ASPEKTER KonKurrensverKets årsboK 2012
ASPEKTER Konkurrensverkets årsbok 2012 Aspekter Konkurrensverkets Årsbok 2012 Innehåll Till läsaren 6 Fakta om 2011 8 Årskalender 2011 10 En central produkt under översiktsperioden: utredningen om dagligvaruhandeln 12 Tom Björkroth: Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden 14 Juha Karjanlahti: Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen 28 Jarno Sukanen: Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning 38 Ari Ahonen: Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter 48 Heli Frosterus: Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem 61 Kalle Määttä: Konkurrensfrämjande och reglering 66 Pekka Valkama Och Martti Virtanen: Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad 80 Päivi Kari: Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet 90 Personal och organisation 98 Personal efter grupp 101 Redaktion Jaana Aho och Päivi Kari Grafisk design Recommended Finland Oy Foto Pekka Kiirala Tryck Erweko ISSN / ISNN-L 1458-1698 4 5 Till Läsaren Konkurrenspolitiken har haft ökad synlighet på sista tiden. För ett år sedan skrevs en rad konkurrenspolitiska mål in i regeringsprogrammet. Konkreta åtgärder för att nå målen har också vidtagits. I mars startade regeringen ett program för främjande av sund konkurrens. Programmet syftar till att främja lojal konkurrens mellan företagen och fokuserar på den offentliga sektorns medverkan på marknaden, konkurrenshinder som beror på lagstiftning samt dagligvaruhandeln. Till programdirektör vid arbets- och näringsministeriet för tiden 1.5.2012–30.4.2013 utsågs Konkurrensverkets överdirektör Juhani Jokinen. Även Konkurrensverkets resurser uppmärksammades i regeringsprogrammet. Vid årsskiftet fick verket tilläggsanslag för bekämpning av karteller som en del av programmet för bekämpning av grå ekonomi. Verket utnyttjade resurserna genom att inrätta en specialgrupp för kartellarbete. Kartellgruppens huvudsyfte är att effektivisera behandlingen av kartellfall och upptäckandet av karteller. En fråga som aktualiserats i EU-debatten är en heltäckande konkurrenspolitik och konkurrensmyndigheternas roll i den. Det diskuteras bland annat vilka spelregler som i fortsättningen ska följas när det rör sig om statliga subventioner, konkurrensneutralitet och SGEI-frågor. De här frågorna kommer även att diskuteras på nationell nivå. Den nya konkurrenslagen trädde i kraft i november. De viktigaste reformerna gällde det nya företagsförvärvstestet, preciseringar av påföljdssystemet, näringsidkarens rätt att försvara sig och verkets möjlighet att prioritera ärenden. Under det första halvåret hann man inte ännu till alla delar få erfarenheter av tillämpningen av den nya lagen. Hittills har verkets arbete påverkats mest av de nya och klarare prioriteringsreglerna. Bestämmelsen i 32 § om lämnande utan prövning har tillämpats regelbundet, och frågor av liten samhällsekonomisk betydelse har snabbt avskrivits. Verket har även i övrigt effektiviserat initialskedet vid utredningen av fall, och de genomsnittliga behandlingstiderna har märkbart förkortats. 6 Till läsaren I internationella frågor har Konkurrensverket av tradition varit aktivt. Det är även en nödvändighet, eftersom företagen till följd av globaliseringen är verksamma på en allt större geografisk marknad, och även konkurrensbegränsningarna gäller allt oftare marknader vars omfattning är större än den nationella marknaden. Detta innebär nya utmaningar även för konkurrensmyndigheterna. Det internationella nätverket av konkurrensmyndigheter håller på att ta fram nya sätt att tillsammans lösa konkurrensproblem ännu effektivare. Det här arbetet har redan inletts inom både ICN (International Competition Authority) och OECD:s konkurrenskommitté. För Konkurrensverket kommer det nordiska samarbetet med sina mer än 50-åriga traditioner att ha hög prioritet även i fortsättningen. Ett centralt resultat av detta samarbete är den samnordiska utredning som årligen publiceras. De senaste årens teman har bland annat varit apoteks- och läkemedelsmarknaden, elmarknaden samt konkurrenspolitikens roll i den ekonomiska nedgången och frambringandet av ekonomisk tillväxt som baserar sig på hållbar utveckling. Denna Konkurrensverkets årsbok torde bli den sista i sitt slag. Arbets- och näringsministeriet har beslutat att föreslå en sammanslagning av Konkurrensverket och Konsumentverket, och det är tänkt att det nya verket ska inleda sin verksamhet 1.1.2013. För att öka produktiviteten inom statsekonomin måste verksamheten effektiviseras inom alla sektorer av förvaltningen, och sådana effektivitetsfördelar kan nås genom sammanslagning av små ämbetsverk. Konkurrensverkets grundläggande uppgifter enligt konkurrenslagen – tillsyn över karteller och andra konkurrensbegränsningar samt över företagsförvärv – förblir dock oförändrade vid reformen. Timo Mattila Konkurrensverkets överdirektör från 1.5.2012 Till Läsaren 7 Fakta om 2011 Den nya lagen Den förnyade konkurrenslagen trädde i kraft den 1 november 2011. De centrala innehållsliga ändringarna gäller tillsynen över företagsförvärv, böteseftergift och vissa procedurregler. En viktig reform är även rätten att prioritera ärenden. En annan nyhet är att principen om ekonomisk succession skrivits in i lagen och att bestämmelsen om skadestånd uppdaterats för att motsvara unionsrätten. Förberedelserna för genomförandet av konkurrenslagen var en central uppgift under 2011. Verket publicerade riktlinjer om tillsyn över företagsförvärv, eftergiftssystemet, principerna för beräkning av påföljdsavgift och om prioritering. För att skapa större öppenhet i förfarandet vid utredningen av konkurrensbegränsningar fogades till prioriteringsriktlinjerna en beskrivning av initialskedet och mål för behandlingstiderna. Centrala resultat I serien Konkurrensverkets utredningar publicerades omfattande utredningar om regleringens inverkan på konkurrensförhållandena (1/2011) och om dagligvaruhandelns köparmakt (1/2012). Utredningarna om fjärrvärmebranschen slutfördes likaså. Inom tillsynen över företagsförvärv gjordes en framställning om förbud till marknadsdomstolen. Inom tillsynen över konkurrensbegränsningar gjordes gryningsräder i sju ärenden. Ett ärende hänsköts till marknadsdomstolen för bestämmande av påföljdsavgift. Ett ärende som gällde prisbindning avslutades i marknadsdomstolen (3 miljoner euro i böter). Inom främjandet av konkurrens satt verket med i 30 inhemska arbetsgrupper. Som stöd för kartellövervakningen och eftergiftssystemet producerades en video och två broschyrer. Antalet fall och behandlingstiderna De inhemska konkurrensbegränsningsfall som inleddes vid Konkurrensverket var färre än föregående år: av de inledda ärendena gällde 303 inhemska konkurrensbegränsningar (364 år 2010), 42 företagsförvärv (35 år 2010), 97 främjande av konkurrens (141 år 2010) medan 478 var internationella ärenden (626 år 2010). Verkets möjligheter att koncentrera sig på ärenden av samhällsekonomisk betydelse har förbättrats genom den nya konkurrenslagens bestämmelser (32 §) 8 Fakta om 2011 om prioritering. Betydelsen av att ställa ärendena i angelägenhetsordning är att Konkurrensverket nu ska inrikta sina resurser så att det i första hand ingriper mot sådana konkurrensbegränsningar som är av betydelse med tanke på en fungerande konkurrens, samhällsekonomin och det allmänna intresset samt mot de mest allvarliga konkurrensbegränsningarna (RP 88/2010). De första månadernas erfarenheter tyder på att ärenden som är av liten betydelse med tanke på en fungerande konkurrens nu kan avslutas relativt snabbt. Antalet inledda ärenden har också minskat. Bidragande orsaker till detta har varit införandet av den elektroniska tipslänken, publiceringen av riktlinjer om prioritering samt kundrådgivningen i samband med dem. I fråga om behandlingstiderna ser trenden bra ut. Den genomsnittliga behandlingstiden för ansökan om åtgärder överträffade till och med det uppsatta målet. I fortsättningen är verkets ambition att inte ha ett enda fall under behandling som varit anhängigt längre än tre år; man försöker nå målet under 2013. Resurser och verksamhetens art Verkets totala kostnader var 5,4 miljoner euro. Härav hänförde sig ca 71 % till tillsyn över konkurrens, 16 % till främjande av konkurrens och 13 % till internationella ärenden. Årsverkena var 67,4 när praktikanterna medräknas och 64,8 utan praktikanterna. Vid regionförvaltningsverken användes därtill sammanlagt 6,5 årsverken för konkurrensärenden. Arbetsklimatet vid verket fick det utmärkta betyget 4,1 på skalan 1–5 i undersökningen VMBaro. År 2010 var betyget 4,0. Sjukfrånvaron var 8,9 arbetsdagar/årsverke (13,8 år 2010). Vid verket infördes kvalitetsutvärderingsmodellen CAF (Common Assessment Framework) som består av nio delområden. Som utvecklingsobjekt valdes att skapa en personalstrategi, säkra organisationens minne och att planerna och arbetet ska vara realistiska i förhållande till resurserna (prioritering). Konkurrensverkets bokslut som omfattar verksamhetsberättelse, bokslutskalkyler och noter finns i elektronisk form på Konkurrensverkets webbplats www.kilpailuvirasto.fi/esittely. Information om verkets verksamhet och resultat finns även i statens rapporteringstjänst Netra www.netra.fi. Fakta om 2011 9 Årskalender 2011 2012 januari 10.1. Konkurrensverket inkom med ett initiativ till kommunikationsministeriet och Folkpensionsanstalten angående taxibilarnas elektroniska direktersättningssystem, där verket framhåller myndigheternas skyldighet att behandla konkurrerande företag jämlikt. 17.1. KIVI fattar ett åtagandebeslut där DNA Abp åtar sig att förnya prissättningsgrunderna för sin fastighetskabelprodukt Kupari. februari 11.2. Företagsaffären Terveystalo/ODL Terveys går till fortsatt utredning. 14.2. Översikten Klok reglering – fungerande marknad publiceras. Enligt översikten kan dålig reglering begränsa konkurrensen till och med mer än företagens konkurrensbegränsningar. Översikten tar upp de grundläggande elementen i en bra reglering och åskådliggör dem med exempel från 11 olika branscher. mars april 1.3. Den första fasen i utredningarna om fjärrvärmebranschen slutförs. Det konstateras att branschens lönsamhet är hög i förhållande till affärsrisken. 14.4. Högsta förvaltningsdomstolen förkastar KIVIs besvär över marknadsdomstolens beslut i det s.k. Lännen Puhelinärendet. I sitt beslut anser HFD emellertid att KIVI för att sköta sina lagstadgade uppgifter hade grundad anledning att göra en framställning om påföljdsavgift. 11.3. Riksdagen godkänner regeringens proposition (RP 88/2010) med förslag till konkurrenslag. 18.4. KIVI publicerar utkast till riktlinjer om tillsyn över företagsförvärv och riktlinjer om befrielse från påföljdsavgift och nedsättning av påföljdsavgiften i kartellfall (leniency). maj 5.5.2011 Asfaltaffären NCC/ Destia hänskjuts till fortsatt utredning. 11.5. KIVI godkänner villkorligt företagsförvärvet Terveystalo/Oulun Diakonissalaitos. 13.5. AinaCom förbinder sig i KIVIs beslut att förnya prissättningsgrunderna för sina fastighetskabelprodukter. 18.5. KIVI ber om kommentarer till utkasten till riktlinjer om böter och prioritering. 24.5. KIVI ordnar seminariet ”Selkeyttä kilpailuasioihin” (Klarhet i konkurrensfrågor) i Åbo tillsammans med Sydvästra Finlands regionförvaltningsverk. 31.5. KIVI godkänner Bonniers förvärv av WSOY. 10 Årskalender 2011 juni 23.6. Verkets årsbok Anföranden utkommer. Boken innehåller 12 expertanföranden om bl.a. den nya konkurrenslagen, tillåtet samarbete mellan konkurrenter samt ingripande mot oskälig prissättning i verkets utbud av metoder. 29.6. KIVI framställer om böter för tre företag för kartellsamarbete vid anbudsgivningar i Rovaniemi. juli augusti september oktober 5.8. KIVI framställer till marknadsdomstolen om förbud mot företagsförvärvet mellan NCC och Destia. 1.9. KIVI publicerar inbjudningar till höstens regionala konkurrensseminarier i Jyväskylä, Kuopio, Lahtis, Mariehamn, Uleåborg, Rovaniemi och Vasa. 10.10. I den årliga KIVIdagen i Helsingfors deltar representanter för cirka 150 intressenter. Dagens tema är betydelsen av en fungerande konkurrens för Finlands ekonomiska utveckling. 12.8. Den nya konkurrenslagen fastställs vid presidentföredragningen. 12.8. Ärendet som gäller Telia-Sonera Finlands prissättning av metalledarprodukten Talokaapeli för småhus lämnas utan prövning. Motiveringen är bl.a. att företaget införde en ny prissättningsmodell redan under utredningarnas gång. november 1.11. Den nya konkurrenslagen (948/2011) träder i kraft. 2.11. Marknadsdomstolen ställer stränga villkor för godkännandet av företagsförvärvet NCC/Destia. NCC Roads och Destia beslutar efter marknadsdomstolens avgörande att inte fullfölja affären. 8.11. EU:s nationella konkurrensmyndigheter och Europeiska kommissionen godkänner de allmänna principerna för samarbete mellan de nationella konkurrensmyndigheterna vid prövningar av företagskoncentrationer. december 19.12. Terveystalos förvärv av Pulssi får verkets godkännande. 20.12. Med stöd av KIVIs framställning om påföljdsavgift ålägger marknadsdomstolen Iittala Group att betala tre miljoner euro i böter för vertikal prissättning. 31.12. EU:s konkurrensmyndigheters samarbetsnätverk ger ut ett nyhetsbrev (ECN Brief 5/2011) som tar upp kommissionens och medlemsländernas senaste åtgärder inom livsmedelsoch detaljhandeln. januari 10.1. KIVIs utredning om dagligvaruhandelns köparmakt publiceras. Utredningen visar att dagligvaruhandeln utnyttjar sin köparmakt på flera sätt som är konkurrensmässigt tveksamma. 16.1. KIVI meddelar att det avslutar sina utredningar om fjärrvärmebranschen för denna gång. Mer om detta på sidorna 30–34. 11.11. KIVI godkänner företagsförvärvet Unilever/Ingman Ice Cream. 24.11. Företagsförvärvet NCC/Destia godkänns i sin förnyade form. Årskalender 2011 11 En central produkt under översiktsperioden: utredningen om dagligvaruhandeln Konkurrensverket publicerade en utredning om dagligvaruhandelns köparmakt 10.1.2012. Enligt utredningen utnyttjar handeln sin starka ställning i förhållande till varuleverantörerna på flera sätt som kan anses tveksamma med avseende på en sund och fungerande konkurrens. De branscher som granskades var kött-, bageri-, kvarn- och sällskapsdjursfoderindustrin. Konkurrensverket anser att det finns ett klart behov för fortsatta åtgärder i fråga om handelns förfaringssätt. Uttryck för handelns starka ställning är särskilt marknadsföringspengar utan någonting i utbyte och överföring av risker på varuleverantörerna. Enligt utredningen kan även den ökade användningen av handelns egna varumärken (s.k. Private label-produkter) – i kombination med handelns starka ställning i kontrollen över sortimentet – påverka konkurrensen negativt. Marknadsföringspengar utan någonting i utbyte och systemen för risköverföring är som enskilda fenomen potentiellt sett skadligast för en fungerande konkurrens. Marknadsföringspengar som inte ger någonting i utbyte är ägnade att höja varupriserna, eftersom varuleverantörerna i varje fall försöker föra över alla sina kostnader på priserna. Praxisen försvårar särskilt nyetableringar på marknaden och påverkar därmed konkurrenssituationen negativt i hela branschen. Avgifter som inte ger någonting i utbyte kan dessutom bidra till en mera omfattande avmattning av priskonkurrensen i branschen. Vid utredningen upptäcktes många sätt som handeln använder sig av för att överföra sin egen risk på varuleverantörerna. Krav på återköp av osålda varor är det vanligaste sättet. T.ex. uppgav tre fjärdedelar av svarspersonerna inom bagerioch sällskapsdjursfoderindustrin att de råkat ut för återköpskrav från handelns sida. Risköverföringen ökar osäkerheten, vilket ofta leder till bl.a. inskränkningar i produktionen och ett högre pristryck. Den ökade mängden Privat label- eller PL-produkter gagnar konsumenterna, eftersom det breddar sortimentet och sänker priserna. Problem kan emellertid uppstå på längre sikt, eftersom handeln har en så stark ställning vid prissättningen och kontrollen över sortimentet. Enligt varuleverantörernas svar sätter handeln rätt ofta högre priser på märkesvaror än på sina egna varumärken. 12 En central produkt under översiktsperioden: utredningen om dagligvaruhandeln Sammanfattningsvis kan det konstateras att den praxis mellan handeln och varuleverantörerna som upptäckts vid utredningen ligger i en så kallad gråzon med avseende på konkurrenslagens tillämplighet. Entydigt förbjudna, allvarliga konkurrensbegränsningar upptäcktes inte. Att handeln har förhandlings- och köparmakt innebär inte per automatik att konkurrens saknas eller att den är snedvriden. De nu observerade fenomenens natur och uppfattningen om deras spridning skapar dock ett klart behov av fortsatta åtgärder. Vid sidan av praxis i samband med köparmakt är det även viktigt att bedöma andra omständigheter som påverkar konsumenternas val av inköpsställe, t.ex. butikernas geografiska läge och förfarandena i samband med utbudet av kringtjänster i anslutning till butikerna. Styrningen av handelns lokalisering, de planläggningsansvariga myndigheterna och t.ex. detaljhandelsmonopolet för alkohol har stor betydelse för skapandet av jämlika konkurrensförutsättningar inom dagligvaruhandeln i Finland. Utredningen finns att få vid Konkurrensverkets information och i elektronisk form på verkets webbplats www.kilpailuvirasto.fi/julkaisut. En central produkt under översiktsperioden: utredningen om dagligvaruhandeln 13 Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden Tom Björkroth 14 Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden 15 Tom Björkroth Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden Allmänt om definition av marknaden Definition av den relevanta marknaden är i allmänhet en väsentlig del i den konkurrensrättsliga handläggningen. Av parternas slutsatser verkar många även bygga på de definitioner av den relevanta produktmarknaden och geografiska marknaden som lagts fram, och därför skulle definitionen av marknaden kunna liknas vid fundamenten till en ståtlig konstruktion av argument. Det är naturligt att man ofta försöker utforma fundamenten för att passa just den egna konstruktionen, åtminstone utan större överdimensioneringar. Myndigheternas behov av att kritiskt granska de framlagda tankekonstruktionerna kan då med rätta leda till en utdragen process. Även vid definition av marknaden börjar amatörmässiga ”gjutningstalkon” vara en försvinnande folktradition, eftersom även den här fasen allt oftare överlåts till professionella analytiker. För ett ögonblick kan vi ändå stanna upp och fundera på vilka färdigheter ekonomivetenskapliga studier ger för denna uppgift och om det i detta avseende är något speciellt med att definiera den just geografiska marknaden. I grundläggande ekonomivetenskapliga verk behandlas efterfrågan och utbud på en viss nyttighet i ganska enkla drag. I allmänhet har man rätt ingående försökt tänka ut de väsentliga argumenten för efterfrågefunktionen, det vill säga vilka faktorer som påverkar förskjutningen av efterfrågekurvan för en nyttighet i ett uppskissat schema. Förutom av konsumenternas inkomster påverkas kurvan även av förändringar i konsumenternas preferenser och framför allt i priserna på substitut. Principerna för definition av produktmarknaden inpräglas därför egentligen redan mycket tidigt i det ekonomivetenskapliga tänkandet. I de ekonomivetenskapliga grunderna har man inte heller glömt bort utbudet, också som påverkar jämvikten på marknaden, utan det är en naturlig 16 Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden Definition av den geografiska marknaden är en väsentlig del av den totala marknadsdefinitionen, men inte alltid helt fristående från definitionen av produktmarknaden tanke att utbudet påverkas när marknadens lönsamhet förbättras. Låt oss till exempel dra oss till minnes föreläsningen om fullständig konkurrens, där överstora vinster snabbt går om intet om hinder för marknadsinträde saknas – utbudssubstitution på utbudssidan är också ett begrepp man tidigt får lära sig. Vid definition av produktmarknader har vi inom konkurrensrätten redan 1 ganska länge varit vana vid att tänka i termer av det s.k. SSNIP -testet, vilket innebär att man har definierat produktmarknaden väl när man har hittat en grupp nyttigheter där de enskilda nyttigheterna är utbytbara sinsemellan och där priset på ett lönsamt sätt kan höjas med 5–10 procent utan att konsumenterna i någon större utsträckning söker sig alternativ utanför denna grupp. Principen låter enkel, men när den omsätts i praktiken kan parternas åsikter gå starkt isär till exempel om den nuvarande prisnivån är för hög eller rentav för låg för att 2 utföra ett SSNIP-test. Även för en erfaren nationalekonom är det svårt att entydigt estimera efterfrågefunktionen i den stora varurymden, men SSNIP-testets anda kan även förverkligas genom andra analyser som inte är lika omfattande eller kontroversiella. Låt oss kort återgå till marknadsdefinitionens syfte. George Stigler och Robert Sherwin sammanfattade 1985 marknadsdefinitionens syfte på följande sätt (s. 558): ”Marknadsdefinitionens syfte är att identifiera de säljare och köpare som bestämmer priset på en produkt i ett visst område. Marknadsdefinitionens syfte är inte att avgöra om marknaden är konkurrensutsatt eller monopolistisk, även om marknadsdefinition är en väsentlig del i utred3 ningen även av detta.” (fritt översatt, egen kursivering) Denna komprimerade syn täcker definitionen av produktmarknaden utan att glömma den geografiska dimensionen. Denna artikel inriktar sig därför nedan på frågor, metoder och utmaningar i samband med definition av den geografiska marknaden. Artikeln är ingalunda avsedd att vara en uttömmande presentation av marknadsdefinition, utan lyfter närmast fram vissa klassiska och aktuella teman. Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden 17 Den geografiska marknaden Definition av den geografiska marknaden är is om sagt, en väsentlig del av den totala marknadsdefinitionen, men inte alltid helt fristående från definitionen av produktmarknaden. I de grundläggande studierna i nationalekonomi ägnas den inte någon större uppmärksamhet. Orsaken har kanske varit att frågan om geografisk avgränsning inte har ansetts särskilt viktig med tanke på de härledda resultaten. Detta kan vara en orsak till att definition av den geografiska marknaden har kommit lite på efterkälken vid tillämpningen av kvantitativa metoder. Studiehelheter som skräddarsytts för konkurrensrättsliga behov rättar självfallet till denna brist. Erfarenheterna från behandling av misstänkta konkurrensbegränsningsfall visar att den geografiska marknadens omfattning kan ha avgörande betydelse vid den konkurrensrättsliga argumentationen, till exempel när slutsatser ska dras om det granskade företagets ställning eller om företagsförvärvets konsekvenser. De faktorer som bedöms är i princip desamma som vid definition av produktmarknaden: utbytbarhet på efterfråge- och utbudssidan. Nu måste frågan emellertid – bildligt tänkt – studeras som en s.k. kartövning i det ovan nämnda 4 SSNIP-testets anda. Den fråga som härvid ställs lyder ungefär: ”Kan prisnivån på en viss grupp av varor (sinsemellan utbytbara produkter) lönsamt höjas med 5–10 % i ett visst område”. Vi vill alltså veta om det finns något som tyder på att efterfrågan vid en prishöjning inte i betydande grad förskjuts till närliggande områden (eller att utbudet från närliggande områden till det aktuella området inte ökar i betydande grad) till följd av denna prishöjning. Om betydande prisskillnader inte leder eller har lett till betydande handelsflöden, kan man anta att man har definierat den relevanta geografiska marknaden. Den geografiska marknadens omfattning påverkas även av hur stort det område är där kunderna har möjlighet att göra sina inköp på lika villkor. Det mest uppenbara exemplet på ett sådant fall är en situation där företagen köper sina produkter till exempel med hjälp av ett anbudsförfarande som omfattar 5 Europeiska unionen. Vem definierar och hur? Vid sina beslut bedömer Konkurrensverket den relevanta geografiska marknadens och produktmarknadens omfattning. Ofta är det inte nödvändigt att göra en särskilt exakt definition av produktmarknaden och den relevanta geografiska marknaden. Så är fallet till exempel då ett företagsförvärv inte medför betydande konkurrensproblem vid någon tänkbar definition av 6 marknaden. 18 Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden Om det finns behov av en exakt definition av marknaden, beaktar Konkurrensverket i allmänhet sin egen och bl.a. kommissionens tidigare beslutspraxis samt tillgänglig vägledning. Parternas, till exempel företagsförvärvets anmälares, och marknadsaktörernas synpunkter ger också värdefull information som stöd för marknadsdefinitionen, även om företagen ibland kan ha nog så avvikande uppfattningar om den relevanta marknaden. Olika aktörer har ofta olika syn på den relevanta geografiska marknadens omfattning. Konsumenterna kan till exempel ha en helt annan uppfattning om den relevanta marknaden än distributören. Detta framgår tydligt av Konkur7 rensverkets beslut om bränslemarknaden 2007. ”Den geografiska marknaden för detaljförsäljning av bränslen kan bedömas ur både slutanvändarnas och bensinstationsföretagarnas synvinkel. Ur bensinstationens synvinkel utgörs marknaden av det område där de slutkunder och konkurrenter finns som bensinstationsföretagaren beaktar vid ifrågavarande stations prissättning. För de enskilda bilisterna utgörs marknaden av de bensinstationer som de anser vara realistiska alternativ för bensininköp.” Även om verket i det ovan citerade beslutet inte såg något behov av att definiera den geografiska marknaden exakt, beskriver citatet resonemanget kring marknadsdefinitionen vid behandlingen av fallet. Om mätning av ett visst områdes öppenhet Handelsflödena ger användbar information för definition av den geografiska 8 marknaden. När man talar om en liten öppen ekonomi som Finland skulle man lätt kunna tro att den relevanta geografiska marknaden i allmänhet är större än Finland och även större än Norden. Detta stöds av uppfattningen om en internationell integration av råvarumarknaden och tanken om marknadens effektivitet, som med sina varuflöden på ett ögonblick jämnar ut uppkomna geografiska prisskillnader. Tanken att varuflödena rör sig smidigt och snabbt i den moderna ekonomin på jakt efter arbitragemöjligheter är lika felaktig som tanken om att pengar rör sig med ljusets hastighet i banksystemet. I båda processerna förekommer friktionsfaktorer, både naturliga och sådana som beror på reglering. Varu- och tjänsteflödena stöter dessutom ibland på transportkostnader som kan vara betydande och kan upprätthålla prisskillnader mellan olika områden. Det bör även noteras att företagens egen verksamhet kan påverka den geografiska marknadens storlek. Handelshinder som satts upp ensidigt eller Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden 19 skapats genom avtal kan rättfärdiga bedömningen att marknaden är nationell, även om den i annat fall skulle vara betydligt större. Ett områdes eller en ekonomis öppenhet är alltså nära förknippad med definitionen av den relevanta geografiska marknaden. Det ovan sagda ger även upphov till frågan vad som kan anses som en öppen ekonomi. Vilken ekonomi är till exempel att anse som mera öppen: en där importen är stor i förhållande till konsumtionen och exporten obefintlig, eller en där exporten är omfattande men importens andel av konsumtionen obefintlig? Kan den geografiska marknaden alltså anses lika stor i det fall där utrikeshandelns portar bara öppnas åt ena hållet jämfört med fallet där utrikeshandeln behöver en sväng- eller roterdörr? Test som baserar sig på handelsflöden Frågan har begrundats och även besvarats med utgångspunkt i de s.k. Shipment-testen. När tillgänglig statistisk information tillåter kan den geografiska marknadens omfattning bedömas bl.a. med hjälp av ElzingaHogarty-testet. De viktiga storheter som då bedöms är exportens andel av produktionen i området och importens andel av konsumtionen i området. Exportens och importens betydelse kan bedömas med hjälp av 9 10 värdena LOFI och LIFO . Beräkningsformlerna för värdena är följande LOFI=1–Export/ProduktioN LIFO=1–Import/Konsumtion Ett högt LOFI-värde som närmar sig ett antyder alltså att produktionen i området huvudsakligen tillgodoser den efterfrågan inom ifrågavarande område. Detta antyder i sin tur att det aktuella geografiska området eventuellt kan anses utgöra ett eget relevant geografiskt marknadsområde. Ett högt LIFO-värde antyder för sin del att efterfrågan i det aktuella området huvudsakligen tillgodoses med hjälp av produktion som sker i det aktuella området. LOFI och LIFO-värdena är inga officiella tröskelvärden, men det har ofta ansetts att värden som överstiger 0,9 antyder att det granskade området utgör en egen geografisk marknad. Vid bedömningen har även tröskelvärdet 0,75 använts och definitionen av den geografiska marknaden baserar sig alltså i mångt och mycket på bedömarens över11 väganden. Bedömningen av den geografiska marknadens omfattning påverkas självfallet även av hur prisskillnaderna mellan olika områden påverkar importen och exporten samt av hur transportkostnaderna förhåller sig till varans värde. När prisskillnaderna mellan områdena är obefintliga kan LIFO och LOFI-värdena ge en missvisande bild av 20 Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden 12 den geografiska marknadens storlek. En fördel med LIFO-testet kan å andra sidan anses vara att den inte behöver beakta vilket företag som står för importen. Eventuell import som ett företag med verksamhet i mållandet bedriver till exempel från sin produktionsanläggning i utlandet räknas alltså med i LIFO-värdet. Detta ger uttryck för tanken att import är ”möjlig” och sannolikt ekonomiskt rimlig, vilket därmed påverkar den geografiska marknadens omfattning. Om låga LIFO- och/eller LOFI-värden för ett geografiskt område inte låter anta att detta område utgör en egen relevant geografisk marknad, är det ändamålsenligt att granska hur värdena påverkas när nya geografiska områden tas med. Genom att börja med ett större område och sedan minska det efter hand kan man lätt komma att dra slutsatsen att marknaden till exempel omfattar hela Europa, trots att den riktiga slutsatsen skulle avgränsa marknaden till exempelvis Norden eller enbart Finland och Sverige. En svag punkt i test som bygger på handelsflöden är att bristen på handelsflöden inte vattentätt kan påstås avgränsa marknaden så att den till exempel är enbart nationell, eftersom det även här är nödvändigt att begrunda definitionen utifrån det s.k. SSNIP-testet. Statistik över handel och producentpriser kan visserligen ge information som antyder att inte ens en betydande höjning av producentpriserna kommer att öka importen. Detta kan redan anses utgöra ett starkt stöd för definitionen av marknaden. Elzinga-Hogarty-testet har kritiserats bl.a. för att det tillämpats på marknadsförhållanden som det från början inte var avsett för, till exempel 13 definition av marknaden för högt differentierade hälsovårdstjänster. Testet har inte heller alltid övertygat domstolarna. I fallet Oracle/PeopleSoft ansåg domstolen i motsats till Kenneth Elzingas (som utvecklat testet) och DoJ:s 14 bedömning att den geografiska marknaden var större än Förenta Staterna. Tillsvidare finns det inga inhemska exempel på Elzinga-Hogartytestet i konkurrensrättslig besluts- eller rättspraxis, även om motsvarande argumentation förekommer till exempel i Konkurrensverkets beslut angående misstänkt missbruk av dominerande ställning på 15 cementmarknaden. Ett områdes eller en ekonomis öppenhet är alltså nära förknippad med definitionen av den relevanta geografiska marknaden. Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden 21 Tankegången i Shipment-testet tillämpades emellertid i den utredning 16 av dagligvaruhandeln som Konkurrensverket nyligen publicerade. Där utreddes fenomen och praxis i samband med dagligvaruhandelns köparmakt och hur dessa påverkar förhandlingsjämvikten och konkurrensförhållandena på den granskade marknaden. Den geografiska marknaden för en vara som en varuleverantör producerar har betydelse, särskilt om denna nedströms stöter på ett starkt koncentrerat distributionsled. En snäv geografisk marknad, vare sig den beror på reglering eller exempelvis nationella preferenser, kan göra varuleverantörsledet känsligt för förhandlings- eller till och med köparmakt i distributionsledet. Av dessa har åtminstone den senare direkt negativa konsekvenser för konsumenterna. En snäv geografisk marknad kan skapa förutsättningar för att varuleverantörerna använder sitt marknadsinflytande och begränsar konkurrensen inbördes, eller i själva verket rentav vara en följd av detta. I utredningen om dagligvaruhandeln presenterades till exempel näringsbalansen för varugruppen färskt bröd. Om varugruppen färskt bröd skulle utgöra en egen produktmarknad skulle den geografiska marknadens omfattning kunna bedömas med hjälp av det ovan beskrivna s.k. Elzinga-Hogarty-testet. Då skulle medelvärdena för åren 1997–2010 bli LOFI=0,99 och LIFO=0,95. LOFI- och LIFO-värdena för varugruppen färskt bröd 1,00 LOFI 0,98 0,96 0,94 LIFO 0,92 0,90 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Av betydelse är emellertid observationen enligt vilken importens andel av den inhemska konsumtionen har ökat trendartat och därmed minskat LIFO-värdet. Detta kan med tiden leda till slutsatsen att marknaden för färskt bröd är större än Finland. För att handelsflödestestens beviskraft inte här ska överdrivas är det på sin plats att ta en titt på problemen i samband med dessa test. Först 22 Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden och främst innebär inte ens stora enkelriktade handelsflöden och prisskillnader mellan områden nödvändigtvis att områdena tillhör samma marknad. Det kan vara fråga om prisdiskriminering från producentens sida, till exempel sporadisk dumpning till ett visst område, och då har varuflödets pris i målområdet ingen koppling till transportkostnaderna 17 och inte heller till konkurrenternas prisnivå. Pristest Konkurrensmyndigheterna eller parterna stöder sig sällan på ett ingående SSNIP-test vid definitionen av den geografiska marknaden. En orsak kan vara att det finns enklare metoder som har nästan samma beviskraft och som är ändamålsenliga ur processekonomisk synvinkel. Bland dessa kan till exempel nämnas en metod som kallas ”critical loss analysis”. Vissa analyser som skiljer sig från SSNIP-testet stöder sig å andra sidan minst lika starkt på tanken om ett klart konkurrensmässigt samband (eng. competitive interaction) mellan två olika områden. Detta har ett klart samband med att ”homogena konkurrensförhållanden” kan anses vara rådande på en enhetlig geografisk marknad. Denna tanke har utnyttjats vid tillämpning av pristest i samband med definition av såväl produktmarknader som geografiska marknader. Traditionellt har man i det här avseendet använt priskorrelationstest för att försöka bevisa att två områden hör ihop, även om sådana här test ofta har rätt svag beviskraft, särskilt på grund av tolkningsmässiga svagheter som är förenade med testet. Metoder som står närmare en analys av ”homogena konkurrensförhållanden” ger mer stöd. Principen är enklare än den praktiska analysen: man testar antagandet att förhållandet mellan priserna i två separata geografiska områden tidsmässigt eller absolut märkbart avviker från ett visst standardvärde. Om detta antagande inte kan förkastas är det svårt att godta argumentet att det råder ett konkurrensmässigt samband mellan vissa områden och att dessa områden tillhör samma relevanta geografiska marknad. Med statistiska termer talar man om ett antagande om ickestationäritet för prisförhållandet mellan områdena. Här gäller det att vara observant, eftersom förkastandet av antagandet om icke-stationäritet inte betyder att antagandet om stationäritet godtas. Det senare kräver ett helt eget test, och ett utmärkt exempel på detta test är Mario 18 Fornis artikel från 2002 om mjölkmarknaden i Italien. Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden 23 Tanken om dylika enhetliga konkurrensförutsättningar ska inte uppfattas som ekonomers eller statistikers hugskott. De nämns även i kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad (punkt 91), som även återspeglar tidigare rättspraxis: ”Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna eller tjänsterna, inom vilken konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade och som kan skiljas från angränsande geografiska områden framför allt på grund av väsentliga skill19 nader i konkurrensvillkoren.” Saken har beskrivits åskådligt bl.a. i Charles River Associates (CRA) promemoria som presenterar hur prisförhållanden användes för att visa 20 att den geografiska marknaden för odlad lax var gemenskapsomfattande. Denna slutsats kom man till genom att granska prisförhållandet mellan lax som odlats i Norge resp. lax som odlats i Skottland. Prisförhållandet visade sig vara relativt konstant. Därtill analyserades priset på skotsk odlad lax i Frankrike och övriga delar av Europa i förhållande till priset på skotsk odlad lax i Storbritannien, och även dessa prisförhållanden var någorlunda konstanta eller stationära. Analysen utfördes i samband med en företagskoncentration som behandlades av Office of Fair Trading och Competition Commission och slutligen förbjöds på basis av de konsekvenser som skulle ha uppstått på marknaden för fiskfoder. Competition Commission godkände visserligen den utförda marknadsdefinitionen. För detta angreppssätt talar den klara kopplingen till tanken om ”lagen om ett pris” och den relativt lättfattliga visualiseringen av den tekniska analysen. Tanken om samvariation mellan priserna i två områden som tillhör samma marknad har även testats med avseende på s.k. kointegration (cointegration). Här är tanken att om områdena tillhör samma marknad måste det på lång sikt råda jämvikt mellan samma eller ersättande produkter som säljs i dessa områden. Sådana här test är något mer krävande att utföra bl.a. på grund av svårigheten att få fram tillräckligt långa tidsserier och tillförlitlig data. Dessutom är testets beviskraft svag, om det inte kompletteras med någon annan bedömning. Separat utförd saknar denna bedömning en direkt analys av orsak och verkan, vilket även är en av svagheterna med korrelationsanalys. Som ett klassiskt och trivialiserande exempel på sammanblandning av korrelation och 24 Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden förhållandet mellan orsak och verkan kan nämnas observationen om korrelationen mellan storkpopulationen och befolkningens nativitetstal i ett visst område. Pristest som bygger på tanken om orsak och verkan är ett utmärkt sätt att öka argumentationens trovärdighet vid definition av marknaden. Grundtanken i dessa s.k. kausalitetstest är att man först förklarar exempelvis priset Y på en vara i ett visst område med ett visst antal bakgrundsvariabler. Därefter kan man testa om den förklarande modellens prestanda förbättras om man lägger till priserna X i ett annat område och tidsmässiga fördröjningar för dessa. Testet kan – och bör – även utföras tvärtom. Då kan man sluta sig till om X orsakar en förändring av Y eller om en förändring av Y ligger bakom förändringar av X. Det är även möjligt att kausaliteten går åt båda hållen eller att inget samband upptäcks. Avslutning Även om olika sätt att definiera marknaden har presenterats rätt kritiklöst ovan, innebär det inte att man inte alltid skulle kunna rikta kritik mot och upptäcka svaga punkter i de använda metoderna. Vid marknadsdefinition är det fråga om helhetsavvägningar utifrån inhämtad eller producerad evidens, och det understryks även till exempel i Konkurrensverkets riktlinjer om företagsförvärv (s. 59) att bedömningen inte är bunden till en bestämd metod. Testtillämpningen bör självfallet utgå från en tillräcklig kännedom om marknaden och metoderna. Det gäller att vara lyhörd för det akademiska sabelskramlet om man vill kunna förstärka analysernas svaga punkter. De tillämpade kvantitativa metodernas starka och svaga sidor kan antingen förstärka eller bryta ner den grund som parterna byggt sin argumentation på. En extra utmaning vid marknadsdefinition är de tidsgränser som satts upp för arbetet och undvikandet av överdriven komplexitet. Vid eventuell domstolsbehandling kan besluten bara baseras på evidens som är handfast, tydlig och begriplig. Artikelförfattaren PD Tom Björkroth är specialforskare i överdirektörens stab. Hans uppgift är att stödja behandlingen av fall med hjälp av ekonomisk analys. Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden 25 Första framställningen om förbud på 11 år NOTER 26 1 Small but significant non-transitory increase in price 2 Om prisnivån redan ligger nära det vinstmaximerande priset kan en prishöjning i en dylik situation inte ens per definition vara lönsam. Då kan det hända att man felaktigt definierar en för stor produktmarknad, s.k. ”cellophane fallacy”. Omvänd ”cellophane fallacy” uppstår när prisnivåerna är låga, till och med lägre än kostnaderna. Då är risken att marknaden definieras snävare än den i verkligheten är. Ett kapitel för sig är meningsskiljaktigheterna i samband med företagskoncentrationer om huruvida SSNIP-testet ska utgå från prisnivån före fusionen eller kanske prisnivån efter den genomförda fusionen. Detta kan ha betydelse till exempel vid bedömningen av fusionens marknadsinflytande. 3 Stigler, G. J. & Sherwin, R. A. (2005) The Extent of the Market. Journal of Law and Economics 28(3), 555–585. ”The purpose of the market definition is to identify the sellers and buyers who establish the price for the product in the area. It is not a purpose of the market definition to determine whether the market is competitive or monopolistic, although the determination of the market is usually an essential step in that investigation.” 4 Kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning, punkt 17 (se även punkt 29). 5 Ibid., punkt 48. 6 Se t.ex. Godkännande av företagsförvärv; Lokalförsäkring Ömsesidigt Bolag / Ömsesidiga Försäkringsbolaget Tapiola. Dnr 71/14.00.10/2012, 7.3.2012. 7 Åläggande för Neste Markkinointi Oy att iaktta i avtal om bränsledistribution. Dnro 352/61/2006, 13.7.2007. 8 Kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning, punkt 49. 9 Little out from inside 10 Little in from outside. 11 Se t.ex. Bishop, S. & Walker, M. (2010) Economics of EC Competition Law s. 668–672. 12 Man bör även komma ihåg att en bedömning som baserar sig på dessa värden är riktigare när det rör sig om produkter som är mycket likartade, d.v.s. homogena. Därmed kan bedömningen anses tillförlitligare ju mindre förädlad produkten är. 13 Werden, G. J. (1981) The Use and Misuse of Shipments Data in Defining Geographic Markets. Antitrust Bulletin 26, 719–737. 14 Fallet har ingående beskrivits 2007 av Oliver Budzinski och Arndt Christiansen i artikeln The Oracle/PeopleSoft Case: Unilateral Effects, Simulation Models and Econometrics in Contemporary Merger Control. 15 Misstänkt missbruk av dominerande ställning på cementmarknaden. Dnro 502.61.05, 15.12.2006. 16 Konkurrensverkets utredning om dagligvaruhandeln. Konkurrensverkets utredningar 1/2012. 17 Se närmar. Stigler & Sherwin (1985, 580-582) 18 Forni, M. (2002) Using Stationarity Tests in Antitrust Market Definition. Universitá di Modena and CEPR. 19 Kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning, punk. 8. EYVL C 372, 09/12/1997 s. 5–13. 