רשות בנחלה חקלאית והחבות בתשלום היטל השבחה

‫מעמדו של בר‪-‬רשות בנחלה חקלאית והחבות בתשלום היטל השבחה‬
‫מר דורון שגיא‪ ,‬מתמחה ‪ -‬בהנחיית עו"ד נתי רוזנצוייג‬
‫עד היום היה נהוג שבעלי זכויות במגזר החקלאי‪ ,‬המחזיקים בזכויות בר‪-‬רשות מכוח חוזי משבצת תלת שנתיים‪ ,‬כפי‬
‫שיתואר ויוסבר להלן‪ ,‬פטורים מתשלום היטל השבחה‪ .‬לאחרונה נדרש בית המשפט העליון פעם נוספת לשאלה האם‬
‫חלה חובת תשלום היטל השבחה‪ ,‬מכוח חוק התכנון והבנייה‪ ,‬התשכ"ה‪( 5691-‬להלן‪" :‬חוק התכנון והבנייה")‪ ,‬גם על‬
‫בעלי זכויות בר‪-‬רשות במגזר החקלאי‪ .‬בפסק דין חדש ותקדימי שניתן ברע"א ‪ 501521‬הועדה המקומית לתכנון ובנייה‬
‫השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך ואח'‪ ,‬קבע בית המשפט העליון כי החובה בתשלום היטל השבחה חלה גם על בעלי זכויות‬
‫אלה‪.‬‬
‫זכויות בר‪-‬רשות בקרקע חקלאית‬
‫במדינת ישראל חיים יותר מ‪ 912,222-‬איש ביישובים חקלאיים ובישובים קהילתיים‪ .‬חקלאי ישראל מעבדים כ‪7.5-‬‬
‫מיליון דונם המהווים כחמישית מכלל שטחה של מדינת ישראל‪ ,‬כאשר כ‪ 0.2-‬מיליון דונם מתוכם מוחכרים במסגרת‬
‫נחלות חקלאיות‪.‬‬
‫המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל‪ ,‬כפי שמצאה את ביטויה כבר בהחלטה מס' ‪ 5‬של מועצת מקרקעי ישראל מיום‬
‫‪ ,55.1.5691‬הבחינה מתחילתה בין קרקע חקלאית לבין קרקע עירונית‪ .‬ככלל‪ ,‬נקבע כי קרקע חקלאית תוחכר בחכירה‬
‫לדורות לתקופה של ‪ 76‬שנים עם אופציה ל‪ 76-‬שנים נוספות‪ .‬יחד עם זאת‪ ,‬מאחר ועם הקמתו של מינהל מקרקעי ישראל‬
‫(כיום רשות מקרקעי ישראל) (להלן‪" :‬הרשות") מרבית הקרקעות החקלאיות בישראל טרם עברו הליך של הסדר‬
‫מקרקעין‪ ,‬עוצב בתחילת שנות ה‪ 92-‬של המאה הקודמת "חוזה המשבצת"‪ .‬מטרתו של חוזה המשבצת הייתה להקים‬
‫מערכת חוזית שתשמש את הרשות למסירת הקרקע לצרכי התיישבות וחקלאות‪ ,‬וזאת עד שיוסדרו ההיבטים‬
‫המשפטיים שיאפשרו חתימה על חוזה חכירה לדורות ורישום החכירה בספרי המקרקעין‪ .‬יודגש‪ ,‬כי מסיבות היסטוריות‪,‬‬
‫שאבד עליהם הכלח‪ ,‬נחתמים חוזי המשבצת לתקופה של שלוש שנים בלבד‪ ,‬כאשר כל שלוש שנים נחתם חוזה המשבצת‬
‫מחדש‪.‬‬
‫עד סוף שנות השמונים של המאה הקודמת‪ ,‬הוקמו מרבית היישובים החקלאיים בישראל בעזרתה של המחלקה‬
‫להתיישבות של הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן‪" :‬הסוכנות היהודית")‪ ,‬אשר שימשה כ"מוסד מיישב"‪ .‬תפקידה‬
‫של הסוכנות היהודית כ"מוסד מיישב" היה לתכנן ולהקים ישובים כפריים ולסייע להם להגיע לביסוס חקלאי‪ ,‬תעשייתי‪,‬‬
‫חברתי ומנהלי‪ .‬בשלבי תכנונו והקמתו של היישוב‪ ,‬נחתם בין הסוכנות היהודית לבין הרשות חוזה משבצת תלת שנתי‬
‫אשר התחדש מעת לעת‪ .‬בתורה‪ ,‬חתמה הסוכנות היהודית עם האגודות השיתופיות‪ ,‬אשר עתידות היו להוות את גרעין‬
