningpolitiken i Sverige 1982-92 16 Penningpolitiken 1993-1996 17 Riksbankens syn på resursutnyttjandet 19 Vad hade varit en lämplig penningpolitik? 24 Orsakades 90-talskrisen av för höga löner? 28 Slutsatser 31 3 Förord Arbetslösheten har tillsammans med skuldproblematiken kommit att bli de enskilt största utmaningarna för alla politiker världen över. Både i Europa och USA ligger arbetslösheten på ca 10 procent och i Sverige, som beskrivs som en förebild, hade i slutet av 2010 knappt 8 procent. År 2009 var förklaringen till den höga arbetslösheten tydlig. Finanssektorn hade tagit ohållbara risker vilket slutligen lett till en kollaps. Orsaken ansågs i huvudsak vara en alltför långtgående avreglering, bristande tillsyn och på individnivå belönades ett högrisk-beteende med extrema ersättningar, bland annat i form av bankbonusar. Anledningen till den stora uppgången i arbetslösheten var således ett marknadsmisslyckande på finansmarknaden som lett till en efterfrågekris. Den analysen föranledde också världens regeringar att bedriva efterfrågestimulerande politik och diskutera en utökad reglering av finanssektorn. I alla konjunkturnedgångar får de grupper som redan i utgångsläget har förhöjd arbetslöshetsrisk det svårast. De med oavslutade studier, ungdomar och utlandsfödda drabbas alltid hårdast. Dessutom får de som redan var långtidsarbetslösa, det ännu tuffare att komma ut på arbetsmarknaden. Med ett ständigt inflöde till denna grupp och ringa utflöde, stiger långtidsarbetslösheten. Där står vi idag. I början av år 2011 börjar därför fokus att flyttas från en efterfrågekris som huvudförklaring till arbetslösheten till institutionella faktorer på arbetsmarknaden, enligt traditionell nationalekonomisk teori på området. Det handlar då om att dessa grupper som har förhöjd arbetslöshet exempelvis har för hög arbetslöshetsersättning och/eller andra marknadsingripande såsom lagstiftning eller kollektivavtal, vilket pressar upp lägsta lönerna över betalningsviljan hos arbetsgivarna för dessa individer. Göran Zettergren, författaren till denna rapport, vänder sig mot detta synsätt. Han pekar på att det empiriska stödet för dessa teorier är mycket svagt, ibland till och med motsägelsefullt. Han menar istället att huvudförklaringen framför allt går att finna i en bristande stabiliseringspolitik, d.v.s. den ekonomiska politiken har inte på ett effektivt sätt klarat att dämpa konjunktursvängningarna. Sedan 90-talet är ansvaret för detta främst Riksbankens, som enligt författaren delvis misslyckats med sitt uppdrag. Sandro Scocco Ordförande Global Utmanings Ekonomiska Råd 5 Inledning Närmare 20 miljoner människor förlorade sina arbeten i den stora recessionen som följde i finanskrisens spar. Hösten 2010 presenterade den Internationella valutafonden (IMF) och den Internationella arbetsorganisationen (ILO) ett gemensamt diskussionsdokument om hur denna arbetslöshetskris borde hanteras. 1 Det som framför allt oroade IMF/ILO var att den konjunkturellt höga arbetslösheten skulle bli långvarig och med tiden riskera att övergå i strukturell arbetslöshet, på grund av de långtidsarbetslösas förlust av humankapital och förlorad kontakt medarbetsmarknaden. Det viktigaste, menade IMF/ILO, var att hålla uppe efterfrågan genom fortsatt expansiv finans- och penningpolitik. Detta var särskilt viktigt idag när risken för att arbetslösheten skulle bita sig fast vid höga nivåer var överhängande. De kortsiktiga kostnaderna av exempelvis en mer expansiv finanspolitik måste vägas mot de långsiktiga intäkterna av varaktigt lägre arbetslöshet. IMF/ILO argumenterade också emot generell återhållsamhet i lönebildningen som ett recept mot krisen: ”Lönemoderation skulle antingen öka deflationstrycket eller sänka aggregerad efterfrågan, och ingetdera är önskvärda i dagsläget”. Det skulle möjligen kunna vara verkningsfullt för de länder inom EMU som hade behov av att förbättra sin konkurrenskraft. Rapporten menade att ett fungerande a-kassesystem var en viktig del av en ”nödvändig efterfrågestabilisering vid konjunkturnedgångar ” och ifrågasatte också huruvida arbetslöshetsersättning hade några märkbara negativa incitamentseffekter, i synnerhet i djupa lågkonjunkturer. Samtidigt gjorde man bedömningen att de alltför flexibla anställningsvillkoren i många OECD-länder varit en viktig orsak till den stora nedgången i sysselsättning. För 10 år sedan hade det varit fullständigt otänkbart att IMF hade ställt sig bakom en sådan analys. Detta illustrerar den förändrade syn på arbetsmarknaden som vuxit fram bland nationalekonomer i allmänhet och olika internationella institutioner i synnerhet. För 20 år sedan drabbades svensk ekonomi av den djupaste lågkonjunkturen i modern tid. Bankerna var konkursmässiga, budgetunderskottet skenade och arbetslösheten ökade lavinartat. Då var dock stämningsläget ett helt annat bland tongivande svenska ekonomer, inte minst de som var verksamma på Riksbanken. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– IMF / ILO, “The Challenges of Growth, Employment and Social Cohesion”, Discussion Paper, Joint ILO-IMF conference in cooperation with the office of the Prime Minister of Norway, Oslo, September 2010. http://www.osloconference2010.org/discussionpaper.pdf 1 7 Redan i grundkursen i nationalekonomi fick man lära sig att penningpolitiken på lång sikt inte hade några reala effekter. Den långsiktiga Phillipskurvan, sambandet mellan arbetslöshet och inflation, var vertikal. Med teorin om rationella förväntningar blev synsättet än mer begränsat. Förväntade förändringar av penningpolitiken hade inte ens kortsiktiga reala effekter. Orsaken till att penningpolitiken över huvud taget kunde tänkas påverka arbetslösheten var att nominallönen var trögrörlig. Om löneavtalen redan var slutna skulle en oväntad uppgång i inflationen kunna sänka reallönen och därmed öka efterfrågan på arbetskraft. Riksbanken skulle dock inte varaktigt kunna sänka arbetslösheten eftersom detta skulle genomskådas av lönesättarna som skulle kräva högre lön i nästa avtal. Resultatet skulle bara bli högre inflation men oförändrad arbetslöshet. På 1980-talet slog också den s.k. reala konjunkturcykelteorin igenom i den akademiska världen. Enligt denna teori var konjunkturvariationer bara hushålls och företags optimala anpassning till exogena variationer i produktiviteten. Någon ofrivillig arbetslöshet existerade inte, utan människor valde frivilligt att arbeta mindre när produktiviteten var låg. I nationalekonomisk teori beskrevs penningpolitiken på den tiden vanligen i termer av förändringar i penningmängden, vilket gjorde det lättare att inse att penningpolitikens reala effekter borde bli små. Om man fördubblar den mängd pengar som används för att köpa en viss mängd varor så är det lätt att tänka sig att priset på dessa varor så småningom kommer att fördubblas. I verkligheten styr Riksbanken över ekonomin via den korta räntan och det finns ingen anledning att tro att räntepolitiken då skulle vara ”neutral” på lång sikt. En för hög ränta leder till lägre efterfrågan, högre arbetslöshet och sjunkande inflation. Det finns inga mekanismer som återför ekonomin i jämvikt så länge Riksbanken håller räntan på en för hög nivå. Tvärtom medför den låga inflationen att realräntan blir än högre, vilket hämmar efterfrågan ytterligare. Erfarenheterna från EMU-områdets första 10 år visar med all önskvärd tydlighet att detta resonemang inte bara har en teoretisk relevans. Den Europeiska centralbanken (ECB) satte en ränta som kanske var lämplig för eurozonen i genomsnitt. I praktiken blev den dock alldeles för hög för länder med svag efterfrågan, som Tyskland, men alldeles för låg för länder med hög efterfrågan, som Spanien och Irland. Resultatet blev recession i Tyskland och överhettning i Spanien och Irland. 8 Blanchard 2 menar att centralbanker kan påverka realräntan även på ganska lång horisont, såsom ett decennium eller mer. Det är uppenbart, menar Blanchard, att centralbankerna på 70-talet inte ville höja räntorna trots hög inflation. Resultatet blev extremt låg eller negativ realränta. På 80-talet försökte många centralbanker att få ner inflationen och höjde därför räntorna vilket resulterade i mycket höga realräntor Figur 1: 3-månaders och 10-års amerikansk realränta 10 8 Real 10-årsränta Real 3-månadersränta 6 4 2 0 -2 -4 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Dessutom menar Blanchard att en varaktigt stram penningpolitik varaktigt kommer att påverka ekonomisk aktivitet, BNP-tillväxt och arbetslöshet. Hög realränta kommer att påverka investeringarna, därmed kapitalstocken och efterfrågan på arbetskraft. I slutändan kommer penningpolitiken också att påverka jämviktsarbetslösheten. I mitten av 1990-talet var dock den allmänna uppfattningen på Riksbanken att penningpolitiken hade mycket liten betydelse för arbetslösheten i allmänhet och jämviktsarbetslösheten i synnerhet. År 1998 ger två ledande företrädare för Riksbanken sin syn på sambandet mellan penningpolitik och arbetslöshet: ”Även om det inte finns något långsiktigt samband mellan inflation och sysselsättning kan en oförväntat expansiv penningpolitik, som medför högre inflation än förväntat, leda till tillfälligt urholkade reallöner, högre efterfrågan på arbetskraft och mer produktion. Om målet om full sysselsättning blir vägledande även för penningpolitiken kan man alltså förvänta sig att centralbanken försöker stimulera efterfrågan och generera högre inflation (t ex genom att understödja en expansiv finanspolitik). ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Blanchard, Olivier (2003), “Monetary Policy and Unemployment”, Remarks at the Conference “Monetary policy and the labor market. A conference in honor of James Tobin”, March 2003 2 9 Detta byggs i så fall in i inflationsförväntningarna hos företag och hushåll, vilket blir en av de kanaler genom vilka inflationen stiger. När inflationen är förväntad, medför den emellertid inga positiva effekter på sysselsättningen.” 3 Arbetslösheten i Sverige ökade från under 2 procent 1990 till över 12 procent 1997. Jag menar att det var penningpolitikens inriktning under 1980- och 1990-talet som var huvudorsaken till detta. Därmed inte sagt att allt var Riksbankens fel. Under den fasta växelkursperioden fram till 1992 var det regeringen som bestämde penningpolitiken i Sverige, vilket då i stort sett var synonymt med växelkurspolitiken. Det var regeringen som bestämde att vi inte skulle devalvera. Riksbankens frihetsgrader var vid denna tid ytterligt begränsade. När kronan släpptes fri i november 1992 var arbetslösheten redan närmare 8 procent. Först efter detta datum kan man hävda att Riksbanken i praktiken styrde penningpolitiken även om det skulle dröja fram till 1999 innan Riksbanken formellt fick sin oberoende ställning. Figur 2: Arbetslösheten i Sverige 14 12 10 8 6 4 2 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Riksbanken fortsatte dock att bedriva en mycket stram penningpolitik åtminstone fram till 1996. Resultatet av denna politik var dels att arbetslöshetskrisen fördjupades och förlängdes och dels att hundratusentals personer slogs ut från arbetsmarknaden. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Heikensten, Lars och Anders Vredin, ”Inflationsmålet och den svenska penningpolitiken – erfarenheter och problem”, Ekonomisk Debatt 1998, årg 26, nr 8 s. 573-593, 3 10 Ekonomisk statistik är färskvara och revideras kontinuerligt. Detta försvårar naturligtvis i någon mån diskussionen om vad som hände på 1990-talet. Jag har valt att använda den statistik som används idag, vilket innebär att KPI-inflationen är lite lägre och arbetslösheten betydligt högre än den statistik som användes på 1990-talet. I vissa fall, där detta skulle vara missvisande (exempelvis vid jämförelser med Riksbankens prognoser), har jag dock hållit fast vid den gamla definitionen av KPI-inflationen. Layard-Nickell-Jackman-modellen Arbetslösheten i industriländerna inom OECD var mycket låg under 1960-talet. Under 1970- och 1980-talet ökade dock arbetslösheten till synes trendmässigt i många industriländer. Ofta ökade arbetslösheten i samband med störningar, såsom oljeprischocker eller perioder av stram penningpolitik, men föll sedan inte tillbaka när de direkta effekterna av dessa störningar hade klingat av. Den keynesianska standardmodellen föreföll inte kunna förklara detta fenomen. Orsakerna bakom denna utveckling blev därför föremål för både teoretisk och empirisk forskning under 1980- och 1990-talet.4 En ekonomisk modell som har fått ett enormt inflytande både på den nationalekonomiska teoribildningen och på den ekonomiska politiken är Layard-Nickell-Jackman.5 Den baseras på en produktionsfunktion av Cobb-Douglas-typ med konstant skalavkastning och en substitutionselasticiteten mellan arbete och kapital lika med minus ett. Styrkan i denna modell ligger i de mycket entydiga resultaten. Löneandelen bestäms av den underliggande teknologin. Jämviktsarbetslösheten blir i denna modell helt bestämd av ”lönedrivande” strukturella faktorer på arbetsmarknadens utbudssida, såsom arbetslöshetsförsäkringen (ersättningens nivå, varaktighet och omfattning), graden av centralisering/ koordinering i löneförhandlingarna och fackföreningens styrka (strejkbenägenhet och medlemskap). Jämviktsarbetslösheten påverkas över huvud taget inte av den övriga ekonomin. Den påverkas exempelvis inte av efterfrågan på arbetskraft, investeringsvolym, kapitalstockens storlek, teknologisk utveckling, eller olika relativpriser. Framför allt kan jämviktsarbetslösheten inte påverkas av finans- eller penningpolitik. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– För en allmän översikt av denna litteratur se: Lundborg, Per, Juhana Vartiainen och Göran Zettergren, ”Den svenska jämviktsarbetslösheten: en översikt av kunskapsläget”, Specialstudie 11, Konjunkturinstitutet. Se också: Forslund, Anders (2008), ”Den svenska jämviktsarbetslösheten: en översikt”, Rapport till Finanspolitiska rådet 2008/4 5 Layard, Nickell and Jackman, Unemployment – Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford University Press, 1991 4 11 De politiska slutsatserna från denna modell är därför mycket klara. Det enda sättet att få ner jämviktsarbetslösheten är att genomföra strukturella reformer på arbetsmarknaden. Flera empiriska studier har försökt visa att skillnaden i arbetslöshetens utveckling mellan länder till viss del kan förklaras av sådana institutionella faktorer. OECD har i ett antal rapporter också visat att olika institutionella faktorer kan förklara uppgången i arbetslöshet. Dock har man haft stora problem att förklara arbetslöshetens utveckling i flera länder, däribland Sverige, Finland och Tyskland.6 OECD:s Employment Outlook (2006) 7 gör en jämförelse mellan olika typer av stiliserade arbetsmarknadsregimer, såsdom den anglosaxiska, den nordiska, den centraleuropeiska och den östeuropeiska. Den anglosaxiska modellen bygger på låga skattekilar och ersättningsnivåer men har en decentraliserad lönebildning och låga utgifter för arbetsmarknadspolitik. Arbetslösheten har i dessa länder i allmänhet varit betydligt lägre än OECD-genomsnittet. Den nordiska modellen ”förefaller uppnå lika goda sysselsättningsresultat med extremt annorlunda politikinriktning”, såsom koordinerade avtalsförhandlingar, goda sociala skyddsnät och en aktiverande arbetsmarknadspolitik. De nordiska länderna har kunnat förena höga skattekilar och höga ersättningsnivåer vid arbetslöshet med låg arbetslöshet. Mycket tyder på att ett grundläggande antagandet bakom LNJ-modellen, att substitutionselasticiteten mellan arbete och kapital är lika med ett, knappast är realistiskt. Rawthorn visar exempelvis att de flesta skattningar av substitutionselasticiteten är betydligt lägre.8 Därmed håller inte heller de starka slutsatserna i LNJ-modellen. Både löneandelen och arbetslösheten kommer i jämvikt att påverkas av såväl relativprisförändringar som kapitalbildning. Den stigande arbetslösheten skulle då kunna förklaras av exempelvis den svaga investeringsutvecklingen. LNJ-modellen har även ifrågasatts på empiriska grunder. En grundläggande svaghet är att de strukturella förhållandena visserligen skiljer sig åt mellan länder men att de i allmänhet varit stabila över tiden. Det har varit svårt att förklara varför jämviktsarbetslösheten varierat så mycket (både uppåt och nedåt) i vissa länder men varit relativt konstant i andra. De ekonometriska skattningarna av LNJ-modellen förefaller vara ganska skakiga. Ett exempel är Nickell, Nunziata och Ochel 8 som skattar effekten av förändrade arbetsmarknadsinstitutioner på arbetslösheten 1961-95 i 20 OECD-länder. Ekvationen omfattar en laggad beroende variabel, ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Bassanini , Andrea och Roman Duval (2006) “Employment Patterns in OECD Countries: Reassessing the Role of Policies and Institutions”, OECD Social Employment and Migration Working Papers, No 35. 7 OECD (2006), OECD Employment Outlook 2006 (se sid. 190 för citatet). 8 Rowthorn, Robert (1999), “Unemployment, wage bargaining and capital-labour substitution”, Cambridge Journal of Economics, 23, pp.413-425 9 Nickell, S., L. Nunziata and W. Ochel (2005), “Unemployment in the OECD since the 1960s: what do we know?”, Economic Journal, Vol. 115, No. 500, January 6 12 Unemployment Unemployment Standard Norwaydynamic simulation AllNew institutions Zealandfixed Austria 6Australia 4 5 10 4 11 olika institutioner eller kombinationer av institutioner, 5 efterfråge8 2 2 eller (övriga) utbudsvariabler samt en större uppsättning dummyvariabler.10 6 0 0 från 1961 till 1995 4 -2 Författarna gör sedan en dynamisk simulering 0 och jämför sedan denna med en alternativ simulering där de institutio2 1960 1970 1980 1990 2000 -5 1975 1980 1985 nella förhållandena hålls konstanta på 1961 års nivå. Övningen 1960 1970 1980 1990 syftar 2000 1970 1975 1980 1985 alltså till att besvara frågan hur hög arbetslösheten Spainhade varit om alla Portugal Belgium Canada länder hade behållit de nivåer på arbetslöshetsersättning, facklig anslut30 10 ningsgrad, mm. som rådde 1961. Författarnas svar är ganska dramatiskt. 