20 Charles River Associates (2001) Market Definition: How Stationarity Tests Can Improve Accuracy. CRA Competition Memo. Tankar om definition av den relevanta geografiska marknaden Konkurrensverket framställde 5.8.2011 hos marknadsdomstolen om förbud mot företagsaffären mellan NCC Roads Oy och Destia. Det här var andra gången genom tiderna som en framställning om förbud mot ett förvärv gjorts i Finland. Den första framställningen om förbud mot ett företagsförvärv gjordes år 2000 och gällde dåvarande Soneras förvärv av gemensam kontroll över Yleisradios dotterbolag Digita. Enligt Konkurrensverkets utredningar skulle företagsförvärvet mellan NCC och Destia ha resulterat i kollektiv dominerande ställning för NCC och Lemminkäinen på marknaden för asfaltmassa i huvudstadsregionen. Destia är förutom NCC och Lemminkäinen den enda aktör i huvudstadsregionen som har en egen fast asfaltstation i området. Övriga entreprenörer är tvungna att köpa massa och är därför beroende av säljarna av asfaltmassa. Efter affären mellan NCC Roads och Destia skulle bara NCC och Lemminkäinen ha sålt asfaltmassa i huvudstadsregionen, och båda konkurrerar med sina massakunder om kommunala och privata asfaltbeläggningsentreprenader i regionen. Affären skulle ha medfört att de som säljer massa skulle ha haft möjlighet att antingen helt vägra att sälja asfaltmassa eller också hålla högre priser än i en konkurrenssituation och skulle därmed ha skadat konkurrenternas verksamhet på marknaden för asfaltbeläggningsentreprenader. Detta skulle i sin tur ha kunnat leda till höjda entreprenadpriser och därmed varit till nackdel för kommuner, bostadsbolag och andra privata aktörer som beställer asfalteringsarbeten i huvudstadsregionen. Konkurrensproblem som orsakas av en företagsaffär kan ofta undanröjas genom ställande av villkor för genomförandet av affären. I det här fallet var framställning om förbud det enda alternativet, eftersom de åtaganden som parterna i affären meddelat Konkurrensverket inte kunde anses vara tillräckligt effektiva för att undanröja affärens skadliga inverkan på konkurrensen. Marknadsdomstolen godkände slutligen företagsförvärvet mellan NCC Roads och Destia villkorligt. Domstolen bekräftade emellertid Konkurrensverkets företagsförvärvsanalys och ansåg att företagsförvärvet på det sätt som verket anförde skulle ha resulterat i kollektiv dominerande ställning för NCC och Lemminkäinen på marknaden för asfaltmassa i huvudstadsregionen. Företagsförvärvet skulle enligt marknadsdomstolen ha skapat incitament för samordnad verksamhet mellan NCC och Lemminkäinen, vilket skulle ha fått kraftiga och långvariga skadliga effekter på marknaden för asfaltmassa och asfaltentreprenader i huvudstadsregionen. Marknadsdomstolen ansåg precis som Konkurrensverket att de åtaganden som NCC meddelade Konkurrensverket inte var tillräckliga för att undvika att företagsaffären hämmar konkurrensen. Marknadsdomstolen godkände företagsförvärvet på stränga villkor. Bland annat ålades NCC att hyra ut en fastighet i Nickby i Sibbo till en konkurrent för produktion av asfaltmassa. Efter marknadsdomstolens avgörande avstod NCC och Destia från sina ursprungliga förvärvsplaner. I oktober 2011 ingick bolaget ett nytt avtal om förvärv där Destias fasta asfaltstation i Tusby inte ingår. I den här formen kunde företagsförvärvet godkännas, eftersom det inte resulterar i de skadliga konkurrenseffekter som upptäcktes i förvärvets ursprungliga form, eftersom Destia även efter affären kommer att finnas kvar på marknaden för asfaltmassa i huvudstadsregionen. Första framställningen om förbud på 11 år 27 Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen Juha Karjanlahti 28 Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen 29 Juha Karjanlahti Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen 30 Den genomsnittliga prisnivån visade sig nog vara hög med beaktande av affärsverksamhetens lönsamhet och de operationella riskerna, men tröskeln för ingripande enligt, konkurrensreglerna överskreds ändå inte. I slutet av 2011 lade Konkurrensverket ner sina utredningar om fjärrvärmebranschen som inleddes 2009. Det visade sig att inte ett enda av landets tio största fjärrvärmebolag under åren 2004–2008 prissatte sin fjärrvärme på ett sätt som skulle ha kunnat anses som oskälig prissättning som är förbjuden enligt lagen om konkurrensbegränsningar (numera konkurrenslagen). Lagen medger ingripande bara mot klara överdrifter i prissättningen. Den genomsnittliga prisnivån hos de granskade fjärrvärmebolagen visade sig nog vara hög med beaktande av affärsverksamhetens lönsamhet och de operationella riskerna, men tröskeln för ingripande enligt konkurrensreglerna överskreds ändå inte. Syftet med verkets utredningar var att få en bild av prissättningen och prissättningsgrunderna i branschen innan den nya regleringen som förändrade konkurrensläget trädde i kraft. Strävan var att dels utreda prissättningsnivån, dels få en bild av hur ändringen av markanvändnings- och bygglagen redan hade hunnit påverka konkurrensförhållandena och vilka planer kommunerna hade i samband med tillämpningen av lagändringen. I vissa planområden hade det redan före lagändringen funnits en skyldighet att ansluta sig till fjärrvärmenätet. Enligt utredningarna föreföll det som om lagändringen i viss mån hade ökat tillämpningen av anslutningsskyldighet, vilket är ägnat att stärka fjärrvärmens ställning i förhållande till andra uppvärmningsformer. Tillämpningen av skyldigheten verkade dock inte ha varit särskilt utbredd under den första tiden efter att lagen trätt i kraft. Varför inleddes utredningarna? Konsumenternas ställning på marknaden tryggas bäst genom att det finns reella alternativ – i det här fallet alternativa uppvärmningsformer till fjärrvärme – som hindrar fjärrvärmebolagen från att utnyttja sin marknadsställning på kundernas bekostnad. En central orsak till att Konkurrensverket började utreda branschen 2009 var oron för att alternativa uppvärmningsformer inte nödvändigtvis hade varit tillräckliga för att hålla fjärrvärmepriset under kontroll. De betydande prishöjningar som gjorts under förra decenniet ansågs vara ett tecken på detta. Dessutom hade fjärrvärmebolagens redan tidigare starka ställning på marknaden nyligen förstärkts ytterligare genom lagstiftning som trädde i kraft vid ingången av 2009. Då ändrades markanvändnings- och bygglagen så att kommunerna fick möjlighet att i en detaljplan utfärda bestämmelser om anslutning av byggnader till fjärrvärmenätet. Eftersom fjärrvärmebolagen i regel ägs av städer och kommuner, fanns det risk för att planebestämmelsen skulle kunna användas för att hindra konkurrens från alternativa uppvärmningsformer. Konkurrens fortfarande möjlig Den relativt höga prisnivå som observerades vid utredningarna är ett tecken på att Konkurrensverket inte heller i fortsättningen helt kan ta ögonen från branschen. Det visade sig att situationen ändå inte var helt hopplös med tanke på förutsättningarna för konkurrens. En uppmuntrande iakttagelse var särskilt att nya kunder fortfarande hade en viss valmöjlighet i fråga om uppvärmningsformen. Med tanke på konkurrensen är det uttryckligen skedet då uppvärmningsformen väljs som är kritiskt, eftersom anslutning till fjärrvärmenätet medför betydande kostnader för en fastighet och det är ytterst svårt att byta uppvärmningssätt senare, redan på grund av de stora startinvesteringar som redan gjorts. Kunder som redan tidigare anslutit sig till nätet kan därmed inte nämnvärt påverka bolagens prissättning genom sina val. Det centrala för dem är att de inte ska behöva betala mer för fjärrvärmen än nya kunder, för att även de ska kunna dra nytta av den inverkan på fjärrvärmepriset som existensen av alternativa uppvärmningsformer har. Enligt utredningen är så lyckligtvis även fallet: vid utredningarna upptäcktes inga tecken på prisdifferentiering mellan nya och gamla kunder. Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen 31 Förekomsten av alternativa uppvärmningsformer och den återspeglingseffekt detta har även på gamla kunder minskar företagens möjligheter att vid prissättningen gå till klara överdrifter som uppfyller kriterierna för oskälighet. I den nuvarande marknadssituationen som gynnar miljövänliga uppvärmningsformer verkar jordvärmen ha ökat sin andel på marknaden och i viss mån även ha blivit en utmanare till fjärrvärme. Visserligen är jordvärmens betydelse åtminstone tillsvidare störst bland småhus, där fjärrvärmen inte har lika stark ställning som inom andra boendeformer. Reglering kan skapa rigiditet på marknaden I och med att användningen av jordvärme ökat kan man skönja tecken på ökad reglering i samband med ibruktagning av den. Utvecklingen är förståelig om regleringen inskränker sig till vad som är nödvändigt för att förhindra byggandets skadliga effekter. Visserligen kan även en dylik reglering begränsa användningen av jordvärme som alternativ till fjärrvärme och därmed fungera som en faktor som stärker fjärrvärmens ställning. Utvecklingen blir särskilt oroande om byggandet av jordvärme begränsas ännu mer än vad som beskrivits ovan. Som ett exempel på annan regleringsutveckling som påverkar fjärrvärmens ställning kan nämnas de förändringar i byggbestämmelserna som förefaller att stärka fjärrvärmens ställning jämfört med många andra uppvärmningsformer (bl.a. el). Behovet att ingripa mot prisnivån i fjärrvärmebranschen är i framtiden väsentligt beroende av hur regleringen som påverkar dess marknadsställning och regleringen av övriga uppvärmningsformer utvecklas samt hur stor spridning tillämpningen av planebestämmelsen får. Om andra uppvärmningsformer försätts i en sämre konkurrensposition i ett läge där prisnivån i fjärrvärmebranschen redan har visat sig vara relativt hög, ökar risken för överdriven prissättning av fjärrvärme. Bedömning av överdrifter i fjärrvärmebranschen Hög lönsamhet hos ett företag kan vara ett tecken på att prissättningen är oskälig. I samband med detta är det möjligt att – med hjälp av prisregleringsmetoder – bestämma en jämförelsenivå (ett s.k. reglerat pris) som baserar sig på företagets lönsamhet. En tillräckligt stor överskridning av denna nivå kan tyda på oskälighet. Vid Konkurrensverkets utredningar av fjärrvärmebranschen användes just en sådan metod. Vid utredningarna mättes fjärrvärmebolagens lönsamhet med avkastningen på kapitalet. I kalkylerna bestämdes jämförelseprisnivån på ett sådant sätt att företagets lönsamhet vid prisnivån i fråga blev precis tillräckligt hög för att trygga den avkastning som finansiärerna kräver på sina investeringar och därmed även för att 32 Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen trygga finansieringen av investeringarna. Den krävda avkastningen på investeringar är i sin tur beroende av bland annat hur stor risk som är förenad med affärsverksamheten. Bestämmandet av det ovan avsedda ”reglerade” priset är inte entydigt, utan förenat med en rad avväganden. Slutresultatet kan bli väldigt olika beroende på vilka parametrar m.m. som väljs. För att öka kalkylernas tillförlitlighet valde Konkurrensverket att använda två olika bedömningsmetoder. I den ena baserade sig värderingen av egendomen på bokförda värden och i den andra på omvärdering av egendomsposter. Utöver de val som gjordes efter avvägning synade verket även kritiskt en del av informationen från bolagen utifrån de beräkningsmetoder som använts som grund. De tillämpade bedömningsmetoderna ger två olika bilder av samma sak – precis som två foton tagna av samma motiv men med skärpan inställd på olika detaljer. Den relativt korta granskningsperioden (åren 2004–2008) medförde osäkerhet särskilt i granskningen som baserade sig på bokförda värden, eftersom balansposter i bokföringen vanligen avskrivs snabbare än deras faktiska användningstid. Osäkerheten gällde i synnerhet hur väl det kapital som upptagits i balansräkningen vid granskningstidpunkten kunde anses beskriva bolagets rådande situation. Granskningen som baserade sig på omvärdering av kapitalet innehöll fler kostnadspåverkande element som bolagen själva kunde uppskatta, och resultaten gav en större spridning mellan bolagen än granskningen som baserade sig på bokförda värden. Slutsatserna om möjligheten till missbruk drogs genom en sammantagen tolkning av de resultat som erhållits genom bedömningsmetoderna. Beroende på metod bedömdes medelprisnivån i branschen ha varit drygt 5 (< 10) procent eller drygt 15 (< 20) procent högre åren 2004–2008 än den jämförelseprisnivå som beräknats på ovan nämnt sätt. Även om prissättningen beräknad på detta sätt allmänt taget var relativt hög, överskreds enligt utredningarna inte för ett enda bolags del tröskeln för ingripande mot oskälig prissättning enligt konkurrenslagen. Behovet av att ingripa mot prisnivån i fjärrvärmebranschen är i framtiden väsentligt beroende av hur regleringen som påverkar dess marknadsställning och regleringen av övriga uppvärmningsformer utvecklas. Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen 33 Verket kommer emellertid att fortsättningsvis följa prissättningen i branschen och särskilt hur prissättningstrycket från alternativa uppvärmningsformer utvecklas. Vid behov tar verket prissättningen i branschen till ny behandling. En fråga för sig med tanke på tillämpningen av konkurrensreglerna är vilken prisnivå kunderna eller samhället överlag anser vara önskvärd (”skälig”). De slutsatser Konkurrensverket dragit på basis av sina utredningar innebär inte att prissättningen i fjärrvärmebranschen skulle ha varit ”skälig” vid granskningstidpunkten på det sätt som avses i talspråk, och det är inte heller möjligt att bestämma ett sådant pris med stöd av konkurrensreglerna. Behov av prisreglering? Det är inte konkurrensmyndighetens uppgift att sätta en viss pris- eller lönsamhetsnivå. Vill man övervaka prissättningen av fjärrvärme mer detaljerat än genom att tillämpa konkurrenslagens bestämmelse om oskälig prissättning, blir det närmast fråga om specialreglering av branschen. Specialreglering kan vara en motiverad lösning särskilt om det i praktiken är omöjligt för alternativa produkter att komma in på marknaden eller om den problematiskt höga prisnivån är kopplad till hela – eller nästan hela – branschens beteende. Resultaten av Konkurrensverkets fjärrvärmeutredning tyder på att det i marknadens utveckling även finns drag som talar för en specialreglering. Artikelförfattaren, EM, DI Juha Karjanlahti är specialforskare i Branschgrupp 2 med ansvar för bl.a. frågor som rör fjärrvärme- och energibranschen. 34 Konkurrensverkets utredningar om fjärrvärmebranschen Konkurrensverkets beslut om hus-/fastighetskablar Konkurrensverket undersökte fyra teleoperatörers prissättning som eventuellt missbruk av dominerande ställning. Missbruket gällde de anslutningsavgifter bolaget tog ut vid anslutning av småhus till telenätet. Undersökningarna inleddes efter att operatörerna mångdubblat sin anslutningsavgift, vilket resulterade i att priset på Elisas, DNAs, TeliaSoneras och Ainacoms Hus-/ Fastighetskablar mångdubblades. Vid prishöjningarna handlade det om att ett småhus som anslöt sig till telenätet tvingades betala en anslutningsavgift som utgjorde en större del än tidigare av kostnaderna för byggande av ett fast telenät. I bolagens anslutningsavgifter ingick även kostnader som enligt Konkurrensverkets åsikt hör till andra produkter, vilket ansågs problematiskt med avseende på lagen om konkurrensbegränsningar. I tre av de fyra fallen ålade Konkurrensverket teleoperatören att ändra sin prissättningspraxis. I ett fall (TeliaSonera) ändrade teleoperatören själv sin prissättning efter att Konkurrensverket inlett sin undersökning, och verket ansåg att problemet därmed var löst. Besluten gällde Hus-/Fastighetskablar i det traditionella telenätet som består av metalledare. Lagen om konkurrensbegränsningar förbjuder näringsidkare med dominerande ställning att tillämpa en oskäligt hög prissättning. Åtagandebesluten i fråga om Elisa, DNA och Ainacom grundade sig på 13 § 3 mom. i lagen om konkurrensbegränsningar, enligt vilken Konkurrensverket genom sitt beslut kan göra de åtaganden som erbjudits av de näringsidkare eller sammanslutningar av näringsidkare som deltagit i en misstänkt konkurrensbegränsning bindande för de berörda näringsidkarna, om det är möjligt att genom dessa åtaganden undanröja den konkurrensbegränsande arten av en verksamhet. Konkurrensverkets beslut om hus-/fastighetskablar 35 Vad innebär oskälig prissättning? Konkurrensreglerna Oskälig prissättning är en form av missbruk av dominerande ställning som förbjuds i konkurrensreglerna. Vid tillämpningen av konkurrensreglerna är Konkurrensverket bundet till EU-rättspraxis. Den paragraf i Finlands konkurrenslag som handlar om missbruk av dominerande ställning baserar sig på motsvarande artikel 102 i Europeiska unionens konkurrensregler, och enligt motiveringarna till lagen ska paragrafen även tolkas analogt med tillämpningspraxis för artikel 102. Enligt både EU:s allmänna och finsk rättspraxis förutsätter oskälighet att prissättningen är klart överdriven. En central fråga med tanke på bedömningen är därför vilken prissättningsnivå som kan tolkas som oskälig, med andra ord vad överdriven prissättning som överskrider tröskeln för ingripande innebär rent konkret. Konkurrensreglernas syfte är att trygga konsumenternas ställning i första hand genom att konsumenterna har tillräcklig 36 Vad innebär oskälig prissättning? tillgång till alternativa produkter eller tjänster som håller prisnivån nere och förhindrar överdriven prissättning. Uppfyllelsen av konkurrensreglernas primära mål kan till och med äventyras om myndigheten alltför snabbt ingriper mot prissättningsnivån och konkurrerande produkter får svårt att komma in på marknaden till följd av detta ingripande. Marknadsförhållandenas inverkan Möjligheten att ta ut oskäliga priser uppkommer vanligen när konsumenterna inte har tillräcklig tillgång till alternativa varor eller tjänster och nya varor eller tjänster har svårt att komma in på marknaden. Vattenförsörjning och eldistribution till fastigheter är uppenbara exempel på sådana tjänster. Nya bostads- eller affärsfastigheter har i praktiken inget alternativ till att ansluta sig till de lokala vattenlednings- och elnäten. Även värmeförsörjningen sköts via fjärrvärmenäten genom centraliserad produktion och en utbyggd nätinfrastruktur precis som i fråga om el- och vattendistribution. I samtliga dessa fall skulle det i praktiken inte vara rationellt och ibland inte ens möjligt att bygga parallella nät. Värmeförsörjningen skiljer sig emellertid från de övriga nämnda branscherna genom att det i fråga om nya hus eller hus där uppvärmningsformen ska förnyas finns – ofta visserligen begränsad – möjlighet att välja en alternativ uppvärmningsform. Så länge fjärrvärmebolagen inte tillämpar högre prissättning för gamla kunder än för nya ställer förekomsten av alternativ åtminstone vissa gränser för bolagens prissättning. En central fråga när det gäller fjärrvärme är om de alternativa uppvärmningsformerna kan anses utgöra reella alternativ som hindrar fjärrvärmebolagen från att utnyttja sin marknadsställning på kundernas bekostnad. Om ett företag trots ett alternativt varuutbud kan ta ut mycket höga priser för sina varor i förhållande till kostnaderna och samtidigt nå en mycket hög marknadsandel, har de tillbudsstående alternativen inte nödvändigtvis varit tillräckliga för att förhindra eventuella överdrifter. Oskälig prissättning tillämpas oftast av ett företag som nästan ensamt dominerar marknaden (har monopol- eller nästan monopolställning). En sådan ställning är vanligen förenad med exceptionellt stor prissättningsmakt. Beroende på förhållandena kan monopolställningen även bara gälla en del av marknaden. Ett annat typiskt drag vid oskälig prissättning är höga hinder för marknadsinträde, som hjälper företaget att upprätthålla en mycket stark ställning på marknaden. Då kan nya konkurrenter inte komma in på marknaden eller också kan de nuvarande konkurrenterna inte märkbart öka sin kapacitet. Prissättningen får sällan tillfälle att stiga till en oskälig nivå som är förbjuden i lagen, om det finns rimliga möjligheter för att situationen ska rätta till sig av sig självt – det vill säga om nya konkurrenter kommer in på marknaden – eller om konsumenterna har tillräcklig tillgång till reella alternativ. Vad innebär oskälig prissättning? 37 Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning Jarno sukanen 38 Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning 39 jarno sukanen Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning Med prisbindning avses ett förfarande mellan näringsidkare där ett fast eller lägsta återförsäljningspris fastställs för återförsäljaren. Prisbindning kan genomföras direkt genom att fastställa ett återförsäljningspris eller indirekt till exempel genom att fastställa en distributionsmarginal eller högsta tillåtna rabatter. Mellan varuleverantören och återförsäljaren kan det också förekomma avtal om rekommenderade försäljningspriser eller högsta priser. Prisbindning, som inom konkurrensrätten i allmänhet anses som en allvarlig konkurrensbegränsning, kan även genomföras genom bestämmelser om försäljningspriser eller högsta priser och åtgärder som förenas med dessa. Utgångspunkten är dock att enbart fastställande av ett högsta pris eller en prisrekommendation inte anses som en allvarlig konkurrensbegränsning. Att begränsningen är allvarlig innebär att förfarandet antas ha konkurrenshämmande effekter överlag. Det innebär dock inte att en sådan konkurrensbegränsning automatiskt är förbjuden. I denna artikel granskas närmare dels den juridiska definitionen av prisbindning och dels konkurrensrättsliga och ekonomiska frågor i samband med bedömningen av enskilda fall. Till sist behandlas principerna för prioritering av prisbindningsfall. För att det ska kunna konstateras att prisbindning föreligger krävs det ett avtal eller ett samordnat förfarande mellan näringsidkare som direkt eller indirekt syftar till att fastställa ett återförsäljningspris. Bestämmelserna om prisbindning i artikel 1 101 FEUF tillämpas inte på ensidiga åtgärder från ett företags sida; förutsättningen är alltid att det finns ett avtal eller samordnat förfarande mellan två eller flera näringsidkare. En förutsättning för att ett avtal ska uppkomma är att företagen har uttryckt sin gemensamma intention att agera på ett visst sätt på marknaden. Om det inte 40 Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning Prisbindning kan genomföras direkt genom att fastställa ett återförsäljningspris eller indirekt till exempel genom att fastställa en distributionsmarginal eller högsta tillåtna rabatter. finns något egentligt avtal som utgör ett samförstånd mellan parterna, räcker det med att den ena parten samtycker till ett ensidigt förfarande för att visa att ett avtal föreligger. Att samtycke föreligger kan ledas i bevis till exempel genom att det visas att den ena parten har handlat i enlighet med de krav som ställts på den. Till exempel kan det i prisbindningsfall visas att ett avtal mellan parterna föreligger genom att återförsäljaren de facto säljer varorna på de prisvillkor som varuleverantören krävt. Prisbindning och konkurrensreglerna I artikel 101 FEUF förbjuds alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen. Förbudet är emellertid icke tillämpligt på avtal och andra samordnade förfaranden som bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande, samtidigt som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås. Konkurrenslagens 5 och 6 § motsvarar till innehållet artikel 101 FEUF och tolkas på ett enhetligt sätt. 2 Europeiska kommissionen har antagit en gruppundantagsförordning som ger en presumtion om vissa leverans- och distributionsavtals laglighet. Kommis3 sionen har även antagit riktlinjer för tolkning av gruppundantagsförordningen och bedömning av leverans- och distributionsavtal som inte omfattas av gruppundantagsförordningen. Enligt gruppundantagsförordningen kan undantag inte beviljas för ett avtal, om det innehåller någon av de särskilt allvarliga konkurrensbegränsningar som uppräknas i artikel 4 i förordningen. Till dessa särskilt allvarliga konkurrensbegränsningar hör bland annat att fastställa ett fast eller lägsta försäljningspris. Att fastställa ett högsta försäljningspris eller rekommendera ett försäljningspris gör dock inte att man går miste om gruppundantagsförmånen, under förutsättning att dessa inte som en följd av påtryckningar eller incitament från någon av parterna får karaktären av ett fast eller lägsta försäljningspris. Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning 41 Allvarliga begränsningar antas påverka konkurrensen negativt och kan därmed inte åtnjuta gruppundantagsförordningens skydd. Vid allvarliga begränsningar anses det inte heller sannolikt att villkoren för undantag enligt artikel 101.3 uppfylls. I enskilda fall har företagen emellertid möjlighet att visa att även en allvarlig begränsning har konkurrensfrämjande effekter och att villkoren enligt artikel 101.3 uppfylls. Även om allvarliga begränsningar antas vara förbjudna konkurrensbegränsningar som strider mot artikel 101 FEUF, kan detta antagande kullkastas i enskilda fall, om företaget visar att begränsningen uppfyller villkoren för undantag. Enligt EU:s konkurrensregler är alltså inte ens avtal som innehåller särskilt allvarliga begränsningar automatiskt förbjudna. Bedömning av prisbindning i praktiken (jämförelse USA–EU) I USA var prisbindning länge en förbjuden konkurrensbegränsning i sig självt (per se-förbud). År 2007 meddelade Förenta staternas högsta domstol 4 emellertid beslut i det så kallade Leegin-fallet , genom vilket per se-förbudet mot prisbindning upphävdes och vilket ledde till en övergång till s.k. rule of reason-bedömning. Enligt rule of reason bedöms frågan om prisbindning är tillåten genom att jämföra förfarandets faktiska konkurrenshämmande och konkurrensfrämjande effekter. I Leegin-fallet gav Förenta staternas högsta domstol de lägre domstolarna tre bedömningsgrunder för bedömningen av prisbindning i framtiden. Enligt beslutet borde de lägre domstolarna vid bedömningen av prisbindning fästa uppmärksamhet vid åtminstone följande: 1. Ju fler varuleverantörer på marknaden som tillämpar prisbindningsvillkoren, desto mer underlättar prisbindningen konkurrensbegränsande samverkan mellan varuleverantörerna. 2. Om prisbindning har införts på återförsäljarnas initiativ är det ännu sannolikare att prisbindningens faktiska syfte är konkurrensbegränsande samverkan mellan återförsäljare. 3. Varuleverantörernas eller återförsäljarnas marknadsinflytande. En varuleverantör som har marknadsinflytande kan försvaga konkurrensen mellan olika varumärken genom prisbindning. Om återförsäljaren har marknadsinflytande är det svårare för varuleverantören att övergå till en konkurrerande distributör när han råkar ut för krav på prisbindning. Som ovan konstaterats är prisbindning inte heller i EU:s konkurrensrätt en konkurrensbegränsning som är förbjuden per se. Prisbindning anses dock som 42 Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning en allvarlig konkurrensbegränsning, vilket innebär att den sannolikt begränsar konkurrensen på det sätt som avses i artikel 101.1 FEUF. Prisbindningens karaktär av allvarlig konkurrensbegränsning innebär även att den sannolikt inte uppfyller villkoren för undantag enligt artikel 101.3 FEUF. Även om prisbindning anses som en allvarlig konkurrensbegränsning, utesluter det inte att ett undantag enligt artikel 101.3 FEUF är möjligt i enskilda fall. Kommissionens riktlinjer innehåller vägledning om de vanligaste negativa effekterna av prisbindning och i vilka situationer sannolikheten är störst för att de uppkommer. I riktlinjerna presenteras även effektivitetsvinster som prisbindning kan leda till. Enligt riktlinjerna kan prisbindning underlätta konkurrensbegränsande samverkan mellan leverantörer genom att öka pristransparensen på marknaden, eftersom prisbindningen ökar öppenheten på marknaden och gör det lättare att upptäcka avvikelser från den konkurrensbegränsande samverkan. Enligt kommissionen är en sådan negativ effekt särskilt sannolik om tillverkarna bildar ett starkt oligopol och om en betydande del av marknaden omfattas av prisbindningsavtal. Enligt riktlinjerna kan prisbindning även underlätta konkurrensbegränsande samverkan mellan återförsäljare. Enligt kommissionen kan minskad priskonkurrens inom enskilda varumärken till följd av prisbindning förefalla särskilt problematisk när den sker på återförsäljarnas initiativ. Enligt riktlinjerna kan prisbindning mer i allmänhet mjuka upp konkurrensen mellan såväl varuleverantörer som återförsäljare. Enligt kommissionen är det viktigt att vara uppmärksam på denna effekt särskilt när tillverkarna använder samma återförsäljare för att distribuera sina produkter och alla eller många av dem tillämpar prisbindning. Likaså kommer den omedelbara effekten av prisbindning att vara att återförsäljarna hindras från att sänka sina försäljningspriser, med andra ord: den direkta följden av prisbindning är en prishöjning. En tillverkare med marknadsinflytande kan använda prisbindning för att utestänga mindre konkurrenter från marknaden. Den ökade marginal som prisbindning kan ge återförsäljare kan föranleda dem att gynna ett visst varumärke, även om det inte ligger i kundernas intresse. Prisbindning kan även hindra effektivare detaljister från att gå in på marknaden eller öka sin försäljningsvolym, eftersom möjligheten att konkurrera med hjälp av låga priser har eliminerats. Prisbindning kan också hindra exempelvis lågpriskedjor från att gå in på marknaden. Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning 43 Ett typexempel på ett prisbindningsfall med hög prioritet var fallet Iittala, som marknadsdomstolen avgjorde i december 2011. Enligt riktlinjerna kan prisbindning ändå även leda till effektivitetsvinster som kommer att bedömas enligt artikel 101.3 FEUF. Genom prisbindning kan man till exempel skapa incitament för återförsäljarna att främja försäljningen vid introduktionen av en ny produkt. I vissa situationer kan den extra marginal som prisbindningen ger göra det möjligt för återförsäljare att tillhandahålla kompletterande service före försäljning i fråga om vissa produkter. Prisbindning kan bidra till att hindra problemet med så kallad snålskjuts som kan uppstå i en dylik situation, det vill säga att konsumenterna först utnyttjar den kompletterande service som återförsäljaren tillhandahåller och sedan köper produkten av en återförsäljare som inte tillhandahåller denna kompletterande service. Kommissionens riktlinjer innehåller många exempel på de vanligaste negativa effekterna av prisbindning. Å andra sidan innehåller de även vägledning om de effektivitetsvinster som kan uppnås genom prisbindning. Särskilt den vägledning som gäller negativa effekter av prisbindning innehåller samma drag som rättsnormerna i Leegin-fallet: prisbindningens marknadstäckning, återförsäljarnas initiativtagande och parternas marknadsinflytande. Prisbindning och prioritering Konkurrenslagens 32 § ålägger Konkurrensverket att ställa sina uppgifter i angelägenhetsordning. Detta åläggande gäller även misstankar om allvarliga konkurrensbegränsningar och utredning av dem, till exempel misstankar om prisbindning. När Konkurrensverket ställer sina uppgifter i angelägenhetsordning beaktar man bland annat vilka resurser behandlingen kräver och resursbegränsningarna. I sin verksamhet ska verket koncentrera sig på att utreda fallen med den största samhällsekonomiska betydelsen. Konkurrensverket kan lämna ett ärende utan prövning, om det kan anses att konkurrensen på marknaden som helhet är fungerande oberoende av den misstänkta konkurrensbegränsningen. Konkurrensverket är skyldigt att tillämpa EU:s konkurrensregler till den del förfarandet som utreds märkbart påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 44 Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning Den nationella konkurrenslagens 5 och 6 § motsvarar till innehållet artikel 101 FEUF och tolkas på ett enhetligt sätt. Därmed beaktar Konkurrensverket kommissionens ovan nämnda riktlinjer i sin fallpraxis och även vid prioriteringen av ärenden. Konkurrensverket koncentrerar sig på att utreda särskilt skadliga prisbindningsfall. Sådana är framför allt fall där det bakom prisbindningen finns förbjuden konkurrensbegränsande horisontell samverkan mellan varuleverantörer eller återförsäljare och där prisbindningen används som ett medel för att genomföra, underlätta eller övervaka konkurrensbegränsande samverkan. Att prisbindningen har skadliga effekter är sannolikare även i fall där antingen varuleverantören eller återförsäljaren har marknadsinflytande eller där prisbindningen används för att hindra nya distributionsformer från att komma in på marknaden. 5 Ett typexempel på ett prisbindningsfall med hög prioritet var fallet Iittala , som marknadsdomstolen avgjorde i december 2011. Vid Iittalas förfarande handlade det om fastställande av priser i syfte att höja prisnivån och hindra återförsäljare från att konkurrera sinsemellan. Prisbindningen var en vedertagen och systematisk kutym som återspeglade sig i Iittalas hela verksamhet under minst två och ett halvt års tid. Prisbindningen hade riktats till företagets samtliga återförsäljare i Finland och bland annat begränsat handlingsfriheten hos de butiker som valt en affärsmodell som baserar sig på prissättning som är förmånligare än genomsnittet. Butikerna hade inte heller kunnat ordna rabattkampanjer. Sammanfattning Inom EU:s konkurrensrätt anses prisbindning vara en konkurrensbegränsning som i allmänhet påverkar konkurrensen negativt. I enskilda prisbindningsfall kan det emellertid bli aktuellt att bedöma om förfarandet eventuellt medför effektivitetsvinster och om villkoren för undantag enligt 101.3 FEUF eller konkurrenslagens 6 § uppfylls. För att vara tillåtet ska förfarandet uppfylla samtliga villkor för undantaget. Prisbindningen ska vara nödvändig för att uppnå effektivitetsvinster och det ska inte vara möjligt att uppnå dessa vinster på något annat mindre konkurrensbegränsande sätt, till exempel genom ett selektivt distributionssystem eller kvantitetsbegränsningar. Vidare ska konsumenterna få del av effektivitetsvinsterna, och förfarandet får inte sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av varorna i fråga. När det gäller allvarliga konkurrensbegränsningar som prisbindning anses det dock osannolikt att villkoren för undantag uppfylls. Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning 45 Vid bedömningen av prisbindningsfall tillämpar Konkurrensverket EU:s ovan beskrivna konkurrensregler och riktlinjerna för tillämpning av dem. Även den nationella lagstiftningen tillämpas analogt med EU-rättsliga regler. Detta gäller såväl den rättsliga bedömningen av enskilda prisbindningsfall som ställandet av ärenden i angelägenhetsordning. Artikelförfattaren JK Jarno Sukanen är forskningschef i Branschgrupp 1 med ansvar för bl.a. läkemedels- och IPR-frågor. Ekonomivetenskapliga aspekter på centrala för- och nackdelar med prisbindning Nackdelar 1. Prisbindning kan underlätta eller användas som verktyg för konkurrensbegränsande samverkan. Inom ekonomivetenskapen har prisbindning på återförsäljarnas initiativ ansetts särskilt skadlig, eftersom det då är allra sannolikast att prisbindningen de facto används för att underlätta horisontellt prissamarbete på återförsäljarnivå. 2. Prisbindning hindrar eventuella prissänkningar. Prisbindningen fråntar återförsäljarna möjligheten till priskonkurrens inom ett varumärke. 3. Prisbindning kan minska dynamiken och innovationerna i återförsäljarledet. Prisbindning kan hindra effektivare återförsäljare från att komma in på marknaden eller kan hindra etableringen av nya distributionsformer. Fördelar NOTER 46 1 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 2 Kommissionens förordning nr 330/2010 om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på kategorier av vertikala avtal och samordnade förfaranden 3 Kommissionens tillkännagivande – Riktlinjer om vertikala begränsningar (2010/C 130/01) 4 Leegin Creative Leather Products v. PSKS, Inc., 551 U.S. 877 (2007) 5 Se marknadsdomstolens avgörande 20.12.2011, 159/10/KR och Konkurrensverkets framställning 29.4.2010, Dnr 258/61/2006 Om bedömning av prisbindning som konkurrensbegränsning 1. Snålskjutsproblemet minskar och konkurrensen och de säljfrämjande åtgärderna ökar i återförsäljarledet. Prisbindning kan skapa incitament för återförsäljare att använda den ökade vinstmarginal som det högre försäljningspriset har givit dem till att marknadsföra produkten och service i samband med försäljningen av den. Utan prisbindning skulle konkurrenterna till företag som tillhandahåller marknadsföring och/eller kompletterande service kunna lockas att åka snålskjuts på de förstnämnda återförsäljarnas bekostnad och sälja produkten billigare, vilket i sin tur skulle kunna eliminera incitamenten att tillhandahålla service i samband med försäljningen. Prisbindning kan också öka konkurrensen mellan återförsäljare på en marknad där sådan kompletterande service är ett viktigt konkurrensmedel. Ett större utbud av service är därmed även till fördel för konsumenten, när denna kompletterande service är en viktig del av den saluförda produktens egenskaper. 2. Prisbindning kan hjälpa varuleverantören att introducera en ny produkt på marknaden. Prisbindning kan ge återförsäljarna ett medel att främja försäljningen av en ny produkt och göra varuspecifika investeringar. Likaså kan prisbindning hindra nya återförsäljare från att åka snålskjuts på bekostnad av de återförsäljare som introducerat produkten på marknaden. En framgångsrik introduktion av en produkt på marknaden är även till fördel för konsumenterna. Ekonomivetenskapliga aspekter på centrala för- och nackdelar med prisbindning 47 Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter Ari Ahonen 48 Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter 49 Ari Ahonen Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter Inledning Den nya postlagen trädde i kraft 1.6.2011. I lagen föreskrivs om en ny finansieringsmekanism genom vilken utbudet av de samhällsomfattande posttjänsterna kan tryggas i situationer där tjänsterna inte kan tillhandahållas på marknadens villkor. Kommunikationsministeriet tillsatte 21.12.2010 en arbetsgrupp för att utreda finansieringen av de samhällsomfattande posttjänsterna. Arbetsgruppens uppdrag utvidgades 20.9.2011 till att omfatta även en granskning av andra tänkbara finansieringsalternativ i samma syfte. Den finansieringsmekanism som beskrivs i postlagen är ny och grundar sig på Europeiska unionens postdirektiv. Direktivet gör det möjligt att införa även andra finansieringsmetoder än de som nu beskrivs i postlagen. Arbetsgruppen har i första hand utvärderat den finansieringsmekanism som presenteras i postlagen. I sin rapport som publicerades 2.4.2012 föreslår arbetsgruppen att finansieringen av postens samhällsomfattande tjänster vid behov ska säkerställas med det förfarande som föreskrivs i postlagen. I så fall deltar postföretagen i ersättningen av nettokostnaderna för samhällsomfattande tjänster till dem som tillhandahåller tjänsterna, om det visar sig att kostnaderna utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren. Samtidigt ansåg arbetsgruppen emellertid att ett effektivt utnyttjande av metoden förutsätter att man säkrar en tillräcklig konkurrens särskilt genom att reglera tillgången till postnätet. Avgift tas ut postföretagen för att trygga utbudet av samhällsomfattande tjänster Arbetsgruppen som utrett finansieringen av de samhällsomfattande posttjänsterna valde alltså att föreslå att finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna vid behov ska säkerställas med det förfarande som presenteras i postlagen, där 50 Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter Arbetsgruppen föreslår i sin rapport att finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna vid behov säkerställs med ett förfarande där postföretagen deltar i ersättningen av nettokostnaderna för samhälls-omfattande tjänster. postföretagen deltar i ersättningen av nettokostnaderna för samhällsomfattande tjänster. Enligt arbetsgruppen borde finansieringen i praktiken genomföras genom en avgift som tas ut av postföretagen, i enlighet med det lagförslag som utarbetats i samband med arbetet. Värt att notera är att de nettokostnader som avses i samband med denna finansieringsmodell inte är detsamma som de kostnader för produktion av samhällsomfattande tjänster som tas upp i företagets bokföring eller interna redovisning. I samband med beräkningen av nettokostnader beräknas i stället framför allt den faktiska extra belastning som de samhällsomfattande tjänsterna har medfört för aktören och även de eventuella fördelar produktionen av dessa tjänster medfört. Ett exempel på en sådan extra belastning kan anses vara skyldigheten att dela ut post fem i stället för exempelvis tre dagar i veckan. I regel är nettokostnaderna alltså lägre än till exempel de bokföringsmässiga kostnaderna, och det är inte meningen att alla kostnader för produktionen av samhällsomfattande tjänster ska betalas av andra aktörer. Omvänt kan en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster bli tvungen att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster också på förlust, om det inte med beaktande av företagets helhetsekonomiska situation är orimligt. Enligt den information arbetsgruppen fått finns det i Finland för närvarande i själva verket inget direkt behov av att enligt postlagen ersätta tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster för deras nettokostnader för samhällstjänster. Om ersättning för nettokostnaderna ändå blir aktuell i ett senare skede, borde den finansieras med avgifter som tas ut av andra postföretag. Då skulle finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna grunda sig på den metod som anges i 6 kap. i postlagen. I fråga om denna metod bör noteras att om inga andra postföretag etablerar sig överhuvudtaget måste staten stå för nettokostnaderna, vilket inte heller kan anses önskvärt. Därför anser arbetsgruppen att det är viktigt att man inte i detta sammanhang skapar reglering som hindrar eller försvårar marknadstillträde. Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter 51 Enligt 33 § i postlagen utfärdas bestämmelser om hur den ersättning som de övriga postföretagen ska betala bestäms och om grunderna för den särskilt genom lag. Avgiften skulle tas ut av andra postföretag enligt lagförslaget om avgift för tryggande av postens allmänna tjänster. Enligt lagförslaget är postföretag som bedriver koncessionsberoende postverksamhet enligt postlagen, det vill säga verksamhet som gäller brevförsändelser, avgiftsskyldiga. Avgiften tas ut för koncessionsberoende postverksamhet med undantag för samhällsomfattande postservice. Därmed skulle avgift inte behöva betalas för verksamhet som subventioneras. I arbetsgruppens rapport behandlas närmare vilken verksamhet som skulle omfattas av avgiften samt olika alternativ till och grunderna för den föreslagna modellen. I varje fall avses avgiftens storlek motsvara den gällande ersättning som den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster i enlighet med postlagen betalas av statens medel. Av ovan anförda skäl får avgiften emellertid inte bli så stor att den utgör ett hinder för marknadstillträde. Utifrån de erhållna utredningarna har arbetsgruppen uppskattat att avgiften i praktiken skulle kunna uppgå till cirka 2–4 procent av den här avsedda omsättningen utan att ännu utgöra ett betydande hinder för marknadstillträde. Enligt postlagens 33 § och regeringspropositionen om den nya postlagen kan utgångspunkten för regleringen anses vara att den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster inte deltar i finansieringen av dessa på basis av verksamhet som hör till de samhällsomfattande tjänsterna. Till den del ett postföretag som är skyldigt att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster även tillhandahåller andra tjänster kan det emellertid anses som ett övrigt postföretag enligt 33 § i postlagen och ska då delta i ersättandet av nettokostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna. Arbetsgruppen ansåg även att man vid införandet av det föreslagna finansieringssystemet borde utreda möjligheterna att införa ett system där den ersättning som betalas av statens medel till tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster och den avgift som enligt lagförslaget ska tas ut av denna skulle kunna kvittas mot varandra. Med tanke på marknadssituationen skulle detta vara motiverat för att sänka de administrativa kostnaderna för systemet. Enligt den utredning arbetsgruppen fått skulle införandet av den föreslagna finansieringsmodellen inte i sig medföra några betydande administrativa kostnader. Till exempel skulle kostnaderna vara betydligt lägre jämfört med införande av en modell som baserar sig på offentlig upphandling. Den föreslagna modellen skulle medföra nya arbetsuppgifter framför allt för skatteförvaltningen, som skulle ha hand om det administrativa arbetet kring avgiften. Det föreslagna finansieringssystemet medför även kostnader närmast för Kommunikationsverket, som enligt postlagen ska beräkna nettokostnaderna för samhällsomfattande tjänster. Avgiften skulle även medföra en del administrativa kostnader för de betalningsskyldiga. 52 Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter Effektivisering av bestämmelserna om marknadstillträde Arbetsgruppen som utrett finansieringen av de samhällsomfattande posttjänsterna föreslog i sin rapport att man i postlagen tar in en ny bestämmelse enligt vilken ett postföretag måste ge andra postföretag tillgång till sitt postutdelningsnät. Tillgången ska ges till ett kostnadsorienterat pris och på villkor som är icke-diskriminerande. Detta är i själva verket en rätt väsentlig del av arbetsgruppens förslag – en förutsättning för att den föreslagna finansieringsmodellen ska fungera i praktiken är nämligen att det råder tillräcklig konkurrens även i fråga om produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, så som redan ovan konstaterats. Vid beredningen av den nya postlagen ansågs det vara tillräckligt att föreskriva att övriga postföretag bara har rätt att få tillgång till vissa delar av postutdelningsnätets infrastruktur, nämligen postnummersystemet, adressregistret och de anordningar och konstruktioner som används vid utdelningen. Det enda företaget på brevpostmarknaden har som företag med dominerande ställning skyldighet att tillhandahålla andra företag tjänster i enlighet med kraven i konkurrenslagstiftningen. Vid stiftandet av postlagen ansågs konkurrensmyndigheternas marknadstillsyn tillräcklig. Vid lagberedningen tillstod man dock att utvecklingen av konkurrensläget ska följas och åtgärder vid behov vidtas. I fråga om postverksamhet som gäller brevförsändelser förekommer i praktiken ännu ingen fungerande konkurrens på den finska postmarknaden. För att de samhällsomfattande tjänsterna ska tryggas är det viktigt att marknaden fungerar så effektivt som möjligt. Det finansieringssystem som arbetsgruppen föreslagit skulle även det bäst tjäna sitt syfte på en marknad där nya aktörer relativt lätt kan etablera sig och där aktörerna har goda möjligheter att öka sin marknadsandel. Då skulle konkurrensen även sporra tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster till utveckling av produktiviteten och god hantering av kostnaderna för dessa tjänster. Ett ersättningssystem som baserar sig på beräkning av nettokostnader förutsätter i själva verket att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster bedriver verksamheten kostnadseffektivt. Det är inte ändamålsenligt att finansiera kostnaderna för ineffektiv verksamhet med avgifter som tas ut av andra aktörer. En förutsättning för att kostnadsbelastningen vid tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster ska anses vara orimlig är att verksamheten är så kostnadseffektiv som möjligt och att kostnaderna för den därmed kan tolkas som oundvikliga. Genom att underlätta tillträdet till postmarknaden i större utsträckning skulle man via skapandet av gynnsamma konkurrensförhållanden samtidigt stödja ett effektivt genomförande av de samhällsomfattande tjänsterna. Arbetsgruppen förslår att man i postlagen bör ta in en ny bestämmelse enligt vilken det marknadsdominerande företagets distributionsnät öppnas för konkurrens. Ett mått på en effektivt fungerande postmarknad är enligt arbetsgruppen att det inte är nödvändigt att bygga eller upprätthålla överlappande postdistributionsnät. Därför ska Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter 53 postföretag som etablerar sig i branschen tillförsäkras tillgång till det marknadsdominerande företagets distributionsnät. Detta skulle sänka tröskeln för nyetablering och öka konkurrensen på marknaden. Det skulle också ge större transparens i prissättningen och ökad effektivitet i verksamheten. Postdirektivet stöder även nationell reglering enligt arbetsgruppens förslag, eftersom nationell reglering främjar effektiv konkurrens på marknaden och säkerställer tillgång till postnätet på villkor som är öppna, proportionerliga och icke-diskriminerande. Tillgång till nätet är motiverat även utifrån internationella jämförelser. Till exempel enligt Sveriges postlag är en tillståndshavare skyldig att ge andra postföretag tillgång till vissa delar av infrastrukturen på rättvisa, opartiska och icke-diskriminerande villkor. I Tyskland förpliktar postlagen den som tillhandahåller posttjänster och har en dominerande ställning på marknaden att bevilja andra aktörer tillgång till postnätet. Tillgången till postnätet ska beviljas på sådana villkor som tillsynsmyndigheten anser vara rimliga. Även i Storbritannien har det från 2001 föreskrivits om obligatorisk tillgång till Royal Mails postnät, och avtalet mellan Royal Mail och UK Mail från 2004 har setts som ett prejudikat i fråga om villkoren för tillgång. Att underlätta tillgång till postnätet är befogat bland annat därför att den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster genom sin ställning får en konkurrensfördel även på andra tjänstemarknader och bland annat kan utnyttja skalfördelar i sin verksamhet. Att företagets distributionsnät i praktiken byggts upp på en monopolmarknad kan likaså anses som en konkurrensfördel. Enligt arbetsgruppens syn ska tillgången till nätet genomföras på villkor som är offentliga och icke-diskriminerande. Detta krav gäller även priserna. Utöver icke-diskrimineringsaspekten ska priserna också vara kostnadsorienterade. Med kostnadsorienterade priser avses priser som är skäliga med hänsyn till kostnaderna och verksamhetens effektivitet. Postföretagets eget bruk samt ett skäligt framtida behov bör emellertid skyddas på det sätt som förutsätts i grundlagens bestämmelser om egendomsskydd. I sin rapport presenterar arbetsgruppen två alternativ genom vilka tillgång till nätet skulle kunna föreskrivas på lagnivå. Det första förslaget är snävare, eftersom det bara Att underlätta tillgång till postnätet är befogat bland annat därför att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster genom sin ställning får en konkurrensfördel även på andra tjänstemarknader och bland annat kan utnyttja skalfördelar i sin verksamhet. 