‫המתיישבים של היישוב‪ ,‬הסכמים‪ ,‬לפיהם התחייבו האגודות לקיים את מטרות ההתיישבות בתמורה לזכות להחזיק‬
‫ולעבד את הקרקע כבעלי רישיון מהסוכנות היהודית‪ ,‬שהיא כאמור שוכרת הקרקע‪ .‬בדרך זו נכרת בין הרשות‪ ,‬הסוכנות‬
‫היהודית והאגודות השיתופיות "חוזה משולש"‪ .‬החוזה המשולש הסדיר את מערכת היחסים בין הצדדים השונים וכלל‪,‬‬
‫בין היתר‪ ,‬תנאים שכל תכליתם להבטיח כי הקצאת הקרקע לאגודות תיעשה למטרות של עיבוד חקלאי בלבד‪ .‬בעשורים‬
‫האחרונים סיימה הסוכנות את תפקידה ובמקרים אלה ההתקשרות בחוזה המשבצת נעשית בדרך של חוזה דו‪-‬צדדי‬
‫ישירות בין הרשות לבין האגודה השיתופית‪.‬‬
‫חשוב להעיר‪ ,‬כי הן במקרה של חוזה משולש והן במקרה של חוזה דו‪-‬צדדי‪ ,‬אין בעל הנחלה מהווה צד ישיר לחוזה‬
‫המשבצת‪ .‬כך‪ ,‬לצד חוזה המשבצת חותמים בעלי נחלות‪ ,‬החברים באגודות השיתופיות השונות‪ ,‬על חוזי רשות לגבי‬
‫הנחלה שהוקצתה להם‪ .‬בחוזי הרשות לוקחים על עצמם בעלי הנחלות את החיובים השונים הנובעים מחוזה המשבצת‪,‬‬
‫אשר נועדו‪ ,‬בין היתר‪ ,‬להבטיח את מטרות הקצאת הקרקע‪ ,‬כלומר שהקרקע תמשיך לשמש למטרות חקלאות בלבד‪ .‬כמו‬
‫כן‪ ,‬ראוי להדגיש‪ ,‬כי זכותו של בעל הנחלה היא זכות בר‪-‬רשות‪ .‬משמעות הדבר שלא מדובר בזכות קניינית בנכס‪ ,‬כגון‪:‬‬
‫בעלות או שכירות‪ ,‬אלא בזכות אישית הניתנת לבעל הנחלה מכוח חוזה הרשות המתנה את התנאים למתן הרישיון‬
‫והפסקתו‪.‬‬
‫מהו היטל השבחה?‬
‫היטל השבחה הינו תשלום המשולם על ידי בעל זכויות במקרקעין לוועדה המקומית לתכנון ובנייה בגין השבחה של‬
‫המקרקעין אשר התרחשה עקב אישורה של תכנית משביחה שהעלתה את ערכם‪ .‬חישוב היטל ההשבחה נקבע על ידי‬
‫שמאי של הועדה המקומית לתכנון ובנייה ושיעורו הוא מחצית משווי ההשבחה שנוצרה עקב אישור התכנית‪ .‬יצוין‪ ,‬כי‬
‫בעל הזכויות אינו נדרש לשלם את ההיטל מיד עם אישור התכנית‪ ,‬אלא רק בעת "מימוש" זכויותיו‪ ,‬בין אם בדרך של‬
‫עסקת מכר ובין אם באמצעות הגשת בקשה לקבלת היתר בניה וכיו"ב‪.‬‬
‫הרעיון או התכלית שבבסיס היטל ההשבחה הוא כלכלי‪ .‬כלומר‪ ,‬מקום בו רשות ציבורית משקיעה בתכנון ובפיתוח‪ ,‬ועל‬
‫ידי כ ך מביאה לעליית ערכם של המקרקעין‪ ,‬מבחינה כלכלית‪ ,‬מן ראוי כי בעלי הזכויות במקרקעין יישאו בחלק‬
‫מהוצאות התכנון והפיתוח‪ .‬נקודה זו מבטאת רעיון של צדק חלוקתי‪ .‬בעל הזכויות במקרקעין נתפס על ידי בית המשפט‬
‫כמי ש"התעשר" בעקבות השבחת המקרקעין‪ ,‬התעשרות שמן הראוי שחלקה תמומן על ידי הנהנה מההשבחה בדרך של‬
‫נשיאה בהוצאות התכנון והפיתוח‪.‬‬
‫לענייננו‪ ,‬קובעת התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה כי היטל השבחה יחול על ה"בעלים" של המקרקעין או כאשר‬
‫מדובר במקרקעין מוחכרים על ה"חוכר לדורות" של המקרקעין‪ .‬היות‪ ,‬וכאמור לעיל‪ ,‬זכויותיהם של בעלי נחלות במגזר‬
