החלטה ערר מתחם קדם
1
מדינת ישראל
משרד הפנים
המועצה הארצית לתכנון ולבניה
ועדת המשנה לעררים
ערר 7541/
ערר 4/41/
ערר 4441/
ערר 4541/
ערר 3841/
בעניין:
ד"ר חיים יעקובי ו 43-אח'
באמצעות ד"ר חיים יעקובי ופרופ' אלונה נצן -שיפטן
העוררים בערר 41/73
ארגון עמק השווה (חל"צ) ו 77-אח'
באמצעות ארגון עמק השווה (חל"צ)
על ידי מר יונתן מזרחי
העוררים בערר 43/73
.7רשות הטבע והגנים
.2מעלה בית דוד בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד אבי פורטן ו4או ירון לנדאו ואח'
ממשרד אגמון ושות' עורכי דין
העוררים בערר 44/73
עמותת "עיר עמים"
ע"י ב"כ עו"ד ישי שנידור
העוררת בערר 41/73
העוררים בערר 44/73
אבו נאב אוסאמה ו 32אח'
ע"י עו"ד סמי ארשיד
נגד
.7הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה -ירושלים
ע"י ב"כ עו"ד אתי רוזנבלום והגב' שירה תלמי ,מתכננת המחוז
.2הועדה המקומית לתכנון ובנייה -ירושלים
ע"י מר עופר גרידינגר
.4ד"ר מחמוד מסאלחה ,יו"ר המועצה לענייני מוסלמים בארץ
.3עמותת אלע"ד
.4רשות הטבע והגנים
.4מעלה בית דוד בע"מ
המשיבות בעררים 41 ,43 ,44 ,41 ,44 /73
המשיבות בעררים 41 ,44 ,41 ,44 /73
הדיון התקיים ביום 55.7.17וביום 53.7.17בפני ועדת המשנה לעררים :עו"ד מיכל ברדנשטיין – יו"ר; אדר'
ירון טוראל; מר מנחם זלוצקי; מר אשר אברג'ל; הגב' שלומית גרטל; מר עמית סופר;
החלטה
תכנית 74432
2
זוהי החלטה בחמישה עררים המוסבים על החלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית
לתכנון ולבניה מחוז ירושלים (להלן :ועדת המשנה להתנגדויות) מיום ,8./.1/אשר בה הוחלט לאשר,
בשינויים מסוימים שנקבעו ,את תכנית " – 187/5מתחם קדם ,עיר דוד ,אגן העיר העתיקה" (להלן –
תכנית מתחם קדם ,התכנית המוצעת או התכנית).
חמשת העררים הוגשו בהתאם לרשות שניתנה להגשתם על ידי יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז
ירושלים (להלן :הוועדה המחוזית) ,מכוח סמכותה לפי הוראת סעיף (111א)( )5לחוק התכנון והבניה,
התשכ"ה – ( 1647להלן :החוק) .ארבעה עררים הוגשו על ידי גורמים שהגישו התנגדויות לתכנית ואחד
(ערר )4441/הוגש על ידי יזמות התכנית.
א .רקע עובדתי ותכנוני
על התכנית
.1התכנית עוסקת במתחם ,ששטחו כ 4.58-דונם ,המכונה "חניון גבעתי" ,שהוא שטח פתוח אשר שימש
עד לאחרונה כחניון רכב בכניסה לשכונ ת ואדי חילווה ,מול החומה הדרומית של העיר העתיקה.
המתחם מצוי בצד המערבי של עיר דוד ,והוא מצוי בתחומו של הגן הלאומי המוכרז "סביב חומות
ירושלים" .המתחם ידוע גם כגוש ( 8115/לא מוסדר) חלקות 11ו ,48-וח"ח /3 ,1ו ,45-וכן גוש 81157
(לא מוסדר) ח"ח 6,11,47,4447ו.5/-
.5
יזמות התכנית הן המשיבה ,7רשות הטבע והגנים (להלן :רט"ג) והמשיבה ,4מעלה בית דוד בע"מ.
.8
שטח התכנית מצוי בבעלות פרטית של המשיבה ,/עמותת אלע"ד (להלן :אלע"ד) ,אשר המשיבה ,4
מיזמות התכנית ,היא חברת בת שלה.
./
המתחם תחּום מצפון בדרך מעלה השלום ,מדרום בחלקה ( 15בייעוד של שצ"פ מיוחד) בגוש ,8115/
ממזרח במטרוקה שעל רחוב מעלות עיר דוד ,וממערב בחלקה ( //בייעוד של שצ"פ מיוחד) בגוש
.8115/
.7
מתחם התכנית כולו מצוי בתוך בור עמוק ורחב ,שנוצר עקב חפירות הצלה שבוצעו וממשיכות להיות
מבוצעות במקום על ידי רשות העתיקות מאז שנת .5118סביב המתחם עצמו קיימים פערי גובה
משמעותיים בין צדו הדרומי של המתחם (+511מ') לבין צדו הצפוני ,וביתר שאת הצפון-מערבי
(+513מ') .אלה מגיעים לכדי כ 15-מטר .הפער גדול יותר כשיורדים למתחם החפירות
הארכיאולוגיות עצמו החפּור בתת הקרקע ,שם הפער בין פני השטח הטבעיים הסמוכים למתחם,
לבין פני השטח בעומק החפירה גדל לכדי כ 81-מטר .קומת הקרקע של הבנין המוצע בתכנית,
כמתואר להלן ,מתוכננת להתחיל מהחפירות שבקרקעית המתחם ,ומופע המבנה המוצע כולו ממלא
ומכסה את הבור במקום מכל כתליו.
3
.4
מטרת התכנית היא להביא לשינוי יעוד משצ"פ מיוחד לגן לאומי ודרך מוצעת; קביעת הנחיות
להקמת בניין חדש; קביעת השימושים המותרים בתחום התכנית; וקביעת קווי בניין ,גובה מבנה
והנחיות עיצוב.
.5
התכנית מבקשת להקים ,כאמור בדברי ההסבר לה" ,מבנה מבואה לטובת מבקרי הגן הלאומי סביב
חומות ירושלים ,העיר העתיקה ועיר דוד" .בהוראת סעיף 5.1לתכנית נכתב כי מטרת התכנית היא
"הקמת מבנה תיירותי ,כולל חניון ,במרחב הגן הלאומי סובב חומות ירושלים ועיר דוד ,והכל לטובת
פיתוח וחשיפה של אתר ארכיאולוגי ,שימורו ופתיחתו לציבור" (להלן :המבנה או מרכז המבקרים או
המבואה).
.3
במרכז המבקרים המוצע ניתן יהיה לקבל מידע היסטורי וארכיאולוגי על ירושלים הקדומה
באמצעות הדרכות ומצגות ,צפיה בעתיקות שנמצאו במתחם ,וקבלת הסברים אודותיהן .במבנה
מתוכננות גם פעילויות נוספות ,דוגמת סדנאות .ההדרכות המתוכננות לבאי הגן הלאומי במרכז
ישולבו בסיורים באתרים השונים שבגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,במטרה להשלים את החוויה
והלימוד ההיסטורי אודות העיר .בנוסף ,כולל האתר שירותים ,שטח למסחר ,לרבות חנות למזכרות,
המהווה השלמה לחוויה התיירותית ,משרדים וחניה.
.6
התכנית מיועדת להוות גם מערך כניסה ומרכז מבקרים ל"תל עיר דוד" וסביבותיו שבגן הלאומי,
אשר כבר היום מבקרים בו כ 711,111-מבקרים בשנה .המבנה המבוקש יהווה ,בין היתר ,מוקד
יציאה לטיולים בכל מרחב הגן הלאומי וסביבתו .התכנית מבקשת לתת מענה לביקושים התיירותיים
בעתיד ,וזאת ,עקב הגידול העקבי במספר המבקרים באתר עיר דוד בעשור האחרון ,ולנוכח הגידול
הצפוי בתיירות (פנים וחוץ) בירושלים בעשורים הקרובים .כל זאת ,בהתאם לחזונו של ראש העיר
ירושלים ,אשר לפיו ,צפויה כמות המבקרים במרכז המבקרים המוצע להגיע לפי ארבעה ויותר מזו
הקיימת כיום בעיר דוד בלבד.
.11התכנית מציעה בנין בן 7קומות מעל לכניסה הקובעת (ברחוב מעלות עיר דוד) בנוסף למסד
ארכיאולוגי של עד שתי קומות מתחת לכניסה הקובעת .שלוש הקומות העליונות בנויות בנסיגה
לכיוון דרום מזרח .במסד הארכיאולוגי יוצגו מבנים עתיקים שנחשפו במקום ,המציגים את סיפורה
הרב תקופתי והרבגוני של ירושלים .בנוסף ,יוצגו ממצאים ארכיאולוגיים שנמצאו באתר ,בזיקה
ישירה למיקומם המקורי .במסד זה ייעשה שימוש בטכנולוגיות מגוונות כדי להמחיש את אווירת
התקופות השונות תוך השמשה והנגשה של חללים מקוריים וכדומה.
.11המפלס שמעל למסד הארכיאולוגי (+511.7מ') – הוא מפלס הכניסה הקובעת (מכיוון מזרח) ישמש,
בהתאם למוצע ,לארכיאולוגיה פעילה ,מיצג אור קולי ומשרדי מנהלת האתר הקשורה עם התפעול
השוטף של האתר .במפלס +517מ' מתוכננים אודיטוריום ,מבואת כניסה משולבת ותערוכות
מתחלפות ,וכן הכניסה לחניה מכיוון מזרח .במפלס +513.7מ' מתוכננת תצוגת ממצאים
ארכיאולוגיים ,חללי הדרכה מגוונים הכוללים ,בין היתר ,כיתות בגדלים שונים וכן אודיטוריום
4
ומיצג אור-קולי .במפלס +515מ' (מפלס חלקי) מתוכננת הצגת דגם של ירושלים הקדומה ,חללי
הדרכה ושירותי תיירות (חנות מזכרות וקפיטריה) .במפלס +517.7מ' (המפלס העליון) מתוכננים
מערך קליטת קהל ,שירותים ,מידע לתיירים וכד' .גג המבנה יהיה בזיקת הנאה למעבר רגלי לציבור,
והוא מיועד לתצפית פנורמית לנוף הנשקף ממנו עבור הציבור הרחב (ללא תשלום).
.15הבניי ן מפוצל לשני חלקים כאשר חוצה אותו במרכזו רחוב ציבורי פתוח מדורג שמהווה מעבר
משופר מכיוון שער האשפות שבצפון אל אתר עיר דוד שבמזרח .מן הרחוב הציבורי ניתן יהיה לצפות
אל המסד הארכיאולוגי האמור.
.18בנוסף לכל המפלסים ,מתוכננת חניה במתקן חניה אוטומטי המתפרסת על פני שישה מפלסים.
החניה האוטומטית נועדה לצמצם פגיעה אפשרית בארכיאולוגיה ולמקסם את כמות החניות לכ571-
מקומות חניה.
.1/בהתאם לתכנית המוצעת ,תאורה טבעית תחדור אל קומת הארכיאולוגיה בנפח משמעותי ,וזאת הן
באמצעות פיר מרכזי המשיק לרחוב המדורג החוצה את המבנה לשני חלקים ,הן באמצעות שתי
הכניסות הראשיות למבנה ,והן באמצעות סדרה של פתחים קטנים לאורך חזיתות המבנה המאירים
את שולי החפירה.
.17התכנית המוצעת משנה כאמור את ייעוד המתחם משטח ציבורי פתוח מיוחד ושטח לדרך -לייעודים
של גן לאומי (כ 8,555-מ"ר) ודרך (כ 5,831-מ"ר) .התכנית כוללת ,בין השאר ,הוראות בנוגע לבינוי
המבנה התיירותי ולשימושים המותרים בו ,הוראות בנוגע לבינוי חניון תת קרקעי ,הנחיות בנוגע
לעתיקות וכן הוראות בנוגע לזיקת הנאה לציבור.
.14בהתאם לנוסח התכנית המופקדת ,אשר חלק מהוראותיה שונו בהחלטת הוועדה המחוזית נושא
העררים (כמפורט בהמשך) ,הבינוי המוצע בתכנית הוא מדורג ,ומאפשר גובה של עד חמש קומות מעל
לכניסה הקובעת ,ועוד שתי קומות מתחת לכניסה הקובעת .בהתאם לעיקרי התכנית המופקדת,
היקף הבינוי הכולל המותר הוא 14,/61.6מ"ר ,מתוכם כ 15,661-מ"ר בשטח המיועד לגן לאומי (כולל
/11מ"ר למסחר) ,וכ 8,711.6-מ"ר בשטח המיועד לדרך מוצעת (הפרוט כלול בטבלה 7להוראות
התכנית המופקדת) .התכנית המופקדת מפרטת גם את השימושים המותרים בכל ייעוד קרקע
(הפירוט כלול בסעיפים /.5.1ו /.8.1 -להוראות התכנית המופקדת).
נציין כבר עתה כי הוראות התכנית בנוגע לגובה הבינוי המותר והיקפו שונו בהחלטת ועדת המשנה
להתנגדויות לאשר את התכנית ונעמוד על הדברים בהרחבה בהמשך.
.15יצוין כי למפלס העתיקות יהיו חיבורים במעברים תת קרקעיים לארבעה אתרי היסטוריה
וארכיאולוגיה שבסביבת המתחם :חפירות ראש התל (דרומית מזרחית למתחם); מסלול המקוואות
בעופל ושערי חולדה (צפונית מזרחית למתחם); תעלת הניקוז מתקופת בית שני בואכה בריכת
5
השילוח (דרומית למתחם); הכותל המערבי ומרכז דוידסון בתוואי התעלה הנ"ל (צפונית למתחם).
ואולם ,יודגש כי התכנית עצמה אינה קובעת הוראות לגבי המעברים הללו אלא אך מציגה אותם
במסגרת הצגת הקונטקסט וההקשר של התכנית לחלקים שמחוצה לה.
[ במאמר מוסגר יצוין כי בנספח הבינוי של התכנית מופיע מתחת לרחוב מעלה דוד סימון של מעבר
תת קרקעי ,המקשר את הקצה הדרום-מזרחי של האתר לגן הארכיאולוגי המצוי ממזרח לו .סימון
דומה מופיע גם באחד מהחתכים באותו נספח .בדיון בפנינו הועלה חשש על ידי ב"כ התושבים כי
הסימון האמור יאפשר למגישי התכנית לחפור ולהתקין את המנהרה המסומנת בו ,כיון שברמת יעוד
הקרקע הוא "כשר" (מעבר ציבורי תת קרקעי הוא שימוש מותר ביעוד "דרך"; הוא נכלל כולו בתחום
הקו הכחול של התכנית; ועצם סימונו הוא לכאורה עדות לכך שהכוונה קיבלה ביטוי בתכנית ,ולפיכך
ניתן להתקין את אותה מנהרה מכוח התכנית) .אולם הוברר לנו כי לפי עמדת היועץ המשפטי של
רשות העתיקות ,חפירת מעבר תת קרקעי אינה נחשבת כחפירה ארכיאולוגית הפטורה על פי החוק
מקבלת היתר .יתר על כן ,בדיון בפנינו ,התבקשו נציגות הוועדה המחוזית – מתכננת המחוז ,גב'
שירה תלמי ,והיועצת המשפטית של המחוז ,עו"ד אתי רוזנבלום ,להשיב לשאלה ,האם אותם
סימונים בנספח הבינוי יאפשרו הוצאת היתר לחפירת המעבר התת קרקעי ,מתחת לרחוב מעלה דוד.
תשובתן של השתיים היתה חד משמעית ,ולפיה ,חפירת מנהרת קישור לא רק שתחייב הוצאת היתר
בנייה ,אלא אף מותנית בתכנית סטטוטורית מפורטת .הובהר אם כן ,כי התכנית נושא הערר לא
תאפשר חפירת מנהרות כלשהן להולכי רגל ,אשר תקשרנה בין האתר לבין סביבותיו .כל שיכול
ויתאפשר הוא ניקוי ארכיאולוגי של מנהרות עתיקות קיימות].
.13לאור חשיבותן הרבה של העתיקות שנחשפו במתחם ,ולאור העובדה שהמבואה אמורה להיבנות מעל
גבי מפלס העתיקות והארכיאולוגיה ,תואמה התכנית מתחילתה עם רשות העתיקות שהיא הרשות
המוסמכת על פי חוק לעניין זה ,ואשר מבצעת את החפירות באזור ,ונקבעו בה הוראות ,המחייבות
את מגישי התכנית לקבל את אישורה של רשות העתיקות למגוון של פעולות ,וזאת טרם ביצוען
וכתנאי לקבלת היתר בניה.
תכניות שחלות על שטח התכנית
.16בתחום התכנית חלות מספר תכניות מאושרות.
.51תכנית אחת היא תכנית בניין ערים עמ –44תחימת שטח לגן לאומי סובב חומות ירושלים העתיקה,
אשר פורסמה למתן תוקף ברשומות ביום ( 4.3.51להלן :תכנית עמ .)4/תכנית עמ 44מסמנת את
השטח כחלק מגן לאומי סובב חומות ירושלים העתיקה .מטרת התכנית היתה ליתן הנחיות לתכנון
תוכניות מפורטות בשטח התכנית ,אשר יהיה עליהן להבטיח את העקרונות הבאים" :א .שימור:
הבטחת אופיו וציביונו של השטח על-ידי שמירת הנוף ושמירת ערכים היסטוריים לאומיים ,ערכים
דתיים ,ערכים מסורתיים ,ערכים ארכיאולוגיים ,ערכים ארכיטקטוניים ,אנסמבלים ציוריים וערכי
נוף ,כדי שהציבור הרחב יוכל ליהנות מהם ללא הפרעה גם בדורות הבאים .ב .פיתוח :פיתוח השטח
וטיפוחו במטרה לתת לציבור הרחב את הנוחיות הדרושה לעריכת סיורים בשטח ושהייה בו".
6
יצוין כי על פי הסעיף 1.4לתכנית המוצעת ,התכנית כפופה לתכנית עמ.44
.51תכנית נוספת שחלה על השטח היא תכנית מתאר מקומית עמ 64לירושלים העתיקה וסביבתה ,אשר
פורסמה למתן תוקף ברשומות ביום ( 81.8.55להלן :תכנית עמ .)9/תכנית עמ 64מייעדת חלק משטח
התכנית לשטח ציבורי פתוח מיוחד ,וכן חלק מצומצם לדרך .הוראותיה של תכנית זו שיקפו עיקרון
יסוד ( עוד מתקופת המנדט) של שמירה ככל שניתן על שטח נקי מבנייה חדשה מסביב לחומות העיר
העתיקה ,ובנייה מצומצמת בלבד באזורים המתקרבים לחומות שבהם הותרה בנייה .כך ,בסעיף
11.5./לתכנית זו נקבע כי" :מחוץ לתחום העיר העתיקה לא תותר הקמת מבנה לכל מטרה שהיא
במרחק הקטן מ 57-מ' מצידה החיצוני של החומה".
.55עוד חלה בתחום התכנית המוצעת ,תכנית המתאר החדשה לירושלים ,אשר הוחלט על הפקדתה
בשנת 5116אך היא טרם הופקדה (להלן :תכנית ירושלים .)2222הגם שהתכנית אינה בעלת תוקף
סטטוטורי ואף טרם הופקדה בפועל ,הוועדה המחוזית מתייחסת אליה כאל מסמך מדיניות מנחה.
תכנית זו משמרת את האיסור על בניה בסמוך לחומות .כך ,הוראת סעיף 4.3.1לתכנית ירושלים
5111קובעת כי" :לא תאושר תכנית ולא יינתן היתר לבנייה מכוחה ,במרחק הקטן מ 57 -מ' מצידה
החיצוני של החומה" .בסעיף 4.3.4לתכנית ירושלים 5111נקבע בנוסף" :לא תאושר תכנית מפורטת
בפרוזדור תצפית המסומן בנספח מס' – 8 .תבנית הבניה בעיר' ,אלא אם שוכנע מוסד התכנון שאין
בכך כדי לפגוע במבטי הנוף הנצפים אל העיר העתיקה וממנה" .עם זאת ,מגדירה תכנית ירושלים
5111את השימושים המותרים ב"אזור לתכנון מיוחד" (העיר הקדומה שמדרום לעיר העתיקה).
הוראת סעיף /.5.1לה קובעת כדלקמן" :בייעוד זה יותרו השימושים שייקבעו בתכנית כוללת תוך
שמירה על ערכי נוף ומורשת ומתן עדיפות לשימושי תיירות בשילוב עם מגורים".
.58בנוסף ,חלה בשטח התכנית המוצעת תכנית – 55/5שינוי לתכנית מפורטת ,אשר פורסמה למתן תוקף
ברשומות בתאריך ( 15.5.55להלן :תכנית .)2232תכנית 55/5מייעדת את רוב שטח התכנית לדרך
חדשה או הרחבת דרך ,וקובעת כי היא כפופה להוראותיהן של תכניות עמ 44ו-עמ.64
.5/לבסוף ,אך בהחלט לא בתחתית החשיבות של הסקירה התכנונית הסטטוטורית ,חלה בשטח התכנית
תמ"א ,3תכנית המתאר הארצית לגנים לאומיים ,שמורות טבע ושמורות נוף (להלן :תמ"א ,)4אשר
אושרה על ידי הממשלה בשנת 1631ופורסמה למתן תוקף ביום .56.11.31תכנית זו כוללת הגדרה של
השטח כגן לאומי ,ומאפשרת בנייה בגן לאומי ,בן היתר ,לצורך תכליות הקבועות בתמ"א לגן לאומי,
ובכלל זה ,הנצחת ערכים שיש להם חשיבות היסטורית ,ארכיאולוגית ,אדריכלית או נופית וכיוצ"ב.
7
ההליכים שהתקיימו ביחס לתכנית
.57ביום 57.8.16הוגשה התכנית לוועדה המקומית ,וביום 51.4.16היא הוגשה ללשכת התכנון.
.54ביום 8.15.16נדונה התכנית בפני וועדת השימור של הוועדה המקומית .החלטתה של ועדת השימור
מאותו המועד היתה כדלקמן:
"לאשר את התכנית בתנאים הבאים:
.1יש להכניס תנאי לתקנון התכנית שנפח הבינוי בנספחי הבינוי יהיה מחייב
ובמקרה של סתירה בין טבלאות השטחים לנספחי הבינוי ,המגביל בין השניים יקבע.
.5יש להכניס תנאי בתקנון התכנית כי יש לתאם ולאשר את כל היתרי הבניה מול
יחידת השימור לעת הוצאתם.
.8יש להכניס תנאי בתקנון בדבר ארכיאולוג מלווה מטעם היזמים ,בשלבי תכנון
מפורט וביצוע.
./בחינת השתלבות המבנה המוצע במרקם הקיים טרם יסתיים העיצוב הסופי של
המבנה.
.7
אופן פירוק מסת הבניה ימשיך להיבחן מול מהנדס העיר.
.4במבנה ציבור דומיננטי באזור זה ישנה חשיבות גדולה לפירוט המבנה (חומרים ,
פרטי פתחים ,פירוק המסה לגושי משנה וכו') לכן יש לפרט את החזיתות בנספח
הבינוי .
.5
יש לבחון את החומה (הקיר) העגולה המוצעת מול מח' שימור".
.55ביום 53.15.11דנה הוועדה המקומית בתכנית והמליצה על הפקדתה בתנאים .מרבית התנאים
התייחסו לצמצום הגובה והיקף השטחים שבתכנית.
.53ביום 18.5.15נדונה התכנית בפני הוועדה המחוזית .במהלך הדיון נשמעו ,בין השאר ,ראש עיריית
ירושלים ,מר ניר ברקת ,אשר הדגיש את חשיבותה הרבה של התכנית ,אדריכל התכנית אשר הציג
את התכנית ,מהנדס העיר אשר הציג את המלצת הוועדה המקומית ,וכן נציגי רט"ג ורשות העתיקות.
להלן ציטוט מדברי ראש העיר בדיון שהתקיים באותו המועד בפני הועדה המחוזית ,אשר עליהם חזר
גם בדיון בעררים שהתקיים בפנינו:
"בעיר ירושלים יש לנו לא מעט נכסים ,אבל כולם מבינים שהנכס החשוב,
האסטרטגי ביותר ,זה העיר העתיקה ,ובליבה האגן הקדוש ,רחבת הכותל,
הכותל ,הר הבית ,עיר דוד ,וכל האזור הזה הוא אחד מהאזורים החשובים
והאסטרטגיים ביותר למיצוב של העיר ירושלים ,לא רק לעיר ,אלא למדינה
כמכלול .לאחרונה אנחנו גם רואים עליה מאד מכובדת וגדולה בהיקפי התיירים
שמגיעים גם מחוץ לארץ וגם מתוך המדינה .בסוף בסוף ,האתר המטוייל ביותר
8
בארץ הוא בצדק הכותל ,הר הבית והסביבה ,ולאחרונה ,לאור ההתפתחות של
עיר דוד והחפירות שבה עיר דוד תופסת כפן משלים ומהותי ואסטרטגי לחוויה
של כל מי שמגיע לירושלים .בהסתכלות קדימה אנחנו שמנו יעד עירוני שהמדינה
יותר ויותר מסכימה לקבל את המספרים האלה ,של לבנות את העיר ירושלים
לעשרה מיליון תיירים בשנה .את היעד הזה שמנו כשבירושלים היו שניים וקצת
מיליון תיירים ,אנחנו בשנתיים האחרונות ב 8.7-מיליון תיירים ...אני מקווה
שנשיג אותו תוך עשור ...זה יעד שממנו נגזרות לא מעט פעולות שאנחנו צריכים
לבצע ...אנחנו רחוק רחוק מהיכולת שלנו לתת מענה אמיתי לצרכים הבסיסיים,
שירותים ,מקום שבו אפשר לעשות איזו התכנסות כזו או אחרת ברמה
מינימלית ...עם היכולת שלנו לתת שירותים אנחנו עדיין קצרים מאד יחסית
לאיפה שראוי שנהיה .ואני מסתובב בעולם לא מעט ,לאתרים היותר
אסטרטגיים ,ההשקעה של העולם בחוויה וביכולת לתת שירותים לטיילים,
לתיירים ,היא מאד מאד גבוהה .נכון להיום אנו בדפיציט שאני מאד מוטרד
ממנו ...והאתגר הכי גדול שלנו זה נפחים של שירותים במערכת הציבורית
לחוויה האסטרטגית של ההיקפים הגדולים של האנשים שמגיעים ...הציפיה
שלי ,הבקשה שלי מהוועדה המחוזית זה בעצם להסתכל על התמונה הרבה הרבה
יותר רחבה ...ההסתכלות הרחבה של היקפי השירותים שאנחנו ניתן על מנת
שנוכל אנחנו כולנו לדעת שתכנּנּו את העיר לייעוד שלה ,לתפקיד ההיסטורי
שאותו היא צריכה לקדם ולממש".
.56בתום הדיון ביום ,18.5.15ולאחר בחינת מסמכי התכנית ,החליטה הוועדה להפקיד את התכנית
בתנאים (להלן :החלטת ההפקדה) .וכך לשון החלטת ההפקדה:
הוחלט:
לאחר בחינת מסמכי התכנית והתייחסות הצדדים החליטה הוועדה ,כדלקמן:
.1הוועדה סבורה כי קיימת חשיבות רבה בחשיפת הממצאים הארכיאולוגיים
שהתגלו באתר לעיני הציבור .כן סבורה הוועדה כי התכנית מאפשרת הקמת מרכז
מבקרים הממוקם בכניסה למכלול אתרי הגן הלאומי וכי יש בה כדי לאפשר חוויית
ביקור ראויה בגן הלאומי ובאתרים הארכיאולוגיים וההיסטוריים החשובים
הקיימים באזור.
.5הוועדה בחנה את הבינוי המוצע ,את ההדמיות ואת המודל המציגים את שילוב
הבינוי הסביבה הקיימת ,ומצאה כי המדובר בבינוי ראוי ,המתאים לערכי הגן
הלאומי והנותן מענה הולם לשירותים הנדרשים לפיתוח התיירות בהווה ובעתיד.
הוועדה שוכנעה כי הבינוי המוצע משתלב בבינוי הקיים בסביבת התכנית ומייצר
אפשרות נאותה להצגת הממצאים הארכיאולוגיים החשובים לציבור הרחב .על כן
מחליטה הוועדה להפקיד את התכנית בהתאם להמלצת הוועדה המקומית ובהתאם
לתנאים שנקבעו על ידי הוועדה המקומית וכן בתנאים המפורטים להלן.
.8ייעוד השטח המיועד לבינוי ,לא ישונה ויהא גן לאומי .הוראות התכנית יאפשרו
את השימושים המוצעים ,התואמים את השימושים המותרים בתמ"א ,3בייעוד
הקיים לשצ"פ מיוחד ולשטח הגן הלאומי .בשונה ,ייעוד שטח הכבישים ממזרח
ומצפון ,המשמשים ,בין היתר ,ככבישי גישה לאתרי הגן הלאומי ,ישונה לשטח
לדרך ,לצורך הסדרתו הסטטוטורית .כיוון שהכבישים משמשים ,בין היתר ,ככבישי
גישה בין אתרי הגן הלאומי סבורה הוועדה כי אין צורך בגריעת שטחם משטחו של
הגן הלאומי.
9
./תנאי להפקדת התכנית ,יהא השלמת תיק השימור והטמעת המלצות התיק
בנושא השימור .המסמכים ,עם השלמתם ,יעמדו לעיון הציבור בתקופת ההפקדה,
כנספח נלווה לתכנית.
.7תנאי להפקדת התכנית ,יהא תיאום התכנית עם רשות העתיקות ועם רט"ג
לבינוי המוצע ,ובעיקר לנושא מיקום העמודים בתכנית בהתייחס לקומת
הארכיאולוגיה.
.4תנאי להפקדת התכנית ,יהא אישורו של מהנדס העיר ,או מי מטעמו לנספח
הבינוי המוצע.
.5הוועדה דנה בהרחבה בקיר המסך המוצע .אל מול הטענות בדבר יופיו וייחודו
של הקיר וחשיבותו בחיבור בין החדש לישן ,כמו גם האפשרות לבצע עליו הקרנות,
עמדה לעיני הועדה הבעייתיות הנובעת מגבהו של הקיר ,מאי התאמתו לאופי הבינוי
הסובב ,הנמוך ברובו ואף לאופי הבינוי המוצע בבניין מרכז קדם עצמו ,ובעיקר
מהיותו גורם המסתיר את הנוף הנשקף מגגות הבניין .על כן מחליטה הועדה כי
מרכיב זה של הבינוי יוסר ,ובהפרש הגבהים שבין גגות המנה למפלס הארכיאולוגיה
והרחוב החיצוני הנמצאים בסמיכות לו ,יוצב מעקה תקני בגובה 1.5מ' בלבד.
מסמכי התכנית יתוקנו בהתאם.
.3יובהר במסמכי התכנית ,כי שטח הגג יהיה עם זיקת הנאה לציבור ,ותיקבע על
כך סטייה ניכרת בהוראות התכנית.
.6גבול הבינוי במערב התכנית ,יהיה במרחק של 4.11מ' לפחות בין גדרות המבנים
הקיימים ממערב לשטח התכנית המתוכנן וזאת במטרה לשמור על מרחק מקובל בין
הבניינים.
.11קו הבינוי בצד מזרח ,יצומצם כך שייוותר מרווח מספק ליצירת מדרכה רחבה
להולכי רגל מצד מזרח ,ברוחב של /מ' לפחות ,במטרה לאפשר מעבר ונגישות
טובים לפרויקט ,בתיאום עם לשכת התכנון.
.11דירוג הבינוי המוצע בהתאם להצעת המתכננים ,לכיוון מערב ודרום ,יבוצע
בתיאום עם לשכת התכנון.
.15יוספו בחזית המזרחית פתחים הן לשבירת מראה החומה האטומה המתקבל,
והן במטרה לפתוח מבטים בין הרחוב לבין מפלס הארכיאולוגיה .הנחיות לעניין זה,
תיקבענה כמחייבות ותירשם לגביהן סטייה ניכרת.
.18תנאי למתן היתר בנייה יהיה תאום עם מחלקת השימור ,עם רט"ג ועם רשות
העתיקות.
.1/תנאי להפקדת התכנית ,יהא חתימת רט"ג על מסמכי התכנית כמגישת התכנית.
11
.17השימושים יהיו שימושים התואמים את הוראות תמ"א 3בלבד .לא יותרו
שימושי מחקר ,שימושים מסחריים ומוסדיים .השימושים המותרים יעודכנו בכל
מסמכי התכנית ,ותיקבע לגביהם סטייה ניכרת.
.14תנאי להפקדת התכנית ,יהא אישור אגף תושי"ה בעיריית ירושלים לתכנית
ואישור יועץ התנועה של לשכת התכנון.
.15שטחי הבנייה יצומצמו בהתאם לאמור לעיל .נספח חישובי שטחים מפורט
וערוך עפ"י תקנות תכנון ובנייה התשנ"ב ,1665יעודכן ותעודכן גם טבלת השטחים
בהתאם .תיקבע למסגרת השטחים המותרים הבנייה סטייה ניכרת וכך גם למפלסי
הבינוי המקסימאליים האפשריים.
.13יוספו להוראות התכנית סעיף בדבר סטייה ניכרת לעניין קווי בניין ,מפלסי
הגגות ושטח הבנייה וכן לעניין קיומה של זיקת ההנאה לציבור.
.16לעת הפקדת התכנית ,יישלחו הודעות אישיות לבעלים של הבניינים בחלקות
המצרניות.
.51יצורפו למסמכי התכנית הדמיות של הפרויקט מנקודות תצפית חשובות ,ובכללן
מרחבת הכותל ,גם מסמכים אלה יצורפו למסמכי ההפקדה.
.51התכנית תעביר ככל האפשר את מי הנגר העילי אל שטח השצ"פ הסמוך.
.55מסמכי התכנית יתוקנו בתיאום עם לשכת התכנון".
.81הנה כי כן ,הוועדה המחוזית קבעה כי היא רואה חשיבות בחשיפת הממצאים הארכיאולוגיים
שהתגלו באתר לעיני הציבור וכי התכנית מאפשרת הקמת מרכז מבקרים בכניסה למכלול אתרי הגן
הלאומי ויש בה כדי לאפשר חוויית ביקור ראויה בגן הלאומי ובאתרים הארכיאולוגיים
וההיסטוריים הקיימים באזור ,וכי הבינוי המוצע בתכנית הוא ראוי ,מתאים לערכי הגן הלאומי
ונותן מענה הולם לשירותים הנדרשים לפיתוח התיירות בהווה ובעתיד .עוד עולה מהחלטת ההפקדה
כי הוועדה סברה כי הבינוי המוצע משתלב בבינוי הקיים בסביבת התכנית ומייצר אפשרות נאותה
להצגת הממצאים הארכיאולוגיים החשובים לציבור הרחב .על רקע קביעותיה אלו ,הורתה הוועדה
המחוזית להפקיד את התכנית ,בהתאם לתנאים שנקבעו בהמלצת הוועדה המקומית ובתנאים
נוספים שקבעה ,וביניהם תנאים שעניינם בצמצום הבינוי ודירוגו ,תיאום עם רט"ג ורשות העתיקות,
הצטרפות רט"ג כמגישת התכנית ,ועדכון השימושים המותרים בהתאמה לתמ"א .3
.81לאחר קבלת החלטה זו ,ובמהלך תיקון מסמכי התכנית לשם הפקדתם בהתאם להחלטה ,התברר כי
נדרש להוסיף שטח מצומצם לתכנית ,אשר יאפשר שימוש מסחרי ,עבור קפיטריה וחנות מזכרות.
בשל כך ,ביום 3.5.18הובאה התכנית לדיון פנימי במליאת הוועדה ,לצורך תיקון ההחלטה בדבר
הפקדת התכנית אשר אסרה על שימוש מסחרי בשטח התכנית (סעיף 17להחלטת ההפקדה).
11
במסגרת הדיון הפנימי ציינה מתכננת המחוז כי מדובר במרכז תיירותי ארכיאולוגי חיוני וחשוב
ביותר במבואת הכניסה הדרומית לגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,וכי קיום שימושים מסחריים
בסיסיים ,כגון קפיטריה וחנות מזכרות ,הוא חיוני לרווחת המבקרים במקום ולהצלחתו התיירותית
של האתר .בהמשך לדברים אלה ,ציין היועץ המשפטי של הוועדה המחוזית דאז ,כי בקשת מגישי
התכנית היתה להתיר שטח מסחרי גדול ,בהיקף של כ 1,711-מ"ר ,ואולם לאור המגבלות החלות על
הגן הלאומי ,היקף השטחים המסחריים הראוי ,בהתייחס למיקום ולצרכים ,הוא כ /11-מ"ר בלבד.
לאחר שמיעת העמדות השונות של חברי הוועדה וקיום דיון פנימי החליטה הוועדה (ברוב קולות) על
תיקון סעיף 17להחלטת ההפקדה ,כך שיתאפשר שימוש מסחרי בשטח מצומצם של /11מ"ר בלבד.
הוועדה חזרה בהחלטתה על חשיבות התכנית ,וציינה כי החלטתה מאזנת בין הצרכים התיירותיים
באתר ובין ערכי הגן הלאומי בו הוא נמצא .וכך לשון ההחלטה:
"הוחלט:
לאחר שמיעת הדברים וההתייחסויות השונות ,החליטה הוועדה ,כדלקמן:
.1הוועדה סבורה כי קיימת חשיבות רבה בהקמת המבנה ובחשיפת הממצאים
הארכיאולוגיים שהתגלו באתר ,לציבור .כן סבורה הוועדה כי התכנית מאפשרת
הקמת מרכז מבקרים ראוי ביותר בכניסה למכלול אתרי הגן הלאומי ,שיש בו כדי
לשפר באופן משמעותי את חוויית הביקור בגן הלאומי ובאתרים הארכיאולוגיים
וההיסטוריים החשובים הקיימים באזור.
.5בהתייחס לשאלת היקף הבינוי בכלל והיקף השטח המסחרי בפרט ,תבהיר
הועדה ,כי אופיו של הבינוי ,והשימושים בו חשוב שיהיו תואמים את ערכי הגן
הלאומי מחד וייתנו מענה הולם לשירותים הנדרשים לפיתוח התיירות באזור,
בהווה ובעתיד מאידך .הוועדה שוכנעה בהקשר זה ,כי יש להגביל את השימושים
המסחריים באתר ,וזאת הן לאור העובדה שאיכותו נובעת ,בין היתר ממיקומו בגן
הלאומי ,הן מתוקף העובדה שאין המדובר באתר מבודד הנדרש לספק את כל
השירותים התיירותיים באזור בעצמו והן לאור העובדה כי השימוש העיקרי והחשוב
במבנה אינו שטחי המסחר שבו ,אלא הצגת הממצאים הארכיאולוגיים החשובים
לציבור הרחב.
.8על כן מחליטה הוועדה כי יתוקן ס' 17בהחלטתה מיום ,53.15.5111כך
שיתאפשר שטח מסחרי מצומצם בהיקף מרבי של /11מ"ר בתחום התכנית .בכך,
סבורה הועדה כי יינתן מענה המאזן בין הצרכים התיירותיים באתר לבין ערכי הגן
הלאומי ,בו הוא נמצא .יתר ההנחיות בסעיף 17ושאר סעיפי ההחלטה ,יעמדו בעינם
ומסמכי התכנית יתוקנו בתיאום עם לשכת התכנון.
.4לעת הפקדת התכנית ,יישלחו הודעות אישיות לבעלים של הבניינים בחלקות
המצרניות".
.85התכנית הופקדה לעיון הציבור והוגשו לה חמש התנגדויות.
.88הוועדה המקומית לא קיימה דיון בהתנגדויות.
12
.8/ביום 8./.1/קיימה וועדת המשנה להתנגדויות דיון בהתנגדויות שהוגשו לתכנית .במסגרת זו נשמעו
בהרחבה טענותיהם של המתנגדים ,וכן עמדות נציג מהנדס העיר ,נציג רט"ג ונציג רשות העתיקות.
עוד נשמעו במסגרת הדיון התייחסות נציגי מגישי התכנית לטענות שהועלו בהתנגדויות ,ותשובות
המתנגדים להתייחסות זו .לאחר שמיעת הצדדים ,קיימה הוועדה דיון פנימי ,ובסופו קיבלה הוועדה
החלטה בדבר אישור התכנית ,בכפוף למספר שינויים ותנאים.
ב .החלטת ועדת המשנה להתנגדויות נושא העררים
.87החלטה זו של ועדת המשנה לעררים היא זו העומדת ביסוד חמשת העררים דנן ,אשר כל אחת
מקבוצת העוררים שבפנינו ,משיגה עליה מזווית שונה .חרף אורכה של החלטת ועדת המשנה
להתנגדויות ,ולמען שלמות התמונה ,נצטטה להלן במלואה:
"החלטה
לאחר שמיעת הצדדים ועיון במסמכי התכנית ,מחליטה הוועדה כדלקמן:
.1
לאחר שמיעת הצדדים ובחינת מסמכי התכנית ,הוועדה סבורה כי מדובר בתכנית
ראויה ,המאפשרת הקמת מרכז ארכיאולוגי ותיירותי חשוב ,לשם הסדרת והעשרת
חוויית הביקור בגן הלאומי סובב חומות ירושלים בכלל ,ובאתר החפירות
והממצאים הארכיאולוגיים שבתחום התכנית בפרט .הוועדה סבורה כי קיימת
חשיבות רבה בהקמת מרכז מבקרים בכניסה למכלול אתרי הגן הלאומי ,במיקום
המהווה מוקד מרכזי ,כדי לאפשר חוויית ביקור ראויה בגן הלאומי ,באתרים
הארכיאולוגיים וההיסטוריים החשובים הקיימים בו ,ובאתר הארכיאולוגי
שבתחום התכנית עצמה.
.5
הוועדה בחנה את השימושים המוצעים בתחום התכנית ומצאה כי ככלל ,מדובר
בשימושים ראויים ההולמים את המיקום המוצע ,בפתחת הגן הלאומי סובב חומות
ירושלים ,מעל לחפירות ולממצאים הארכיאולוגיים שהתגלו בתחום התכנית.
הוועדה השתכנעה כי האתר מהווה נקודת ציון אסטרטגית וחוליה חיונית ,במרחב
היסטורי ונופי חשוב ביותר בעיר ירושלים ,המאפשר מתן מענה הולם לקבוצות
ולמבקרים הרבים הצפויים באזור מדי שנה ,ולחיזוקה של העיר ירושלים כעיר
תיירותית.
.8
הוועדה בחנה את הבינוי המוצע בתכנית ומצאה כי ,בכפוף למפורט בהמשך החלטה
זו ,מדובר בבינוי ראוי ,התואם את עקרונות התכנון בגן הלאומי ובאגן החזותי של
העיר העתיקה ,והנותן מענה הולם לשירותים הנדרשים לפיתוח התיירות בהווה
ובעתיד .הוועדה שוכנעה כי הבינוי המוצע משתלב בבינוי הקיים בסביבת התכנית,
בטופוגרפיה ובנוף הגן הלאומי ,ומייצר אפשרות נאותה להצגת הממצאים
הארכיאולוגיים לציבור הרחב .נוכח האמור לעיל ,מצאה הוועדה כי התכנית הינה
תכנית ראויה ,והיא מחליטה לאשרה ,בכפוף למפורט בהחלטה זו.
./
הוועדה דוחה את הטענות בדבר היעדרו של תכנון כולל וכנגד אישורה של תכנית
נקודתית ,ללא ראייה כוללת .תכניות עמ ,44עמ 64ותמ"א 3מתוות עקרונות
תכנוניים לבינוי ולשימושים המתאימים באזור ,בראייה כוללת המתייחסת לערכי
ולמאפייני הגן הלאומי סובב חומות ירושלים ולאופיו התיירותי .בנוסף ,נערכה
בחינה כוללת של האזור במסגרת הכנת תכנית המורדות הדרומיים של העיר
העתיקה ,אשר לא קודמה בסופו של דבר ,במסגרתה נקבע ייעודו של השטח בייעוד
ציבורי .אף ההיבט התנועתי נשקל בראייה אזורית רחבה ,תוך בחינת כלל היבטי
התנועה הציבורית והפרטית במרחב זה ,במסגרת הכנתה של תכנית האב לעיר
העתיקה ,ובתכנית האב לתחבורה.
13
.7
בנוסף ,תכנית המתאר ,5111המשמשת כמדיניות התכנון של הוועדה ,קובעת את
עקרונות התכנון בעיר הקדומה ובאגן החזותי של העיר העתיקה ,בו ממוקם שטח
התכנית .הוועדה תציין בהקשר זה ,כי התכנית תואמת את הנחיות תכנית מתאר
,5111המאפשרת בסעיף /.5.5להוראותיה לאשר תכניות מפורטות המיועדות
לתיירות ולשימושים ציבוריים באזור ,אף טרם הכנת תכנית כוללת ,וזאת לאור
חשיבותן הרבה לפיתוח הציבורי והתיירותי של האזור .הוועדה סבורה כי התכנית
תתרום באופן משמעותי לחיזוק התיירות באזור ,לשמירה על הערכים
הארכיאולוגיים וההיסטוריים המצויים באזור ולהנגשתם לציבור הרחב.
.4
עוד תציין הוועדה ,כי כל התכניות המקודמות באזור נבחנות על ידי הוועדה
המחוזית בראייה כוללת ולאורן של התכניות האחרות המקודמות באזור .מפאת
חשיבותו הגדולה של האזור ,התכניות בו נדונות במליאת הוועדה המחוזית ,בהרכב
רחב הכולל את נציגי העירייה וגופים ציבוריים שונים כגון רט"ג ורשות העתיקות.
בהתאם לכך ,כל התכניות הנקודתיות באזור מקודמות מתוך ראייה כוללת של
האזור כולו ,והוועדה סבורה כי בכך לא נפל פגם.
.5
הוועדה סבורה כי אחת ממטרותיה העיקריות של התכנית הינה להנגיש ולקרב את
הארכיאולוגיה ואת הגן הלאומי לקהל הרחב .הוועדה השתכנעה מהנתונים שהוצגו
בפניה כי צפויה להגיע למקום כמות גדולה ביותר של תיירים וקבוצות מבקרים ,וכי
השימושים המוצעים בתכנית ,הכוללים ,בין השאר ,חללי הדרכה ואודיטוריום,
מיצגים ותצוגות ,דרושים לשם הנצחת הערכים ההיסטוריים ,הארכיאולוגיים,
והנופיים הקיימים בגן הלאומי והנגשתם לציבור.
.3
הוועדה השתכנעה כי השימושים המוצעים בתכנית תואמים את הגדרת גן לאומי
לפי תמ"א 4וכי המבנה המוצע בתכנית דרוש במישרין לשימושים המותרים בגן
לאומי ,וזאת בהתייחס לאופיו של המקום כמרכז מבקרים המשמש כמרכז להנצחת
המורשת והצגת הערכים ההיסטוריים והארכיאולוגיים שהתגלו באזור תוך שימוש
באמצעים מגוונים ,כנקודת תצפית נופית ,וכנקודת מוצא לסיורי מורשת
וארכיאולוגיה בשטח הגן הלאומי כולו .יצוין כי התכנית ממוקמת בצומת מרכזי ,על
דרך הגישה מהעיר העתיקה לעיר דוד ולסילוואן ,ומהווה שער כניסה ודרך גישה
לתחבורה הציבורית לאגן העיר העתיקה .בנוסף ,מדובר באתר ארכיאולוגי ממדרגה
ראשונה ,המהווה חוליה משמעותית ברצף בין האתרים הארכיאולוגיים באזור
ובינם לבין המרחב הסובב.
.6
הוועדה תדגיש ,בהקשר זה של השימושים בבניין ,כי יתאפשרו בבניין השימושים
התיירותיים והציבוריים ,התואמים את שימושי הגן הלאומי ,כפי שהם מופיעים
בתכנית המופקדת בלבד .יובהר בס' ( 4.5ו) להוראת התכנית ,כי לא יותר כל שימוש
בתחום התכנית ,מעבר לשימושים המפורטים בהוראותיה ,שהינם כאמור שימושים
ציבוריים ,וכי סטייה מהוראה זו ,תהווה סטייה ניכרת .כן יצוין בהוראות התכנית,
כי השטח המסחרי שבתכנית ,ישמש לחנות מזכרות ו4או קפיטריה ,ולא לשימושים
מסחריים אחרים ,וכי שטחו לא יעלה על /11מ' .גם סטייה מהוראה זו ,תהווה
סטייה ניכרת .יצוין כי החלטה זו מתייחסת ,בין היתר ,לחששם של המתנגדים כי
ייעשה שימוש פרטי ומוסדי בבניין .הוועדה סבורה כי הוראות התכנית בנושא
השימושים ,ההבהרות שניתנו בהחלטה זו ,ותוספת ההוראות בדבר סטייה ניכרת,
מספקות ומבטיחות כי השימוש בבניין יהיה ציבורי וישרת את הציבור הרחב.
.11למרות האמור ,הוועדה ,לאחר שבחנה את הפרוגרמה המוצעת ואת השטחים
המבוקשים עבור השימושים השונים ,השתכנעה כי ניתן לצמצם את היקפי הבינוי
ואת שטחי הפרוגרמה .הוועדה קיבלה הסברים מפורטים באשר לצרכים
הפרוגרמטיים העולים ממספר המבקרים הקיים והצפוי וכן באשר לתנאי השטח
והאילוצים התכנוניים במקום ושוכנעה כי אכן נדרש היקף בינוי משמעותי לצרכים
אלה .יחד עם זאת ,סבורה הוועדה כי ערכיותו הגבוהה של השטח דורשת זהירות
רבה בקביעת היקפי הבינוי .הוועדה סבורה כי היקף הבינוי בתכנית צריך לשקף
איזון ראוי בין הרצון לתת מענה לצרכים התיירותיים והארכיאולוגיים ,בין הרצון
לייצר בינוי המכסה את שטח החפירות והממצאים הארכיאולוגיים ,הכולל מעברים
ושטחים ציבוריים והמתחשב בתנאים הטופוגרפיים הייחודיים ,ובין הרצון לייצר
מופע בינוי ההולם את מיקומו הייחודי של האתר בשטח הגן הלאומי סובב חומות
ירושלים .הוועדה תבהיר כי על אף שהשימושים המבוקשים הם שימושים חשובים
14
המותרים על פי תמ"א ,3הרי שמדובר בשטח בעל ערכיות גבוהה מאין כמותה,
מהחשובים בעיר ובארץ כולה .האתר מצוי באגן הנצפות של העיר העתיקה
ולמרגלות חומות העיר העתיקה ,וממוקם בגן בעל מאפיינים מקומיים ייחודיים.
.11הוועדה שקלה את מכלול השיקולים האמורים ,והינה סבורה כי ראוי ,באמצעות
מאמץ תכנוני נוסף ,לצמצם את מסת הבינוי ולחזק את מאפייני הבניין הציבוריים,
במטרה לייצר שילוב ראוי יותר של הבינוי במרחב הסובב.
.15בהמשך לאמור ,יודגש כי שטח התכנית ממוקם למרגלות חומת העיר העתיקה
ונצפה מאזורים רבים בעיר .הוועדה רואה חשיבות רבה ביצירת מופע בינוי שאינו
מאפיל על החומה ואינו מסתיר אותה .בהתאם לכך ,ועל אף שהבינוי מעל הכביש
שמדרום לחומה הנו בגובה קומה אחת בלבד ,סבורה הוועדה כי חשיבותה הרבה של
נצפות החומה מצדיקה צמצום נוסף בגובה הבינוי ,כך שהוא לא יעלה על גובה בסיס
החומה ורחוב העופל .על כן קובעת הוועדה כי גובה הבניין הסופי ,יונמך בקומה
אחת ,ויהיה במפלס .+517.71
.18הוועדה קובעת כי הנמכת הבינוי תיעשה באמצעות ביטול הקומה הרביעית,
שבמפלס ,+515ששטחה כ 1,/11 -מ"ר ,ושילוב חללי הדרכה ושירותי התיירות
המוצעים בה ,בחללים אחרים בבניין ,בתיאום עם לשכת התכנון .הקומה החמישית
במתכונתה המופקדת ,שהיקפה כמחצית משטח זה ,תמוקם במפלס ,+515במקום
הקומה שבוטלה.
.1/מעל מפלס ,+517.7יותר בינוי מצומצם ,מינימאלי בשטחו ,עבור כניסה לבניין
בלבד .הוועדה סבורה כי באופן זה ,יתקבל בינוי נמוך יותר ,שאינו מסתיר את
החומה ,התואם את עיקרון אי הבנייה בתחום הרצועה שאינה בנויה סביב החומות,
שנקבע בתכנית העיר העתיקה וסביבותיה ,עמ ,64ובתכנית המתאר .5111מכל
מקום ,כפי שיפורט להלן ולמען הסר ספק ,יובהר בהוראות התכנית כי היא משנה
את הוראות תכנית עמ 64בנוגע לכל הנושאים הקבועים בה .גג הבניין ישמש ככיכר
ציבורית הצופה אל הנוף שמדרום לשטח התכנית ,מדרום לרחוב העופל ולחומת
העיר העתיקה ,כפי שיפורט בהמשך .תיקון התכנית בהתאם לאמור לעיל יבוצע
בתיאום עם לשכת התכנון.
.17בנוסף לאמור ,יודגש כי הגן הלאומי סובב חומות ירושלים הנו בעל אופי ייחודי
במובן זה שהוא כולל בתוכו מרקמי מגורים והאתר ממוקם בסביבה שחלקה בנוי.
ייאמר כי מבנים ציבוריים ותיירותיים ,שונים באופן מובנה מהבנייה למגורים
ומובדלים ממנה ,וכך גם במקרה זה ,הן לאור העובדה שמדובר באתר גדול ,הן לאור
העובדה שהשטח הארכיאולוגי מכתיב במידה רבה את היקף הבניין והן לאור
העובדה שמדובר במבנה ציבורי ותיירותי .יחד עם זאת ,הוועדה סבורה כי ניתן,
באמצעות צמצום נוסף ,לתפור את הבינוי באופן מדויק יותר למידותיו של המרקם
הסובב ,לשפר את שילובו בסביבה הנופית והבנויה ואף לצמצם את הפגיעה בבניינים
הסמוכים.
.14לאור האמור לעיל ,הוועדה בחנה את האפשרות לערוך צמצום נוסף בהיקף הבינוי,
באמצעות הקטנת תכסית הבניין ,זאת בנוסף להנמכת הבינוי וביטול הקומה
שבמפלס .3יודגש כי הקומה התחתונה בבניין ,הנה קומה ארכיאולוגית ועל כן לא
ניתן לצמצם את שטחה וכי אף צמצום שטחן של הקומות שמעליה ,אפשרי במידה
מוגבלת בלבד ,זאת לאור השטחים הנדרשים לשימושי הפרוגרמה ,לאור המעבר
הציבורי שבמרכז הבניין ,המרווח את הבינוי ומאפשר חדירת אור טבעי למפלסי
הבניין הנמוכים ,ולאור ביטול השטחים הנובע מההחלטה להנמיך את הבינוי בקומה
אחת .מעבר לכך ,הוועדה תזכיר כי תכסית הבינוי כבר צומצמה בהחלטתה
הקודמת ,בעת הדיון בהפקדת התכנית ,בה נקבע הצורך בהרחבת המדרכה
הציבורית בחלקה המזרחי של התכנית ,ובהרחקת הבינוי מהבינוי הקיים ממערבה
לה.
.15לאחר שבחנה הוועדה את הנושא ,קובעת הוועדה כי ניתן לייצר נסיגה נוספת בבינוי,
בהיקף מוגבל ,בחלק הדרום-מזרחי של הבניין .הוועדה קובעת כי הבינוי בחלק זה
יוסג מגבול המגרש הדרומי וידורג לכיוון הבינוי הקיים מדרום לשטח התכנית ,שהנו
בינוי נמוך יחסית .הוועדה סבורה כי צמצום הבינוי באופן זה ,ישפר את מופע הבינוי
הנצפה מדרום לשטח התכנית ואת שילוב הבינוי במרקם הקיים .הוועדה תציין כי
15
פירוק מסת הבינוי ,אשר הוצע ע"י המתנגדים ,מקבל ביטוי חלקי באמצעות המעבר
המרכזי שבמרכז הבניין וכי פירוק למסות קטנות יותר אינו אפשרי בשל הצורך
בקירוי העתיקות .מסמכי התכנית יתוקנו כך שישקפו את השינויים האמורים,
ושטחי הבנייה יצומצמו בהתאם ,בתיאום עם לשכת התכנון.
