‫מעמדו של בר‪-‬רשות בנחלה חקלאית והחבות בתשלום היטל השבחה‬ ‫מר דורון שגיא‪ ,‬מתמחה ‪ -‬בהנחיית עו"ד נתי רוזנצוייג‬ ‫עד היום היה נהוג שבעלי זכויות במגזר החקלאי‪ ,‬המחזיקים בזכויות בר‪-‬רשות מכוח חוזי משבצת תלת שנתיים‪ ,‬כפי‬ ‫שיתואר ויוסבר להלן‪ ,‬פטורים מתשלום היטל השבחה‪ .‬לאחרונה נדרש בית המשפט העליון פעם נוספת לשאלה האם‬ ‫חלה חובת תשלום היטל השבחה‪ ,‬מכוח חוק התכנון והבנייה‪ ,‬התשכ"ה‪( 5691-‬להלן‪" :‬חוק התכנון והבנייה")‪ ,‬גם על‬ ‫בעלי זכויות בר‪-‬רשות במגזר החקלאי‪ .‬בפסק דין חדש ותקדימי שניתן ברע"א ‪ 501521‬הועדה המקומית לתכנון ובנייה‬ ‫השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך ואח'‪ ,‬קבע בית המשפט העליון כי החובה בתשלום היטל השבחה חלה גם על בעלי זכויות‬ ‫אלה‪.‬‬ ‫זכויות בר‪-‬רשות בקרקע חקלאית‬ ‫במדינת ישראל חיים יותר מ‪ 912,222-‬איש ביישובים חקלאיים ובישובים קהילתיים‪ .‬חקלאי ישראל מעבדים כ‪7.5-‬‬ ‫מיליון דונם המהווים כחמישית מכלל שטחה של מדינת ישראל‪ ,‬כאשר כ‪ 0.2-‬מיליון דונם מתוכם מוחכרים במסגרת‬ ‫נחלות חקלאיות‪.‬‬ ‫המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל‪ ,‬כפי שמצאה את ביטויה כבר בהחלטה מס' ‪ 5‬של מועצת מקרקעי ישראל מיום‬ ‫‪ ,55.1.5691‬הבחינה מתחילתה בין קרקע חקלאית לבין קרקע עירונית‪ .‬ככלל‪ ,‬נקבע כי קרקע חקלאית תוחכר בחכירה‬ ‫לדורות לתקופה של ‪ 76‬שנים עם אופציה ל‪ 76-‬שנים נוספות‪ .‬יחד עם זאת‪ ,‬מאחר ועם הקמתו של מינהל מקרקעי ישראל‬ ‫(כיום רשות מקרקעי ישראל) (להלן‪" :‬הרשות") מרבית הקרקעות החקלאיות בישראל טרם עברו הליך של הסדר‬ ‫מקרקעין‪ ,‬עוצב בתחילת שנות ה‪ 92-‬של המאה הקודמת "חוזה המשבצת"‪ .‬מטרתו של חוזה המשבצת הייתה להקים‬ ‫מערכת חוזית שתשמש את הרשות למסירת הקרקע לצרכי התיישבות וחקלאות‪ ,‬וזאת עד שיוסדרו ההיבטים‬ ‫המשפטיים שיאפשרו חתימה על חוזה חכירה לדורות ורישום החכירה בספרי המקרקעין‪ .‬יודגש‪ ,‬כי מסיבות היסטוריות‪,‬‬ ‫שאבד עליהם הכלח‪ ,‬נחתמים חוזי המשבצת לתקופה של שלוש שנים בלבד‪ ,‬כאשר כל שלוש שנים נחתם חוזה המשבצת‬ ‫מחדש‪.‬‬ ‫עד סוף שנות השמונים של המאה הקודמת‪ ,‬הוקמו מרבית היישובים החקלאיים בישראל בעזרתה של המחלקה‬ ‫להתיישבות של הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן‪" :‬הסוכנות היהודית")‪ ,‬אשר שימשה כ"מוסד מיישב"‪ .‬תפקידה‬ ‫של הסוכנות היהודית כ"מוסד מיישב" היה לתכנן ולהקים ישובים כפריים ולסייע להם להגיע לביסוס חקלאי‪ ,‬תעשייתי‪,‬‬ ‫חברתי ומנהלי‪ .‬בשלבי תכנונו והקמתו של היישוב‪ ,‬נחתם בין הסוכנות היהודית לבין הרשות חוזה משבצת תלת שנתי‬ ‫אשר התחדש מעת לעת‪ .