10 10 20 på 6,8 procentenheter Av den genomsnittliga arbetslöshetsuppgången 5 5 förändrade institutionella för”förklaras” 3,7 procentenheter av sådana 5 10 hållanden. 0 0 0 Figur 3: Arbetslöshetens utveckling i Sverige och -5 Finland,0med och utan institutionella 1960 1970 1980 1990 1975förändringar 1980 1985 1990 1995 1960 1970 1980 1990 2000 2000 1960 1970 1980 1990 2000 Unemployment Unemployment Sweden Denmark Switzerland Finland 10 10 15 4 5 5 10 2 0 0 5 0 -2 1970 1970 1980 1980 1990 1990 2000 2000 19601960 Germany France United Kingdom United States Anm. Den tjocka gråa linjen visar modellens skattning av arbetslösheten och den tunna 15 15 8 10 svarta den arbetslöshet som skulle ha rått i avsaknad av förändrade institutioner. 6 10 10 8 När man tittar närmare på resultaten uppstår dock en betydande 4 tveksamhet. Sverige och Finland är två nordiska länder med relativt 5 5 2 6 likartade institutionella förhållande och en liknande om än inte iden0 4skiljer sig förklaringen av 0 tisk 0 arbetslöshetshistoria. Men i NNO:s studie 1960 1970 1980 1990 1990 1960 1970 1980 1990 2000 varför arbetslösheten stigit i dessa länder radikalt åt.1970 Uppgången i2000 den 2000 1960 1970 1980 1990 2000 1960 1980 svenska arbetslösheten kan helt förklaras av förändrade institutioner Year Italy Ireland -5 -5 1960 1970 1980 1960 1970 1980 19901990 20002000 0 Unemployment 20 på arbets-marknaden. Faktum är att NNO 10 lyckas förklara betydligt mer än hela arbetslöshetsuppgången med dessa faktorer. Hade inte olika reFig. 2. Continued 15 former genomförts på den svenska arbetsmarknaden hade Sverige 1995 10 haft en arbetslöshet på minus 4 procent! 5 Lågkonjunkturen i början av 5 1990-talet tycks därmed inte ha spelat någon roll för uppgången i den 0 svenska arbetslösheten. e 1960s: 0Australia, Austria, Belgium, Denmark, France, Italy, Netherl 1960 1970 1980 1990 2000 1960 1970 1980 1990 2000 ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– orway, Portugal, Spain, Sweden, Switzerland, UK. They explain very litt De institutioner som beaktas är: anställningsskydd, anställningsskydd * laggad arbetslöshet, ersättningsNetherlands Japan nland, Germany, New Zealand. grad, ersättningsperiod, ersättningsgrad * ersättningsperiod, förändring i facklig anslutningsgrad, koordinering i lönebildning, förändring i facklig anslutningsgrad 10 * koordinering i lönebildning, total skatt So given 6the dramatic in European unemployment from beaktas the 1960s t arbete, koordinering rise i lönebildning * total skatt på arbete och andel egnahemsägare. Dessutom 4 på dessa efterfråge- och utbudsvariabler: efterfrågechocker på arbete, TFP-chocker (produktivitets), reala 80s and early 1990s, how much of an overall explanation do our institut penningmängdschocker och realräntan samt 20 landsdummies och 20 5 30 årsdummies, 2 importchocker, landsspecifika trender. riables provide? Consider the period from the 1960s to 1990–5. Over 0 13 riod, the-2unemployment rate in Europe, 0as captured by the European O 18 1980 1990points. 2000 How m 1960 1970 1980 1990 2000 untries considered here, rose by around1960 6.81970 percentage 10 I Finland däremot har förändrade institutioner på arbetsmarknaden nästan ingen betydelse för arbetslöshetens uppgång. Där kan i stort sett hela uppgången förklaras av efterfrågefaktorer, övriga utbudsfaktorer eller fångas upp av de många deterministiska variablerna i ekvationen. Tyvärr är våra nordiska länder inte några undantag i denna studie. Hela 7 av de 20 länderna i OECD (Österrike, Kanada, Danmark, Japan, Norge, Sverige och Schweiz) skulle haft en negativ arbetslöshet 1995 om de inte hade genomfört försämringar i institutionella förhållanden. För vissa länder som Finland, Tyskland, Irland, Italien, Nya Zeeland, Spanien och UK tycks förändrade institutioner inte ha spelat någon avgörande roll för uppgången i arbetslöshet. Endast i ett fall (USA) har förbättrade institutioner bidragit till någon betydande nedgång i arbetslösheten. Detta trots att den faktiska amerikanska arbetslösheten inte var lägre 1995 än 1960. Det finns flera allvarliga problem med denna typ av skattningar. Ett sådant problem är frågan om arbetslösheten är stationär i statistisk mening. Om så inte är fallet, och mycket tyder på det, så går det inte att använda vanliga statistiska skattningsmetoder. Det finns också problemet med omvänd kausalitet. I flera länder började arbetslösheten stiga flera år innan en arbetslöshetsförsäkring infördes eller förbättrades. Här kan ett statistiskt samband således ha ett omvänt orsakssamband. Det kan vara så att hög arbetslösheten föranleder politiska krav på en tryggare arbetslöshetsförsäkring. Ett annat problem är att de variabler som enligt teorin bör kunna förklara arbetslöshetens utveckling inte går att mäta på ett tillfredsställande sätt. Man tvingas därför i praktiken skapa egna variabler eller använda ganska tveksamma proxy-variabler. Ersättningsgraden vid arbetslöshet har exempelvis inte någon självklar definition. Man kan mäta de faktiskt arbetslösas ersättning i förhållande till den lön de hade i sitt förra jobb eller i sitt nästa jobb eller de sysselsattas arbetslöshetsersättning i det fall de skulle bli av med jobbet. Man kan utgå från en typisk individ (en industriarbetare eller medelinkomsttagare) eller också kan man ta hänsyn till att ersättningsgraden typiskt sett varierar med inkomsten. Möjligen bör man då också väga in att arbetslöshetsrisken varierar för olika inkomstgrupper. Det är inte heller klart om man bara ska räkna med arbetslöshetsersättningen eller alla de ekonomiska bidrag (socialbidrag, bostadsbidrag) som en arbetslös kan ha rätt till, liksom eventuella skillnader i beskattning. Många arbetslösa har dessutom inte rätt till arbetslöshetsersättning. Beroende på vilka val man gör kommer måttet på ersättningsgraden variera högst betydligt. 14 Samma sak gäller anställningsskyddet. Alla försök att reducera ett så komplicerat och mångdimensionellt fenomen till ett enda indextal innefattar med nödvändighet ett stort mått av godtycke. Om man verkligen vill mäta hur enkelt, snabbt och billigt det är för en arbetsgivare att anställa och avskeda en arbetstagare måste man ta hänsyn inte bara till diverse komplicerade lagar utan även förekomst av kollektivavtal liksom även kulturella traditioner och värderingar. Howell och Rehm menar att det empiriska underlaget för att påstå att generös arbetslöshetsersättning bidrar till högre arbetslöshet är mycket svagt. De jämför bland annat två olika mått på ersättningsgraden som OECD tagit fram, nettograden (NRR) och bruttograden (GRR) och visar att resultaten kan bli mycket olika beroende på vilket mått som används.11 Cassino och Thornton visar i en studie att det är ”extremt svårt att erhålla robusta koefficientskattningar som är statistiskt signifikanta och har förväntat tecken”.12 Deras slutsats är att det ”inte är möjligt att korrekt förklara förändringar i den naturliga arbetslösheten” utifrån LNJ:s modell. Persistens- och hysteresis-effekter Det finns en alternativ eller kompletterande förklaring till uppgången i arbetslöshet i många OECD-länder som brukar gå under beteckningen persistens eller hysteresis. Tanken är här att de jämviktsskapande krafterna i ekonomin kan vara för svaga. En tillfällig konjunkturell störning till arbetslösheten skulle därmed kunna få varaktiga eller rent av permanenta effekter. Ibland görs en distinktion mellan begreppen persistens och hysteresis, där den förra termen betecknar betydande trögheter i anpassningen mot jämvikt och den senare en fullständig avsaknad av jämviktsskapande mekanismer. I praktiken kan det dock vara mycket svårt att skilja dessa åt, i synnerhet som ”permanenta” störningar kan var både positiva och negativa. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Howell, David R., and Miriam Rehm (2009), “Unemployment compensation and high European unemployment: a reassessment with new benefit indicators”, Oxford Review of Economic Policy Vol 25, no 1, pp. 60-93 12 Cassino, Vincenzo and Richard Thornton (2002), “Do changes in structural factors explain movements in the equilibrium rate of unemployment?”, Bank of England Working paper 13 Ball, Laurence (1997). ”Disinflation and the NAIRU,” in Reducing Inflation: Motivation and Strategy, eds. C.D. Romer and D.H. Romer, Chicago: University of Chicago Press, pp. 167-194. Ball, Laurence (1999). ”Aggregate Demand and Long-Run Unemployment,” Brookings Papers on Economic Activity, 2, pp. 189-251. Ball, Laurence (2009), Hysteresis in Unemployment: Old and New Evidence (March 2009). NBER Working Paper Series, Vol. w14818, pp. -, 2009 11 15 Laurence Ball har i ett antal papper 13 hävdat att uppgången i europeisk arbetslöshet på 1970- och 1980-talet kan förklaras av hysteresis-effekter, dvs. varaktiga effekter på arbetslösheten av tillfälliga efterfrågestörningar. Ball menar att långtidsarbetslösa har en stor risk att bli strukturellt arbetslösa. Denna effekt kan uppkomma av flera skäl. Dels kan den arbetslöse tappa motivationen att söka arbete eller förlora så mycket i humankapital att han inte längre kan konkurrera om de lediga jobben. Dels kan arbetsgivaren uppfatta långtidsarbetslösa som osäkra kort och därför systematiskt sortera bort sådana sökande. Dels kan de sysselsatta (”insiders”) anpassa lönekraven så att deras lön maximeras utan hänsyn till de arbetslösa (”outsiders”). Ball förnekar inte att de strukturella faktorer som LNJ pekar på kan ha en viss betydelse för graden av persistens men de är i sig inte huvudorsaken. Oavsett vilken mekanism som ligger bakom så menar Ball att långtidsarbetslösa tenderar att förlora sin förmåga att påverka löneutvecklingen och därmed uppkommer också hysteresis-effekten. En hög arbetslöshet kan därmed bli förenlig med en inflationstakt i linje med exempelvis ett inflationsmål. Ball presenterar också en indikator på hysteresis. Om jämviktsarbetslösheten stiger på grund av någon strukturell ”lönedrivande” förändring, så borde detta leda till stigande inflation. Om exempelvis höjd a-kasseersättning skulle minska människor benägenhet att arbeta skulle detta leda till stigande löner och stigande arbetslöshet. Om däremot inflationen faller samtidigt som jämviktsarbetslösheten stiger, så tyder detta däremot på en hysteresis-effekt. Det senare menar Ball är vad vi oftast har sett i OECDområdet. Ball menar också att penningpolitikens inriktning är en viktig förklaring till uppgången i arbetslöshet i Europa på 80-talet. Arbetslöshetsuppgången var särskilt stor i länder som bedrev en starkt disinflationistisk politik eller där en sådan politik bedrevs under lång tid. Penningpolitiken i Sverige 1982-92 Sverige hade fram till 1992 haft en fast växelkursregim i stort sett hela sin moderna historia. Under 1970-talet utsattes den fasta växelkursen för starka påtryckningar. Inflationen ökade bland annat därför att lönebildningen inte anpassades till en långsammare produktivitetstillväxt. Problemet förvärrades av en trendmässig försämring av bytesförhållandet (terms-of-trade). 1982 devalverades kronan för ”sista gången”. Riksbanken fick i uppdrag att vidmakthålla växelkursen även om en högre inflationstakt skulle urholka konkurrenskraften. Ett återställande av konkurrenskraften skulle hädanefter ske via en inhemskt recession och därav följande nedväxling av den inhemska pris- och löneökningstakten. Dörren för ”ackommoderande” devalveringar var stängd för gott. 16 Under 80-talet avreglerades kredit-, penning- och valutamarknaderna. Riksbanken förlorade därmed i praktiken alla styrinstrument utom den korta räntan. Det hade dock funnits en betydande osäkerhet om hur effektiva åtgärder som utlåningstak, kassakrav och ränteregleringar verkligen kunde vara på en modern kapitalmarknad. Räntans främsta roll blev att balansera valutaflödena för att försvara den fasta växelkursen. Riksbankens förmåga att bidra till den interna stabiliseringspolitiken blev i praktiken mycket begränsad. Tvärtom visade sig penningpolitiken under denna regim bli pro-cyklisk. Under högkonjunkturen i slutet av 80-talet sköt inflationen fart, vilket sänkte realräntan, något som ytterligare förstärkte överhettningen. När konjunkturen sedan vände, föll inflationen tillbaka och realräntan steg. Detta förvärrades av devalveringsförväntningar som från januari 1990 tvingade Riksbanken att kraftigt höja styrräntan i ett läge när efterfrågan globalt började vika. I praktiken kom alltså det huvudsakliga stabiliseringspolitiska ansvaret att falla på finanspolitiken. På grund av politiska begränsningar visade sig dock denna vara oförmögen att genomföra de åtstramningar som krävdes. Högkonjunkturen övergick i överhettning och den löneledda inflationen urholkade successivt den svenska konkurrenskraften. Riksbanken försökte i två års tid att försvara växelkursen i enlighet med sitt mandat men tvingades till slut att kasta in handduken. När kronan tilläts flyta i november 1992 befann sig svensk ekonomi i fritt fall. BNP föll, arbetslösheten sköt i höjden och statsfinanserna försämrades i rask takt. Nedgången förvärrades också av den kreditledda fastighetsbubbla som hade byggts upp under 1980-talets avreglering av kreditmarknaden och som i början av 1990-talet övergick i en krasch med efterföljande finanskris. Penningpolitiken 1993-1996 Efter kronans fall införde Rikbanken ett inflationsmål, enligt vilket konsumentprisindex skulle öka med 2 procent per år med ett toleransintervall på plus minus en procentenhet. Kronan försvagades med ca 25 procent när den fasta växelkursen övergavs. I reala termer innebar detta en återgång till den nivå den hade efter devalveringen 1982. 17 Riksbanken kom tidigt att oroa sig för den svaga växelkursen som man betraktade som betydligt under sin jämviktsnivå. Framför allt var man oroad för att den svaga växelkursen skulle leda till en snabb uppgång i inflationen. Om inte den nominella växelkursen stärktes skulle den reala växelkursen uppnå sin jämvikt via en inhemsk prisuppgång. Den svaga växelkursen uppfattades alltså som en inflationsbomb. Men ingenting tyder på att växelkursen var undervärderad vid denna tid. Kronan har förblivit stabil i grova termer runt en TCW-kurs kring 125 sedan 1993. Figur 4: Kronans nominella och reala effektiva växelkurs (TCW) 150 145 140 135 130 125 120 115 110 105 100 Nominell effektiv växelkurs (TCW) 95 Real effektiv växelkurs (TCW) 90 85 80 75 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Av hänsyn till växelkursen sänkte Riksbanken därför styrräntan ganska motvilligt och endast gradvis, efter att kronförsvaret hade uppgivits. Efter 1,5 år var styrräntan nere under 7 procent, vilket då uppfattades som mycket expansivt. Det var den lägsta styrräntan som Riksbanken haft sedan mitten av 1970-talet. Men inflationen växlade ner mycket snabbt redan i början av krisen. Med 2 procents inflation innebar 7 procents nominell ränta en mycket hög realränta. Detta innebar en alldeles för stram penningpolitik i den djupa lågkonjunktur som Sverige befann sig i 1994. Detta var alltså inte hur Riksbanken uppfattade situationen. Enligt Riksbankens uppfattning var penningpolitiken mycket expansiv. Riksbankens främsta indikator blev under de första åren det så kallade Monetary Conditions Index, vilket var en sammanvägning mellan den reala växelkursen och realräntan.14 Riksbanken uppfattade inte försvagningen av den reala växelkursen efter 1992 som en återgång till jämvikt, ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Hansson, Bengt och Hans Lindberg, ”Monetära index – indikatorer för penningpolitiken”, Penning- och valutapolitik 1994:3. 14 18 efter ett decennium av fast växelkurs, utan som en ojämviktssituation. Riksbankens bedömning av jämviktsräntan var också betydligt högre än den bedömning som normalt görs idag. Figur 5: Riksbankens bedömning av penningpolitikens effekt på efterfrågan (oktober 1994) Det Riksbankens MCI-mått visade var att penningpolitiken var mycket expansiv, motsvarande 3-4 procentenheter av BNP på ett års sikt. Riksbankens syn på resursutnyttjandet Riksbanken har alltid varit ovillig för att sätta ner foten vad gäller sin syn på resursutnyttjande och i synnerhet på jämviktsarbetslösheten. Delvis motiverades detta av politisk hänsyn. Man ville inte att Riksbankens uppskattning av jämviktsarbetslösheten skulle kunna uppfattas som ett mål för arbetslösheten, vid sidan om inflationsmålet. I mycket hög grad berodde detta dock på en stark övertygelse att penningpolitiken inte hade några reala effekter. På kort sikt kunde trögheter i lön- och prisbildningar kanske medföra att arbetslösheten kunde stiga något. I allt väsentligt bestämdes dock arbetslösheten av strukturella faktorer som Riksbanken inte hade något inflytande över. Det faktum att arbetslösheten hade stigit flera år i rad och inte visat några tecken på att minska var bevis nog för att det var jämviktsarbetslösheten som hade stigit. Det betraktades som fullkomligt utelsutet att svag efterfrågan eller stram penningpolitik kunde vara orsaken till arbetslöshetsuppgången. 