54 Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter omfattar en skyldighet för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster att ta emot och förmedla andra postföretags försändelser till postmottagaren. Priserna som tas ut för förmedlingen borde vara kostnadsorienterade och icke-diskriminerande och tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster borde även i övrigt följa principerna om öppenhet och icke-diskriminering vid förmedlingen. Det andra förslaget är mera omfattande, eftersom det utöver mottagning och förmedling av försändelser även inbegriper en skyldighet för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster att ge postföretag nyttjanderätt till postdistributionsnätet. Det senare förslaget skulle sannolikt få större betydelse med avseende på öppnande för konkurrens och marknadstillträde. Även i detta fall skulle tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster vara skyldig att ge postföretag nyttjanderätt till postdistributionsnätet till ett kostnadsorienterat pris och på villkor som i övrigt är icke-diskriminerande. Nyttjanderätten borde ges på den punkt i distributionsnätet som postföretaget begär, om detta inte är tekniskt oändamålsenligt eller oskäligt för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster. Nyttjanderätten borde innefatta alla de element i postdistributionsnätet som är nödvändiga för att postföretaget som begär nyttjanderätt ska kunna leverera försändelser. Arbetsgruppen anser dock att det behövs ytterligare utredningar av bägge alternativen, framför allt i fråga om det praktiska genomförandet och de olika alternativens konsekvenser. Om det regleringsförslag som tjänstemannaarbetsgruppen presenterat godkänns politiskt som grund för fortsatt beredning, kan en närmare bedömning av regleringens konsekvenser och en analys av praktiska tillämpningssituationer göras exempelvis i samband med beredningen av regeringens proposition om saken. Förordning om beräkning av nettokostnaderna Enligt postlagen ansvarar Kommunikationsverket för beräkningen av nettokostnaderna för postens samhällsomfattande tjänster i Finland. Beräkningen av nettokostnaderna ska göras enligt de regler som anges i postlagen och i bilaga I till postdirektivet. Enligt postlagen kan närmare bestämmelser om beräkning av nettokostnaderna utfärdas genom förordning av statsrådet. Arbetsgruppen ansåg emellertid att postlagen och postdirektivet innehåller tillräckliga bestämmelser och grunder för nettokostnadsberäkning, och därför är det i det här skedet inte nödvändigt att utfärda preciserande bestämmelser om detta. Kommunikationsverket har även redan i praktiken utrett det förfarande som nämns i postlagen och bilaga I till postdirektivet, enligt vilket nettokostnaderna för samhällsomfattande tjänster beräknas i den händelse att kommunikationsministeriet begär det. Beräkning av nettokostnader är ett nytt förfarande i Europeiska Unionen. I början av 2012 inledde EU-kommissionen ett projekt för att utreda hur nettokostnaderna Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter 55 beräknas i olika länder. När arbetsgruppen publicerade sin rapport hade nettokostnadsberäkningen slutförts bara i Danmark. Sammantaget ansåg arbetsgruppen alltså att det i det här skedet inte är nödvändigt att utfärda en förordning om beräkning av nettokostnader. Offentlig upphandling och direkt statsstöd Postens samhällsomfattande tjänster kan även finansieras på andra sätt än på basis av nettokostnadsberäkning enligt postlagen. I den allmänna debatten har framför allt offentlig upphandling och direkt statstöd diskuterats. På basis av erhållna utredningar ansåg arbetsgruppen emellertid att av de övriga utredda finansieringsalternativen är i synnerhet offentlig upphandling synnerligen illa lämpad för den finska postmarknaden. Finansiering av samhällsomfattande tjänster i form av offentlig upphandling skulle enligt arbetsgruppen medföra betydande administrativa kostnader, eftersom det förutsätter marknadsanalys av olika områden och konkurrensutsättning av verksamheten på en geografiskt uppdelad postmarknad. Därtill är systemet redan på grund av sin natur bara lämpat för en tjänstemarknad där det redan finns ett flertal aktörer. Enligt arbetsgruppens uppfattning finns det ännu inga tecken på en sådan utveckling på den finska postmarknaden. Arbetsgruppen ansåg vidare att direkt statsstöd borde vara ett sistahandsalternativ för finansiering av postverksamheten. Arbetsgruppens utgångspunkt var att den ersättning som enligt postlagen i framtiden eventuellt betalas till tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster i första hand ska finansieras med en avgift som samlas in i postbranschen, så som arbetsgruppen föreslår. Enligt den utredning arbetsgruppen fått är postverksamheten för närvarande fortfarande relativt lönsam affärsverksamhet och Itella Abp ett solitt bolag. Enligt arbetsgruppen finns det alltså inga tecken på att den totala lönsamheten för postverksamhet som utövas av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster skulle sjunka kraftigt under de närmaste åren. Om en sådan betydande förändring ändå skulle inträffa på postmarknaden, måste finansieringen av verksamheten ses över på nytt som en helhet. Arbetsgruppen ansåg att man i en sådan ny situation även borde göra en öppen och fördomsfri översyn av innehållet i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Den ökade elektroniska kommunikationen och IT-samhällets utveckling påverkar väsentligt postmarknadens utveckling, och då måste även omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster omprövas. Arbetsgruppen ansåg att den största ekonomiska belastningen för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster är postdirektivets krav på femdagarsutdelning. På grund av de geografiska förhållandena är kravet av stor betydelse för kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna, särskilt i ett land som Finland. Hur omfattande skyldigheten att 56 Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter Ett effektivt utnyttjande av den föreslagna finansieringsmetoden förutsätter att man säkerställer en tillräcklig konkurrens särskilt via reglering av tillgången till postnätet. tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kommer att vara i framtida EU-regler är enligt arbetsgruppen därför centralt med tanke på framtida finansieringsbehov. Sammanfattning Den nya postlagen trädde i kraft 1.6.2011. I lagen föreskrivs om en ny finansieringsmekanism vars syfte är att säkerställa att postens samhällsomfattande tjänster finns att tillgå i en situation där tjänsten inte kan ordnas på marknadsvillkor. Kommunikationsministeriet tillsatte 21.12.2010 en arbetsgrupp för att utreda hur den finansieringsmekanism som avses i postlagen skulle kunna förverkligas i praktiken. Arbetsgruppens uppdrag utvidgades 20.9.2011, då den fick i uppdrag att även utreda andra finansieringsalternativ för att säkra tillgången till postens samhällsomfattande tjänster. Den finansieringsmekanism som avses i postlagen är ny och baserar sig på Europeiska unionens postdirektiv. Direktivet möjliggör även införande av andra finansieringsmetoder än de som nu avses i postlagen. Arbetsgruppen bedömde i första hand genomförandet av finansieringsmekanismen enligt postlagen. I sin rapport som avgavs 2.4.2012 föreslår arbetsgruppen att finansieringen av de samhällsomfattande posttjänsterna vid behov ska säkerställas med det förfarande som föreskrivs i postlagen. I så fall deltar postföretagen i ersättningen av nettokostnaderna för samhällsomfattande tjänster till dem som tillhandahåller tjänsterna om det visar sig att kostnaderna utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren. Samtidigt ansåg arbetsgruppen emellertid att ett effektivt utnyttjande av metoden förutsätter att man säkerställer en tillräcklig konkurrens särskilt via reglering av tillgången till postnätet. Arbetsgruppen utarbetade ett lagförslag enligt vilket en avgift tas ut av postföretagen för att säkerställa de samhällsomfattande tjänsterna. Enligt lagförslaget är postföretag som bedriver koncessionsberoende postverksamhet avgiftsskyldiga. Avgiften tas ut för koncessionsberoende postverksamhet med undantag för samhällsomfattande postservice. Avgiftens storlek avses motsvara den gällande ersättning som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster i enlighet med postlagen betalas av statens medel. Enligt de uppgifter som arbetsgruppen har fått finns det inget omedelbart behov att ersätta kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna. Finansieringen av samhällsomfattande tjänster har stark koppling till konkurrensen och konkurrensdynamiken i branschen. Enligt arbetsgruppens rapport är Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter 57 det med tanke på att trygga de samhällsomfattande tjänsterna viktigt att postmarknaden fungerar effektivt. Det föreslagna finansieringssystemet anses fylla sitt syfte bäst på en marknad där tjänsterna tillhandahålls av flera aktörer med goda chanser att öka sina marknadsandelar. Då sporrar konkurrensen tillhandahållarna till att förbättra sin produktivitet och till att tillgodose en god förvaltning av kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna. Genom att underlätta tillträdet till postmarknaden kan man i själva verket också stödja en gynnsam konkurrens och därigenom ett effektivt genomförande av de samhällsomfattande tjänsterna. Därför föreslår arbetsgruppen att man i postlagen bör ta in en ny bestämmelse enligt vilken tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster i vissa fall blir skyldig att ge andra aktörer tillgång till sitt distributionsnät. Avsikten med bestämmelsen är att sänka tröskeln för nya aktörer att etablera verksamhet på marknaden. Arbetsgruppen granskade också andra finansiella åtgärder i avsikt att trygga de samhällsomfattande posttjänsterna. Alternativen är framför allt offentlig upphandling och direkt statsstöd till tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster. Arbetsgruppen rekommenderar dock inte att dessa metoder införs på den finska marknaden. Med beaktande av Itella Abp:s lönsamhet och framtidsutsikterna verkar det inte finnas något omedelbart behov av direkt statligt stöd, åtminstone inte inom de närmaste åren. En effektiv modell för offentlig upphandling skulle för sin del kräva tillräcklig konkurrens även i fråga om produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, vilket tillsvidare saknas. En modell för offentlig upphandling skulle även lätt kunna leda till relativt stora administrativa kostnader. Om förhållandena i branschen emellertid väsentligt försämras jämfört med nuläget, måste finansieringsmodellen enligt arbetsgruppen omvärderas som helhet. I det sammanhanget borde man även göra en öppen och fördomsfri översyn av innehållet i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, eftersom omfattningen av denna skyldighet som i dag är starkt kopplad till EU-regler i praktiken har en nyckelroll med tanke på framtida finansieringsbehov, särskilt i ett land som Finland. ”Klok reglering – fungerande marknad” Enligt rapporten ”Klok reglering – fungerande marknad” som Konkurrensverket publicerade i februari 2011 kan dålig reglering begränsa konkurrensen till och med mera än företagens konkurrensbegränsningar. Däremot finns det behov av klok reglering och dess fördelar överväger klart nackdelarna. Enligt översikten påverkar regleringens omfattning och kvalitet märkbart marknadens funktion och därmed samhällsekonomins konkurrenskraft och effektivitet. Särskild uppmärksamhet ägnas åt regleringens marknadseffekter samt bedömningen av effekterna och de uppenbara bristerna i denna i Finland. I översikten går man också igenom de grundläggande elementen i en bra reglering och åskådliggör dem med exempel från olika branscher. En närmare granskning har gjorts av 11 branscher där regleringen på ett eller annat sätt är en central del av den ekonomiska miljön och där det finns frågor som är aktuella med avseende på det samhälleliga beslutsfattandet. Branscherna är grovt indelade i fyra kategorier: nätverk, miljö, offentlig näringsverksamhet och övriga. Branscherna är 1. posten, 2. bredbandsmarknaden, 3. banker, 4. arbetspensionssystemet, 5. byggande, 6. handel, 7. avfallshantering, 8. kommunala affärsverk, 9. rundradioverksamhet, 10. taxitrafik och 11. fjärrvärme. Förutom att övervaka konkurrensreglerna har Konkurrensverket till uppgift att allmänt främja konkurrens och bedöma konkurrenseffekterna av reglering. Den publicerade utredningen är ett led i detta arbete. Verket tror att utredningen ger användbara synpunkter för dem som beslutar om och bereder reglering. Utredningen finns att få vid Konkurrensverkets information och i elektronisk form på verkets webbplats www.kilpailuvirasto.fi/ julkaisut. Artikelförfattaren ED, PM Ari Ahonen är forskningschef i gruppen för främjande av konkurrens. Han representerade Konkurrensverket i arbetsgruppen som diskuterade finansieringen av samhällsomfattande posttjänster. 58 Finansiering av samhällsomfattande posttjänster och konkurrens på marknadsvillkor – granskning av arbetsgruppens huvudsakliga synpunkter ”Klok reglering – fungerande marknad” 59 Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem Heli Frosterus 60 Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem 61 Heli Frosterus Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem Bakgrund År 2010 avgav regeringen en proposition till lag (RP 148/2010) om punktskatt på sötsaker, glass och läskedrycker (sötsaksskatt). Enligt lagen ska 75 cent per kilo tas ut i punktskatt för sötsaker och glass och 7,5 cent per liter för läskedrycker. Gränsen mellan produkter som omfattas respektive inte omfattas av skatten grundar sig på tulltariffer. År 2011 ändrades lagen igen. Skatten höjdes till 95 cent per kilo för sötsaker och glass och till 11 cent per liter för läskedrycker. Skatteunderlaget breddades även i fråga om konstgjort sötade dryckpulver. Ursprungligen begärdes inget utlåtande från Konkurrensverket i ärendet. Verket kontaktades emellertid bland annat i samband med konkurrensneutralitetsproblemen i förslaget. Konkurrensverket avgav utlåtanden och hördes i riksdagen och skickade även en promemoria i ärendet till finansministeriet 2011. I sina utlåtanden lyfte Konkurrensverket bland annat fram följande: • Konkurrensneutralitet. Enligt Konkurrensverket är punktskatten problematisk särskilt för att den särbehandlar produkter som står mycket nära varandra i fråga om konsumenternas preferenser. De mest traditionella exemplen på detta är djupfrysta tårtor och glasstårtor, chokladpudding och chokladglass samt chokladvåfflor och chokladbitar. • Tillverkning i liten skala. Ursprungligen sattes gränsen för skattefri årsproduktion vid 30 000 kilo, vilket innebär att den maximala fördelen av att inte omfattas av skatten skulle ha varit 22 500 euro. I regeringens slutliga proposition (RP 148/2010) hade gränsen dock sänkts till 10 000 kilo, och då var skattefördelen bara 7 500 euro. Punktskatten ökar den administrativa bördan och försvagar eventuellt företagens vilja att investera i Finland. Andra skadliga eller ineffektiva konsekvenser av skatten är att hälsosamma produkter relativt sett beskattas hårdare, att produkter med likartat innehåll särbehandlas skattemässigt (t.ex. saft och saftis) och att 62 Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem Sötsaksskatten är problematisk särskilt för att den särbehandlar produkter som står mycket nära varandra i fråga om konsumenternas preferenser. branscher särbehandlas: lika mycket skatt tas in av glassindustrin som av sötsaksindustrin, trots att glassindustrin omsätter bara omkring en tredjedel jämfört med sötsaksindustrin. Konkurrensverkets promemoria till finansministeriet Hösten 2011 skrev Konkurrensverket en promemoria till finansministeriet om punktskattens konsekvenser. I promemorian jämfördes hur olika skatteformer påverkar den ekonomiska konkurrensen och hur lämpliga de är för olika marknadsstrukturer. Konkurrensverket lyfte fram att punktskatt allmänt har ansetts vara en effektiv skatteform för varor med liten elasticitet i efterfrågan. Exempel på sådana produkter är tobak och bensin. Punktskatter kallas därför ofta pigouvianska skatter. Sötsaksskatten är emellertid en helt fiskal skatt som inte har till syfte att styra konsumenternas efterfrågan mot hälsosammare produkter. Sötsaksskatten gäller dessutom produkter med större priselasticitet. I regeringens proposition (RP 148/2010) användes beroende på produkt priselasticiteten (-0,8) – (-0,9), vilket innebär att priselasticiteten är större än för exempelvis tobak. Om olika skatteformers marknadseffekter Vid full konkurrens har punktbeskattning och beskattning som grundar sig på värdet (i det här fallet närmast mervärdesskatt) samma inverkan på marknaden. Med andra ord har skatterna samma inverkan på priset och därmed på konsumenterna. Om skatternas inverkan granskas när ofullständig konkurrens råder förändras resultaten väsentligt. Då får bland annat företagens reaktioner och efterfrågefaktorer betydelse för skattens slutliga konsekvenser. I Finland är marknaden för sötsaker, glass och läskedrycker koncentrerad och produkterna differentierade. Till exempel hade de fyra största företagen på glassmarknaden i Finland en sammanlagd marknadsandel på 78,5 procent år 2007. Till följd av bland annat företagsaffären Unilever-Ingman 2011 har siffran stigit ytterligare. Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem 63 Det har gjorts många undersökningar om punkt- och mervärdesskattens effekter på en oligopolistisk marknad. Undersökningarna kan grovt delas in i jämförelser av priseffekter, kvantitativa effekter och välfärdseffekter. Vid jämförelser av priseffekter har man särskilt studerat hur skatten överförs på det slutliga konsumentpriset. En allmän slutsats i dessa undersökningar har varit att punktskatt leder till att priset stiger mer än skattens verkliga storlek (alltså mer än ett till ett). En dylik prishöjning kan ha flera orsaker. En viktig inverkande faktor på marknaden för sötsaker, glass och läskedrycker är marknadens vertikala struktur. Skatten tas ut av industrin och därför överförs dess inverkan på återförsäljarnas inköpspriser. Distributionsledet ska ha sin egen marginal, i vilken även den debiterade skatten ingår. Därmed ökar skatten det absoluta beloppet av distributionsledets marginal även om marginalen relativt sett är oförändrad, och höjer konsumentpriserna mer än själva skattens andel. Vid mervärdesskatt uppkommer inte samma överföring av skatter, eftersom skatten läggs på priserna först i slutändan. Olika skatteformers konsekvenser för välfärden har undersökts av bland annat Delipalla och Keen i artikeln The Comparison between ad valorem and specific taxation under imperfect competition. Deras resultat är entydigt: förhållandena där punktskatt förbättrar välfärden är inte lika många som förhållandena där mervärdesskatt förbättrar välfärden. Detta beror på att mervärdesskatter är indexerade till marknadspris. Den resterande efterfrågan efter skatt har då större priselasticitet och därför minskar marginalerna pris-kostnad. Punktskatt på flerproduktsmarknader Sötsaker, glass och läskedrycker säljs alla på så kallade flerproduktsmarknader, till exempel i dagligvaruaffärer och kiosker. Hamilton har undersökt punktskattens inverkan på en sådan marknad i sin artikel Excise Taxes with Multiproduct Transactions. Enligt undersökningen leder punktskatt till att produktsortimentet blir snävare, vilket gör det ännu svårare att komma med i livsmedelsindustrins sortiment. Det snävare sortimentet har även ett klart samband med försämrad välfärd för konsumenterna. Konkurrensverket har på sista tiden aktivt undersökt livsmedelssektorn, och vid utredningarna har det visat sig att ett problem som industriföretag upplever är svårigheten att komma med i sortimenten. Samma fenomen har även iakttagits i FoodDrinkEuropes (tidigare CIAA) utredning Unfair Commercial Practices in Finland. Skatten kan även leda till att produktsortimentet i högre grad övergår till produkter för vilka skatt inte tas ut. 64 Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem Alternativ till punktskatt? Vid beredningen av sötsaksskatten ansågs s.k. sockerskatt vara ett alternativ. Även i många andra länder finns det planer på att införa punktskatt på socker eller fett i syfte att minska konsumtionen av dem. Griffith et al har undersökt konsekvenserna av punktskatt på marknaden för smör och margarin. I sin artikel Sin Taxes in differentiated product oligopoly: and application to the butter and margarine market kommer de till att punktskatt är ett effektivare sätt att minska efterfrågan på mättat fett medan mervärdesskatt är effektivare för insamling av skatteintäkter. Med andra ord fungerar mervärdesskatt bättre för fiskala ändamål. I stället för punktskatt som orsakar konkurrensneutralitetsproblem och ineffektivitet föreslår Konkurrensverket antingen höjd mervärdesskatt eller en ny, omsorgsfullt förberedd sockerskatt. Finansministeriet tillsatte 21.12.2011. en arbetsgrupp som ska utreda sockerskatten. Arbetsgruppen sitter till utgången av november 2012 och har till uppgift att utreda förutsättningarna för införande av sockerskatt så att skatten ska kunna träda i kraft snarast möjligt. Arbetsgruppen har även som mål att beskattningen ska inriktas på livsmedel som innehåller socker och beaktar produkternas hälsoeffekter. Då skulle skatten inte vara enbart fiskal, och gränsdragningen mellan produkter som omfattas respektive inte omfattas av skatten skulle inte på ett konstgjort sätt grunda sig på tulltariffpositioner, som i fråga om sötsaksskatten leder till konkurrensneutralitetsproblem. Konkurrensverket hoppas att man vid beredningen av den framtida skatteformen även försöker se till att skatten behandlar inhemska och utländska produkter lika. Artikelförfattaren PM Heli Frosterus är specialforskare i Branschgrupp 1 med ansvar för ärenden som rör dagligvaruhandeln och livsmedelskedjan. Källor Delipalla and Keen (1992): The Comparison between ad valorem and specific taxation under imperfect competition. Journal of Public Economics 49(3) Hamilton (2008) Excise Taxes with Multiproduct Transactions, American Economic Review 99(1) Griffith et al (2010) Sin taxes in differentiated product oligopoly: and application to the butter and margarine market, working paper Sötsaksskatten skapar konkurrensproblem 65 Konkurrensfrämjande och reglering Kalle Määttä 66 Konkurrensfrämjande och reglering Konkurrensfrämjande och reglering 67 Kalle Määttä Konkurrensfrämjande och reglering1 Inledning I ekonomivetenskaplig och juridisk forskning om konkurrens har man i första hand fördjupat sig i privata konkurrensbegränsningar, det vill säga horisontella och vertikala konkurrensbegränsningar, missbruk av dominerande ställning och fusionskontroll. Å andra sidan snedvrids marknadens funktion avsevärt av så kallade offentliga konkurrensbegränsningar. För att minimera de ogynnsamma effekterna av dessa har Konkurrensverket rätt att ta initiativ och avge utlåtanden. Syftet med denna artikel är att kartlägga vilka missförhållanden Konkurrensverket ingripit mot särskilt i sina senaste utlåtanden. Ofta begärs uttryckligen Konkurrensverkets utlåtande, till exempel om utkast till regeringspropositioner. Det förekommer dock även fall där till exempel ett ministerium inte har begärt Konkurrensverkets utlåtande. På basis av sin egen marknadsbevakning eller efter kontakter kan Konkurrensverket emellertid anse det nödvändigt att föra fram vissa konkurrensproblem som förekommit i en aktuell bransch och som enligt verket borde beaktas vid lagberedningen. Ett exempel på ett sådant utlåtande på eget initiativ var verkets utlåtande i sötsaksskatteärendet (Dnr 760/14.00.20/2011, 19.9.2011: Utlåtande om utkastet till regeringens proposition om ändring av 3 § i och bilagan till 2 lagen om punktskatt på sötsaker, glass och läskedrycker). Denna artikel inriktar sig på utlåtanden där det uttryckligen varit fråga om rättslig reglering, till exempel regeringens lagförslag, statsrådets förordningsförslag och kommissionens direktivförslag. Däremot granskas inte exempelvis självreglering, eftersom det då är fråga om en privat konkurrensbegränsning som Konkurrensverket kan ingripa mot med stöd av konkurrenslagen. I stället har samhällspolitiska handlingsprogram av olika slag och statsrådets principbeslut tagits med, eftersom de indirekt har en organisk koppling till lagstiftningen. Problematiken kring regleringen omspänner i princip alla rättsområden. 68 Konkurrensfrämjande och reglering Syftet med artikeln är att kartlägga vilka missförhållanden Konkurrensverket ingripit mot särskilt i sina senaste utlåtanden. Reglering som rubbar konkurrensneutraliteten Med konkurrensneutralitet avses ett måltillstånd där olika aktörer deltar i konkurrensen på marknaden utan att vissa av dem åtnjuter ekonomiska fördelar som andra redan till följd av reglering är utestängda från eller bara delvis åtnjuter, och som inte baserar sig på aktörernas egen effektivitet i näringsverksamheten. För konkurrensneutraliteten är det lika problematiskt att olika näringsidkare grundlöst åläggs olika skyldigheter som att olika näringsidkare har olika rättigheter. Bestämmelser som kan tolkas mycket olika ger frågan en ytterligare nyans. (Dnr 39/14.00.20/2011, 20.1.2011: Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till avfallslag och vissa lagar som har samband med den RP 199/2010 rd). I en regelmiljö som lämnar rum för tolkning allokeras rättigheterna och skyldigheterna slumpartat eller på ett sätt som gynnar näringsidkare med större sakkännedom. Störningar i konkurrensneutraliteten har många uttrycksformer och orsaker. Även i detta sammanhang måste lagstiftningen bedömas utifrån dess faktiska effekter och inte på grundval av formella kriterier. Det har ofta förekommit störningar i konkurrensneutraliteten mellan aktörer i den offentliga och den privata sektorn. Till exempel betonade Konkurrensverket i det ovan nämnda utlåtandet om avfallslagen att valet mellan avfallstransporter som kommunen ordnar och som fastighetsinnehavaren ordnar borde vara neutralt. Förslaget om tilläggsvillkor för avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar stod inte i samklang med detta. Mer generellt har verket i sin utlåtandepraxis fört fram att myndigheterna för att undvika störningar i konkurrensneutraliteten inte borde försätta sina egna organisationer som är verksamma på marknaden i en gynnsammare position jämfört med övriga parter på marknaden. (Se t.ex. Dnr 500/14.00.20/2011, 21.7.2011: Utlåtande om regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lag om bolagisering av försvarsmaktens förplägningstjänster.) Konkurrensfrämjande och reglering 69 Konkurrensneutraliteten kan påverkas av den administrativa börda eller överlag av den kostnadsbelastning lagstadgade skyldigheter medför. Till exempel leder nya informations- och rapporteringsskyldigheter till att företagens kostnader som orsakas av reglering ökar, och dessa extra kostnader drabbar små företag relativt sett hårdare än stora. I utlåtandet om avfallslagen ansåg verket även att de skärpta säkerheter som krävs av näringsidkarna på basis av miljöskyddslagen utgör en sådan skyldighet som ökar företagens kostnader och sannolikt drabbar små företag relativt sett hårdare. Förhållandet mellan administrativ börda och konkurrens är dock inte entydigt. Minskad administrativ börda kan anses vara att rekommendera ur perspektivet att man därmed förbättrar de små företagens relativa ställning och därmed främjar konkurrens. Å andra sidan innebär detta inte att minskad administrativ börda alltid och i alla förhållanden leder till slutresultat som gynnar konkurrens. En sådan situation illustreras till exempel av utlåtandet Dnr 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Förbud mot telefonmarknadsföring av mobiltelefonabonnemang. Den föreslagna ökade noggrannheten i specifikationen av teleräkningen var ägnad att göra priserna på tjänsterna mera jämförbara och bedömdes därmed ha positiva marknadseffekter. Med andra ord ökade lagförslaget den administrativa bördan, vilket dock skulle kunna kompenseras med de nämnda fördelarna. (Se även Dnr 430/14.00.20/2009, 22.5.2009: Utlåtande om förslag till betaltjänstlag). Även mer generellt är det nödvändigt att konstatera att rättslig reglering alltid medför administrativa och andra kostnader. Därmed måste behovet av reglering och dess ändamålsenlighet bedömas genom att väga fördelar och kostnader mot varandra. Mot denna bakgrund borde man vid lagberedningsarbetet i Finland i betydligt större utsträckning och mer konkret gå in för att utnyttja cost-benefit-analys. Störningar i konkurrensneutraliteten kan bero på ekonomiska subventioner, till exempel överdimensionerat bidrag till näringsidkare som fått skyldighet att tillhandahålla offentlig service, om bidraget läcker utanför den subventionerade I sin enklaste form kan en störning i konkurrensneutraliteten rättas till genom att den förmån som ger upphov till snedvridning antingen slopas för alla parter eller utsträcks till alla näringsidkare. 70 Konkurrensfrämjande och reglering verksamheten och snedvrider konkurrensen. I det här sammanhanget bör även korssubventionering beaktas, så som även gjorts i Konkurrensverkets utlåtandepraxis. Vid sidan av direkta ekonomiska subventioner bör uppmärksamhet även fästas vid skattesubventioner, d.v.s. subventioner som kanaliseras via skattesystemet. Beskattningen kan även annars vara en orsak till störningar i konkurrensneutraliteten. Här kan man hänvisa till lagen om sötsaksskatt, där neutralitetsstörningen har uppkommit mellan produkter som omfattas respektive inte omfattas av skatten. Med andra ord är en del produkter som innehåller socker skattebelagda och andra skattefria, och till råga på allt trots att produkterna är relativt närliggande substitut. Mot denna bakgrund är det förståeligt att Konkurrensverket i sitt tidigare nämnda utlåtande har talat för införande av sockerskatt i stället för den nuvarande sötsaksskatten som är bunden till tulltariffpositioner. Rätten att få del av information kan vara en annan källa till störningar i konkurrensneutraliteten, så som utlåtandet om avfallslagen visar. I regeringens proposition hade man nog som sig bör uppmärksammat vikten av att hålla myndighetsfunktionernas och det kommunala avfallshanteringsbolagets uppgifter isär. Å andra sidan framhöll Konkurrensverket att när de kommunala myndigheterna ges ökad rätt att få del av information om privata näringsidkares åtgärder, borde kommunerna särskilt se till att denna information inte delges de kommunala avfallsbolagen på ett sätt som skadar konkurrensneutraliteten. I sin enklaste form kan en störning i konkurrensneutraliteten rättas till genom att den förmån som ger upphov till snedvridning antingen slopas för alla parter eller utsträcks till alla näringsidkare. Till exempel skulle neutralitetsproblem som skattebehandlingen av allmännyttiga sammanslutningar orsakar kunna undanröjas genom att skattelättnad för allmännyttiga sammanslutningars näringsverksamhet beviljas enbart i sådana fall där man kan försäkra sig om att konkurrensvillkoren för näringsidkare som bedriver motsvarande verksamhet inte försämras jämfört med den sammanslutning som fått lättnad (Dnr 1018/14.00.20/2009, 11.12.2009: Beskattning av allmännyttiga sammanslutningar). Förenkling av regleringen kan ses dels som en metod för att minimera störningar i konkurrensneutraliteten, dels som en metod för att göra lagstiftningen hanterligare och begripligare och minska den administrativa bördan och kostnaderna. Här kan man hänvisa till Konkurrensverkets ofta framförda synpunkt att skillnaderna i regleringen av olika trafikutövningsformer i många avseenden är ogrundade och hämmar konkurrensen och därför borde undanröjas eller åtminstone mildras. Minskade skillnader skulle ge branschföretagen bättre möjligheter att organisera sitt serviceutbud flexiblare så att det motsvarar Konkurrensfrämjande och reglering 71 Ju mer näringsidkarnas användning av konkurrensmedel begränsas genom reglering, desto svagare blir konkurrensintensiteten. efterfrågan och samtidigt skulle konsumenterna, kommunerna och övriga aktörer som köper transporttjänster få större valmöjligheter. (Dnr 853/14.00.20/2011, 24.10.2011: RP 72/2011 rd om ändring av lagen om taxitrafik. Se även Dnr 43/14.00.20/2009, 20.2.2009: Regeringens förslag till kollektivtrafiklag och trafikeringsavtal för övergångsperioden) Störningar i konkurrensneutraliteten kan långtifrån alltid rättas till i en handvändning, utan det kan krävas lösningar under en övergångsperiod. Detta är fallet vid tillämpning av ett så kallat brandmurssystem. Konkurrensverket blev tvunget att ta ställning till ett sådant förfarande exempelvis i utlåtandet Dnr 1272/14.00.20/2010, 13.1.2011: Regeringens förslag till lag om Skogscentralens system för skoglig information. Enligt förslaget skulle den nya Skogscentralen fortfarande vara en del av den så kallade indirekta statsförvaltningen. I förslaget antyddes det även att en separat balansräkning borde upprättas för Skogscentralens affärsverksamhet och att statsbidragsverksamhetens och affärsverksamhetens medel även i övrigt borde hållas isär klarare än förut. Eftersom organisationen i fråga är en del av den indirekta statsförvaltningen ansågs det uppenbart att den de facto åtminstone till stor del fortfarande är skyddad mot konkurs. För att problem med konkurrensneutraliteten ska lösas på ett bestående sätt krävs det självfallet att systemet med ett brandmurssystem under en övergångsperiod frångås och att affärsverksamheten klart bolagiseras. Reglering som försvagar konkurrensintensiteten I sitt utlåtande Dnr 1012/14.00.20/2011, 13.1.2012: Beredningen av det bostadspolitiska programmet förde Konkurrensverket kritiskt fram att konkurrensintensiteten i byggbranschen är relativt svag, även om marknadsstrukturen inte hör till de mest koncentrerade. Den låga konkurrensintensiteten beror till stor del på att det genom myndighetsåtgärder har skapats en institutionell verksamhetsmiljö som inte tvingar eller sporrar till särskilt stark konkurrens. Det viktigaste särdraget för en dylik institutionell miljö är enligt Konkurrensverket markpolitiken och planläggningen och tomtöverlåtelsepolitiken i samband härmed. 72 Konkurrensfrämjande och reglering En särskilt viktig aspekt i detta sammanhang är att byggbranschens institutionella miljö har präglats av synnerligen omfattande offentlig reglering. Visserligen ordnade miljöministeriet en ”normkampanj” under den senaste regeringsperioden, men enligt Konkurrensverket var resultaten rätt anspråkslösa. Ett särskilt problem med avseende på marknadens funktion har varit att regleringen är så omfattande och detaljerad att den knappt ger aktörerna någon rörelsefrihet eller några incitament att utveckla sin verksamhet eller sina produkter. Den synnerligen omfattande regleringen försvårar även nyetableringar. Även med tanke på främjande av övernationell standardisering är det nödvändigt att omvärdera regleringsramen för byggbranschen och förfarandena i samband därmed. Å andra sidan har det ansetts att övernationella standarder inte är tillräckliga för en betydande ökning av konkurrensen, om inte hela den nationella regelverksstrukturen ändras så att den motsvarar målen för den övernationella standardiseringen. I utlåtandet Dnr 1272/14.00.20/2010, 13.1.2011: Regeringens förslag till lag om Skogscentralens system för skoglig information påpekade Konkurrensverket att förslaget innehöll många uppenbart byråkratiska element som inte hjälper till att effektivisera verksamheten eller skapa en organisation som är mera kund- och marknadsorienterad än den nuvarande. Exempel på sådana element var att de regionala enheternas uppgifter särskilt skrevs in i lagtexten och att förvaltningsoch styrningssystemet fortfarande föreföll rätt komplicerat med tanke på behoven i förändringssituationen. I det här sammanhanget är det även värt att nämna utlåtande Dnr 73/14.00.20/2011, 31.1.2011: Regeringens förslag till lag om ändring av markanvändnings- och bygglagen (RP 309/2010 rd). Enligt Konkurrensverket är noggranna bestämmelser om handelns dimensionering och detaljerade bestämmelser om handelns kvalitet ägnade att försvaga branschens möjligheter att anpassa sin verksamhet till snabba förändringar i efterfrågan, när långsamheten i planläggningen beaktas. Till förutsättningarna för en fungerande konkurrens hör enligt verket i bästa fall ett sådant spelrum i planläggningen som gör att ett företag kan utmana sina konkurrenter på ett sätt som myndigheterna eller konkurrenterna inte kan förutse. De ovan nämnda exemplen illustrerar hur en myckenhet av normer är ägnad att försvaga konkurrensintensiteten. Utöver detta bör även beaktas att ju mer näringsidkarnas användning av konkurrensmedel begränsas genom reglering, desto svagare blir konkurrensintensiteten. Som exempel på begränsning av användningen av konkurrensmetoder kan nämnas verkets utlåtande som tangerar reglering av prissättningen, Dnr 1031/14.00.20/2011, 29.2.2012: Utlåtande om Konkurrensfrämjande och reglering 73 betänkande avgivet av arbetsgruppen för betalningsförseningar. ”Enligt Konkurrensverkets traditionella syn är prisreglering i form av fastställande av högsta priser ägnad att skapa tröghet i och förenhetliga företagens prissättning, minska konkurrenstrycket och därmed försämra effektiviteten i branschen.” Det är även på sin plats att framhålla att ju lättare kunderna kan gå över till andra tjänsteproducenter eller näringsidkare i övrigt, dess bättre fungerar marknaden i regel. I det här sammanhanget kan man generaliserat även tala om att hålla transaktionskostnaderna, eller närmare bestämt byteskostnaderna (switching costs) nere. I sin utlåtandepraxis har Konkurrensverket ofta uppmärksammat dessa aspekter. Å andra sidan kan rättslig reglering inte undanröjas i det oändliga för att förbättra konkurrensintensiteten. Till exempel är förhandsreglering motiverad inom flera sektorer av telemarknaden, eftersom konkurrensmekanismens pris-, effektivitets- och verksamhetsstyrande inverkan är svag eller obefintlig på grund av aktörernas marknadsmakt. Då är det regleringens uppgift att skapa sådana styrningsmekanismer och i fråga om monopolverksamhet att säkerställa en skälig prisnivå. (Dnr 435/14.00.00/2011, 17.6.2011: Utveckling av Kommunikationsverkets bedömningsprinciper för prissättning av reglerade grossistprodukter.) Av motsvarande skäl har betydelsen av förhandsreglering även framhållits för elnätsinnehavarnas del. (Dnr 407/14.00.20/2011, 1.6.2011: Ett andra utkast till riktlinjer för elnätsinnehavarnas tillsynsmetoder för åren 2012–2015) För ett lagstadgat konsument- eller kundskydd talar för sin del att de som producerar varorna innehar privat information som de inte förmedlar till kunderna. Denna informationsasymmetri accentueras på en marknad där produkterna är upplevelse- eller förtroendeprodukter, som kännetecknas av att konsumenterna inte har möjlighet att bedöma deras kvalitet före användningen eller att kvaliteten inte avslöjas ens efter att produkterna konsumerats. Välfärdstjänster har huvudsakligen ansetts höra till den här typen av produkter, vilket accentuerar betydelsen av ett lagstadgat skydd för kunderna. (Dnr 344/14.00.20/2011, 16.6.2011: Utveckling av kundens ställning inom offentliga välfärdstjänster.) Fallet ovan är ett typexempel på marknadsstörningar som motivering till reglering. Andra motiveringar som kan komma i fråga är ofullständig konkurrens, externa effekter och kollektiva nyttigheter. Även om marknadsstörningar förekommer, försvarar rättslig reglering givetvis inte sin plats om kostnaderna för regleringen är större än fördelarna med den. Detta visar återigen vikten av att göra en cost-benefit-analys när man bedömer om rättslig reglering behövs och är ändamålsenlig. 