‫החקלאי הן זכויות בר‪-‬רשות‪ ,‬המעוגנות בחוזה המשבצת התלת‪-‬שנתי‪ ,‬היו בעלי זכויות אלה פטורים בעבר מתשלום‬
‫היטל השבחה‪ .‬במקרה זה‪ ,‬הייתה המדינה‪ ,‬כבעלת הקרקע‪ ,‬מחויבת בתשלום היטל ההשבחה‪ ,‬כאשר בהתאם להסדר‬
‫הנהוג‪ ,‬ו אשר אומץ אף הוא בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה‪ ,‬שילמה הרשות לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה‬
‫‪ 52%‬מהסכומים שנגבו על ידה בגין המקרקעין שהושבחו‪.‬‬
‫כאמור לעיל‪ ,‬לאחרונה נדרש בית המשפט העליון ברע"א ‪ 501521‬הועדה המקומית לתכנון ובנייה השומרון נ' עוזי‬
‫ושפרה בלוך ואח' (להלן‪" :‬פרשת בלוך")‪ ,‬לשאלה האם בעלי זכויות במגזר החקלאי‪ ,‬המחזיקים בנחלתם כברי‪-‬רשות‪,‬‬
‫מכוח חוזה משבצת תלת שנתי‪ ,‬הם בגדר "חוכרים לדורות"‪ ,‬כאמור בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה‪ ,‬החייבים‬
‫בתשלום היטל השבחה?‬
‫פרשת בלוך‬
‫בני הזוג בלוך הם חברים באגודה שיתופית חקלאית גבעת עדה (להלן‪" :‬האגודה")‪ .‬האגודה בה חברים הזוג בלוך שוכרת‬
‫משבצת קרקע בהתאם לחוזה משבצת דו‪-‬צדדי‪ ,‬לתקופה של שלוש שנים‪ ,‬שנחתם בין האגודה לבין הרשות‪ ,‬ומכוחו‬
‫העניקה האגודה לבני הזוג בלוך זכות של בר‪-‬רשות בחלקתם‪ .‬בשנת ‪ 5621‬ניתן תוקף לתכנית מתאר חדשה (להלן‪:‬‬
‫"התכנית החדשה ") על פיה‪ ,‬גדלו זכויות הבנייה בחלקתם של בני הזוג‪ ,‬כך שהותר לבני הזוג לבנות שתי יחידות דיור‪,‬‬
‫במקום אחת‪ .‬בני הזוג ביקשו לממש את זכויותיהם בהתאם לתכנית החדשה והגישו בקשה להיתר בנייה ליחידת דיור‬
‫נוספת‪ .‬בקשתם של בני הזוג אושרה על ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה‪ ,‬כאשר בד בבד עם אישור הבקשה‪ ,‬נשלחה‬
‫לבני הזוג דרישה לתשלום היטל השבחה‪.‬‬
‫בפסק הדין‪ ,‬שניתן ביום ‪ ,4.6.0257‬קבע בית המשפט העליון כי יש לפרש את המונח "חוכר לדורות"‪ ,‬כאמור בתוספת‬
‫השלישית לחוק התכנון והבנייה‪ ,‬ככולל בגדרו גם את מי שמהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות‪ ,‬הגם שהוא מכונה‬
‫בחוזה‪ ,‬בר‪-‬רשות‪.‬‬
‫בפסק הדין נפסק כי קביעת מעמדו של מחזיק במקרקעין‪ ,‬מבחינה מהותית‪ ,‬נעשית לאור הרקע לכריתתו של חוזה‬
‫המשבצת וכן לאור אינדיקציות בדבר טיב הזכויות המוענקות מכוחו‪ ,‬אשר בחלקן הן אינדיקציות פנימיות שמקורן‬
‫בחוזה המשבצת התלת‪-‬שנתי‪ ,‬וחלקן חיצוניות לחוזה המשבצת‪.‬‬
‫בית המשפט העליון קבע‪ ,‬כי ביסוד חוזי המשבצת עומדת כוונת הרשות להתקשר בחוזה ארוך טווח‪ ,‬כאשר כוונה זו‬
‫נלמדת קודם כל מהמטרות המונחות בבסיס ההתקשרות‪ .‬כלומר‪ ,‬יישובן ופיתוחן של קרקעות חקלאיות על ידי אגודות‬
‫שיתופיות וחבריה ן‪ ,‬כאשר אין חולק שמטרות אלה אינן ניתנות להשגה תוך שנים בודדות‪ ,‬אלא שמדובר בתהליכים‬