‬בתורה‪ ,‬חתמה הסוכנות היהודית עם האגודות השיתופיות‪ ,‬אשר עתידות היו להוות את גרעין‬ ‫המתיישבים של היישוב‪ ,‬הסכמים‪ ,‬לפיהם התחייבו האגודות לקיים את מטרות ההתיישבות בתמורה לזכות להחזיק‬ ‫ולעבד את הקרקע כבעלי רישיון מהסוכנות היהודית‪ ,‬שהיא כאמור שוכרת הקרקע‪ .‬בדרך זו נכרת בין הרשות‪ ,‬הסוכנות‬ ‫היהודית והאגודות השיתופיות "חוזה משולש"‪ .‬החוזה המשולש הסדיר את מערכת היחסים בין הצדדים השונים וכלל‪,‬‬ ‫בין היתר‪ ,‬תנאים שכל תכליתם להבטיח כי הקצאת הקרקע לאגודות תיעשה למטרות של עיבוד חקלאי בלבד‪ .‬בעשורים‬ ‫האחרונים סיימה הסוכנות את תפקידה ובמקרים אלה ההתקשרות בחוזה המשבצת נעשית בדרך של חוזה דו‪-‬צדדי‬ ‫ישירות בין הרשות לבין האגודה השיתופית‪.‬‬ ‫חשוב להעיר‪ ,‬כי הן במקרה של חוזה משולש והן במקרה של חוזה דו‪-‬צדדי‪ ,‬אין בעל הנחלה מהווה צד ישיר לחוזה‬ ‫המשבצת‪ .‬כך‪ ,‬לצד חוזה המשבצת חותמים בעלי נחלות‪ ,‬החברים באגודות השיתופיות השונות‪ ,‬על חוזי רשות לגבי‬ ‫הנחלה שהוקצתה להם‪ .‬בחוזי הרשות לוקחים על עצמם בעלי הנחלות את החיובים השונים הנובעים מחוזה המשבצת‪,‬‬ ‫אשר נועדו‪ ,‬בין היתר‪ ,‬להבטיח את מטרות הקצאת הקרקע‪ ,‬כלומר שהקרקע תמשיך לשמש למטרות חקלאות בלבד‪ .‬כמו‬ ‫כן‪ ,‬ראוי להדגיש‪ ,‬כי זכותו של בעל הנחלה היא זכות בר‪-‬רשות‪ .‬משמעות הדבר שלא מדובר בזכות קניינית בנכס‪ ,‬כגון‪:‬‬ ‫בעלות או שכירות‪ ,‬אלא בזכות אישית הניתנת לבעל הנחלה מכוח חוזה הרשות המתנה את התנאים למתן הרישיון‬ ‫והפסקתו‪.‬‬ ‫מהו היטל השבחה?‬ ‫היטל השבחה הינו תשלום המשולם על ידי בעל זכויות במקרקעין לוועדה המקומית לתכנון ובנייה בגין השבחה של‬ ‫המקרקעין אשר התרחשה עקב אישורה של תכנית משביחה שהעלתה את ערכם‪ .‬חישוב היטל ההשבחה נקבע על ידי‬ ‫שמאי של הועדה המקומית לתכנון ובנייה ושיעורו הוא מחצית משווי ההשבחה שנוצרה עקב אישור התכנית‪ .‬יצוין‪ ,‬כי‬ ‫בעל הזכויות אינו נדרש לשלם את ההיטל מיד עם אישור התכנית‪ ,‬אלא רק בעת "מימוש" זכויותיו‪ ,‬בין אם בדרך של‬ ‫עסקת מכר ובין אם באמצעות הגשת בקשה לקבלת היתר בניה וכיו"ב‪.‬‬ ‫הרעיון או התכלית שבבסיס היטל ההשבחה הוא כלכלי‪ .‬כלומר‪ ,‬מקום בו רשות ציבורית משקיעה בתכנון ובפיתוח‪ ,‬ועל‬ ‫ידי כ ך מביאה לעליית ערכם של המקרקעין‪ ,‬מבחינה כלכלית‪ ,‬מן ראוי כי בעלי הזכויות במקרקעין יישאו בחלק‬ ‫מהוצאות התכנון והפיתוח‪ .‬נקודה זו מבטאת רעיון של צדק חלוקתי‪ .‬בעל הזכויות במקרקעין נתפס על ידי בית המשפט‬ ‫כמי ש"התעשר" בעקבות השבחת המקרקעין‪ ,‬התעשרות שמן הראוי שחלקה תמומן על ידי הנהנה מההשבחה בדרך של‬ ‫נשיאה בהוצאות התכנון והפיתוח‪.‬‬ ‫לענייננו‪ ,‬קובעת התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה כי היטל השבחה יחול על ה"בעלים" של המקרקעין או כאשר‬ ‫מדובר במקרקעין מוחכרים על ה"חוכר לדורות" של המקרקעין‪ .