19 Den allmänna meningen på Riksbanken blev därför att Sverige i mitten av 1990-talet inte befann sig i en lågkonjunktur. Svensk ekonomi hade drabbats av en mycket kraftig störning, vilken hade givit upphov till strukturella förändringar på bland annat arbetsmarknaden. Riksbanken behövde dock ett samlat mått på resursutnyttjandet och efterfrågeläget i ekonomin. Från 1994 började Riksbanken allt mer förlita sig på det så kallade Hodrick-Prescott-filtret (HP) 15 som mått på produktionsgapet. Ett HP-filter är en statistisk metod för att skatta en trend från en tidserie. Ett HP-filter kan beskrivas som ett dubbelsidigt viktat glidande medelvärde. Vikterna i detta glidande medelvärde bestäms i hög grad av den av användaren bestämda ”jämnhetsparametern”. Ju högre parameter desto jämnare trend och desto större amplitud på gapet. Ett HP-filter kan i många fall vara ett mycket enkelt och effektivt sätt att estimera en trend och därmed extrahera en cyklisk komponent från exempelvis BNP. Metoden har dock flera allvarliga problem som gör att det är i stort sett oanvändbart som konjunkturindikator i realtid. HP-gapen blir per definition symmetriska runt trenden och summerar till noll. Detta kan vara en önskvärd egenskap i vissa fall. HP-gapen blir dock direkt missvisande om det verkliga produktionsgapet inte är symmetriskt, om ekonomin har drabbats av en kraftig negativ störning i samplet, vilket var fallet i Sverige på 1990-talet. HP-filtret är ett dubbelsidigt filter (dvs. använder både föregående och efterkommande observationer) och har därför ett betydande ändpunktsproblem. För att kunna använda HP-filtret på det senaste utfallet måste man alltså använda prognoser för framtida utfall. Sådana prognoser är naturligtvis svåra att göra utan att ha en syn på potentiell BNPnivå i utgångsläget. Helst bör man alltså känna till BNP-gapet idag för att kunna skatta detta med ett HP-filter. Dessa problem var inte helt okända på Riksbanken men i praktiken kom man också i mycket hög grad att förlita sig på denna indikator. Under 1994 visade Riksbankens HP-filtret att BNP-gapet höll på att slutas, det vill säga att resursutnyttjandet var normaliserat. Detta bekräftade på ett bekvämt sätt den förutfattade meningen att svensk ekonomi inte befann sig i en lågkonjunktur. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Av någon outgrundlig anledning valde Riksbanken att kalla sitt Hodrick-Precott-filter för ett ”WhittakerHenderson-filter”. Riksbanken torde dock vara ganska ensamma att använda denna benämning, åtminstone inom nationalekonomin. 15 20 Figur 6: Riksbankens skattade produktionsgap (HP-filter), oktober 1994 Riksbanken drog slutsatsen att resursutnyttjandet var normaliserat och inflationstrycket i svensk ekonomi var på väg upp. De inflationsprognoser som banken gjorde vid denna tid skulle med tiden visa sig vara katastrofala felbedömningar. Hösten 1994 gjorde Riksbanken bedömningen att KPI-inflationen skulle uppgå till 4,4 procent i slutet av 1996. Utfallet blev 0,1 procent.16 Prognosfelen uppgick därmed till över 4 procentenheter på två års sikt. Riksbanken skulle därefter komma att underskrida sitt inflationsmål samtliga år 1996-2000. Från augusti 1994 höjdes reporäntan i flera steg från 6,92 till 8,91 i juli 1995. Figur 7: Riksbankens inflationsprognoser 1993 - 98 5 4 3 2 1 0 -1 jan-94 jul-94 dec-94 jun-95 dec-95 jun-96 dec-96 jun-97 dec-97 jun-98 dec-98 jun-99 dec-99 jun-00 dec-00 ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Enligt den då gällande beräkningskonventionen. Idag beräknas inflationen ha uppgått till -0,4 procent i december 1996. 16 21 Hushållens inflationsförväntningar var under hela denna tid inom Riksbankens toleransintervall. Även den faktiska inflationen hade fallit ner till ca 2 procent. Kronförsvagningen, skattereformen och räntehöjningarna medförde dock att stigande importpriser och boendekostnader drev upp konsumentpriserna till närmare 3 procent. Detta var dock endast tillfälliga effekter och våren 1996 föll KPI-inflationen som en sten. Detta föranledde en tvärvändning i penningpolitiken. Under 1996 mer än halverades reporäntan till 4,1 procent. Detta skulle normalt ha varit en neutral ränta lämplig för en ekonomi i balans. Sverige hade dock en fortsatt mycket 10 hög arbetslöshet och mycket lågt inflationstryck. Följden blev att penningpolitiken förblev för stram även efter de massiva räntesänkningarna 1996. 9 8 Figur 8: Riksbankens styrränta 10 7 9 6 8 7 5 6 4 5 3 4 3 2 2 1 1 0 0 1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2000 2000 2001 2001 2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 Bakom omsvängningen i penningpolitiken fanns flera faktorer. Under hösten 1995 och våren 1996 stärktes växelkursen kraftigt. Även om detta skulle visa sig tillfälligt och kronan återigen skulle komma att försvagas så bidrog det i hög grad till Riksbankens bredvillighet att sänka. Under denna tid utvecklades också Riksbankens tankeram. Från 1996 började det stå klart även inom Riksbanken att man tidigare hade gjort allvarliga felbedömningar av produktionsgapet.17 Vid sidan om HPgapet börjad man även redovisa andra modeller för produktionsgapet, såsom Unobserved Component (UC) och produktionsfunktionsansatsen. Man lärde sig också mer om växelkursens genomslag i konsumentpriserna och slutade att referera till Monetary Conditions Index. Riksbanken började helt enkelt lära sig bedriva inflationsmålspolitik. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Se ”Beräkningar av potentiell BNP och produktionsgapet”, Inflationsrapporten 1996:2, sid.13 och ”Produktionsgapet än en gång”, Inflationsrapporten 1996:2, sid.13-14. 17 22 Den främsta orsaken var dock att utfallen av KPI successivt blev allt lägre och tidvis gick under noll. Inflationstakten hamnade under målet i flera år i rad. Den extremt strama penningpolitiken fram till 1996 fick stora effekter på efterfrågan. Trots en fortsatt gynnsam utveckling i omvärlden störtdök svensk BNP 1996. Arbetslösheten som hade fallit något under 1994 började nu åter att stiga. Våren 1997 uppgick arbetslösheten till 12,4 procent. Med ett års fördröjning började arbetsmarknaden, efter räntesänkningar, dock att återhämta sig. Riksbanken valde i allmänhet att inte kommentera arbetslösheten och i synnerhet inte penningpolitikens betydelse för arbetslöshetsutvecklingen. Ett undantag var Urban Bäckström som på Nationalekonomiska föreningen i mars 1997 yttrade följande: ”Slutsatsen blir att penningpolitiken inte påtagligt kan sänka arbetslösheten. Och det är förmodligen bakgrunden till att de flesta konjunkturbedömare räknar med att arbetslösheten kommer att ligga kvar på en hög nivå, om vi inte gör något, trots att tillväxten förmodligen kommer att vara ganska hygglig under de närmaste åren. Om vi varaktigt skall komma ens i närheten av de arbetslöshetssiffror vi varit vana vid i Sverige, krävs en ordentlig diskussion av vilka åtgärder som krävs för att få ned jämviktsarbetslösheten.” 18 Den höga arbetslösheten 1997 var således ett strukturellt problem som penningpolitiken inte kunde rå på. Detta skulle komma att visa sig vara en betydande felbedömning. I själva verket började den kraftiga neddragningen av styrräntan under 1996 redan få effekt. Under hösten 1997 började arbetslösheten att falla från toppnivån 12,4 procent under våren 1997 till 5,8 procent i början av 2001. Arbetslösheten halverades alltså på fyra år utan att inflationstrycket ökade nämnvärt. Sysselsättningen ökade med 8 procent under dessa år och detta utgör ett rekord under Arbetskraftsundersökningarnas (AKU) historia. En bidragande orsak till att inflationen inte tog fart var att löneandelen (arbetskostnadernas andel av näringslivets förädlingsvärde) var på en rekordlåg nivå 1995. Detta berodde på att lönerna hade ökat mycket långsamt i början av 1990-talet. Under den resterande delen av 1990talet kunde därför reallönen öka betydligt snabbare än produktiviteten utan konsumentprisinflationen tog fart. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– ”Penningpolitiken och Arbetslösheten”, Nationalekonomiska Föreningens Förhandlingar 1997-03-06, Ekonomisk Debatt 1997, årg 25, nr 5, sid 320, http://www.ne.su.se/ed/pdf/25-5-for.pdf 18 23 Vad hade varit en lämplig penningpolitik? Ett vanligt sätt att beskriva hur en centralbank normalt bedriver sin räntepolitik är att använda sig av en Taylor-regel. Detta är en ganska grov approximation i flera avseenden. Dels reducerar man vanligen den högst betydande uppsättningen penningpolitiska indikatorer till två. Dels använder man vanligen de senaste utfallen på dessa variabler medan penningpolitiken ofta är, eller försöker vara, framåtblickande. En Taylor-regel är en parameterisering av en centralbanks typiska handlingsregel. Normalt ingår två variabler i denna regel, inflationens avvikelse från inflationsmålet och arbetslöshetens avvikelse från jämviktsarbetslösheten eller BNP-gapet. Vilken vikt centralbanken lägger vid de två faktorerna kan kalibreras eller skattas med statistiska metoder. Det är dock ganska svårt – och kanske inte heller meningsfullt - att skatta en Taylorregel för Riksbankens penningpolitik på 90-talet, då Riksbankens politik var så i grunden missriktad. Jag har istället använt mig av några olika parametriseringar baserade på framför allt amerikanska studier, dels Taylors ursprungliga version19, dels en version av Rudebusch20 baserad på arbetslöshetsgapet och med en betydligt högre vikt på den reala variabeln och dels Mankiws 21 variant med samma vikt för arbetslöshet och inflation. För samtliga politikregler har interceptet kalibrerats så att den nominella räntan blir 4 procent när inflationen (KPIF) är lika med 2 procent och det aktuella gapet lika med noll. Egentligen borde dessa typer av handlingsregler vara framåtblickande eftersom penningpolitiken normalt antas påverka ekonomin med betydande eftersläpning. En ofta använd tumregel är att räntan påverkar den reala ekonomin efter ett år och inflationen efter två år. Det finns dock ganska lite som tyder på att Riksbanken i praktiken lyckats vara speciellt framåtblickande i sin politik. Från ca år 2000 tycks det finnas en klar korrelation mellan de olika Taylorreglerna och den faktiskt förda penningpolitiken. Förändringar i reporäntan följer dock inte Taylorreglerna tidsmässigt, vilket är något förvånande. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Taylor, John B. (1993). ”Discretion versus Policy Rules in Practice,” Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 39, pp.195-214. 20 Rudebusch, Glenn D., “The Fed’s Monetary Policy Response to the Current Crisis”, FRBSF ECONOMIC LETTER, Number 2009-17, May 22, 2009 http://www.frbsf.org/publications/economics/letter/2009/el2009-17.pdf 21 Mankiw, N. Gregory, “U.S. Monetary Policy During the 1990s”, Harvard University, May 2001 http://www.economics.harvard.edu/faculty/mankiw/files/mp90-2.pdf 19 24 Figur 9: Riksbankens styrränta och olika Taylor-regler 20 Reporänta Rodebusch 15 Mankiw Taylor 10 5 0 -5 -10 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Det är viktigt att komma ihåg att Taylorregeln inte anger en alternativ optimal bana för reporäntan. Den visar bara vad räntan vid varje tidpunkt borde ha varit givet att ekonomin dittills hade utvecklats så som den faktiskt gjorde. Hade Riksbanken bedrivit en annan politik i början 90-talet, med exempelvis betydligt lägre ränta, så hade återhämtningen naturligtvis gått snabbare och Taylor-reglerna hade därmed föreslagit mer åtstramande politik i slutet av perioden. Taylorregler i = 1.00 + 1.50 Δp + 0.50 y (Taylor) i = 1.44 + 1.28 Δp + 1.95 (u – n) (Rudebusch) i = 3.0 + 7.3 dummy92 + 1.5 (Δp – u) (Mankiw) Jag har använt mig av Konjunkturinstitutets skattningar av jämviktsarbetslöshet och produktionsgap, vilket inte är oproblematiskt. Det innebär bland annat att den faktiska uppgången av jämviktsarbetslösheten, som jag menar i hög grad orsakades av penningpolitiken, tillåts påverka den politik som borde ha bedrivits. Å andra sidan föreslår dessa regler ofta en klart negativ ränta så att använda ett mer neutralt mått ex ante på jämviktsarbetslösheten skulle inte ha särskilt stora effekter. 25 Som framgår av Figur 8 och tabell 1 är skillnaden mellan den penningpolitik som bedrevs och den som hade varit lämplig fullkomligt gigantisk. Det genomsnittliga politikfelet per år under 1993-99 varierar mellan 4,5 och 9 procentenheter. De praktiska skillnaderna mellan modellerna är dock betydligt mindre. Om man beaktar att reporäntan aldrig kan vara lägre än noll, varierar politikfelet mellan 4,4 och 6 procentenheter per år. Även om man inte, som ovan nämnts, kan summera ihop dessa politikmisstag så bör man hålla i minnet att detta rörde sig om en period på sju år. Det dessa Taylor-ekvationer visar är att en väl avvägd penningpolitik hade varit att sänka styrräntan till noll tidigt 1990-tal och antagligen behållits mycket låg under flera år. Tabell 1 Genomsnittlig avvikelse mellan reporäntan och respektive handlingsregel Per år 1993 – 1999 Taylor Rodebusch Mankiw Total 4,50 9,09 7,54 inkl. nollrestriktion* 4,39 5,97 5,65 * anm. Beaktande att reporäntan inte kan vara lägre än noll. Sammantaget bedrevs alltså en oerhört stram penningpolitik under hela 1990-talet. De makroekonomiska effekterna blev med stor sannolikhet betydande. Troligen kan penningpolitiken ensam förklara varför arbetslösheten steg så kraftigt och förblev hög så länge. Naturligtvis förvärrades krisen av fastighetskraschen och den efterföljande finanskrisen liksom av saneringen av de offentliga finanserna 1994-98. Såväl fastighetsbubblan på 1980-talet som härdsmältan i de offentliga finanserna på 1990-talet kan dock i hög grad hänföras till den missriktade penningpolitiken. Dessutom var såväl finanskrisen som den strama finanspolitiken skäl i sig att bedriva en lättare penningpolitik. Arbetslösheten vände upp redan 1991 och nådde sin högsta nivå på 12,4 procent 6 år senare. Efter räntesänkningarna 1996 började arbetslösheten så småningom att falla. De halverades på 4 år till knappt 6 procent. Detta var dock fortfarande mycket högre än den nivå som hade gällt under 1970- och 1980-talen. Av allt att döma var jämviktsarbetslösheten betydligt högre år 2000 än den var tio år tidigare. Vad orsakade då uppgången i jämviktsarbetslösheten? Var det varaktiga effekter av den strama penningpolitiken och den svaga efterfrågeutvecklingen? Eller orsakades uppgången i arbetslöshet av strukturella faktorer på arbetsmarknaden, såsom generositeten i a-kassan eller Lagen om anställningsskydd? 26 Applicerar man Balls indikator på den svenska utvecklingen är slutsatsen klar. I Sverige ökade jämviktsarbetslösheten samtidigt som inflation föll vilket är förenligt med tolkningen att denna uppgång var ett hysteresisfenomen. Hade uppgången i jämviktsarbetslöshet orsakats av en plötslig höjning av ersättningsnivån i a-kassan, som minskat arbetsviljan, så hade detta föranlett en stigande löneökningstakt och inflation. Figur 10: Ersättningsgraden i a-kassan och sysselsättningsgraden 85 100 Sysselsättningsgrad 84 Potentiell sysselsättningsgrad Ersättningsgrad 83 96 92 82 88 81 84 80 80 79 76 78 72 77 68 76 64 75 60 74 56 73 52 72 48 71 44 70 1960 40 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Dessutom höjdes inte ersättningsgraden nämnvärt i samband med 1990talskrisen. Historiskt finns det i Sverige ett – till synes – stabilt positivt samband mellan ersättningsgraden och sysselsättningsgraden. Det förefaller också finnas också ett visst negativt samband mellan ersättningsgrad och löneandelen av näringslivets förädlingsvärde. I LNJ-modellen leder en alltför hög a-kasseersättning till högre lönekrav och därmed högre arbetslöshet och lägre sysselsättning. I Sverige har vi alltså sett det omvända. Vad figuren visar är dock inte att högre a-kassa ger högre sysselsättning utan att sysselsättningsgraden i allt väsentligt styrs av andra faktorer. Det är fortfarande tänkbart att hög a-kassa skulle kunna bidra till lägre sysselsättningsgrad men att denna faktor antagligen har varit försumbart liten i Sverige. Det är naturligtvis fortfarande möjligt att arbetslösheten hade varit något lägre idag om a-kassan hade varit lägre i början av 90-talet eller om det hade funnits en bortre parantes i arbetslöshetsförsäkringen. Men detta är antagligen omöjligt att kvantifiera empiriskt. Personligen tror jag att sådana effekter är försumbara i sammanhanget. Det är svårt att tro att en onödigt hög arbetslöshet under en så lång period som 10 år inte skulle få betydande varaktiga effekter. 27 Det finns också ett visst empiriskt belägg för detta. Alexius och Holmlund uppskattar att cirka 30 procent av variationerna i arbetslösheten orsakas av penningpolitiska störningar. Författarna visar också att effekten av penningpolitiska störningar kan vara mycket långvariga. Cirka 30 procent av den arbetslöshetsuppgång som orsakats av penningpolitiken finns fortfarande kvar 10 år efteråt.21 Beräkningar på Finansdepartementet tyder också på att tillfälliga uppgångar i arbetslösheten kan få långsiktiga effekter: ”cirka 30 procent av en initial konjunkturell arbetslöshetsuppgång blir varaktig, dvs. övergår i strukturell arbetslöshet.” 22 Figur 11: Ersättningsgraden i a-kassan och löneandelen 70 90 Löneandel Ersättningsgrad 68 85 66 80 64 75 62 70 60 65 58 60 56 55 54 50 52 45 50 40 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Orsakades 90-talskrisen av för höga löner? Den reala löneökningstakten i Sverige har traditionellt varit mycket konjunkturkänslig. I lågkonjunkturer när efterfrågan på arbetskraft har varit låg har reallönen ökat långsammare än produktiviteten i näringslivet och löneandelen av näringslivets förädlingsvärde minskat. I högkonjunkturer har det omvända gällt, då har reallönen ökat snabbare än produktiviteten och löneandelen ökat.Löneandelen av näringslivets förädlingsvärde definieras respektive kan uttryckas på följande vis: Löneandelen av näringslivets förädlingsvärde definieras respektive kan uttryckas på följande vis: Nominell arbetskostnad Real arbetskostnad per timme Löneandel = ——————————— = ———————————— Nominellt förädlingsvärde Produktivitet Löneandel = 1 - Vinstandel ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Alexius, Annika & Holmlund, Bertil (2008). ”Monetary Policy and Swedish Unemployment Fluctuations,” Economics - The Open-Access, Open-Assessment E-Journal, Kiel Institute for the World Economy, vol. 2(4), pages 1-25. 