.13הוועדה תציין ,כי הנמכת הבינוי וצמצום הבינוי בחלק הדרום-מזרחי של התכנית,
מצמצמים ומשפרים באופן ניכר את מופע הבינוי ,משפרים את שילובו של הבניין
בנוף הקיים ומצמצמים את השפעתו על הבניינים הסמוכים .בכך סבורה הוועדה ,כי
ניתן מענה חלקי לטענות המתנגדים בדבר צמצום היקף הבינוי והשתלבותו במרקם
הסובב .הוועדה סבורה כי מדובר בצמצום משמעותי ביותר בשטח הנדרש לשימושי
הפרוגרמה ,וכי היקף הבינוי הנותר הינו גדול דיו על מנת לאפשר את השימושים
הציבוריים החשובים המוצעים בתכנית ,לאחר ביצוע ההתאמות הנדרשות .הוועדה
תבקש להבהיר כי לאור צמצום היקף הבינוי ,הנובע מהחלטתה בדבר ביטול הקומה
הרביעית ויצירת הנסיגה בחלק הדרום-מזרחי של הבניין ,יצומצמו באופן יחסי
שטחי השימושים השונים המוצעים בתכנית ,לרבות המשרדים ואזורי השירות,
המהווים שימושים נלווים .צמצום שטחי השימושים הנלווים יבוצע בתיאום עם
לשכת התכנון ,תוך הבטחת היותם שימוש נלווה לשימושים העיקריים המוצעים
בתכנית.
.16בהמשך לאמור ,הוועדה קובעת ,כי גג הבניין ,לאחר שיונמך ,ישמש ככיכר ציבורית
הצופה אל הנוף שמדרום לשטח התכנית ,בהמשך לרחוב העופל .כן קובעת הוועדה
כי מעבר המדרגות שבמרכזה של התכנית ,יהיה פתוח לציבור אף הוא ,כפי שיפורט
להלן.
.51הוועדה תדגיש ,בהקשר זה ,כי הכרזת אונס"קו על העיר העתיקה כאתר מורשת
עולמי ,אינה מתייחסת לשטח שמחוץ לחומות העיר העתיקה ,ותבהיר כי הסוגיה
העומדת בפ ני הוועדה ,הינה סוגיה תכנונית במהותה ,בשאלת השילוב המידתי
והראוי של הבינוי במרחב הייחודי הסובב ,זאת הן בהתייחס למרקם הבנוי מסביב
לשטח התכנית והן בהתייחס לנופה הנשקף של העיר העתיקה וחומותיה מצפון
לשטח התכנית .הוועדה סבורה כי החלטתה יוצרת בינוי ראוי ומידתי ,הנותן מענה
לצרכים תוך השתלבות במרחב הסובב הייחודי.
.51באשר לטענת עו"ד קייס נאסר ,כי בהתאם לס' 66לחוק ,נדרשת התייעצות עם שר
החינוך ושר הדתות בעניינה של התכנית ,יצוין כי בענייננו לא נדרשת התייעצות עם
שר הדתות .יחד עם זאת ,הוועדה קובעת כי החלטה זו ומסמכי התכנית יועברו
להתייחסות שר החינוך .התייחסות שר החינוך תועבר לוועדה בתוך /7ימים מהפצת
החלטה זו .ככל שלא תועבר התייחסות בתוך הזמן האמור ,או ככל שתועבר
התייחסות לפיה אין מניעה באישור התכנית ,תאושר התכנית ללא דיון נוסף.
.55עו"ד סאמי ארשיד תושבי האזור ומתנגדים אחרים ,טענו בדבר המחסור בשטחים
ציבוריים באזור וכי ראוי היה לשלב שימושים ציבוריים לצרכי השכונה במתחם.
נטען כי מדובר בשטח ציבורי אחרון באזור ,שאינו מנוצל לטובת התושבים ,כי אין
בתכנית משום תועלת לשכונה וכי ראוי היה לייעד את הקרקע הציבורית לטובת
האוכלוסייה המקומית .הוועדה ערה לצרכים הציבוריים של תושבי האזור ,אולם
היא סבורה כי בטענות אלה אין ממש.
.58ראשית ,תבהיר הוועדה כי התכנית מציעה מענה בהיקף לא מבוטל לצרכים
ציבוריים מקומיים וכן שיפורים ניכרים לטובת הציבור ותושבי השכונה .התכנית
מסדירה את מערך הגישה והחנייה באזור ומתווה מרחב ציבורי ראוי ומשופר ,בכלל
זה יצירת המדרכה בחלקו המזרחי של המתחם ,כיכר ציבורית גדולה על גג המבנה
ומעבר ציבורי בין רחוב העופל לרחוב מעלה דוד .עוד מסדירה התכנית כיכר וצומת,
המאפשרים שיפור בטיחותי ניכר של התנועה באזור ,וכן חניון ציבורי שאפשר
שישמש ,בין היתר ,גם את תושבי השכונה.
.5/שנית ,ייאמר כי מערך שירותי הציבור העירוני מורכב ,באופן מובנה ,מצרכים
מקומיים ,אזוריים עירוניים וארציים ,זאת בהתחשב בנתונים רבים ,בהם הצרכים
השונים ומיקומו של האתר .יצוין כי במקרה זה ,מדובר באתר שחשיבותו נודדת אל
מעבר לרמה המקומית ואפילו העירונית ,הן לאור היותו אתר ארכיאולוגי ממדרגה
ראשונה והן לאור היותו אתר העתיד לתת מענה לצרכים התיירותיים של הגן
16
הלאומי כולו .על כן ,ועל אף שהתכנית מציעה שיפורים נרחבים העתידים לשרת גם
את תושבי השכונה ,הוועדה מאשרת את השימושים שנקבעו ומציינת כי היקפו של
השטח עבור שימושים אלה כבר צומצם באופן ניכר בהחלטה זו.
.57הוועדה סבורה ,כי מענה נוסף לשימושים ציבוריים ,שכונתיים במהותם ,מעבר
לאלה שנקבעו בתכנית ,אינו מתאפשר בתחום התכנית ,בין היתר לאור דרישתם של
התושבים עצמם לצמצם ככל הניתן את היקף הבינוי שבו וכי מענה לצרכים
ציבוריים אחרים ,יינתן במסגרות אחרות ,בהן תכניות לשכונות המגורים באזור
ושילוב שימושים ציבוריים בבניינים בודדים .עוד יוער ,כי השימושים הציבוריים
המוצעים בתכנית תואמים את הגדרת הגן הלאומי ,וכי הגדרה זו אינה מאפשרת
הוספת שימושים לצרכי תושבי השכונה הסמוכה.
.54שלישית ,יצוין כי ביסוס ירושלים כעיר תיירות וחיזוק מעמדה כעיר בעלת איתנות
כלכלית ,הנו צורך ציבורי עירוני ראשון במעלה ,המייצג ,בין היתר ,גם את צרכיהם
של תושבי האזור עצמם וכי השימושים שאושרו ,גם אם אינם משרתים ישירות את
הצרכים המקומיים המיידים ,ראויים גם בהיבט זה.
.55בהמשך לאמור ,הוועדה סבורה כי יש להדגיש את תרומתה של התכנית למרחב
הציבורי ובהתאם לכך קובעת כי ישולבו בתכנית ההוראות הנוגעות למעמדם
הציבורי של השטחים הפתוחים שבתחום התכנית ,כדלהלן .ייקבע כי גג המבנה,
יהיה פתוח כולו לציבור הרחב ,וזאת למעט מבנה הכניסה למתחם ,שיבנה כאמור
בשטח מצומצם .הוועדה קובעת כי תיקבע בשטח הגג זיקת הנאה לציבור .כן תיקבע
זיקת הנאה לציבור לכל אורכו של מעבר המדרגות שבמרכז הבניין .יובהר ,בהקשר
זה ,כי מבנה הכניסה המצומצם ימוקם במיקום אשר לא יגביל את מעבר הציבור בגג
המבנה ובמעבר המדרגות .מסמכי התכנית יעודכנו ותוספנה הוראות בנושא זה
בהוראות התכנית ,בתיאום עם לשכת התכנון .כן ייקבע בהוראות התכנית ,כי
סטייה מהוראות אלה ,תהווה סטייה ניכרת.
.53הועלו טענות רבות בנושא השמירה על הממצאים הארכיאולוגיים בשטח האתר.
נטען כי אין לקרות את העתיקות ואין לבנות מעליהן ,כי הקירוי ,מרכיבי הביסוס
של המבנה והחניון שבתחום התכנית ,יפגעו בממצאים וכי אין לאשר את התכנית
טרם סיום החפירות והכנתה של תכנית שימור מפורטת .כן נטען כי רשות העתיקות
אינה גוף אובייקטיבי וכי אינה מוסמכת להחליט בנוגע לשימור הממצאים.
.56ראשית ,דוחה הוועדה את הטענה כי מעורבותה של רשות העתיקות בתכנון ,מונעת
ממנה להביע עמדה אובייקטיבית ביחס לתכנית .הוועדה תבהיר בעניין זה ,כי הגורם
המוסמך לטיפול בממצאים הארכיאולוגיים במדינה ,הינו רשות העתיקות ,שהינה
הגוף הממלכתי והמקצועי המוסמך לעניין זה .שנית ,יצוין שהוראות התכנית
הנוגעות לעניין השמירה על העתיקות ,משמעותיות ביותר ומחמירות מאוד ,וזאת
יחסית לתכניות אחרות מסוג זה .הוועדה שוכנעה כי רשות העתיקות בחנה את
התכנית ואת פרטיה באופן מעמיק ומקצועי ,וכי התכנית נותנת מענה ראוי ומלא
לצרכי שימור העתיקות מהתקופות השונות ולחשיפתן לציבור.
.81הוועדה דוחה את הטענות בדבר שיקול דעתה של רשות העתיקות בנוגע לניהול
החפירות ולקבלת ההחלטות בדבר שימור הממצאים .יובהר כי ההחלטות בנושאים
אלה מתבססות על תיק התיעוד המפרט את הממצאים שהתגלו ,וקובע את מידת
חשיבותם בראייה מקצועית ולא אידיאולוגית .הוועדה תציין כי קיימות דוגמאות
רבות לשימור מוקפד וערכי של ממצאים מתקופות מוסלמיות ואחרות ,המפריכות
טענה זו ,כך בשימור הארמונות האומאיים מדרום להר הבית ובמרכז דוידסון,
בשימור הרחוב הרומי בבית הליבה ועוד .בנוסף יודגש ,שגם הוראות התכנית
מבהירות כי יש לתת ייצוג הולם של כל השכבות והממצאים הארכיאולוגים בתחומי
המבנה ,והוועדה סבורה כי הוראות התכנית בעניין זה הינן מספקות.
.81עוד דוחה הוועדה את הטענה כי החפירות שבוצעו באתר ,נעשו תוך פגיעה בשרידים
ובממצאים מוסלמים .ראשית ,יצוין כי טענות אלה אינן נוגעות לתכנית ,שכן
החפירות באתר לא בוצעו מכוחה של התכנית .בנוסף ,הטענה בנוגע לפגיעה
בשרידים כאלה ואחרים נטענה בעלמא ,מבלי שניתנה לה תמיכה או הוכחה כלשהי.
מעבר לכך ,כפי שנמסר על ידי נציג רשות העתיקות בדיון ,רשות העתיקות החליטה
כבר בתחילת החפירות כי במבנה יינתן ייצוג הולם לכל אחת מהתקופות שנחשפו
17
באתר ,וכאמור לעיל ,הוראה ברוח זו נקבעה בסעיף (4.4.15י) להוראות התכנית.
לאור זאת ,הוועדה דוחה את הטענה האמורה.
.85באשר לטענה כי לא מולאה החלטת ההפקדה שבתכנית מכיוון שלא צורפה למסמכי
התכנית תכנית שימור מפורטת ,יובהר כי החלטת ההפקדה מיום ,18.5.15התייחסה
לחובת השלמת תיק התיעוד שנערך לתכנית ,אשר הושלם באופן מלא וצורף כנספח
נלווה לתכנית בעת הפקדתה .עוד יצוין כי בהתאם לתיאום שנערך עם רשות
העתיקות ,בהתאם להחלטת ההפקדה ,נקבע בהוראות התכנית כי לאחר סיום
החפירות תוכן תכנית שימור מפורטת לאתר ,כתנאי מוקדם להיתר ובתיאום עם
רשות העתיקות ,וכי לאורה של תכנית השימור תוכן תכנית הבנייה המפורטת
לבניין ,כולל מערכת היסודות שלו ומערך התשתיות הקשורות בבניין.
.88בהקשר זה נמסר על ידי נציג רשות העתיקות כי תכנית השימור שתוכן צפויה להיות
בהיקף מפורט ונרחב ביותר ,אך ניתן יהיה להכין אותה רק לאחר השלמת החפירות.
עוד צוין בהקשר זה על ידי נציג רשות העתיקות כי סוגיית העמדת העמודים בבניין
תוסדר אף היא במסגרת תכנית השימור ,וכי הכלל שקבעה רשות העתיקות בעניין
זה הינו שמידת הפגיעה של מערכת היסודות בממצאים לא תעלה על .8%הוועדה
סבורה כי יש לקבל בהקשר זה את עמדת רשות העתיקות ,שהינה הגורם המקצועי
המוסמך לטיפול בעתיקות ,ובהתאם לכך קובעת כי תכנית השימור המפורטת תערך,
בתיאום עם רשות העתיקות ובהתאם להנחיותיה ,לאחר השלמת החפירות וטרם
קבלת היתר הבנייה.
.8/הוועדה בחנה את הטענה כי היה ראוי להותיר את מפלס העתיקות בלא כל בינוי
מעליו וכן את הטענות בדבר הפגיעה בממצאים באמצעות הבינוי המוצע ,אולם
מצאה כי בנסיבות העניין ,השילוב בין קיומו של מפלס העתיקות לבין הבינוי המוצע
בתכנית הוא שילוב ראוי ואפשרי.
.87הוועדה השתכנעה כי שילוב העתיקות בבינוי ,מאפשר מתן מענה הן להיבטי שימור
הארכיאולוגיה וחשיפתה לציבור והן לצרכים הפרוגרמתיים עליהם עמדה הוועדה.
יוזכר כי עמדת רשות העתיקות הינה שאין כל מניעה בקיום בינוי מעל מפלס
העתיקות ושקיימים אף יתרונות בשילוב העתיקות בבינוי המוצע במגרש .נוכח
המפורט לעיל ,מחליטה הוועדה לדחות את הטענות בעניין זה .הוועדה תבהיר כי
היא שוכנעה בעניין זה משמיעת המומחים ומהדוגמאות הרבות שהוצגו בפניה בארץ
ובעולם בדבר היתרונות הטמונים בשילוב כאמור ,וכן תשוב הוועדה ותבהיר כי
רשות העתיקות הנה הגוף המקצועי המוסמך בהקשר זה.
.84הוועדה מקבלת את טענות המתנגדים בדבר החשש מהפגיעה העלולה להיגרם
לעתיקות בשל עשן ופיח בתוך תחומי החניון .הוועדה תבהיר כי הקמת החניון
וגודלו תלויים בממצאים שיתגלו ,וכי הוראות מפורטות בעניין זה ייקבעו בתכנית
השימור שתוכן טרם קבלת היתר הבנייה .יחד עם זאת ,הוועדה סבורה כי גם אם
החניון יוקם במלואו ,לא צפויה להיגרם פגיעה משמעותית לעתיקות ,וזאת בתנאי
שמדובר בחניון אוטומטי וחסכוני בשטח ,הפועל באופן עצמאי ,בעת היותו של מנוע
המכוניות דומם .לאור האמור ,יובהר כי הוועדה רואה חשיבות רבה בהתרת הקמתו
של חניון אוטומטי בלבד בשטח המגרש .בהתאם לכך ,הוועדה קובעת כי הוראות
בנושא זה ,יוטמעו בהוראות התכנית ,בתיאום עם לשכת התכנון .כן קובעת הוועדה
כי ייקבע בהוראות התכנית שסטייה מהוראה זו ,תהווה סטייה ניכרת.
.85עוד יובהר בהוראות התכנית ,כי הגדלה של מספר מקומות החניה והגדלה של שטח
החניון ,תותר רק בכפוף להמרה של שטחי בנייה שאושרו בבניין ולא באמצעות
תוספת שטחי בנייה .ייקבע בהוראות התכנית כי סטייה מהוראה זו ,תהיה סטייה
ניכרת.
.83הוועדה דוחה את הטענה כי התכנית תגרום להגדלת נפחי התנועה באזור .הוועדה
סבורה כי הבינוי המוצע בתכנית אינו צפוי לגרום לתוספת משמעותית בנפח התנועה
באזור .בנוסף ,התכנית קובעת מספר אמצעים להסדרת התנועה ולהקלה על עומס
התנועה ,בהם הסדרה סטטוטורית של כביש הגישה למתחם ,יצירת מעגל תנועה
בצומת רחוב מעלה דוד והעופל ומפרצים להורדת נוסעים וחניית אוטובוסים ,וזאת
בנוסף לחניון המוצע ,העתיד לשמש את המבקרים באתר ואת תושבי האזור כאחד.
18
.86הוועדה תציין כי מדובר באזור מבוקש מבחינה תיירותית ,בו נדרשת יד מכוונת
ומסדירה ,על מנת לאפשר בו תנועה ברמת שירות סבירה .הוועדה תבהיר כי אף על
פי שהתכנית מציעה שיפורים בעניין זה ואף תוספת משמעותית של מקומות חנייה,
בכל מקרה יידרש צמצום של תנועת כלי הרכב הפרטיים באזור .בהקשר זה יצוין כי
ככל שהתכנית תייצר תוספת לנפח התנועה ,הרי שיהיה מדובר בתוספת של תנועת
אוטובוסים ,וכי תוספת זו משקפת את מגמת התכנון העירוני ,שהינה יצירת מערך
תנועה ציבורי ,ולא פרטי ,באזור.
./1עוד יצוין כי תוספת התיירים העולה מהמבנה עצמו ,אינה משמעותית מבחינה
תחבורתית וכי הסדרי תנועה המאפשרים ניהול מיטבי של התנועה באזור ,ממילא
יקבעו בשלב מתן ההיתרים ולא במסגרתה של התכנית.
./1הוועדה דוחה את הטענה שהתכנון בוצע במסגרת המדיניות התכנונית שנקבעה
בתכנית המתאר , 2222שאינה תכנית סטטוטורית ,שכן המדובר בתכנית שלא
אושרה .לאחר בחינת טענות אלו סבורה הוועדה כי לא נפל כל פגם בעובדה
שהתכנית קודמה לאורה של מדיניות התכנון העירונית ,שאינה סטטוטורית.
ראשית ,תבהיר הוועדה כי אין כל פגם בקביעת מדיניות תכנון הכוללת עקרונות
תכנוניים לפיהם נבחנות תכניות מפורטות .הכרעה בתכניות מפורטות על בסיס
מדיניות שאינה סטטוטורית אושרה על ידי בתי המשפט לא פעם וקיימים בה
יתרונות רבים .יובהר בעניין זה כי על אף שהתכנית לא הופקדה ולא הוגשו לה
התנגדויות ,קבעה הוועדה כי היא תשמש כמדיניות התכנון העירונית וכי תכניות
נקודתיות בעיר יקודמו לאורה.
./5בענייננו נמצא כי אישור סטטוטורי של מדיניות התכנון העירונית שהינה תכנית
המתאר ,5111עלול להימשך שנים ארוכות וצרכי התכנון הדוחקים אינם מאפשרים
להמתין תקופה כה ארוכה .על כן מצאה הוועדה לנכון לקדם את התכנית ,לאורה
מדיניות התכנון ,ואף בכך סבורה הוועדה כי לא נפל כל פגם .הוועדה תוסיף ,כי
בניגוד לטענות שהועלו בעניין זה ,הציבור יכול להשמיע את טענותיו ביחס למדיניות
התכנון ,וזאת גם כאשר היא אינה סטטוטורית ,וזאת במסגרת הליך ההתנגדויות
לתכניות המפורטות המקודמות ,כפי שנעשה גם במקרה זה .על כן דוחה הוועדה גם
את הטענות בעניין זה.
./8הוועדה דוחה את הטענות שהועלו ע"י עו"ד סאמי ארשיד ,קייס נאסר ואחרים,
בסוגיית הריבונות וסמכות הוועדה לדון בתכניות באזור ,בהן הטענה כי ראוי היה
לשתף גופים שונים כגון הווקף והמועצה האיסלאמית בהכנת התכנית .טענות אלה
נדונו לא אחת ע"י מוסדות התכנון ועל ידי בתי המשפט ,ונקבע בפסיקה כי חוקי
מדינת ישראל ,ובכלל זאת חוק התכנון והבנייה ,חלים במזרח ירושלים .בהתאם
לכך ,התכנית עוסקת בשטח המצוי בתחום מדינת ישראל ,עליו חלים חוקי המדינה
וחוק התכנון והבניה ,ובהתאם לכך לוועדה המחוזית נתונה הסמכות לאשר תכניות
במזרח ירושלים .על כן ,נדחית טענה זו.
.//באשר לטענות בנוגע למגישי התכנית ,יובהר כי מגישות התכנית הינן רט"ג ועמותת
אלע"ד .הוועדה תציין כי רט"ג הינה גוף ציבורי ,המוסמך להגיש תכניות בגנים
לאומיים ,בהתאם להוראות חוק שמורות טבע וגנים לאומיים .לאור זאת ,רט"ג
מוסמכת להגיש את התכנית ללא קשר לשאלת הזכויות הקנייניות בשטח התכנית.
באשר לטענה כי התכנית לא תואמה עם הווקף ,הוועדה תבהיר ,כי הגורמים
המוסמכים לתכנן תכניות במדינת ישראל בכלל ,ובאזור התכנית בפרט ,הינם
מוסדות התכנון כפי שנקבעו בחוק הישראלי ,ולא הווקף .באשר לטענה כי יש
לאפשר לגורמים ציבוריים להביע עמדתם בנוגע לתכנית ,מבהירה הוועדה כי טענות
הגורמים הציבוריים אשר הגישו התנגדות לתכנית ,נשמעו על ידי הוועדה במסגרת
ההתנגדויות בלב פתוח ובנפש חפצה.
./7הוועדה דוחה את הטענה כי מדובר בתכנית פוליטית המונעת משיקולים
אידיאולוגיים .התכנית הינה תכנית ציבורית ,שמטרתה הקמת מרכז מבקרים בגן
הלאומי ותצוגת ממצאים ארכיאולוגיים לציבור הרחב .הבינוי המוצע בתכנית ראוי,
תואם את עקרונות התכנון בגן הלאומי ובאגן החזותי של העיר העתיקה ,וכולל
שימושים ראויים ההולמים את מיקומו בפתחת הגן הלאומי סובב חומות ירושלים
ומעל לחפירות הארכיאולוגיות שהתגלו .התכנית מייצרת ,בין היתר ,מרחב ציבורי
19
איכותי לטובת תושבי העיר כולה ותושבי המקום עצמם .על כן דוחה הוועדה טענה
זו.
./4כן דוחה הוועדה את הטענה כי ההודעה לעיתונות בדבר החלטת הוועדה המחוזית
להפקיד את התכנית ,מעידה על כך שהוועדה החליטה כבר בשלב ההפקדה על
אישור התכנית ועל כך שההתנגדויות לא נשמעו בלב פתוח ובנפש חפצה .הוועדה
תציין כי בנוגע לתכניות רבות הנדונות במליאת הוועדה ,ואשר הוועדה מחליטה
להפקידן ,מתפרסמות הודעות בעיתונות .הוועדה דוחה את הטענה לפיה עצם פרסום
הודעה בעיתונות בדבר החלטה על הפקדתה של תכנית מצביע על כך שהוועדה
המחוזית כבר הביעה דעתה כי בכוונתה לאשר את התכנית ועל כן אין לאפשר את
המשך הדיון בה בפני הוועדה .העובדה שמליאת הוועדה המחוזית החליטה להפקיד
את התכנית ,והדבר פורסם בעיתונות ,אינה פוגעת ביכולתה של ועדת המשנה
להתנגדויות לבחון את טענות הצדדים בלב פתוח ובנפש חפצה ,כפי שאף עשתה
במקרה זה.
./5בהמשך לאמור יובהר כי בהתאם להוראות החוק ,שלב שמיעת טענות הציבור ביחס
לתכנית הוא שלב ההתנגדויות ,אשר מתקיים רק אם מוסד התכנון קיבל החלטה
להפקיד תכנית .על כן ,המצב בו ועדה שומעת טענות ביחס לתכנון שהחליטה בעבר
לקדם ,אינו מצב חריג ואף אינו מצב בעייתי .בהקשר זה נציין כי בחינת החלטות
ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית ,ובכלל זה החלטה זו עצמה ,מלמדת
כי במקרים רבים משנה ועדת המשנה להתנגדויות החלטות שהתקבלו בעת הפקדת
תכנית ,וזאת לאחר שנשמעות טענות הציבור ובמקרים בהם הוועדה משתכנעת כי
בטענות אלו יש ממש .ועל כן דוחה הוועדה אף טענה זו.
./3הוועדה דוחה את הטענה כי התכנית אינה תואמת את תכנית עמ ,6 4שאינה
מאפשרת בינוי למגורים בשטח הגן הלאומי .הוועדה תבהיר כי המדובר במבנה
ציבורי ,ארכיאולוגי ותיירותי ,המשרת את הציבור הרחב ,ומכאן ההצדקה להקמתו
בתחום הגן הלאומי .תכניות עמ 6 4ותכנית הגן הלאומי ,מטרתן חיזוק מעמדו של
הגן הלאומי מסביב לחומות ,ועל כן הן אינן מאפשרות בנייה למגורים בשטח הגן,
אשר אינה מוצדקת בהיבט הציבורי .יצוין שוב ,בהקשר זה ,כי תכנית המתאר 5111
הבהירה נקודה זו ועל אף הנחיותיה בנושא שטח העיר הקדומה שמדרום לחומות,
בהן הצורך בהכנתה של תכנית כוללת ועיקרון אי הבנייה בקרבת החומות ,עליהן
כבר עמדה הוועדה ,נקבע בסעיף 4.3ובסעיף /.5להוראותיה ,כי ניתן לקדם תכניות
נקודתיות לשימושים תיירותיים ,התומכות בערכי האזור ,באופן נקודתי וללא
הכנתה של תכנית כוללת ,וזאת בשל חשיבותן הציבורית .מכל מקום יוער כי
התכנית שבענייננו הינה תכנית מתאר היכולה לשנות את הוראותיהן של תכניות
מתאר ישנות .בהתאם לכך ,ולמען הסר ספק ,יקבע בהוראות התכנית כי היא משנה
את הוראות תכנית עמ 64ועמ 44בנוגע לכל הנושאים הקבועים בה.
./6הוועדה דוחה את טענת עו"ד סאמי ארשיד ,לפיה התכנית אינה מציגה את המצב
המאושר על פי תכנית ,2232שאושרה בשטח זה לאחר אישורן של התכניות
האחרות ,קבעה את השטח כשטח ציבורי ומכוחה בוצעו הפקעות בשטח התכנית.
הוועדה תבהיר כי תכנית 55/5שונתה על ידי תכנית עמ 6 4וכי התכנית מציגה את
המצב התכנוני התקף בצורה מדויקת .בנוסף יצוין כי ייעוד השטח בתכנית ,55/5
הנו ציבורי ,כפי שייעודו ציבורי בתכנית עמ ,6 4ולאור זאת ממילא אין שוני מהותי
בין התכניות ,ובהתאם לכך גם בהצגת המצב המאושר בתשריט התכנית דנן .אף
בהתייחס לתכנית 4 5668א ,דוחה הוועדה את הטענה .המדובר בתכנית המתייחסת
לשטח הנמצא בין הרחובות דוד המלך ורח' אגרון ואינה מתייחסת לשטח נשוא
התכנית.
.71באשר לטענה שהוועדה המקומית לא קיימה דיון בהתנגדויות ,תציין הוועדה כי
החוק אינו דורש את קיומו של דיון בהתנגדויות ,בוועדה המקומית .הוועדה תזכיר
בהקשר זה ,כי הוועדה המקומית קיימה דיון בהפקדת התכנית ,כי ועדת השימור של
העירייה דנה בתכנית וכי המלצת מהנדס העיר בהתייחס להתנגדויות שהוגשו,
הוצגה בעת הדיון שהתקיים בפני ועדת המשנה להתנגדויות.
.71הוועדה דוחה את הטענה כי נפל פגם בפרסום התכנית בעיתונות הערבית וכי
התכנית פורסמה בעיתון בערבית שאינו נפוץ .בהתאם להוראות החוק ,פרסום
תכנית בעיתונות במרחב תכנון מקומי בו לפחות עשרה אחוז מהתושבים הינם דוברי
21
ערבית ,יעשה בעיתון נפוץ ,בעיתון בשפה הערבית ובעיתון מקומי .בענייננו ,הפרסום
בעיתונות בוצע בהתאם להוראות החוק .בהתאם לאמור יוער כי בהתאם לחוק
רשימת העיתונים הנפוצים נקבעת על ידי שר הפנים ,וכי נכון להיום היא כוללת
שלושה עיתונים בשפה העברית בלבד.
.75
הוועדה דוחה את הטענה כי מדובר בפרויקט פרטי ולא ציבורי וכי העובדה
שהמבנה הינו בבעלות פרטית הופכת את התכנית לבלתי חוקית ומעלה חשש כי
המבנה ישמש לצרכים הפרטיים של עמותת אלע"ד .ראשית ,הוועדה סבורה כי
פירוט השימושים המותרים בתכנית ,וההוראה שתיקבע בתכנית בהתאם להחלטה
זו לפיה כל שימוש שאינו מפורט בתכנית יהווה סטייה ניכרת ,מבטיחים כי
השימושים שייעשו בתכנית יהיו ציבוריים בלבד .שנית ,הוועדה סבורה כי הוראות
החקיקה הקיימת ,ובכלל זאת הוראות חוק שמורות הטבע והגנים הלאומיים,
יבטיחו כי כל פעולה שתיעשה בשטח התכנית תהיה כפופה לאישורים הנדרשים
מרשות שמורות הטבע והגנים .עוד תציין הוועדה כי נציג רשות שמורות הטבע
והגנים ציין בפני הוועדה כי קיימים מספר גנים לאומיים ,בהם רט"ג פועלת בשיתוף
פעולה עם גורמים פרטיים ,לשביעות רצונה של רשות שמורות הטבע ולשם השגת
מטרות הגן הלאומי .לבסוף ,יצוין ,כי ככל שהפעילות בשטח התכנית תסטה
מהוראות התכנית או מהוראות החקיקה הקיימת ,ניתן יהיה לפעול נגדה בהתאם
להוראות כל דין.
.78הוועדה דוחה את שאר ההתנגדויות ומאשרת את התכנית בכפוף לתיקונים טכניים
בתיאום עם לשכת התכנון המחוזית".
.84הנה כי כן ,בפתח החלטתה עמדה ועדת המשנה להתנגדויות על החשיבות שהיא רואה בתכנית,
המאפשרת הקמת מרכז ארכיאולוגי ותיירותי חשוב ,לשם הסדרת והעשרת חוויית הביקור בגן
הלאומי בכלל ובאתר הארכיאולוגי שבתחום התכנית בפרט ,וקבעה כי השימושים המוצעים בתכנית
ואף הבינוי המוצע בה גם הם ראויים .המשך החלטתה הוקדש לדיון בכל הטענות שהועלו על ידי
המתנגדים ,דחייה של חלק מהטענות שהועלו וקבלת חלקן .כפי שעולה מההחלטה המצוטטת,
הוועדה דחתה את הטענות שנשמעו בעניין השימושים המוצעים בתכנית וקבעה כי השימושים
האמורים תואמים את הגדרת גן לאומי לפי תמ"א 3וכי המבנה המוצע דרוש במישרין לשימושים
המותרים בגן הלאומי .יחד עם זאת ,ולאחר בחינת הטענות והפעלת שיקול דעת ,החליטה הוועדה
לקבל באו פן חלקי את טענות המתנגדים בנוגע להיקף הבינוי והשתלבותו במרקם הסובב ,וקבעה כי
גובה הבינוי יונמך בקומה אחת ,וכי תעשה נסיגה נוספת בבינוי בחלק הדרום מזרחי של הבניין .עוד
קבעה הוועדה במסגרת החלטתה כי יש להדגיש את תרומתה של התכנית למרחב הציבורי והורתה על
שילוב הוראות בתכנית לשם הבטחת מעמדם הציבורי של השטחים הפתוחים התחום התכנית (גג
המבנה ומעבר המדרגות שבמרכזו) .בנוסף ,דחתה הוועדה את הטענות שהושמעו על ידי המתנגדים,
בין השאר ,בעניין העדר ראייה כוללת בקידום התכנית ,הפגיעה בממצאים הארכיאולוגיים ,הגדלת
נפחי התנועה באזור ,ועוד.
21
ג .תיאור קבוצות העוררים השונות ועיקרי טענותיהם
.85כאמור בפתח הדברים ,ארבעה עררים הוגשו על ידי גורמים שהגישו התנגדות לתכנית ואילו ערר
אחד הוגש על ידי מגישת התכנית .נתאר עתה בקליפת אגוז את ראשי הטיעון שנכללו בעררים
השונים ,ובהמשך ,במסגרת פרק "טענות הצדדים בהרחבה ודיון" ,נציג את הטיעונים ביתר הרחבה,
וכן את טיעוני התשובה להם.
.83העוררים בערר 3841/הם /8תושבים הטוענים כי הם כולם בתי אב בשכונת ואדי חלווה בסילוואן
(להלן :התושבים) .לטענתם ,חלקם מתגוררים בסמיכות ממשית לשטח התכנית וחלק אחר
מתגוררים באותה שכונה.
ערר התושבים מעלה בעיקרו טענות בנוגע למעמדו של שטח התכנית כשטח שנכבש על ידי ישראל
בשנת 1645וסופח לישראל בחוק ,כאשר נטען ,כי שטח זה הוא נושא למשא ומתן מדיני ,ולפיכך ,אין
לאשר תכנית לבנייה המיועדת לאוכלוסייה ישראלית בשטח ,מחשש לפגיעה במעמד המדיני והפוליטי
של ירושלים ובאפשרות להגיע להסדר מוסכם בירושלים .כן נטען כי אישור התכנית עלול לגרום לנזק
ולמבוכה דיפלומטיים ,ולהפרת התחייבויות הסכמיות של המדינה .עוד נטען כי התכנית פוגעת
בזכויות תושבי האזור אשר אינם יכולים לקדם תכניות לבניה בגן הלאומי .בנוסף לאמור ,מעלים
התושבים טענות גם במישור התכנוני ובכל הנוגע לקיום הליכים על פי החוק.
.86העוררת בערר 4541/היא עמותת עיר עמים (להלן :עיר עמים) ,שהיא עמותה ציבורית בלתי מפלגתית
ללא מטרת רווח אשר פועלת בעיר ירושלים למען חיזוק היציבות בעיר ,למען שוויון בין תושביה
ולקידום עתיד מדיני מוסכם בירושלים.
עיר עמים מעלה את הטענות המרכזיות הבאות :המבנה המוצע אינו עונה על דרישות תמ"א 3משום
שלא ניתן לראות בו ככזה ה"דרוש במישרין" לגן הלאומי ,כדרישת התמ"א ,לטענתה ,וכך למצער
הדברים בכל הנוגע לחלק מהשימושים המוצעים ולנפח הבניה .לחילופין ,אין לאפשר הקמת מבנה
כזה ,שכל הצדקתו ציבורית ,על-ידי בעלים פרטיים ,בפרט בעלים שיש לו נטיה פוליטית ברורה ,והוא
צפוי לעשות שימוש מתגרה בשטח רגיש זה ,ואף נטען כי קיים פגם של אי חוקיות בתכנית בכך שהיא
מסדירה הקמת המבנה המוצע בקרקע בבעלות גורם פרטי כאמור .עוד מעלה עיר עמים טענות נגד
המבנה המוצע בתכנית על-רקע רגישותו הרבה של המיקום המוצע לו ,הן כמבנה הממוקם אל מול
אחד המקומות בעלי הרגישות ההסטורית-דתית-תרבותית ראשונה במעלה ,והן כמבנה הממוקם בלב
שכונה פלסטינית ,ועוד על-ידי יזם פרטי בעל אידיאולוגיה קוטבית .לבסוף ,מעלה עיר עמים טענות
תכנוניות הנוגעות להשתלבות המבנה בסביבתו (מעבר לרגישות הכללית) -אי השתלבות במרקם
הבנוי ,בעיות חנייה ותחבורה.
העורר בערר 4/41/הוא ארגון עמק השווה ואח' (להלן :עמק השווה) ,שהוא ארגון של ארכיאולוגים
ופעילים קהילתיים.
22
ערר עמק השווה מעלה טענות הנוגעות לשמירה על העתיקות בשטח התכנית .במסגרת זו ,נטען כי נפל
פגם חמור בהליך אישור התכנית ,וזאת בשל אי קיום סעיפים /-7להחלטת ההפקדה .לטענת
העוררים ,התכנית הופקדה בניגוד לתנאים אלה מאחר שלא כללה תכנית שימור והתייחסות כלשהי
למיקום העמודים .כפי שנכתב בכתב הערר ,העוררים הגישו תלונה בנושא זה נגד חברי הוועדה ליועץ
המשפטי לממשלה .עוד קובלים העוררים נגד התכנית עצמה ,כתכנית שפוגעת בעתיקות .בנוסף,
מלינים עוררים אלה על כך שהתכנית מנתקת את הקשר בין התושבים למקום ,וזאת ,בהעדר הוראות
המתייחסות לסיפורו ההיסטורי של הכפר.
./1ערר 7541/הוגש על ידי 87אנשי ציבור ,אדריכלים ,אמנים ,משוררים ,סופרים ,גיאוגרפים,
סוציולוגים ,חוקרי ספרות ,היסטוריונים ואנשי רוח נוספים ,אשר הגישו גם את התנגדותם לתכנית
בפני הוועדה המחוזית .הערר מעלה טענות בדבר פגמים בהחלטת וועדת המשנה וכשלים תכנוניים
שנפלו בה .בהקשר זה טוענים העוררים כנגד דברים שנמסרו על ידי נציגי מגישי התכנית ,ובין השאר
הגדרת האזור כמבואת כניסה לגן הלאומי ללא בסיס סטטוטורי; טענת אדריכל התכנית כי גובה
המבנה דומה למבנים סמוכים ,ועוד .עוד טוענים העוררים כי קביעת הוועדה שלפיה מדובר בבינוי
ראוי היא ערטילאית ואינה עומדת בקריטריונים מקצועיים ,וכי החלטת הוועדה המחוזית להורות על
הנמכת המבנה חושפת את עמדת הוועדה כי מדובר במבנה בזבזני המאפיל על החומה ואינו מתאים
למרקם הסובב .עוד טוענים העוררים כי התכנית אינה לוקחת בחשבון את צרכי השכונה ,וכי קיימים
אתרים נוספים במרחב הסמוך בתכניות החסויות מפני הציבור אשר לא נלקחו בחשבון בתכנון
הפרוגרמה והבניין.
./1ערר 4441/הוגש על ידי מגישות התכנית ,המשיבות - 4-7רט"ג ומעלה בית דוד בע"מ .רט"ג היא
רשות שהוקמה מכוח חוק גנים לאומיים ,שמורות טבע ,אתרים לאומיים ואתרי הנצחה ,התשנ"ח –
( 1663להלן :חוק גנים לאומיים) ,שבתחום אחריותה פיתוחם ושימורם של הגנים הלאומיים
ושמורות הטבע .שטח התכנית דנן הוא בתוך הגן הלאומי סובב חומות ירושלים .מעלה בית דוד בע"מ
היא חברה בת של עמותת אלע"ד הפועלת בתחומי החינוך ,מחקר ,ארכיאולוגיה ותיירות בירושלים,
והיא בעלת הזכויות במקרקעין בתחום התכנית .ערר זה מוסב נגד החלטת ועדת המשנה להתנגדויות
לבטל את הקומה הרביעית במבנה ,אשר בכך הפחיתה כ 1,/11-מ"ר משטח הבניין .נטען כי החלטה
זו היא בלתי סבירה ,הן מבחינה תכנונית-אדריכלית ,והן מבחינה פונקציונאלית-תיירותית .במסגרת
זו נטען כי החלטת הוועדה תיצור כיכר נטולת הקשר לסביבתה ותפגע בנוחות המבקרים ובתצפית
שבגג הבניין .עוד נטען כי הפחתת השטחים הנדרשים לבניין נעשתה באופן שאינו צופה את העתיד,
וכי היא תגרום לפגיעה בחוויית הנוחות של המבקרים ולהקטנת כמות המבקרים באתר.
./5נוסיף ,כי מעבר לטענות שנכללו בעררים ,העלו העוררים טענות מקדמיות שונות ,ביניהן טענות בדבר
פסילת חלק מחברי ועדת המשנה לעררים דנן ,כמפורט בהמשך.
23
פירוט טענות הצדדים במסגרת ראשי הטיעון השונים ודיון
./8נציג עתה בהרחבה את טיעוני הצדדים תחת ראשי הפרקים השונים ונדון בטענות תחת כל ראש פרק
בנפרד.
.//נקדים ונציין בחלק מהנושאים ניתנה ההחלטה על-ידינו פה אחד .ואולם ,בחלק מהנושאים נחלקו
הדעות בתוך הוועדה ,באופן שהביא "בשורה התחתונה" לכך שעמדת 8חברי הוועדה ,שהם מר אשר
אברג'ל ,מר עמית סופר והגב' שולמית גרטל ,סבורים כי יש לדחות את כל העררים ולאשר את
החלטת ועדת המשנה להתנגדויות על כל רכיביה ,בכפוף לתיקונים מסוימים שיפורטו בהחלטה זו,
שעליהם מסכימים כל חברי הוועדה .מנגד 8 ,חברי הוועדה האחרים ,שהם עו"ד מיכל ברדנשטיין –
יו"ר ,מר ירון טוראל ,ומר מנחם זלוצקי סבורים שיש לדחות את ערר היזמים ,ובכל הנוגע לשאר
העררים ,ובשים לב לחלק מהטענות שהועלו ,יש להתערב בהחלטת הוועדה המחוזית ,ולהחזיר את
הדיון לפניה כדי שתורה על מתכונת מצומצמת יותר של התכנית המוצעת ,בהתאם למבחנים
ולעקרונות המפורטים בדעת הרוב ,ולשאר האמור בה .מאחר ובהתאם להוראת סעיף /8לחוק,
במצב של דעות שקולות ניתן "קול כפול" ליו"ר ,הרי שעמדת שלושת החברים האחרונים היא דעת
הרוב ,ובהתאם לה הוכרעו העררים באותם נושאים שנויים במחלוקת בין חברי הוועדה דנן.
./7נפתח בדיון בטענות המקדמיות.
ד .דיון בטענות מקדמיות
( )7הבקשה להורות על ביטול החלטת הוועדה המחוזית והחזרת הדיון מחדש לפניה עקב הפגם בדבר
הכללת שמו של אדר' גיורא סולר כיועץ שימור לתכנית (ההכרעה בנושא זה ניתנה פה אחד)
./4נציין כי מלכתחילה נקבע הדיון בעררים ליום ,15.8.17אשר בוטל ואויין ,מהסיבות שיפורטו בהמשך.
עקב ביטול הדיון הוגשה בקשה על ידי העוררת עמק השווה ,ולפיה ,יש להורות על ביטול החלטת
הוועדה המחוזית והחזרת הדיון מחדש לפניה ,וזאת ,לנוכח העובדה שבדיון התברר ,שאדריכל גיורא
סולר ,שנרשם במסמכי התכנית כיועץ שימור של התכנית (בטבלה 1.3./להוראות התכנית) ,לא היה
יועץ השימור לתכנית .נטען כי הכללתו ככזה נועדה להעניק גושפנקה מקצועית לתכנית .עוד ובמיוחד
נטען כי הנחת העבודה היא שחברי הוועדה המחוזית מצאו לנכון לסמוך ידיהם על התכנון המוצע
(בכפוף לשינויים שעליהם הורתה) ,לנוכח המצג כי מר גיורא סולר ,שהוא גורם מקצועי מוערך ובעל
מוניטין ,אכן היה יועץ שימור לה .עמק השווה טענה כי יש לקיים דיון מחדש בפני הוועדה המחוזית
לאחר תיקון מסמכי התכנית על דרך השמטת שמו של אדריכל גיורא סולר .יצוין כי טענה זו של עמק
השווה הועלתה במסגרת בקשה בכתב שהיא הגישה ביום ,55.8.17שבמסגרתה היא ביקשה להכריע
בטענה מקדמית זו לאלתר ,בטענה שקבלת הבקשה תייתר את הצורך לשמוע טענות בעררים.
./5ביום , 55./.17ולאחר עיון בתגובות שהוגשו לבקשה על ידי עיר עמים ,המשיבות ,4-7והוועדה
המחוזית ,ניתנה החלטת ביניים שלפיה ,אין מקום להעביר את הנושא להכרעת ועדת המשנה לעררים
24
בשלב זה ,ובטרם שמיעת מכלול הטענות בעררים השונים .נקבע כי הטענות בנושא זה ,וסוגיית נפקות
הפגם שנפל בהכללת שמו של אדריכל גיורא סולר במסמכי התכנית ,ידונו במסגרת ההחלטה שתינתן
בעררים לאחר שמיעתם במועדים 55.7.17ו 53.7.17-שנקבעו ,וכחלק מהדיון במכלול הטענות המועלות
בגדרי העררים .עתה הגיעה שעת ההכרעה.
./3בטרם נתייחס לטענה זו ,חשוב לפרט את הרקע להעלאתה .במהלך הדיון שהתקיים ביום 15.8.17
בעררים ,מר שחר סולר ,נציג המשרד להגנת הסביבה שהיה חבר ועדת המשנה לעררים שנכלל בהרכב
המקורי שהחל לשמוע טענות בעררים במועד האמור ,שת לבו לכך -באקראי ומתוך עלעול במסמכי
התכנית -כי אביו ,אדריכל גיורא סולר ,חתום על מסמכי התכנית כיועץ שימור שלה .עובדה זו ,ששאר
הצדדים לערר לא היו ערים לה עד לאותו שלב ,הובאה על ידו מיד בפני שאר חברי וועדת המשנה
לעררים והצדדים ,בשל החשש שחברותו של מר שחר סולר בוועדה בנסיבות אלו נגועה בניגוד עניינים.
לנוכח התפתחות זו ,הורתה הוועדה על הפסקת הדיון לזמן מה .במהלך ההפסקה ,ביצע מר סולר בירור
טלפוני עם אביו ,אדריכל גיורא סולר ,והתברר שהכללת שמו במסמכי התכנית בטעות יסודה .אדריכל
גיורא סולר מסר כי אמנם ,נעשתה אליו פניה בעבר להיות יועץ השימור של התכנית ,אך מעורבותו
בנושא היתה בסופו של דבר ראשונית ומינורית ,ולא נשכרו שירותיו כיועץ שימור .בנסיבות אלו,
אדריכל סולר הביע באותה שיחה מורת רוח מהכללת שמו במסמכי התכנית כיועץ שימור לה ,וביקש
לתקן מצג מוטעה זה.
יצוין כי חרף העובדה ,כי שמו של אדריכל סולר נכרך בטעות ,כאמור ,במסמכי התכנית – עובדה
שעליה לא חלקו גם המשיבות - 4-7ביקשו באותו דיון חלק מהעוררים לפסול את החבר מר שחר
סולר .רט"ג עצמה השאירה עניין זה לשיקול דעת הוועדה ,וכך גם הוועדה המחוזית והוועדה
המקומית .מר שחר סולר עצמו הביע עמדתו ,כי ככל שמתבקשת פסילתו ,הוא מבקש שלא להיות חבר
בוועדה .בשים לב לעמדות הצדדים ועמדת החבר מר שחר סולר ,ההחלטה שהתקבלה בסוף שמיעת
הטענות בנושא זה היתה לפסול את מר שחר סולר כחבר בוועדה .בשל ההיבטים הסביבתיים הכרוכים
בתכנית ורגישות מיקומה בגן לאומי ,הוחלט כי אין להמשיך את הדיון בהרכב הקיים (שכלל /חברים
לאחר פסילת מר שחר סולר) ,אלא לקבוע מועדים חדשים לשמיעת העררים ,גם כדי לאפשר צירוף נציג
אחר מטעם המשרד להגנת הסביבה כחבר בוועדת המשנה לעררים .פועל יוצא ממהלך זה היה כי הדיון
שהתקיים ביום 15.8.17אוין כולו ,ובמקומו נקבעו בדיון מיום ,15.8.17בתיאום עם הצדדים ,שני
מועדים חדשים.
./6עמק השווה לא הסתפקה בפסילתו של מר שחר סולר ובאיון הדיון שהתקיים ביום ,15.8.17אלא
הגישה כאמור בקשה בכתב שבה עתרה ,על רקע האמור ,לביטול החלטת הוועדה המחוזית ,והחזרת
הדיון בפניה לאחר תיקון מסמכי התכנית על ידי מחיקת שמו של אדריכל גיורא סולר .לטענת עמק
השווה ,שרבוב שמו של מר גיורא סולר כיועץ שימור לשווא ,אינו דבר של מה בכך .מר סולר ,הינו בעל
מוניטין מקצועי ואישי מן השורה הראשונה בישראל ובעולם ,ושמו מהווה "תו תקן" ותעודת "כשרות"
לתכניות .לפי אתר "המרכז לשימור ארכיאולוגי" ,מר סולר הינו "אדריכל שימור ,מייסד תחום שימור
ברשות העתיקות .יועץ בכיר בנושאי שימור בארץ ובחו"ל .מוביל בתכנון יצירתי ופיתוח במגוון אתרים
ארכיאולוגיים והיסטוריים .יצירת תוכניות ממשק ,תיקי אתר"
25
) .)http://www.siteconservation.com/Conservation_people.htmבין היתר ,מר סולר היה מעורב
בתכנית השימור לתל אביב יפו ,מגדל דוד בירושלים ,תיאטרון שוני בבנימינה ,פרויקטים לשימור בסין,
קרואטיה ,בוסניה וארה"ב ,ומשמש כיועץ שימור לעיר עכו
(http://sites.amsale.co.il/pub/71562/solar.vs.%20oifr%20chetz%20cosulating%20[compatibility%
.)20mode].pdfבענייננו ,כך נטען בבקשה ,אין מדובר במקרה שבו תכנית השימור נלווית לבנייה ,אלא
בבנייה על גבי אתר עתיקות רב שכבתי ומרכזי שבה השימור אמור להיות העיקר ,אשר מטרתה (לפחות
לפי טענת היזמים) "פיתוח וחשיפה של אתר ארכיאולוגי ,שימורו ופתיחתו לציבור" .לטענת עמק
השווה ,לא ניתן לדעת בדיעבד כיצד "תו התקן" של מר גיורא סולר הטה או השפיע על שיקול דעתם של
חברי הוועדה המחוזית באישור התכנית להפקדה ובהחלטתה לדחות את ההתנגדויות ,ובפרט את
התנגדות עמק השווה העוסקת בעיקרה בשאלת השימור והדאגה לארכיאולוגיה במקום .בנוסף ,נטען
כי שרבוב שמו של מר גיורא סולר לתכנית ,הקשה על עמק השווה במידה מסוימת לצרף מתנגדים
נוספים מקרב הקהילה הארכיאולוגית בישראל .על רקע האמור ,טענה עמק השווה כי אין מדובר
בטעות טכנית גרידא ,אלא מדובר בטעות מהותית שנפלה ואשר מהווה פגם בשורש ההליך התכנוני.
עמק השווה אף הפנתה לשם ההשוואה להוראת סעיף (514א) לחוק ,המאפשרת לוועדה המקומית
לבטל אישור או היתר שניתן על יסוד פרטים שאינם נכונים.
.71נוסיף כי בהמשך ,מסרה עמק השווה הודעת עדכון ,שבה הודיעה כי אדריכל גיורא סולר מסר לה כי
הוא מצטרף לבקשה לתקן את מסמכי התכנית על ידי הסרת שמו .להודעת העדכון צירפה עמק השווה
סיכום פגישה מיום ,51.8.13בהשתתפות אדריכל גיורא סולר .כפי שעולה מהודעת העדכון ,בהתאם
לדברים שנמסרו לאחר הדיון מיום 15.8.17במישרין לעמק השווה על ידי אדריכל גיורא סולר ,הוא
הסתייג מהאמור בסעיף 4לסיכום הפגישה האמור ,שם נכתב כי" :תיקבע פגישה בעוד 5-8שבועות עם
רוני רייך להצגת החומר וללימוד רקע מחקרי" .עוד עולה מהודעת העדכון כי מר סולר פירט כדלקמן
את חלקו בתחילת דרכה של התכנית:
"ודאי שנקודה 4לא נכללה בסיכום שלי אתם .הם מסתמכים בהיתממות על כך
שלכאורה הספקתי לייעץ לתכנית.
כתבתי עכשיו לזאב מרגלית שאם אתבקש לספר מה היה חלקי ב'ייעוץ' אפרט
במדוייק.
.1פגישה אחת היתה מינהלית .פגישה אחת עסקה באפשרות להכניס חניון מתחת
לכביש שלאורך החומה.
.5פגישה אחת עסקה בכלונסאות לתמיכת הכביש.
.8שני סיורים נועדו להכיר את החפירות.
./ייעוץ יחיד היה שיש לבדוק את האפשרות להגיע למנהרת הניקוז (במקור החפירה
לא התכוונה להגיע לקו המנהרה) ושני היה לבדוק אפשרות התחברות מתחת לכביש
לשטח ( Gלמרות שיש שם אולי קו חומה).
לדעתי צריך לא רק לדרוש ששמי יוצא אלא שיירשם שיועץ השימור לתכנית היא
רשות העתיקות .בכך אולי היא תנוטרל ממעורבות בדיון.
26
הבניין לא היה אפילו ברמת סקיצות ראשוניות ,כך שודאי לא יכולתי לייעץ לבניין
עצמו".
.71העוררת עיר עמים תמכה בבקשה .גם היא טענה כי מדובר בטעות מהותית .לא רק הוועדה המחוזית
נתנה משקל מן הסתם לעובדה כי יועץ השימור כיבול של התכנית הוא אדריכל בעל מוניטין ,אלא כך
גם גורמים אחרים שהתייחסו לתכנית .התכנית עוררה עניין רב בקהילה המקצועית /האקדמית ,שכן
מדובר בתכנית במיקום שאינו טריוויאלי וזהות המתנגדים והעוררים מלמדת על כך .עבור קהילה זו,
מצג שווא כי על הפיתרון השימורי של הפרויקט חתום מומחה בעל שם מתוך הקהילה המקצועית
עצמה הוא בוודאי נתון בעל משקל האם בכלל יש להגיש התנגדות לתכנית.
.75המשיבות 4-7טענו כי יש לדחות את הבקשה .הן ציינו ,לאחר בירור העובדות בעקבות הדיון מיום
,15.8.17כי בראשית שנת 5113החלה עבודת התכנון של מתחם קדם בפיקוח ובבקרה צמודים של
רשות העתיקות על כל דרגיה .עורך התכנית ,אדריכל רחמימוב ,שעבד עם אדריכל גיורא סולר
בפרויקטים אחרים ,ביקש לצרפו כיועץ שימור גם לתכנית דנן ,וזה השיב בחיוב להצעה .מתוקף
תפקידו זה נתן אדריכל סולר ייעוץ ראשוני לתכנית (שכלל /פגישות וסיור אחד בשטח התכנית עם
עורך התכנית והמשיבה .)/במהלך שנת 5113גיבשה רשות העתיקות את עמדתה ביחס לעקרונות
התכנון הראוי בעקבות השימור והארכיאולוגיה שבמקום ,והנחתה את עורכי ומגישי התכנית בדבר
הוראות שימור מחמירות ביותר אותן יש לכלול בהוראות התכנית .לאור העובדה שאדריכל סולר ייעץ
בראשית עריכת התכנית בנושא השימור ,הוכנס שמו להוראות התכנית כיועץ השימור .עם זאת ,לאור
בקשתו מבקשות המשיבות 8-/להסיר את שמו מההוראות הנ"ל .המשיבות 4-7הוסיפו ,להשלמת
התמונה ,כי כתנאי להפקדת התכנית נדרשו המשיבות להגיש תיק תיעוד ,וזה נערך על ידי אדריכל
השימור משה שפירא ,והוגש יחדיו עם יתר מסמכי התכנית .תיק זה עמד לנגד עיני מוסדות התכנון,
והיה פתוח בפני המתנגדים -העוררים דכאן ,והמתנגדים הפוטנציאליים .על רקע האמור ,המשיבות 4-
7טוענות כי יש לדחות את טענת עמק השווה ,כי מדובר בטעות מהותית ,וכי נפל פגם היורד לשורש
ההליך התכנוני .לא זו בלבד שהוועדה המחוזית לא הסתמכה על אדריכל סולר בשום שלב ,ואין זכר
להסתמכות כזו בהחלטתה ,אלא שהיא קבעה בהחלטתה כי רשות העתיקות נתנה דעתה בעניין
השימור באופן מעמיק ומקצועי ,וכי התכנית נותנת מענה ראוי ומלא לכך .ככל שהוועדה היתה סבורה
כי אין די בהוראות השימור שבתכנית ,היה בידיה ,בין היתר ,לזמן את אדריכל סולר להופיע בפניה.