‬היות‪ ,‬וכאמור לעיל‪ ,‬זכויותיהם של בעלי נחלות במגזר‬ ‫החקלאי הן זכויות בר‪-‬רשות‪ ,‬המעוגנות בחוזה המשבצת התלת‪-‬שנתי‪ ,‬היו בעלי זכויות אלה פטורים בעבר מתשלום‬ ‫היטל השבחה‪ .‬במקרה זה‪ ,‬הייתה המדינה‪ ,‬כבעלת הקרקע‪ ,‬מחויבת בתשלום היטל ההשבחה‪ ,‬כאשר בהתאם להסדר‬ ‫הנהוג‪ ,‬ו אשר אומץ אף הוא בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה‪ ,‬שילמה הרשות לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה‬ ‫‪ 52%‬מהסכומים שנגבו על ידה בגין המקרקעין שהושבחו‪.‬‬ ‫כאמור לעיל‪ ,‬לאחרונה נדרש בית המשפט העליון ברע"א ‪ 501521‬הועדה המקומית לתכנון ובנייה השומרון נ' עוזי‬ ‫ושפרה בלוך ואח' (להלן‪" :‬פרשת בלוך")‪ ,‬לשאלה האם בעלי זכויות במגזר החקלאי‪ ,‬המחזיקים בנחלתם כברי‪-‬רשות‪,‬‬ ‫מכוח חוזה משבצת תלת שנתי‪ ,‬הם בגדר "חוכרים לדורות"‪ ,‬כאמור בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה‪ ,‬החייבים‬ ‫בתשלום היטל השבחה?‬ ‫פרשת בלוך‬ ‫בני הזוג בלוך הם חברים באגודה שיתופית חקלאית גבעת עדה (להלן‪" :‬האגודה")‪ .‬האגודה בה חברים הזוג בלוך שוכרת‬ ‫משבצת קרקע בהתאם לחוזה משבצת דו‪-‬צדדי‪ ,‬לתקופה של שלוש שנים‪ ,‬שנחתם בין האגודה לבין הרשות‪ ,‬ומכוחו‬ ‫העניקה האגודה לבני הזוג בלוך זכות של בר‪-‬רשות בחלקתם‪ .‬בשנת ‪ 5621‬ניתן תוקף לתכנית מתאר חדשה (להלן‪:‬‬ ‫"התכנית החדשה ") על פיה‪ ,‬גדלו זכויות הבנייה בחלקתם של בני הזוג‪ ,‬כך שהותר לבני הזוג לבנות שתי יחידות דיור‪,‬‬ ‫במקום אחת‪ .‬בני הזוג ביקשו לממש את זכויותיהם בהתאם לתכנית החדשה והגישו בקשה להיתר בנייה ליחידת דיור‬ ‫נוספת‪ .‬בקשתם של בני הזוג אושרה על ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה‪ ,‬כאשר בד בבד עם אישור הבקשה‪ ,‬נשלחה‬ ‫לבני הזוג דרישה לתשלום היטל השבחה‪.‬‬ ‫בפסק הדין‪ ,‬שניתן ביום ‪ ,4.6.0257‬קבע בית המשפט העליון כי יש לפרש את המונח "חוכר לדורות"‪ ,‬כאמור בתוספת‬ ‫השלישית לחוק התכנון והבנייה‪ ,‬ככולל בגדרו גם את מי שמהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות‪ ,‬הגם שהוא מכונה‬ ‫בחוזה‪ ,‬בר‪-‬רשות‪.‬‬ ‫בפסק הדין נפסק כי קביעת מעמדו של מחזיק במקרקעין‪ ,‬מבחינה מהותית‪ ,‬נעשית לאור הרקע לכריתתו של חוזה‬ ‫המשבצת וכן לאור אינדיקציות בדבר טיב הזכויות המוענקות מכוחו‪ ,‬אשר בחלקן הן אינדיקציות פנימיות שמקורן‬ ‫בחוזה המשבצת התלת‪-‬שנתי‪ ,‬וחלקן חיצוניות לחוזה המשבצת‪.‬‬ ‫בית המשפט העליון קבע‪ ,‬כי ביסוד חוזי המשבצת עומדת כוונת הרשות להתקשר בחוזה ארוך טווח‪ ,‬כאשר כוונה זו‬ ‫נלמדת קודם כל מהמטרות המונחות בבסיס ההתקשרות‪ .‬כלומר‪ ,‬יישובן ופיתוחן של קרקעות חקלאיות על ידי אגודות‬ ‫שיתופיות וחבריה ן‪ ,‬כאשר אין חולק שמטרות אלה אינן ניתנות להשגה תוך שנים בודדות‪ ,‬אלא שמדובר בתהליכים‬ ‫הנמשכים לאורך עשורים רבים‪ .