23 Regeringen (2009), “Arbetslöshetens varaktighet”, 2009 års ekonomiska vårproposition (PROP. 2008/09:100), sid. 98-99 22 28 Detta har berott på flera faktorer. Produktivitetstillväxten har i allmänhet ökat kraftigt i början av återhämtningar och minskat i nedgångar. Inflationen har normalt varit procyklisk men mindre så än löneutvecklingen. I samband med devalveringar har dock inflationen normalt ökat vilket hjälpt till att urholka reallönerna. De nominella lönerna har också varit procykliska och ökat snabbare i högkonjunkturer än i lågkonjunkturer. Figur 12: Löneandel, reallöne- och produktivitetsillväxt i näringslivet 10 64 8 62 6 60 4 58 2 56 0 54 -2 52 Löneandel Produktivitet Real arbetskostnad -4 50 -6 1980 48 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Under slutet av 1980-talet när svensk ekonomi gick mot en överhettning ökade reallönerna betydligt snabbare än produktiviteten. Så länge den internationella konjunkturen var god fick detta dock inga synbara negativa effekter på den aggregerade sysselsättningen i Sverige. Sysselsättningsgraden 1990 på 84 procent av den arbetsföra befolkningen var den högsta i modern svensk historia. När efterfrågan började vika föll dock sysselsättningen kraftigt. Därmed minskade inte produktiviteten som brukligt. När kronan släpptes fri 1992 uppstod en inflationsimpuls via högre importpriser som bidrog till att urholka reallönerna de efterföljande åren. Samtidigt växlade arbetskostnaderna ner och löneökningar 1992 och 1993 blev mycket låga. Reallönen i näringslivet föll tre år i rad och ökade långsammare än produktiviteten i ytterligare två år. Resultatet blev att löneandelen rasade. 1995 uppgick löneandelen till 52 procent, vilket var mer än 10 procentenheter lägre än 1990 och den lägsta på många decennier. 29 Efter flera år av återhållsamhet steg löneökningstakten kraftigt efter löneavtalen 1995. Till stor del måste detta ses som ett koordineringsmisslyckande för arbetsmarknadens parter.24 Eftersom löneandelen i utgångsläget var så låg och vinstandelen motsvarande hög fanns det dock ett betydande utrymme för löneökningar, utan negativa effekter på sysselsättningen. De höga löneökningarna 1995-97 bidrog därför inte till någon uppgång i den svenska inflationen. Närningslivets förädlingsvärdedeflator föll eller var oförändrad de efterföljande fem åren och KPI-inflationen underskred Riksbankens inflationsmål varje år under samma period. Det förefaller inte heller som det höga löneavtalet 1995 nämnvärt påverkade Riksbankens agerande. Riksbanken fortsatte att sänka räntan under hela 1996 och ett drygt år senare började sysselsättningen åter att stiga. Under åren 1998-2001 ökade sysselsättningen med sammanlagt mer än 8 procent. Detta visar ganska tydligt att återhållsamma löneökningar inte ensamma kunde vända den negativa spiralen på arbetsmarknaden, trots den mycket kraftiga nedgången i reallön i förhållande till produktiviteten. Först efter att Riksbanken hade lättat på penningpolitiken och halverat räntan kunde sysselsättningen börja stiga. Under en regim med inflationsmål kan lönebildningen bidra till en bättre makroekonomisk utveckling och en snabbare återhämtning efter en konjunkturell nedgång. Den främsta mekanismen förefaller dock vara att en återhållsam lönebildning kan sänka inflationstrycket och därmed möjliggöra mer aggressiva räntesänkningar från Riksbankens sida. Relativa lönesänkningar i förhållande till konkurrentländer kan också ha en betydelse även om devalveringar eller anpassningar av växelkursen troligen är effektivare. Enligt läroboken orsakas arbetslösheten alltid av för hög reallön och kan alltid minskas med reallönesänkningar. Orsaken till att detta inte tycks stämma särskilt väl i verkligen är att lönen inte bara utgör en kostnad för företagen utan samtidigt utgör en inkomst för konsumenterna. Lågkonjunkturer orsakas ofta – men inte alltid – av bristande efterfrågan på varor och tjänster. Den svaga efterfrågan på arbetskraft är då bara en spegling av detta förhållande. Trots de snabbt stigande reallönerna i slutet av 1980-talet ökade fortfarande sysselsättningen 1990 och trots sammantaget fallande reallönerna 1991-95 började sysselsättningen inte varaktigt att öka förrän i slutet av 1997. Om man sänker reallönen i en period av låg varuefterfrågan så minskar hushållens disponibelinkomst och därmed också konsumtionen. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 24 Facken inom Industrin, Facit efter 10 år med Industriavtalet, februari 2008 30 Dessutom leder långsammare löneökningar till lägre inflation och därmed högre realränta, vilket minskar investeringarna. Utan en penningpolitisk respons i form av nominella räntesänkningar är det därför mycket osäkert om lönesänkningar har någon positiv effekt på sysselsättningen. I själva verket kan lönesänkningar ibland förvärra och förlänga lågkonjunkturen. Mycket tyder på att så var fallet på 1990-talet. I ett läge där den lämpliga styrräntan redan är vid eller under nollstrecket kan ytterligare minskningar av löneökningstakten inte mötas med ytterligare räntesänkningar. Detta poängterades i Konjunkturinstitutets Lönebildningsrapport 2009. Där varnade KI för första gången någonsin för alltför låga löneökningar på grund av det svaga konjunkturläget. KI rekommenderade därför en löneökningstakt i intervallet 1 –2,5 procent.25 Gottfries visar i en enkel kalkyl, baserad på en Taylorekvation, att löneökningar vid ett balanserat konjunkturläge under 1,7 procent inte är expansiva. Vid en djup lågkonjunktur som 2010 då den senaste avtalsrörelsen ägde rum var motsvarande siffra 3,1 procent. Gottfries skriver: ”Ännu lägre löneökningar leder i stället till högre real ränta därför att inflationen minskar utan att Riksbanken kan sänka räntan. Följden blir minskade investeringar och minskad konsumtion. Lägre löneökningar leder till att sysselsättningen sjunker!” 26 Slutsatser I efterhand är det lätt att se att penningpolitikens inriktning under 1980och 1990-talet är den viktigaste förklaringen till att krisen i början av 1990-talet blev så djup och så långvarig. Den bidrog därmed också i hög grad till den varaktiga uppgången i arbetslöshet och nedgången i arbetskraftsdeltagande som följde i krisens spår. Naturligtvis bidrog även fastighetskraschen, finanskrisen och behovet av att sanera de offentliga finanserna till att försämra konjunkturläget. Dessa faktorer var dock i mycket hög grad konsekvenser av den förda penningpolitiken. Fröet till 1990-talskrisen såddes dock långt tidigare, i samband med devalveringen 1982 och den strategi med en icke-ackommoderande penningpolitik som då lades fast av Regeringen och Riksbanken. Detta hade kanske varit en framgångsrik strategi om Riksbanken hade givits de redskap som krävdes för att bedriva en framgångsrik stabiliseringspolitik. Exempelvis om man hade infört flytande växelkurs och ett inflationsmål redan i mitten av 1980-talet. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 25 26 Konjunkturinstitutet, Lönebildningsrapporten 2009 Gottfries, Nils (2011), Fungerar den svenska lönebildningen? Bilaga 5 till LU2011, sid. 55-57. 31 Så skedde inte. Istället avskaffades alla Riksbankens styrinstrument utom styrräntan i och med avregleringen av kredit- och valutamarknaderna. Det finns dock fog för att påstå att de olika instrument som dittills använts, såsom räntereglering, utlåningstak, kassakrav, mm. inte längre fungerade särskilt väl. Riksbankens styrränta kunde i praktiken bara användas för att stabilisera valutaflödena och därmed upprätthålla den fasta växelkursen. Riksbanken kom i praktiken att bedriva en procyklisk penningpolitik i slutet av 80-talet och början av 1990-talet. Hela ansvaret för den inhemska stabiliseringspolitiken föll därmed på finanspolitiken. Regering och Riksdag misslyckades dock, främst av politiska skäl, i detta uppdrag. Istället gick svensk ekonomi in i en överhettning med en successiv urholkning av konkurrenskraften och en växande fastighetsbubbla. Det envisa kronförsvaret 1990-92, med styrräntor upp till 500 procent, medförde att den internationella lågkonjunkturen blev särskilt allvarlig i Sverige. När den fasta växelkursen till slut övergavs i november 1992 fanns möjligheten att börja ett nytt kapitel. Man kan också säga att Riksbanken gjorde detta i och med införandet av inflationsmålet 1993. Formellt blev Riksbanken inte oberoende förrän 1999. I praktiken hade dock Riksbanken ett betydande oberoende redan från 1993. Den räntepolitik som Riksbanken kom att föra från denna tid tycks i allt väsentligt ha lagts fast av Riksbankens ledning. Riksbanken fortsatte att bedriva en extremt stram penningpolitik även efter kronan släppts fri och inflationsmålet hade införts. Den främsta orsaken till detta var att Riksbanken fullständigt missbedömde det ekonomiska läget under den första halvan av 1990-talet. För det första missbedömde man växelkursen. Riksbanken trodde att kronförsvagningen i huvudsak var tillfällig. Om inte kronan stärktes skulle obalansen slå igenom i inhemsk inflation. I själva verket skulle kronförsvagningen visa sig permanent. För det andra missbedömde man penningpolitikens stramhet. Riksbankens mått på penningpolitikens effekter på efterfrågan, det s.k. Monetary Conditions Index visade att penningpolitiken var extremt expansiv både 1993 och 1994, motsvarande 3-4 procent av BNP på ett års sikt. I själva verket var penningpolitiken extremt åtstramande redan innan räntehöjningarna 1994-95 och i viss mån även efter räntesänkningarna 1996. 