עוד טוענות המשיבות 4-7כי בהכללת שמו של אדריכל גיורא סולר לא היה כדי לייצר רתיעה מלתקוף
את התכנית ,ו ספק אם לולא הכללת שמו היו מתווספים מתנגדים נוספים .בכל מקרה ,אין יסוד לטענה
כי אפשר והצטרפות מתנגדים נוספים היתה כשלעצמה מביאה לשינוי בהחלטת הוועדה המחוזית .מכל
מקום ,בחינת התכנית על ידי הוועדה המחוזית נעשתה על יסוד שיקולים עניינים ומקצועיים ולא על
יסוד פרסונלי .כך או אחרת ,יש להחיל את כלל הבטלות היחסית שנקבע בפסיקה ,שלפיו לא כל פגם
במעשה מנהלי גורר בהכרח את בטלותו .על אחת כמה וכמה במקרה דנן ,כשהחלטת הוועדה המחוזית
לא נשענה כלל ועיקר על שמו של אדריכל סולר .לבסוף ,טוענות המשיבות ,4-7כי לפי סעיף 114לחוק
דנה ועדת הערר בתכנית De Novoוממילא היא מוסמכת לקבל כל החלטה שהועדה המחוזית היתה
מוסמכת לקבל.
27
.78הוועדה המחוזית אף היא ביקשה לדחות את הבקשה .בתגובתה הודגש כי הוועדה המחוזית אינה
מקבלת החלטות בנוגע לתכניות על בסיס פרסונלי ,קרי על יסוד שם של יועץ או בעל מקצוע כלשהו,
אלא על בסיס המידע והנתונים אשר נמסרים לוועדה בעניינה של כל תכנית ובנוגע להיבטים הכרוכים
בה .בענייננו ,צורף לתכנית תיק תיעוד ,מטעם אדריכל משה שפירא ,אשר בהתאם להחלטת הוועדה
בדבר הפקדת התכנית ,הושלם כתנאי להפקדת התכנית ועמד לעיון הציבור בתקופת ההפקדה כנספח
נלווה לתכנית .מעבר לכך ,התכנית תואמה עם רשות העתיקות והמידע בנוגע לשימור העתיקות נמסר
במסגרת דיוני הוועדה ,הן בשלב הפקדת התכנית והן במסגרת הדיון בהתנגדויות ,על ידי ד"ר יובל
ברוך ,ארכיאולוג מרחב ירושלים ברשות העתיקות .בהתאם לכך ,החלטות הוועדה בנושא שימור
העתיקות התקבלו על בסיס המידע שנמסר לוועדה ,הן במסגרת תיק התיעוד שצורף כנספח נלווה
לתכנית ,והן על ידי נציג רשות העתיקות ,היא הגוף המקצועי המוסמך בנושא העתיקות בישראל.
החלטות הוועדה בעניין שימור העתיקות לא התקבלו על בסיס ציון שמו של מר סולר כבעל מקצוע
מטעמו של עורך התכנית בטבלה 1.3./לתכנית ,ומעיון בתמלילי הדיונים עולה כי שמו של מר סולר לא
הוזכר כלל במסגרת הדיונים בוועדה המחוזית.
.7/באשר לטענ ות העוררים שלפיהן הוועדה קבעה באופן שרירותי שהיא שוכנעה ש"התכנית נותנת מענה
ראוי ומלא לצרכי שימור העתיקות מהתקופות השונות" ,כי חניון אוטומטי ימנע פגיעה בעתיקות ,וכי
"השילוב בין קיומו של מפלס העתיקות לבין הבינוי המוצע בתכנית הוא שילוב ראוי ואפשרי" (פסקה 3
ל בקשת העוררים) ,מבהירה הוועדה המחוזית כי החלטות אלה לא התקבלו באופן שרירותי .קביעותיה
בעניין העתיקות נסמכו על המידע שהוצג בפניה ,לרבות המידע שהוצג על ידי נציג רשות העתיקות,
שהיא הגורם המקצועי המוסמך לטפל בממצאים ארכיאולוגיים במדינה .בהקשר זה צוין כי עמדת
רשות העתיקות היא שאין מניעה לשמר את שרידי העתיקות כקומות שמורות מתחת למבנים וכי
קיימים אף יתרונות בשילוב העתיקות בבינוי המוצע בתכנית .בהמשך לאמור ,הוועדה התרשמה
שהתכנית נבחנה באופן מעמיק ומקצועי על ידי רשות העתיקות ,וכי התכנית כוללת הוראות
משמעותיות ומפורטות ביותר בעניין השמירה על העתיקות ,לרבות הוראה בדבר מתן ייצוג הולם לכל
אחת מתקופות היישוב שנחשפו באתר.
.77ב"כ הוועדה המחוזית מוסיפה ומציינת כי בעקבות הגשת הבקשה ,ובבחינת מעבר לצורך ,ערכה
מתכננת המחוז בירור פנימי בקרב חברי מליאת הוועדה המחוזית וחברי וועדת המשנה להתנגדויות,
שבמסגרתו שאלה את החברים שתי שאלות :האחת ,האם בעת הדיון בתכנית המוצעת הם היו ערים
לכך שמר גיורא סולר נרשם במסמכי תכנית מתחם קדם כיועץ השימור של התכנית ,והשניה ,במידה
והתשובה לשאלה הראשונה חיובית ,האם נתנו לכך משקל בהחלטתם בעניינה של התכנית .בירור זה
נערך עם כל חברי הוועדה שהשתתפו בהצבעות בדיוני הוועדה ,וזאת הן במסגרת ההפקדה והן במסגרת
ההתנגדויות (צוין כי חברה אחת שהשתתפה והצביעה בדיון להפקדה ,כנציגת משרד המשפטים,
משמשת כיום כיועצת המשפטית של רט"ג) .מתשובות חברי הוועדה עולה כי לא ניתן על ידי חברי
הוועדה משקל כלשהו לציון שמו של מר גיורא סולר במסמכי התכנית .ב"כ הוועדה הוסיפה ופירטה
את עיקרי התשובות אשר נמסרו על ידי חברי הוועדה (לרבות מתכננת המחוז) :חלק מחברי הוועדה
מסרו כי הם לא ידעו או לא היו מודעים לכך שמר גיורא סולר נרשם כיועץ השימור של התכנית.
28
בהמשך לכך ,העירו חלק מחברים אלה כי בחינת תכניות נעשית באופן ענייני ומקצועי ולא פרסונלי ,כי
ההחלטה בעניינה של התכנית התקבלה על בסיס מקצועי ,וכי שם היועץ אינו רלוונטי .חברי וועדה
אחרים מסרו כי הם אינם זוכרים שגיורא סולר נרשם כיועץ השימור של התכנית ,וציינו כי גם אם היו
רואים את השם במסמכי התכנית הדבר לא היה משפיע על החלטתם .בהקשר זה ציינו חברים אלה כי
שם היועץ לא היה משפיע על ההחלטה ,כי שם היועץ לא יוצר רושם ולא היה גורם לשינוי החלטה ,כי
שם היועץ לא היה משנה את ההחלטה ,כי מדובר בנתון שעל פניו אינו רלוונטי ,וכי ההתמקדות היתה
בנושא העתיקות .חברי וועדה נוספים מסרו כי הם אינם מתייחסים לשם היועץ אף פעם ,כי שם היועץ
אינו מוכר להם או אינו משנה להם ,כי הוועדה אינה משמשת חותמת גומי של אנשי מקצוע ,כי
התייחסותם הינה לחוות הדעת המקצועית ואינה פרסונלית ,כי מדובר בנתון שאינו רלוונטי להחלטה,
וכי מדובר בתכנית ראויה ללא קשר לשם היועץ.
דיון
.74נפתח ונאמר כי אין ספק שהכללת שמו של אדריכל גיורא סולר במסמכי התכנית כיועץ שימור שלה,
כביכול ,הוא בגדר תקלה של ממש ,שעליה יש להצטער .עם זאת ,איננו רואים בתקלה שנפלה משום
פגם מהותי ,ודאי כזה שיש בו כדי להביא כשלעצמו לבטלות החלטת הוועדה המחוזית והחזרת הדיון
לפניה .לטעמנו ,המזור לתקלה זו הוא הסרת שמו של מר גיורא סולר ממסמכי התכנית ,דבר שלו
מסכימות גם המשיבות .4-7
.75איננו מקבלים את טענת עמק השווה כי למצג השגוי הכרוך בכריכת שמו של אדריכל גיורא סולר
במסמכי התכנית היתה השפעה מהותית על ההליך .ראשית ,הדיון בפני הוועדה המחוזית התקיים על
בסיס בחינה מקצועית ועניינית ,כנדרש וכמצופה (אף כי לגוף העניין ,בחלק מהעניינים ,דעת הרוב של
הוועדה דנן הגיעה למסקנות אחרות) ,במנותק מזהות אנשי המקצוע שטיפלו בתכנית .כך עולה למקרא
ההחלטה ,וכך גם נמסר על ידי ב"כ הוועדה המחוזית בתגובתה לבקשת עמק השווה ,ואין לנו ספק
שאכן ,שיקולי הוועדה היו מקצועיים וענייניים .שנית ,כפי שעולה מתגובת הוועדה המחוזית ,כמפורט
לעיל ,חברי הוועדה המחוזית שנדרשו במסגרת הבירור ,שנערך בעקבות הגשת בקשת עמק השווה,
לשאלה האם שמו לב להכללתו של מר סולר במסמכי התכנית כיועץ שימור שלה ,ואם כן ,האם נתנו
לכך משקל ,מסרו כולם כי החלטתם מתקבלת על בסיס מקצועי וענייני ללא מתן חשיבות להיבט
הפרסונלי ,כשחלקם הבהירו אף כי כלל לא שמו לב כי אדריכל גיורא סולר נזכר במסמכי התכנית
וחלקם העירו כי אינם זוכרים עניין זה .במאמר מוסגר יאמר כי העובדה כי חלק מחברי הוועדה כלל
לא שמו ליבם להכללת שמו של מר גיורא סולר (כשלא ברור האם האחרים בכלל שמו לב לעניין זה)
אינה מפתיעה :חרף הקשר המשפחתי הידוע בין החבר המקורי מטעם המשרד להגנת הסביבה בוועדת
המשנה לעררים ,מר שחר סולר ,לבין אדריכל גיורא סולר ,וחרף ריבוי ומגוון הטענות בעררים השונים
שבפנינו ,איש מהצדדים לעררים השונים לא העלה טענה בדבר ניגוד עניינים שבו מצוי חבר זה .הטענה
עלתה ,רק עת התברר ,במפתיע (!) ,שמר שחר סולר שם לב ,תוך כדי הדיון ,כי שמו של אביו מופיע
במסמכי התכנית .מטעם זה ,ספק אם לולא נזכר שמו של אדריכל גיורא סולר במסמכי התכנית ,היו
מצטרפים מתנגדים נוספים ,מעבר לשורה הארוכה של מתנגדים נכבדים שהגישו התנגדויות והם
עוררים בפנינו ,ודאי מתנגדים שהיו מוסיפים על שפע ומגוון הטענות שעלו בפנינו ,ובכל מקרה ,ספק רב
29
אם הצטרפות של מתנגדים נוספים ,מעבר לשורה הנכבדה של המתנגדים שבפנינו ,היה בה כדי לשנות
מהתייחסותה של הוועדה המחוזית לתכנית.
.73אנו דוחים גם את האנלוגיה שביקשה עמק השווה לגזור מהוראת סעיף (514ב) לחוק לעניין נפקות
הפגם .הסעיף עוסק בסמכות הוועדה המקומית לבטל היתר או אישור שניתן על בסיס מידע כוזב ,בעוד
שנסיבות כאלו לא התקיימו בענייננו .לטענה כי ניתן משקל למעורבותו הנדמית של אדריכל גיורא
סולר בתכנית כיועץ שימור שלה אין כל יסוד .נהפוך הוא :כאמור ,עולה כי הוועדה המחוזית אישרה
את התכנית מששוכנעה ,כי מבחינה סטטוטורית ותכנונית התכנית תואמת את התכניות החלות
בשטחה ,יש בה מענה הולם גם בעניין השימור בשל העובדה שרשות העתיקות מנהלת את החפירות
ומופקדת על הנושא ,וכי התכנית ראויה לנוכח הצורך בהקמת תשתיות תיירותיות בירושלים ככלל
ובעיר דוד בפרט.
.76כך או כך ,ההכרעה בשאלה האם נפל פגם בנסיבות העניין באופן המצדיק העתרות לבקשת עמק
השווה ,צריכה ואף חייבת להתקבל לטעמנו בהתאם לתורת הבטלות היחסית ,שהכתה שורשים
בפסיקה ,לרבות בתחום התכנון והבניה .עקרון הבטלות היחסית מורנו כי יש להבחין בין פגם לבין
נפקותו .כפי שנקבע אך לאחרונה בדנ"א 5863416עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית (נבו ,ניתן
ביום ,)1/./.17תוך תיאור ההלכה הנוהגת לעניין זה:
"בעבר נהוג היה לומר כי בהליך של תקיפה ישירה ניתן היה להעלות את כל הפגמים
המוכרים לגבי החלטה מינהלית :חוסר סמכות ,טעות בדין ,שיקולים זרים ,מטרה
זרה ,אפלייה ,חוסר סבירות ,אי מתן זכות טיעון או פגם אחר בהליך ועוד .מנגד,
בתקיפה עקיפה הפגם היחיד שניתן היה להעלות היה חוסר סמכות .הפגמים השונים
היו אף מביאים לתוצאות שונות .כך ,פגם של חוסר סמכות היה מנביע תוצאה של
בטלות מעיקרא ( )voidבעוד שפגמים אחרים היו מובילים לנפסדות ,או בלשון אחרת
כי ההחלטה הייתה ניתנת לביטול (( )voidableראו ,דותן ,בעמ' .)414 ,764-76/
האבחנה האמורה בין תוצאות הפגמים השונים עברה מן העולם עם פיתוחה של
הדוקטרינה של בטלות יחסית ,וביתר דיוק תוצאה יחסית (ראו ,רע"א 2374/99גיספן
נ' התובע הצבאי הראשי ,פ"ד נה(( 436-433 ,458 )/השופט י' זמיר) (( )5111להלן –
עניין גיספן); וכן ,זמיר ,הסמכות המינהלית ,בעמ' ;1513-1515דפנה ברק-ארז משפט
מינהלי כרך ב ( 386-567פרק ( )5111( )55להלן – ברק-ארז)) .על פי דוקטרינה זו ,כאשר
מדובר בתקיפה ישירה של החלטה מינהלית ,אין עוד מקום לדבר על בטלות מעיקרא
או אפשרות ביטול של ההחלטה המינהלית ,אלא התוצאה יכולה להשתנות ממקרה
למקרה בהתחשב בעובדות הקונקרטיות .כך למשל ,רשאי בית המשפט לקבוע כי חרף
הפגם לא תבוטל החלטתה של הרשות (אפילו אם ההחלטה המינהלית נגועה בפגם של
חוסר סמכות)( "...פסקה .)56
.41נפקות הפגם תלויה במהות הפגם ,בסוג ההליך שבו נטענת הטענה ,בשאלה מי טוען לפגם ,וכיוצ"ב
נסיבות פרטניות .כפי שנקבע כבר בע"פ 543431ש' שפירא ושות' ו 4-אח' נ' מדינת ישראל פ"ד לו(,)1
,885עמ' :845-848
"אפילו ההיתר בטל ,אין פירושו של דבר שהוא אינו קיים .מושג הבטלות ,כמושג
משפטי ולא טבעי ,הוא לעולם מושג יחסי וגמיש .נורמה משפטית יכולה להיות
בטלה מבוטלת לעניין פלוני ותקפה לעניין אלמוני; היא יכולה להיות כאין וכאפס
31
כלפי ראובן ובעלת תוצאות מלאות כלפי שמעון .דבר זה נכון בכל שטחי המשפט.
הוא קיים ,למשל ,בתחום דיני החוזים ,בהם אנו אומרים בנשימה אחת ,כי חוזה
למראית עין בטל ,אך בטלות זו אינה פוגעת בצד שלישי ,המסתמך בתום-לב על
קיום החוזה (ראה סעיף 18לחוק החוזים (חלק כללי) ,תשל"ג .)1658-הוא הדין
בתחומי המשפט המינהלי .מכאן ,שבטלותה של החלטה חייבת להתייחס תמיד
למהות הזכות המופרת ,לסעד הנדרש ,להליך בו נדרש הסעד ולצדדים הדורשים
אותו .כל עוד לא נדרש הסעד הנכון ,בהליך הנכון ,על -ידי הצד הנכון ,ההחלטה
הפגועה ביותר ממשיכה לעמוד (ראהAT 769 SMITHV. EAST )1674( COUNCIL :
.)ELLOE RURAL DISRICTדבר זה תופס לעניין טענת בטלות כלפי חקיקת-משנה,
החורגת "פונקציונאלית" מהסמכות (ראה,)HOFFMAN-LA ROCHE ,AT 1154 :
ודבר זה נכון לגבי כל טענת בטלות אחרת...
מכאן ,שעקרון הבטלות אינו גולם הקם על יוצרו אלא שפחה המשרתת את צורכי
אדונה .בטלות ההחלטה היא פונקציה של מהות הפגם ,ואין מהות הפגם נגזרת
מתוצאות הפרתו .כשם שסוגי הפגמים הם רבים ומגוונים ,כך גם סוגי הבטלות הם
רבים ומגוונים .הדבקת תווית של בטלות אין בה כדי לפתור בעיה המתעוררת"
(פסקה .)11
וראו גם ע"פ 344467סוסן נגד מדינת ישראל ,פ"ד נ ( ;314-315 ,568 )1ע"פ 73446/מרכז הספורט
אזור בע"מ נ' מדינת ישראל ,פ"ד נה( ,115 ,)5בעמ' .156-181
לנוכח תורת הבטלות היחסית ,גם כאשר מתברר שנפל פגם מהותי בהליך ,דוגמת דיון בהרכב
.41
חסר ,אין הכרח שהדבר יביא תמיד לבטלות ההחלטה שניתנה .כפי שנקבע בע"א 5713415ד"ר בנסון
סמיון נגד שר הבריאות ואח' ,פד"י נז ( 553 )1מפי כב' הנשיא ברק (כתוארו דאז):
"כבתחומים אחרים ,גם בהקשרו של הדיון החסר בפני הרשות המנהלית (אף
כשהיא פועלת כגוף מעין שיפוטי) יש מקום להכיר ברעיון של בטלות יחסית ...על כן,
נפקותו של הפגם בעניין ההרכב החסר צריכה להיקבע על פי נסיבות העניין ,תוך
שקילה ,בין היתר ,של חומרת הפגם ,העוול שנגרם בהפרה ואינטרסים נוספים (ראו
זמיר ,הסמכות המנהלית ,כרך ב' ,נבו .)355-385 ,1664ניתן גם לבחון את זהות הגוף
ומעמדו ,את סוג ההליך ואת הפרוצדורה הקבועה לדיון בו .אכן ,עצם העובדה כי
המדובר בפגם חמור – של חריגה מסמכות – אינה מובילה כשלעצמה לבטלות
ההליך כולו .כך אפילו באשר לטענות בדבר אי חוקיות או חוסר סמכות של הרכב
גופים מנהליים (ראו :בג"צ 5717463קורינאלדי נ' לשכת עורכי הדין ,פ"ד נג ()1
,145-148וכן :בג"צ 7/38467גינדי נ' שר הדתות ,פ"ד מט ( .)445 ,441 )7יש לבחון
האם המדובר בפגם טכני ולא מהותי (פרשת גספאן ,בעמ' .)437-434אמת ,ברוב
המקרים יביא הרכב חסר לבטלות ההליך כולו .זאת נוכח חומרת הפגם והשלכותיו
הן על בעלי הדין ,הן על האינטרס הציבורי .במקרים אלו ,אפילו הסכמת הצדדים
לא תועיל .אולם ,לא תמיד כך יהא הדבר .תתכנה נסיבות בהן המדובר בפגם טכני-
שולי ,בלא שנגרם עיוות דין לבעל הדין ובלא פגיעה של ממש באינטרס הציבורי.
במקרים אלו ניתן לשקול תוצאה יחסית של הפגם ,שלעניין מסוים תראה את ההליך
כתקף למרות הפגם שנפל בו" (פס' .)6
בענייננו ,הטענה אודות הפגם עלתה בשלב מאוחר מאוד ,ובאופן אקראי ובדיעבד .אין מדובר
.45
בפגם בהליך אלא בנתון שגוי שנכתב בתכנית אודות יועץ השימור שלה .מדובר בתקלה שלא היתה לה
השלכה מהותית על ההליך בפני הוועדה המחוזית ,וספק אם היתה לה השלכה כלשהי ,ודאי לנוכח
מעורבותה האינטנסיבית של רשות העתיקות בנושאי העתיקות והשימור בתכנית ,מכוח סמכותה על פי
דין .בנוסף ,וכפי שטוענות בצדק המשיבות ,4-7הביקורת שוועדת המשנה לעררים מוסמכת להעביר על
31
החלטות הוועדה המחוזית אינה ביקורת שיפוטית בהתאם לכללי המשפט המנהלי (כמקובל בבג"ץ
ובבתי משפט לעניינים מנהליים) אלא הוועדה מוסמכת להיכנס לנעלי הוועדה המחוזית ולהחליט דה
נובו בכל הסוגיות שבפניה ,ממש כמו הוועדה המחוזית .חברי הוועדה דנן ידעו על המצב לאשורו
מתחילת הדיון .מצב משפטי זה מוסיף ומשליך לקולא על הנפקות שיש להעניק לפגם ,אם בכלל .על
רקע האמור ,בהתאם לעקרון הבטלות היחסית ,אפילו היה מדובר בפגם מהותי – וכאמור ,לטעמנו אין
מדובר בפגם מהותי ,משלא היתה לו השלכה מהותית על ההליך – אין בפגם שנפל כדי להצדיק ביטול
החלטת הוועדה המחוזית והחזרת הדיון מחדש לפני הוועדה המחוזית.
( )2טענות בדבר היות חלק מחברי ועדת המשנה לעררים נגועים בניגוד העניינים
טענות בעניין חברותו של נציג המשרד להגנת הסביבה ,מר מנחם זלוצקי
.48נציין כי ביום ,54.7.17ערב הדיון בעררים בפנינו ,נמסרה הודעה בכתב מצד ב"כ המשיבות
,4-7המתייחסת לחברותו של מר מנחם זלוצקי בוועדת המשנה לעררים .בהודעה נמסר כדלקמן..." :
למיטב ידיעתנו ,מר זלוצקי משמש כיו"ר או כמשנה ליו"ר מועצת הגנים ושמורות הטבע ,שבהתאם
לחוק גנים לאומיים ,שמורות טבע ,אתרים לאומיים ואתרי הנצחה ,התשנ"ח( 1663 -להלן :המועצה)
מייעצת ,בין היתר ,לרשות הטבע והגנים ,שהינה מגישת התכנית .בנסיבות אלו ,ועל מנת שלא נידרש
לנושא בעת הדיון ,וכדי למנוע דחיה נוספת בדיון בעררים ,אני מבקש להביא הנ"ל לידיעתך כבר כעת".
יצוין כי במסגרת ההודעה המשיבות 4-7לא ביקשו את פסילתו של מר מנחם זלוצקי אלא הסתפקו
בהודעה בדבר מסירת המידע בלבד.
.4/הו דעה זו הועברה לתגובת הצדדים האחרים לערר ,ככל שיחפצו בכך ,ערב הדיון בפנינו .הובהר
במסגרת החלטה זו ,כי בהתאם לבירור שנערך עם מר מנחם זלוצקי ,לא התקיים בתכנית נושא
העררים דיון במועצה ,וממילא ,לא ייעצה המועצה לרט"ג ולא קיבלה החלטות בעניין התכנית .עוד
הובהר בהח לטה ,כי בלי קשר להחלטה בטענות בעניין חברותו של מנחם זלוצקי ,ככל שתעלינה כאלו,
הדיונים בערר יתקיימו בכל מקרה בימים 55.7.17ו ,53.7.17-כמתוכנן.
.47כפי שהובהר לצדדים על ידי יושבת הראש בפתח הדיון שהתקיים ביום ,55.7.17ההחלטה לקיים את
הדיונים כסדרם במנותק מההחלטה בעניין חברותו של מר זלוצקי נבעה מכך ,כי ממילא ,ספק אם
ימצא נציג אחר מטעם המשרד להגנת הסביבה שיחליף את מר זלוצקי ,שכן סוגיית צירוף נציגים
שונים נבחנה ונמצאה לגביהם מניעה ,כל אחד מסיבותיו .בנוסף ,הדיון בערר בוטל פעמיים באופן שלא
ניתן היה לשבץ במקומם עררים אחרים לדיון בוועדת המשנה לעררים .לו בוטל הדיון בשלישית ,הדבר
היה פוגע לא רק באינטרס של ייעול הליכי תכנון וסיומם תוך פרק זמן סביר בהתייחס לתכנית
המוצעת ,אלא היה מביא גם לפגיעה מערכתית ,שכן באופן כזה היה דיון בשורה ארוכה של עררים
ביחס לתכניות אחרות שניתן היה לשומעם ,לולא ביטול הדיונים בתכנית דנן .צירוף הדברים הביא
אפוא לכך ,שהנחת העבודה היתה שגם אם ייפסל מר זלוצקי ,אין מקום לדחות את הדיון למועד חדש.
.44העוררים-התושבים ,הגיבו בכתב להודעת המשיבות 4-7כבר ערב הדיון בפנינו וביקשו על רקע הודעה
זו לפסול את חברותו של מר זלוצקי בוועדה בנימוק הבא" :כעולה מהמידע החלקי הנמסר היום
32
ובשלב זה יוצא שמר זלוצקי עלול להימצא בניגוד עניינים .על פי חוק הגנים הלאומיים המועצה היא
הגוף המנהל של הרשות .התכנית הנדונה בעלת רגישות עליונה והרשות לגנים לאומיים היא אחד
מהיוזמים של התכנית .אי לכך מרשי מבקשים שמר זלוצקי יפסול את עצמו מלהיות חבר בוועדה
ולמנות תחתיו נציג אחר של המשרד לאיכות הסביבה" .גם העוררת עמק השווה העבירה תגובה בכתב
שבמסגרתה הצטרפה לבקשת התושבים לפסול את חברותו של מר זלוצקי בוועדה .לטעמה" ,אין
מדובר בבעיה של מראית עין בלבד ,אלא בבעיה מהותית .מדובר בניגוד עניינים של ממש המדגיש את
הבעיתיות מלכתחילה בהצטרפות רט"ג לתכנית ....לא ברור איזה כובע יחבוש מר זלוצקי בדיון ,וכיצד
הוא יוכל בעצמו להבחין בין כל כובעיו – האם מר זלוצקי יישב בוועדה כנציג המשרד להגנת הסביבה?
האם כיו"ר מועצה שתפקידה לייעץ לאחת ממגישות התכנית מעוגן בחוק? וכיצד המועצה הכוללת כ-
54חברים תוכל למלא את תפקידיה הקבועים בהוראות ס' (5ג)( )5וס' (5ג)( )8אם היו"ר שלה חבר
בוועדת עררים על תכנית של רט"ג?" .עוד נטען כי היות ו"מדובר בתכנית דרמטית ובעלת השלכות
ארכיאולוגיות ,ציבוריות ,ופוליטיות מרחיקות לכת (לא סתם נקבע הרכב מורחב לדון בעררים),
ההליכים ברשויות התכנון לגבי תכנית משמעותית כזאת צריכים להיות נקיים מכל רבב .לאור כל
האמור לעיל ,הוועדה הנכבדת מתבקשת למרבה הצער לדחות שוב את הדיון למועד אחר .יש להניח כי
ניתן למצוא ולו נציג אחד של המשרד להגנת הסביבה ,שאינו מצוי בניגוד עניינים .מאותם הנימוקים
של כב' יו"ר הוועדה ,בדיון ביום ,15.8.17לצורך בהשתתפות נציג המשרד להגנת הסביבה ,אנו סבורים
כי אין מקום לקיים את הדיון הקבוע ללא נציג כזה".
.45בפתח הדיון שהתקיים בפנינו ביום ,55.7.17ביקשנו לשמוע עמדות משאר הצדדים ,שלא היה סיפק
בידיהם להגיב להודעה מטעם המשיבות 4-7בעניין חברותו של מר זלוצקי .בשלב זה ,המשיבות 4-7
הצטרפו לבקשת הפסילה מחשש לניגוד עניינים ,לטענתן .גם עיר עמים הצטרפה לבקשת הפסילה .וב"כ
עיר עמים מסר כי קיימת "בעייתיות מסויימת" כלשונו בחברותו של מר זלוצקי ,אך בהינתן שלא ניתן
להחליף את מר זלוצקי בנציג אחר מטעם המשרד להגנת הסביבה ,עדיפה הישארותו כחבר בוועדה.
פרופ' ניצן שיפטן ,נציגת אישי הציבור ,לא הביעה עמדה בנושא.
.43נציגי הוועדה המחוזית והוועדה המקומית הודיעו כי עמדתן היא כי לא קיימת מניעה על פי הדין
לחברותו של מר מנחם זלוצקי ,ולפיכך ,יש לדחות את הבקשה.
.46לאחר קיום התייעצות פנימית בין חברי וועדת המשנה לעררים הודענו כי אנו דוחים פה אחד את
בקשת הפסילה של החבר מר זלוצקי ,תוך שנימקנו בפניהם את עיקרי ההחלטה ,והבהרנו כי הנימוקים
יובאו ביתר הרחבה במסגרת ההחלטה בערר ,וכך אכן נעשה.
.51תחילה יאמר ,כי כפי שכבר צוין והובהר לצדדים במהלך הדיון ,ככל שהיינו מוצאים שמץ חשש של
ניגוד עניינים בחברותו של מר זלוצקי ,כי אז חברותו בוועדה היתה נפסלת ,הגם שמשמעות הדבר היא
קיום הדיון בעררים ללא נציג המשרד להגנת הסביבה ,וזאת לנוכח הנסיבות שפורטו לעיל .בעיית העדר
נציג של המשרד להגנת הסביבה לא הדריכנו אפוא בקבלת ההחלטה.
33
.51החוק קובע סוגים של מוסדות תכנון ,ואת הסמכויות התכנוניות שיש לכל אחד מהם .הרכבי מוסדות
התכנון נקבעים בהתאם להוראות החוק ועל חברי מוסדות התכנון הארציים והמחוזיים נמנים נציגי
משרדי הממשלה והרשויות המקומיות וכן נציגי גופים וארגונים המייצגים אינטרסים רלוונטיים.
.55ככלל ,ניגוד עניינים מוסדי עשוי להתעורר אצל בעל תפקיד ציבורי ,כאשר יש ניגוד מסוים בין
תפקידים שונים שאותם הוא ממלא .ניגוד עניינים מוסדי מתעורר כאשר הזיקה שבין שני התפקידים
שאותם ממלא אותו אדם מקשה על הפעלת שיקול דעת אובייקטיבי ונטול פניות.
.58ההכרעות המתקבלות במוסדות התכנון אמורות לתת ביטוי לאינטרסים שונים הנוגעים לתוכניות
המוגשות בפניהם ,ובהקשרים מסוימים – דוגמת הדיון בפני ועדת המשנה לעררים -הכרעות אלו אף
נושאות אופי מעין שיפוטי .על רקע העובדה שבמוסדות התכנון עשויים להיות חברים גם נציגים של
גופים היוזמים ומקדמים תוכניות בעצמם ,נקבע בסעיף /5א לחוק התכנון והבניה הסדר מיוחד בדבר
הימנעות מניגוד עניינים במוסדות התכנון.
.5/וכך קובעת הוראת סעיף /5א' לחוק התכנון והבניה:
"(א) חבר מוסד תכנון לא ישתתף בדיון ובהצבעה בקשר להתנגדות או לערר,
למעט בהליך לפי סעיף (45ד) ,אם נתקיים בו אחד מאלה:
( )1הוא נציג של גוף אשר יזם את התכנית המובאת לדיון ,או של גוף אשר
הגיש התנגדות או ערר לאותה תכנית;
( )5הוא נטל ,כחבר ,חלק בהחלטת אותו מוסד תכנון שעל החלטתו הוגשו
ההתנגדות או הערר.
(ב) הוראות סעיף קטן (א) לא יחולו על דיוני הוועדה המקומית לתכנון ובניה
וועדות המשנה שלה ועל דיוני הועדה למתקנים בטחוניים לפי פרק ו'.
(ג)...
(ד)."..
.57מר מנחם זלוצקי היא יו"ר בפועל של המועצה ,והשאלה היא האם בשל תפקידו זה יש לראות במר
זלוצקי כ"נציג של גוף אשר יזם את התכנית המובאת לדיון" ,כאמור בס"ק (א)(.)1
.54לטעמנו ,התשובה לשאלה זו היא שלילית.
.55ככלל ,מקום שמדובר בחשש לניגוד עניינים מוסדי של עובד ציבור ,החלק העיקרי של בחינת ניגוד
העניינים צריך להיבחן על ידי תפקידו בפועל ,כפי שניתן ללמוד עליו ממקורות רשמיים ,דוגמת
סמכויות לפי חוק ותיאור התפקיד ,וכן מהחובות הנגזרות מהתפקיד.
34
.53כפי שנראה להלן ,בהתאם לחוק גנים לאומיים ,קיימת הפרדה מוסדית בין המועצה לרט"ג וב"כ
התושבים נתפס לשגגה כשזיהה בטעות את מליאת רט"ג עם המועצה .מעבר לכך ,המועצה היא גוף
ציבורי ,ואין לראות בינה לבין רט"ג יחסי "יועץ-לקוח" במובן הרגיל או המקובל .בנוסף ,המועצה לא
דנה בתכנית ,לא יעצה ולא נתנה החלטות בעניין התכנית .נפרט עתה את הדברים.
ההפרדה המוסדית בין המועצה לרט"ג
.56הפרק השלישי לחוק גנים לאומיים ,עוסק ברשות הטבע והגנים הלאומיים ,היא רט"ג ,המוגדרת
כ"הרשות" בהוראת סעיף ,1סעיף הפרשנות לחוק.
.31הוראת סעיף 8לחוק גנים לאומיים ,המצוי בסימן א' לפרק השלישי לו ,מורה על הקמתה של רט"ג.
הוראת סעיף /לחוק ,המצויה אף היא בסימן א' לפרק השלישי ,מגדירה את רט"ג כתאגיד .הוראת
סעיף 4לחוק מורה כי תפקידי רט"ג הם לטפל בכל ענייני שמורות הטבע והגנים הלאומיים ולקדם את
ענייניהם ,וכן להגן על ערכי הטבע והמורשת ,לפקח על שמירתם ולטפח אותם ,ובכלל זה בעניינים
המנויים בס"ק ( )6(-)1לסעיף .4הוראת סעיף (5א) לחוק קובעת כי "הרשות רשאית לעשות ,בהתאם
לכל דין ,בשטחים שבאחריותה לפי חוק זה ,וכן לגבי ערכי הטבע ,כל פעולה הדרושה למילוי תפקידיה
ואשר יש בה כדי לקדם מטרות חוק זה" ,ובכלל זה מונה את העניינים הכלולים בס"ק ( .)4( – )1הוראת
סעיף (5ב) לחוק זה קובעת כי" :הרשות רשאית ליזום ,לתכנן ולנהל גנים בתחום רשות מקומית ,על פי
בקשתה או בהסכמתה של אותה רשות מקומית".
.31הוראת סעיף 18לחוק זה מורה כי:
" .18לרשות תהיה מליאה של תשעה עשר חברים שתמנה הממשלה ,בהמלצת השר,
וזה הרכבה:
שבעה נציגי ממשלה שהם עובדי המדינה כלהלן :נציג משרד האוצר ,נציג
()1
המשרד לאיכות הסביבה ,נציג משרד החינוך התרבות והספורט ,נציג משרד
החקלאות ,נציג משרד הפנים ,נציג משרד התיירות ונציג משרד התשתיות הלאומיות;
שבעה חברים ,שימונו לאחר התייעצות עם מוסדות מדעיים שיש להם ענין
()5
במדעי הטבע ,בהגנה על הטבע ושימורו ,וביניהם מומחים מבין התחומים האלה:
זואולוגיה ,בוטניקה ,אקולוגיה ,ארכיאולוגיה ,גאולוגיה ,גאוגרפיה ,היסטוריה,
כלכלה ,ואדריכלות נוף ושימור;
ארבעה נציגי ציבור ,והם :נציג הקרן הקיימת לישראל ,נציג החברה להגנת
()8
הטבע נציג ציבור שיש לו ענין בתחומי פעילות הרשות ונציג אחד של הגופים
הציבוריים שענינם בשמירת איכות הסביבה מתוך רשימת מועמדים שיגישו גופים
אלה; לענין זה" ,הגופים הציבוריים שענינם בשמירת איכות הסביבה" -הגופים
המפורטים בחלק א' בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שענינם בשמירת איכות
הסביבה (תיקוני חקיקה) ,התשס"ג;5115-
נציג מרכז השלטון המקומי בישראל או נציג ארגון המועצות האזוריות
()/
בישראל ,כפי שיוסכם ביניהם; לא הגיעו לידי הסכמה ,ימנה שר הפנים נציג מביניהם.
35
.35מנגד ,הפרק השני לחוק גנים לאומיים מסדיר את נושא הקמתה של המועצה .הוראת סעיף (5א) לחוק
המצויה בפרק זה ,קובעת כדלקמן:
הממשלה ,לפי הצעת השר ,תקים מועצה לגנים לאומיים ,שמורות טבע
"( .5א)
ואתרים לאומיים וזה הרכבה:
( )1שבעה נציגי ממשלה;
( )5נציג רשות מקרקעי ישראל;
( )8נציג רשות העתיקות;
( )/נציג הקרן הקיימת לישראל;
( )7חמישה נציגי רשויות מקומיות ,וביניהם נציגי מועצות אזוריות ,שיתמנו על
ידי שר הפנים;
( )4שבעה נציגים מקרב מוסדות מדעיים וגופים ציבוריים שיש להם ענין במדעי
הטבע ,בהגנה על הטבע או בשימור נוף הארץ ושיפורו -שייקבעו על ידי הממשלה;
( )5ארבעה נציגי ציבור ובהם נציג אחד של הגופים הציבוריים שענינם בשמירת
איכות הסביבה מתוך רשימת מועמדים שיגישו גופים אלה; לענין זה" ,הגופים
הציבוריים שענינם בשמירת איכות הסביבה" -הגופים המפורטים בחלק א'
בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שענינם בשמירת איכות הסביבה (תיקוני
חקיקה) ,התשס"ג;5115-
( )3יושב ראש מליאת הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים ונציג נוסף
שתמנה מליאת הרשות מבין חבריה.
(ב) השר ,לאחר התייעצות עם המועצה ,ימנה לה ,מבין חבריה ,יושב ראש.
ס
.38הוראת סעיף (5ג) לחוק מגדירה את תפקידה של המועצה בזו הלשון:
"(ג) המועצה תייעץ –
( )1לשר הפנים ולשר ,לכל אחד בתחום סמכותו -בכל הנוגע לביצועו של חוק
זה;
( )5למוסדות התכנון ולרשויות המקומיות -בדבר ייעוד שטחים לגנים
לאומיים ,לשמורות טבע ולאתרים לאומיים;
( )8לרשות -בענינים שבתחום תפקידיה" (ההדגשה הוספה).
המועצה היא אפוא גוף סטטוטורי נפרד ומובחן מרט"ג ומליאתה ,הן מבחינת הרכבה והן מבחינת
.3/
תפקידיה ,ואין כל מקום לזהות או לקשור ביניהן.
היחסים בין המועצה לרט"ג אינם יחסי לקוח-מייעץ במובן הרגיל
.37
בנוסף לאמור ,לנוכח מעמדה הציבורי של המועצה ותפקידה כלפי רט"ג על פי גוף ,אין בשום אופן
לטעות ולסווג את היחסים ביניהן כיחסי מייעץ-לקוח ,המתאפיינים ,ברגיל ,בנאמנות ובהזדהות
אינטרסים (במאמר מוסגר יאמר כי לו היה בפנינו נציג שהיה בעבר יועץ פרטי לרט"ג ,הרי שהדבר היה
פוסלו בשל איסור הימצאות בניגוד עניינים אישי ,כמשמעו בהוראת סעיף (/5ב) לחוק התכנון והבניה,
המתייחס ,בין היתר למקרה שבו מדובר בנציג בעל דעה מייעצת ,ממלא תפקיד ,או יועץ למוסד תכנון
שיש לו ,במישרין או בעקיפין ,בעצמו או על ידי קרובו ,סוכנו ,שותפו או קרוביהם ,כל חלק או טובת
הנאה בענין העומד לטיפול או לדיון במוסד או בועדה מועדותיו).
36
.34
המועצה היא גוף ציבורי ,שחלות עליה חובות מתחום המשפט הציבורי .שירותי המועצה אינם
נשכרים על ידי רט"ג ,ורט"ג אינה בוחרת להתייעץ עם המועצה מרצונה .המועצה פועלת במסגרת
ובחסות המשרד להגנת הסביבה .כמו כן ,למועצה אין חובת נאמנות במובן הצר לרט"ג .היא אמונה על
אינטרסים ציבוריים ,ותפקידה ,בעת שהיא מייעצת לגופים השונים ,היא לשמש כמעין שומר-סף (אף
שתפקידה הוא מייעץ ולא כופה) .שיקוליה אינם זהים לשיקולי רט"ג ,אף שגם זו האחרונה היא רשות
ציבורית.
המועצה לא דנה בתכנית ,וממילא לא ייעצה ולא החליטה בעניין התכנית
.35גם לו דנה המועצה בתכנית והיתה מייעצת בעניינה לרט"ג ,ספק אם הטענה המתאימה בעניין זה
היתה ניגוד עניינים מוסדי ,בשל עצם זיקת המועצה לרט"ג במובן הקבוע בחוק .במקרה כזה ,דומה כי
השאלה שהיתה מתעוררת היא שאלת קיום דעה מוקדמת אצל חבר המועצה שהוא חבר במוסד תכנון
הדן בתכנית ,שעה שעליו לדון בעררים בנפש חפצה ובלב פתוח.
.33אלא שאין צורך לקבוע מסמרות בנושא זה ,שכן כפי שצוין ,המועצה לא דנה בתכנית נושא העררים.
לעניין זה יצויין ,כי ביום 5.7.16התקיים דיון במועצה ,בראשות יושב הראש שלה בשעתו ,מר ערן
פייטלזון (כאשר מר מנחם זלוצקי נכח כחבר מועצה בדיון ,כנציג המשרד להגנת הסביבה) .הדיון נסוב
על שורה של נושאים ,ובין היתר ,בנושא שהוגדר כ"דיון עקרוני :גן לאומי סובב חומות ירושלים:
עקרונות תכנון וסטאטוס תכניות" .במסגרת זו היתה הצגה עקרונית מצד רט"ג של שורה ארוכה של
פרוייקטים בגן הלאומי ,ובכללם ,בחנין גבעתי .אך כפי שעולה מפרוטוקול הדיון שהוגש לנו ,לבקשתנו,
כל שצויין לעניין זה הוא כדלקמן" :תל עיר דוד – חניון גבעתי( :מר דורון בן עמי ,אדר' אריה
רחמימוב) :שטח פתוח נרחב בסמוך לחומה .בעלות פרטית .סטאטוס :בביצוע :חפירה ארכיאולוגית
ע"י רשות העתיקות .בתכנון :כ 811 -מקומות חניה ב 7 -מפלסים ,גישה רגלית דרך הרחוב ההרודיאני
לחפירות הכותל הדרומי ולחפירות עיר דוד ,מרכז מבקרים לתל עיר דוד" (עמ' 4לאותו פרוטוקול).
מדובר בהצגה כללית ביותר של המיזם ,ללא פרטים על נפח הבניה ,גובהה ,צורתה ,הפונקציות השונות
הנכללות במסגרת הפרוייקט לצורך מרכז המבקרים ,שאלת השתלבותה בסביבה ,המרחק של
הפרוייקט מחומת העיר העתיקה ,המענים שהיא מבקשת לספק ,שאלת היחס בינה לבין תכניות
אחרות ,וכו' וכו' .ממילא ,וכפי שעולה מהפרוטוקול ,המועצה לא דנה בתכנית המוצעת ,ולא החליטה
בעניין התכנית.
לפיכך ,כל חשש לדעה מוקדמת אף הוא לא יכול להתקיים.
.36לסיכום ,אין לראות בחברי המועצה ,ובכללה זה ,יושב הראש שלה ,כמי שמייצגים את רט"ג או את
האינטרס המוסדי של רט"ג .בנסיבות אלו ,אין לראות במר זלוצקי כבעל תפקיד ברט"ג או כמי שמייצג
את אינטרס הרט"ג ,ומכאן ,שעצם חברותו במועצה אינה יוצרת ניגוד עניינים מוסדי בכל הנוגע לרט"ג.
37
טענות בעניין חברותו של אדריכל ירון טוראל ,נציג מינהל התכנון בוועדת המשנה לעררים
.61בבוקרו של הדיון שהתקיים בפנינו מיום 55.7.17העלו המשיבות 4-7טענה נוספת בעניין חברותו של
אדריכל ירון טוראל ,נציג מינהל התכנון בוועדת המשנה לעררים .נטען כי מר טוראל מרצה במשך
שנים בבצלאל יחד עם חלק מהעוררים הנמנים בקרב אישי הציבור ,לרבות מר יובל יסקי ,ששימש
ראש החוג שבמסגרתו הרצה מר טוראל .יתכן ,כך נטען ,שקיימים יחסי עבודה או חברות בינו לבין
עוררים אלה .בנסיבות אלו ,כך נטען ,מתקיים חשש לניגוד עניינים אישי בחברותו של מר טוראל ויש
לפוסלו.
.61עם העלאת הטענה ,תיאר בפומבי מר טוראל את העובדות המדויקות בעניין .כפי שמסר מר טוראל
הוא לימד בעבר ,במשך שנה וחצי ובתקופה שהסתיימה לפני כ 8-שנים ,שיעור אחד בבצלאל .באותה
תקופה ,ראש החוג אכן היה מר יובל יסקי ולימדו בבית הספר גם חלק מהעוררים האחרים שבקבוצת
אישי הציבור .מר טוראל מסר כי מאז לא לימד בבצלאל ואין לו כוונה בעתיד הקרוב לעין ,בוודאי
בשנים הקרובות לחזור וללמד בבית הספר .עוד מסר מר טוראל כי הן בתקופה שבה לימד בבית הספר
והן לאחר מכן ,לא נוצרו יחסי חברות אישיים בינו לבין מי מהעוררים.
.65יצוין כי גם לאחר השמעת הדברים האלה מפי מר טוראל עמד ב"כ המשיבות 4-7על בקשת הפסילה.
לבקשת הפסילה הצטרף גם ב"כ העוררים התושבים .ואולם ,נציגי כל שאר העוררים ,וכן נציגי הוועדה
המחוזית והוועדה המקומית ,טענו כי לנוכח המידע שנמסר על ידי מר טוראל ,אין כל חשש לניגוד
עניינים והתנגדו לפסילה.
.68קיימנו גם בנושא זה התייעצות פנימית שבתומה החלטנו פה אחד לדחות גם בקשת פסילה זו .ציינו
את עיקרי הנימוקים לפרוטוקול תוך שהובהר שהנימוקים יפורטו ביתר הרחבה במסגרת ההחלטה
בעררים.
.6/בכל הנוגע לטענות כלפי חברותו של מר ירון טוראל ,נטען למניעות בשל ניגוד עניינים אישי של עובד
הציבור ,על פי הוראת סעיף /5לחוק .הוראה זו קובעת כי:
( ./5א) חבר במוסד תכנ ון שיש לו ,במישרין או בעקיפין ,בעצמו או על ידי
קרובו ,סוכנו או שותפו או על ידי קרוביהם ,כל חלק או טובת הנאה בכל ענין
העומד לדיון במוסד או בועדה מועדותיו –
( )1יודיע על כך ליושב ראש בכתב או בעל פה מיד לאחר שנודע לו כי הענין
האמור עומד לדיון; נמסרה ההודעה בעל-פה ,תירשם בפרוטוקול הישיבה
הקרובה של המוסד או הועדה;
( )5לא יהיה נוכח בדיוני המוסד או הועדה באותו ענין ולא יצביע בהחלטה על
כל שאלה בקשר אליו.
(ב) עובד במוסד תכנון ,נציג בעל דעה מייעצת ,ממלא תפקיד ,או יועץ למוסד
תכנון שיש לו ,במישרין או בעקיפין ,בעצמו או על ידי קרובו ,סוכנו ,שותפו או
קרוביהם ,כל חלק או טובת הנאה בענין העומד לטיפול או לדיון במוסד או
בועדה מועדותיו ,יודיע על כך בכתב ליושב ראש מוסד התכנון הנוגע בדבר ,מיד
38
לאחר שנודע לו כי הענין האמור הובא לטיפול או לדיון באותו מוסד או בועדה
מועדותיו ,ולא יטפל באותו ענין ולא יהיה נוכח בדיוני המוסד או הועדה הדנים
בו.
(ג) העובר על הוראות סעיף זה ,דינו – מאסר שנה אחת; הוראה זו אינה
גורעת מאחריותו הפלילית או האזרחית של אדם על פי כל דין אחר.
(ד) (בוטל).
.67
על רקע האמור בסעיף ,לטעמנו ,אילו מר טוראל היה מלמד היום בבצלאל בנסיבות שבהן קיימים
יחסי כפיפות בינו לבין מי מהעוררים (והכוונה בעיקר למר יובל יסקי כראש החוג) ,הרי שהיה נוצר
חשש לניגוד עניינים אישי .ואולם ,בנסיבות שפורטו על ידי מר טוראל ,שלפיהן ,מר טוראל הפסיק
ללמד בבצלאל לפני 8שנים ואין לו יחס י חברות עם מי מהעוררים ואין לו כוונה ,ודאי בטווח הזמן
הנראה לעין ,לשוב לבצלאל נותקה הזיקה בינו לעוררים ,ונשמט היסוד לחשש לניגוד עניינים אפשרי.
הכלל הוא שהאיסור בדבר הימצאות בניגוד עניינים עשוי לאבד כוחו בחולייה מסוימת של
.64
שרשרת הפעולות .הפסיקה התייחסה לשאלה היכן יוצבו גבולותיו של הכלל בדבר איסור הימצאות
בניגוד עניינים .וכך קובע כב' השופט ברק (כתוארו דאז) בבג"ץ 515461י.ב.מ ישראל בע"מ נגד משרד
המשפטים ואח' ,פד"י מה(:)1661( 547 )5
"ישאל השואל :היכן יוצב הגבול ,ומתי תיפסק אותה "שרשרת" של ניגוד עניינים?
תשובתי היא פשוטה :השרשרת תיקטע באותה חוליה ,שממנה ואילך שוב לא יעלה
החשש האובייקטיבי לניגוד עניינים .המבחן אינו סיבתי-עובדתי ,אלא נורמאטיבי.
הכללים בדבר איסור על ניגוד עניינים משקפים השקפה חברתית-אתית באשר
להתנהגות הראויה של אדם הפועל למען זולתו .הם נגזרים בכל הנוגע לעובדי ציבור,
מרצונה של החברה לשמור על אמון הציבור ברשויות השלטון .בהצבתו של הגבול יש
להתחשב כמובן בנסיבות כל עניין ועניין ...זאת ועוד :בקביעת ההתנהגות הראויה
אין להציב אידיאלים שאינם בני השגה .סופם של אלה אינו אלא אכזבה .אין להטיל
מגבלות ואיסורים לשמם בלבד .עמדתי על כך בפרשה אחת ,בצייני' :אין להחמיר
עם עובדי הציבור לשם החמרה בלבד .יש לקחת תמיד בחשבון את השיקול ,כי עובד
ציבור מוכשר ויעיל הוא גם עובד ציבור ,המעורה בחיי קהילתו והמפתח לעתים
פעולות כדין מחוץ לתפקידו כעובד הציבור .יש גם לקחת בחשבון את העובדה כי
חלק מעובדי הציבור הם נבחרים ,כאשר בחירתם באה לעתים דווקא בשל קרבתם
לאינטרסים האחרים עליהם הם מופקדים .הדינים על איסור ניגוד עניינים אינם
עומדים בסתירה למציאות מורכבת זו .נהפוך הוא :הדינים הללו משתלבים יפה
במציאות זו ,ולוקחים אותה בחשבון' (בג"צ ,]6[ 595/89בעמ' .)419-418אכן,
עלינו להיות מציאותיים .אך אין לזהות דרישה זו עם הורדת רמת הציפיות .להיות
מציאותי אין פירושו לרדת לרמה הנמוכה ביותר .להיות מציאותי אין משמעו ללכת
לאחר נוהגי השוק .אכן ההלכה השיפוטית צריכה להדריך את ההתנהגות החברתית
על-פי הרמה הראויה הניתנת להשגה( "...פסקה ;11ההדגשה הוספה).
הדברים מדברים בעד עצמם והולמים היטב את ענייננו.
.65התוצאה היא אפוא שנדחות הטענות בדבר ניגוד עניינים בעניין חברותו של מר מנחם זלוצקי וחברותו
של מר ירון טוראל.
סיכום ביניים
.63משדחינו את כל הטענות המקדמיות שהועלו בפנינו ,סלולה הדרך לדון בטענות שלגוף העררים.
39
ה .דיון בטענות הפרטניות לגוף העררים
.66להלן דיון בטענות הפרטניות של הצדדים לגופן ,הכרוכות בעררים השונים .נציין כי ככלל ,תיארנו את
טענות הצדדים בהרחבה ,ובלשונם-שלהם .ריבוי העררים וראשי הטיעון במסגרתם הביאו לנפח
החלטה ארוכה בהרבה מהרגיל ,וכדי להקל על הקורא ,צייינו בפתח כל ראש פרק את עיקרי הטענות
בעררים באותו הקשר.
( )7טענות בנוגע להעדר התאמה לתמ"א ,4לתכנית עמ 9/ולתכנית המתאר 2222ובנוגע
למיקום הפרוייקט חרף רגישותו הרבה ולנפחו (ערר ( 4541/עיר עמים) ,ערר ( 4/41/עמק השווה)
וערר( 7541/אישי הציבור) (בחלק מהסוגיות נחלקו הדעות בוועדה)
.111העוררים בערר 4541/ובערר 4/41/טוענים כי המבנה המוצע בתכנית אינו תואם את הוראות
תמ"א ,3וזאת מאחר שמרכז המבקרים המוצע והבנייה המוצעת אינם דרושים במישרין לגן הלאומי,
בעוד שתנאי לאישורם לפי התמ"א הוא שהם יהיו דרושים במישרין לגן הלאומי .בהקשר זה נטען כי
יש לפרש את תמ"א 3בצמצום ,כי השימושים המוצעים בתכנית אינם שימושים הכרחיים לגן לאומי
וכי נפח הבינוי בוודאי אינו דרוש במישרין לגן הלאומי .טענות נוספות שהועלו בעררים אלה ובערר
( 7541/אישי הציבור) נוגעות למיקום התכנית ,לחלק מהשימושים המוצעים בגדרה ,להיקף הבינוי
ולמראהו של הפרוייקט.