74 Konkurrensfrämjande och reglering Reglering som försvårar nyetablering Potentiell konkurrens är ägnad att hålla de befintliga företagen på alerten, så att de till exempel inte höjer sina priser lika mycket som de skulle göra utan ett potentiellt konkurrenshot. Möjligheten för nya företag att etablera sig i branschen är även till fördel för konsumenterna, eftersom dessa drar nytta av konkurrensen dels i form av en konkurrensmässig prisnivå och dels i form av nya innovationer som konkurrensen sporrat till. Konkurrensverket har framhållit att man i en lagstiftning som syftar till att trygga konsumentens fördelar särskilt borde uppmärksamma de fördelar som konsumenterna får del av via konkurrenseffekter (se t.ex. Dnr 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Förbud mot telefonmarknadsföring av mobiltelefonabonnemang). Mot denna bakgrund har det på goda grunder framhållits att ett av kännetecknen på bra lagstiftning är att den möjliggör potentiell konkurrens. Nyetablering kan försvåras av en rad faktorer. Till exempel om befintliga företag har möjlighet till underprissättning i skydd av offentlig subventionering, har nya företag inte nödvändigtvis något särskilt stort incitament att etablera sig på marknaden. Även andra störningar i konkurrensneutraliteten är ägnade att – visserligen beroende på fallet – försvåra nyetablering. Det har konstaterats att synnerligen omfattande reglering även har påverkar nyetablering negativt (Dnr 1012/14.00.20/2011, 13.1.2012: Beredning av det bostadspolitiska programmet). Ett klassigt exempel på försvårande av nyetablering finns i lagen om taxitrafik, där det till grundprinciperna bland annat hör att nyetableringen begränsas genom behovsprövning i fråga om antalet tillstånd och att det fastställs kvoter för det maximala antalet taxibilar. I perspektiv av ekonomisk konkurrens och en fungerande marknad har Konkurrensverket ansett det vara ett klart bättre alternativ att slopa behovsprövningen och totalreformera lagstiftningen om taxitrafik. (Dnr 853/14.00.20/2011, 24.10.2011: RP 72/2011 rd om ändring av lagen om taxitrafik). Å andra sidan är taxitrafiklagstiftningen ett uttryck för att ett visst slags reglering kan försvåra nyetablering för företag, om ock inte lika mycket som den ovan nämnda behovsprövningen i fråga om antalet tillstånd. Som exempel kan nämnas skyldigheter till dygnetruntjour, där Konkurrensverket har rekommenderat att regleringen lättas upp för att nya beställningsförmedlingsföretag lättare ska kunna etablera sig; enligt verket skulle den upplättade regleringen då även kunna tillämpas på chaufförernas olika telefonjoursarrangemang. I samma lagförslag föreskrevs som ett onödigt hinder för nyetablering att det krävs taxiförarerfarenhet för att tillstånd ska beviljas. Det vore befogat att även Konkurrensfrämjande och reglering 75 busschaufförer, företagare inom persontransportbranschen och andra sökande med serviceerfarenhet av branschen jämställs med sökande som tidigare varit taxiförare. Koncessioner av olika slag har varit aktuella i utlåtandepraxis även i andra fall. Konkurrensverket uttalade sig om nödvändigheten av koncessioner i sitt utlåtande Dnr 365/14.00.20/2011, 10.5.2011: Utlåtande om statsrådets förordning om placeringen av verksamhetsställen för post och koncessionsansökan för postverksamhet, och konstaterade att villkoren för koncession utgör ett hinder för nyetablering. Även i utlåtandet Dnr 440/14.00.20/2011, 21.6.2011: Utlåtande om förfarandet när postföretag som är skyldiga att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster utses påpekade Konkurrensverket att man vid revideringen av postlagen inte tillräckligt ingående hade bedömt det faktiska behovet av att fortsätta med koncessionspraxis eller dess eventuella konsekvenser för konkurrensen i branschen. I det här sammanhanget har Konkurrensverket hänvisat till att det inom flera delområden av elektronisk kommunikation – till exempel mobiltelefoni eller tillhandahållande av internettjänster – inte har funnits krav på koncession, även om konfidentiell kommunikation behandlas även i samband med dessa tjänster. Verket har också hänvisat till att brevförsändelsernas andel kommer att minska i framtiden och till att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster fortsättningsvis torde kunna åläggas att vid behov tillhandahålla posttjänster med högre säkerhetsnivå, till exempel av typen rekommenderat brev. Förstås finns det även andra allvarliga hinder för nyetablering än koncessioner. Till exempel i samband med förbudet mot telefonmarknadsföring av teleabonnemang uttryckte Konkurrensverket sin oro för att förbudet väsentligt skulle kunna försvåra nyetablering. Som motivering nämndes telefonmarknadsföringens centrala betydelse som kundrekryteringsmetod för teleföretag. Samtidigt betonades att det utan ingående analys är omöjligt att exakt bedöma hur den föreslagna regleringen skulle påverka marknaden. (Dnr 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Förbud mot telefonmarknadsföring av mobiltelefonabonnemang) Reglering som främjar skapande av en marknad Det handlar långtifrån alltid om att vissa produkter eller produktionsfaktorer har en marknad, utan marknaden måste skapas genom lagstiftning. I forskningslitteraturen har just avsaknaden av marknad nämnts som grund för rättslig reglering. I utlåtandet Dnr 896/14.00.20/2011, 28.11.2011: Utkast till statsrådets frekvenspolitiska principbeslut ansåg Konkurrensverket att den i utkastet uttryckta strävan att övergå till allokering av radiofrekvenser på marknadsvillkor, det vill 76 Konkurrensfrämjande och reglering säga genom utauktionering, var värd att understödja och mycket viktig. Radiofrekvenser är produktionsfaktorer vars tillgång är begränsad. En annan fördel med utauktionering, förutom att ett effektivt utnyttjande av frekvenserna säkerställs, är att marknadsinformationen utnyttjas effektivt och att koncessionsprocessen är opartisk, transparent och tydlig. En auktion ger också en ny aktör goda chanser att etablera sig. I samband med genomförandet av en marknadsorienterad modell har Konkurrensverket framhållit följande tre omständigheter: Först och främst borde koncessionerna som gäller frekvenser vara överförbara. För det andra borde koncessionerna ha obegränsad giltighetstid. För det tredje borde koncessionerna inte förenas med villkor om vilket slags teknik koncessionsinnehavaren bör använda. Enligt verket är de här omständigheterna centrala för att säkerställa ett effektivt utnyttjande av frekvenserna. Skapandet eller öppnandet av en marknad har kommit fram även i andra sammanhang. Till exempel vid förnyandet av lagstiftningen om värdepappersmarknaden ansågs det nödvändigt att skapa ett kompatibelt flerstegssystem och tillåta förvaltarregistrering även för finländska placerare. Enligt verkets uppfattning skulle dylika reformer sannolikt öppna den nationella marknaden för förvarings- och clearingtjänster och effektivisera konkurrensen genom att öka antalet tjänstetillhandahållare och tjänstesortimentet på den finländska marknaden. Dessutom skulle förändringarna sannolikt öka inhemska placerares alternativ vid valet av tjänster och sänka kostnaderna för värdepappershandeln. (Dnr 860/14.00.20/2011, 10.11.2011: Offentligt hörande i samband med revideringen av lagstiftningen om värdepappersmarknaden) I utlåtandet Dnr 515/14.00.20/2011, 9.9.2011: Resultaten från arbetsgruppen Gränsytor för basdatalager inom offentlig förvaltning (PERA) förespråkade Konkurrensverket att återanvändningen av offentlig information underlättas. Enligt verket har informationens pris och tillgången till information stor betydelse för användningen av offentlig information och de multipla effekter detta ger. Man kan anta att förbättrad tillgång till offentlig information och kostnadseffektiv förvaltning som påverkar priset har positiv inverkan på de allmänna ekonomiska konkurrensförhållandena. Så har skett till exempel på marknaden för väderdata. Det handlar långtifrån alltid om att vissa produkter eller produktionsfaktorer har en marknad, utan marknaden måste skapas genom lagstiftning. Konkurrensfrämjande och reglering 77 I utlåtandet Dnr 629/14.00.20/2011, 3.8.2011: Kommissionens förslag till nya roamingregler välkomnades förslagets mål om en gradvis övergång från reglering genom pristak till en mer konkurrensmässigt fungerande roamingmarknad. Konsekvensbedömningarna fortfarande bristfälliga Bristfällig konsekvensbedömning har varit en central stötesten vid den inhemska lagberedningen. Även Konkurrensverket har blivit tvunget att fästa kritisk uppmärksamhet vid denna aspekt. I utlåtandet Dnr 73/14.00.20/2011, 31.1.2011: Regeringens förslag till lag om ändring av markanvändnings- och bygglagen (RP 309/2010 rd) ifrågasattes konsekvensbedömningen; bedömningen av de föreslagna metodernas konsekvenser var bristfällig och de administrativa kostnader som förändringen medför för parterna hade inte heller beräknats. (Se även Dnr 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Förbud mot telefonmarknadsföring av mobiltelefonabonnemang) Konsekvensbedömningar har ofta varit föremål för kritik i Konkurrensverkets utlåtandepraxis. T.ex. i utlåtande Dnr 1272/14.00.20/2010, 13.1.2011: Regeringens förslag till lag om Skogscentralens system för skoglig information framhöll Konkurrensverket att de föreslagna förändringarna skulle ha krävt en detaljerad bedömning av de faktiska konsekvenserna, särskilt med avseende på främjande av konkurrensen och marknadens funktion och inte bara med avseende på det tekniska genomförandet av kravet på konkurrensneutralitet. Verket framhöll även att den här bedömningen borde göras som en del av en större helhet. Konkurrensverket ställde sig rätt tveksamt till om de föreslagna åtgärderna i tillräckligt hög grad skulle främja den privata företagsamheten och det privata tjänsteutbudet i samband med utvecklingen av skogssektorn. Även annars har Konkurrensverket i sina utlåtanden poängterat behovet av mer detaljerad bedömning för att man ska kunna analysera hur ett lagförslag påverkar konkurrensen och marknadens struktur. Härvid har man ansett det vara en naturlig del av konsekvensbedömningen att utreda att marknaden inte blir ännu mer koncentrerad till sin struktur. (Se t.ex. Dnr 1029/14.00.20/2011, 2.2.2012: Promemoria om konkurrensens funktion i fråga om arbetspensioner). När man siktar på lagstiftning av hög kvalitet är det även viktigt att följa upp lagstiftningens konsekvenser efteråt. Detta framgår bland annat av Konkurrensverkets utlåtande Dnr 835/14.00.20/2011, 7.11.2011: Förbud mot telefonmarknadsföring av mobiltelefonabonnemang. Enligt utlåtandet är det vid utarbetandet av ny reglering med svårförutsebara konsekvenser för marknaden motiverat att efter ikraftträdandet aktivt följa upp konsekvenserna av regleringen och vid behov justera den, om konsekvenserna visar sig vara skadligare än man räknat med. 78 Konkurrensfrämjande och reglering Ur denna synvinkel förespråkade verket att en eventuell bestämmelse om förbud mot telefonmarknadsföring av abonnemang till en början bara borde träda i kraft för en bestämd tid. Artikelförfattaren JD, docent, gästprofessor Kalle Määttä anställdes vid verket 1.6.2012. Han jobbar i gruppen för främjande av konkurrens, där han bland annat har hand om strukturella konkurrensbegränsningar. NOTER 1 Undertecknad tackar biträdande direktör Seppo Reimavuo och forskningschef Ari Ahonen på Konkurrensverket för deras artikelkommentarer som bidragit till att komplettera och precisera framställningen. Avsikten är att inom kort publicera en mer omfattande artikel kring temat. 2 Mer om sötsaksskatten i Heli Frosterus artikel ss. 62–65. Konkurrensfrämjande och reglering 79 Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad Pekka Valkama Och Martti Virtanen1 80 Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad 81 Pekka Valkama Och Martti Virtanen Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad Inledning Reformen av de offentligt finansierade servicesystemen är det mest anmärkningsvärda strukturella förändringsfenomenet i vår samhällsekonomi – liksom även i många andra västliga industriländer – just nu. Genom reformer på makronivå (t.ex. utvidgad prövningsrätt för kommunerna, lagstiftning om offentlig upphandling) har man skapat förutsättningar för uppkomsten av en servicemarknad, men de utmaningar man står inför härnäst är att genomföra reformer för att utveckla marknaden och besittningsförhållandena samt göra politiska linjedragningar för en nätverksekonomi. Omorganiseringen av servicesystemet är just nu föremål för en livlig debatt som handlar om både ekonomiska ändamålsenlighetsaspekter och samhällsvärderingar. Debatten är på sin plats, eftersom reformen av den offentliga servicen är en krävande lärprocess både för de politiska beslutsfattarna och för produktionsaktörerna samt i viss mån även för medborgarna som utnyttjar servicen. För att reformerna ska lyckas är det viktigt att kunna skilja de verkliga utmaningarna från mindre viktiga problem. Denna artikel inriktar sig på de kärnutmaningar som är förenade med strategin för förändring av den offentliga servicen 2 och som man borde fokusera på för att nå de långsiktiga målen för reformerna. Vi urskiljer fyra nyckelutmaningar, nämligen främjande av konkurrens och motverkande av monopol, tryggande av konkurrensneutralitet mellan olika aktörer, förberedelser för och uppföljning av nya marknadsmiljöer och offentliga förvaltningsmodeller samt utveckling av aktörernas förmåga och kompetens när det gäller att säkra en effektiv verksamhet i en ny omvärld. Innan vi tar itu med dessa granskar vi emellertid utgångspunkterna och målen för reformprocessen och gör en allmän bedömning av det servicesystem som reformerna är tänkta att resultera i. 82 Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad Från hierarkiskt uppbyggd icke-marknadsanpassad serviceproduktion av ämbetsverkstyp håller Finland småningom på att övergå till organisationsmodeller som är mer marknadsanpassade och mer av nätverksnatur. Utgångspunkter och mål för reformen av den offentliga servicen Förutsättningarna för en reform av produktions- och distributionssystemen inom den offentliga servicen har redan i flera årtionden byggts upp genom allmänna politiska linjedragningar: Finland har kopplats till den europeiska inre marknaden och i samband därmed har man förnyat konkurrenslagstiftningen och utvecklat lagstiftningen om offentlig upphandling. Samtidigt har kommunerna fått större prövningsrätt vid organiserandet av offentlig service och statens produktionsverksamhet har anpassats till marknadsmekanismen och till konkurrens. De ovannämnda är exempel på politiska beslut som påtagligt förändrat den allmänna regleringsmiljön för offentlig service. Bakom besluten ligger nya strömningar inom ekonomisk teori, till exempel public choice-teorin och kvasimarknadsteorin. De här teorierna har använts dels för att motivera källor till ineffektivitet inom den offentliga servicen och dels för att visa vägen för åtgärder som skapar förutsättningar för effektivisering av de offentliga servicesystemen. I sig torde det inte längre råda någon större oenighet om bakgrunden till och innehållet i själva reformen av den offentliga servicen. Finansieringsbasen för den offentliga ekonomin har blivit märkbart stramare samtidigt som den åldrande befolkningen, flyttningsrörelsen och urbaniseringen har ökat behovet av offentlig service. Dessa omvärldsförändringar har lett in de politiska beslutsfattarna på en översyn av servicesystemet. Från hierarkiskt uppbyggd icke-marknadsanpassad serviceproduktion av ämbetsverkstyp håller Finland småningom på att övergå till organisationsmodeller som är mer marknadsanpassade och mer av nätverksnatur. Syftet med reformerna är att förbättra den ekonomiska effektiviteten, stödja kundernas valmöjligheter, generera resurser utanför förvaltningen för den offentliga serviceproduktionens behov och utnyttja den privata och tredje sektorns produktionskapacitet. Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad 83 Ett nytt servicesystem tar form Reformerna resulterar inte i bara en enda ny verksamhetsmodell eller bara ett enda nytt sätt att organisera servicen. Av de alternativa sätt att organisera offentlig service som införts är en del verkligen nya för vårt land, bland annat systemen med servicesedlar och livscykelprojekten inom offentliga investeringar. Delvis är det fråga om en väsentlig utvidgning av verksamhetsmodeller eller organisationssätt som redan tidigare tillämpats. Till exempel har den offentliga sektorn redan länge använt sig av köptjänster, men nu har dessa spritt sig till sektorer och verksamheter där de tidigare varit sällsynta eller helt oprövade. Utläggning av verksamhet, konkurrensutsättning och övrig offentlig upphandling genererar olika slags produktionsnätverk, underleveranskedjor och hyresförhållanden. En del av dessa är helt inriktade på produktion av s.k. back office-service, och då märker slutanvändarna av servicen ofta inte reformerna över huvud taget. Mer komplicerade produktionssystem förutsätter däremot avtalsoch andra arrangemang mellan flera parter och förnyar även kundernas och konsumenternas roller och ärendehanteringsmodeller. När produktionssätten förnyas blir det offentliga servicesystemet mosaikartat och verksamhetslogiken inom olika verksamhetsområden differentieras. Detta är en naturlig utveckling, eftersom servicenyttigheterna som produceras skiljer sig från varandra både i fråga om nyttighetens komplexitet och i fråga om användarnas vilja och förmåga att använda servicen. Den centrala lärdomen i nyinstitutionell ekonomisk teori är ju att olika nyttigheter genererar olika marknadsstrukturer och olika modeller för marknadsbeteende och förutsätter olika sätt att organisera transaktioner och även i övrigt en annan institutionell verksamhetsmiljö för att säkerställa ekonomisk effektivitet. På lång sikt bör man för varje nyttighet utveckla de marknadsramar och sätt att genomföra transaktioner som är effektivast. Det handlar om en utvecklingsprocess som kräver reaktionsförmåga av de politiska beslutsfattarna, marknadsval av produktionsaktörerna, investeringsval av finansiärerna och även utvecklingsansträngningar av medborgarsamhället. Nya servicesystem som byggs upp på Incitamenten för nya konkurrenter att etablera sig på marknaden kan förstärkas exempelvis genom att skräddarsy entreprenadtävlingarnas storlek och avtalsperioderna för olika områden och branscher. 84 Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad basis av en sådan utvecklingslogik kan inte längre tolkas med en och samma teori enligt den tidigare förvaltningens byråkratteori. Den nya offentliga styrningen (New Public Management) förvandlar förvaltningsmekanismen till en mer resultatinriktad mekanism som undanröjer överlappningar. Utifrån tolkningsramen för teorin om socialt kapital kan man se att servicesystemen differentieras på basis av val på lokalplanet, och till exempel när kommuner läggs ner inriktas då en ny samhällelig efterfrågan på de lokala bysamhällena och deras funktioner. Enligt det nya governanceperspektivet borde myndigheterna aktivt sträva efter att bygga upp sina relationer till intressenter och styra dem mot de samhällspolitiska målen med hjälp av förhandlingar, övertalning, konkurrensutsättning, reglering, offentliga subventioner, avtalsstyrning eller liknande metoder. Som hjälp behövs även en ny entreprenörsteori som kan visa hur företagsmässig verksamhet utvecklas i verksamhetsmiljöer som tidigare var främmande för företagsverksamhet. Nyckelutmaningar Mot ökad konkurrens på marknaden När grundförutsättningarna för en marknad för offentlig service har skapats gäller det att flytta fokus till utveckling av marknaden. Genom regelreformer kan juridiska monopol ersättas med avtalsbaserade, administrativa eller faktiska monopol eller med koncentrerade marknadsstrukturer som möjliggör betydande marknadsinflytande. En nyckelutmaning är att öka konkurrensen på marknaden; det är en krävande uppgift särskilt om det privata serviceföretagandet är outvecklat inom det aktuella området. Incitamenten för nya konkurrenter att etablera sig på marknaden kan förstärkas exempelvis genom att skräddarsy entreprenadtävlingarnas storlek och avtalsperioderna för olika områden och branscher. Myndigheterna borde försöka utnyttja alla tillgängliga möjligheter till konkurrens, så att även små upphandlingar motiverar småskaligt företagande. Det handlar inte enbart om att uppnå effektivitetsfördelar genom konkurrens, utan även om att förverkliga ekonomisk rättvisa i samhället. Det är känt att företag ofta försöker växa och öka sina marknadsandelar via företagsförvärv; genom tillsyn över företagsförvärv förhindras koncentrationer som skapar marknadsinflytande och skadar konkurrensen på ett märkbart sätt. Eftersom den gällande konkurrenslagstiftningen inte kan användas för att upplösa befintliga marknadskoncentrationer, borde beslutsfattarna i strategin för att förnya den offentliga servicen försöka splittra de värsta marknadskoncentrationerna genom att ingripa mot de marknadsstrukturer som går att förändra. Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad 85 Risken för monopol och överdriven koncentration av marknaden är en sann nyckelutmaning för reformutvecklingen. Om det finns för få beställare och producenter på marknaden, kan det allmänna exempelvis spjälka upp beställarmyndigheterna och/eller grunda nya producenter antingen ensamt eller tillsammans med privata företagare. För att åstadkomma konkurrens under dylika förhållanden krävs det långsiktig upphandlingsstrategi och eventuellt även inbördes samordning mellan de offentliga beställarna. Det är viktigt att uppmärksamma förutsättningarna för inträde i och utträde ur branschen. I vissa branscher begränsas inträdet fortfarande genom lagstiftning eller administrativa metoder, och därför behövs det i enskilda branscher regelreformer som går ännu längre. Risken för monopol och alltför stor marknadskoncentration är en sann nyckelutmaning för reformutvecklingen. Hur produktionsenheterna ägs eller förvaltas eller om de är i inhemsk eller utländsk ägo är inte avgörande för reformernas framgång, bara man ser till att skapa och bevara förutsättningarna för konkurrens. Så länge det finns en fungerande konkurrens är olika ägar- och förvaltningsstrukturer och utländska aktörer enbart berikande för servicesystemet. Det är inte heller omöjligt att det i vissa fall kan visa sig fördelaktigast att utlokalisera vissa delar av serviceproduktionen till utlandet. På motsvarande sätt kan inhemska serviceproducenter erbjuda utländska myndigheter och beställarenheter sina tjänster, när den inre marknaden har skapat förutsättningar för detta. Eftersom en starkare internationalisering ökar lärmöjligheterna och effektiviserar konkurrensen, är internationaliseringsstöd till inhemska företag en följdriktig del av en reformstrategi som förstärker konkurrensen och motarbetar monopol. Valfrihet och konkurrens Konkurrensens funktion har avgörande betydelse även när reformerna ger medborgarna möjlighet att med offentlig köpkraft välja mellan olika serviceproducenter. En strategisk utmaning för de offentliga beslutsfattarna är även då att starkt och konsekvent medverka till att det finns tillräckligt många konkurrerande serviceproducenter för att verklig valfrihet och konkurrenstryck ska uppstå. 86 Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad Å andra sidan ska de offentliga beslutsfattarna även se till att medborgarna har tillgång till användbar och relevant information om de alternativ som olika serviceproducenter tillhandahåller. I det här arbetet kan även medborgarorganisationer och olika intressentgrupper – till exempel sådana som spontant uppstår i sociala medier – eller diskussionscirklar ha en viktig roll, eftersom där samlas information som myndigheterna annars har mycket svårt att få. Konkurrensneutralitetens betydelse För konkurrensens funktion är inte enbart antalet befintliga och potentiella konkurrenter avgörande; en annan nyckelfråga är att konkurrensförhållandena inte är oskäligt snedvridna, med andra ord att det råder konkurrensneutralitet mellan produktionsenheter av olika typ och storlek. Väsentliga brister i konkurrensneutraliteten tenderar att förr eller senare leda till koncentration på marknaden och kumulering av marknadsinflytande, till skada för de offentliga beställarna eller för medborgarna. En rätt typisk följd av reformer har som känt varit att det uppstått en konkurrenssituation mellan produktionsorganisationer som ägs av det allmänna och privata aktörer – såväl vinstdrivande som icke vinstdrivande. I vissa branscher håller det även på att uppstå konkurrens mellan produktionsenheter som ägs av det allmänna (t.ex. genom reformer inom den offentliga hälso- och sjukvården). Att trygga en skälig konkurrensneutralitet är en krävande uppgift, eftersom offentliga och privata aktörer tidigare har verkat i helt olika miljöer och inte har haft någon inbördes konkurrenskontakt. Detta är dock en nyckelutmaning som kan kräva såväl institutionella förändringar som åtgärder för att rätta till strukturerna i produktionsverksamheten. Till exempel är det vid jämförelser mellan offentliga och privata aktörers anbud viktigt att beakta de offentliga produktionsorganisationernas samtliga relevanta kostnader och kostnadsberäkningens träffsäkerhet. Uppbyggnad av marknadsinstitutioner Att skapa marknad inom den offentliga servicen går inte bara genom ett tillkännagivande; det är förenat med en rad medvetna beslut som definierar själva nyttigheten, marknadsaktörerna och -transaktionerna och som beslutsfattarna måste ta för att få i gång en marknad och upprätthålla den. Det är inte bara fråga om en marknad utan även om förvaltning av ett servicesystem som utnyttjar marknaden, det vill säga governans. Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad 87 De potentiella fördelarna med nya förvaltningssystem är mycket betydande, men utmaningen är att kunna harmonisera och samordna olika aktörers incitament och begränsningar. Servicenyttighetens komplexitet och medborgarnas vilja och förmåga att använda nyttigheten i fråga bestämmer vilka krav som ska ställas på förvaltningssystemet. Detta kan variera avsevärt och därmed varierar även kraven som ställs på de nya förvaltningsmodellerna. De nya förvaltningsmodellerna kan bli rätt komplicerade, särskilt då det åtminstone i finländska förhållanden inte finns några exakta historiska förebilder att utgå ifrån. De varierande riskerna i olika branscher förutsätter även branschspecifika riskhanteringssystem. Då beslutsfattarna inte har fullständig information om de nya marknadsinstitutionernas och förvaltningssystemens samtliga konsekvenser, måste de vara beredda att finjustera systemen vid behov. Den nya omvärlden skapas i praktiken genom politiskt beslutsfattande och aktörernas reaktioner på detta. Omsorgsfull och heltäckande förberedelse för och uppföljning av de nya marknadsmiljöerna och offentliga förvaltningsmodellerna är en verklig nyckelutmaning, men samtidigt ett tillfälle till lärande. Denna lärprocess borde på alla sätt stödjas genom offentlig politikstrategi. Även dåliga erfarenheter är till nytta vid utvecklingsarbetet; det gäller att kunna utnyttja dem vid utvecklingsarbetet i stället för att använda dem till att redan på förhand döma ut all utveckling som omöjlig. Det är också viktigt att inse att behovet av lärande inte bara gäller de politiska beslutsfattarna utan även produktionsenheterna, intressebevakningsorganen, medborgarorganisationerna och medborgarna. Aktörerna och förändringen i omvärlden När modellerna för organisering av offentlig service förnyas och samtidigt blir mångsidigare innebär det en väsentlig förändring av omvärlden för alla aktörer. Det är inte säkert att de gamla verksamhetsmodellerna och rutinerna garanterar en framgångsrik verksamhet i den förändrade omvärlden. Alla aktörer – det vill säga beställare, utförare, slutanvändare och tillsynsmyndigheter – måste tillägna sig de nya verksamhetssätten och förmågorna för att effektivitetsfördelarna ska nås. Man måste medvetet gå in för att bygga upp kompetens för att åstadkomma de nyttigheter och de verksamhets- och avtalsmodeller som behövs i den nya omvärlden. När man fått mer erfarenhet kan det med tiden visa sig att utvecklingsprocessen kräver preciseringar och korrigeringar dels inom de enskilda aktörernas egen organisation, dels vid genomförandet av transaktioner mellan aktörerna. 88 Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad Detta är en nyckelutmaning som bara indirekt kan påverkas genom den offentliga politiken. Alla aktörer bör inse nödvändigheten av denna lärprocess och stödja den på alla tänkbara sätt. Avslutning För att säkerställa servicesystemets funktion måste de politiska beslutsfattarna och myndigheterna ta fram nya metoder för att sköta förvaltningens allt mer komplexa relationer utåt. Det är dock viktigt att vara medveten om de gemensamma hoten mot hela reformprocessen och förstå det väsentliga innehållet i de politiska beslutsfattarnas, produktionsaktörernas och medborgarnas utvecklingsansträngningar. Om de centrala hoten avvärjs och man inser de därtill hörande utvecklingsansträngningarnas natur och stöder dem kan reformerna bli framgångsrika. Av artikelförfattarna är FöD, EL Pekka Valkama forskningschef vid Tammerfors universitet medan ED Martti Virtanen är direktör vid Konkurrensverket. Noter 1 Författarna har skrivit artikeln i nära samarbete och ansvarar gemensamt för den. Åsikterna i artikeln är författarnas egna och inte nödvändigtvis ett uttryck för Konkurrensverkets åsikter. 2 De flesta utmaningar vi lyft fram har även tidigare diskuteras offentligt som separata frågor. I det här sammanhanget tas de upp som en del av ett helhetsperspektiv som presenterar alla nyckelutmaningar, vilket vi anser viktigt. Utmaningar i samband med en offentlig servicemarknad 89 Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet Päivi Kari 90 Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet 91 Päivi Kari Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet I 1 § 2 mom. i konkurrenslagen som ligger till grund för konkurrenspolitiken sägs det att ”vid tillämpningen av lagen ska i synnerhet beaktas att marknadens verksamhetsbetingelser och friheten att idka näring skyddas så att också kunderna och konsumenterna kan dra nytta av konkurrensen”. Därmed har företagens kunder och konsumenterna en betydande bindning till Konkurrensverkets arbete. Verkets syfte är dock inte att öka välfärden enbart för dessa, utan målet är att tjäna samhället i stort. Konsumenterna och kunderna drar nytta av en fungerande marknad genom ökade valmöjligheter, förmånligare priser och bättre kvalitet på varor och tjänster samt innovationer. I förhållanden där konkurrens råder utnyttjas produktionsresurserna effektivt, och efterfrågan styr produktionen till att motsvara samhällets behov. En fungerande konkurrens är även till fördel för näringslivet självt. På en marknad där konkurrens råder har företag möjlighet att etablera sig och få skälig ersättning för konkurrenskraftiga varor och tjänster som de producerar. Konkurrens skapar även incitament till produkt- och annan utveckling och ökad produktivitet och förbättrar därmed även företagens konkurrenskraft på sikt. Konkurrensverket samarbetar med en rad samhällsaktörer i syfte att främja konkurrens. Samarbete och dialog med intressenter är nödvändigt för att verket ska kunna inrikta sina åtgärder på ett sätt som så väl som möjligt gagnar samhället i stort och för att även andra ska kunna beakta konkurrensaspekter i sin egen verksamhet. I dagens komplexa och snabbt föränderliga omvärld kan verklig nytta och mervärde ofta enbart skapas i samarbete med kunder och andra intressenter. 92 Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet Konkurrenslagen gäller enbart näringsidkare, och därför är det företagare, företag och övriga sammanslutningar som bedriver näringsverksamhet som är föremål för konkurrenstillsynen och därmed är kunder i detta avseende. Näringslivet i centrum för verksamheten Konkurrenslagen gäller enbart näringsidkare, och därför är det företagare, företag och övriga sammanslutningar som bedriver näringsverksamhet som är föremål för konkurrenstillsynen och därmed är kunder i detta avseende. Andra centrala intressenter i tillsynshänseende är marknadsdomstolen och HFD samt, vid bedömningen av konkurrensbegränsningarnas och företagsförvärvens ekonomiska effekter, representanter för forskningsinstitut och högskolor som stöder verkets arbete. I praktiken har bara en ytterst liten del av företagen direkt kontakt med Konkurrensverket. För de flesta näringsidkare är verket bekant bara via medier, ombudsmän eller näringslivsorganisationer. Alla näringsidkare förväntas dock känna till och följa förbuden i konkurrenslagen, till exempel förbudet mot karteller. Därför är rådgivning till näringslivet en viktig del av Konkurrensverkets arbete. Även om företag och aktörer som företräder dem står i centrum för konkurrensmyndigheternas arbete, är ändå själva marknadsmekanismen och dess funktion den viktigaste ”kunden” och föremålet för arbetet. Vid ekonomisk konkurrens handlar det om en process som belönar företag som förmår producera varor och tjänster som i fråga om pris, kvalitet, tillgänglighet eller andra egenskaper värdesätts av kunderna och konsumenterna. Om denna process hindras eller störs blir i sista hand hela samhället lidande. Vid övervakningen enligt konkurrenslagen handlar det om att skydda den ovan beskrivna processen mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag och mot missbruk av dominerande ställning. Utredningarna som myndigheten vidtar, antingen på eget initiativ eller på basis av ansökningar om åtgärder eller tips, inriktas på sektorer där förbjudna konkurrensbegränsningar antas eller misstänks förekomma. Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet 93 Som föremål för tillsynsarbetet väljer verket ut ärenden som har den största samhällsekonomiska betydelsen på det sätt som föreskrivs i prioriteringsbestämmelsen (32§) i den nya konkurrenslagen. I praktiken baserar sig prioriteringen på en uppskattning av den nytta som ingripandet mot konkurrensbegränsningen resulterar i för samhället, kunderna och konsumenterna. Det är fråga om en helhetsbedömning där man bland annat bedömer hur stor skada konkurrensbegränsningen orsakar för konkurrensens funktion samt för kunder och konsumenter, och jämför det antagna slutresultatet med de risker som är förenade med uppnåendet av det. De signaler som sänds ut genom verkets beslut – negativa beslut lika väl som beslut som är positiva för kunderna – vägleder även andra företag än de berörda att i sin egen näringsverksamhet agera på det sätt som konkurrenslagen avser. Med tanke på tillsynens effekt är det därför viktigt att informera om besluten på ett ändamålsenligt sätt. Tack vare prioriteringen kan verket numera snabbt avskriva ärenden som är av liten betydelse utifrån de nämnda bedömningskriterierna. Därmed meddelas svaret på ansökan om åtgärder snabbare än tidigare i dessa fall. Behandlingen av betydande fall som tas till utredning påskyndas också när forskarna kan rikta sin huvudsakliga arbetsinsats på att utreda dem. Många har flera roller i förhållande till verket I tillsynsärenden kan företagets kontakter med Konkurrensverket basera sig på rollen som ansökare om åtgärder eller föremål för utredning. En annan typisk orsak till att ett företag är i kontakt med konkurrensmyndigheten är att det svarar på myndighetens begäran om utlåtande, till exempel i samband med tillsynen över företagsförvärv. Tillsynen över företagsförvärv är till sin natur en tillståndsprocess, som görs smidig bland annat genom lagstadgade tidsfrister för behandlingen. I klara fall kan ett tillståndsbeslut meddelas till och med inom ett par dagar. I praktiken är det oftast företagens egna jurister eller advokater som sköter företagens kontakter med Konkurrensverket. En fördel är då att båda parterna Vid främjande av konkurrens är verkets viktigaste intressenter de politiska beslutsfattarna, den offentliga förvaltningen samt organisationer och företag som företräder olika branscher. 94 Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet i allmänhet är väl insatta i konkurrensreglerna och andra lagar, och då går det snabbare att komma vidare till utredning av ekonomiska effekter och/eller bevisfrågor. Ibland är även representanter för branschorganisationer involverade i ett ärende, även de antingen som föremål för utredning, ansökare om åtgärder eller diskussionspartner. Även representanter för stat och kommun har många roller i förhållande till Konkurrensverket, eftersom verket förutom att utöva konkurrenstillsyn över offentlig näringsverksamhet även bland annat behandlar frågor som rör konkurrensneutralitet. Till exempel i fråga om statens affärsverksamhetsenheter har verket försökt se till att enheterna inte utnyttjar sin ställning eller skattefinansiering som de fått för offentliga serviceuppdrag på ett sätt som snedvrider marknaden. I fråga om den kommunala sektorn har verket bland annat försökt medverka till att de kommunala beslutsfattarna är medvetna om möjligheterna att utnyttja marknaden och konkurrens och följderna av detta när de överväger servicereformer. Genom sin verksamhet har staten och kommunerna stort inflytande på hela samhällsutvecklingen, och med tanke på samhällets bästa i stort vore det viktigt att offentliga åtgärder stöder konkurrensens funktion på ett så ändamålenligt sätt som möjligt. Staten och kommunerna deltar också med betydande andelar på upphandlingsmarknaden för olika produkter och tjänster och har därför en viktig roll på många marknader. Konkurrensverket och regionförvaltningsverken som samverkar med det har under de senaste åren aktivt samarbetat med aktörer som gör offentliga upphandlingar. Bland annat har man delat ut information till upphandlingstjänstemännen om företags kartellbeteende och gett tips om hur man kan upptäcka karteller i samband med anbudsförfaranden. Partners vid främjandet av konkurrens Särskilt vid främjande av konkurrens som inriktar sig på regleringsfrågor är Konkurrensverkets viktigaste intressenter de politiska beslutsfattarna, den offentliga förvaltningen samt organisationer och företag som företräder olika branscher. Den allra viktigaste intressenten är riksdagen, som ofta hör representanter för verket när frågor som antingen direkt eller indirekt berör konkurrens behandlas. Ekonomiutskottet är det viktigaste riksdagsutskottet som har anknytning till verkets arbete. Även jord- och skogsbruksutskottet, kommunikationsutskottet, finansutskottet och miljöutskottet brukar ofta höra representanter för verket vid sina möten. Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet 95 Konkurrensverket har ofta ett nära samarbete med ministerierna som bereder lagstiftning, och många gånger även med underlydande ämbetsverk. Konkurrensverkets representanter medverkar årligen i tiotals arbetsgrupper som ser över lagstiftningen, och till exempel efter ingången av 2011 har verket gett skriftliga utlåtanden till alla 11 ministerier och Statsrådets kansli. Konkurrensverkets viktigaste samarbetspartners bland ämbetsverken är Energimarknadsverket, Finansinspektionen, Konsumentverket och Kommunikationsverket. Andra viktiga ämbetsverk är bland annat Trafiksäkerhetsverket Trafi och Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet Fimea. Som redan tidigare konstaterats skapar sig de flesta företagen – och i själva verket även de flesta andra av Konkurrensverkets intressenter – en bild av konkurrenspolitikens mål, konkurrensreglerna och Konkurrensverket via medierna. I detta avseende är reportrarna därför till och med verkets viktigaste intressent. Publicitet är viktigt för nästan alla organisationer, men särskilt viktigt är det för sådana samhällsaktörer som medborgarna inte har direkt kontakt med och vars verksamhet de därför kan ha svårt att få ett grepp om. Det är inte lätt att kommunicera om de positiva effekterna av en fungerande konkurrens, eftersom de direkta effekterna av konkurrens ofta är negativa åtminstone för vissa aktörer, och dessas förluster framhävs lätt i den offentliga debatten. En positiv utveckling på längre sikt – eller i vissa förhållanden en ekonomisk utveckling som är ”bättre än väntat” – når tyvärr inte lika lätt över nyhetströskeln. För samhället som helhet vore det ändå viktigt att den allmänna opinionen om konkurrens skulle basera sig på en så korrekt uppfattning som möjligt om dess fördelar och betydelse. Personer som begripligt och trovärdigt talar och skriver om fördelarna med konkurrens behövs därför både på Konkurrensverket och i andra forum. Den nya konkurrenslagen och karteller fokus inom kommunikationen Utrymme för förbättring i fråga om öppenhet och snabbhet Den viktigaste uppgiften för Konkurrensverkets kommunikation i fjol var att kommunicera till företag och övriga intressenter om innehållet i den nya konkurrenslagen (948/2011). Lagens innehåll togs upp på webbplatsen, i riktlinjerna, nyhetsbulletinen och årsboken samt vid åtta regionala seminarier som genomfördes tillsammans med regionförvaltningsverken och riktade sig till representanter för näringslivet och den offentliga förvaltningen. Som stöd för det förnyade eftergiftssystemet och kartellövervakningen producerades även videon Kartellien valvonta tehostuu (Kartellövervakningen intensifieras), vägledningen Var den första att lämna kartellen och bli befriad från påföljdsavgift samt en broschyr för upphandlingsansvariga om hur man upptäcker karteller. Materialet för kartellvideon som riktade sig till näringslivet användes senare i en kort video som producerades för användning vid verkets rekrytering. Videon finns både på verkets webbplats och på Linkedin. I slutet av 2011 lät Konkurrensverket göra en undersökning av intressenternas uppfattningar och åsikter om verket och dess arbete. Undersökningen gjordes bland politiska beslutsfattare, näringslivet, den offentliga förvaltningen, konkurrensjurister samt representanter för forskningsinstitut och medier. Enligt resultaten anses Konkurrensverkets personal ha mycket stark kompetens och sakkunskap och det anses lätt att samarbeta med verket. Därtill anses verkets beslut vara riktiga och högklassiga. Utrymme för förbättring finns emellertid särskilt i fråga om öppenhet, att lyssna på intressenternas åsikter samt snabbheten i verksamheten. Bäst har verket enligt svaren lyckats med bekämpningen av karteller. Även inom tillsynen över företagsförvärv har verket lyckats bra, medan det ansågs ha lyckats bara ganska bra med konstgjord utestängning av konkurrenter och öppnande av marknaden. Artikelförfattaren EM Päivi Kari är kommunikationschef och gruppchef för verkets grupp Kommunikation och utbildning. 96 Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet Intressenternas roll i Konkurrensverkets verksamhet 97 PERSONAL OCH ORGANISATION År 2011 bestod Konkurrensverkets ledningsgrupp av överdirektör Juhani Jokinen, direktör Martti Virtanen, direktör Kirsi Leivo, biträdande direktör Mika Hermas, biträdande direktör Timo Mattila, biträdande direktör Seppo Reimavuo, biträdande direktör Rainer Lindberg, kommunikationschef Päivi Kari och förvaltningschef Marja-Terttu Kyttälä. I början av 2012 fick biträdande direktör Mika Hermas i uppdrag att förbereda inrättandet av en ny enhet som inriktar sig på kartellövervakning. Den nya kartellgruppen inledde sitt arbete 1.6.2012, i övrigt är organisationen oförändrad. Med hjälp av tilläggsanslag för bekämpning av grå ekonomi har även nya tjänster inrättats vid verket; av de nyanställda jobbar en del i kartellgruppen, en del i andra grupper vid verket. I mars 2012 beslutade regeringen att starta ett program för främjande av sund konkurrens. För programberedningen svarar arbets- och näringsministeriet. Konkurrensverkets överdirektör Juhani Jokinen utsågs till programdirektör för tiden 1.5.2012–30.4.2013. Biträdande direktör Timo Mattila utnämndes till tf överdirektör för verket för motsvarande tid. Biträdande direktör Valtteri Virtanen vikarierar honom som chef för Branschgrupp 2. Antal anställda Utbildning Åren 2009–2011 var antalet årsverken vid KIVI 70,2 – 70,1 – 67,4. I budgeten för 2012 var målet 78,5 årsverken. Ökningen beror på tilläggsanslagen för bekämpning av grå ekonomi. De flesta forskarna har högre högskoleexamen inom juridik eller ekonomi. Många har även genomgått forskarutbildning och avlagt fler än en slutexamen. Även de som jobbar med annat än forskning har vanligen en god grundutbildning Åldersfördelning Ålder 25-29 30-39 40-49 50-59 60-64 19 % 25 % 23 % 18 % 15 % Arbetsklimat VMbaro (skala 1-5) 5 Könsfördelning 4 3 2 Kvinnor 61 % 1 0 Organisation från 1.6.2012 Män 39 % Kommunikation och utbildning Kommunikationschef Päivi Kari 50 Personalavgång 40 Åren 2009–2011 var personalavgången (%) som beskriver hur många anställda som bytt arbetsgivare 8,7 – 9,0 – 10,0.. 30 Förvaltning Förvaltningschef Marja-Terttu Kyttälä 20 Antal sökande per tjänst 10 KONKURRENSÖVERVAKNING Främjande av Konkurrens 0 2009 98 Kartellgruppen Branschgrupp2 Biträdande direktör Biträdande direktör Valtteri Virtanen Mika Hermas Personal och organisation 2011 Åren 2009–2011 var sjukfrånvaron i arbetsdagar/årsverken 8,9 –13,8 – 8,9. Medelålder Staben Direktör Martti Virtanen Specialforskare Tom Björkroth Specialforskare Mika Oinonen Branschgrupp 1 Direktör Kirsi Leivo 2010 Sjukfrånvaro Överdirektör Timo Mattila Internationella ärenden Biträdande direktör Rainer Lindberg 2009 Gruppen för främjande av konkurrens Biträdande direktör Seppo Reimavuo 2010 2011 Under de tre senaste åren har antalet mottagna arbetsansökningar per ledig tjänst varit 44 – 42 – 58. Personal och organisation 99 Personal efter grup Överdirektören Finansbranschen, hotell- och restaurangbranschen, förlagsbranschen Gruppen för främjande av konkurrens Förvaltningsgruppen Överdirektör Timo Mattila Gruppchef, biträdande direktör Seppo Reimavuo Överdirektörens sekreterare Pirjo Ehrstedt Forskningschef Arttu Juuti Gruppsekreterare, byråsekreterare Virve Kopra Gruppchef, förvaltningschef Marja-Terttu Kyttälä Specialforskare Pirjo Aspinen Staben Forskningschef Ari Ahonen Specialforskare Johanna Nyländen Direktör Martti Virtanen Konkurrensrådet Riitta Ryhänen Specialforskare Eija Palo Specialforskare Tom Björkroth Specialforskare Kalle Määttä Ekonomiärenden Specialforskare Anna Spikberg Specialforskare Jan Nybondas Ekonomiförvaltningsexpert Birgit Broman Avdelningssekreterare Anne Ilvonen Specialforskare Mika Oinonen Gruppsekreterare, byråsekreterare Taina Sukupolvi Branschgrupp 2 Specialforskare Liisa Vuorio Kartellgruppen Gruppchef, biträdande direktör Valtteri Virtanen Forskare Tomi Lindholm Biträdande direktör Mika Hermas Gruppsekreterare, avdelningssekreterare Armi Mäkipää Forskare Sari Valliluoto Specialforskare Niina Hänninen Företagsförvärv Internationella ärenden Specialforskare Helena Kukkonen Forskningschef Maarit Taurula Gruppchef, biträdande direktör Rainer Lindberg Systemspecialist Peter Berglund Specialforskare Susanna Suvanto Gruppsekreterare, registrator Hannele Montonen Forskare Kaisa Kokko Specialforskare Jaana Boëlius Forskare Keijo Ranta Specialforskare Minna-Maija Vainikka Energi och vattenförsörjning, elektronisk kommunikation och IT Kommunikation och utbildning Forskningschef Henrikki Oravainen Specialplanerare Jaana Aho Vaktmästartjänster Specialforskare Juha Karjanlahti Inspektör Pirjo Tuomola Expeditionsmästare Juha Piironen Specialforskare Tiina Saarinen Informator Eine Kuneinen Forskningschef Antti Norkela Branschgrupp 1 Gruppchef, direktör Kirsi Leivo Gruppsekreterare, avdelningssekreterare Maija Huotari Forskningsassistent Piia Rautiala Skogsindustrin, media och livsmedelskedjan (inkl. jordbruket) Forskningschef Sanna Syrjälä Specialforskare Anne Rämö-Tervonen Industrin, byggbranschen, trafik och hamnar, idrott och penningspel, miljöaffärsverksamhet och upphovsrättsorganisationer Specialforskare Hannu Raatikainen Forskningschef Päivi Tammilehto Forskare Heidi Muukkonen Konkurrensrådet Topi Johansson Forskare Eleonora Skaffari Specialforskare Kaarlo Helkamo Dagligvaruhandeln, livsmedelskedjan, läkemedelsbranschen och IPR Specialforskare Jussi Pääkkönen Forskningschef Jarno Sukanen Forskare Tuuli Turpeinen Specialforskare Heli Frosterus Forskare Pia-Maria Sillanpää Specialforskare Juha Lipponen Gruppchef, kommunikationschef Päivi Kari Personalärenden Specialforskare Terttu Perhoniemi Informationsförvaltning Systemspecialist Arja Marjanen Systemspecialist Pasi Pursiainen Dokumentförvaltning Forskningschef Markku Tupamäki Byråsekreterare Taina Sukupolvi Nätinformator Antti Hovila Kommunikationsassistent Nuppu Lojander Kontaktuppgifter till Konkurrensverket och dess personal finns på www.kilpailuvirasto.fi Forskare Mikko Heinonen Specialforskare Terhi Larkio Specialforskare Ville Terävä Forskare Milla Kajova 100 Personal efter grupp PERSONAL efter grupp 101 TUNNUS – PYSTYMALLINEN KILPAILUVIRASTO KONKURRENSVERKET
© Copyright 2024