32 För det tredje missbedömde man arbetsmarknaden och resursutnyttjandet. Riksbanken trodde att hela uppgången i arbetslösheten var strukturell och därmed inget som penningpolitiken kunde rå på. Härtill bidrog Riksbankens val av Hodrick-Perscott-filtret som mått på resursutnyttjandet. Riksbanken drog därför slutsatsen att svensk ekonomi 1994 var på väg in i en överhettning. I själva verket befann sig svensk ekonomi i en mycket djup lågkonjunktur vid denna tid. För det fjärde missbedömde man även inflationstrycket och gjorde mycket stora prognosfel för KPI. Konsekvenserna av Riksbankens ytterst strama penningpolitik blev att krisen blev mycket djupare och mer långvarig än den hade behövt bli. Det skulle ta 10 år innan läget på arbetsmarknaden åter hade normaliserats och då med en betydligt högre strukturell arbetslöshet. Det har ofta hävdats att den strama penningpolitiken var nödvändig för att etablera förtroendet för inflationsmålet. Detta är i allt väsentligt en efterhandskonstruktion. I själva verket anpassade sig hushållens inflationsförväntningar betydligt snabbare än vad Riksbanken själv gjorde. Hushållens inflationsförväntningar, såsom de mäts i Hushållens inköpsplaner (HIP), hade börjat falla redan innan kronförsvaret övergavs. Redan i slutet av 1991 hade inflationsförväntningarna fallit ner till 2,5 procent, den lägsta notering sedan mätningarna började 1979. Trots tidvis hög faktisk inflation (främst till följd av tillfälliga faktorer) höll sig inflationsförväntningarna inom Riksbankens toleransintervall under hela denna period och från 1996 i huvudsak under inflationsmålet på 2 procent. Figur 13: Hushållens inflationsförväntningar 12 11 10 9 8 7 Inflationsförväntningar (HIP) 6 KPIF KPI 5 4 3 2 1 0 -1 1990 1991 1992 1993 1994 1995 33 1996 1997 1998 1999 2000 Så här i backspegeln är det lätt att se hur Riksbankens missbedömningar förvärrade och förlängde 1990-talskrisen. I ärlighetens namn bör man dock påpeka att Riksbankens knappast var ensam om dessa missbedömningar. Stora delar av ekonomkåren liksom de flesta konjunkturbedömare gjorde i varierande grad liknande missbedömningar vid denna tid. Ett grundläggande problem var att penningpolitiken grundades på ett antal nationalekonomiska teorier med mycket dålig förankring i verkligheten. Det var inte så att arbetslöshet alltid orsakades av för hög reallön. Det var inte så att förväntad penningpolitik inte hade några reala effekter eller att penningpolitiken var ”neutral” på lång sikt. En alltför djup och långvarig konjunkturell uppgång i arbetslösheten riskerar alltid att driva upp den strukturella arbetslösheten och därmed att permanentas. Dessa tankegångar var dock allmängods bland nationalekonomer vid denna tid och på intet sett begränsade till Riksbankens ledning eller tjänstemän. De är tankegångar som fortfarande lever kvar om än i något modifierad form. Därför kan det vara nyttigt att analysera 1990-talskrisen så här i efterhand. Insikterna om vad som då gick fel har relevans även idag. Det tycks dock som vi har lärt oss en hel del sedan 1990-talskrisen. I samband med finanskrisen 2008 sänkte Riksbanken snabbt reporäntan till 0,25 procent. Konjunkturinstitutet varnade i sin Lönebildningsrapport 2009 för alltför låga löneökningar i 2010 års avtalsrörelse. Detta hade säkert varit lämpligt att sänka räntan till noll även 1993 och varna för alltför låga löneökningar. Problemet var att ytterst få, om ens någon, förstod det vid denna tid. Den mest seglivade tanken är teorin att arbetslösheten i allt väsentligt orsakas av för hög reallön och att en mer flexibel lönebildning snabbt skulle kunna reducera den konjunkturella arbetslösheten vid en efterfrågestörning. Detta är, menar jag, mycket missvisande. Det finns förvisso situationer där en alltför hög lönenivå utgör en allvarlig hämsko för en återhämtning på arbetsmarknaden. Spaniens och Irlands situation efter finanskrisen är antagligen goda exempel på detta. Men dessa länder ingår i en valutaunion och kan inte bedriva någon egen penningpolitik. Arbetslösheten har stigit i de flesta länder i OECD-området sedan 1970-talet. Ofta tycks det ha varit frågan om tillfälliga nedgångar i efterfrågan, inte sällan orsakade av penningpolitiken, som fått varaktiga effekter. Det finns dock flera exempel där länder lyckats vända utvecklingen, ofta genom längre perioder av hög tillväxt. Detta gäller inte bara 34 anglosaxiska länder. Enligt OECD:s skattningar har jämviktsarbetslösheten fallit relativt mycket de senaste 10-20 åren i länder som Spanien, Irland, Finland, Italien, Nederländerna och Danmark. Mycket tyder därför på att fenomenet med hysteresis eller persistens inte behöver vara ensidigt. En längre tids stark tillväxt kan mycket väl bidra till en varaktig nedgång i jämviktsarbetslösheten. Detta förutsätter dock att inflationen inte tar fart så att centralbanken tvingas strama åt penningpolitiken. De ovan nämnda länderna är alla medlemmar i eurozonen (utom Danmark vars valuta är knuten till euron) och hjälptes av det faktum att flera stora länder som vägde tungt i EMU hade betydande ekonomiska problem som förhindrade ECB att svara på överhettningstendenserna i dessa länder. I fallen Spanien och Irland kan dessutom utvecklingen ha gått för långt och där är arbetslösheten nu snabbt på väg upp igen. Det finns ingenting som säger att jämviktsarbetslösheten inte skulle kunna nedbringas även i Sverige. Det finns en stor potential bland de grupper som idag har en svag förankring på arbetsmarknaden. En förutsättning är dock att vi har en lönebildning som inte skenar i väg när arbetslösheten börjar komma ner på historiskt låga nivåer. Det är naturligtvis inte säkert om den svenska lönebildningen idag är tillräckligt stabil för att kunna leverera något sådant. Vi har inte sett en verklig överhettning på svensk arbetsmarknad sedan 1990. En annan förutsättning är naturligtvis att Riksbanken svarar med räntesänkningar (eller uteblivna räntehöjningar) så att sysselsättningstillväxten stimuleras. Om Riksbanken inte inser att inflationstrycket har gått ned och ändrar räntebanan kommer antagligen löneåterhållsamheten inte få några stora effekter. Om Riksbankens räntehöjningar – som för närvarande tycks vara fallet – främst motiveras av villapriserna och hushållens skuldsättning har en sådan strategi mycket små förutsättningar att bli framgångsrik. Jag tror alltså att en återhållsam lönebildning kan ha betydande positiva makroekonomiska effekter men då i första hand i högkonjunkturer och inte i lågkonjunkturer. Vad Sverige behöver är en mer stabil – och inte en mer flexibel – lönebildning. 35 Naturligt hög arbetslöshet? Det har funnits en bred svensk konsensus i ekonomkåren kring frågan varför den svenska arbetslösheten bitit sig fast vid så hög nivå sedan 1990-talskrisen. Det är ett utbudsproblem som bara kan lösas med strukturella reformer på arbetsmarknaden, såsom mindre generös a-kassa, mindre strikt arbetsrätt, försvagade fackföreningar och lägre skattekilar. Det teoretiska och empiriska stödet för detta synsätt är dock betydligt mindre än man kan tro hävdar Göran Zettergren. Rapportförfattaren menar vidare att erfarenheter från såväl Sverige som andra länder ger snarare vid handen att den höga strukturella arbetslösheten är resultatet av en misslyckad stabiliseringspolitik. Global Utmanings ekonomiska råd är en kvalificerad grupp personer med djupa och värdefulla insikter i ekonomiskt tänkande. Rådet bidrar med forskningsbaserad policyanalys, som syftar till att stödja en utveckling mot ökad sysselsättning och tillväxt med fokus på Sverige och Europa. Rådets ledamöter Sandro Scocco, ordf Mats Kinnwall Lars Anell Lars Wennberg Jörgen Appelgren Erik Belfrage Kerstin Hessius Kristina Persson Birger Jarlsgatan 27, 111 45 Stockholm www.globalutmaning.se Allan Larsson Michael Olsson Joakim Palme Karin Rudebeck
© Copyright 2024