.111
נציין כי העוררים השונים כללו את טענותיהם האמורות תחת ראשי פרקים נפרדים .ואולם ,לנוכח
העובדה כי קיימת זיקה בין הטענות ,כפי שיבואו הדברים לידי ביטוי בהחלטתנו ,הן בדעת הרוב והן
בדעת המיעוט ,מצאנו לנכון לכנסן תחת כותרת אחת ,אם כי נפרטן להלן.
טענות עיר עמים
.115עיר עמים טוענת כי המבנה הגרנדיוזי המוצע בתכנית ,גם לאחר צמצומו בהחלטת הוועדה המחוזית,
אינו עונה על התנאי הקבוע בתמ"א ,3כי בנייה בגן לאומי תותר רק כאשר תהיה "דרושה לו
במישרין".
.118בטענה זו ,כך נטען ,יש לדון בשתי רמות :ברמה האחת ,השאלה אם מבנה מרכז המבקרים המוצע
הוא מבחינה עקרונית ,לאור מהותו" ,דרוש במישרין" לגן הלאומי .ברמה השנייה ,האם הבנייה
המוצעת (נפח המבנה ,שטחו) דרושה במישרין .כך ,ברור שגם אם עצם הקמת "מרכז מבקרים" עונה
על דרישת ה"דרוש במישרין" ,ניתן לקבוע שנפח הבנייה המוצע אינו "דרוש במישרין" ,אלא מנופח
מעבר לצורך.
41
.11/העוררת טענה ,כי חלק בלתי נפרד מהמענה על שאלת "הדרוש במישרין" כבר ברמה הראשונה הוא
שאלת קיומן של חלופות .כך" ,מרכז מבקרים" יכול להיקבע כ"דרוש במישרין" לגן לאומי ,אך אם
ניתן להקימו בשטח הגובל בגן מבלי לפגוע בגן ,אין לומר כי הקמתו בתוך הגן עונה על תנאי הדרוש
במישרין .כך ,אם ניתן לבנות את מרכז המבקרים בשולי הגן ,הקמתו בלב השטח הרגיש ביותר בגן
אינה עונה על התנאי.
.117העוררת מפנה להגדרת "גן לאומי" בסעיף 1לתמ"א " :3שטח הנועד לשמש לצרכי נופש של הציבור
בחיק הטבע או להנצחת ערכים שיש להם חשיבות היסטורית ,ארכיאולוגית ,אדריכלית או נופית
וכיוצא באלה ,בין שנשאר בטבעו ובין שיותקן לשמש מטרה זו על-ידי נטיעת עצים או התקנת
מתקנים או הקמת מבנים הדרושים במישרין לשימושים אלה" .סעיף 11לתמ"א 3מאפשר לאשר
בתכנית מבנים לתכליות אחרות ,ובלבד ש"אלה דרושות להשגת הייעוד העיקרי של הגן הלאומי",
והדגש הוא על ההכרח שבמבנים ("דרושות").
.114העוררת מסכימה ,שלהבדיל משמורת טבע ,בגן לאומי מותר פיתוח ובינוי מסוים (עת"מ (חי') 11/16-
15-11רט"ג נ' המועצה הארצית לתו"ב (פורסם בנבו .))/.3.11 ,יחד עם זאת ,לאור הרציונל של
תמ"א , 3לאור עקרונות היסוד שלה כפי שמשתקפים מהוראותיה ,וכפי שעולה מהפסיקה ,הבינוי
אשר ניתן להתיר בגן לאומי הוא מצומצם .את המסקנה כי יש לפרש וליישם באופן מצומצם את
הסמכות להתיר בינוי לפי תמ"א – 3ובפרט החובה לפרש בצמצום את תיבת המילים "הדרושים
במישרין" שבסעיף 1לתמ"א -ניתן ללמוד ,בין היתר ,מהמקורות הבאים :כאשר ביקשה להתיר
תמ"א 3בינוי בגן לאומי ,היא השתמשה במינוח מצמצם של "הקמת מתקנים" .הבחירה במילה
"מתקנים" מהווה קריאת כיוון לצמצום .כמו כן ,כאשר ביקשה תמ"א 3להתיר מבנים ,היא הדגישה
כי מדובר במבנים "הדרושים במישרין לשימושים אלה (שימושי הגן הלאומי)" .הוספת המילה
"במישרין" מכוונת במובהק לפרשנות מצמצמת ,שכן יכולים היו עורכי התמ"א להסתפק בקביעה
"הדרושים לשימושים אלה" .עורכי התמ"א ביקשו למנוע ניצול של ההוראה המסמיכה הנ"ל לשם
בינוי מעבר לצורך .בנוסף ,מסעיף 3לתמ"א 3נלמד עד כמה ביקשו עורכי תמ"א 3להבטיח בינוי
מינימלי בגן לאומי ,כאשר נקבע הליך מורכב ,הכולל את אישור המועצה הארצית ,לשם הקמת
מתקנים .מסעיף זה נלמד גם על הדמיון בין שמורת טבע לגן לאומי .העובדה שבשמורת טבע לא
מותר בינוי כלל ,אינה מלמדת כי בגן לאומי ניתן לבנות באופן רחב .המגבלות הקבועות בסעיף 3אינן
מבחינות כלל בין גן לאומי לבין שמורות טבע ,וקובעות לגביו את אותו הסדר בדיוק.
.115עיר עמים מוסיפה ומפנה לחוות-דעת של משרד המשפטים לגבי הבינוי שניתן לאשר בשמורת טבע,
תוך התייחסות גם לבינוי בגן לאומי .חוות הדעת מדגישה את הצורך במתן פרשנות מצמצמת
והתואמת את תכלית החקיקה ,כדי לא לפרוץ גדר .מחוות הדעת עולה איסור כמעט מוחלט על בינוי
בשמורת טבע והתרת בינוי זהיר בגנים לאומיים ,ורוחה היא פרשנות זהירה ושמרנית של תמ"א .3
.113המבנה המוצע אינו "דרוש במישרין" לגן הלאומי כבר ברמה הראשונה ,ובודאי ברמה השנייה.
העוררת עמדה על כך ,כי מדובר בגן לאומי עירוני ,שיש אליו גישה וכניסה ממוקדים רבים .אין
41
המדובר בגן לאומי עם שער כניסה אחד .גן לאומי סובב חומות העיר ירושלים אינו הגן הלאומי
מצדה ,ואין להקיש מהאחרון לראשון .אין שום הכרח לבנות לו מרכז מבקרים דווקא באותה נקודה
שאין רגישה ממנה.
.116בנוסף ,לא ניתן לקבל ,שכל השטחים המוצעים במבנה הענק "דרושים במישרין" לגן הלאומי.
אודיטוריום 4אולם כנסים אינו יכול להיחשב כשימוש הכרחי לגן לאומי .התכנסויות הדורשות
אודיטוריום ניתן לקיים במקומות רבים אחרים ,חלקם בקירבה מיידית לעיר העתיקה .תצוגות,
חללי הצגה ,חללי תצוגה (למיצגים אור קוליים) :גם אם תמצא כי "חללי תצוגה" הם שימוש
אינהרנטי הקשור במישרין לחוויית הביקור בגן לאומי ,לא ניתן לומר בנסיבות העניין כי הבניין
העצום דרוש על-מנת לאפשר אותם .בגן הלאומי ובשוליו קיימים בניינים רבים אשר ניתן להכשיר
בהם "חללי תצוגה" .הבניין העצום המבוקש כאן אינו "דרוש" .אין צורך שחיזיון אור-קולי יוקם
דווקא בבניין עצום בסמוך לחומות העיר העתיקה במיקום הרגיש ביותר של הקירבה לכותל ולהר
הבית ,כאשר קיימים בניינים רבים מאוד אחרים בתחום הגן הלאומי ובשוליו ,וכאשר קיימים
שטחים פתוחים רחוקים יותר מהחומות אם סבורים שאין מנוס מהקמת בניין חדש באזור הרגיש
ביותר של הגן הלאומי ,ובסטייה מעקרונות התכנון האוסרים על בינוי כלשהו בקירבה כזו לחומות.
בפועל ,קיימים אתרים רבים באיזור אשר מקיימים בהם חזיונות מיצגים אור קוליים.
.111אשר למשרדים ,בוודאי שאין צורך בבניין מסוג זה לצורך של משרדים לאתר ככלל .יש די והותר
מבנים בקירבת מקום שיכולים להוות משרדים (לרבות נכסים רבים של אלע"ד באתר עיר דוד ,אשר
יכולים לשמש משרדים עבורה ועבור גורמים נוספים).
.111כך גם לגבי המסחר .מרכז מבקרים מבודד מחייב שימושים מסחריים לטובת המבקרים .מרכז
מבקרים עירוני הבנוי בתוככי העיר אינו מחייב כל שימושים מסחריים ,ולהיפך – מן הראוי שהתכנון
יפנה את המבקרים לקבל שירותים מסחריים בעיר ,ולא יספק את הצרכים המסחריים באתר עצמו.
.115גם החנייה המוצעת אינה דרושה לגן הלאומי משום שמספר מקומות החניה שמציעה אינם
משמעותיים כלל מבחינת היקף המבקרים בו .להיפך ,מבחינת הגן הלאומי ,יש לפתח תשתית
לתחבורה ציבורית ,ולא להעמיס תנועה כלי רכב פרטיים לאיזור .זאת ועוד .לפי טבלת השימושים,
החנייה תהיה (גם) "לתושבי השכונה" (מבחינה חוקית ,יוכלו להעמיד את מקומות החנייה רק לטובת
תושבי השכונה) .מטעם זה לבדו אין לראות בחניה ככזו ה"דרושה" לגן הלאומי.
.118מעבר לאמור ,ברור כי חלק משמעותי מנפח הבניין העצום נגזר מהרצון ליצור בניין "מרשים",
"אייקון" ,בעל נוכ חות וכו' .עניין זה בוודאי שאינו דרוש במישרין לגן הלאומי .גם לגבי השימושים
אשר יוחלט כי "נדרשים במישרין" לגן הלאומי ,רק הקמתם באופן פונקציונאלי ומינימאלי תעמוד
בתנאי תמ"א 3והרציונל שלה .הפרויקט ככלל ,שכאמור חברת הוועדה כינתה אותו "מעט מגלומני",
אינו יכול להיחשב כ"דרוש במישרין" לגן הלאומי.
42
.11/העוררת הבהירה כי היא מקבלת ,כי באופן עקרוני תמ"א 3מאפשרת הקמת "מרכז מבקרים" או
מבואת כניסה בתוך גן לאומי ,וכי שימוש כזה עונה על דרישות סעיף 1לתמ"א .יחד עם זאת ,השאלה
היא האם קיימות חלופות פוגעניות פחות ,והאם המבנה המוצע – בדגש על שטחו ונפחיו – עונה אף
הוא על דרישת ה"דרוש במישרין".
.117ועדת המשנה להתנגדויות לא התייחסה בהחלטתה כלל להיבט הראשון של חלופות .המדובר בהיבט
מרכזי במיוחד לענייננו ,שכן הגן הלאומי בו עסקינן הוא עירוני ,וקיימים חלקים רבים מופרים בו ,גם
בבנייה ללא היתר .לפיכך ,כאשר עולה השאלה של "מרכז מבקרים" ,נשאלת השאלה האם חובה
להקימו דווקא במגרש במיקום כה רגיש בצמוד לחומות העיר העתיקה ,והאם אין חלופות אחרות
בתוך הגן הלאומי או בסביבתו ,בתוך תאי שטח מופרים ,במרחק גדול יותר מהחומות ,ובתנאים
טופוגרפיים בעייתיים פחות.
.114ועדת המשנה להתנגדויות לא התמודדה בהחלטתה גם עם האתגר של הוכחה ,כי המבנה המוצע
(להבדיל מעצם הייעוד של מרכז מבקרים) – על תכנונו ,נפחיו ושטחיו – "דרוש במישרין" ,וכי לא
ניתן להשיג את המטרה של "מרכז מבקרים" בהיקפי בינוי קטנים יותר משמעותית ובתכנון צנוע
יותר .עניין זה נוגע במישרין ל"פרוגרמה" של המבנה .ואולם ,במהלך הדיון הובהר היטב ,כי התכנון
המוצע אינו מהווה מענה לאף פרוגרמה ,ושכל ההסברים לגבי ההצדקה לשטחים הובאו לאחר
התכנון .כלומר ,בענייננו ,קודם בוצע תכנון המבנה ,ולאחר מכן ניתנו הסברים כיצד מלוא השטחים
הכלולים בו "נדרשים" ו"מחוייבים".
.115הפרוגרמה שהוצגה במהלך הדיון היא ממרץ .511/מחבר המסמך של-לאחר-מעשה שהופיע בדיון
התבסס על מספרי תיירים שהם משאלות לב .חברי הוועדה שניסו להבין את הרציונל של הפרוגרמה
לא הצליחו לקבל תשובות .מהתמליל ניתן לראות בבירור ,כיצד ניסתה יו"ר הוועדה המחוזית לקבל
מאדריכל הפרויקט תשובות לגבי הפרוגרמה ,ולא הצליחה לקבל תשובות (עמ' 43לתמליל ואילך).
.113מתקבל הרושם כי מה שהכתיב את שטח התכנון לא היה "פרוגרמה" כלשהי של שטחים ה"דרושים
במישרין" לגן הלאומי ,אלא המימד הפיזי בלבד -השתלבות המבנה במירקם הקיים .בעניין זה
עסקו הדיונים (האם הבניין גבוה מדי ,יחסו אל החומות ,אל הבניינים מסביבו ,וכן הלאה) ,ובעניינים
אלה גם עוסקת החלטת הוועדה המחוזית ,אך ההנחה היתה שלאחר שייקבע תכנון הבניין לאור
המגבלות הפיזיות ,יימצאו כבר השימושים המתאימים.
.116דוגמא טובה לכך היא עניין שטחי המסחר .העניין האחרון שעיכב את הפקדת התכנית היה היקף
שטחי המסחר בבניין ,וזאת לאחר שכל ההיבטים האחרים ,ובפרט תכנון הבניין עצמו ,כבר הוכרעו.
יזמת התכנית ביקשה לייעד בבניין המוצע 5,111מ"ר שטחי מסחר .זו היתה כוונתה המקורית .בסופו
של דבר אישרה הוועדה המחוזית /11מ"ר מסחר בלבד .החלטה זו לא גררה ביטול של 1,411מ"ר,
אלא שעתה מציגים את ה 1,411-מ"ר שירדו מהתכנון המקורי כאילו הם "דרושים במישרין".
43
.151מעבר לכך ,בהחלטתה על הורדת שטחים בהיקף של קומה שלמה ,קיבלה למעשה הוועדה המחוזית
את טיעון העוררת ,כי לא הוצגה פרוגרמה שאפשרה לקבוע כי כל השטחים "דרושים במישרין" לגן
הלאומי .החלטת הוועדה המחוזית על הורדת קומה אינה מסתמכת על הכרעה פרוגרמטית ,אלא על
קביעה "פיזית" של נפח הבנייה הראוי (היבט ההשתלבות הפיזית במרקם הקיים ולא ההיבט
הפרוגרמטי).
.151במצב דברים זה ,ובמיוחד כאשר אין חולק שאין המדובר במבנה "פונקציונלי" אלא במבנה
"מונומנטלי" ,חייבת היתה הוועדה המחוזית לקבל הסברים ברורים על הייעוד המתוכנן של כל
השטחים הכלולים במבנה – בצורה בהירה ומפורטת ,ולא בכותרות ובסיסמאות – ולהכריע האם הם
"דרושים במישרין" לגן הלאומי ,והאם אין להם חלופות .לא ניתן לאשר 18,111מ"ר בגן לאומי
ובמיקום רגיש ביותר ללא פרוגרמה מסודרת.
.155כל עוד הדבר לא בוצע ,ולאור החובה לפרש וליישם את סעיף 1לתמ"א 3המתיר בנייה בגן לאומי
בצורה מצמצמת וזהירה ,לא מולא התנאי הדורש ,כי הבנייה תהיה "דרושה במישרין" לגן הלאומי.
העוררת סבורה כי מטעם זה לבדו דין התכנית להיות לכל הפחות נדונה מחדש בוועדה המחוזית
לאחר בחינתה המקצועית הנוספת על-ידי לשכת התכנון המחוזית.
.158במנותק משאלת הפרשנות הנכונה לתמ"א 3ובנוסף לה ,עיר עמים טוענת כנגד נפחי הבניה.
לטענתה ,גם לאחר צמצומה על ידי החלטת ועדת המשנה להתנגדויות ,התכנית תאפשר בינוי עצום
מימדים וגרנדיוזי ,בצמידות לחומות העיר העתיקה ,ובשולי סילוואן .את מימדיו של הבניין המוצע אין
לבדוק בהשוואת נקודת קצה לבניין קיים ,או בהשוואת נקודת קצה אחרת לעוגן אחר במרחב הפיזי,
אלא במופע הכללי של הבניין" ,גוש" הבנייה ,המאסה הכללית שלו ,החזיתות האדירות שלו ,הנמתחות
מקצה לקצה .העוררת טענה ,כי המדובר בבינוי החורג באופן קיצוני מנפח ,סגנון ואחוזי הבנייה
בסילוואן .המדובר במצודה אדירה שמבקשים למקם בתוך כפר (עירוני) ,המאופיין בבנייה נמוכה
ובאחוזי בנייה נמוכים .עסקינן בבניין שבכוונת מכוון מבקש להאפיל על סביבתו ולהוות 'אייקון'.
.15/הבינוי המוצע בסמיכות כזו לחומות העיר העתיקה מהווה "ונדליזם תרבותי ,אדריכלי ואסתטי",
כלשון העוררת .מדובר בחוסר כבוד למורשתה של העיר ,בחוסר צניעות ,ביהירות מגלומנית .תכנון נכון
המכבד את מורשת העיר ומשרת את האינטרסים שלה הוא תכנון השומר על צניעות ביחס לחומות,
מבליט אותן ולא מאפיל עליהן ,מאפשר מקסימום חשיפה שלהן לצועדים ברחובות העיר והמתקרבים
לעיר העתיקה .הדברים מקבלים משנה תוקף בענייננו ,בשל הרגישות המיוחדת הנובעת מהמיקום
הספציפי של האתר .המדובר בבנייה מעברה של הכניסה לשער הדרומי של העיר העתיקה ,בכניסה
לרחבת הכותל ובקירבת הר הבית .המדובר במתחם רגיש במיוחד .מיקום של מבנה עצום מימדים
דווקא בסמוך לחומות שם ,באזור הרגיש ביותר של החומות ,הוא מהלך בלתי מתקבל על הדעת בכל
היבט שהוא .הוועדה המחוזית הכירה ברגישות המקום (ס' 11להחלטתה) ,ולפיכך החליטה על צמצום
היקפי הבנייה .ואולם ,העוררת תטען כי אין די בצמצום נפח המבנה כקביעתה.
44
.157הוועדה המחוזית לא התמודדה בהחלטתה עם טיעון זה ,למעט הקביעה הלקונית בסעיף 83
להחלטה ,כי הפרויקט לא יחמיר את בעיות התנועה .העוררת טוענת ,כי קביעת הוועדה המחוזית
בסעיף ,/1כי "תוספת התיירים העולה מהמבנה עצמו אינה משמעותית מבחינה תחבורתית" אינה
עולה בקנה אחד עם האמירות הקודמות בדבר חשיבות המבנה בהיותו אטרקציה תיירותית עצמאית.
העוררת טענה ותטען ,כי אחד היתרונות התפעוליים בגן הלאומי סובב חומות ירושלים ואזור העיר
העתיקה בכלל הוא שהגישה אליו היא ממספר רב של "נקודות כניסה" ,וכי אין היגיון תכנוני ותפעולי
ביצירת "שער כניסה" אחד ,שיחולל באזורו בעיות תחבורה קשות.
טענות עמק השווה
.154עמק השווה טוענת אף היא כי התכנית סותרת את מטרות הגן הלאומי ,ואת הוראות
תמ"א .3
.155בסעיף 17להחלטת הוועדה מיום 18.5.15נקבע כי "לא יותרו שימושי מחקר ,שימושים מסחריים
ומוסדיים" .זאת ,בעוד שבסעיף /.8בתכנית מיועדים שטחים למשרדי האתר ושטחים לעובדי האתר
(סעיף ב') .בנוסף מיועדים שטחים כחללי הדרכה ,תצוגות ,מיצגים ,ואודיטוריום (סעיף ד') .שטחים
אלו הם בניגוד להחלטת הוועדה המחוזית ויש לבטלם .כמתואר ,החלטת הוועדה מיום 8./.1/לבטל
את הקומה הרביעית בבניין אין בה כדי לתת מענה אמיתי לאי ההתאמה לשימושים המותרים
בהוראות תמ"א .3
.153לטענת עמק השווה ,על אף שהוועדה המחוזית החליטה לצמצם את שטחי המסחר ל /11-מ"ר,
הוו עדה לא נתנה נימוק משכנע מה הצורך כלל באישור שטחי מסחר דווקא על גבי אתר עתיקות,
כאשר אין מדובר באתר מבודד אלא באתר הממוקם בלב שטח עירוני ובסמוך לשטחי מסחר של
תושבי שכונת סילוואן והעיר העתיקה .למרות שהיזמים הציגו דוגמאות לאתרים בהם יש שטחי
מסחר באתרי עתיקות ,כדוגמת מצדה ,אין מדובר שם בבניה בשטח אתר העתיקות ,אלא במרחק
מלב האתר .לכן ,יש לדחות את כל שטחי המסחר בתכנית ולא לאפשר מסחר כלשהו במבנה הממוקם
בראש התל הארכיאולוגי ב'חניון גבעתי'.
.156כן מוסיפה העוררת כי התכנית המוצעת אינה תואמת אף את תכנית עמ 6 4ותכנית מתאר .5111
.181היזמים לא סיפקו הסבר מהימן וקוהרנטי מה בכוונתם לעשות בשטחים העצומים בתכנית וכיצד
השימושים שהם מתכננים תואמים להוראות תמ"א 3וניתנו תשובות עמומות לסוגיית השימוש
בחללי המבנה ומה הצורך בכל חללי התצוגה וההדרכה .תמוהים במיוחד היו טענות יועץ התיירות
שלהם ,מר בן יוסף ,כי יש צורך בסדר גודל של כ 1,111-לוקרים (ארוניות אחסון אישיות) ו 51-חללי
חזיונות (עמ' 46-51לתמלול הדיון בועדה המחוזית).
.181לטענת העוררים ,הוועדה המחוזית קבעה תקדים בעייתי כאשר התירה שימושים בהגדרה פתוחה
לחלוטין ,שהיזמים יוכלו לפרשם כראות עיניהם .כך למשל ,עמותת אלע"ד יכולה לעשות שימוש ב51-
45
חללי החזיונות לצורך הצגת סרטי יחסי ציבור על העמותה בשפות שונות ,השטחים המיועדים
למשרדי ועובדי האתר יכולים לשמש את עמותת אלע"ד לפעילותה הכללית השוטפת (למשל לגיוס
כספים וישיבות הנהלה) ובפרט לצורך פעילותה לייהוד מזרח ירושלים בטענה כי מדובר בפעילות
ציבורית לגיטימית של עמותה ציבורית ,והאודיטוריום יכול לשמש לקיום אירועים פרטיים
וציבוריים המייצגים רק ציבור אחד בישראל (הן מבחינה פוליטית והן מבחינה אמונית) .מכל מקום,
הוועדה לא נימקה בנימוק משכנע מדוע כל החללים האלו צריכים להיות ממוקמים דווקא בתוך
שטח הגן הלאומי ועל גבי אתר העתיקות הרב שכבתי והמרכזי בחניון גבעתי.
טענות אישי הציבור
.185אישי הציבור טוענים כי התכנית מנוגדת לאמור בהוראות תכנית עמ ,64הקובעת עקרון של איסור
בניה בטווח של 57מ' מחומת העיר העתיקה ,וכן שמנוגדת היא לתכנית המתאר ,5111הקובעת
עקרון שלפיו ,קידום תכנית מפורטת באזור יכול להיעשות רק על רקע תכנון כולל.
.188בנוסף ועיקר ,אישי הציבור מעלים בהרחבה טענות בדבר פגמים בהחלטת הוועדה והכשלים
התכנוניים שנפלו בה .בהקשר זה טוענים העוררים כנגד דברים שנמסרו על ידי נציגי מגישי התכנית,
ובין השאר האמירה בסעיף 45למהלך הדיון לפיה האזור מוגדר כמבואת כניסה לגן הלאומי ללא בסיס
סטטוטורי ,טענת אדריכל התכנית כי גובה המבנה דומה למבנים סמוכים ,ועוד .עוד טוענים העוררים
כי קביעת הוועדה כי מדובר בבינוי ראוי היא ערטילאית ואינה עומדת בקריטריונים מקצועיים ,והיא
בלתי סבירה מבחינה פרוגרמטית ,וכי הנמכת המבנה חושפת את עמדת הוועדה כי מדובר במבנה
בזבזני המאפיל על החומה ואינו מתאים למרקם הסובב .עוד טוענים העוררים כי התכנית אינה לוקחת
בחשבון את צרכי השכונה ,וכי קיימים אתרים נוספים במרחב הסמוך בתכניות החסויות מפני הציבור
אשר לא נלקחו בחשבון בתכנון הפרוגרמה והבניין.
.18/העוררים טוענים כי הוועדה הכירה בחלק מהבעיות שהעלו המתנגדים הנוגעות בנראותו של
הבניין ,בחריגותו הרבה בסביבתו ובשטחים הגדולים אותם הוא תופס ללא הצדקה .אך למרות זאת
היא לא מצאה לנכון לנקוט בצעדים הדרושים ,וההחלטה לצמצם את הבניין מכירה בבעיה שהוועדה
לא השכילה לפתור.
.187בהחלטת הוועדה (סעיף 1לה) נאמר מפורשות כי מדובר בתכנית לשם הסדרה והעשרה של חווית
הביקור באתר הארכיאולוגי .הצהרתה זו של הוועדה עצמה עומדת בסתירה מהותית לשינויים
המינוריים הנדרשים מאדריכל התכנית ,אשר אינם נוגעים באופן מהותי ל"הסדרה והעשרה" ,אלא
מהווים בסיס לאישורה של תכנית מסיבית ,חסרת סבירות מבחינת היקפיה ומסות הבנייה שלה ,ואשר
פוגעת באתר ארכיאולוגי שהוא נחלת הכלל לטובת אינטרס צר.
.184
כמו כן ,לא ברור על ידי מי הוגדר האזור כ"מבואה" ,ומדוע מבנה עתיר שטחים הנבנה באזור כה
רגיש מוגדר כ"מבואה" .הועדה לא דנה בסתירה העמוקה שבין העקרונות ההיסטוריים של תכנון
הפארק כמרחב עירוני פתוח לבין רעיון המבואה הסגורה אליו .עוד נטען בסעיף זה ,לכאורה באופן
46
עובדתי אך מדובר בפרשנות צרה וללא שום התחשבות בהיבטים ציבוריים ,כי מטרת התכנית היא
"תצוגה של הממצאים הארכיאולוגיים ויצירת נקודת יציאה לסיורים באזור" .באופן מתמיה ולא
סביר פרוגרמה כה פשוטה ושניתן היה לקבלה היוותה בסיס ליוזמה לבנות מבנה גדול ומיותר שפגיעתו
בסביבה ובאתר הארכיאולוגי היא רבה.
.185כפי שניתן לראות ממודל המיזם שהוצג לוועדה ,גם אם תקוצץ בו קומה עדיין יהיו הגובה ,הנפח
והאורך של המבנה חריגים באופן לא סביר ביחס לסביבה הבנויה באזור הקרוב .לעניין זה ,ההשוואה
בין מבנה זה למבנים אחרים (כגון רוקפלר וכו') היא חסרת כל בסיס .אלו נבנו בתקופה אחרת לחלוטין
בה תפישות תכנוניות שונות היוו קווים מנחים לתכנון העיר .כמו כן ,להבדיל ממתחם קדם ,מבנים אלו
נועדו לשימושים שונים בתכלית ממרכז מבקרים.
.183
בהחלטת הוועדה (ראו סעיף )8נטען כי מדובר ב"בינוי ראוי" .ברור ששימוש במושג כה ערטילאי
אינו עומד בקריטריונים מקצועיים.
.186בהחלטת הוועדה (סעיף )7מכירה הוועדה בכך שתכנית 187/5מבוססת על תכנית מתאר 5111ועל
סעיף /.5.5הנוגע לתכניות המיועדות לתיירות ולשימושים ציבוריים באזור .עם זאת ,הוועדה מתעלמת
לחלוטין מכך שהפרשנות הפרוגרמתית לסעיף זה אינה מעוגנת בשום מסמך אלא מהווה פרשנות של
יוזמי התכנית והאדריכל .יתר על כן ובהקשר לעניין זה ,הוועדה בחרה להתעלם מאחת הטענות
המרכזיות שהועלו על ידי העוררים הנוגעת לכך שבמרחב הסמוך ישנם אתרים נוספים התומכים
בתיירות ואשר לא נלקחו בחשבון בתכנון הפרוגרמה והבניין (ראו סעיף 16בפרוטוקול דבריה של פרופ'
נצן שיפטן) .אין בהחלטת הוועדה שום אינדיקציה שנבדקו התכניות למרכזי תיירות נוספים במרחק
הליכה .העניין בולט במיוחד לאור החלטתה של הוועדה שהיא מכירה בצורך ב"חללי הדרכה
ואודיטוריום ,מיצגים ותצוגות" אשר "דרושים לשם הנצחת הערכים ההיסטוריים ,הארכיאולוגיים
והנופיים" .כיוון שהתכניות למרכזים הסמוכים חסויות מפני הציבור ,אין שום יכולת בדיקה של
ביקוש והיצע לתיירים.
.1/1הוועדה מזכירה בדבריה (ראו סעיף )11כי היא "סבורה ...כי ערכיותו הגבוהה של השטח דורשת
זהירות רבה בקביעת היקפי הבינוי" ומפרטת את השינויים שיש לערוך בהם (סעיפים 11-16להחלטת
הוועדה המחוזית ) ,אך לא ברורים הקריטריונים התכנוניים שעל פיהם גיבשה הוועדה את המלצתה
לצמצם בהיקף הבינוי ,ולא ברור מדוע הוחלט על הורדת קומה ולא יותר מכך ומדוע שיקול הדעת
בנוגע לצמצום הפרוגרמה נותר לוט בערפל וללא נימוק מקצועי (למשל ,בסעיף 13להחלטתה הוועדה
מדגישה כי י ש לצמצם באופן משמעותי את שטחי המבנה המתוכנן אך זאת ללא שום איזכור של
קריטריון כזה או אחר) .עניין זה עומד בלב תחום התכנון המרחבי שמטרתו איזון בין אינטרסים.
47
תשובת הוועדה המחוזית
.1/1הוועדה המחוזית חולקת על הטענות .היא מפנה תחילה להגדרת "גן לאומי" בתמ"א .3הגדרה זו,
וכן הוראות נוספות בתמ"א ,3משקפות את ההבחנה בין שטחי שמורות טבע ,המוגנים מכל התערבות
ובהם אסורה בנייה ,ובין גנים לאומיים ,שנועדו להכשרה כמקומות נופש ,בידור ,לימוד הטבע ותולדות
הארץ ,בהם מותרים פיתוח ותכנון ,סלילה ובנייה לשם השגת מטרות אלה (היא מפנה בהקשר זה
למשל ,עת"מ (חי') 11/16-15-11רט"ג נ' המועצה הארצית (פורסם בנבו ,)1/.13.5111 ,המובא בערר
,4541/בפסקאות 3-6לפסק הדין ,ודברי ההסבר להצעת חוק גנים לאומיים המובאים שם).
.1/5הוועדה המחוזית מבהירה כי בהתאם להגדרה הקבועה בתמ"א ,3נקבעו השימושים המותרים
בתכנית נושא העררים .כך למשל ,הוועדה המחוזית קבעה בסעיף 17להחלטתה בדבר הפקדת
התכנית כי "השימושים יהיו שימושים התואמים את הוראות תמ"א 4בלבד .לא יותרו שימושי
מחקר ,שימושים מסחריים ומוסדיים .השימושים המותרים יעודכנו בכל מסמכי התכנית ,ותיקבע
לגביהם סטייה ניכרת" .בהתאם להחלטה זו ,ולהחלטה הנוספת המאפשרת שימוש מסחרי בהיקף
מוגבל של /11מ"ר ,נקבעו השימושים המותרים בתכנית בייעוד הגן הלאומי (ראו סעיף /.8.1
להוראות התכנית המופקדת) ,ונקבע כי סטייה משימושים אלה תיחשב סטייה ניכרת (ראו סעיף 4.5
להוראות התכנית המ ופקדת) .בהתאם להוראות אלה ,השימושים המותרים בייעוד גן לאומי כוללים
מפלס ארכיאולוגיה הפתוח לציבור ,תצוגות ,חללי הדרכה ,מיצגים ואודיטוריום המשמש את מבקרי
הגן הלאומי ,משרדי אתר ואזורי שירות והתארגנות לעובדי האתר ,חניון תת קרקעי ומסחר עבור
המבקרים בשטח של /11מ"ר בלבד.
.1/8בהמשך לאמור ,מציינת הוועדה המחוזית כי במסגרת הדיון בהתנגדויות ,בחנה הוועדה פעם נוספת
את השימושים האמורים וקבעה כי ככלל ,מדובר בשימושים ראויים ההולמים את המיקום המוצע,
בפתחת הגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,מעל לחפירות ולממצאים הארכיאולוגיים שהתגלו
בתחום התכנית (סעיף 5להחלטה בדבר אישור התכנית) .הוועדה הבהירה כי היא סבורה שאחת
ממטרות התכנית הינה הנגשה וקירוב של הארכיאולוגיה והגן הלאומי לקהל הרחב ,וכי היא
השתכנעה מהנתונים שהוצגו בפניה כי צפויה להגיע למקום כמות גדולה של מבקרים .לאור זאת,
קבעה הוועדה כי השימושים המוצעים בתכנית ,הכוללים חללי הדרכה ואודיטוריום ,מיצגים
ותצוגות ,דרושים לשם הנצחת הערכים ההיסטוריים הארכיאולוגיים והנופיים הקיימים בגן הלאומי
ולשם הנגשתם לציבור (ראו סעיף 5להחלטת הוועדה המחוזית).
.1//בהמשך לכך ,בחנה הוועדה פעם נוספת את השימושים המוצעים אל מול הגדרת גן לאומי בתמ"א ,3
והשתכנעה כי השימושים המוצעים בתכנית תואמים את ההגדרה האמורה וכי המבנה המוצע
בתכנית דרוש במישרין לשימושים המותרים בגן הלאומי .הוועדה קבעה כי ההתאמה נובעת מאופיו
של האתר ,שנועד להוות מרכז מבקרים המשמש להנצחת המורשת והצגת הערכים ההיסטוריים
והארכיאולוגיים שהתגלו באזור תוך שימוש באמצעים מגוונים ,נקודת תצפית נופית ,ונקודת מוצא
לסיורי מורשת וארכיאולוגיה בשטח הגן הלאומי כולו .הוועדה ציינה בהקשר זה כי התכנית
48
ממוקמת בצומת מרכזי ,המהווה שער כניסה לאגן העיר העתיקה ,וכן כי מדובר באתר ארכיאולוגי
בעל חשיבות המהווה חוליה משמעותית ברצף בין האתרים הארכיאולוגיים באזור ובינם לבין
המרחב הסובב (ראו סעיף 3להחלטת הוועדה האמורה).
.1/7לאור זאת קבעה הוועדה בהחלטתה כי השימושים המוצעים בתכנית הם שימושים התואמים את
הגדרת הגן הלאומי ,הבהירה כי יתאפשרו בבניין שימושים אלה בלבד ,וחזרה וציינה כי כל שימוש
אחר יהווה סטייה ניכרת .לאור האמור ,עמדת הוועדה היא כי יש לדחות את חששותיהם של
העוררים כי יתבצעו באתר שימושים פרטיים ומוסדיים ,וכי הוראות התכנית בנושא השימושים
והבהרות הוועדה בהחלטתה מבטיחות כי השימוש בבניין יהיה ציבורי וישרת את הציבור הרחב.
.1/4באשר לחוות הדעת של משרד המשפטים בנוגע לבינוי המותר בשמורות טבע ובגנים לאומיים ,הרי
ש חוות דעת זו עמדה בפני הוועדה כאשר קיבלה את החלטתה בעניין השימושים והבינוי המותרים
בשטח .חוות הדעת התייחסה בראש ובראשונה לבינוי המותר בשמורות טבע .בהקשר זה הובהר
בחוות הדעת כי יש לתת פרשנות מצמצמת לבינוי שיתאפשר בשמורת טבע ,ולאפשר קיומו של בינוי
הכרחי בלבד לצורך ביקור בשמורה .יחד עם זאת ,באשר לבינוי בגנים לאומיים הובהר בחוות הדעת
כי "בניגוד לשמורות טבע ,בגנים לאומיים ניתן להקים מבנים המאפשרים פעילות בעלת ממשק עם
הערך ההיסטורי ,הלאומי וכד' של הגן" .בהמשך לאמור צוין ,לשם הדוגמא ,כי "ניתן יהיה להקים
חזיון אורקולי ,במידה שהדבר משתלב עם אופיו של הגן כאמור ,ותורם להנחלת ערכו של הגן
בלבבות הציבור" .לעמדת הוועדה ,השימושים והבינוי שנקבעו בהחלטתה תואמים גם את הפרשנות
שניתנה בחוות הדעת האמורה.
.1/5לאור האמור לעיל ,יש לדחות את טענות העוררים לפיהן שימושים של תצוגות ,חללי הדרכה,
מיצגים ,ואודיטוריום לטובת מבקרי הגן הלאומי ,אינם שימושים הדרושים במישרין לגן הלאומי.
.1/3אשר לטענה בעניין שטחי המסחר הכלולים בתכנית ,מציינת הוועדה כי בעת הדיון השני שהתקיים
טרם הפקדת התכנית ,ביקשו מגישי התכנית להוסיף שטח מסחרי נרחב .עם זאת ,הוועדה שקלה את
הבקשה והחליטה לאשר שטח מצומצם בלבד לשימושים מסחריים ,וזאת על מנת לאפשר מתן מענה
לצרכים בסיסיים בלבד הנדרשים במקום ,ובהתייחס לרצון לצמצם ככל הניתן את השטח המבונה
לאור מיקומו בגן הלאומי .ההיקף המסחרי שניתן לאפשר בגן לאומי נבחן בלשכת התכנון ועל ידי
מליאת הוועדה ,ונמצא כי התרת שטח מסחרי של /11מ"ר עבור המבקרים בגן הלאומי ,מהווה איזון
ראוי בין הצרכים התיירותיים באתר ובין ערכי הגן הלאומי .לעמדת הוועדה ,לא נפל פגם בהחלטה
מאוזנת זו.
.1/6באשר לטענות בנוגע לשימוש המוצע למשרדי האתר ,מציינת הוועדה כי מדובר בשימוש נלווה ,שנועד
לאפשר את פעילותו התקינה של האתר .עוד היא מציינת כי במסגרת החלטת הוועדה ,המצמצמת את
שטחי הבינוי המותרים במרכז הארכיאולוגי והתיירותי המוצע ,הבהירה הוועדה כי שטחי
השימושים השונים המוצעים בתכנית ,לרבות המשרדים ואזורי השירות ,המהווים שימושים נלווים,
49
יצומצמו בהתאמה ,וזאת בתיאום עם לשכת התכנון ,ותוך הבטחת היותם שימוש נלווה לשימושים
העיקריים המוצעים בתכנית (סעיף 13להחלטת הוועדה נשוא העררים) .לאור כל האמור לעיל ,יש
לדחות את טענות העוררים בעניין השימושים המותרים בתכנית.
.171אשר לטענות הנוגעות להיקף הבינוי ,מציינת הוועדה כי לאחר שמיעת טענות הצדדים במסגרת הדיון
בהתנגדויות ולאחר בחינת הפרוגרמה המוצעת ,היא החליטה לצמצם את היקפי הבינוי המוצעים
בתכנית .הוועדה שמעה את הסברי נציגי מגישי התכנית בנוגע לצרכים הפרוגרמתיים העולים ממספר
המבקרים הקיים והצפוי ,ובנוגע לאילוצים התכנוניים הקיימים בשטח ,ושוכנעה כי אכן נדרש היקף
בינוי משמעותי לשם מתן מענה לצרכים האמורים.
.171ואולם ,אף שהוועדה שוכנעה כי נדרש שטח משמעותי לשם מתן מענה לצרכים הפרוגרמתיים ,קבעה
הוועדה כי לאור ערכיות השטח יש לנקוט זהירות רבה בקביעת היקף הבינוי ,ולאזן בין הרצון לתת
מענה לצרכים התיירותיים והארכיאולוגיים ,הרצון לייצר בינוי המכסה את שטח החפירות
והממצאים הארכיאולוגיים (הכולל מעברים והמתחשב בתנאים הטופוגרפיים) ,והרצון לייצר בינוי
ההולם את מיקומו הייחודי של האתר בגן הלאומי סובב חומות ירושלים .בהתאם לשיקולים אלה
קבעה הוועדה כי הבינוי יצומצם .הוועדה קבעה כי גובה הבניין הסופי ,יונמך בקומה אחת ,ויהיה
במפלס ,517.71+כך שהוא לא יעלה על גובה בסיס החומה ורחוב העופל .הוועדה קבעה כי הנמכת
הבינוי תיעשה באמצעות ביטול הקומה הרביעית (ששטחה כ 1/11-מ"ר) ,ושילוב השימושים
המוצעים בה בחללים אחרים בבניין .בנוסף ,בחנה הוועדה את האפשרות לערוך צמצום נוסף בהיקף
הבינוי ,באמצעות צמצום תכסית הבניין ,וזאת מעבר לצמצום התכסית עליה הוחלט בהחלטה על
הפקדת התכנית .בהקשר זה ,שקלה הוועדה את הצורך בקומת ארכיאולוגיה היוצרת קירוי
לעתיקות ,את הצרכים הפרוגרמתיים ואת הצורך במעבר ציבורי במרכז הבניין ,והחליטה על יצירת
נסיגה נוספת בבינוי .עוד קבעה הוועדה כי הבינוי בחלק הדרום מזרחי של הבניין יוסג מהגבול
הדרומי של המגרש ,וידורג לכיוון הבינוי הקיים דרומית לשטח התכנית ,שהוא בינוי נמוך יחסית.
לעמדת הוועדה ,צמצום היקף הבינוי בהתאם להחלטתה ,מצמצם את מופע הבינוי ומשפר את שילובו
בנוף הקיים.
.175יש לדחות גם את טענות העוררים כי המימד הפיזי הוא שהכתיב את החלטת הוועדה ,ולא השימושים
המתאימים .הוועדה מבהירה כי השימושים המותרים נבחנו בקפידה על ידי לשכת התכנון והוועדה
המחוזית ,ונקבעו בהוראות התכנית בהתאמה להגדרה שנקבעה בתמ"א .3בנוסף ,הוועדה השתכנעה
כי הצרכים הפרוגרמתיים ,התיירותיים והארכיאולוגיים ,אשר הוצגו על ידי מגישי התכנית דורשים
היקף בינוי משמעותי .יחד עם זאת ,לאור ערכיות השטח ומיקומו הייחודי של האתר ,החליטה
הוועדה לנקוט זהירות מיוחדת בקביעת היקף הבינוי ,והחליטה לצמצמו ככל הניתן ,בהתחשב
במכלול השיקולים .מדובר בהחלטה מאוזנת וסבירה ,אשר אין מקום להתערב בה.
.178
אשר לטענה כי היה ראוי לבחון חלופות אחרות למיקום מרכז המבקרים ,הוועדה מציינת כי היא
השתכנעה כי המיקום המוצע לתכנית ,בכניסה למכלול אתרי הגן הלאומי ,במיקום המהווה מוקד
מרכזי ,מהווה מיקום ראוי אשר יאפשר חוויית ביקור ראויה בגן הלאומי ,באתרים החשובים הקיימים
51
בו ,ובאתר הארכיאולוגי הקיים בשטח התכנית עצמה .הוועדה השתכנעה כי האתר ,במיקומו המוצע,
מהווה נקודת ציון אסטרטגית במרחב היסטורי ונופי חשוב ביותר ,וכי הוא יאפשר מתן מענה הולם
למבקרים הרבים ולחיזוקה של העיר ירושלים כעיר תיירותית .הוועדה מציינת כי בשטח התכנית
התבצע ו חפירות ארכיאולוגיות ,והתגלו ממצאים בעלי חשיבות רבה ביותר ,וכי אחת ממטרותיה
המרכזיות של התכנית הינה הקמת מרכז לתצוגת הממצאים הארכיאולוגיים לציבור הרחב .לאור
זאת ,יש לדחות גם את הטענה האמורה.
.17/מהאמור לעיל עולה כי השימושים המוצעים בתכנית תואמים את הוראות תמ"א ,3כי הבינוי המוצע
בתכנית צומצם ככל הניתן וכי הוא דרוש במישרין לשימושי הגן הלאומי .לאור זאת ,יש לדחות את
כל טענות העוררים בנושא זה.
.177אשר לטענות בדבר היות התכנית סותרת את תכנית עמ ,64הקובעת עקרון שלפיו ,אין לבנות במרחק
של 57מ' מחומת העיר העתיקה ,משיבה הוועדה המחוזית ,כי מבחינה פורמלית ,תכנית עמ 64היא
תכנית מתאר מקומית ,שניתן לשנותה בתכנית מתאר מקומית אחרת ,היא התכנית המוצעת.
בהתחשב בטופוגרפיה של התכנית והעובדה שהמבנה המתוכנן נבלע ברובו בתוך הבור ,מצד אחד,
וחשיבות הפרויקט המוצע במיקומו הנוכחי ,מצד אחר ,קיימת הצדקה מהותית לסטייה מהעיקרון
האמור שנקבע בתכנית עמ.64
.174בכל הנוגע לתכנית המתאר ,5111טענה הוועדה המחוזית כי התכנית אינה מהווה שינוי מהותי של
עקרונות התכנון שבה .תכנית זו אמנם דורשת תכנון כולל לאזור ,ואולם היא מחריגה מכלל זה באופן
חד משמעי תכנית לייעודים ציבוריים ולתיירות ,וזו בדיוק מטרתה של התכנית דנן.
.175
באשר לטענות הנוגעות לדברי אדריכל התכנית כי הבינוי המוצע בתכנית המופקדת דומה למבנים
סמוכים ,הרי ש אמירה זו אינה מהווה חלק מהחלטת הוועדה ,והוועדה עצמה הורתה על הנמכת גובה
הבינוי וצמצום היקפו.
.173הוועדה סבורה כי יש לדחות גם את הטענות שלפיהן צרכי השכונה לא נאמדו ולא נלקחו בחשבון.
הוועדה התייחסה בהרחבה לעניין זה בעת הדיון בהתנגדויות .ראשית ,צוין בהחלטת הוועדה כי
התכנית "מציעה מענה בהיקף לא מבוטל לצרכים ציבוריים מקומיים וכן שיפורים ניכרים לטובת
הציבור ותושבי השכונה .התכנית מסדירה את מערך הגישה והחנייה באזור ומתווה מרחב ציבורי ראוי
ומשופר ,בכלל זה יצירת המדרכה בחלקו המזרחי של המתחם ,כיכר ציבורית גדולה על גג המבנה
ומעבר ציבורי בין רחוב העופל לרחוב מעלה דוד .עוד מסדירה התכנית כיכר וצומת ,המאפשרים שיפור
בטיחותי ניכר של התנועה באזור ,וכן חניון ציבורי שאפשר שישמש ,בין היתר ,גם את תושבי השכונה".
שנית ,צוין בהחלטת הוועדה כי "מערך שירותי הציבור העירוני מורכב ,באופן מובנה ,מצרכים
מקומיים ,אזוריים עירוניים וארציים ,זאת בהתחשב בנתונים רבים ,בהם הצרכים השונים ומיקומו
של האתר .במקרה זה ,מדובר באתר שחשיבותו נודדת אל מעבר לרמה המקומית ואפילו העירונית ,הן
לאור היותו אתר ארכיאולוגי ממדרגה ראשונה והן לאור היותו אתר העתיד לתת מענה לצרכים
51
התיירותיים של הגן הלאומי כולו .על כן ,ועל אף שהתכנית הציעה שיפורים נרחבים העתידים לשרת
גם את תושבי השכונה ,הוועדה אישרה את השימושים שנקבעו.
.176הוועדה סברה ,כי מענה נוסף לשימושים ציבוריים ,שכונתיים במהותם ,מעבר לאלה שנקבעו
בתכנית ,אינו מתאפשר בתחום התכנית ,בין היתר לאור דרישתם של התושבים עצמם לצמצם ככל
הניתן את היקף הבינוי שבו וכי מענה לצרכים ציבוריים אחרים ,יינתן במסגרות אחרות ,בהן תכניות
לשכונות המגורים באזור ושילוב שימושים ציבוריים בבניינים בודדים .הוועדה ציינה ,בין היתר ,כי
"השימושים הציבוריים המוצעים בתכנית ,תואמים את הגדרת הגן הלאומי ,וכי הגדרה זו אינה
מאפשרת הוספת שימושים לצרכי תושבי השכונה הסמוכה" .עוד קבעה הועדה בעניין זה ,כי ביסוס
ירושלים כעיר תיירות וחיזוק מעמדה כעיר בעלת איתנות כלכלית ,הנו צורך ציבורי עירוני ראשון
במעלה ,המייצג ,בין היתר ,גם את צרכיהם של תושבי האזור עצמם וכי השימושים שאושרו ,גם אם
אינם משרתים ישירות את הצרכים המקומיים המיידים ,ראויים גם בהיבט זה.
.141
בהמשך לאמור ,הוועדה הדגישה את תרומתה של התכנית למרחב הציבורי ובהתאם לכך קבעה כי
ישולבו בתכנית ההוראות הנוגעות למעמדם הציבורי של השטחים הפתוחים שבתחום התכנית ,ובהם
גג המבנה ומעבר המדרגות במרכז הבניין בהם תיקבע זיקת הנאה לציבור.
.141לעמדת הוועדה יש לדחות גם את הטענה כי ניתן היה למקם את השימושים שבתכנית בתחומן של
תכניות למרכזים אחרים באזור ,שהן "חסויות מהציבור" .הוועדה מבהירה שכל התכניות המקודמות
בלשכת התכנון ,מפורסמות באתר משרד הפנים ופתוחות לעיון הציבור ,בהתאם להוראות החוק ,וכי
כל מעוניין בתכנית רשאי לעיין בה ואף להגיש התנגדויות בעניינה .עוד מבהירה הועדה כי הצרכים
בתחום הגן הלאומי ובסביבותיו ,הם רבים ומשתנים ממקום למקום .כך למשל נקבעו שימושים
שמהותם חינוכית-פדגוגית והנוגעת לערכי מורשת בתכנית בית הליבה שאושרה לאחרונה בדופן רחבת
הכותל; שימושים שמהותם שירותים הנדרשים למבקרי רחבת הכותל בתכנית בית שטראוס; שטחי
אכסון ושימושים טכניים תת קרקעיים בתכנית מעלית הכותל; ומרכז מבקרים קטן ומקומי בבית
המעיין שבתחתית שכונת סילואן .הוועדה מבהירה כי בעת הדיונים בתכניות אלה ,הוצגו בפניה צרכים
רבים באזור ,וכי לא ניתן היה באף אחת מהתכניות לתת מענה שלם לכלל הצרכים הנדרשים וזאת
לאור הצורך המתמיד במציאת האיזון בין הרצון לתת מענה לצרכים אלה לבין השמירה על ערכי העיר
העתיקה וסביבותיה .על כן סבורה הוועדה כי יש לדחות את הטענה כי ניתן היה למקם את השטחים
הנדרשים בתחומי תכניות אחרות באזור .בנוסף ,מבהירה הוועדה כי יצירת מרכז המבקרים ותצוגת
הממצאים הארכיאולוגיים ,הינה מתאימה לאזור זה עצמו ,כפי שכבר הוסבר בהרחבה ,ואף מטעם זה
יש לדחות הטענה.
.145
אשר לטענה כי צמצום נפחי הבנייה שעליו החליטה הוועדה מעיד על ההכרה בבעייתיות הרבה של
התכנית ,מבהירה הוועדה כי צמצום נפח הבנייה ,נבע מרצונה של הועדה לשפר ולדייק את התכנון,
לאור מיקומו הרגיש ,ולא מהכרה בחריגות הרבה של הבניין ,כטענת העוררים .הועדה סברה כי צמצום
נפחי הבנייה והנמכת הבינוי בנקודות מסוימות ,כפי שנקבע בהחלטת הוועדה ,משפר את התאמת
52
הבי נוי לסביבתו ומאפשר גם את הקמת הכיכר הציבורית במפלס הרחוב שבין המתחם לבין חומת
העיר העתיקה .הועדה סברה כי שינוי זה משפר את הבינוי ,ואת התאמתו למרקם הסובב ,כפי שכבר
צוין לעיל.
.148הוועדה סבורה כי יש לדחות גם את טענת אישי הציבור בנוגע לשימוש של הוועדה במונח "בינוי
ראוי" ,שהוא לטענתם מושג ערטילאי .בהקשר זה יובהר כי הוועדה בחנה את הבינוי המוצע בתכנית
בהתייחס להיבטים מגוונים ,בהם נצפות האתר ,התאמתו למרקם הסובב ,התייחסותו לחומת העיר
העתיקה ,השמירה על הממצאים הארכיאולוגיים ,יצירת מרכיבים שונים המיטיבים עם המרחב
הציבו רי בהם הרחוב הציבורי העובר דרך המתחם והכיכר הציבורי שבגג המבנה ,ועוד .לאחר שהוועדה
מצאה כי כלל המרכיבים של הבינוי הינם מתאימים לאופי הגן ולמיקומו של האתר ,ולאחר שמצאה כי
הבינוי מאזן בצורה ראויה בין מכלול השיקולים ,סברה הועדה כי הבינוי ראוי.
עמדת הוועדה המקומית
.14/הוועדה המקומית טוענת כי לעניין פרשנות לשימושים המותרים בגן לאומי על פי תמ"א ,3בהוראות
התמ"א בסעיף 11נכתב כי "על אף האמור בהגדרת 'גן לאומי' מותר ליעד ,שטחים בגן לאומי
להתקנת מתקנים לתכליות אחרות ,אם אלה דרושות להשגת היעוד העיקרי של הגן הלאומי ,אפילו
אם אין לציבור כולו או מקצתו גישה חופשית לשטחים אלה ."..במקרה זה סבורות וועדות התכנון
שהשימושים המוצעים תומכים בצורה ישירה במטרות הגן הלאומי ולכן אין כל מניעה לאשרם ואין
צורך או כוונה לגרוע אותו משטח הגן הלאומי והם אינם משמשות תכליות אחרות.
.147לגבי הטענות כנגד היקף השטחים המסחריים בנימוק שהוא עומד בסתירה לתמ"א ,3משיבה הוועדה
המקומית ,כי בהתאם להחלטת הועדה המחוזית מתאריך ,3.5.18התכנית מאפשרת שטח מסחרי
מצומצם בהיקף מרבי של /11מ"ר לקפיטריה וחנות מזכרות .בכך נותנת מענה מאוזן בין הצרכים
התיירותיים באתר לבין ערכי הגן הלאומי בו הוא נמצא ולשימוש באי הגן.
.144אשר לטענה כי ניתן היה למקם את הפונקציות במבנים קיימים אחרים ,משיבה הוועדה המקומית כי
מיקום הפונקציות באתר מרוכז בהיותו כניסה וחיבור בין עיר דוד לעיר העתיקה על צומת תיירותית
בקנה מידה בינלאומי הוא משמעותי כאשר בנוסף לא הוצגו על ידיי המתנגדים חלופות אחרות בעניין
זה ולא ברור למה הכוונה.
.145לעניין הטענה כי אושרו שימושים שאינם נדרשים ,משיבה הוועדה המקומית כי האודיטוריום
מאפשר פעילות חינוכית ותרבותית המתאימה להיקף התיירים המתעתד להשתמש במקום ,כשילוב
עם סיורים תיירותיים באזור .שטחי התצוגה משמשים גם הם את חווית הביקור הקשורה באתר
ובהקשר הרחב שלו .יש לציין כי נושא השימושים נבחן בהרחבה על ידי וועדות התכנון שסברו
שהשימושים המוצעים אכן חיוניים ובנוסף הם נבחנו ע"י היועץ המשפטי של הועדה המחוזית ונמצא
כי השימושים המוצעים מתאימים לגן לאומי.