‬כמו כן‪ ,‬מעיון בחוזה המשבצת קבע בית המשפט העליון בפרשת בלוך‪ ,‬כי מערך הזכויות‬ ‫והחובות של ברי רשות‪ ,‬מכוח חוזה משבצת תלת שנתי‪ ,‬זהה מבחינה מהותית למערך הזכויות והחובות של בעלי זכויות‬ ‫מכוח חוזה חכירה לדורות‪.‬‬ ‫בית המשפט העליון המשיך ובחן גם אינדיקציות חיצוניות התומכות בקביעת מעמדו של בר‪-‬רשות במגזר החקלאי‪,‬‬ ‫מכוח חוזה משבצת תלת שנתי‪ ,‬כ"חוכר לדורות" לצורך חיובו בהיטל השבחה‪ .‬כך‪ ,‬ברי‪-‬רשות‪ ,‬כדוגמת בני הזוג בלוך‪,‬‬ ‫זכאים לפיצוי בגין תכנית פוגעת על פי סעיף ‪ 565‬לחוק התכנון והבנייה כ"בעל זכות במקרקעין"‪ .‬בנוסף לכך‪ ,‬גם העובדה‬ ‫לפיה אין כל פער בין שווי נחלה חקלאית לגביה קיים חוזה חכירה לדורות לבין שווי נחלה שהזכויות בה הן מכוח חוזה‬ ‫משבצת תלת שנתי מתחדש‪ ,‬מהווה גם הוא אינדיקציה חיצונית לקביעת מעמדו של המחזיק במקרקעין‪.‬‬ ‫לבסוף‪ ,‬נקבע על ידי בית המשפט העליון כי פרשנות המפרשת את המונח "חוכר לדורות" ככולל רק את מי שחתום על‬ ‫חוזה חכירה לדורות‪ ,‬ולא את מי שמבחינה מהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות‪ ,‬יש בה כדי לסכל את התכלית‬ ‫הכלכלית והחלוקת ית העומדת בבסיס היטל ההשבחה‪ .‬רק פרשנות הכוללת בגדר המונח "חוכר לדורות" גם את מי‬ ‫שמבחינה מהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות‪ ,‬מגשימה את עקרון הצדק החלוקתי המורה כי מי שנהנה מן‬ ‫ההשבחה ישתף את יתר חברי קהילתו בהתעשרותו‪ ,‬על‪-‬ידי השתתפות בהוצאות הרשות הציבורית‪.‬‬ ‫משכך‪ ,‬נקבע בפסק הדין באופן תקדימי כי מעמדם של בני הזוג בלוך‪ ,‬ושכמותם‪ ,‬עולה במהותו ובהיבטים רבים‬ ‫ומשמעותיים לכדי מעמד של חוכרים לדורות במשקים חקלאיים‪.‬‬ ‫לסיכום‬ ‫משמעותו של פסק הדין בפרשת בלוך היא מרחיקת לכת ונראה שעולה כדי מהפכה של ממש‪ ,‬לא רק ביחסים בין ברי‪-‬‬ ‫רשו ת במגזר החקלאי לבין הועדות המקומיות לתכנון ולבניה‪ ,‬אלא גם ביחסיהם אל מול הרשות‪ .‬כבעלת הזכויות‬ ‫במקרקעין‪ ,‬גובה הרשות מבעלי זכויות בר‪-‬רשות במגזר החקלאי‪ ,‬דמי היוון בשיעורים שונים המגיעים עד ל‪.65%-‬‬ ‫במקרה שכפועל יוצא מפסק הדין בפרשת בלוך‪ ,‬לא יופחתו שיעורי ההיוון הנגבים מבעלי זכויות בר‪-‬רשות במגזר‬ ‫החקלאי בהתאמה‪ ,‬יש חשש אמיתי כי ייווצר מצב אבסורד בו בעלי זכויות‪ ,‬המחזיקים בנחלתם כברי רשות מכוח חוזי‬ ‫משבצת‪ ,‬ישלמו‪ ,‬הן לרשות והן לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה‪ ,‬סכומים העולים על שוויים בשוק החופשי בעת‬ ‫מימוש זכויותיהם‪ ,‬בין אם בדרך של עסקת מכר ובין אם באמצעות הגשת בקשה לקבלת היתר בניה‪.‬‬ ‫אין באמור לעיל כדי להוות ייעוץ משפטי או חוות דעת‪ ,‬או תחליף לייעוץ משפטי אצל עו"ד‪ .‬האמור לעיל אינו אלא‬ ‫תיאור כללי בלבד ולא מחייב של הנושא‪ .‬בכל מקרה ספציפי יש לפנות לקבלת ייעוץ משפטי מעורך דין‪.‬‬