‫הנמשכים לאורך עשורים רבים‪ .‬כמו כן‪ ,‬מעיון בחוזה המשבצת קבע בית המשפט העליון בפרשת בלוך‪ ,‬כי מערך הזכויות‬
‫והחובות של ברי רשות‪ ,‬מכוח חוזה משבצת תלת שנתי‪ ,‬זהה מבחינה מהותית למערך הזכויות והחובות של בעלי זכויות‬
‫מכוח חוזה חכירה לדורות‪.‬‬
‫בית המשפט העליון המשיך ובחן גם אינדיקציות חיצוניות התומכות בקביעת מעמדו של בר‪-‬רשות במגזר החקלאי‪,‬‬
‫מכוח חוזה משבצת תלת שנתי‪ ,‬כ"חוכר לדורות" לצורך חיובו בהיטל השבחה‪ .‬כך‪ ,‬ברי‪-‬רשות‪ ,‬כדוגמת בני הזוג בלוך‪,‬‬
‫זכאים לפיצוי בגין תכנית פוגעת על פי סעיף ‪ 565‬לחוק התכנון והבנייה כ"בעל זכות במקרקעין"‪ .‬בנוסף לכך‪ ,‬גם העובדה‬
‫לפיה אין כל פער בין שווי נחלה חקלאית לגביה קיים חוזה חכירה לדורות לבין שווי נחלה שהזכויות בה הן מכוח חוזה‬
‫משבצת תלת שנתי מתחדש‪ ,‬מהווה גם הוא אינדיקציה חיצונית לקביעת מעמדו של המחזיק במקרקעין‪.‬‬
‫לבסוף‪ ,‬נקבע על ידי בית המשפט העליון כי פרשנות המפרשת את המונח "חוכר לדורות" ככולל רק את מי שחתום על‬
‫חוזה חכירה לדורות‪ ,‬ולא את מי שמבחינה מהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות‪ ,‬יש בה כדי לסכל את התכלית‬
‫הכלכלית והחלוקת ית העומדת בבסיס היטל ההשבחה‪ .‬רק פרשנות הכוללת בגדר המונח "חוכר לדורות" גם את מי‬
‫שמבחינה מהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות‪ ,‬מגשימה את עקרון הצדק החלוקתי המורה כי מי שנהנה מן‬
‫ההשבחה ישתף את יתר חברי קהילתו בהתעשרותו‪ ,‬על‪-‬ידי השתתפות בהוצאות הרשות הציבורית‪.‬‬
‫משכך‪ ,‬נקבע בפסק הדין באופן תקדימי כי מעמדם של בני הזוג בלוך‪ ,‬ושכמותם‪ ,‬עולה במהותו ובהיבטים רבים‬
‫ומשמעותיים לכדי מעמד של חוכרים לדורות במשקים חקלאיים‪.‬‬
‫לסיכום‬
‫משמעותו של פסק הדין בפרשת בלוך היא מרחיקת לכת ונראה שעולה כדי מהפכה של ממש‪ ,‬לא רק ביחסים בין ברי‪-‬‬
‫רשו ת במגזר החקלאי לבין הועדות המקומיות לתכנון ולבניה‪ ,‬אלא גם ביחסיהם אל מול הרשות‪ .‬כבעלת הזכויות‬
‫במקרקעין‪ ,‬גובה הרשות מבעלי זכויות בר‪-‬רשות במגזר החקלאי‪ ,‬דמי היוון בשיעורים שונים המגיעים עד ל‪.65%-‬‬
‫במקרה שכפועל יוצא מפסק הדין בפרשת בלוך‪ ,‬לא יופחתו שיעורי ההיוון הנגבים מבעלי זכויות בר‪-‬רשות במגזר‬
‫החקלאי בהתאמה‪ ,‬יש חשש אמיתי כי ייווצר מצב אבסורד בו בעלי זכויות‪ ,‬המחזיקים בנחלתם כברי רשות מכוח חוזי‬
‫משבצת‪ ,‬ישלמו‪ ,‬הן לרשות והן לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה‪ ,‬סכומים העולים על שוויים בשוק החופשי בעת‬
‫מימוש זכויותיהם‪ ,‬בין אם בדרך של עסקת מכר ובין אם באמצעות הגשת בקשה לקבלת היתר בניה‪.‬‬
‫אין באמור לעיל כדי להוות ייעוץ משפטי או חוות דעת‪ ,‬או תחליף לייעוץ משפטי אצל עו"ד‪ .‬האמור לעיל אינו אלא‬
‫תיאור כללי בלבד ולא מחייב של הנושא‪ .‬בכל מקרה ספציפי יש לפנות לקבלת ייעוץ משפטי מעורך דין‪.‬‬