53
.143לטענה כי המבנה ישמש 'אטרקציה' ומשיכת קהל ויאפיל על הגן הלאומי עצמו ,משיבה הוועדה
המקומית כי האתר שוכן בגן לאומי במקטע הצמוד לחומות עיר דוד ,הינו הגרעין הקדום של
ירושלים ,שממנו צמחה והתפתחה העיר לאורך ההיסטוריה והחפירות שנחשפו מראות את ההקשר
ההיסטורי ותרבותי של האתר .הבניין המוצע ישרת את המבקרים הבאים לגן הלאומי ויאפשר להם
לקבל הסברים על המקום ,ההיסטוריה ,הארכיאולוגיה וכל הממצאים הנמצאים בגן הלאומי והוא
ישלים את חווית הסיורים במקום ויעצים אותם.
.146אשר לטענת הסתירה בין התכנית המוצעת לתכנית עמ ,64הוועדה המקומית מצטרפת לעמדת
הוועדה המחוזית.
.151הוועדה המקומית מצטרפת גם לתשובת הוועדה המחוזית בדבר אי הלימה בין התכנית לתכנית
המתאר .5111
.151אשר לנפח הבינוי ומופעו בשטח ,הוועדה המקומית מכבדת את החלטת הוועדה המחוזית לקבל
חלקית את ההתנגדויות ולתת תוקף לתכנית בתנאים .אשר לנפח הבינוי המוצע ,הוא תוצאה של הבינוי
המתאפשר בתוך הטופוגרפיה הקיימת תוך התחשבות בגובה מתאים לסביבה .בשטח המגרש יש
הפרשי טופוגרפיה משמעותיים בין החלק הצפוני לחלק הדרומי ,והרוב המכריע של הבניין ממוקם
באופן המנצל את הטופוגרפיה הקיימת כאשר הבינוי בתכנית המופקדת ,עולה על גובה הרחוב העליון
בקומה חלקית אחת בלבד ולכן במקרה זה אין משמעות לאחוזי בניה .השטחים המיועדים לשימושים
השונים בבניין הם נגזרת של המתאפשר במבנה בהתאם לתנאים הנ"ל .החלטת הוועדה המחוזית
לבטל קומה שלמה בבניין ולצמצם במקצת את קונטור הבניין מקבלת חלק משמעותי בהתנגדויות
הנוגע לגובה הבניין ביחס לרחוב מצפון ולגובה הבניין ביחס לגובה החומה ומייתר את הדיון בנושא
גובה הבניין לכיוון צפון.
.155אשר לטענות בדבר בינוי של אחוזי בניה חריגים היוצרים מבנה בעל מופע עצום וחריג לסביבתו,
בטענת העוררים ,משיבה הוועדה המקומית כי הבינוי המוצע מייצר חזית שנובעת בעיקר מהפרשי
המפלס בין הרחוב העליון (החומות-רח' מעלה השלום) במפלס 51/לבין הרחוב בתחתון -רח' מעלות
עיר דוד במפלס .515המופע כלפי הרחוב העולה לחומות (עיר דוד) בחזית מזרחית הינו 8קומות ועוד
5בנסיגה ואילו בחזית צפונית (מול החומות) 1-5קומות .התכנית מציעה פיתוח גגות פתוחים ומעבר
רחוב פנימי ומשלב את המבנה בתוך סביבתו תוך יצירת מקומות שהייה ומעבר פנימיים וחיצוניים
המשתלבים עם הטופוגרפיה של האתר .עוד לעניין אחוזי הבנייה יש לזכור כי מדובר בבניין המיועד
לשמש כבניין ציבורי ולא בניין פרטי ולכן יש חשיבות פחותה לעניין אחוזי הבנייה המבוקשים
בתכנית.
54
תשובת המשיבות 4-4
.158
המשיבות 4-7טוענות כי עיר עמים ועמק השווה טועות בפרשנותן לתמ"א.34
.15/מטרתה של תמ"א 34היא לאתר שטחים המיועדים לשמש גנים לאומיים ,שמורות טבע או שמורות
נוף .בנספח 1להוראות התמ"א נכלל "גן לאומי סביב חומות ירושלים" כאשר שטח התכנית דנן נכלל
בשטח הגן הלאומי הנ"ל .מהוראות התמ"א עולה במפורש כי אין מניעה להגיש תכנית שתכליתה
הקמת מבנה בתוך שטח שהתמ"א מייעדת לגן לאומי ,וזאת בתנאי שהמבנה דרוש להשגת תכליתו של
הגן הלאומי .ענייננו ,כל מטרתה של התכנית הינה להקים מבנה שישמש כמבואה וכשער כניסה לגן
הלאומי סביב חומות ירושלים .מכאן שהתכנית תואמת לחלוטין להוראותיה של תמ"א .3
.157
סעיף 1לתמ"א 3מגדיר מהו גן לאומי .הסעיף קובע כי בגן לאומי תותר ,בין היתר ,הקמת מבנים
"הדרושים במישרין" לשימושים שנמנו בראשית הסעיף וביניהם ערכים היסטוריים וארכיאולוגיים
הקיימים בגן הלאומי .סעיף 5להוראות התמ"א מאפשר לסטות לחלוטין מהשימושים המותרים בגן
לאומי כל עוד ניתן לכך אישורה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה .סעיף 11שם קובע ,כי ניתן לייעד
בתכנית מבנים בשטח של גן לאומי ככל שאלו דרושים לגן הלאומי .סעיף 11אינו סעיף הגדרות אלא
סעיף אופרטיבי ,והוא אינו קובע שעל המבנים הללו להיות "דרושים במישרין" אלא כאלה הדרושים
"להשגת הייעוד העיקרי של הגן הלאומי" .כלומר ,החשיבות היא שתכלית הבניה תהא תואמת לתכלית
הגן הלאומי וזו גם המשמעות בהגדרה שבסעיף – 1היינו שבניית המבנים בגן לאומי ישרתו את
תכליותיו .בענייננו ,והואיל וגם עיר עמים מסכימה שהשימושים לטובת שמירה על ערכים היסטוריים
או ארכאולוגיים תואמים לתכלית הגן הלאומי ,הרי שהתכנית תואמת להוראות התמ"א.
.154
אשר לדרישת החלופות הנובעת מפרשנותה של עיר עמים להוראות התמ"א ,הרי שפרשנות זו היא
פרשנות מלאכותית ,ואין לפרשנות זו כל עיגון מילולי בהוראותיה .כאשר תכנית ,לרבות תכנית מיתאר
ארצית ,מחייבת בחינת חלופות היא קובעת כך במפורש בהוראות התכנית (דוגמת תכנית מיתאר
ארצית למתקנים פוטו וולטאים מס' תמ"א4114ד( 114ובכלל זה ,הוראת סעיף /לה) .מנגד ,בהוראות
תמ"א 3אין דרישה שכזו .שתיקה זו מדברת בעד עצמה .אין התמ"א דורשת בחינת חלופות עת
המדובר בבניה התואמת את תכלית הגן הלאומי ומטרותיו כבנדון דנן.
.155כך או כך ,לנוכח הייחודיות הנדירה המתקיימת כאמור בשטח התכנית :קיומן של עתיקות
במתחם; מרכזיות המתחם ביחס לאתרי היסטוריה וארכיאולוגיה אחרים הקיימים בגן הלאומי;
הטופוגרפיה הייחודית היוצרת הפרשי גובה באתר; ונגישותו ,קשה להלום חלופה אפשרית הטובה מזו
למבואת כניסה לגן הלאומי ,ובשל כך הועדפה חלופה זו על פני אחרות.
.153
עוד בשנת 5115קידמה המשיבה 8תכנית אב לגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,במסגרתה קבעה
את שטח התכנית של "חניון גבעתי" כ"מקום אפשרי למרכז מבקרים וחניון תת קרקעי" ,כאשר
הסיבות האמורות הן אלה שהביאו את רט"ג לסמן את שטח התכנית לתכלית של התכנית.
.156
לכך אף יש להוסיף ,כי שטח התכנית הוא "שטח מופר" בעקבות אתר העתיקות ,והבניה מעליו
מנצלת את המקרקעין ,ומונעת בניה במקום אחר ,שאינו מופר ,בשטחו הצפוף של הגן הלאומי סובב
חומות ירושלים.
55
.131דינו של גן לאומי זה כגן לאומי אחר .בענייננו ,רובו של הגן הלאומי מצוי בתוך רקמה בנויה
(שלמצער רובה אינו חו קי) וצפופה של תושבים .בנסיבות אלו ,אין לנקוט מידה זהה של חומרה ביחס
לבניה המותרת בגן הלאומי דנן ובשטח התכנית בפרט בהשוואה לגן לאומי אחר ,שעיקרו
טבע4היסטוריה וכד' ,ובלבד שהבניה המבוקשת הינה לתכלית של גן לאומי.
.131
המשיבות 4-7טוענות כי יש לדחות גם את הפרשנות המצמצמת של עיר עמים שלפיה יש לבחון גם
את היקפי הבינוי בכלל "דרושים במישרין" .זאת מכיוון שפרשנות זו אינה עולה בקנה אחד עם סעיף
11דלעיל ,שהוא הסעיף האופרטיבי ,וממנו עולה כי מעת שהשימושים שבתכנית עומדים בקנה אחד עם
תכלית הגן הלאומי ,הרי שהתכנית מתאימה להוראות התמ"א.
.135המשיבות 4-7מפנות לכך שהשטחים שנתבקשו בתכנית המופקדת היו הבאים :שטחי חניה –
8,414מ"ר; שטחי שירות (לא כולל חניה) – 5,555מ"ר; מפלס ארכיאולוגיה – 8,687מ"ר; שטח עיקרי
– 4,431מ"ר .לאחר החלטת המשיבה 1אשר הפחיתה כ 1,/11-מ"ר מזכויות הבניה השטחים שאושרו
בתכנית הם הבאים :שטחי חניה – 8,414מ"ר; מפלס ארכיאולוגיה – 8,687מ"ר; שטחי שירות (לא
כולל חניה) – 1,355מ"ר; שטח עיקרי – 7,481מ"ר .יוצא ,אפוא ,כי לאחר החלטת הוועדה המחוזית
בהתנגדויות ,סך השטח העיקרי שבו אמורה להתקיים פעילות המבואה עומד על כ 7,481-מ"ר בלבד.
.138ההצדקה להיקף שטחים אלה מתבססת על כמה נימוקים .מבחינה פרוגרמטית ,תכנונו האדריכלי
והפונקציונאלי של כל מבנה ציבור נעשה לטווח ארוך ,כאשר התכנון נועד לשרת את מבקריו של
המבנה הציבורי והמשתמשים בו לתקופה של עשרות שנים מעת שהמבנה מוקם ,וכך נכון שיהיה .על
אחת כמה וכמה נכונים הדברים עת המדובר במבנה שישמש כמבואה לגן הלאומי סובב חומות
ירושלים ,שהינו הגן הלאומי המטוייל ביותר בארץ ,שאמור ליתן שירות לכמות עצומה של מבקרים,
כמות ההולכת וגדלה באופן עקבי לאורך השנים .סביר להניח ,כי עצם הקמת מבואה מסודרת בגן
הלאומי תביא להגברת כמות המבקרים באתר ובגן הלאומי ,גם אם לא זו סיבת הקמתה .זאת ועוד,
בשונה ממבואות אחרות לגנים לאומיים המבואה לגן הלאומי דנן אמורה להיבנות מעל לעתיקות
הארכיאולוגיות החשובות שנמצאו במקום ,ולהציג ממצאים קדומים שנמצאו בחפירה בשטח
המבואה .ברור ,כי גם לכך יש השפעה על כמות המבקרים העתידית .עוד מציינות המשיבות ,4-7כי עד
שתוקם בפועל המבואה שבתכנית יארך הדבר עוד שנים לא מעטות ,וזאת הן לנוכח העיסוק התכנוני
והמשפטי באישור התכנית והוצאת היתרי הבניה ,הן לנוכח העבודה הארכיאולוגית ותכנית השימור
שיש להכין קודם הוצאת ההיתרים ,והן לנוכח משך הזמן שיארך להקמת המבנה לאחר כל הנ"ל.
מתבקש ,אפוא ,כי התכנון למבואה צריך שיצפה פני 51שנים לפחות מעת שהמבנה יעמוד על תילו,
היינו 51-81שנים קדימה ממועד הגשת התכנית ,ולפיכך עליו להתייחס לכמות התיירים העתידה לבקר
באתר בשנים אלו ,וזו ,כאמור ,צפויה לעלות באופן דרמטי בהשוואה לזו הקיימת היום .כמות התיירות
הנכנסת לירושלים גדלה והולכת בשנים האחרונות כמו גם משך השהיה ,ואין הכוונה רק לתיירות חוץ
אלא גם לתיירות פנים .זאת ועוד ,כמות ביקורי היום של ישראלים בירושלים אף היא הולכת ותופסת
תאוצה .שילוב הדברים מחזק את המגמה האמורה של הכמות ההולכת וגדלה של ביקורי תיירים (פנים
וחוץ) באתרים בירושלים.
56
.13/פרוגרמה לתכנון הנעשית לאתר כמו מבנה המבואה שבמוקד הערר מבוצעת תוך שיקלול מערך
מורכב ביותר של פרמטרים ,ביניהם :כמות המבקרים הצפויה להגיע למקום ,סוג המבקרים (ילדים4
מבוגרים 4תלמידים 4תיירים4דוברי שפות שונות ועוד) ,התוכן שיש למקום להציע ,הצרכים
הפונקציונאליים של המקום ,שעות הביקור ,שטח מינימלי שיש לתת לכל מבקר ,ופרמטרים רבים
אחרים .שיקלולם של כל אלו מכתיב את שטח הבניה הנדרש למבואה.
.137
משיקלולם של הפרמטרים האמורים יחדיו עם כמות המבקרים העתידים לבקר בגן עולה בבירור,
כי השטחים שפורטו בהוראות התכנית שהופקדה נדרשים כולם לבנין המבואה ,וכל הפחתה בשטחים
אלו תוביל לפגיעה מהותית בחוויית הביקור והתיור של המבקרים באתר ,ולהקטנת כמות המבקרים
בו ובגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,דבר העומד בניגוד גמור לאינטרס של העיר ירושלים ושל מדינת
ישראל.
.134עוד טוענות המשיבות 4-7כי יש להדגיש כי עסקינן במבנה ציבור .מוסדות התכנון מאשרים למבני
ציבור אחוזי בניה הגדולים באופן משמעותי מאלו הניתנים למגורים מן הטעם שמבני ציבור נועדו
לשרת את הציבור הרחב ולא נועדו למטרות רווח .כך גם לגופים ציבוריים אין ענין לבנות "בניה
מיותרת" בהיקפה ובעלותה ,כל זאת בשונה מבניה למגורים בה קיים מתח אינהרנטי בין רצון היזם
למקסם את רווחיו לבין תכנון נאות וראוי למקום .מחמת רציונל זה תכנית המיתאר לירושלים מס' 45
ותכניות רבות אחרות בעיר לא הגבילו את זכויות הבניה למבני ציבור ,ולמרות שהוצאו מכוחן של אותן
תכניות היתרים למבני הציבור לא נפסל ולו היתר אחד בעניינם מהטעם שלא הוגבלו אחוזי בניה
בתכנית שמכוחה הוצא ההיתר.
.135בענין זה גם הוועדה המחוזית בהחלטתה וגם נציג הוועדה המקומית בדבריו בעת שמיעת
ההתנגדויות ,ציינו כי אחד הנימוקים שבעטיים יש ליתן זכויות בניה נרחבות הוא העובדה שהתכנית
דנן הינה תכנית לבנייתו של מבנה ציבור במלוא מובן המילה ,אשר ישרת מאות אלפי מבקרים מידי
שנה ,ומשכך יש לקבוע זכויות בניה משמעותיות למבנה המבואה.
.133גם מבחינת הטופוגרפיה במקום ,הנפחים שהוצעו בתכנית המופקדת הן הולמים .הבנין המתוכנן
אמור להיבנות בבור עמוק ,בו מוסיפה כיום רשות העתיקות לבצע את חפירותיה .קיימים במתחם
פערי גובה דרמטיים בין צידו הדרומי של המתחם ( )+511לבין צידו הצפוני וביתר שאת הצפון מערבי
( .)+513הפערים מגיעים לכדי כ 15-מ'(!) כאשר הפער גדול עוד יותר כשיורדים למתחם החפירות
הארכיאולוגיות עצמו החפּור בתת הקרקע ,שם הפער האמור גדל לכדי כ 81-מ' .לפער זה נודעת
משמעות רבה ,בפרט כאשר קומת הקרקע של הבנין נשוא התכנית מתוכננת להתחיל מהחפירות
שבקרקעית המתחם – קרי :מתת הקרקע.
.136
מצב דברים זה שבו החלק הארי של הבניה הוא מתחת למפלס הקרקע הינו מקרה מיוחד ,שכן
החלק הארי של הבניה מתקיים בתת הקרקע ולא מעליה ,ואין .עוד יצויין ,כי הבניה הסמוכה לכביש
הינה בגובה של עד שלוש קומות מגובה הכביש .דינן של זכויות הבניה הראויות במתחם אינן כמו בכל
57
מקום אחר שבו מרבית הבניה מבוצעת מעל למפלס הקרקע .בענייננו ,שטח התכנית כולו הינו בור
בעומק של עד 81מ' מפני הקרקע ,והרוב המכריע של הבינוי שבתכנית הוא מתחת למפלס הקרקע .זאת
גם בהתאם לתכנית המופקדת בה חלק קטן של המבנה אמור לעלות מעל למפלס רחוב מעלה השלום
(בקומ ה אחת עד שתי קומות) ,וגם על פי החלטת הוועדה המחוזית על פיה לא יעלה המבנה כלל מעל
למפלס רחוב מעלה השלום .בנסיבות אלו ,אין משמעות לאחוזי הבניה שהתכנית מציעה .לכך יש
להוסיף כי עורך התכנית ,אדר' רחמימוב ,הקפיד מיזמתו על כך שרובו של הבינוי הקיים בחלק הדרומי
שהוא מול בתי ם קיימים לא יהיה גבוה מהם בנקודת המפגש ביניהם ,ואף יצר נסיגות ושבירות גם בצד
הדרומי ,כדי לצמצם למינימום האפשרי את הפגיעה במבנים הקיימים.
.161המשיבות 4-7טוענות כי גם מבחינה תכנונית ופונקציונאלית ,הנכון הוא שהכניסה למבואה תהיה
ממעלה השלום במפלס הרחוב ,שכן הרוב המכריע של המבקרים בגן הלאומי מגיעים מאזור שער
האשפות לכיוון מזרח .מתבקש ,אפוא ,למקם את הכניסה למבואה בגובה הרחוב ,ולמנוע מצב שבו
מסות גדולות של מבקרים ייאלצו לרדת קומה (או יותר) על מנת להיקלט במפלס הנמוך ממפלס
הרחוב תוך איבוד קשר עין ,תחושת התמצאות ומבטי נוף.
.161אשר לטענות בדבר קיום סתירה בין התכנית המוצעת לתכנית עמ ,64המשיבות 4-7טוענות טענות
דומות לאלו שהעלתה הוועדה המחוזית .המשיבות מוסיפות וטוענות כי הרציונאל שעמד בבסיס
הוראות תכנית עמ 64בהוראות הנוגעות למרחקי הבניה מהחומות היה לשמור על נראותן ,נצפותן
ומופען של החומות .לאחר החלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות להנמיך בקומה את המבואה
(קביעה שכנגדה מוסב ערר משיבות אלו) ,הרי שלבנין אין נוכחות כלל מול החומות ,למעט מבנה
הכניסה המינימלי .ואמנם ,הוועדה בהחלטתה לעיל כתבה כי החלטתה הנ"ל תואמת לקבוע בתכנית
עמ 64ולתכנית המיתאר ,באשר הבינוי "תואם את עקרון אי הבניה ברצועה שאינה בנויה סביב
החומות".
.165לדעת המשיבות 4-7גם הבינוי שהוצע בתכנית המופקדת לא חרג באופן מהותי מהבינוי שהתירה
עמ , 64היות והרוב המכריע של הבינוי בתכנית המופקדת הוא מתחת למפלס הרחוב ,והחלק שמעל
למפלס הרחוב אינו "מאפיל" או "מתחרה" עם החומות כלל .ממילא ,לאורך רחוב מעלה השלום ,היינו
מצפון מערב למבואה וכן לאורך רחוב העופל שמצפון מזרח למבואה ,קיימים מבנים מעל למפלס
הרחוב כך שהבינוי שנתבקש בתכנית המופקדת לא היה "חריג" בעצם קיומו ברחוב.
.168
בנוסף ,סעיף 11.5.4לעמ 64קובע במפורש בסופו כי "כל סטיה מסעיף זה תהיה מותרת באישור
הועדה המקומית ובהסכמת הועדה המחוזית" .מכאן שגם תכנית עמ 64אפשרה במסגרתה בכפוף
לקבלת אישורים כנ"ל לחרוג מהעקרונות שהיא התוויתה שם וזאת ללא כל חיוב במתן נימוק .ואמנם,
הועדה המקומית נתנה הסכמתה לסטיה מההוראה ,והועדה המחוזית נתנה הסכמתה לאחר שהפחיתה
קומה ,והסטיה שנותרה הינה אך בקיומו של מבנה הכניסה המינימלי.
.16/אשר לטענות בדבר אי הלימה בין התכנית לתכנית המתאר ,5111העלו המשיבות 4-7טענות דומות
לאלו שהועלו על ידי הוועדה המחוזית והוועדה המקומית.
58
.167אשר לטענות בענין היות הבינוי יהיר ומגאלומני ,המשיבות 4-7חולקות על טענה זו ,וזאת הן ביחס
לחומות והן ביחס למבני השכונה הסמוכים.
.164
לאחר שהוועדה המחוזית החליטה להנמיך את הבינוי המוצע בתכנית שהופקדה אל מתחת למפלס
הרחוב ,הרי ששוב אין בינוי מול החומה ,למעט מבנה הכניסה המינימלי ,וממילא אין להבין במה
הבינוי שלאחר ההחלטה מתחרה עם החומות .גם הבינוי בתכנית המופקדת אינו מתחרה עם החומות,
ומעולם לא התיימרו לעשות זאת ,מחמת שגם ככל שלא היתה סטטוטוריקה מחייבת כלל ,הנכון הוא
לשמור על כבודן ,יופיין ומופען של החומות.
.165אשר למופע הבינוי בהשוואה לסביבה בה מצוי המתחם ,הרי שגם טענה זו אינה במקומה לאחר
שהוועדה המחוזית הורתה על גריעת קומה והנמכת המבנה עקב כך.
.163מבנה ציבורי בדרך כלל גדול יותר בנפחו מהמבנים הסובבים אותו .כך למשל ,תיאטרון הבימה,
היכל התרבות בתל אביב ,תיאטרון ירושלים ,ומרכז ז'ראר בכר בעיר ,גדולים בנפחם מהמבנים
הסובבים אותם .כך הוא גם בענייננו .מבנה המבואה גדול בנפחו מהבניינים שסביבו .ברי כי לא ניתן
לתכנן אותו בדמותם כצלמם של המבנים הלא חוקיים הפזורים סביבו המשמשים למגורים שאין בהם
קו תכנוני מכוון.
.166בכל מקרה ,עורך התכנית ביצע מלכתחילה מיזמתו נסיגות במבנה בחלקו הדרומי .הצלע הדרומית
של המבנה תהיה ברובה נמוכה בנקודת המפגש עם הבתים הקיימים והמשיך את רצף קו הרחוב של
הבניינים הנמוכים בדרך השלום מזרח ,וביצע נסיגות לכיוון דרום ומזרח בהתאם לתוואי הקיים
בסביבה.
.511
נכון הוא ,שעורך התכנית ביקש לשוות למבנה מעמד "סאב-דומיננטי" בסביבתו ,היינו שתהא לו
נוכחות ,אך לא כזו ש"תתחרה" או תבלוט בראוותנות בסביבתו ,וודאי שלא בחומותיה של העיר
העתיקה.
דיון
.511עמדתם של כלל חברי הוועדה היא כי אין מניעה ברמה העקרונית ,מבחינה סטטוטורית או תכנונית,
מהקמת מרכז מבקרים בשטח הגן הלאומי ,וכן כי אין מניעה פורמלית מחריגה מהעיקרון הקבוע
בתכנית עמ 64בדבר איסור בניה במרחק של 57מ' מחומת העיר העתיקה .כן סבורים חברי הוועדה כי
התכנית המוצעת מתיישבת עם תכנית המתאר .5111עוד סבורים כלל חברי הוועדה כי הקמת מבנה
שישמש כמרכז מבקרים לצורך הבטחת התכלית של הנצחת ערכי הארכיאולוגיה ,ההיסטוריה וכד'
במיקום המוצע בתכנית היא נכונה וראויה.
.515עם זאת ,נחלקו הדעות בוועדה לגבי אופי הפונקציות והיקף השטחים בתכנית המוצעת ,שאותם ניתן
וראוי להתיר בהתאם לתמ"א 3ו4או בהתאם לשיקול הדעת התכנוני הנתון למוסדות התכנון ,בשים לב
לעקרון המהותי הקבוע בתכנית עמ ,64כאמור ,בנושא הבניה בתוך טווח של 57מ' מחומת העיר
העתיקה ולנוכח רגישותו הרבה של השטח הממוקם בגן לאומי ,בתוך עיר דוד ,וכ 51-מ' בלבד מחומת
59
העיר העתיקה .מחלוקות אלו השפיעו במישרין ובאופן מהותי על תוצאות ההכרעה בעררים השונים.
נפרט עתה את הדברים.
האם עצם הקמת מבנה שישמש כמרכז מבקרים במיקום המוצע בתכנית מתיישב עם תמ"א ( ?4ההכרעה
בתת-פרק זה ניתנה פה אחד)
.518נפתח תחילה בשאלה ,האם ברמה העקרונית ,המיקום המוצע של מבנה למרכז מבקרים מתיישב עם
תמ"א ,3וכל זאת ,בלי להתייחס בשלב זה להיקף ולטיב השימושים המוצעים במסגרת התכנית
שאושרה על ידי הוועדה המחוזית -נושא שבו כאמור נחלקו הדעות בוועדה ,כמפורט בהמשך .כן נדון
בשאלת חריגתו הפורמלית של הקמת מרכז מבקרים כאמור ,ברמה העקרונית ,מתכנית עמ,64
ומהעקרון הקבוע בתכנית המתאר לירושלים.
.51/כאמור ,עמדת כלל חברי ועדת המשנה לעררים היא כי אין מניעה בהתאם לתמ"א 3מהקמת מרכז
מבקרים במיקום המוצע .על כך אין חולקת גם עיר עמים אלא שלטענתה ראוי היה לבחון חלופות
אחרות בשים לב לרגישות הרבה של השטח.
.517מטרת תמ"א 3היא לאתר שטחים המיועדים לשמש גנים לאומיים ,שמורות טבע או שמורות נוף.
בנספח 1להוראות התמ"א נכלל "גן לאומי סביב חומות ירושלים" כאשר שטח התכנית דנן נכלל
בשטח הגן הלאומי האמור.
.514נעמוד להלן על ההוראות הרלבנטיות בתמ"א .3
.515
בהוראת סעיף 1להוראות התמ"א מוגדר "גן לאומי" כדלקמן:
".1גן לאומי" -שטח הנועד לשמש צרכי נופש לציבור בחיק הטבע או להנצחת
ערכים שיש להם חשיבות הסטורית ,ארכיאולוגית ,אדריכלית או נופית וכיוצא
באלה ,בין שנשאר בטבעו ובין שיותקן לשמש מטרה זו על ידי נטיעת עצים או
התקנת מתקנים או הקמת מבנים הדרושים במישרין לשימושים אלה...
"גן לאומי מוכרז" -גן לאומי שהוכרז לפי חוק גנים לאומיים ושמורות טבע,
התשכ"ג( 1648-להלן – חוק הגנים) ,ומותחם בתשריט בקו בצבע שחור והצבוע
בצבע כתום( ...ההדגשות הוספו).
.513
בהוראת סעיף 5לתמ"א ,נקבע כדלקמן:
"בתכנית לפי חוק התכנון מותר לייעד לתכלית שאינה גן לאומי או שמורת טבע או
שמורת נוף בכל אחד מהשטחים המיועדים בתכנית זו לגנים לאומיים או לשמורות
טבע או לשמורות נוף ,שטחים ,שביחד אינם עולים בגודלם על 148ממספר
הדונמים כפי שמפורט בנספח מס' 1לתכנית זו ,לגבי כל אחד מהשטחים
המיועדים לגנים לאומיים ,שמורות טבע או שמורות נוף ,ובלבד שיבוא על ייעוד
כאמור אישור המועצה הארצית לתכנון ולבניה( "...ההדגשה הוספה).
61
.516
בהוראת סעיף 11לתמ"א 3נקבע כדלקמן:
"על אף האמור בהגדרת "גן לאומי" ,מותר לייעד התכנית (צ"ל' :בתכנית' – מ.ב).
לפי חוק התכנון שטחים בגן לאומי להקמת מבנים או להתקנת מתקנים לתכליות
אחרות אם אלה דרושות להשגת הייעוד העיקרי של הגן הלאומי ,אפילו אין
לציבור כולו או מקצתו גישה חופשית לשטחים אלה או אין לו גישה כלל"
(ההדגשות הוספו).
.511מסקירת הוראות התמ"א כמפורט לעיל עולה אפוא בבירור שאין מניעה להגיש תכנית שתכליתה
הקמת מבנה שיתפקד כמרכז מבקרים בתוך שטח שהתמ"א מייעדת לגן לאומי ,ובתנאי שהמבנה דרוש
להשגת תכליותיו העיקריות של הגן הלאומי – השמשת השטח לצרכי נופש לציבור בחיק הטבע או
הנצחת ערכים שיש להם חשיבות הסטורית ,ארכיאולוגית ,נופית וכד' ,כאמור בהגדרה של "גן לאומי".
לענייננו ,רלבנטית החלופה השניה בלבד ,במובן של הנצחת ערכים שיש להם חשיבות הסטורית,
ארכיאולוגית וכד' ,ובהתאם לאספקלריה זו נבחן את הדברים.
.511הצדדים חלוקים בשאלה מהי הפרשנות הראויה להוראת סעיף - 11האם יש לתן פרשנות
מצמצמת להוראת סעיף ,11באופן שתתאפשר הקמת מבנים או מתקנים אשר חורגים מהתכליות של
גן לאומי ,רק כאשר אלו דרושים במישרין ליעוד העיקרי של הנצחת ערכים ארכיאולוגיים והיסטוריים
וכד'; או שמא העובדה כי עורכי התמ"א הסתפקו בגדרי הוראת סעיף 11במילה "דרושות" בלבד ,ולא
הוסיפו את המילה "במישרין" ,ניתן להגמיש ולאפשר גם הקמה של מבנים או מתקנים ובלבד שיש
להם קשר כללי ,גם אם לא ישיר או אינהרנטי ,ליעוד האמור.
.515לטעמנו ,עצם הקמת מבנה למבקרים במיקום המוצע עומד בכל מבחן שניתן להציע להוראת סעיף
,77גמיש או מחמיר ,כמפורט לעיל ,וכל מבחן אחר שניתן להציע בהקשר זה ,ולפיכך ,ניתן להקימו
בהתאם לתמ"א .4עוד אנו סבורים כי נכון וראוי להקים מרכז כזה במיקום המוצע ,וזאת ,לנוכח
מאפייניו המיוחדים.
נטעים כי לשאלת הפרשנות הראויה להוראת סעיף 11יש נפקות בענייננו רק בנוגע לאופי הפונקציות
ולהיקף השטחים שניתן להתיר במסגרת מרכז המבקרים ,כמו גם בשאלת שיקול הדעת הנתון לוועדה
בנושאים אלה ,גם במנותק משאלת הפרשנות לתמ"א - 3סוגיות שבהן ,כאמור ,נחלקו העמדות
בוועדה .נפרט עתה את הדברים.
.518
כפי שציינו בצדק המשיבות 4-7בעררן ,מתחם קדם הוא מתחם ייחודי ומרכזי ,וזאת מכמה
היבטים .להבנתנו ,הדברים או עיקריהם אינם שנויים במחלוקת בין הצדדים.
61
.51/ראשית ,במסגרת חפירות ארכיאולוגיות רחבות היקף שנערכו ועודן נערכות על ידי רשות
העתיקות ,נחשפו במתחם שרידי עתיקות מהן ניתן ללמוד על תולדות ירושלים הקדומה .הממצאים
שנחשפו במתחם הם מתקופות שונות ,מהן שכבות יישוב מבית ראשון; שרידי יישוב מהתקופה
החשמונאית; מבנה מו נומנטלי משלהי ימי בית שני; מבנה רחב ידיים מהתקופה הרומית; חלקי מבנה
מהתקופה הביזאנטית; וכן שרידי מבנים ומתקנים מהתקופה העבאסית ,ומעט מהתקופה האומיית.
.517שנית ,מיקומו של המיתחם הוא מרכזי בהתייחס לאתרי ארכיאולוגיה והיסטוריה חשובים ביותר
שבקרבתו .כך ,ממערב למתחם עובר הרחוב ההרודיאני ותעלת הניקוז ("דרך עולי הרגל"); מדרום
למתחם נמצאת בריכת השילוח; מדרום מזרח נמצאת נקבת חזקיהו ומעיין הגיחון; ממזרח עיר דוד;
ומצפון נמצאים קשת רובינסון הכותל המערבי והר הבית .בנוסף ,קיימים ומתוכננים מעברים תת
קרקעיים מהמיתחם לאתרים האמורים.
.514שלישית ,מיקום המתחם נגיש ביותר לציבור המבקרים בגן הלאומי סובב חומות ירושלים בהיותו
סמוך לרחבת הכותל המערבי ,לחפירות העופל ומרכז דודיסון ,לשער האשפות ,לעיר דוד ולכביש דרך
השלום.
.515נוסיף כי הגן הלאומי שבו עסקינן הוא הגן הלאומי מהמטויילים ביותר בארץ ,שאמור ליתן שירות
לכמות גדולה של מבקרים ,ההולכת וגדלה באופן עקבי לאורך השנים .כפי שציינה הוועדה המקומית,
כמות המבקרים עומדת כבר היום על כחצי מיליון מבקרים בשנה ,וזו צפויה לגדול באופן משמעותי
בעשורים הקרובים (עד כדי פי ארבעה ,לפי הערכת אנשי המקצוע בעיריית ירושלים).
.513לאור העובדה שבמתחם עצמו נמצאו אפוא עתיקות בעלות חשיבות רבה מכמה תקופות היסטוריות
של ירושלים ,מיקומו המרכזי ביחס לאתרי היסטוריה וארכיאולוגיה אחרים שבגן הלאומי ,נגישותו
הרבה של המתחם מבחינה תחבורתית לרחוב העופל והמשכו מעלה בדרך השלום שלאורך החומות
ומבחינת קרבתו לשער האשפות והאגן הקדוש ,והצפי לעליה משמעותית בביקוש לתיירות באזור -
אנו סבורים פה אחד כי הקמת מבנה במקום המוצע בתכנית שישמש כמרכז מבקרים עומדת בתנאים
של תמ"א 3ובתכליות התמ"א לאפשר הקמת מבנים ומתקנים לצורך הנצחת ערכים ארכיאולוגיים
היסטוריים וכד' .מרכז מבקרים במתחם ישרת את המבקרים הרבים בגן הלאומי וסביבתו וזאת
מהסיבות שפורטו.
.516למסקנה זו מגיעים בהכרח ,בין שהקשר הנדרש לפי הוראת סעיף 11לתמ"א 3בין מבנה מרכז
המבקרים לתכלית של הנגשת הערכים הארכאולוגיים ,ההיסטוריים וכד' הוא קשר של "דרוש" ובין
שהקשר הוא של "דרוש במישרין"; בין שדי על פי הוראה זו שהקשר בין מרכז המבקרים לערכים
האמורים יהיה כללי בלבד ,ובין שנדרש כי הוא יהיה ספציפי או אינהרנטי להם .אכן ,אין ספק
בעינינו כי בנסיבות המקרה הקמת מרכז מבקרים עומדת גם במבחן המחמיר של "דרוש במישרין"
וכי יש לו זיקה ספציפית ואינהרנטית לתכלית של הנגשת הערכים הארכיאולוגיים ,ההיסטוריים
וכד' .כל זאת ,משום שקיימת חשיבות רבה ביותר להתרת בינוי שישרת את הצגת הממצאים
62
במקומם-הם ,במקום מטוייל ונגיש ביותר ,באופן בלתי אמצעי ,והכל לצורך הנגשת הערכים לציבור
והנחלתם בלבבות.
.551מסקנה זו נתמכת בחוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) מיום ,15./.15שאליה הפנו
בצדק עיר עמים מכאן והוועדה המחוזית מכאן (להלן :חוות הדעת) .חוות הדעת ,שכותרתה "בניה
בשמורות טבע ובגנים לאומיים" ,התייחסה בראש ובראשונה ובהרחבה לבינוי המותר בשמורות טבע,
וממנה ע ולה כי יש לתת פרשנות מצמצמת לבינוי שיתאפשר בשמורת טבע ,ולאפשר קיומו של בינוי
הכרחי בלבד לצורך ביקור בשמורה .באשר לבינוי בגנים לאומיים הובהר בחוות הדעת כי" :בניגוד
לשמורות טבע ,בגנים לאומיים ניתן להקים מבנים המאפשרים פעילות בעלת ממשק עם הערך
ההיסטורי ,הלאומי וכד' של הגן" (עמ' 5לחוות הדעת; ההדגשה הוספה) .בהמשך הובאה דוגמא,
ולפיה" :ניתן יהיה להקים חזיון אורקולי ,במידה שהדבר משתלב עם אופיו של הגן כאמור ,ותורם
להנחלת ערכו של הגן בלבבות הציבור" (שם ,ההדגשה הוספה) .עוד צוין בחוות דעת זו כי הוראות
החוק מאפשרות שהו ת בשטח לצרכי נופש ,ואם נלווית לכך לינה "תהיה זו בשטח הפתוח או במחסה
קל וזמני כגון אוהלים" (שם) .לצד האמור צוין כי בניגוד לאכסון מלונאי שהוא אסור בגן הלאומי,
הרי כי" :במידה ועל מנת לאפשר את שהיית הלילה של תלמידים ומבקרים ,יהיה צורך במבנים
קשיחים בודדים לצורך לינת מורים או נהגים ,ניתן לראות בכך בינוי מותר בגן לאומי על בסיס
העקרון של בינוי שהינו הכרחי לצורך השמשת הגן הלאומי לייעודו" (שם ,ההדגשה הוספה).
.551הקמת מרכז מבקרים במיקום המוצע ללא ספק מייצרת פעילות בעלת ממשק עם הערך ההיסטורי
והארכאולוגי המיוחד של הגן במיקום שנבחר ,והיא חיונית ואף הכרחית לצורך השמשה בעלת נפקות
ממשית של הגן הלאומי לייעוד .המחלוקת יכולה להיות רק ביחס לשימושים ספציפיים שיכולים או
שאינם יכולים להיכלל במבנה.
.555ויודגש ,מיקום מרכז המבקרים נבחר על ידי רט"ג בשל מכלול הסיבות האמורות ,תוך העדפתו על פני
מיקומים אחרים שנבחנו (וביניהם :בית הצופה ,כיכר הגיחון ,בריכת השילוח ,גיא בן הינום ,מתחם
יד אבשלום) ,וזאת ,לאחר שהמיקום של חניון גבעתי זכה לניקוד הגבוה ביותר .במאמר מוסגר יאמר
כי בחירת המיקום המוצע להקמת מרכז מבקרים נעשה בטרם רכשה אלע"ד את זכויות הקניין
במתחם (וכאשר אלע"ד עצמה טענה כי יש להעדיף אתר אחר ,בית הצופה ,שהיה בבעלותה כבר
באותה עת) .כך ,כבר בשנת ,5115במסגרת של תכנית אב לגן הלאומי סובב חומות ירושלים ייעדה
רט"ג את שטח התכנית למרכז מבקרים ולחניון תת קרקעי ,וזאת בשל נגישותו ומרכזיותו של
המתחם והתאמתו לתכלית האמורה כאמור .מאז ,התאמתו של המיקום האמור לתכלית של מבואה
ומרכז מבקרים קיבלה תימוכין נוספים לנוכח ממצאי החפירות הארכיאולוגיות המבוצעות במקום
על ידי רשות העתיקות מזה כעשור ,אשר חשפו במיקום זה מבנים ומימצאים משלל תקופות
היסטוריות של ירושלים ,כאמור.
.558
במאמר מוסגר יאמר כי אשר לטענה שהועלתה ,הנוגעת לשאלה מדוע הוחלט למקם מבואה
ראשית לגן הלאומי במיקום המוצע ,התשובה לשאלה זו היא כי התכנית אינה מבטלת כניסות קיימות
נוספות והיא משמשת כשער נוסף ומרכזי לעיר דוד ,ומכאן שאין בה כדי לגרוע מהמצב הנוכחי.
63
האם יש מניעה ברמה הפורמלית מהקמת מרכז מבקרים במרחק של כ 22-מ' מהחומה ,תוך חריגה
מהעקרון הקבוע בתכנית עמ 9/לעניין שמירת מרחקים מהחומה? (ההכרעה בתת-פרק זה ניתנה פה
אחד)
.55/אנו מוסיפים וקובעים פה אחד ,כי ברמה הפורמלית ,אין מניעה מהקמת מרכז מבקרים במיקום
המוצע ,המרוחק כ 51-מ' מחומת העיר העתיקה ,על אף העקרון הקבוע בתכנית עמ ,64שלפיו" ,מחוץ
לתחום העיר העתיקה לא תותר הקמת מבנה לכל מטרה שהיא במרחק הקטן מ 14-מ' מצידה
החיצוני של החומה" (סעיף .)11.5./
.557תכנית עמ 64היא תכנית מתאר מקומית ,ומבחינה משפטית אין מניעה מלחרוג מהעקרון האמור
במסגרת תכנית מתאר מקומית מאוחרת ,והרי מבנה המבקרים שבו עסקינן מוצע במסגרת תכנית
מתאר מקומית .הלכה למעשה ,הוועדה המחוזית אישרה בעבר תכניות שחרגו מהעקרון האמור (כך
למשל ,בעניין פרוייקט ממילא ופרוייקט מלון פנינת דן).
.554לצד האמור ,יאמר כי לעקרון האמור בתכנית עמ 64יש ,לפי דעת הרוב ,השלכה לגבי היקף הבינוי
ואופי הפונקציות שיש להתיר במבנה ,וזאת במסגרת שיקול הדעת התכנוני הראוי המתבקש בהקשר
זה ומכלול נסיבות העניין ,והכל ,כמפורט בהמשך.
האם הקמת מרכז מבקרים במסגרת תכנון נקודתי מתיישב עם תכנית המתאר 2222וקביעותיה בעניין
הצורך בתכנון כולל? (ההכרעה בנושא זה ניתנה פה אחד)
.555אשר לטענות בעניין תכנית המתאר ,5111מקובלת עלינו טענת הוועדה המחוזית כי התכנית אינה
מהווה שינוי מהותי של עקרונות התכנון שבה .תכנית המתאר 5111דורשת תכנון כולל לאזור ,ואולם
היא מחריגה מכלל זה באופן חד משמעי תכנית לייעודים ציבוריים ולתיירות ,וזו בדיוק מטרתה של
התכנית דנן .ובלשון הוראת סעיף /.5.5לתכנית" :לא תופקד ולא תאושר תכנית מפורטת ,למעט
תכנית לייעודים ציבוריים ו4או לתיירות ו4או למתקני הנדסה ו4או לתשתיות ,אלא לאחר שיוחלט על
הפקדתה של תכנית כוללת לאזור כולו ,ובכפוף להתאמתה לתכנית הכוללת .גבולות התכנון
המדויקים של האזור ייקבעו באופן סופי בתכנית הכוללת שתוכן כאמור .אין בייעוד זה כדי לשנות
ייעודו של שטח הכלול בתמ"א ,3ולא תאושר תכנית כאמור אלא בהתאמה לתמ"א ."3ואולם,
בהתאם לאמור בהוראה זו ,ניתן לאשר תכניות מפורטות המיועדות לתיירות ולשימושים ציבוריים
באזור ,אף טרם הכנת תכנית כוללת ,וזאת לאור חשיבותן הרבה לפיתוח הציבורי והתיירותי של
האזור.
.553יצוין עוד בהקשר זה כי במסגרת הוראת סעיף 4.3לתכנית המתאר 5111נכתב כי "לא תאושר תכנית
בתחום העיר הקדומה אלא לאחר שמוסד התכנון שקל ,בין היתר ,את התאמתה לחיזוק התיירות
בכללותה ו'תיירות התרבות' בעיר העתיקה ובסביבתה בפרט ."..הגן הלאומי עיר דוד ,הוא אחד
מאתרי התיירות הפופולאריים ביותר בישראל .על פי הערכות ,מדי שנה מבקרים בו כ /71-אלף איש
64
ומטרת הבניין לשפר את השרות הניתן למבקרים במקום .בנוסף יש לציין כי מוסדות התכנון (אף
בתקופת השלטון הבריטי) החריגו מבנים בעלי חשיבות ציבורית מכלל זה ,בתוכם מוזיאון רוקפלר
( 58מ' מהחומה) הנוטרדם ( 53מ') ,מתחם ממילא ( 85מ') ,מלון פנינת דן ( 86מ') וקיימות דוגמאות
נוספות.
.556עוד אין זה למותר לציין כי בתכנית המתאר 5111נקבע כי "העיר הקדומה אמורה לשמש יחד עם
העיר העתיקה ,את המנוף לפיתוח "תיירות ותרבות" ) (Cultural Tourismאשר מהווה נדבך מרכזי
בחזון העיר" (עמ' 5לדברי ההסבר לתכנית).
סיכום ביניים
.581
לסיכום ראש פרק זה עד כה ,אנו קובעים אפוא פה אחד כי ברמה העקרונית ,הקמת מבנה שישמש
כמרכז מבקרים וכמבואה ושער כניסה לגן הלאומי סביב חומות ירושלים ,מתיישב עם הוראות תמ"א
3ומקדם אותן באופן הולם ,שכן הוא נועד להנגיש לציבור את הערכים הארכיאולוגיים ,ההיסטוריים
וכד' של המקום ,ובכך הוא משרת את התכלית של הגן הלאומי שהיא הנצחת ערכים אלה .השתכנענו
כי בהיות מיקום האתר נקודת ציון אסטרטגית במרחב היסטורי ונופי חשוב ביותר ,קיימת חשיבות
בהקמת מרכז המבקרים בחניון גבעתי דווקא ,חרף רגישותו הגבוהה ביותר ,עניין שעליו אין חולק .עוד
אנו קובעים כי אין מניעה פורמלית מהקמת מרכז מבקרים במרחק הקטן מ 57-מ' מהחומות במסגרת
תכנית מתאר מקומית ,וכי הקמת מרכז מבקרים במסגרת תכנון נקודתי אינה עומדת בחוסר הלימה
עם תכנית המתאר ,5111אלא מתיישבת עם החריג שהותר לכך במסגרתה.
היקף השטח לבינוי ואופי הפונקציות שיש להתיר במסגרת הפרוייקט המוצע (בנושא זה נחצו הדעות
בוועדת המשנה לעררים)
.581מכאן ואילך במסגרת פרק זה ,מתפלגות הדעות בין חברי ועדת המשנה לעררים .המחלוקת נסובה
על נפח הבניה וטיב הפונקציות שיש להתיר במרכז המבקרים במקום .ההבדלים בהכרעה הם תולדה
של פערי התפישה בין דעת הרוב לדעת המיעוט בשאלת פרשנות המבחן הקבוע בהוראת סעיף 11
לתמ"א , 3ובשאלת שיקול הדעת התכנוני שיש להפעיל בנסיבות המיוחדות של המקרה דנן בנוגע לנכון
ולראוי להיכלל בתוך מרכז המבקרים ,וזאת ,אף במנותק מהפרשנות של תמ"א .3
.585נפרט תחילה את דעת הרוב ,ולאחריה את דעת המיעוט.
דעת הרוב (עו"ד מיכל ברדנשטיין-יו"ר ,מר ירון טוראל ומר מנחם זלוצקי)
סוגיית העמידה בדרישות תמ"א 3
.588שאלת הפרשנות הנכונה שיש לתן להוראת סעיף 11לתמ"א 3רלבנטית ביותר לשאלת נפח הבניה ואופי
השימושים הפרטניים שניתן להתיר במסגרת מרכז המבקרים ,ואליה נדרש עתה אפוא.
65
.58/דעת הרוב סבורה כי לנוכח התפישה המגולמת בתמ"א ,3על פי לשונה ותכליתה ,יש לתחם את
הפונקציות והשימושים השונים שניתן להתיר במרכז המבקרים המוצע ,אך ורק לאלה שיש להם
ממשק ברור וחיוני לתכלית הגן הלאומי -הנצחת הערכים הארכיאולוגיים ,ההיסטוריים ,הנופיים וכד'
של המקום וחשיפתם לציבור.
.587כפי שצוין ,במסגרת הוראת סעיף 11לתמ"א 3עורכי התמ"א אפשרו הקמת מבנים או מתקנים שלא
לתכליות הגן הלאומי אלא גם לתכליות אחרות ,אך הכפיפו את הקמתם של אלה לתנאי כי אותן
תכליות אחרות תהיינה "דרושות להשגת הייעוד העיקרי של הגן הלאומי" .אמנם ,המילה "במישרין"
אינה מופיעה בהמשך למילה "דרושות" ,וזאת בניגוד ללשון "דרושים במישרין" שבה נקטו עורכי
התמ"א בהגדרה של "גן לאומי" ,בהתייחסם למתקנים ומבנים שניתן להתקין ולהקים בגן לאומי.
ואולם ,ברור כי השימושים במבנים או במתקנים שניתן להקים צריכים לשרת את היעוד העיקרי של
הגן הלאומי ,לשמור על הנוף ולשמור על ערכים ארכיאולוגיים ,היסטוריים וכד' ,באופן שצריכה
להתקיים זיקה ממשית וישירה בין היעוד העיקרי לשימושים הנלווים ,ומרחב הגמישות בעניין זה
הוא מוגבל.
.584יש לזכור שנקודת המוצא היא שבגן לאומי ,יש חשיבות מרובה לנוף .לפיכך ,גם כאשר תמ"א ,3
הקובעת כללים לגבי כל הגנים הלאומיים ,מאפשרת בניה בגן לאומי -שומה על מוסדות התכנון
להתאים את תכלית הבניה והיקפה בראש ובראשונה לאופיו ומטרתו של הגן לאומי הספציפי ,ולכוון
את הבניה כך שלא תפגע במטרתו העיקרית של הגן הלאומי.
.585דעת הרוב סבורה שפרשנות דעת הרוב נתמכת גם בחוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה,
כמתואר לעיל ,שמדגישה את הצורך בקיום ממשק בין הבינוי לבין הערך הנופי ,הערך הארכיאולוגי,
הערך ההיסטורי וכו' ,ואת "העיקרון של בינוי שהוא הכרחי לצורך השמשת הגן הלאומי לייעודו"
(ההדגשה הוספה) .בנסיבות אלו ,סבורה דעת הרוב כי יש לתת פרשנות מצמצמת לסמכות להתיר בינוי
לפי תמ"א .3
.583מסקנה זו נתמכת גם במקורות נוספים .ראשית ,כאשר ביקשה התמ"א להתיר התערבות בגן לאומי,
היא השתמשה בסעיף 11במינוח של הקמת "מתקנים" לצד המינוח של הקמת "מבנים" .בסעיף
ההגדרה של "גן לאומי" אף נקטה התמ"א לשון של" :נטיעת עצים או התקנת מיתקנים או הקמת
מבנים הדרושים במישרין לשימושים אלה" (ההדגשות הוספו) ,כשניתן להבין מאופן זה של הניסוח כי
ההיתר שנתנה התמ"א ל"הקמת מבנים" הוא שלישי בחשיבותו ,לאחר "נטיעת עצים" ו"התקנת
מתקנים" .אלה מלמדים לטעמנו ,כי כוונת עורכי התמ"א היא לצמצם את הבינוי המותר בגן לאומי.
.586שנית ,שעה שהתירה הקמת מבנים בגן לאומי ,תמ"א 3קבעה ,כי תנאי לכך הוא שמדובר במבנים
"הדרושים במישרין" לשימושי הגן הלאומי ,ובכללם ,שמירה על הנוף ועל ערכי מורשת ,ארכיאולוגיה,
היסטוריה וכד' .המילה "במישרין" במסגרת סעיף ההגדרה מבקשת לצמצם את הבינוי ,שאם לא כן,
היו עורכי התמ"א נוקטים בלשון "הדרושים לשימושים אלה".
66
.5/1טענת המשיבות ,4-7שלפיה ,סעיף 11להוראות תמ"א ,3שהוא סעיף אופרטיבי ולא סעיף של הגדרות,
מאפשר לאשר בתכנית מבנים לתכליות אחרות ,ובלבד ש"אלה דרושות להשגת הייעוד העיקרי של הגן
הלאומי" ,ואין הכרח כי הן תהיינה "דרושות במישרין" ,ולכן ,קיימת גמישות בנושא המבנים או
המתקנים הנוספים שאינם לתכלית הגן הלאומי -אינה מקובלת על דעת הרוב .כפי שצוין ,על פי
הוראת סעיף 11המבנים והמתקנים הנוספים חייבים לשרת את היעוד העיקרי ,שאחרת אין הצדקה
לקיומם ,על פי התמ"א ,שנוקטת זהירות בעניין הבינוי המותר בגן לאומי.
.5/1כך למשל ,בינוי הכולל את אתר החפירות עצמו ,אולם קבלת קהל ,חללי תצוגה להצגת הממצאים
שנמצאו באתר או מסייעים להבנתו ,שירותים ציבוריים ,מזנון וחנות מזכרות ,דרכים ומתקנים
להנגשת האתר ,משרדים ומחסנים מינימליים לצרכי התפעול של האתר ,מתקנים טכניים המיועדים
להבטיח את שלומם ורווחתם של המבקרים בו ,וכיוצ"ב ,בנפחים סבירים בהתחשב באתר -משרתים
את היעוד העיקרי של הנצחת ערכים ארכיאולוגיים ,היסטוריים וכד' וחשיפתם לקהל ,שכן שימושים
כאלה תורמים להשמשת הגן הלאומי לייעודו העיקרי האמור ובאופן מעשי אף מאפשרים את החשיפה
וההנצחה.
.5/5מנגד ,לא ניתן לאפשר שימושים שהקשר בינם ליעוד העיקרי של הגן הלאומי הוא רחוק או רופף .כך
למשל ,ברי כי לא ניתן לאפשר במבנה מרכז המבקרים בגן הלאומי שטח ,שעניינו הוא יצירת אטרקציה
עצמאית ,גם אם יש בינה לבין האתר קשר כלשהו .כזה הוא ,למשל ,הרעיון לייעד שטחים במבנה
המוצע בגן הלאומי שנועדו לאפשר לבני נוער לעבור "סדנת בניית חפצים ואלמנטים שונים מחיי
התושבים בירושלים הקדומה" או "סדנאות אומן לאמנות עתיקה – קדרות ,נפחות וכדו'" (בהתאם
למצגת שהוקרנה בדיון בפנינו מטעם מגישות התכנית ,המשיבות .)4-7
.5/8ניסיונן של המשיבות 4-7לבסס עוגן פרשני לשימושים נלווים נוספים במרכז המבקרים שאין הכרח או
חיוניות במיקומם דווקא במרכז המבקרים ,על יסוד העובדה שעורכי התמ"א לא כללו את המילה
"במישרין" לצד המילה "דרושות" בהוראת סעיף - 11לא יכול לעמוד .יפים לעניין זה ,כהשראה ,דברי
כב' השופט א' ברק ,כתוארו דאז ,בע"פ 535456חיים מזרחי נ' מד"י פ"ד לה ( ,)1631( /51 )/בקבעו כי:
"מי לותיו של החוק אינן מבצרים ,שיש לכבשם בעזרת מילונים ,אלא עטיפה לרעיון חי ,המשתנה על-פי
נסיבות הזמן והמקום ,לשם הגשמת מטרתו הבסיסית של החוק" (פס' .)4תכלית תמ"א 3היא לצמצם
את הבינוי בגן לאומי לשימושים לתכליות הגן לאומי .מכאן שכל השימושים והפונקציות בתכנית
צריכים להיות קשורים באופן ממשי וקרוב לתכליות המותרות בגן הלאומי כך שהאפשרות שלהם
לשרת את מרכז המבקרים להנצחת הערכים הארכיאולוגיים ,ההיסטוריים וכד' קיימת למעשה רק או
בעיקר במיקום של מרכז המבקרים עצמו .דרישה זו מתייחסת הן לעצם השימוש המותר והן לגבי נפח
השטח שמוקצה לו.
.5//רבות דיברו נציגי הוועדה המחוזית ,הוועדה המקומית והמשיבות 4-7אודות החוסר הקיים בעיר
במתן מענה לצרכים התיירותיים ,לנוכח הגידול המבורך בכמות המבקרים בכלל ובצפי לעשורים
67
הקרובים בפרט .ראש העיר ,מר ניר ברקת ,הדגיש אף הוא את הדברים בפנינו .עוד דובר על כך שהגן
הלאומי הוא מקום מטוייל ביותר .דברים אלה ששמענו שכנעו אותנו כי אכן יש לדאוג ליעודים
תיירותיים שיספקו ביקושים אלה בטווח הרחוק .ואולם ,לנוכח המגבלות שקובעת תמ"א ,3כמפורט
לעיל ,נראה כי היכולת של המתחם בחניון גבעתי לספק צורך אמיתי זה היא מוגבלת .אין לשכוח כי
אתר "חניון גבעתי" הוא למעשה חלק מהגן הלאומי עצמו ,אשר מטרתו הראשונית ,כאמור ,היא שימור
הנוף והמורשת וכד' ,ולפיכך בניה של מבנה כה גדול בגן – גם אם הוא ממלא צורך של המבקרים
באתרים הרבים בגן ובסביבותיו ,פוגעת בגן עצמו ,ובאופן עקיף גם באתרים הנטועים בו -אתרים
שתכניות כגון עמ ,44עמ 64ותמ"א 34קבעו כי הדרך לשמר אותם היא באמצעות יצירת חיץ בלתי מבונה
סביב חומות ירושלים.
.5/7הוראת סעיף /.8לתכנית המוצעת קובעת כי השימושים המוצעים במבנה המוצע בגן הלאומי הם:
מפלס ארכאולוגיה ,מיצגים ותצוגות ,שימושי תמך מתחת למפלס הארכיאולוגיה כגון חללי אחסון
לממצאים וכד' ,משרדי האתר ,איזור שירות והתארגנות לעובדי האתר ,חניון רכב תת קרקעי ,תצוגות,
חללי הדרכה ,מיצגים ,אודיטוריום המשמש את מבקרי הגן הלאומי ,מסחר עבור המבקרים כגון חנות
מזכרות וקפיטריה .טבלה 7קובעת את טבלת הזכויות והוראות הבניה המוצעות לשימושים השונים.
.5/4דעת הרוב סבורה ,כי חלק מהפונקציות ומשטחי הבנייה המוצעים במבנה גדול המידות אינם
דרושים לייעוד השטח כמרכז מבקרים ,וניתן למקם אותם מחוץ לגן הלאומי ,ומבלי לפגוע בתכליתו
הראשונית.
.5/5לעניין זה ,נציין תחילה כי דעת הרוב מצאה טעם רב בעמדת עיר עמים ,שלפיה ,פרשת השטחים
המסחריים שאותם ביקשו היזמות לכלול בתכנית ,מלמדת מתוך עצמה ,כי מלכתחילה נכללו בתכנית
שטחים שלא היו דרושים ,ודאי לא דרושים במישרין ,להשגת תכליות הגן הלאומי .במה דברים
אמורים? כזכור ,לאחר החלטת ההפקדה ,הוועדה המחוזית החליטה לצמצם משמעותית את השטחים
המסחריים מ 1,711-מ"ר ל /11-מ"ר .מאחר והיתרה של 1,111מ"ר מלכתחילה לא נועדה לתכליות הגן
הלאומי ,גם לפי עמדת הוועדה המחוזית ,הרי שמתבקש היה כי שטח זה ייגרע מתחום התכנית,
ומשלא נגרע ,מתבקש לכאורה לחלצו ו"לשחררו" מתוך השטחים במבנה כשטחים אשר אינם באמת
דרושים לתכלית הגן הלאומי ,גם לפי המבחן הצר שהציעו המשיבות .4-7אך בכך אין די.
.5/3
על מנת לקבוע את השימושים הראויים להיכלל במבנה שיוקם בגן הלאומי ,בהתאם לדרישות של
תמ"א 3ומבחניה ,כמתואר לעיל ,ומתוך מאמץ לצמצם את היקף הבניה ואת הפגיעה בנוף הפתוח,
להלן הקריטריונים הראויים ,לדעת עמדת הרוב ,לעניין זה:
א .שימוש המשרת את הצורך לשמר את העתיקות באתרן ,ולהציג את ממצאי החפירות (או דומים
להם) בקונט קסט של גילויים ,הוא שימוש העומד בדרישות התמ"א ,והוא שימוש ראוי ,ובלבד שנעשה
מאמץ לצמצם את היקפי הבניה הנדרשים לשימוש זה.
68
ב .שימוש אשר יסייע לציבור לבקר באתר ,להתרשם מהעתיקות המצויות בו ,לרבות שימושים
המיועדים לרווחת הקהל כגון שירותים ,תאי איחסון (לוקרים) ,דרכי גישה ונגישות ,מתקנים טכניים
לרווחת הקהל ובטחונו ,מתקנים המיועדים להעצים את חווית הצופה באתר העתיקות (כגון מתקנים
אור קוליים) ,ושטחי שירות המיועדים למפעילי האתר -כל אלה הם שימושים שעומדים בדרישות
תמ"א ,3והם שימושים ראויים ,ובלבד שנעשה מאמץ לצמצם את היקפי הבניה הנדרשים לצרכים
אלה.
ג .שימוש אשר יאפשר לציבור המבקרים בגן הלאומי לעבור דרך האתר ,לשם קבלת מידע על האתרים
בתחום הגן הלאומי ,הוא שימוש ראוי העומד בדרישות התמ"א.
השימושים המנויים בס"ק (א) – (ג) הם השימושים הראויים לגן הלאומי ,כמשמעותו בתור שטח פתוח
ונגיש לכל ,שטח שניתן לעבור בו מקצה לקצה ולא רק בנתיבים מוגבלים .שימושים אלא ישרתו את
ציבור המבקרים בגן הלאומי ויעזרו לו להתמצא ברחבי הגן ולהגיע גם לאתרים שיכולים להיות חבויים
מן העין ,כגון פתחי המנהרות.
ד .אולם ,שימושים שעניינם יצירת עניין נוסף למבקרים באתר ,מעבר לממצאים שנמצאים בו ושייכים
אליו ,אינם בגדר שימושים העומדים בדרישות התמ"א .אין כל הצדקה לקיים פעילויות חינוכיות או
הסברתיות כלשהן ,דווקא בתוך מבנה שניבנה בגן לאומי ,באופן שמגביר את פגיעתו בגן .פעילויות
מסוג זה יכולות להתבצע בכל אתר אחר ,שאין חשיבות כה רבה לשימור הנוף בו .יחד עם זאת ,אין דעת
הרוב פוסלת שייכללו בבנין שטחים שיתבצעו בהם פעילויות הסברה לגבי הממצאים באתר עצמו,
ובלבד שהפעילויות הללו תהיינה ממוקדות בהסברת האתר וממצאיו ,והשטחים המיועדים לפעילויות
הללו יהיו מצומצמים בהיקפם.
.5/6
על יסוד הקריטריונים דלעיל ,נבחן עתה חלק מהשימושים המתוכננים במקום.
.571אשר לעתיקות שבמפלס התחתון ביותר ( ,)511.7+לדעת הרוב ,בניה מעל לכל שטח העתיקות אינה
בגדר שימוש שעומד בדרישות התמ"א ,ויש להסתפק בבניה מעל חלק ממנו בלבד ,כדי לאפשר את
השימושים העומדים בדרישות התמ"א לפי המבחנים שקבענו .המבנה המוצע בתכנית המכסה בקירוי
מלא את העתיקות והממצאים הארכיאולוגיים החשובים שהתגלו במקום ,צפוי לגרום לניתוק הקשר
והקונטקסט המרחבי בינם לבין המרחב והנוף הסובב אותם של 'אתר עיר דוד' שאליו הם שייכים.
אתרי עתיקות רבים בישראל ובעולם מונגשים למבקריהם כשהם תחת כיפת השמיים ,רבים מהם
בגנים לאומיים .לפיכך ,לדעת הרוב ,יש להתיר בניה על כמחצית מהשטח בלבד .במידת הצורך ,ניתן
להגן על העתיקות בחלק הפתוח באמצעות קירוי קל.
.571חיזיון אור קולי הוזכר כדוגמה לבינוי מותר בגן לאומי בחוות דעת המשנה ליועץ המשפטי
לממשלה .אכן ,חזיון אור קולי שמטרתו לייצר השמשה מתוחכמת ופירוטכנית של האתר עצמו ,באופן
המאפשר לצופים בו לראות אותו בדגשים שונים ומנקודות מבט שונות (כמו החיזיון האורקולי
במצודת דוד) ,נכנס ללא ספק בגדר השימושים הקשורים באופן ממשי וקרוב לייעוד העיקרי של מרכז
69
מבקרים .ואולם ,יש להבחין בין חיזיון אור קולי מסוג זה ,שאינו כרוך בנפחי בניה ,כי האתר עצמו הוא
"אולם התצוגה" (בכפוף להקמת אלמנטים שיאפשרו את החיזיון האורקולי) ,לבין חיזיון אור קולי
שבא כולו לידי ביטוי בהקרנה באולם סגור גרידא ,שהוא שימוש החורג ממטרות התמ"א .לדעתנו ,לא
לחיזיון אור קולי בתצורתו השניה כיוונה חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ,ולהבנתנו ,ככלל,
היא התייחסה להשמשת החלל האותנטי והדגשתו באמצעים פירוטכניים .על פי הפרוגרמה המקורית
של המשיבות ,4-7הוקדשו ארבעה אולמות סגורים לצורך תצוגה אורקולית ,בשטח כולל של /71מ"ר,
ולטעמנו ,שימוש שכזה חורג מגדר המותר בגן לאומי בהתאם לדרישות תמ"א .3לפיכך ,לדעתנו,
במפלס התחתון ביותר ( ,)511.7+ככלל ,ניתן להציג חיזיון אורקולי באתר עצמו ,תוך שימוש
בטכנולוגיות מתקדמות.
.575
אשר לתצוגות וחללי הצגה ,אין ספק שהם מהווים שימוש הקשור במישרין לחוויית הביקור בגן
לאומי ובוודאי דרוש להצגת התכלית העיקרית של מרכז המבקרים להנציח את ערכי הארכיאולוגיה,
ההסטוריה ,המורשת וכו' במקום .שימושים אלה הם בליבה של יעוד הגן הלאומי בהתאם לתמ"א .עם
זאת ,עולה ספק אם כל השטח שהוקצה לו אכן דרוש כדי לאפשר אותם.
.578אשר לתאי אחסון אישיים ,יש להקפיד על כך שמספר התאים ושטחי הבניה הנדרשים לשם כך
ישמשו בעיקר את הבאים לבקר באתר עצמו .המחזיקים בדעת הרוב לא מוצאים הצדקה לכך
שהמבקרים באתרים המצויים בתוך חומות העיר העתיקה ,לדוגמה ,יפקידו את מטלטליהם במבנה זה
הנטוע בליבו של גן לאומי.
ה תייחסות זו דומה להתייחסות עמדת הרוב לגבי כל אחד ואחד מהשימושים :יש הצדקה לקיומם
כאשר הם משרתים ישירות את המבקרים באתר העתיקות שעליו נבנה המבנה ,או אתרים סמוכים
אליו בגן הלאומי ,אך גם אז בהתחשב בצורך להקטין את ממדי המבנה.
.57/אשר למשרדים ,ברי כאמור ,כי נדרש שטח למשרדים לצורך התפעול הישיר של האתר .לעניין זה,
נדרש שטח בגודל סביר המותאם לאתר עצמו וליעודו ,ולא מעבר לכך ,וברור שאין לאפשר שימוש
במשרדים למטרות אחרות .יש די והותר מבנים בקירבת מקום שיכולים להוות משרדים.
באופן דומה יש לדקדק עם השטחים המיועדים לעובדי האתר ,ולקבוע כאלה רק בהתאם לתכליות של
תפעול האתר ,כך שניתן לטעמנו ,גם לצמצם באופן משמעותי את השימוש המכונה "מנהלת האתר".
.577גם באשר לחניה נדרשת הערכה מחודשת .נכון הדבר כי האתר שימש בעבר כחניון .ואולם ,דעת
הרוב א ינה נוחה מהקצאת שימוש של חניה בהיקף כה משמעותי ,באתר כה רגיש ,אשר ספק רב אם
הוא דרוש לצורך התכלית העיקרית של האתר .כפי שעלה מהדברים שהוצגו בדיון בפנינו ,יש ביקוש
ל חניה באזור זה של העיר ,הסובל ממצוקת חניה משמעותית ביותר ,ולכן ,סביר להניח כי מרבית
המכוניות ש יחנו בחניון המוצע אכן תהיינה של מבקרים ותיירים .מהעבר האחר ,לא הוצג בפני הוועדה
כל טיעון התומך בכך שתיירים אלה יבואו דווקא לגן הלאומי או לאתר עצמו ,וסביר יותר להניח כי
71
יחנו באתר זה רבים ממבקרי הכותל המערבי .משמעות הדבר היא כי התכנית המוצעת מציעה,
למעשה ,חניון למבקרים בכותל המערבי והעיר העתיקה בליבו של הגן הלאומי ,ליד החומה ,בצמוד
לאתר עתיקות עתיר חשיבות ,ושימוש כזה אינו עומד בדרישות תמ"א ,3וגם אינו ראוי בלב גן לאומי.
עוד יצוין שלפי טבלת השימושים ,החנייה תהיה (גם) "לתושבי השכונה" .מאחר וכפי שקבענו ,ניתן
להתיר במקום אך ורק בינוי נלווה המשרת את היעוד העיקרי של מרכז המבקרים ,לא ניתן להקצות
במיתחם חניה מעבר לצורך זה.
.574אשר לפעילות במבנה המכונה בפי עורך התכנית "ארכאולוגיה פעילה" או "פעילות משלימה",
הוסבר לנו על ידי עורך התכנית היא כוללת למשל עריכת סדנאות חוויתיות במקום בתחום
הארכאולוגיה .לשימוש כזה ,כפי שכבר נאמר לעיל ,שנועד לגוון ולהרחיב את חוויית המבקרים בהקשר
הארכי אולוגי הכללי ,אין ,על פני הדברים והמידע שנמסר לנו ,ממשק ברור לתכלית של הגן הלאומי של
הנצחת ערכי הארכאולוגיה ,ההיסטוריה וכד' באתר עצמו .ככל שקיים קשר ברור שכזה (למשל,
פעילות שמעצם טיבעה כרוכה בקשר עין לתצוגות של העתיקות שיש בה כדי לתרום להנחלת ערכיהם
ההיסטוריים ,הארכאולוגיים וכד' של המקום) ,הרי שהכרח להבהירו ולעגנו ככזה בתכנית בשטח סביר
בנסיבות לצורך היעוד העיקרי.
.575לנוכח התיקונים הנדרשים ,יש לתת את הדעת גם על נושא שטח המסחר (אשר עומד על /11מ"ר),
שכן בהנתן צמצום נפח המבנה ,ייתכן שיש לשקול לצמצם בהתאם גם את שטח המסחר למינימום
הסביר המתבקש למזנון ולחנות מזכרות (שנועדה להשלמת חוויית הביקור).
.573
יובהר כי לעיל ציינו את הדוגמאות הבולטות לשימושים ונפחי שטחים שאינם עומדים בדרישות
תמ"א , 3לפי פרשנות דעת הרוב והקריטריונים שהוצעו על ידה .באמור אין בהכרח כדי למצות את
עמדת הרוב בכל הקשור לקביעת השימושים המותרים והאסורים ,ונדרשת בחינה דקדקנית ביחס
להיקפי שטחים נוספים הנכללים בגדרי השימושים שעומדים בדרישות התמ"א.
.576להערכת המחזיקים בדעת הרוב ,לאחר שבחנו את הפרוגרמה המפורטת שמגישי התכנית הציגו
בפני הוועדה ,אם מפחיתים מהפרוגרמה (בתכנית המופקדת) שימושים ושטחים ,בהתאם לקריטריונים
ולשימושים הספציפיים שפורטו לעיל -צפוי הדבר לצמצם את היקפי הבניה באתר באופן משמעותי
ביותר (בעשרות אחוזים).
.541בנוסף ,אנו קובעים כי נדרש לעגן בתקנון התכנית באופן ברור את כל השימושים האפשריים
במתחם ,כך שיתאימו לתכלית של מרכז מבקרים באתר העתיקות הייחודי שבו ,להבדיל מפעילויות
אחרות שאינן משרתות בהכרח את היעוד העיקרי של המקום והקשר בינן לאתר אינו עומד במבחן
שקבענו .במסגרת זו ,יש לקבוע במפורש בתקנון התכנית – ולא רק בדברי ההסבר לה -כי ייעוד המבנה
והשימוש המותר בו הוא "מרכז מבקרים לגן הלאומי ולו בלבד" .את האמור בסעיף 5.1.1לתקנון שבו
נקבע ,כי מטרת התכנית היא הקמת "מבנה תיירותי" ,יש לבטל ,ובמקום זאת ,לציין כי מטרתה היא
71
כאמור הקמת מרכז מבקרים לגן הלאומי .את הוראת סעיף /.8.1לתקנון התכנית הקובעת את רשימת
השימושים המותרים בשטחי הבניין ,שהם" :תצוגות ,חללי הדרכה ,מוצגים ,אודיטוריום המשמש את
מבקרי הגן" יש לתקן באופן שיהיה ברור מהניסוח כי כל השימושים יהיו מחוייבים לשמש את מבקרי
הגן ,ויותאמו בהיבט הפרוגרמטי אליהם בלבד .למותר לציין כי תיקונים אלה יבוצעו לצד קביעתה של
הוועדה המחוזית בהחלטתה נושא העררים כי יש לעגן בתכנית הוראה שלפיה ,כל סטיה מהשימושים
המפורטים בתקנון תהווה "סטיה ניכרת".
שיקול הדעת התכנוני הראוי גם במנותק מדרישות תמ"א 3
.541דעת הרוב סבורה כי הכללת שימושים במבנה מרכז המבקרים באופן החורג מהדרוש להשגת
הייעוד העיקרי של הגן הלאומי ,כמפורט לעיל ,אינו ראוי ,ומצדיק התערבות בהחלטת הוועדה
המחוזית ,כמוצע על-ידינו ,גם לולא הדרישות בתמ"א 3בעניין ,ובמנותק משאלת הפרשנות הראויה
להוראת סעיף 11לה.
.545אכן ,לטעמנו ,בנסיבות הספציפיות הקשורות בתכנית דנן ,הקפדנות הנדרשת בבחינת השימושים
הספציפיים המדוייקים השונים והיקף השטחים הדרוש ליעוד העיקרי של מרכז המבקרים ,בהתאם
לקריטריונים שקבענו לעיל ,מתבקשת גם לנוכח התפיסה המהותית המגולמת בתכנית עמ.64
.548תכנית עמ 64מייעדת חלק משטח התכנית לשטח ציבורי פתוח מיוחד ,וכן חלק מצומצם לדרך .כאמור
בפרק של הרקע העובדתי בהחלטה זו ,הוראותיה של תכנית זו שיקפו עיקרון יסוד (עוד מתקופת
המנדט) של שמירה ככל שניתן על שטח נקי מבנייה חדשה מסביב לחומות העיר העתיקה ,ובנייה
מצומצמת בלבד באזורים המתקרבים לחומות שבהם הותרה בנייה .כך ,הסעיף הראשון במטרות
התכנית (סעיף )4.1הוא "לאפשר את פיתוחו של האיזור עליו חלה התכנית תוך שמירה קפדנית על
אופיו המיוחד" (ההדגשה הוספה) .כל שטח התכנית המוצעת הוא לפי עמ 64בייעוד שטח ציבורי פתוח,
אשר אסורה בו כל בנייה .בסעיף 11.5./של עמ 64נקבע כי" :מחוץ לתחום העיר העתיקה לא תותר
הקמת מבנה לכל מטרה שהיא במרחק הקטן מ 14-מ' מצידה החיצוני של החומה" .יצוין כי עקרון
דומה קבוע גם בהוראת סעיף 4.3.1לתכנית ירושלים 5111קובעת כי" :לא תאושר תכנית ולא יינתן
היתר לבנייה מכוחה ,במרחק הקטן מ 57 -מ' מצידה החיצוני של החומה" .סעיף 11.5.4לתכנית עמ64
קובע ,כי מעבר לטווח ה 57-מ' ,גובה הבניין יכול לעלות על גובה החומה באופן יחסי למרחקו מהחומה.
כך ,מבנה המרוחק 171מ' מהחומה יכול להיות גבוה פי שניים ממנה .גם באזורים הקרובים לחומות
בהם הותרה בנייה ,אחוזי הבנייה שנקבעו היו נמוכים ביותר.
.54/אמנם ,וכפי שקבענו פה אחד ,אין מניעה פורמלית מלקבוע הוראות שונות מאלו הקבועות בתכנית
עמ , 64וכבר אושרו תכניות כאלו .ואולם ,לטעמנו ,היות ועקרונות אלה משקפים תפיסה תכנונית
מהותית נכונה וראויה ,שלפיה ,יש לשמור על נראותן ,נצפותן ומופען של החומות יש לשאוף ולצמצם,
ככל הניתן ,את עצמת הסטיה מהם ,ולצמצם את השימושים ונפח הבינוי למינימום הסביר המתבקש
לצורך מילוי היעוד העיקרי של הגן הלאומי ,לצורך הנצחת ערכי ארכאולוגיה ,היסטוריה וכד'.
72
.547לעניין זה יש להוס יף ,כי כידוע ,אזור העיר העתיקה וחומותיה הוכרזו כאתר מורשת עולמית על ידי
אונסק"ו .על רקע זה מקובל כי גם באזור חיץ שמסביב לחומות ,הבניה תהיה מאופקת .המיקום
המוצע בעניינו הוא כ 22-מ' מהחומות ,ולפיכך ,מתבקש להקפיד בבינוי המוצע.
.544עוד נציין כי עמדתנו ביחס למתחם התכנית מקבלת משנה תוקף לאור העובדה שהאתר הוא חלק מהגן
הלאומי "סובב חומות ירושלים" על פי תכנית עמ ,44שקבעה את הגן הלאומי במשמעות עיקרית של גן
פתוח .וכך נכתב בסעיף החמישי בהוראותיה:
"מטרת התכנית :תכנית זאת נועדה לאפשר הכנת תכניות מפורטות לגן לאומי בתוך
תחומה .תכניות מפורטות אלה תוגשנה לאישור וועדות התכנון והבניה המוסמכות
ויהיה עליהן להבטיח את הדברים הבאים:
א .שימור :הבטחת אופיו וצביונו של השטח על ידי שמירת הנוף ושמירת ערכים
היסטוריים לאומיים ,ערכים דתיים ,ערכים מסורתיים ,ערכים ארכיאולוגיים,
ערכים ארכיטקטוניים ,אנסמבלים ציוריים וערכי נוף ,כדי שהציבור הרחב יוכל
להנות מהם ללא הפרעה גם בדורות הבאים.
ב .פיתוח :פיתוח השטח ושימורו במטרה לתת לציבור הרחב את הנוחיות הדרושה
לעריכת סיורים בשטח ולשהיה בו".
.545מטרה זו של תכנית עמ ,44הקובעת כי יש לשמור על הנוף ,יש לבחון אל מול תכליתם של גנים לאומיים
אחרים ,כמו למשל הגן הלאומי בית כנסת בית אלפא ,שעיקר מטרתו היא להנציח ולחשוף לציבור את
רצפת בית הכנסת העתיק .שם ,בגן הלאומי בלב קיבוץ חפציבה ,שכל גודלו הוא כחמישה דונם ,הקימה
רשות הטבע והגנים מבנה ממוזג נרחב ,הכולל אולם ובו מוצגת הרצפה ,אולם נוסף שבו מוצג חזיון אור
קולי ,חדרי שירותים ,משרדים ועוד ,ללא כל איום בפגיעה בערך אחר ,נוסף.
.543בענייננו ,במתחם קדם בגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,אין המצב כך .כאן יש חשיבות מרובה לנוף
הסובב את האתר ,ולכן ,וכפי שכבר צוין ,יש חשיבות רבה בהתאמת תכלית הבניה והיקפה קודם לכל
לאופיו ומטרתו של הגן לאומי הספציפי ,ולכוון את הבניה כך שלא תפגע במטרתו העיקרית של הגן
הלאומי.
.546התפישה שאותה הציגו יזמות התכנית ,שלפיה ,מאחר וחניון גבעתי הוא בור ,אין משמעות לנפח אחוזי
הבניה שיידרשו כדי למלאו ולכסותו ,אינה מקובלת עלינו כלל וכלל .אין כל הכרח "למלא" את כל
הבור ,המצוי בגן לאומי מוכרז ובקירבה כה גדולה לחומה ,בזכויות בניה .אף נכון ,רצוי וראוי ,דווקא
להמנע מבניה הצמודה לכל כתלי הבור ,ולהותיר חלל פתוח רב ככל הניתן ,וזאת בשים לב למכלול
האמור בדעת הרוב לעיל .עם זאת ,וכפי שנוסיף ונבהיר בהמשך ,הדבר כפוף לכך שהחלק הבנוי שיהיה
בבור לא יחרוג מהגובה של הפרוייקט במתכונת שאושרה על ידי ועדת המשנה להתנגדויות.
הצמצום המתבקש בבינוי ,שאותו יש לבצע בהתאם לדעת הרוב ,כמפורט לעיל ,הוא תולדה של האיזון
הראוי ,לדעת הרוב ,בין הצורך לשמור על "מרווח הנשימה" הראוי בסמיכות לחומות לבין הצרכים
התיירותיים שלהם נועד מרכז המבקרים לתן מענה.
73
.551מעבר לאמור ,נוסיף כי העמסת שימושים על המבנה ,החורגים מיעודו העיקרי של הנצחת ערכי
המורשת וכד' של האתר ,עלולה לייצר אצל המבקרים חוויית ביקור מלאה ומתמשכת באופן שעלול
להביא לתחושת מיצוי ,תוך החמצתם של אתרים חשובים אחרים בעיר דוד.
.551ה מחזיקים בדעת הרוב ערים לכך ,שהקריטריונים שהותוו לעיל בעניין השימושים שניתן לכלול במבנה
המוצע והיקף הבניה הראוי ,אינם עולים כולם בקנה אחד עם עמדת ראש העיר ירושלים ,ועם עמדות
דומות שהוצגו בפני ועדת המשנה לעררים ,בדבר חשיבות האתר כ"שער לגן הלאומי" וכמרכז מבקרים
מודרני שייתן מענה-מה לצרכיהם של מיליוני המבקרים העתידיים בגן הלאומי ובסביבותיו .אלא
שעמדת הרוב היא כי את הצורך במרכז כזה ,לא ניתן למקם באתר רגיש כל כך בתחום הגן הלאומי.
סיכום והנחיות נוספות
.555על רקע מכלול האמור ,דעת הרוב סבורה שיש להורות על החזרת הדיון בתכנית לפני הוועדה המחוזית
כדי שתורה על תיקון התכנית בהתאם למבחנים ולעקרונות שקבענו ולאמור בדעת הרוב בעניין
השימושים הספציפיים ונפחי הבניה.
.558בהתחשב בהפחתה הניכרת של שטחי הבניה המתאימים לאתר זה ,וברגישות הנופית של האתר ,דעת
הרוב תפרט להלן את העקרונות הארכיטקטוניים ,שלפיהם יש לפעול:
א.
כמחצית השטח של האתר (קרקעית הבור) שבו מצויות העתיקות צריכה להישמר כשטח פתוח ,ללא
קירוי ,או תחת קרוי קל (להלן :שטח העתיקות הפתוח) .עקרון זה יבטיח את הרעיון העומד
בבס יסו של הגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,וימסד את הרעיון של שימור הגן הלאומי כשטח
פתוח.
ב.
כדי למנוע מצב שבו שטח העתיקות הפתוח ייבלע בתוך הבנין כחצר פנימית או כארובות אור ,נקבע
העיקרון הבא :השטח הפתוח יהיה רציף ומכונס ,צמוד לאחת או יותר מפאותיו של האתר .ניתן,
משיקולים ארכיטקטוניים ופרוגרמתיים ,לפצל את שטח העתיקות הפתוח לשניים ,ובלבד ששני
חלקיו יהיו בעלי נוכחות משמעותית לסביבתם.
ג.
גובה הבניה בכל קטע של המבנה לא יעלה על קביעת הוועדה המחוזית בהחלטתה בעקבות
ההתנגדויות ,דהיינו קומה אחת מעל מפלס המדרכה ברחובות מעלה השלום ומעלה דוד ,הצמודה
או קרובה לאותו קטע .זאת ,כדי לא לפגוע בנצפות החומות ,ליצור תחרות במופע מולן או "לחנוק"
את מרחב המחיה בחיץ שסביבן.
ד.
יש לשמור בכל מקרה על העקרונות שנקבעו בהחלטת הוועדה המחוזית באשר לבניה מעל אתר
העתיקות :יש להגביל את שטח הפגיעה-לצורך-בניה בלא יותר מ 8%-משטח העתיקות ,ויש לשמר
74
את כל העקרונות הנוגעים לפיקוח של רשות העתיקות ,סמכויותיה בנושא ,הדרישה להכנת תכנית
שימור כתנאי להוצאת ההיתר וכו'.
ה.
יש לשמור ,אם הדבר יתאפשר ,על שניים מהעקרונות שהותוו בתכנית המוצעת :זיקת הנאה לציבור
על גג המבנה תוך יצירת מצפה נוף; ויצירת חיבור ,או קיצור דרך – גם הוא בזיקת מעבר לציבור –
בין הפינה הצפון מערבית של האתר לבין פינתו הדרום מזרחית.
.55/כפי שעולה מדעת הרוב לעיל ,ככלל ,למעט בעניין קביעתה בעניין היקף שטח העתיקות הפתוח שיש
להבטיח ,נמנעה דעת הרוב מלקבוע מסמרות בעניין היקפי השטחים המדויקים שיש לגרוע מהתכנית,
והותירה זאת להחלטת הוועדה המחוזית ,בהתאם לעקרונות בעניין השימושים והיקפי הבניה
הראויים ,ועקרונות העיצוב הארכיטקטוניים ,הכל כמפורט לעיל.
נציין כי חברי דעת הרוב בחנו את הפרוגרמה והשתכנעו כי ההנחיות שניתנו בדעת הרוב הן בנות יישום
בהחלט .לדעת הרוב ,הן צפויות להביא לתוצאה אשר תעמוד בדרישות תמ"א ,3ובד בבד ,להביא
למוצר תכנוני הולם וראוי המאזן כראוי בין התכלית הראויה של מרכז המבקרים המוצע להנגיש ערכי
ארכיאולוגיה ,היסטוריה ,מורשת וכד' לציבור הרחב מצד אחד ,לבין האינטרס לשמור על איזור חיץ
מאופק בבינוי מסביב לחומת העיר העתיקה למינימום הסביר ,מצד אחר.
.557לנוכח עמדתנו ,כמפורט לעיל ,איננו רואים צורך להתייחס לטענות שעניינן המסיביות של המבנה
המוצע ,חוסר הפרופורציה שלו לסביבה ,חוסר סבירות פרוגרמטית ,וכיוצ"ב .זאת ,משום שממילא,
יישום קביעותנו לעיל -צפויות ממילא להביא לצמצום ממשי בשטח התכנית .המבנה שניתן יהיה
להקים בסופו של דבר בהתאם להנחיות דעת הרוב ,צפוי להוות ,מכל מקום ,איזון נכון וראוי בין
השיקולים השונים.
דעת המיעוט (מר אשר אברג'ל ,מר עמית סופר ,והגב' שולמית גרטל)
.554דעת המיעוט סבורה ,כי פרשנות דעת הרוב לתמ"א 3מחמירה מידי ,וכי יש להעדיף את פרשנות
המתירה את השימושים השונים שנכללו בתכנית בנוסח שאושר על ידי הוועדה המחוזית בשלב
ההתנגדויות .עוד סבורה דעת המיעוט כי החלטת הוועדה המחוזית מהווה את האיזון הראוי בנסיבות
המקרה בין צרכי התיירות לרגישותו של המקום ,ואין מקום לשנות ממנה.
.555לעניין תמ"א ,3הוראת סעיף 11לה קובעת כי" :על אף האמור בהגדרת 'גן לאומי' מותר ליעד,
שטחים בגן לאומי להתקנת מתקנים לתכליות אחרות ,אם אלה דרושות להשגת היעוד העיקרי של הגן
הלאומי ,אפילו אם אין לציבור כולו או מקצתו גישה חופשית לשטחים אלה ."..לא נדרש להראות שכל
אחד ואחד מהשימושים המוצעים הוא בבחינת צורך חיוני אינהרנטי לקיום מרכז המבקרים .כל
שנדרש הוא להראות שבשימושים אלה יש זיקה ולו כללית לערכים הארכאולוגיים וההיסטוריים
במקום ,וככאלה ,יש בהם כדי להרחיב ולהעשיר את חוויית הביקור בכללותה ,וזאת גם אם ניתן ברמה
75
העקרונית למקמם במקום אחר .מכאן שאין מניעה מאישור השימושים שאושרו על ידי הוועדה
המחוזית בהחלטתה בשלב ההתנגדויות ואין מקום לגרעם משטח הגן הלאומי.
.553דעת המיעוט סבורה כי לעניין זה ,די בכך שהוועדה המחוזית גרעה קומה במסגרת החלטתה
בהתנגדויות ,בפרט כשזו מצטרפת לקביעת הוועדה המחוזית במסגרת ההפקדה כי "השימושים יהיו
שימושים התואמים את הוראות תמ"א 3בלבד .לא יותרו שימושי מחקר ,שימושים מסחריים
ומוסדיים .השימושים המותרים יעודכנו בכל מסמכי התכנית ,ותיקבע לגביהם סטייה ניכרת" (סעיף
17להחלטת ההפקדה) .בהתאם להחלטה זו ,ולהחלטה הנוספת המאפשרת שימוש מסחרי בהיקף
מוגבל של /11מ"ר ,נקבעו השימושים המותרים בתכנית בייעוד הגן הלאומי (סעיף /.8.1להוראות
התכנית המופקדת) ,ונקבע כי סטייה משימושים אלה תיחשב סטייה ניכרת (סעיף 4.5להוראות
התכנית המופקדת).
.556בהתאם להוראות אלה ,השימושים המותרים בייעוד גן לאומי כוללים מפלס ארכיאולוגיה הפתוח
לציבור ,תצוגות ,חללי הדרכה ,מיצגים ואודיטוריום המשמש את מבקרי הגן הלאומי ,משרדי אתר
ואזורי שירות והתארגנות לעובדי האתר ,חניון תת קרקעי ומסחר עבור המבקרים בשטח של /11מ"ר
בלבד .כל אלה דרושים לתכלית הגן הלאומי ,לדעת המיעוט ,ואין לגרוע מהם.
.531הדברים אמורים גם בעניין שטחי החניה ,שכן לדעת המיעוט ,הנתונים הפרוגרמתיים מעידים על
הצורך בכמות החנייה המוצעת בתכנית .לדעת המיעוט ,נכון ליעד חניה בכמות הנדרשת עבור מרכז
המבקרים עצמו .ברור שבמידה ויידרש ,ניתן למצוא דרך (תפעולית) לוודא שאלה שחונים בחניון הם
גם אלה שמבקרים באתר .יתר על כן ,מדובר בתכנית שמוסיפה שימוש קרקע גדול ומושך קהל
משמעותי אשר ממוקם במתחם שבו מצב החניה והתחבורה בעייתי ובספק מאוזן .אי לכך ,למחזיקים
בדעת המיעוט לא נראה לנכון לגרום למחסור נקודתי בחנייה אשר בוודאי ישפיע על מערכת החניה
והתחבורה העירונית באזור כולו (בפרט ,כשדעת הרוב אינה מתבססת על בדיקה תחבורתית מערכתית
מקיפה ,ולא הוצעו פתרונות חלופיות לחניה במקום).
.531כפי שקבעה הוועדה המחוזית בהחלטתה נושא העררים ,מדובר בשימושים ראויים ההולמים את
המיקום המוצע ,בפתחת הגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,מעל לחפירות ולממצאים הארכיאולוגיים
שהתגלו בתחום התכנית (סעיף 5להחלטה) .עוד כפי שציינה הוועדה ,אחת ממטרות התכנית הינה
הנגשה וקירוב של הארכיאולוגיה והגן הלאומי לקהל הרחב ,ולנוכח הצפי לגידול משמעותי בכמות
המבקרים באזור ,השימושים המוצעים בתכנית ,הכוללים חללי הדרכה ואודיטוריום ,מיצגים
ותצוגות ,דרושים לשם הנצחת הערכים ההיסטוריים הארכיאולוגיים והנופיים הקיימים בגן הלאומי
ולשם הנגשתם לציבור (ראו סעיף 5להחלטת הוועדה המחוזית).
.535
אשר לטענה כי ניתן היה למקם חלק מהפונקציות במבנים קיימים אחרים ,דעת המיעוט סבורה כי
מיקום הפונקציות באתר מרוכז הוא ראוי ,בהיותו כניסה וחיבור בין עיר דוד לעיר העתיקה על צומת
תיירותית בקנה מידה בינלאומי והוא משמעותי.
76
.538כך למשל ,האודיטוריום מאפשר פעילות חינוכית ותרבותית המתאימה להיקף התיירים המתעתד
להשתמש במקום ,בשילוב עם סיורים תיירותיים באזור .שטחי התצוגה משמשים גם הם את חווית
הביקור הקשורה באתר ובהקשר הרחב שלו .כך גם שטחי "הארכיאולוגיה הפעילה" משמשים לחוויית
הביקור במקום .בנוגע לשטחי המסחר ,אלה הועמדו על שיעור סביר בסופו של דבר ,ולא מוגזם
ומוצעים בהתאם לפרוגרמה המקצועית שהוצגה .שטחי החניה אינם מוגזמים כלל ומוצעים אף הם
בהתאם לפרוגרמה המקצועית שהוצגה).
.53/
דעת המיעוט מדגישה כי התכנית ,במתכונת שאושרה על ידי הוועדה המחוזית היא ראויה גם
מבחינה זו שהיא הולמת את הטופוגרפיה במקום ,ואת העובדה כי הבינוי מתכונן לתוך בור עמוק ,ואין
בו כדי להאפיל על החומות.
.537אשר לסטייה מעקרונות תכנית עמ ,64כפי שצוין לעיל ,במסגרת הקביעות של הוועדה פה אחד,
ועד ת המשנה לעררים כולה מייחסת חשיבות הרבה שהיא מייחסת לתכנית מבחינה תיירותית,
היסטורית ,ארכיאולוגית ומבחינת הצורך במבואה כאמור .בפרט עמדה היא על החשיבות שבהקמת
המבואה במיקום הספציפי שבו חלה התכנית ,שנמצאו בו עתיקות ,שהינו מרכזי ביחס לאתרים
ארכיאולוגיים והיסטוריים אחרים בגן הלאומי ושהינו נגיש ביותר בהיותו על הציר הראשי וקרוב
לשער האשפות .בנסיבות אלו ,יש הצדקה לסטיה מעקרונות תכנית עמ.64
דעת המיעוט מבקשת להוסיף כי היא התרשמה ממקצועיות עורך התכנית ויועץ התיירות של
.534
המשיבות , 4-7שהציג את הצרכים הפרוגרמטיים בדיון בעל פה שהתקיים בפני ועדת המשנה לעררים
בראיה לטווח רחוק ,כמתבקש .התכנית נותנת מענה ראוי ,ולא מוגזם ,לצרכים התיירותיים במקום
וכי אין מקום לגרוע הימנם.
( )2טענות הנוגעות לשמירה על הממצאים הארכיאולוגיים בשטח התכנית (ערר )4/41/
(הדעות בוועדה נחלקו לגבי חלק מהסוגיות)
טענות העוררים
.535במסגרת ערר 4/41/הועלו טענות שונות בכל הנוגע לעתיקות במקום .נטען כי פגם חמור נפל בכך,
שלפי הטענה ,הוועדה המחוזית אישרה את התכנית להפקדה בניגוד להחלטתה מיום 18.5.15לפיה
תכנית שימור תהיה תנאי להפקדה (סעיפים 7-/להחלטת ההפקדה; ודוק ,הכוונה למסמך שימור,
ולא לתכנית שימור סטטוטורית; להלן :תכנית שימור) .לטענת העוררים ,התכנית הופקדה בניגוד
לתנאים אלה מאחר שלא כללה תכנית שימור והתייחסות כלשהי למיקום העמודים .כפי שנכתב
בכתב הערר ,העוררים הגישו תלונה בנושא זה נגד חברי הוועדה ליועץ המשפטי לממשלה.
77
.533עוד נטען כי בניית הבניין המסיבי המוצע בתכנית תפגע בעתיקות ,בממצאים הארכיאולוגיים
ובמרקם של חומות העיר העתיקה ,וכי לא ניתן לאשר את התכנית ולקדם אותה טרם הוכנו תכנית
שימור מפורטת ותיק תיעוד מלא (ובהתאם תכנית למיקום העמודים).
.536העוררים הדגישו כי שטח המתחם הוא שטח החפירות הארכיאולוגיות הגדול ביותר באגן ההיסטורי
של ירושלים בכלל ,ובכפר סילואן בפרט .על קיומן של עתיקות במתחם חניון גבעתי היה ידוע מקדמת
דנא ,עקב חפירות נרחבות שנערכו בו בראשית המאה ה .51-אלה חשפו מבנים רבים ,החל מתקופת
הברזל ועד לתקופה האסלאמית הקדומה ,אשר כוסו לאחר חשיפתם .הבנייה המתוכננת של "מתחם
קדם" מהווה תקדים בעייתי ביותר של בנייה על גבי אתר עתיקות רב שכבתי ומרכזי ,בקרבה רבה
לעיר העתיקה ,ועלולה לפגוע פגיעה אנושה בעתיקות במקום.
.561מדובר בתכנית לבניית בניין מאסיבי .חומות העיר העתיקה ,הנמצאים מטרים ספורים מהמתחם
המיועד הוכרזו על ידי אונסק"ו כאתר מורשת עולמית .אישור התכנית מהווה הפרה של המחויבויות
הבין-לאומיות של מדינת ישראל ובפרט כלפי ארגון אונסק"ו .די בעיון ברשימת המתנגדים לתכנית
(הכוללת ארכיאולוגים ואדריכלים בכירים ,אנשי אקדמיה וציבור) ובתמלול הדיון הסוער שנתקיים
בוועדה המחוזית ביום ,8./.1/כדי להבין שאין מדובר בתכנית נקודתית ושולית.
.561הבנייה המתוכננת שנויה במחלוקת ונתונה לביקורת חריפה מצד ארכיאולוגים בכירים בישראל
ובעולם ,ובכללם העוררים .לאישור התכנית השלכות מרחיקות לכת הן על בנייה באתרי עתיקות
וגנים לאומיים ברחבי הארץ והן על בנייה בתחום הגן הלאומי "סובב חומות ירושלים".
.565בנייה בהיקף של התכנית המאושרת תוביל להרס בכמה מישורים :ראשית ,במהלך הבנייה יהיה
צורך לקבוע יסודות בתוך אתר העתיקות; שנית ,הבנייה המוצעת היא תהליך של שנים ,שבמהלכו
ייפגעו העתיקות מאבק ,פסולת ,חומרים שייפלו ,תאונות עבודה וכדומה; שלישית ,על פי פרסום
מנהל השימור ברשות העתיקות ,מדיניות רשות העתיקות לשימור מורשת התרבות הבנויה ,מארס
, 5116מנהל השימור מציע דרכים שונות לשמירה על עתיקות ואתרים ארכיאולוגים .בנייה מאסיבית
של בניין בן 4קומות שיכסה את כל שטח העתיקות אינה אחת מהן.
.568ישנה הסכמה רחבה בקרב אנשי המקצוע שאין לבנות על גבי תל ארכיאולוגי ,כלומר אתר רב שכבתי
כדוגמת חפירות 'חניון גבעתי' .כך למשל המדיניות הרשמית של רשות העתיקות מצהירה בבירור על
איסור בניה בתל ארכיאולוגי .במסמך שכתב ארכיאולוג מרחב ירושלים מיום 15.8.18לתושב הכפר
סילואן נאמר במפורש שרשות העתיקות מתנגדת לבניה מהסיבה שביתו נמצא בתל ארכיאולוגי בכלל
ובעיר דוד בפרט..." :רשות העתיקות מתנגדת למתן אישורים לבניית מבנים על פני הקרקע על תלים
בכלל ובעיר דוד בפרט" (המכתב צורף כנספח ז' לערר).
78
.56/בהחלטת הוועדה מיום 8./.1/הוחלט לבצע שינויים קוסמטיים בלבד בתכנית שהופקדה ,אשר אין
בהם כדי לתת מענה ולו חלקי לטענות המהותיות בהתנגדות העוררים :הוחלט להנמיך את הבינוי
באמצעות ביטול הקומה שבמפלס /והחלפתה בקומה .7מדובר בצמצום מזערי משטח הבניין
המאסיבי של 1,/11מ"ר (מתוך 14,//6מ"ר) .מאחר שממילא לפי התכנית הארכיאולוגיה אמורה
להיות במרתף הבניין ,ביטול הקומה לא יביא לצמצום כלשהו בפגיעה בעתיקות ובארכיאולוגיה
במקום ,כך גם ,ביטול הקומה לא ימנע לחלוטין את הסתרת החומות ,שכן ,אושרה בנייה של מבנה
כניסה מעל מפלס ה 517.7-מ'.
.567כמו כן ,הוועדה החליטה לבצע צמצום זניח בבינוי בחלק הדרום-מזרחי של הבניין .אך גם בנושא זה,
מדובר בשינוי מינורי שאין בו כדי לשנות באופן מהותי את מסת ונפח הבניין המאסיבי או כדי לתת
מענה כלשהו להתנגדות העוררים .הוועדה נימקה את אי הצמצום הנוסף של הבינוי בצורך של קומת
הארכיאולוגיה לכסות את כל שטח העתיקות (סעיפים 14-15להחלטתה) .הוועדה לא הסבירה את
הבס יס לעמדתה זו ,מה גם שחלק מהדוגמאות שהוצגו בפני הוועדה על ידי יזמי התכנית ,ובפרט
מוזיאון האקרופוליס באתונה ומרכז דוידסון ,כללו קירוי חלקי ומצומצם (או באמצעות זכוכית) של
שטח העתיקות.
.564בנוסף ,הוועדה החליטה כי החניון המוצע יהיה אוטומטי .החלטה זו חסרת משמעות שכן היזמים
מראש טענו כי בכוונתם לבנות חניון אוטומטי במקום .הוועדה לא התמודדה כלל עם טענת העוררים
שאין הצדקה לבניית חניון כלשהו בבניין ויש להעדיף פתרונות של תחבורה ציבורית ושאטלים .יצוין
כי עמדת נציג משרד התחבורה ונציגי היזמים בדיון ביום 8./.1/הייתה שהחניון לא ייתן מענה
תחבורתי משמעותי וכי המענה העיקרי הוא בתחבורה ציבורית ,כאשר כבר כיום כל הקווים לעיר
העתיקה עוצרים במקום .כך גם ,הוועדה קבעה ללא כל ידע מקצועי בעניין כי החניון האוטומטי יסיר
את החשש לפגיעה בעתיקות (בשל עשן ופיח בתוך תחומי החניון) .קביעת הוועדה הסתמית נעשתה על
אף שמר יובל ברוך ,ארכיאולוג מרחב ירושלים ,אמר בדיון (עמ' 75לתמלול) כי נושא הזיהום בעייתי
וכי רק לאחר שתוכן תכנית שימור מפורטת תיבחן האפשרות של בניית החניון.
.565הוועדה קבעה כי פגיעת היסודות בעתיקות לא תעלה כאמור על .8%ואולם ,לא ברור כיצד הוועדה
קבעה פגיעה עד 8%בעתיקות טרם הוכנה תכנית שימור מלאה ,שבמסגרתה יכול להיקבע שתותר
פגיעה באחוז נמוך יותר או שלא תותר כלל הקמה של יסודות .כל זאת ,כאמור ,בשעה גם שהיזמים
של הבניין (שאישרה הוועדה) הצהירו בתגובתם להתנגדויות (עמ' 51סעיף )133כי היסודות יפגעו
בעתיקות עד 7%ובדיון ביום 8./.1/הצהיר הקונסטרוקטור ,מר לואיס רבטון ,כי הוא "לא יכול
להעיד בשלב זה בדיוק באיזה אחוז יהיה ,למרות שיש לנו כוונה להגיע לאחוזים בודדים ...נגיע אולי
לאחוזים שאנחנו משתדלים להגיע" (עמ' 57לתמלול) .אין די בכוונות טובות ובהשתדלות היזמים
כדי להבטיח מניעת פגיעה באתר העתיקות החשוב בעקבות בנייה על גביו של בניין מאסיבי הכולל 4
קומות וחניון תת-קרקעי .מכאן שבניית הבניין המאסיבי שאישרה הוועדה אינו אפשרי לאור
המגבלה שקבעה הוועדה ויש לבטל את אישור התכנית.
79
.563עוד נטען כי התכנית מנתקת את הקשר בין התושבים המקומיים לעתיקות ואינה נותנת מענה
לצרכיהם .בהחלטת הוועדה מיום 8./.1/אין מענה כלשהו לטענות העוררים בנוגע לאי שיתוף
התושבים בגיבוש התכנית (שיתוף שהיה ראוי בנסיבות העניין) ,ואי ההתייחסות בתכנית לתרבותם,
למורשתם ,לצרכיהם ולגישתם לעתיקות .כל פיתוח ארכיאולוגי צריך לכלול גישה מסודרת ונוחה של
התושבים לשרידי העבר של מקום מגוריהם .הגישה צריכה לכלול שילוט בשפה הערבית ,ומעבר נוח
מהאזור המיושב לאתר העתיקות .אתר העתיקות הוא משאב חינוכי ,ולכן יש לפתח כלים חינוכיים
סביב אתר העתיקות לתושבי הכפר ולדור העתיד שלו .יצירת קשר בין התושבים למורשת כפרם
חשובה לא רק מבחינה ערכית-חינוכית ,אלא כחלק מחיזוק הקשר בין הקהילה למורשתה המקומית.
התכנית הייתה צריכה לכלול הוראות מפורשות המתייחסות לתושבים המקומיים וכיצד יהיה האתר
נגיש להם .אין בתכנית הוראות ליזמים לקיים בבניין פעילות המייצגת ומכבדת את התרבות
וההיסטוריה של תושבי סילוואן .די להביט במתחולל באתר 'עיר דוד' הסמוך כדי להבין מה צופן
העתיד ל'מתחם קדם' :מאתר האינטרנט של 'עיר דוד' עולה כי במקום ישנה חנות למוצרי יודאיקה
וספרות יהודית ומתקיימים אירועי תרבות ופעילויות המתייחסים להיסטוריה והמורשת היהודית
בלבד (.)4http://www.cityofdavid.org.il
.566ה תכנית לא כוללת זיקת הנאה לציבור לקומת הארכיאולוגיה או לפחות גישה חופשית לקומה זו.
דבר זה הוא אבסורדי כאשר מטרת התכנית המוצהרת (לפחות לפי היזמים והוועדה) היא לפתוח
ולהנגיש את העתיקות לציבור .למעשה ,התושבים המקומיים ידרשו לעבור בידוק ביטחוני ולרדת שש
קומות בבניין המאסיבי (מהכניסה ליד שער האשפות) או שלוש קומות (מהכניסה מרח' מעלות דוד).
בנוסף ,התושבים יידרשו לרכוש כרטיס כניסה (ראה דברי עו"ד אבי פורטן בעמ' 31לתמלול מיום
8./.1/ועמ' 18בסעיפים 53-56לתגובת המשיבה מס' 5להתנגדויות) .אין ספק כי אם אכן מטרת
התכנית האמיתית הייתה להנגיש ולפתוח את העתיקות לציבור ,היה על הוועדה להעדיף חלופות
ראויות יותר (למשל ,להשאיר את האתר פתוח לחלוטין או עם כיסוי חלקי בלבד כפי שנעשה במקומות
אחרים בתחום הגן הלאומי סובב חומות ירושלים).
.811הוועדה ניסתה לצאת ידי חובה ממענה אמיתי לצרכי התושבים באמצעות שיפור מערך התנועה,
הוספת כיכר ומדרכות ,אך ברור כי שיפורים אלה אינם קשורים ישירות לתכנית והיה ניתן להתקינם
בלעדיה (ראה סעיף 58להחלטה מיום .)8./.1/בעמ' 155לתמלול הדיון ביום 8./.1/נשקף היחס הלא
רציני של חברי הוועדה לצרכי התושבים המקומיים ,כאשר בתשובה לטענות כבדות המשקל של
העוררים כי התכנית לא מתייחסת לאוכלוסייה המקומית ולא מביאה לה שום בשורה ,מר ישי טלאור,
נציג משרד התחבורה אמר "נסדיר את הצומת" וגב' שירה תלמי אמרה "אפשר לדבר על המדרכות".
.811הוועדה גם ניסתה לצאת ידי חובה ממענה לצרכים הציבוריים של התושבים באמצעות זיקת
ההנאה שנקבעה לציבור בגגות ובמדרגות .זאת בעוד שלחברי הוועדה עצמם ברור כי זיקת ההנאה של
הציבור לגג מוטלת בספק רב .כמתואר ,אושר ליזמים לבנות מבנה כניסה וכיפה על גבי הקומה
החמישית (שהחליפה את הרביעית) כך שעשוי להצטמצם עד מאוד שטח הגג הפתוח לכניסה חופשית
של התושבים .הגג החלקי שנוצר במפלס 515בעקבות הורדת הקומה החמישית ידרוש מעבר של
81
התושבים דרך מבנה הקומה החמישית ובבידוק ביטחוני .כך גם המעבר במדרגות עשוי לדרוש בידוק
ביטחוני .בעמ' 181לתמלול הדיון ביום 8./.1/אומרת גב' שירה תלמי ,מתכננת המחוז" ,יכול להיות
שיעברו בידוק ...אבל בידוק זה לא אומר שלא נכנסים .יכולים לעשות בידוק" .למותר לציין ,כי לא
ניתן לראות בגג המבנה כשטח פתוח לציבור או "כיכר עירונית" אם התושבים הפלסטיניים המקומיים
יידרשו לעבור בידוק ביטחוני ולא תתאפשר להם תנועה חופשית מוחלטת ,בכל שעות וימות השבוע.
זאת ועוד ,הכניסה לגגות תתאפשר בעיקר מדרך השלום הגובלת בין חומות העיר העתיקה למתחם
קדם ולא מהכפר ,כך שאין לתושבים גישה ישירה למתחם.
תשובת הוועדה המחוזית
.815
הוועדה המחוזית חולקת על כלל טענות עמק השווה.
.818באשר לטענה כי לא מולא סעיף /להחלטת ההפקדה ,מאחר שלא צורפה למסמכי התכנית תכנית
שימור מפורטת ,הבהירה הוועדה כי החלטת ההפקדה התייחסה לחובת השלמת תיק התיעוד שנערך
לתכנית ,וכי בהתאם לכך הושלם תיק התיעוד באופן מלא וצורף כנספח נלווה לתכנית בעת הפקדתה.
באשר לתנאי שנקבע בסעיף 7להחלטת ההפקדה ,הבהירה הוועדה כי בהתאם לתיאום שנערך עם
רשות העתיקות ,בהתאם לקביעת הוועדה בסעיף 7האמור ,נקבע בהוראות התכנית כי לאחר סיום
החפירות תוכן תכנית שימור מפורטת לאתר ,כתנאי מוקדם להיתר ובתיאום עם רשות העתיקות ,וכי
לאורה של תכנית השימור ,תוכן תכנית בנייה מפורטת לבניין ,כולל מערכת היסודות שלו ומערך
התשתיות הקשורות בבניין.
.81/
בהמשך לכך ,מסר נציג רשות העתיקות במהלך הדיון בוועדה המחוזית כי תכנית השימור
שתוכן צפויה להיות מפורטת ונרחבת ,אך ניתן יהיה להכין אותה רק לאחר השלמת החפירות .עוד ציין
נציג רשות העתיקות בדיון שהתקיים כי סוגיית העמדת העמודים בבניין תוסדר אף היא במסגרת
תכנית השימור ,וכי הכלל שקבעה רשות העתיקות בעניין זה הוא שמידת הפגיעה של מערכת היסודות
בממצאים לא תעלה על .8%הוועדה קבעה בהחלטתה כי יש לקבל בהקשר זה את עמדת רשות
העתיקות ,שהיא הגורם המקצועי המוסמך לטיפול בעתיקות ,ובהתאם לכך קבעה כי תכנית השימור
המפורטת תערך ,בתיאום עם רשות העתיקות ובהתאם להנחיותיה ,לאחר השלמת החפירות וטרם
קבלת היתר הבנייה.
.817כפי שעולה מהח לטת הוועדה בהתנגדויות ,הוועדה החליטה כי בניגוד לטענת העוררים ,עניינו של
התנאי שנקבע בסעיף /להחלטה בדבר ההפקדה היה השלמת תיק התיעוד שנערך לתכנית ,וצירופו
כנספח נלווה לתכנית ,ולא הכנת תכנית שימור .ואכן ,בהתאם לתנאי זה הושלמה הכנת תיק התיעוד
לתכנית ,תיק התיעוד המלא הוגש ללשכת התכנון בחודש מרץ ,5118ומסמך זה צורף כנספח נלווה
לתכנית (נספח מס' .)7
בהמשך לאמור מעירה הוועדה המחוזית כי אכן ,בסעיף /להחלטה בדבר הפקדת התכנית נכתב
.814
בטעות "השלמת תיק השימור" במקום "השלמת תיק התיעוד" .יחד עם זאת ,בדיקה שנערכה בלשכת
81
התכנון טרם הדיון בהתנגדויות העלתה שהכוונה בסעיף זה היתה השלמת תיק התיעוד ,שהכנתו החלה
טרם הדיון בהפקדת התכנית .בהקשר זה יצוין כי "תיק תיעוד" הינו מסמך אשר מקובל לערוך כחלק
ממסמכי התכנית ,במטרה להצביע על הערכים הארכיאולוגיים או השימוריים הקיימים בשטח
התכנית ,בעוד "תכנית שימור" היא מסמך שנהוג לערוך (במידת הצורך) בשלב ההיתר ולאחר סיום
החפירות .עוד יוער ,כי בניגוד לטענת העוררים ,לא נכתב בהחלטה כי תנאי להפקדה יהיה עריכת
"תכנית שימור" ,אלא "תיק שימור" כאמור לעיל ,וכי בכל מקרה ,וכפי שאף נמסר על ידי נציג רשות
העתיק ות בעת הדיון בהתנגדויות ,ניתן יהיה לערוך תכנית שימור מפורטת רק לאחר השלמת החפירות
בשטח.
.815
עוד עולה מהחלטת הוועדה כי היא התייחסה גם לטענה שלפיה התכנית המופקדת לא כללה כל
התייחסות למיקום העמודים .בהקשר זה קבעה הוועדה בהחלטתה כי בניגוד לטענה האמורה ,הבינוי
המוצע בתכנית תואם גם עם רשות העתיקות בהתאם להחלטת ההפקדה ,ובהתאם לתיאום זה נקבע
בהוראות התכנית כי לאחר סיום החפירות תוכן תכנית שימור מפורטת לאתר ,כתנאי מוקדם להיתר
ובתיאום עם רשות העתיקות ,וכי לאורה של תכנית השימור תוכן תכנית הבנייה המפורטת לבניין,
כולל מערכת היסודות שלו (ראו בהקשר זה הוראת סעיף 4.4.5לתכנית המופקדת).
.813אשר לציטוט מתמליל הדיון בוועדת המשנה להתנגדויות ,המובא בכתב הערר ,הרי שמדובר
בציטוט חלקי אשר אינו משקף את הדיון המלא שהתקיים בעניין זה בוועדה .כמו כן ,הדיון המלא
בעניין ההתנגדות כלל גם התייעצות פנימית בין חברי הוועדה ,אשר לא הוקלטה ולא תומללה .מכל
מקום ,קביעות הוועדה בהקשר זה פורטו בסעיפים 85-88להחלטה נשוא העררים ,כמצוין לעיל ,ובכך
לא נפל כל פגם.
.816לאור האמור לעיל ,וכפי שעולה מהחלטת וועדת המשנה להתנגדויות ,התנאים שנקבעו להפקדת
התכנית הושלמו כנדרש טרם הפקדת התכנית ,ובהתאם לכך ,לא נפל פגם בהפקדת התכנית ויש לדחות
את הטענה האמורה.
.811
התייחסות ברוח האמור לעיל הועברה ליועץ המשפטי לממשלה על ידי היועצת המשפטית לוועדה,
וזאת בשל פניית העוררים ליועץ המשפטי לממשלה בתלונה לפיה קיים חשד לביצוע עבירות של מרמה
והפרת אמונים של חברות הוועדה בהקשר זה .בתאריך 16.11.1/נשלחה לעוררים תשובה מלשכת
היועץ המשפטי לממשלה שבמסגרתה נמסר כי "לאחר בדיקת העניין מצאנו כי עמדת הוועדה המחוזית
מקובלת עלינו ,וכי לא נפל פגם בהפקדת התכנית ובהחלטת וועדת המשנה להתנגדויות בנוגע
לטענותיך".
.811באשר לטענות לפיהן לא ניתן לאשר תכנית להפקדה באתר עתיקות ללא תכנית שימור מפורטת
ותיק תיעוד סופי ,חוזרת ומבהירה הוועדה המחוזית כי התכנית הופקדה לאחר השלמת תיק התיעוד,
אשר צורף כנספח לתכנית ,וכי ניתן בהקשר זה מענה ראוי לנושא העתיקות בהתאם למקובל בהליך
82
קידום תכניות מורכבות ,במסגרתן נדרש תיק תיעוד בשלב ההפקדה ,בעוד תכנית השימור נערכת,
במידת הצורך ,בשלב ההיתר ולאחר סיום החפירות.
.815באשר לטענות שלפיהן קביעות הוועדה בעניין העתיקות אינן מבוססות על אסמכתאות וידע
מקצועי ,מציינת הוועדה כי קביעותיה בעניין זה נסמכות על המידע שהוצג בפניה על ידי נציג רשות
העתיקות ,שהיא הגורם המקצועי המוסמך לטיפול בממצאים ארכיאולוגיים במדינה .במסגרת זו,
נמסר על ידי נציג רשות העתיקות כי רשות העתיקות קבעה כלל שלפיו הפגיעה של העמודים בעתיקות
תהיה לכל היותר בסביבות ה ,8%-וכי תפיסת העולם של רשות העתיקות היא שבמרקמים אורבניים
אין מניעה לשמר את שרידי העתיקות כקומות שמורות מתחת למבנים ,בכפוף לכללים.
.818
באשר לטענה כי אין בסיס לקביעת הוועדה לפיה התכנית נותנת מענה ראוי לצרכי שימור
העתיקות מהתקופות השונות ,מבהירה הוועדה כי התכנית כוללת הוראות משמעותיות ומחמירות
ביותר בעניין השמירה על העתיקות ,וכי הוועדה שוכנעה שרשות העתיקות בחנה את התכנית באופן
מעמיק ומקצועי ,וכי התכנית נותנת מענה ראוי לצרכי השימור .עוד יצוין כי גם סעיף (4.4.15י)
להוראות התכנית מבהיר כי יש לתת ייצוג הולם לכל אחת מתקופות היישוב העיקריות שנחשפו באתר.
.81/בהקשר זה יצוין כי כפי שנמסר על ידי נציג רשות העתיקות בדיון בהתנגדויות ,התכנית לוותה על
ידי רשות העתיקות לכל אורכה ותואמה איתה ,וכי היא כוללת הנחיות מפורטות בנושא הטיפול
בעתיקות (ראו סעיף 4.4להוראות התכנית) ,וכן הוראה מפורשת שלפיה כל פעולה בתכנית תעשה
בכפוף לתנאי רשות העתיקות (ראו סעיף ()8(/ז) להוראות התכנית).
.817אשר לטענות העוררים בערר 4/41/לפיהן הבנייה על אתר העתיקות תהווה תקדים מסוכן ותפגע
בעתיקות ,תציין הוועדה כי היא בחנה טענות אלה ,אולם מצאה כי בנסיבות העניין ,השילוב בין קיומו
של מפלס העתיקות והבינוי המוצע בתכנית הוא ראוי ואפשרי .הוועדה השתכנעה כי שילוב העתיקות
בבינוי יאפשר מתן מענה הן להיבטי שימור הארכיאולוגיה וחשיפתה לציבור והן לצרכים
הפרוגרמתיים עליהם עמדה הוועדה .הוועדה מזכירה בהקשר זה כי עמדת רשות העתיקות ,שהיא הגוף
המקצועי המוסמך בנושא העתיקות ,היא כי אין מניעה לשמר את שרידי העתיקות כקומות שמורות
מתחת למבנים ,וכי קיימים אף יתרונות בשילוב העתיקות בבינוי המוצע במגרש .כפי שציינה הוועדה
בהחלטתה ,היא שוכנעה משמיעת המומחים ומהדוגמאות הרבות שהוצגו בפניה בארץ ובעולם ,בדבר
היתרונות הטמונים בשילוב כאמור.
.814אשר לטענות בדבר החניון המוצע בתכנית ופגיעתו בעתיקות ,הוועדה קבעה בהחלטתה כי הקמת
החניון וגודלו תלויים בממצאים שיתגלו ,וכי הוראות מפורטות בעניין זה תיקבענה בתכנית השימור
המפורטת שתוכן ,כפי שאף נמסר על ידי נציג רשות העתיקות .עוד קבעה הוועדה כי לא צפויה פגיעה
משמעותית מעשן ופיח ככל שיוקם חניון אוטומטי ,ועל כן קבעה הוועדה בהחלטתה כי יוטמעו
בהוראות התכנית הוראות בנוגע להקמת חניון אוטומטי וכן הוראת סטייה ניכרת בהקשר זה ,וזאת על
מנת להבטיח כי החניון שיבנה יהיה אוטומטי בלבד.
83
עמדת הוועדה המקומית
.815לעניין הטענה בדבר הפגיעה בשימור העתיקות עקב בניית מבנה מעליהם ,משיבה הוועדה
המקומית כי התכנית בוצעה בתיאום רשות העתיקות ועל פי הנחיותיו .רשות העתיקות היא הגורם
המקצועי המוסמך היחיד בישראל לעניין שימור עתיקות .כמו כן בנית מבנה מעל עתיקות למען
שימורן אינו יוצא דופן .מקרים ידועים לעניין זה כגון :מוזיאון האקרופוליס באתונה ,מוזיאון
הארכיאולוגיה של נרונה ואף בירושלים כדוגמת ה"הבית השרוף" ובית הליבה הוכיחו כי יצירת מבנה
המגן על העתיקות מבטיח את שימורם ומאפשר פעילויות חינוכיות ותרבותיות סביבו.
.813
אשר לטענה בדבר פגיעה ב"אתר מורשת עולמית" והפרת אמנת האג בעניין ,משיבה הוועדה
המקומית כי המקום לא הוכרז ע"י אונסק"ו ברשימת אתרי מורשת עולמית .מעבר לכך ,המבנה שומר
על חפירות ארכיאולוגיות ומאפשר פעילויות תרבות וחינוך סביבו לטובת כלל האזרחים בהווה ובעתיד.
הוועדה שקלה את התכנית המוצעת והחליטה שהיא תואמת למדיניות ויש לאשרה.
.816באשר לחניון ,התכנית מציעה מתקן חניה אוטומטי בתיאום עם מחלקות העירייה ואינה גורעת
מהצורך בפיתוח תחבורה ציבורית לאזור הכותל המערבי .
.851
אשר לטענה בדבר העדר תכנית למיקום העמודים ,משיבה הוועדה המקומית כי התכנית מלווה
ואושרה על ידי רשות העתיקות שתלווה את התכנון וכן את שלב התכנון המפורט והביצוע .התכנית
כוללת בסעיף 4.4פרק שלם ומפורט בנוגע לארכיאולוגיה ולביצוע העבודות וכל פעולות הבנייה לרבות
מיקום העמודים יאושר על ידיי רשות העתיקות בהתאם לממצאים שנמצאו או שימצאו בשטח
התכנית.
תשובת המשיבות 4-4
.851המשיבות 4-7מצטרפות לטיעוני הוועדה המחוזית בנושא זה.
.855אשר לטענה בדבר אי מילוי תנאי ההפקדה ,מבהירות המשיבות 4-7כי תיק תיעוד ,המהווה חלק
ממסמכי תכנית ,עניינו לפרט את הערכים השימוריים והארכיאולוגיים הקיימים בשטח של תכנית.
לעומתו ,תכנית שימור הינה תכנית הנדרשת במקרים הנדרשים עם סיום ביצוען של חפירות בשטח
התכנית .לאור האמור ,ברור הוא ,כי בהחלטת ההפקדה עת נכתב בסעיף /כי תנאי להפקדת תכנית
יהא השלמת "תיק השימור" הכוונה היתה לתיק תיעוד ולא לתכנית שימור ,וזאת הן לאור העובדה
שאין מושג של "תיק שימור" אלא רק "תיק תיעוד" ,והן לאור העובדה שתכנית שימור אינה מהווה
חלק ממסמכי תכנית ,וניתן לערוך אותה רק עם תום החפירות ,דבר שבעת מתן ההחלטה על ההפקדה
לא היה רלבנטי.
.858
אשר לסעיף 7שם אשר קבע ,כי "תנאי להפקדת התכנית יהא תיאום התכנית עם רשות העתיקות
ועם רט"ג לבינוי המוצע ,ובעיקר לנושא מיקום העמודים בתכנית בהתייחס לקומת הארכיאולוגיה"
84
הרי שרק עם סיום החפירות במתחם ניתן יהיה לערוך תכנית שימור ,ולבחון במסגרתה היכן יש למקם
את העמודים האמורים .בהוראות התכנית נקבע באופן שאינו משתמע לשתי פנים ,כי החלטה זו ,כמו
כל החלטה אחרת הנוגעת לנושא העתיקות והארכיאולוגיה שבמתחם ,נתונה לרשות העתיקות וזאת
מתוקף תפקידה וסמכויותיה בחוק העתיקות.
.85/יצוין גם ,כי יש לדחות גם את טיעוניה של עמק השווה ביחס לפגיעה בעתיקות כתוצאה מהקמת
המבואה ,באשר לרשות העתיקות נתונה הסמכות להכריע מהו אחוז הפגיעה בעתיקות אותו ניתן לקבל
על מנת להקים את המבנה ,אם בכלל ,והיכן יש למקם את עמודי המבנה לשם כך.
דיון
.857יצוין תחילה כי העוררים פנו בשעתם ליועץ המשפטי לממשלה בדרישה לביטול ההפקדה של התכנית
בוועדה המחוזית ו4או לעיכוב הדיון בהתנגדויות .במענה לכך ,הודיע עו"ד ארז קמיניץ ,המשנה ליועץ
המשפטי לממשלה ,כי הטענות על אי חוקיות ההליך יידונו במסגרת הדיון בהתנגדויות ,ואכן טענות
כאלו הועלו במסגרת ההתנגדויות ,ועתה הן עולות במסגרת הדיון בערר.
.854אנו דוחים פה אחד את הטענה כי נפל פגם מהותי שעניינו באי מילוי תנאי ההפקדה בשל אי
השלמת תיק שימור .אנו מקבלים את הסבריהן של נציגות הוועדה המחוזית ,כי הוועדה התכוונה כי
תנאי להפקדה יהא הכנת תיק תיעוד בלבד ,כאשר תכנית השימור תוכן בתום ביצוע החפירות באתר,
וכתנאי לקבלת היתר בניה .עוד מקובלים עלינו דבריה כי הבינוי בתכנית שהופקדה תואם עם רט"ג
ועם רשות העתיקות שהיא הרשות המוסמכת .נפרט את הדברים.
.855אין חולק כי עמדת רשות העתיקות ,כפי שהוצגה לוועדה המחוזית מלכתחילה ,היתה כי רק עם
השלמת החפירות באתר ובשלב הבקשה להיתר הבנייה (לאחר אישור התב"ע) ,הרשות תציג תכנית
שימור סדורה .זו היתה עמדתה לכל אורך הדרך.
.853על אף האמור ,בהחלטת ההפקדה מיום 18.5.15נקבע כדלקמן:
./תנאי להפקדת התכנית ,יהא השלמת תיק השימור והטמעת המלצות התיק בנושא
השימור .המסמכים ,עם השלמתם ,יעמדו לעיון הציבור בתקופת ההפקדה ,כנספח
נלווה לתכנית.
.7תנאי להפקדת התכנית ,יהא תיאום התכנית עם רשות העתיקות ועם רט"ג לבינוי
המוצע ,ובעיקר לנושא מיקום העמודים בתכנית בהתייחס לקומת הארכיאולוגיה".
.856
אין חולק כי התכנית הופקדה בלא שהוכנה תכנית שימור ,ובלי התייחסות למיקום העמודים,
והשאלה היא האם הופר התנאי שנקבע בהחלטת ההפקדה ,או שמא מאחר ומדובר בטעות קולמוס,
וכוונ ת הוועדה היתה להתנות את ההפקדה בהכנת תיק תיעוד בלבד ,תוך הותרת החובה לערוך תכנית
85
שימור לשלב של תום החפירות וכתנאי לקבלת היתר בניה מכוח התכנית .כאמור ,סבורנו כי מדובר
בטעות שאינה עולה כדי פגם מהותי באי מילוי תנאי הפקדה.
.881אמנם ,מתכתובת מיילים בין רשות העתיקות ,עמותת אלע"ד והוועדה המחוזית ,שעליה הצביעה
עמק השווה ,עולה לכאורה כי הוועדה המחוזית התכוונה להשלמת "תיק שימור" ולא רק תיק תיעוד
חלקי .טרם ההפקדה .כך ,ביום 81./.15שלחה האדר' אילנה רודשבסקי מלשכת התכנון מחוז
ירושלים מייל לאדר' יהונתן צחור מעמותת אלע"ד ,בזה הנוסח" :בהחלטה של מרכז קדם קבענו את
השלמת תיק השימור והטמעת ההמלצות שבו כתנאי להפקדה ,לא להיתר .חשוב שהדברים יעמדו
לעיון הציבור בהפקדה והם רלוונטיים לשלב זה .התייעצתי גם עם דלית כמובן" .בתגובה ,עמותת
אלע"ד ורשות העתיקות ניהלו תכתובת עם הוועדה המחוזית ואף שלחו מכתב מיום 5.7.15מד"ר
יובל ברוך ,ארכיאולוג מרחב ירושלים ברשות העתיקות ,בו נטען כי מדובר בטעות שנעשתה בהיסח
הדעת וכי אין באפשרותם להשלים את תיק השימור בשלב הפקדת התכנית ,אלא רק בשלב היתר
הבניה ולאחר שיושלמו החפירות הארכיאולוגיות .ביום 5.7.15הגיבה האדר' אילנה רודשבסקי
מלשכת התכנון מחוז ירושלים במייל לאדר' יהונתן צחור מעמותת אלע"ד ,בזה הנוסח" :הי ,עניתי
לך :דרישתנו היא להגיש את התיק וגם להטמיע בתכנית את המלצותיו להפקדה ,כך שהדברים
יעמדו עם מסמכי ההפקדה לעיון הציבור .זו החלטת הוועדה וכזו היא תמיד במקרים כאלה .לא
מדובר באי הבנה של המלצת יובל ברוך" (תכתובת המיילים צורפה לערר עמק השווה כנספח ו').
.881ואולם ,בהתכתבויות אלו אין כדי ללמד חלילה כי הוועדה המחוזית החליטה במפגיע להתעלם מתנאי
מהותי שקבעה בכוונת מכוון ,אלא דווקא לחזק את הנחת העבודה בדבר הטעות שנפלה בנוסח
ההחלטה.
.885על טעות זו עמדו היועצת המשפטית של הוועדה המחוזית ומתכננת המחוז בדיון ובהחלטת הוועדה
המחוזית מיום ,8./.1/כשהבהירו ,כי הכוונה הייתה להכנת תיק תיעוד חלקי ,שכן לפי עמדת רשות
העתיקות ,שהיא הרשות המקצועית המוסמכת בתחום העתיקות בישראל ,אין אפשרות להכין תיק
שימור ותיק תיעוד מלא טרם יסתיימו החפירות.
.888אם נדרש תנאי מסייע לכך שמדובר אכן בטעות גרידא ,הרי הוא מצוי בעובדה כי המונח "תיק
שימור" אינו מונח מקובל ושגור .תיק תיעוד ,המהווה חלק ממסמכי תכנית ,נועד לפרט את הערכים
השימוריים והארכיאולוגיים הקיימים בשטח של תכנית .מנגד ,תכנית שימור היא תכנית (לא
סטטוטורית) הנדרשת במקרים הנדרשים עם סיום ביצוען של חפירות בשטח התכנית .בהינתן
שהמונח "תיק שימור" אינו מקובל בטרמינולוגיה התכנונית ,ברור כי עת נקבע שתנאי להפקדת
תכנית יהא השלמת "תיק השימור" הכוונה היתה לתיק תיעוד ולא לתכנית שימור.
.88/בכל הנוגע לסעיף 7בהחלטת ההפקדה ,שבו נקבע ,כי "תנאי להפקדת התכנית יהא תיאום התכנית
עם רשות העתיקות ועם רט"ג לבינוי המוצע ,ובעיקר לנושא מיקום העמודים בתכנית בהתייחס
לקומת הארכיאולוגיה" הרי שרק עם סיום החפירות במתחם ניתן יהיה לערוך תכנית שימור ,ולבחון
86
במסגרתה היכן יש למקם את העמודים האמורים .בהוראות התכנית נקבע במפורש ,כי החלטה זו,
כמו כל החלטה אחרת הנוגעת לנושא העתיקות והארכיאולוגיה שבמתחם ,נתונה לרשות העתיקות
וזאת מתוקף תפקידה בחוק רשות העתיקות ,תשמ"ט( 1636-להלן :חוק רשות העתיקות; סעיף .)7
.887נ וסח החלטת ההפקדה היה מוטעה ועל כך יש להצר ,אך מדובר בנסיבות העניין בפגם שאין בו כדי
לגרום לעיוות דין או לפגיעה מהותית .גם בהתאם לתורת הבטלות היחסית ,שעליה עמדנו לעיל ,אין
לתת נפקות לפגם זה.
.884אנו דוחים אפוא פה אחד את הטענות בעניין הפגם שנפל באי מילוי התנאים שנקבעו בהפקדה.
.885אשר לטענת עמק השווה ,שמכל מקום ,לא ראוי לאשר תכנית להפקדה באתר עתיקות ללא תכנית
שימור מפורטת ותיק תיעוד סופי ,מקובלת על כל חברי ועדת המשנה לעררים עמדת הוועדה
המחוזית ,הנסמכת כשלעצמה על עמדת רשות העתיקות שהיא הרשות המוסמכת ,כי הוועדה
המחוזית לא חרגה מהמקובל והנוהג בהקשר זה ביחס לתכניות מורכבות ,ולהיפך – אף קבעה
הוראות מחמירות בעניין .כך ,נקבע בתכנית בסעיפים 4.4.5ו ,4.4.3-כי כאמור ,עם השלמת החפירות
באתר תוכן תכנית שימור מפורטת לאתר ,שלאורה תערך תכנית הבניה המפורטת לבניין ,לרבות
מיקום היסודות והתשתיות הדרושים לבניין ,וכי הכנת תכנית השימור תהיה תנאי מתלה לקבלת
היתר הבניה לבניין .כן קובעת התכנית בסעיף (4.4.15א) כי התכנית לא תהיה ניתנת למימוש ולא
יוענקו זכויות מכוחה עד להשלמת החפירות הארכיאולוגיות במתחם ,וכי כל תנאי רשות העתיקות
ייקבעו על פי שיקול דעתה בלבד (סעיף (4.4.15ג) להוראות התכנית) .הבינוי הסופי צריך אם כן
להיגזר מהממצאים הארכיאולוגים שנחשפו ויחשפו במקום.
נציין לעניין זה את דברי ד"ר יובל ברוך ,ארכיאולוג מרחב ירושלים ברשות העתיקות ,בדיון שבפנינו,
אשר התייחס להוראות אלו והצהיר כי" :מעולם לא נקבעו תנאים כה נוקשים בסוגיית העתיקות".
.883
ויודגש ,עוד כפי שציין ד"ר ברוך בדיון בפנינו ,אין צפי לסיום עבודות החפירה וכי מדובר בפעולות
שאורכות זמן רב ,שכן רב הנסתר על הגלוי .בשל כך ,אף לא היה בידו למסור מועד משוער גס ,גם לא
בטווח של שנים .בנסיבות אלו ,ולנוכח העובדה כי הכנת תכנית להקמת מרכז מבקרים אורכת זמן ,לא
היה מקום לקבוע כי תנאי להפקדת התכנית הוא הכנת תכנית שימור ,דבר שהיה מעכב את קידום
התכנית במשך שנים ארוכות מאוד .
.886ניתן אפוא מענה ראוי לנושא העתיקות ,שבמסגרתן נדרש תיק תיעוד בשלב ההפקדה ,בעוד תכנית
השימור תיערך בשלב ההיתר ולאחר סיום החפירות.
.8/1אנו דוחים פה אחד גם את הטענות כאילו קביעות הוועדה המחוזית בעניין העתיקות אינן
מבוססות על אסמכתאות וידע מקצועי .הוועדה המחוזית נסמכה בקביעותיה בנושא זה על המידע
שהוצג בפניה על ידי נציג רשות העתיקות ,שהיא הרשות המקצועית המוסמכת על פי חוק רשות
87
העתיקות לטיפול בממצאים ארכיאולוגיים במדינה .במסגרת זו ,נמסר על ידי ד"ר ברוך ,כי רשות
העתיקות קבעה כלל שלפיו הפגיעה של העמודים בעתיקות תהיה לכל היותר בסביבות ה ,8%-וכי
תפיסת העולם של רשות העתיקות היא שבמרקמים אורבניים אין מניעה לשמר את שרידי העתיקות
כקומות שמורות מתחת למבנים ,בכפוף לכללים .אמנם ,וכפי שציינה עמק השווה ,היזמים עצמם
העריכו כי שיעור הפגיעה הצפוי הוא כדי ,7%ואולם ,כפי שמסר לנו ד"ר ברוך ,מדובר בהערכת יתר של
הסיכון ,וכי ההערכה של רשות העתיקות שהיא הרשות המוסמכת שגם מבצעת את החפירות ,בפועל
עומדת כאמור על ,8%כאשר תיתכן סטייה של כ 1.7%-בלבד.
נוסיף ,כי לאור החלטת דעת הרוב להחזיר את הדיון בתכנית לוועדה המחוזית כדי לגרוע שימושים
ונפחים שאינם משרתים את היעוד העיקרי של מרכז המבקרים להנציח את הערכים הארכאולוגיים,
ההיסטוריים וכד' שבו ,ולנוכח עמדת דעת הרוב ,כמפורט לעיל ,שלפיה ,יש להותיר כמחצית מהשטח
של העתיקות גלוי או מקורה בקירוי קל בלבד ,ממילא צפוי כי שיעור הפגיעה בממצאים
הארכיאולוגיים יקטן אף מעבר לשיעור האמור.
.8/1עוד מקובלת עלינו עמדת הוועדה המחוזית ,שלפיה התכנית נותנת מענה ראוי לצרכי שימור
העתיקות מהתקופות השונות .הוועדה המחוזית שוכנעה ,וכך גם אנו -כל חברי ועדת המשנה לעררים -
שרשות העתיקות בחנה את התכנית באופן מעמיק ומקצועי ,וכי הוראות התכנית נותנות מענה ראוי
לצרכי השימור .התכנית כוללת הוראות משמעותיות ומחמירות ביותר בעניין השמירה על העתיקות.
עוד יצוין כי גם בהתאם להוראת סעיף (4.4.15י) להוראות התכנית ,יש לתת ייצוג הולם לכל אחת
מתקופות היישוב העיקריות שנחשפו באתר.
.8/5
חשוב עוד לציין כי כפי שנמסר על ידי נציג רשות העתיקות בדיון בהתנגדויות ,וגם בדיון בפנינו,
התכנית לוותה על ידי רשות העתיקות לכל אורכה ותואמה איתה ,וזאת בנוסף לכך שהתכנית קובעת
כאמור הנחיות מפורטות בנושא הטיפול בעתיקות.
.8/8אשר לטענות העוררים בערר 4/41/לפיהן הבנייה על אתר העתיקות תהווה תקדים בעייתי ביותר
ותפגע בעתיקות ,טענות אלו נבחנו על ידי הוועדה המחוזית ,שמצאה ,בהתבסס על עמדת רשות
העתיקות ,כי בנסיבות העניין ,ברמה העקרונית ,השילוב בין קיומו של מפלס העתיקות והבינוי המוצע
בתכנית הוא ראוי ואפשרי .הוועדה השתכנעה כי שילוב העתיקות בבינוי יאפשר מתן מענה הן להיבטי
שימור הארכיאולוגיה וחשיפתה לציבור והן לצרכים התיירותיים .לאחר ששמענו את ד"ר ברוך מטעם
רשות העתיקות בדיון בעל פה בפנינו ,כל חברי ועדת המשנה לעררים מאמצים את קביעות הוועדה
המחוזית גם בהקשר זה (אם כי אלו יהיו כפופות כמובן לקביעות דעת הרוב לעניין שמירה על מחצית
משטח העתיקות כשטח פתוח או מקורה בקירוי קל והנחיותיה בעניין רציפות השטח הפתוח ,כאמור
לעיל וגם להלן).
.8//אשר לטענות כי החניון המוצע בתכנית עלול לפגוע בעתיקות ,נציין כי לא הונחה תשתית לטענה זו,
אך ממילא לא נדרש עוד לדון בה וזאת לנוכח עמדת הרוב בסוגיית החניה כמפורט בסע' 577לעיל,
להנחות את הוועדה המחוזית להעריך מחדש את סוגיית החניה.
88
שאלת הותרת חלק ממצאי הארכאולוגיה גלויים או מקורים בקירוי קל
.8/7לצד מכלול האמור בפרק זה ,שנכתב על דעת כל חברי ועדת המשנה לעררים ,נפלה מחלוקת בין
חברי ועדת המשנה לעררים בשאלה האם יש מקום להותיר חלק מהממצאים באופן גלוי או עם קירוי
קל ,ואם כן מה שיעורו.
.8/4
דעת הרוב (של החברים שהם היו"ר ,עו"ד מיכל ברדנשטיין ,מר ירון טוראל ומר מנחם זלוצקי)
בעניין זה כבר נדרשה לנושא זה במסגרת הפרק הקודם של ההחלטה (פרק ה( ,))1במסגרת סע' 571
ו(558-א) לה .יוזכר כי בהתאם לאמור שם ,עמדת דעת הרוב היא כי בהתחשב בהפחתה הניכרת של
שטחי הבניה המתאימים לאתר זה ,שאותה יש לבצע בהתאם לדעת הרוב בפרק הקודם ,כדי לעמוד
בדרישות תמ"א ,3וכן לנוכח הרגישות הנופית של האתר – כמחצית מהשטח של האתר (קרקעית
הבור) שבו מצויות העתיקות צריכה להישמר כשטח פתוח ,ללא קירוי ,או תחת קירוי קל ,כשדעת
הרוב הוסיפה ונתנה הנחיות בעניין רציפות שטח העתיקות שיישאר פתוח.
.8/5מנגד ,דעת המיעוט (של החברים שהם מר אשר אברג'ל ,מר עמית סופר והגב' שולמית גרטל)
סבורה כי אין לקבוע מגבלה כזו ,שתפגע בהכרח בנפח הבינוי של מרכז המבקרים ,לאחר שעמדת
המיעוט היא שאין לגרוע הימנו ,ומה גם שעמדת רשות העתיקות ,כפי שהוצגה בדיון בפנינו ,היא כי
הניסיון בעולם מלמד שלא זו בלבד שאין מניעה מלשמר ממצאים ארכאולוגיים בתוך מבנים אלא שאף
לשימור שכזה יש עדיפות מבחינת ההגנה על הממצאים הארכאולוגיים בהשוואה לחלופה של הותרתם
חשופים וגלויים בשטח.
העמדת תכנית השימור לעיון ולהערות הציבור בשלב מתן היתר הבניה
עמדת כל חברי ועדת המשנה לעררים היא כי לעת שיסתיימו החפירות וניתן יהיה לבקש היתר
.8/3
בניה ,מתבקש בנסיבות העניין להעמיד את תכנית השימור לעיון ולהערות הציבור ,בכללם ,העוררים
דנן ,בטרם ניתן יהיה לקבל היתר בניה .נסביר את הדברים.
.8/6כפי שמציינת עמק השווה בעררה ,במסגרת תהליך הכנת תכנית השימור נדרשים :תכנון הסרת סכנה
באתר הארכיאולוגי ,תכנון ההגנה על הממצאים הארכיאולוגים ,תיעוד מצב קיים וניתוח רקע
היסטורי-ארכיאולוגי ,הערכת המצב הפיזי וההנדסי של האתר הארכיאולוגי ,ניתוח הממצאים
ויצירת תכנית מכלולים על גבי התכנית הארכיאולוגית ,בחינת התוכניות האדריכליות ומתן פתרונות
לנקודות השקה בין הפיתוח לשימור הממצאים (כגון עוגנים לסלע ,עמודים ,אזורים בהם ניתן
להתערב לצורך הפיתוח וכדומה) ,קביעת חלקים מהאתר הארכיאולוגי הניתנים לפירוק ,קביעת
הנחיות תחזוקה ושימור ,הכנת חלופות לשימור האתר ואופן הצגתו ועוד.
.871במקרה החריג והייחודי שבפנינו ,והגם שהוועדה המחוזית לא חרגה מהמקובל ביחס לתכניות
מורכבות לעניין הקביעה כי הכנת תכנית השימור תהיה תנאי למתן היתר בניה ,ולא לאישור התכנית,
89
אנו סבורים כי יש מקום לשיתוף הציבור לעת שתוכן תכנית השימור .מאחר ולא ניתן עוד לקיים
הליך של שיתוף ציבור במסגרת ההתנגדויות ,שכן שלב זה הסתיים ,מתבקש לקבוע מנגנון של שיתוף
ציבור בטרם מתן היתר הבניה וכתנאי לו .הדבר ראוי בנסיבות המקרה גם בשל שתי עובדות נוספות:
האחת ,כפי שכבר צוין ,לתכנית לא היה יועץ שימור מטעם היזמות ,והנושא כולו באחריות מלאה של
רשות העתיקות .שנית ,כפי שהוברר לנו ,אלע"ד היא זו שנושאת באופן מלא בכל עלויות החפירות
שמבצעת רשות העתיקות במקום (ארכיאולוג מרחב ירושלים ברשות העתיקות הדגיש בפנינו כי אין
מדובר בנוהג חריג ,וכי לנוכח עלויות העתק של החפירות ,חפירות הצלה מושתות על היזמים) .בהנתן
העובדות האמורות ,ולנוכח הרגישות הרבה של מיקום התכנית והעניין העצום שגילו בו אנשי
המקצוע ,אישי הציבור ,וגם ציבור רחב יותר ,ורצונם כי יתאפשר להם להתייחס לתכנית השימור,
ראוי במקרה ייחודי זה לקבוע את מנגנון של שיתוף ציבור .כל זאת ,כך נדגיש ,אף שאנו נותנים אמון
מלא ברשות העתיקות ,שהיא הרשות המוסמכת ,ומשוכנעים כי בכל מקרה היא עושה ותעשה
מלאכתה נאמנה.
.871על רקע האמור ,אנו קובעים פה אחד כי לעת שיסתיימו החפירות באתר ויוגשו מסמכי הבקשה
להיתר בניה ,יהא על הוועדה המקומית לפרסם את תכנית השימור בדרך שבה יש לפרסם בקשה
להקלה או לשימוש חורג ,לפי סעיף 1/6לחוק (אף שכמובן אין עסקינן בהליך של הקלה או בקשה
לשימוש חורג) ,וזאת כדי לאפשר לציבור להעביר הערותיו ,בטרם מתן היתר בניה .בהליך זה תכריע
הוועדה המקומית ,לאחר קבלת התייחסות מתכננת מחוז ירושלים ,וקיומו יהיה תנאי למתן היתר
הבניה על ידי הוועדה המקומית .למותר לציין כי היתר בניה יינתן אך ורק אם הוא יהא תואם את
תכנית השימור בנוסח הסופי שאושרה.
( )4טענות בנוגע לחוסר חוקיות בהקמת מבנה על ידי גורם פרטי (ערר ( )41/73ההחלטה
בנושא זה ניתנה פה אחד)
טענות עיר עמים
.875לעמדת העוררת עיר עמים ,הענקת שליטה בנכס לאומי בעל חשיבות עולמית ,היסטורית
וארכיאולוגית לגוף פרטי – כל גוף פרטי – היא מהלך פסול ,שבין היתר מנוגד למהותו של הגן הלאומי
ולאתוס שלו כנכס של הכלל ,ובפרט בעלות פרטית אידיאולוגית דוגמת זו של אלע"ד .לטענתה ,לא
ניתן לאשר את המבנה שהצדקתו היא ציבורית ומקורו בשיקולים אידיאולוגיים ,כאשר הבעלות על
המקרקעין היא פרטית .לעמדת העוררת" ,הפרטה" של גנים לאומיים ,לידי כל גוף ,וקל וחומר אתרים
בעלי חשיבות עולמית ורגישות היסטורית ופוליטית ,היא פסולה.
.878בנוסף ,לטענת העוררת ,משמעות הבעלות הפרטית הינה שהבעלים הפרטיים יוכל לעשות בבניין
כרצונו ,וככל שירצה לא תפעל באתר מבואה ולא יתאפשר שימוש לציבור הרחב .ירצה ,יאפשר את
קיום המקום כ"מבואה"; יעלו יחסיו עם רט"ג על שרטון או ימצא שימוש חוקי אחר המתאים יותר
לצרכיו ,לא תפעל שם "מבואה" או לא יפתח את המקום לציבור הרחב ,ואולי יגיש בקשה לשימושים
91
חורגים או לשינוי ייעוד אם ימצא לנכון ,אחרי שהבניין כבר עומד ומהווה עובדה מוגמרת .בתמצית,
בעלים פרטיים יוכל לעשות בקניינו כרצונו ,ובהתאם למסמכי התכנית זכותו של הציבור מוגנת רק
במסגרת זיקת ההנאה המתייחסת לשטחי החוץ של הבניין.
.87/לטענת עיר עמים ,הוועדה המחוזית התעלמה בהחלטתה כמעט לחלוטין מהטיעון שהוצג בעניין זה,
והסתפקה בקביעה ,בפסקה האחרונה להחלטתה ,כי בהיות המבנה בשטח הגן הלאומי ,אופן
השימוש במבנה יהיה כפוף לאישורי רט"ג על-פי סמכויותיה על-פי כל דין ,ובנוסף ,כי ככל שייעשה
שימוש בבניין לטובת שימושים שלא הותרו בתכנית ,ניתן יהיה להפעיל סמכויות אכיפה .העוררת
תטען ,כי החלטה זו אינה מהווה מענה לטיעון.
.877העוררת מסכימה כי אין חולק ,כי ההצדקה היחידה לאישור התכנית – הן עצם הבנייה והן נפחו
ושטחיו – היא ציבורית .אלמלא הקביעה כי הוא דרוש במישרין לגן הלאומי ,איש לא היה מעלה
בדעתו לאשר את הבנייה המוצעת .התכלית הציבוריות המוצהרת של הבניין מהווה את הבסיס
המשפטי ואת ההצדקה התכנונית לאישורו .ואולם ,בניין אשר אמור לפי הכוונה המוצהרת לתפקד
כ"מבואה המ רכזית" של הגן הלאומי ,עוגן בסיסי של הגן ,ועוד גן לאומי כה מרכזי ,לא יכול להיות
בבעלות פרטית .הדבר מנוגד לתכלית הציבורית של הגן הלאומי ,ושומט את הקרקע מתחת לבסיס
המשפטי ולהצדקה המהותית לאישור התכנית.
.874מובן ,שיתכנו מקרים בהם אין מנוס מכך :שמסיבות היסטוריות אין חלופות אחרות ,שאין סבירות
להפקיע ,ושנדרש שיתוף פעולה עם בעלים פרטיים המחזיקים בנכסים קיימים לשם מילוי צרכים
הנדרשים בגן הלאומי .זה אינו המצב בענייננו.
.875המשמעות של הבעלות הפרטית היא ,שהבעלים הפרטיים יוכל לעשות בבניין כרצונו ,כאמור .רק
כאשר בניין נמצא בידיים ציבוריות ניתן להבטיח את תפקודו הציבורי ,וניתן להצדיק את אישורו
בהנמקה של אינטרס ציבורי .העובדה כי מדובר במגרש פרטי ובבניין פרטי שומטת את הקרקע
מתחת להצדקת הפרויקט באינטרס ציבורי כלשהו ,שלא ניתן להבטיח בשל הבעלות הפרטית.
.873אשר להנמקת הוועדה המחוזית בהחלטתה ,כי ממילא תוכל אלע"ד לפעול רק בהתאם לשימושים
המותרים בתכנית ,טוענת עיר עמים כי מענה זה אינו יכול לעמוד ,משום שהוראות התכנית
מאפשרות לאלע"ד לעשות בשטח התכנית שימושים רבים המשתלבים בפעילותה הארגונית
המסועפת והשוטפת ,ללא ביצוע כל עבירה :סיורים ,כנסים ,תערוכות וכן הלאה .כך ,תקנון התכנית
אינו קובע כי ייעוד המבנה או השימוש המותר בו הוא "מרכז מבקרים לגן הלאומי" .התקנון גם אינו
קובע ,שכל שימוש במקום יהיה כפוף לאישור רט"ג .בסעיף 5.1.1לתקנון נקבע ,כי מטרת התכנית
היא הקמת "מבנה תיירותי" ,ולא מרכז מבקרים לגן הלאומי .התיאור הכללי של "מבנה תיירותי"
בוודאי שיכול להכיל מגוון שימושים שאינם שימושים לגן הלאומי .סעיף /.8.1לתקנון התכנית קובע
את רשימת השימושים המותרים בשטחי הבניין ,והם" :תצוגות ,חללי הדרכה ,מוצגים ,אודיטורים
המשמש את מבקרי הגן" (יושם אל לב ,שבהתאם לניסוח ,רק האודיטוריום מחויב להיות לשימוש
91
מבקרי הגן ,ואילו על השימושים האחרים לא חל אפילו תנאי זה) .לפיכך ,בהתאם לתקנון התכנית
תוכל אלע"ד (על הגופים הקשורים בה) לקיים בבניין פעילויות רבות ומגוונות ,שאינן סותרות את
תקנון התכנית .לכן ,הנמקת הוועדה המחוזית כי אלע"ד תהיה כפופה לשימושים המותרים אינה
מהווה מענה לבעייה .רט"ג גם לא הציגה בפני הוועדה המחוזית את המערכת ההסכמית מול אלע"ד,
שממנה ניתן אולי יהיה ללמוד על יכולה לכפות על אלע"ד את אופן ניהול הבניין על כל היבטיו.
.876והעיקר :הנמקתה של הוועדה המחוזית כי רט"ג תוכל לשלוט על כל פעולה שתבוצע בבניין על-ידי
אלע"ד מכוח סמכויות רט"ג לפי חוק גנים לאומיים ,אינה יכולה לעמוד .הנמקה זו אינה מתיישבת
עם מציאות החיים ,סותרת את הממצאים החד משמעיים שהוצגו לוועדה המחוזית בהתנגדות לגבי
מערכת היחסים בין אלע"ד לבין רט"ג בשל מבנים אחרים שבבעלות אלע"ד שבתוך הגן הלאומי,
ואינה מתייחסת כלל לשאלה מדוע לא להימנע מראש מהיקלעות למצב אנומלי ובלתי רצוי זה .נפרט
בתמצית .ראשית ,הפעלתו של מרכז מבקרים מסוג זה כרוכה באין ספור פעולות והחלטות ,עקרוניות
ושוטפות .ברור ,שרט"ג אינה יכולה וגם אינה רוצה לפנות לבית משפט בכל מקרה של חילוקי דעות
עם אלע"ד .כל מערכת יחסים כזו בנויה על שיתוף פעולה ,שיג ושיח ופשרות .מדובר במערכת יחסים
של שני גופים בעלי עוצמה ,שלכל אחד מהם מנופים על השני ,שנדרשים לשתף פעולה .הדברים
אמורים להיות מובנים מאליהם .משמעות ההחלטה להתיר לאלע"ד להקים ולהיות הבעלים של
מרכז המבקרים של הגן הלאומי והמבנה המרכזי ביותר בו מבחינת ניהול המבקרים ,היא מתן כוח
אדיר לאלע"ד במערכת היחסים מול רט"ג ,מנוף לקידום האינטרסים שלה .כפי שנראה מיד ,כך
בדיוק היא פועלת לגבי הנכסים האחרים שלה שבגן הלאומי ,תוך ניצול זכויותיה בהם לשם קידום
האינטרסים שלה .הדרך היחידה למנוע מגורם פרטי השפעה על הניהול של מבנה ציבורי מובהק כמו
מרכז מבקרים הוא מניעה מראש של מצב כזה .הדברים יפים מקל וחומר במקרה כבענייננו ,כאשר
מדובר במרכז מבקרים רגיש מבחינה דתית-הסטורית-לאומית ,וכאשר הגורם הפרטי הוא גורם
אידיאולוגי מובהק .לפיכך ,התשובה הפורמליסטית שמשיבה בעניין זה הוועדה המחוזית אינה
מהווה מענה למציאות הבלתי רצויה שגורמת התכנית .שנית ,הניסיון המוכח מול אלע"ד באותו גן
לאומי ,בהתאם להצהרות רט"ג עצמה .החלטת הוועדה המחוזית מקוממת ,שכן תשובתה כי ממילא
רט"ג יכולה לכפות את דעתה על אלע"ד מכוח סמכויותיה בגן הלאומי נסתרת מהצהרות רט"ג עצמה
במסמכים שהוצגו לוועדה המחוזית ,ושהיא התעלמה מהם.
.841העוררת טוענת כי גם עמדתה העקרונית של רט"ג היא ,שגנים לאומיים צריכים להיות מנוהלים
ומתופעלים על-ידה .ואולם ,כאשר בחנה רט"ג בעבר את המצב המיוחד בעיר דוד (בעקבות עתירת
העוררת ,שהתקבלה וחייבה את רט"ג לנהל הליכי מכרז לניהול עיר דוד או הליכי פטור) ,מצאה רט"ג
שהיא אנוסה להתקשר עם עמותת אלע"ד בפטור ממכרז ,משום שלאלע"ד זכויות בנכסים מרכזיים
בגן ,ואלע"ד הבהירה שלא תאפשר לאף גורם לנהלם אלא אם היא עצמה תקבל את זכויות הניהול 4
תפעול של הגן .כלומר ,אלע"ד אילצה את רט"ג לפעול בדרך מסויימת תוך שימוש בזכויותיה הקנייניות
בנקודות ציון מרכזיות בגן הלאומי .כך הבהיר סמנכ"ל רט"ג את הדברים ,בצורה מפורשת ,בדיון בו
הוחלט כי יש להתקשר עם אלע"ד לניהול4תפעול אתר עיר דוד בשל שליטתה בנכסים" :מבהיר כי
בדיונים עם עמותת אלע"ד הודיעה העמותה באופן ברור וחד משמעי ,כי לא תסכים להעביר את
92
הנכסים שבשליטתה בג"ל עיר דוד לתפעול כל גוף אחר ,לרבות רשות הטבע והגנים .נושא זה הובהר גם
במכתב מעמותת אלע"ד מיום .55.11.15לאור כך ובאם הרשות רוצה לאפשר לציבור להמשיך ולבקר
בנכסים אלו לא קיימת כל אפשרות אחרת והם היחידים היכולים לתפעל את הנכסים" .ור' גם את
סעיף 8לסיכום דיוני הוועדה ,החוזר ומדגיש את הצהרתה המפורשת של אלע"ד ,כי אם לא יגיעו איתה
להסכמות לא תאפשר לצד אחר כלשהו לתפעל את הנכסים.
.841העוררת מבקשת לחזק טיעונה זה לאור פרשת היכל התנ"ך .כאמור בפתח ההתנגדות שהוגשה על
ידי עיר עמים ,כרגע מוצג הבניין כמיועד לגן לאומי ,ואולם עד לפני זמן קצר פעלו בעלי הזכויות במגרש
לייעודו להקמת "היכל התנ"ך" .פרויקט היכל התנ"ך מוגדר על-ידי יוזמיו כ"מוזיאון חינוכי למורשת
התנ"ך" ,והוא פרי חזונה של עמותה ,ששאפה להקים theme parkעל החיים בימי התנ"ך .מבנה כזה
בוודאי שאינו "דרוש במישרין" לגן הלאומי .כוונה זו להקים את היכל התנ"ך במקום עוגנה בהחלטת
ממשלה ממאי ,5115אשר התקבלה כחודשיים לאחר הדיון על הפקדת התכנית בוועדה המחוזית אין
חולק שהחלטה זו של הממשלה התקבלה על דעת אלע"ד .נציגי הפרויקט השתתפו בדיונים נוספים
בהם הוזכרה האפשרות כי מתחם קדם ישמש להיכל התנ"ך .לפיכך ,בעוד שהתכנית נדונה על-ידי
הוועדה המחוזית והוצדקה – מהותית ומשפטית – כתכנית לגן לאומי ,בפועל ובמקביל מקדמים את
המגרש והבניין לשמש לייעוד אחר לגמרי .השימושים שהותרו בבניין מאפשרים לכאורה גם הפעלה של
"היכל התנ"ך" .עניין זה חייב את הוועדה המחוזית לקבל הסברים ברורים לגבי עניין זה ,וכן להתייחס
ביתר תשומת לב לטיעון שהובא בפיסקה הקודמת ,כי המבנה העצום מוצדק תכנונית ומשפטית בכך
ש"דרוש במישרין" לגן הלאומי ,אך הבעלים הפרטיים שלו יוכלו להשתמש בו כפי שימצאו לנכון,
למשל – היכל התנ"ך ,וזאת מבלי שמפרים לכאורה כל הוראה חוקית .למרות זאת ,ולמרות שב"כ
העוררת חזר על הדברים בהדגשה בדיון ,הוועדה המחוזית התעלמה מהנושא .לא רק שהיא לא
התמודדה עם הקושי שתואר לעיל בדבר אישור תכנית שהצדקתה ציבורית ליזם פרטי שיוכל להשתמש
במבנה כאוות רצונו ,אלא שהיא לא התייחסה גם לעניין הקונקרטי של היכל התנ"ך ,שלאור החלטת
הממשלה העדכנית דרש כאמור ,לכל הפחות ,תשומת לב והתייחסות .נציג עיריית ירושלים ונציג רט"ג
התייחסו לנושא היכל התנ"ך וטענו שאינו מוכר להם (עמ' /7ו 116-לתמליל) .למרות זאת ,יזם התכנית
לא נשאל דבר בעניין זה .הוא לא נדרש ליתן כל הצהרה בעניין ,ולא נקבעו כל הוראות שיהיה בהן כדי
לסכל התפתחות אפשרית כזו ,שגם לדברי נציג רט"ג היא אינה רצויה .מעבר לכך ,מהלך דברים זה
משקף את רצונם של בעלי המגרש לבנות במקום בניין בולט אשר ישמש "אטרקציה" כלשהי (וגם ,בה
בעת ,הצהרה אידיאולוגית) .הוא גם מהווה דוגמא ל"חלופה" עבור בעלי הקרקע במקרה שמטעם
כלשהו לא ירצו עוד בהעמדת המבנה שבבעלותם לטובת הגן הלאומי.
תשובת הוועדה המחוזית
.845הוועדה המחוזית משיבה כי כפי שעולה מהוראות התכנית ומהחלטת הוועדה ,התכנית נועדה לאפשר
הקמת מרכז ארכיאולוגי ותיירותי חשוב ,לשם העשרת חוויית הביקור בגן הלאומי סובב חומות
ירושלים ובאתר החפירות והממצאים הארכיאולוגיים שבתחום התכנית .לשם השגת מטרה זו,
נקבעו בתכנית שימושים תיירותיים וציבוריים מפורטים ההולמים את המיקום המוצע ,וכן הוראה
לפיה סטייה מהשימושים המפורטים בתכנית תהווה סטייה ניכרת .מעבר לכך ,לשם הבטחת מעמדם
הציבורי של השטחים הפתוחים שבתחום התכנית ,קבעה הוועדה כי גג הבניין ומעבר המדרגות
93
במרכזה של התכנית יהיו פתוחים לציבור ,ותיקבע בהם זיקת הנאה לציבור .בנוסף ,נקבע כי גם
מבנה הכניסה לאתר ימוקם במיקום אשר לא יגביל את מעבר הציבור בגג המבנה ובמעבר המדרגות,
וכי סטייה מהוראות אלה תהווה סטייה ניכרת .קביעות אלה נועדו להבטיח כי המבנה המוצע
בתכנית ישמש כמרכז תיירותי וארכיאולוגי בהתאם לשימושים שהוגדרו בתכנית ,כי הוא יהיה פתוח
לציבור ובעל אופי ציבורי ,וכי לא ניתן יהיה להשתמש בו לכל שימוש אחר אשר לא נקבע בתכנית.
בהקשר זה יצוין כי בניגוד לנטען על ידי העוררים ,לא ניתן יהיה לקבל היתר לשימוש חורג בשטח הגן
הלאומי ,וזאת לאור הוראת הסטייה הניכרת בעניין השימושים המותרים בתכנית .יתר על כן ,לא
ניתן יהיה לקבל הקלה מהוראות התכנית בעניין זיקת ההנאה לציבור ,ואף זאת בשל הוראת הסטייה
הניכרת הקבועה בתכנית בעניין זיקת ההנאה .לאור האמור לעיל ,לא ניתן לקבל את טענות העוררים
לפיהן הבעלים הפרטיים יוכלו להשתמש בבניין כאוות נפשם ולמטרות פרטיות ומוסדיות.
.848אשר לטענות המועלות בנוגע לאופן תפעול המקום על ידי עמותה פרטית ,תשובת הוועדה המחוזית
היא שלא קיימת הוראה האוסרת הקמת מרכז תיירות וארכיאולוגיה ,בשטח גן לאומי המצוי
בבעלות פרטית ,וכי כאמור לעיל ,הוראות התכנית מבטיחות כי המבנה ישמש למטרה זו בלבד .מכל
מקום ,וכפי שנכתב בהחלטת הוועדה ,הוראות החקיקה הקיימת מבטיחות כי כל פעולה שתעשה
בשטח התכנית תהיה כפופה לאישורים הנדרשים מרשות שמורות הטבע והגנים .עוד יצוין כי נציג
רשות הטבע והגנים ציין במהלך הדיון בהתנגדויות כי קיימים מספר גנים לאומיים ,בהם רשות
הטבע והגנים פועלת בשיתוף פעולה עם גורמים פרטיים לשם השגת מטרות הגן הלאומי ,ולשביעות
רצונה של רשות שמורות הטבע והגנים .מעבר לכך ,וכפי שאף צוין בהחלטת הוועדה המחוזית ,ככל
שהוראות התכנית בנוגע לשימושים ולזיקות ההנאה לא יקוימו וככל שהפעילות בשטח תסטה
מהוראות התכנית והחקיקה הקיימת בתחום שמורות הטבע והגנים ,ניתן יהיה לפעול בהקשר זה
בהתאם להוראות כל דין.
.84/אשר לטענות שלפיהן צפוי להיות מוקם בשטח התכנית מוזיאון התנ"ך ,הרי שמדובר בשימוש אשר
אינו קבוע במסמכי התכנית.
תשובת הועדה המקומית
.847אשר לנושא הבעלות ומגיש התכנית והפעלת הגן הלאומי על ידיי עמותה פרטית ,הוועדה המקומית
מפנה לכך שבג"ץ דן בעבר בעתירת עמותת עיר עמים ועותרים נוספים נגד ההסכם בין רט"ג לאלע"ד
שמאפשר לעמותת לאלע"ד להפעיל את הגן הלאומי עיר דוד שבסילוואן ,ואישר את המתכונת
הקיימת בקובעו כי מותר לרשות להעניק סמכויות הפעלה לגנים לאומיים לגופים פרטיים ,כל עוד כל
סמכויות הניהול נותרות בידי המדינה.
.844בנוסף ,מדובר ב בניין המיועד לשרת את הציבור במסגרת הגן הלאומי .הגן הלאומי כולו מנוהל על פי
החלטת ממשלה על ידי עמותת אלע"ד שתפעיל גם את הבניין בהתאם להנחיות של מדינת ישראל
ורט"ג .אין כל מניעה תכנונית או משפטית בעניין זה.
94
.845אשר לטענה כי הבניין המוצג כעת כמיועד לגן לאומי ,המיועד להקמת "היכל התנ"ך" וכוונה זו עוגנה
בהחלטת ממשלה מתאריך ,51.7.15משיבה הוועדה המקומית כי התכנית קובעת את השימושים
המותרים בשטח התכנית בלבד והיא אינה עוסקת בכוונות אחרות שאינן באות לידיי ביטוי במסמכי
התכנית.
תשובת המשיבות 4-4
.843
המשיבות 4-7טוענות כי במציאות קיימים גנים לאומיים שבהם הקרקע ו4או הבנין הם בבעלות
של גורם פרטי ,ורט"ג עובדת איתם בשיתוף פעולה מלא גם כאשר מדובר בגופים פרטיים כמו הוואקף,
הכנסיה וקרן קיסריה ,שלהם ודאי אינטרסים בשטחים שבבעלותם.
.846
בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון בבג"צ 7181411עמותת עיר עמים ואח' נ' הרשות לשמירת
הטבע והגנים הלאומיים ואח' (פורסם בנבו( )54.8.15 ,להלן :עניין עיר עמים) ,אין כל מניעה בדין שגוף
פרטי יפעיל גן לאומי ,ובלבד שעיקר שיקול הדעת בהפעלת המקום יהיה של רט"ג.
.851אין בכוונת אלע"ד לעשות בבנין "ככל העולה על רוחה" כלשון עיר עמים ,וגם לו חפצה בכך לא
היתה יכולה לעשות זאת ,באשר הפסיקה קבעה כי שיקול הדעת לנעשה בגן הלאומי נתון לרט"ג ,והיא
זו שודאי מייצגת את האינטרס הציבורי בגן הלאומי משזה תפקידה הסטטוטורי ,ואין לצפות שהיא
תמעל בתפקידה.
.851
אלע"ד מעמידה את קניינה הפרטי – הן המקרקעין עליהם יוקם הבנין והן הבנין עצמו -לרשות
הציבור .השימושים המותרים בבנין מוגדרים בקפידה בהוראות התכנית ,וכל חריגה מהן מהווה
כאמור סטיה ניכרת כפי שהדגישה המשיבה 1בהחלטתה.
.855אשר לחשש כי אלע"ד תחרוג מהוראות התכנית בשימושים בפועל ,הרי שהלכה היא ,כי אין למנוע
אישורה של תכנית בשל חשש שיזם התכנית יעבור עבירת בניה במבנה המתבקש בתכנית.
.858אשר לטענת העוררות בענין עיר התנ"ך יש להשיב ,כי מבנה המבואה מיועד למטרות ולשימושים
שנקבעו בהוראות התכנית .למשיבות אין כל כוונה לשנות הייעודים והשימושים של המבנה ,והדבר אף
נקבע כסטיה ניכרת בסעיף (4.5ו) להוראות התכנית .החלטת הממשלה שהוזכרה בעררים שבכותרת
אינה מבקשת לשנות הייעודים והשימושים המבוקשים בתכנית ,ועניינה בתכנים הנוגעים לירושלים
הקדומה ,לרבות תקופת התנ"ך ,הקשורים עם הגן הלאומי ועיר דוד שיוצגו במבואה.
דיון
.85/נקודת המוצא לדיון היא ההסכם מיום מיום ,51.8.15שבין רט"ג לאלע"ד בנוגע להסדרת היחסים
ביניהן בעניין עיר דוד (להלן :ההסכם שבתוקף) .בהתאם להסכם זה ,סמכויות הניהול בגן דוד ישארו
באופן בלעדי בידי רט"ג ורק סמכויות תפעול יועברו לאלע"ד.
95
.857בשים לב לנסיבות שהובילו לכריתת ההסכם שבתוקף ,הכל ,כמפורט בעניין עיר עמים ,ולקביעות
שנקבעו בגדרו של פסק הדין הן במישור העקרוני ,והן ביחס להסכם הספציפי שבו עסקינן ,לטעמנו,
ואנו קובעים את הדברים פה אחד ,אין מנוס מדחיית הטענות.
.854
באותו מקרה נדונה עתירה שהוגשה על ידי עיר עמים וגורמים נוספים לביטול ולחלופין
לאי -הארכתו של הסכם שנחתם בין רט"ג ל אלע " ד בשנת , 5117המעניק ל אלע " ד סמכויות
ניהול שונות באתר תל עיר דוד ,המצוי בשטח הגן הלאומי "סביב חומות ירושלים " ,וכן
להחזרת החזקה באתר וניהולו לידי רט"ג או לידי רשות סטטוטורית אחרת שהינה בעלת
המומחיות הנדרשת לניהולו .אמור בפסק הדין ,טענתה העיקרית של עיר עמים בגדרי אותה עתירה
היתה כי" :ההסכם נושא העתירה ויישומו בפועל ,מעבירים מן הרשות אל העמותה -שלדברי
העותרים מזוהה עם הימין הפוליטי ומבקשת להביא לייהוד תחומי אתר עיר דוד -את
סמכויות הניהול ,הפיתוח וההדרכה באתר .לפי הטענה מדובר בהאצלת סמכויות המנוגדת
לדין ולכללי מינהל תקין ,הואיל ומזה מספר שנים העמותה היא זו המנהלת למעשה את
האתר בפועל באופן המובי ל לפוליטיזציה של המסרים המועברים בו ,בלא שקיפות לגבי זהות
התורמים לעמותה והמממנים את הפעלת האתר ,ובאופן המוביל לפגיעה בתושבים
הפלסטיניים של המקום" (פס' .) /
במהלך הדיון בעתירה ,ובהמלצת בית המשפט גובש נוסח חדש של הסכם – שהוא שהיווה
.855
את הבסיס להסכם שבתוקף בהמשך -שטיוטה הימנו הוגשה לבג"ץ (להלן :טיוטת ההסכם) ,ואשר גם
לגביו היו לעותרים-שם השגות .לאחר עיון בטיוטת הנוסח החדשה של ההסכם ,החליט בג"ץ לדחות
את העתירה בכפוף לכמה הערות .וכך נפסק מפי כב' השופטת א' חיות:
" .14מקובל עלינו כי נוכח הזכויות שהוקנו לעמותה בעב ר בנכסים
שבתחום האתר ,רשאית הייתה הרשות להתקשר עימה בהסכם לתפעולו
ובלבד שיהא תואם את כללי המשפט המינהלי החלים לעניין זה .נראה לנו
כי הטיוטה העדכנית של ההסכם שגובשה לאחר הגשת העתירה אינה
מהווה האצלה אסורה של סמכויות הרשות וכי מדובר בעיקרם של דברים
בהסתייעות בעמותה לצורך תפעול האתר .כמו כן לא מצאנו בהתקשרות
על -פי טיוטה זו פגם אחר מסוג הפגמים המצדיקים את התערבותנו
בהחלטתה של הרשות המינהלית.
ויודגש -נקודת המוצא שהנחתה אותנו לצורך הדיון בעתירה היא כי
העמותה הינה אכן בעלת זכויות בנכסים שבתחום האתר ,ודומה כי גם
לעותרים ברור שכל השגות שיש להם בעניין זה אין מקומן במסגרת
העתירה דנן.
....
.74הפסיקה מבחינה בין אצילת סמכות ,הכוללת את העברת שיקול הדעת לגבי
הסמכות לאחר ,ובין קבלת עזרה מאחר לצורך ביצוע הסמכות .בית המשפט הכיר
בכך שבעל הסמכות יכול להיעזר בגורם אחר לצורך מילוי תפקידו על ידי העברה
של תפקידים בעלי אופי טכני ,ואפילו כרוכה בכך הפעלה מוגבלת של שיקול דעת
על ידי אותו גורם ...לצורך ביצוע תפקידיה ,אין מניעה עקרונית לכך שהרשות
תסתייע גם בגופים פרטיים" (פסקה ,13ההדגשות הוספו).
96
.853
בהמשך ,ועל רקע האמור ,הגיע בג"ץ למסקנה בכל הנוגע לטיוטת ההסכם כי:
" .16מעיון בהוראותיה של טיוטת ההסכם ,כפי שזו עודכנה בעקבות הערות
העותרים ,המדינה ובית המשפט ,עולה כי רוב הפעולות שביצוען נמסר
לעמותה הן בעלות אופי תפעולי וחלקן האחר ,אף שכרוכה בו הפעלה
מסוימת של שיקול דעת ,כפוף לפיקוח ולבקרה הדוק ים של הרשות תוך
שעיקר שיקול הדעת אשר הוקנה לרשות על -פי דין נותר בידיה .על כן ניתן
לומר כי ההתקשרות במהותה היא הסתייעות בעמותה לצורך תפעול
האתר ,ואף שמדובר בהסתייעות בהיקף רחב יחסית אין היא עולה כדי
האצלת סמכויותיה של הרשות והעברתן לעמותה .מסקנה זו נתמכת לא רק
באופיין של הפעולות שביצוען נמסר לעמותה ,אלא גם בעובדה שמנהל הגן
מטעם הרשות מופקד על ניהולו השוטף ,היומיומי והצמוד ,בעובדה שעיקר
הפונקציות הכרוכות בניהול האתר ושיקול הדעת בסוגיות המהותיות לגביו
נותרו בידי הרשות ובעובדה שהעמותה מחויבת בקבלת אישור מטעם
הר שות לכל מהלך משמעותי שיש בו כדי להשפיע על אופיו של האתר.
....
.58הנה כי כן ,לאחר בחינה של מכלול ההוראות הכלולות בטיוטה
העדכנית של ההסכם ,התמונה המצטיירת היא כי הרשות לא האצילה
לעמותה (עמותת אלע"ד -מ.ב) את סמכותה לנהל את האתר וכי היא מסתייעת
בעמותה לצורך תפעולו .אכן ,אין מדובר בהסתייעות לעניין טכני מסוים ,אלא
ב'שיתוף פעולה לשם תפעול האתר התיירותי' כאמור בפתח הטיוטה העדכנית של
ההסכם ,ואין לכחד כי נתוניו הייחודיים של הגן הלאומי בו עסקינן הובילו לכך
שהרשות מסרה לעמותה לביצוע שורה לא מבוטלת של פעולות אשר חלק מהן אף
כרוך בהפעלת שיקול דעת מסוים .אולם ,בניגוד לטענת העותרים אין לומר כי
ההסכם ,כמתכונתו על-פי הטיוטה העדכנית 'מרוקן מתוכנה את הסמכות'
שנמסרה לרשות ומשמיט מידיה את תפקידה ...במכלול ,כפופה העמותה
בתפעול האתר להנחיות הרשות ולהוראותיה -כך בכל הנוגע לפעילו ת
השיווק ,כך ביחס לגביית האגרות ,שעות הפעילות של האתר ,כללי
הבטיחות באתר ,וכך גם לגבי הפעלת מיזמים עתידיים ועריכת כנסים
ואירועים .שיקול הדעת המינהלי הכרוך בקבלת החלטות הנוגעות
למדיניות שיש ליישם בהפעלת האתר ובניהולו נותר אף הוא בידי הרשות
והניהול השוטף והי ום -יומי של האתר יבוצע על -ידי מנהל הגן מטעם
הרשות (ראו סעיף 71לתגובת הרשות לעתירה) .בנסיבות אלה ,טענת
העותרים כי בידי הרשות נותרו סמכויות פיקוח בלבד וכי היא מהווה מעין
"רגולטור" דינה להידחות( " .ההדגשות הוספו).
. 856
יוער כי ,בג"ץ הוסיף כהערות בפסק הדין כי מצופ ה שרט"ג תקפיד ,כפי שהוצהר על -ידה
עצמה ,על כך שתישמר ההפרדה הנדרשת בינה לבין אלע " ד וכי יישמר אופיו הממלכתי של
הגן הלאומי באופן המביא בחשבון ,בין היתר ,את זכויותיה של האוכלוסייה המתגוררת
באזור האתר ,על רבדיה השונים ,וכי ההסכם החדש שיחתם (בנוסח הטיוטה המעודכנ ת)
יהיה שקוף וגלוי לציבור.
.831
הנה כי כן ,העקרונות הכלולים בהסכם שבתוקף ואף נוסחו אושרו על ידי בג"ץ.
.831עיר עמים טוענת כי אין באמור בפס"ד בעניין עיר עמים כדי להתגבר על הקושי הכרוך בכך
שהבעלות בשטח התכנית היא פרטית של אלע"ד ,שכן אין לראות ,לטענתה ,בהקמת המבנה המוצע,
ככלול בתפעול .לעניין זה ביקשה העוררת במהלך הדיון בעל פה שהתקיים בפנינו ,להסתמך על בג"ץ
97
/536411אברמוביץ' הדי ואח' נ' ראש ממשלת ישראל (פורסם בנבו( )11.15.16 ,להלן :בג"צ
אברמוביץ') .אלא שלטעמנו אין בבג"ץ אברמוביץ כדי לתמוך בטענת העוררת.
.835
באותו מקרה ,העות רים היו תושבי הרובע היהודי בעיר העתיקה ,שעתרו לביטולם של שני הסכמי
חכירת משנה לדורות אשר נחתמו בין החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה ,שהיא
חברה ממשלתית (להלן :החברה) לבין שתי עמותות פרטיות לחכירת שני מבנים ברובע היהודי ,בעלי
ייחוד היסטורי-ארכיאולוגי ,שהם בבעלות מינהל מקרקעי ישראל ואשר הוחכרו בחכירה ראשית
לחברה .עמדתה של המדינה במסגרת עתירות אלה הייתה כי יש לבטל את הסכמי החכירה שכן העברת
שטח בעל ייחוד היסטורי-ארכיאולוגי לידי ידיים פרטיות אינה מתיישבת עם תכליות החברה (פס' .)51
בהנתן המערכת ההסכמית הנתונה שנדונה בפסק הדין ושאר נסיבות המקרה ,כב' השופטת פרוקצ'יה,
בעמדת רוב ,דחתה את העתירות בהתבסס על הטענות שהועלו כנגד סמכותה של החברה וסבירות
החלטתה .עם זאת ,בהתייחס לשאלת המדיניות הקרקעית הראויה שיש לנקוט בה ביחס להעברת
זכויות במקרקעין ברובע היהודי לידיים פרטיות ,הוסיפה את אמרת האגב הבאה:
" . 4/הפרשה שלפנינו חשפה שאלות החורגות הרבה מעבר למישור המשפטי
העוסק בחוקיותן של הקצאות המתחמים בענייננו .היא מיקדה את תשומת
הלב לקיומם של פערי תפיסה אפשריים בין המינהל לבין חב' הרובע ביחס
לראוי ולבלתי -ראוי בהעברת מתחמ ים בעלי ייחוד היסטורי -לאומי מידי
החברה לגורמים פרטיים .היא חידדה את הצורך בגיבוש מדיניות קרקעית
ברורה בתחום הרצוי והבלתי -רצוי ,ובהגדרת המותר והאסור בתחום זה.
היא הבליטה את הצורך בהגדרה ברורה של כוחותיה של חב' הרובע בענין
זה ,ובתיקונם של מסמכי היסוד על -פיהם פועלת החברה ,במידת הצורך.
. 47הדעת נותנת ,כי נקודת המוצא בתחום זה צריכה לצאת מן ההנחה כי מתחמי
קרקע בעלי ייחוד היסטורי-ארכיאולוגי ,תרבותי ,דתי או לאומי צריכים להישאר
בידיה של הרשות הציבורית ,כנאמן של הציבור שלשמו מוחזקים אותם אתרים,
ולמענו עוסקים בשימורם .העברה של מתחמים אלה לידיים פרטיות אינה
מתיישבת ,ככלל ,עם הנחה זו ,אלא אולי במקרים חריגים הטעונים בירור
והגדרה".
.838עוד הפנתה העוררת לעניין זה לפסק הדין בת"א (של' -ים) 41856-18-1/מדינת ישראל נ' החברה
לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים ואח' (פורסם בנבו( )3.6.1/ ,להלן :עניין
החברה לשיקום הרובע) .באותו מקרה נדונה תביעתה של המדינה לביטול הסכם התפעול של מרכז
דוידסון הצמוד לכותל המערבי ולהר הבית על ידי עמותת אלע"ד ביחס לשטח בבעלות המדינה .עמדת
המדינה בתביעה זו הייתה כי מסירת החזקה במתחם לידי עמותה פרטית בדרך של תפעול שוטף וניהול
עו מדת בסתירה לעקרון יסוד לפיו אתר בעל חשיבות לאומית דתית וציבורית ינוהל ויתופעל על ידי
המדינה (פס' .)11כב' השופט מרדכי בורשטיין פסק כי דין התביעה להתקבל ,כאשר אחד הטעמים לכך
היה ש אין מקום לאפשר הפעלת האתר במתכונת המוסכמת על ידי עמותה פרטית וזאת לנוכח מיקום
האתר (פס' .)11
.83/לטעמנו ,משניתן פסק הדין בעניין עיר עמים ,שהתייחס בדיוק להסכם ההפעלה שבתוקף,
ולנסיבות שבהן עסקינן -קרי ,העובדה כי שטח התכנית מצוי בעיר דוד בבעלות אלע"ד (בג"ץ אף היה
98
ער לכך שהבעלות במתחם חניון אפרתי ,כמו גם ב 5-אתרים נוספים בעיר דוד ,היא של אלע"ד – ראו
פס' /לפסק הדין) -אין לגזור מסקנות על דרך ההשוואה מפסיקה שמתייחסת למצבים עובדתיים
ומשפטיים אחרים .הדברים אמורים ביתר שאת ,שעה שפסק הדין בעניין עיר עמים הוא מאוחר לפסק
הדין בעניין אברמוביץ' .לו דובר במצב שבו נדרשים לשאלת העברת מתחם בעל ערך ארכאולוגי או
היסטורי מיוחד מבעלות ציבורית לבעלות ,חכירה או חזקה של ידיים פרטיות ,היה כמובן מקום
להידרש לפסק הדין בעניין אברמוביץ' ולפסק הדין בעניין החברה לשיקום הרובע.
.837
יוער כי גם כב' השופט בורשטין בפסק דינו בעניין החברה לשיקום הרובע עמד על האבחנה בין
המקרה שנדון בפניו בעניין מרכז דוידסון לבין המקרה שנדון בעניין עיר עמים והדגיש כי בעניין מרכז
דוידסון אין מדובר בהסכם תפעול שגרתי אלא בהסכם המקנה סמכויות לגורם הפרטי החורגות
מסמכות ניהול ,בניגוד להסכם שבתוקף בענייננו; במרכז דוידסון המדינה היא הבעלים של המקרקעין
וזא ת בשונה מהמצב בחלקים מסוימים בעיר דויד; מרכז דוידסון מצוי בתוככי החומות ועל כן הוא
בעל ייחודיות של ממש וזאת בשונה ממתחם עיר דויד המופרד מהעיר העתיקה באמצעות חומות
ובאמצעות כביש מהתקופה המנדטורית; מתחם דוידסון הוא מתחם רגיש במיוחד לאור סידורי
התפילה הנדרשים בו שהם עניין שיש להסדיר מבלי לסתור את תקנת הציבור ועל כן נדרש שהמדינה
היא שתעשה זאת (פס' .)58
.834
אם כן ,נוכח בג"ץ עיר עמים ,אין כל מניעה ליתן לאלע"ד ,כגוף פרטי לתפעל את מרכז המבקרים
המוצע ,בהתאם להסכם שבתוקף ,תוך דגש על כך שעיקר שיקול הדעת בניהול ובהפעלת המקום יהיה
של הרט"ג.
.835
אשר לטענות בעניין פרשת היכל התנ"ך ,אנו מאמצים את עמדת הוועדה המחוזית ,הוועדה
המקומית והמשיבות ,4-7כמפורט לעיל.
.833נציין כי במהלך הדיון בעל פה בפנינו ,שינתה מעט העוררת ממוקד טיעוניה ,וטענה כי עצם הקמת
המבנה חורג מגדר סמכות תפעול גרידא.
.836
יש לדחות גם טענה זו .תחילה יצוין כי בעניין עיר עמים בג"ץ ציין בפסק הדין כי מתחם חניון
גבעת ,ביחד עם 5אתרים נוספים בעיר דוד ,הוא בבעלות אלע"ד .העיקר הוא שרט"ג ,שהיא רשות
ציבורית המוסמכת ליזום תכניות ,היא יזמת נוספת לתכנית .בהתאם להוראת סעיף 5/להסכם
שבתוקף ,אין לבצע כל עבודת בניה או פיתוח ללא אישור רשות העתיקות .בנוסף ,אישור המבנה
המוצע במסגרת התכנית הוא עניין תכנוני שהסמכות הבלעדית לדון בו היא של הוועדה המחוזית,
וכעת ,במסגרת הערר ,הסמכות נתונה בידינו כמוסד תכנון ,ואין צריך להזכיר כי מדובר במוסדות
עצמאיים וסוברניים ש חייבים להפעיל שיקול דעת עצמאי .דומה כי היקף וטיב הדיון בוועדה המחוזית,
ובפנינו ,ממחיש את עצמת "הריבונות" של מוסדות התכנון ביחס לתכניות .אין לומר אפוא כי "הקמת
המבנה" נעשית כאן באופן פסול באמצעות גורם פרטי .ככל שכוונת עיר עמים היתה לשלב של בניית
המבנה בפועל ,לאחר שינתן היתר בניה ,הרי שעניין זה חורג מהשלב התכנוני שבפנינו ולא נדרש לו.
99
.861
בשולי הדברים יצוין כי אשר לחשש שהביעה עיר עמים כי בשל האידיאולוגיה המנחה את אלע"ד,
היא עלולה לחרוג בפועל מהוראות התכנית ,הרי שהלכה היא ,כי אין למנוע אישורה של תכנית בשל
חשש שיזם התכנית יעבור עבירת בניה במבנה המתבקש בתכנית .על עניין כגון זה כבר נפסק על ידי
בית המשפט העליון בע"א 481465הועדה המקומית לתכנון ולבניה נהריה נ' שיר הצפון בע"מ (פורסם
בנבו ,)58.5.63 ,כי" :כל אזרח מוחזק כמי שמציית לחוק ובדרך כלל אין מחייבים אנשים לתת ערבות
לביצוע הוראות החוק או לאי ביצוע עבירות ,או עוולות .אין להניח מראש כי הפרט יעבור על החוק או
על התנאי ,ולבקש בטוחה להבטחת קיומו ,אלא אם החוק קובע תנאי זה ,במקרים מיוחדים
ומפורשים" (פס' ,6ההדגשה הוספה) .כך גם נפסק בעת"מ (ב"ש) 54541/פז חברת נפט בע"מ נ' ועדת
הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום (פורסם בנבו" :)11.5.17 ,באשר לטענת העותרת כי מי יתקע
כף שלא תיהה פגיעה בשלטון החוק בעתיד ,אשיבנה כך ...ההיתר אינו יוצר מצב של פגיעה בשלטון
החוק בשטח נכון להיום .לגבי העתיד – ההיתר לא בהכרח יביא לפגיעה בשלטון החוק מחר ,וחזקה על
מוסדות התכנון שלא יאפשרו פגיעה כזו" (פס' [ )8עוד ראו לעניין זה גם עע"מ 116415הועדה המחוזית
לתכנון ולבניה מחוז מרכז נ' גבעת האירוסים גן האירועים בע"מ (פורסם בנבו .])58.15.15 ,מפסיקה זו
עולה ,אפוא ,כי אין למנוע אישור של תכנית או מתן היתר בשל חשש לביצועה של עבירת בניה עתידית.
.861יש להניח כי לנוכח ההוראות שנקבעו בתכנית לענין השימושים המותרים במבואה ,והוראות
נוספות שעליהן נורה בהחלטתנו זו ,והעובדה כי רט"ג היא הסמכות העליונה בניהול הגן ,לא יבוצעו
כלל חריגות מהאמור בתכנית .ככל שתתבצע חלילה עבירה כזו ,הרי שרשויות האכיפה צפויות להתערב
בעניין ,בהתאם לסמכותן ולאחריותן .לעניין זה יצוין כי לרט"ג עצמה יש סמכויות אכיפה מכוח חוק
גנים לאומיים .כך ,על פי הוראת סעיף (57א) לחוק זה "משאושרה תכנית בדבר ייעודו של שטח כגן
לאומי או כשמורת טבע ,לא תיעשה באותו שטח פעולת בניה או כל פעולה אחרת שיש בה ,לדעת
הרשות ,כדי לסכל את ייעודו של השטח כגן לאומי או כשמורת טבע ,אלא באישור הרשות ,כל עוד לא
בוטל ייעודו כאמור" ,ובסעיף 77לחוק ,ניתנה למנהל רט"ג סמכות להוציא צו הפסקה מנהלי ,כאשר
היה לו "יסוד סביר להניח כי בשמורת טבע או ב גן לאומי מתבצעת פעולה הטעונה רישוי או היתר לפי
כל דין ,למעט לפי חוק התכנון ,ללא רישוי או היתר כנדרש או בניגוד להם ...למי שאחראי לביצוע
הפעולה או למי שבא מטעמו ,ולהורות לו להפסיק מיד את הפעולה".
.865
לצד האמור ,נזכיר את קביעות דעת הרוב ,בסעיפים ,558 ,576 – 5/3 ,5/8 -5/1 ,584 – 58/ו8/4-
לעיל ,שלפיה יש לצמצם ולתחם את השימושים המותרים במבנה המוצע כך שתהיה להם זיקה ממשית
ליעודו של האתר ,להנציח ערכים ארכאולוגיים והיסטוריים שבו .עוד נפנה לאמור בסעיף 541לדעת
הרוב לעיל ,שבמסגרתה התקבלה טענת עיר עמים ,כי נדרש לעגן בתקנון התכנית באופן ברור יותר את
השימושים האפשריים במתחם ,כך שיתאימו לתכלית של מרכז מבקרים באתר העתיקות הייחודי
שבו ,להבדיל מפעילויות אחרות שאינן קשורות לאתר ,ובכלל זה ,כמובן ,פעילויות דוגמת סיורים,
כנסים ,ותערוכות הקשורות בפעילות אלע"ד .במסגרת זו ,כך נקבע בדעת הרוב ,יש לקבוע במפורש
בתקנון התכנית – ולא רק בדברי ההסבר לה -כי ייעוד המבנה והשימוש המותר בו הוא "מרכז
מבקרים לגן הלאומי ולו בלבד" .את האמור בסעיף 5.1.1לתקנון שבו נקבע ,כי מטרת התכנית היא
111
הקמת "מבנה תיירותי" ,יש לבטל ,ובמקום זאת ,לציין כי מטרתה היא כאמור הקמת מרכז מבקרים
לגן הלאומי .עוד קבענו בדעת הרוב ,כי את הוראת סעיף /.8.1לתקנון התכנית הקובעת את רשימת
השימושים המותרים בשטחי הבניין ,שהם" :תצוגות ,חללי הדרכה ,מוצגים ,אודיטוריום המשמש את
מבקרי הגן" יש לתקן באופן שיהיה ברור כי כל השימושים מחויבים לשמש מבקרי הגן ויותאמו בהיבט
הפרוגרמטי אליהם בלבד.
כאן נוסיף פה אחד ,כי יש להוסיף ולעגן בתקנון הוראה שלפיה ,כל שימוש במקום יהיה כפוף לאישור
רט"ג והתכנים של הפעילות יוכתבו כולם על ידי רט"ג.
קביעות אלו כולן מבטיחות מאליהן כי השימוש במבנה יעשה לצרכים שאליהם נועד בלבד ,בהתאם
לתמ"א , 3קרי ,למטרות הגן הלאומי שהן בענייננו ,הנצחת הערכים הארכאולוגיים וההיסטוריים וכד'
במקום.
.868קביעות אלו נותנות מענה לחששות שהובעו בערר עיר עמים .מכל מקום ,לטעמנו ,בדרך זו יובטח
כי בהתאם לתקנון התכנית לא תוכל אלע"ד או גופים אחרים שקשורים בה ,לקיים בבניין פעילויות
שאינן משרתות את מרכז המבקרים או שאינן כפופות בתכניהן לאישור רט"ג .פעולות אלע"ד
תתוחמנה ,כאמור בהסכם שבתוקף ,וכמתחייב בהתאם לפסיקת בג"ץ ,לפעולות תפעול בלבד (דוגמת,
גינון ,ניקיון ,תחזוקת שימור ארכיאולוגי ,טיפול באשפה וסילוקה ,תחזוק מערכות שתיה ,ביוב
ואינסטלציה ,התקנה ותחזוק מתקני הצללה ,ספסלים ועוד ,וכן פעולות דוגמת גביית אגרות כניסה,
דגלול ,שילוט ,פרסום ,מכירת מוצרים ,שעות כניסה וכד' ,הכל כמפורט בסעיף 4.1להסכם) .אין זה
למותר להזכיר לעניין זה כי רט"ג היא רשות מקצועית המנהלת מאות גנים לאומיים בארץ ,וניסיונה
רב לה בעניין זה.
.86/
סיכומו של דבר ,אנו דוחים את הטענות בדבר פגם של חוסר חוקיות בתכנית בשל היות שטח
התכנית בבעלות פרטית ,אך מורים על הכללת הוראות בתקנון שימנעו כל אי בהירות או תחום
דמדומים בנוגע לשימושים המותרים במקום לתכלית של מרכז מבקרים לגן הלאומי וכן הוראות
שיבטיחו כי פעולות של אלע"ד במתחם תתמצינה לגדר פעולות תפעול בלבד ,כמשמען בהסכם.
( )3טענות הנוגעות למעמד המשפטי של שטח התכנית ,לפגיעה במעמדה הפוליטי של
ירושלים ,לשאלת היחס להסכמי אוסלו ,לרגישות הבינלאומית של התכנית ולפגיעה
בתושבי המקום (ערר 44/73וערר ( )41/73ההחלטה בנושא זה התקבלה פה אחד)
טענות התושבים
.867טענות העוררים-התושבים בערר 3841/הן כי שטח התכנית הוא שטח כבוש מאז שנת ,1645ואשר
מעמדו ,כמו מעמד שאר השטח הכבוש ,הגם שסופח בחוק למדינת ישראל ,טרם הוכרע ומתקיים
לגביהם ויכוח הן בזירה הבינלאומית והן בקרב הציבוריות הישראלית .בשטח זה אסורה כל בנייה לפי
המשפט הבינלאומי ,וכי האזור שבו ממוקמת התכנית הוא נושא למשא ומתן מדיני .לשיטתם ,אישור
111
התכנית לבניין המיועד לאוכלוסייה ישראלית יפגע במעמד המדיני והפוליטי של ירושלים ,להפרת
התחייבויות הסכמיות של המדינה ולפגיעה באפשרות להגיע להסדר מוסכם בירושלים ואף עלול לגרום
לנזק ולמבוכה דיפלומטיים מול שורה של מדינות ובפרט ארה"ב .עוד נטען כי התכנית פוגעת בזכויות
תושבי האזור אשר אינם יכולים לקדם תכניות לבניה בגן הלאומי.
.864לטענתם ,התכנית נועדה להפר את האיזון העדין באחד המקומות הרגישים ביותר בעיר ,שהוא אזור
סילוואן ובסמוך לעיר העתיקה ,וכרוכה בה פגיעה חמורה במרקם החיים בעיר ירושלים תוך מתן
העדפה לבניה בשטחי ירושלים המזרחית העומדים בלבו של הליך מדיני .התכנית ,אשר אף נשמטו
במכוון המילים "שכונת סילוואן" משם התכנית ,מבקשת להנציח אפליה פסולה המונהגת במקום
ולפיה מקודמות תכניות לאחיזה הישראלית במקום .כל זאת ,בעוד התושבים הפלסטינים ממשיכים
לסבול מאיסור בניה וקידום תכניות למגורים .שכונת וואדי חלווה הוכרזה כגן לאומי מכוח תכנית
עמ .44המשמעות היא שכל בניה באזור הזה היא אסורה ולא ניתן לקדם גם תכניות לבניה עד לביטול
ההכרזה האמורה .המדיניות התכנונית באזור הזה אוסרת כל בניה פלסטינית במקום ואינה
מאפשרת קידום תכנית לבניה למגורים מאז שנת 1645בשל ההכרזה על האזור כאזור גן לאומי.
אישור התכנית על ידי ועדת המשנה להתנגדויות מלמד שמגורי התושבים אינם בראש סדרי
העדיפויות שלה ,וכי היא אף נותנת יד להצרת יכולת התושבים להישאר במקום .העדפה זו עלולה
להזיק באופן חמור לתהליך מדיני ולמעמדה של ירושלים.
.865מן הראוי הוא ,כי שיקולים של מדיניות ,דיפלומטיה ורגשות האוכלוסיה המקומית יקבלו ביטוי
משמעותי הן בדיון והן בהכרעות.
טענות עיר עמים
.863יצוין כי העוררת עיר עמים בערר 4541/מעלה בערר ,בין היתר ,טענות שגם בהן יש כדי לתמוך בחלק
מטענות התושבים.
.866כך נטען גם על-ידה בדבר פגיעתה של התכנית במעמדה הבינלאומי של ישראל וביחסי החוץ שלה,
עניין המהווה שיקול תכנוני רלוונטי .מוסד תכנון אשר דן בתכנית המעוררת רגישויות מיוחדות ,חייב
לדון בטענות האוכלוסיה המקומית על פגיעה ברגשות הציבור .ההיבט החברתי הוא פן בלתי נפרד
מהתכנון ,ומשמועלית טענה כזו יש לבחון אותה ולהכריע בה .העדר נכונות לבחון טענות מסוג זה
עשויה להביא לבדה לביטול ההחלטה על אישור התכנית (העוררת מפנה לעת"מ (מנהליים ת"א)
1578417עארף מוחארב נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (פורסם בנבו ;/.7.14 ,להלן :עניין עארף
מוחארב) .מבחינת האוכלוסייה המקומית מדובר בפרויקט שכל מהותו היא תקיעת דגל ישראלית
בתוך מרחב פלסטיני מזרח ירושלמי .מעבר לכך ,מבחינת האוכלוסייה הפלסטינית ,מדובר בעוד
פרויקט של עמותת אלע"ד להתנחלות בתוך סילואן ולהגברת האחיזה היהודית בו ,אלא שבהיקף
גדול עוד יותר מכל מה שהיה מוכר עד היום .מסיבות אלה מעוררת התכנית אנטגוניזם חריף בקרב
התושבים .מימוש הפרויקט יחריף מאד את רגשות הזעם ,הקיפוח והעוינות הקיימים כבר היום .גם
מבחינת מערכת היחסים העדינה עם תושבי מזרח ירושלים (וסילוואן בפרט) ,הפרויקט הזה הוא
112
בכייה לדורות .עמותת אלע"ד ,שיזמת התכנית מהווה חברת בת שלה ,אינה גורם "ניטראלי" .היא
אינה רשות ציבורית .היא אינה גוף שהוקם למען חפירות ארכיאולוגיות ,ארגון כנסים ,או מכירת
מזכרות לתיירים (השימושים המתוכננים לבניין) .כל אלה הם אמצעים בידיה ,ואולם תכלית קיומה
היא העמקת האחיזה היהודית במזרח ירושלים ובסילוואן בפרט .אלע"ד היא ארגון אידיאולוגי,
שלקח על עצמו להשתלט על עוד ועוד נכסים בסילואן ,ובין היתר ליישב שם יהודים .אישור תכנית
שתתיר דווקא לאלע"ד להקים בניין במימדים כאלה ,בבולטות כזו ,בתוך סילוואן ,היא לכן מעשה
פוליטי ,אידיאולוגי וא-ניטראלי ,ואין להתפלא שהוא מעורר זעם עמוק בקרב הציבור המקומי.
עמדת הוועדה המחוזית
./11אשר לטענה כי מדובר בשטח כבוש בו אסורה כל בנייה על פי המשפט הבינלאומי ,מפנה הוועדה
המחוזית לכך שטענות אלה נדונו פעמים רבות על ידי מוסדות התכנון ובתי המשפט ,ונקבע כי חוקי
מדינת ישראל ,ובכלל זאת חוק התכנון והבנייה ,חלים במזרח ירושלים.
./11אשר לטענות לפיהן אישור התכנית לבניין המיועד לאוכלוסייה הישראלית יפגע במעמדה של
ירושלים ,באפשרות להגיע להסדר בעניינה ולנזק דיפלומטי ,משיבה הוועדה המחוזית כי התכנית
היא תכנית ציבורית ,שמטרתה הקמת מרכז מבקרים ותצוגת ממצאים ארכיאולוגיים לציבור כולו.
הוועדה סבורה כי הבינוי המוצע בתכנית הוא ראוי ,תואם את עקרונות התכנון בגן הלאומי ובאגן
חזותי של העיר העתיקה ,וכולל שימושים ההולמים את מיקומו בפתחת הגן הלאומי ומעל לחפירות
הארכיאולוגיות .הוועדה סבורה כי התכנית מייצרת ,בין היתר ,מרחב ציבורי איכותי לטובת תושבי
העיר כולה ותושבי המקום עצמם ,וכי טמונים בה יתרונות הנוגעים דווקא לחיזוק מעמדה של
ירושלים כעיר תיירותית בעלת איתנות כלכלית .עוד מציינת הוועדה כי הטענות בדבר הפרת
התחייבויות של המדינה נטענו ללא בסיס ,וכי לא הוגשה התנגדות או הסתייגות מטעם משרד
ממשלתי כלשהו לתכנית.
./15אשר לטענות בדבר פגיעה בזכויותיהם של תושבי האזור ,תשובת הוועדה המחוזית היא כי התכנית
לא נועדה לפגוע בתושבי האזור ,וכי אישורה צפוי לתת מענה לצרכים ציבוריים מקומיים וליצור
שיפורים ניכרים לטובת הציבור הרחב ותושבי השכונה .כפי שקבעה ועדת המשנה להתנגדויות
בהחלטתה ,התכנית מסדירה את מערך הגישה והחנייה באזור ומתווה מרחב ציבורי ראוי ומשופר,
ובכלל זה יצירת המדרכה בחלקו המזרחי של המתחם ,כיכר ציבורית גדולה על גג המבנה ומעבר
ציבורי בין רחוב העופל לרחוב מעלה דוד .עוד מסדירה התכנית כיכר וצומת ,המאפשרים שיפור
בטיחותי ניכר של התנועה באזור ,וכן חניון ציבורי שאפשר שישמש ,בין היתר ,גם את תושבי
השכונה .מעבר לכך ,וכפי שפורט לעיל ,התכנית קובעת כי השטחים הפתוחים של המבנה המוצע
בתכנית ,ובכלל זאת ,גג המבנה ומעבר המדרגות ,יסומנו בזיקת הנאה ויהיו פתוחים לכלל הציבור,
ובכלל זאת לתושבי המקום.
./18מעבר לכך ,וכפי שקבעה הוועדה בהחלטתה ,קיימת חשיבות באישור התכנית ,הנותנת מענה לצרכים
התיירותיים של הגן הלאומי ולצורך בהנגשת הממצאים הארכיאולוגיים לציבור הרחב .הוועדה
113
קבעה עוד כי מענה נוסף לשימושים ציבוריים ,שכונתיים במהותם ,מעבר לאלה שנקבעו בתכנית,
אינו מתאפשר בתחום התכנית ,בין היתר לאור דרישתם של התושבים עצמם לצמצם ככל הניתן את
היקף הבינוי שבו ולאור המגבלות החלות על השימושים בתחום גן לאומי ,וכי מענה לצרכים
ציבוריים אחרים ,יינתן במסגרות אחרות ,בהן תכניות לשכונות המגורים באזור ושילוב שימושים
ציבוריים בבניינים בודדים.
./1/אשר לטענה כי התכנית תוסיף למתח הקיים בין האוכלוסיות השונות בתוך העיר ירושלים ,הוועדה
מציינת כי מדובר בתכנית הצפויה לתרום למרחב הציבורי וגם לתושבי האזור .החלטתה בעניין
צמצום תכסית המבנה והיקף הבינוי ,הן בשלב הפקדת התכנית והן בשלב שמיעת ההתנגדויות ,נועדה
להרחיק את הבינוי מבתי התושבים ,ולייצר בינוי המשתלב בסביבה .עוד מציינת הוועדה כי מטרותיו
הציבורית של המבנה ,מצדיקות את הקמתו בפתחת הגן הלאומי ובשטח החפירות הארכיאולוגיות,
וזאת לטובת האינטרס הציבורי הכללי .הוועדה מעירה כי מדובר בגן לאומי יוצא דופן ,שקיים בו
צורך במתן מענה לצרכים ציבוריים ,וזאת בצד המגורים הקיימים .הוועדה סבורה כי התכנית מאזנת
בין האינטרס הציבורי הכללי המקודם במסגרת התכנית ,בין האפשרות לשמר את הארכיאולוגיה
ובין המגורים הסובבים.
תשובת הוועדה המקומית
./17לעניין הטענה כי אין בבניה המוצעת כדי לתת מענה לצרכי התושבים משיבה הוועדה המקומית כי
התכנית משמרת ומציגה את הממצאים הארכיאולוגים שבתחומה ומציעה הקמת בניין ציבורי
לטובת הציבור בכללותו ויש בו כדי לשמש מנוף לקידום כלכלי משמעותי של האזור כולו עם הגעת
תיירים רבים מהארץ והעולם .חוסר בשטחי ציבור הינו בעיה משמעותית באזור זה אך אין בתחום
התכנית המדוברת אפשרות לפתור בעיה מורכבת זו וזאת מכיוון שלא ניתן לקבוע שימושים
ציבוריים "רגילים" בתחום שטח גן לאומי היות שעל פי השימושים המותרים בגן הלאומי – לא ניתן
לאשר בהם מגורים .עם זאת ,המבנה מאפשר זיקת הנאה על גגותיו ויאפשר מרחב מפותח לטובת
תושבי האזור כמו גם לתיירים הפוקדים את המקום.
./14לעניין השמטת שכונת סילוואן משם התכנית ,משיבה הוועדה המקומית כי שם התכנית נגזר ממיקום
התכנית ,שטח התכנית אינו חלק משכונת סילוואן אלא כלול בתחום עיר דוד.
./15אשר לסמכות התכנון של שטח אשר סופח לישראל ב ,1645-משיבה הוועדה המקומית כי האתר
המדובר נמצא בתוך תחום השיפוט של ירושלים וחלים עליו חוקי מדינת ישראל וחוק התכנון
והבנייה בכלל זה .טענות בעניין זה נשמעו לאחרונה במסגרת דיונים רבים בתכניות גשר המוגרבים,
בית שטראוס ובית הליבה במסגרת וועדה מחוזית וועדת ערר של המועצה הארצית ובתי המשפט
ונדחו.
./13לעניין יצירת חיץ בשכונה המהווה התרחבות של "עיר דוד" על חשבון אדמות סילוואן ,משיבה
הוועדה המקומית כי שטח התכנית הוא חלק מהגן הלאומי והוא אינו מיועד לבנייה למגורים .בכל
114
מקרה לא מדובר על יצירת חיץ מכיוון שמדובר במגרש הנמצא בשולי הבנייה הקיימת ומתחבר
לשימושים הציבורים והתיירותיים הנמצאים סביבו.
תשובת המשיבות 4-4
./16
המשיבות 4-7טוענות ,בהסתמך על דברי נציג הוועדה המקומית בדיון שהתקיים בפני הוועדה
המחוזית כי שטח התכנית אינו מצוי בלב ליבה של האוכלוסיה ,אלא בקצה הצפוני של השכונה ,ואין
הוא תחום מארבעת צדדיו באוכלוסיה מקומית ,שכן מצפון למיתחם קיימת החומה ,וממזרח
למיתחם שוכנת עיר דוד .בנוסף ,ובניגוד לעולה מטיעוני העוררים ,הוא לא היה חלק אינטגרלי של
סביבתו ,ולא היה בשימוש תושבי המקום זה עשרות שנים .קודם לביצוע החפירות במתחם הוא
שימש כחניון במשך שנים ארוכות .מאז החלו חפירות במקום לא נעשה בשטח כל שימוש אחר למעט
החפירות והביקור בהן ,כאשר המבנה המוצע מיועד לשרת את הנגשתן של העתיקות לציבור ,בשים
לב לכך שמדובר באתר מתוייר ביותר .השטח עצמו מיועד לשימוש ציבורי על פי התכנית המוצעת,
ופתוח לכל ,הן כלל תושבי ירושלים וישראל והן תיירים ממדינות אחרות.
./11הוועדה המחוזית התייחסה לתועלות שיצמחו לאוכלוסיה המקומית מהקמת המבואה ביניהן:
פיתוח תשתיות קיימות ,הסדרת התנועה והחניה ,הרחבת המדרכות ,מרחב ציבורי משופר ,מעבר
ציבורי רחב ונוח בין רחוב מעלה השלום ומעלה בית דוד ,שיפור במצב הכלכלי בעקבות משיכת
תיירות רבה למקום ,בניית גג ציבורי ועוד .ברי ,כי כל אלו "אינם קיימים ומתאיינים להם" עת השפה
אינה שפת התכנון והמציאות אלא שפת הלאומיות והפוליטיקה.
./11
זאת ועוד ,למן הסקיצות הראשונות של התכנית השתדל ברגישות רבה עורך התכנית ,האדר'
רחמימוב ,לצמצם ככל הניתן את הפגיעה בדיירי הבתים שמדרום לשטח התכנית -למרות שקרוב
לודאי שהללו אינם חוקיים -הן בכך שבנקודת המפגש בין בתי התושבים שם למבנה המבואה יהיו
הבתים גבוהים מעט יותר ממבנה המבואה ,והן בשבירות של מעטפת חזיתות הבנין ,כולל החזיתות
הפונות לבתי התושבים.
./15מעבר לאמור לעיל ,אין להטיל ספק בחשיבותו ובנחיצותו של המבנה לגן הלאומי סובב חומות
ירושלים .הקמת המבנה האמור תשרת ,למצער ,מאות אלפי מבקרים מידי שנה ,ותעמיק את חוויית
הביקור שלהם בגן .משכך ,ומתוך רצון עמוק לדו-קיום במקום עם התושבים המקומיים ,ברי כי
חשיבות הקמתה של המבואה למאות אלפי מבקרים הצפויים לבוא בשעריה ברורה ,ואין צורך להאריך
בכך .משכך ,אין בטיעון המוכחש של העמקת הקרע כדי לדחות את החשיבות שבהקמת המבואה.
./18
גם אם בבואה לדון בתכנית זו או אחרת על הועדה הנכבדה לשקול גם שיקולים המשיקים
לשאלות מדיניות ,הרי שלא מדובר בשיקול הנובע מעובדה אלא משיקול הנובע מדעה .ובכל מקרה ,אין
מדובר בשיקול יחידי וודאי שלא בשיקול המרכזי .על הוועדה הנכבדה לבחון בעיקר שיקולים
תכנוניים ,שהרי המדובר במוסד התכנון העליון במדינת ישראל ,וזהו תפקידו ,ומשכך גם אם יש לקחת
בחשבון שיקולים מדיניים – והמשיבות 4-7כופרות בכך -אין הם שיקולים בלעדיים בכל מקרה ,ויש
לבחון את הצורך בתכנית ויתרונותיה אל מול חסרונותיה ,ככל שישנם ,ואין ספק שיתרונותיה של
התכנית עולים לאין ערוך על חסרונותיה ,ככל שאמנם קיימים.
115
./1/מעבר לאמור ,מדיניות החוץ ומעמדה הבין-לאומי של מדינת ישראל הם באחריותם וסמכותם של
ממשלת ישראל ,והעומד בראשה .ככל שהללו היו סבורים כי התכנית "מסוכנת" ליחסי החוץ של
מדינת ישראל ומעמדה הבין-לאומי ,יש להניח כי היו מתנגדים לתכנית ואף מונעים את אישורה.
בפועל ,לא זו בלבד שלא מנעו את אישורה אלא אף התקבלה החלטת ממשלה התומכת בה ,ואל
למוסדות התכנון להיכנס בנעליה של הממשלה בנושא הנתון לאחריותה וסמכותה.
דיון
./17נדון תחילה בטענה כי התכנית מתייחסת לשטחים בירושלים המזרחית ,אשר מעמדם טרם הוכרע
ומתקיים לגביהם ויכוח הן בזירה הבינלאומית והן בקרב הציבור הישראלי ,וכי היות ומדובר בשטח
שנכבש אין סמכות למוסדות התכנון לדון בתכניות ביחס אליו.
./14
אנו דוחים את הטענה פה אחד .טענות דומות נדונו ונדחו בפסיקה ,בשל החלת החוק הישראלי על
שטח התכנית.
./15כך ,בבג"צ 574411אברהים רבאח נ' בית המשפט לעניינים מקומיים בירושלים ומדינת ישראל
(פורסם בנבו ;14.1.5115 ,להלן :בג"צ רבאח) ,טענו העותרים כי אין לבית המשפט לעניינים מנהליים
סמכות לדון בבניה בלתי חוקית של תושבים פלסטינאים בירושלים מכיוון שהחלת החוק הישראלי
בשטחים שונים בירושלים המורחבת אינה חוקית .בג"ץ דחה את טענת העותרים בנימוק שהחקיקה
הישראלית החילה את המשפט ,השיפוט והמנהל של המדינה על ירושלים המזרחית והחלה זו נעשתה
כדין.
./13
עוד נציין כי רק לאחרונה ,נדרש בית המשפט העליון שוב ,במסגרת פסק דינו בע"א 7681414דאוד
חטאב חסיין נ' שאול כהן (פורסם בנבו - )17./.17 ,אשר בגדרו נקבע כי בהתאם לסעיף (1ב)( (II))1לחוק
נכסי נפקדים ,תש"י ,1671-מהווים נכסים המצויים במזרח ירושלים ,ואשר היו שייכים למי שהיו
תושבי איו"ש ערב החלת החוק הישראלי על מזרח ירושלים ,בגדר "נכסי נפקדים" -חזר ותיאר את
המצב המשפטי במזרח העיר ירושלים:
"באשר לנכסים המצויים במזרח ירושלים ,הרי שעד שנת 1645לא היו אלה נכסים
המצויים ב'שטח ישראל' ,כמובנו בחוק נכסי נפקדים ,היינו השטח שבו חל משפט
מדינת ישראל (סעיף (1ט) לחוק) .על כן ,עד אז לא היה מדובר בנכסים נפקדים .מצב
זה השתנה במלחמת ששת הימים .במלחמה ,עברה מזרח ירושלים לשליטתה של
מדינת ישראל וביום 53.4.1645הוכרז על החלת המשפט ,השיפוט והמינהל
הישראליים שם (ראו צו מס' ,1שניתן מכוחו של סעיף 11ב לפקודת סדרי השלטון
והמשפט ,התש"ח( 16/3-להלן – פקודת סדרי השלטון והמשפט) .ראו גם סעיף 7
לחוק יסוד :ירושלים בירת ישראל ,שם נקבע כי מזרח ירושלים נכלל בתחום עיריית
ירושלים .כן ראו ,בג"ץ 535433עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים ,פ"ד מב(,/5/ )5
( )1633( /56להלן – עניין עווד); ע"א /44/413משעל נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים
[פורסם בנבו] פיסקה ( 3להלן – עניין משעל); בג"ץ 1441417המועצה האזורית חוף
עזה נ' כנסת ישראל ,פ"ד נט( ;...)5117( 718-715 ,/31 )5רובין ,עמ' ;58/-581
בנבנשתי וזמיר ,הקניין הפרטי ,עמ' .)5/-58לאור זאת ,מובן כי יש לראות בנכסים
שבמזרח ירושלים נכסים המצויים ב"שטח ישראל" לצורך חוק נכסי נפקדים (ראו
ע"א 7/435לוי נ' עיזבון המנוח עפאנה מחמוד מחמוד (אבו-שריף) ,פ"ד מ(,85/ )1
116
( )1634( 854להלן – עניין לוי); בג"ץ 63443חדד נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים ,פ"ד
כב(( "))1643( 57/ )5פס' .)55
./16באופן דומה ,בעת"מ (י-ם) 1/33-16ד"ר מחמוד מסאלחה נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה
הארצית לתכנון ולבניה (פורסם בנבו ,)7.6.5111 ,נדחתה טענת העותר כי תכנית שחלה על שטח המוגדר
בתכנית המתאר המקומית לעיר העתיקה עמ 64כ"רחבת הכותל והר הבית" ,אינה חוקית ,שכן היא
חלה על שטח כבוש .בית המשפט פסק כי על פי החקיקה הישראלית ,המשפט הישראלי ובכלל זה דיני
התכנון והבניה הישראלים ,חלים על שטח התכנית.
./51עמדה כזו אומצה גם על ידי ועדת המשנה לעררים בעררים 18,17,14,1341/דרוויש ואח' נ' הועדה
המחוזית ירושלים (ההחלטה ניתנה ביום .)11.6.1/
./51בבחינת למעלה מן הצורך ,נביא את מערכת הדינים הרלוונטית לנושא זה ,כפי שהובאה בחלקה גם
בבג"צ רבאח ,הנזכר לעיל ,שממנה אכן עולה ברורות כי השטח של התכנית שבפנינו כלול בשטחה של
העיר ירושלים אשר בה חלים חוקי מדינת ישראל.
./55ביום 55.4.45פורסמו שלוש הצעות חוק מטעם הממשלה ,כדלקמן :הצעת חוק לתיקון פקודת
סדרי השלטון והמשפט ( ,)11תשכ"ז ;1645 -הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' ,)5תשכ"ז –
;1645הצעת חוק השמירה על המקומות הקדושים ,תשכ"ז – .1645
./58ביום 55.4.1645דנה הכנסת בשלוש הצעות החוק דלעיל ,ואישרה אותן .ביום 53.4.1645הוסף
סעיף 11ב לפקודת סדרי השלטון והמשפט (התש"ח – ,)16/3ובו נקבע כדלקמן:
"המשפט ,השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בכל שטח של ארץ-ישראל
שהממשלה קבעה בצו".
./5/באותו היום נחקק גם סעיף 3א לפקודת העיריות [נוסח חדש] .סעיף זה נועד לאפשר לשר הפנים,
להרחיב את תחומה של עירייה פלונית ,לפי שיקול דעתו וללא עריכת חקירה ,כדי שתושבי השטחים
המסופחים למדינה לא יסבלו ממחסור בשירותים מוניציפאליים ,וכדי לאפשר להם גם ייצוג במועצת
העירייה .וכך קובע סעיף 3א:
"3א .הרחבת תחום השיפוט במקרים מסויימים
רשאי השר ,לפי שיקול דעתו וללא עריכת חקירה לפי סעיף ,3להרחיב באכרזה
(א)
את תחומה של עיריה פלונית על-ידי הכללת שטח שנקבע בצו לפי סעיף 11ב לפקודת
סדרי השלטון והמשפט ,תש"ח .16/3 -
הרחיב השר תחום עיריה כאמור ,רשאי הוא ,בצו ,למנות מבין יושבי השטח
(ב)
חברים נוספים למועצה; חבר המועצה שנתמנה כאמור יכהן כל עוד מכהנת המועצה,
אולם רשאי השר ,בצו ,למנות אחר במקומו".
אם כן ,מטרתו של סעיף 3א לפקודת העיריות הייתה לסטות במפורש מן ההליך
המקובל לפי סעיף 3לפקודה ,לעניין קביעת תחומי שיפוט של עיריות בדרך של הקמת
ועדת חקירה ,השומעת ,בין היתר ,את עמדת התושבים בענין הכוונה לשנות את
תחומי השיפוט.
./57באותו היום קבעה הממשלה את צו סדרי השלטון והמשפט (מס' ,)1התשכ"ז ,1645 -בו נקבע
כדלקמן:
117
" .7השטח של ארץ-ישראל המתואר בתוספת נקבע בזה כשטח שבו חלים
המשפט ,השיפוט והמינהל של המדינה".
בתוספת לצו ניתן תיאור גיאוגרפי המתאר באמצעות נקודות ציון שטחים שונים בירושלים ,שהיו
נתונים עד למלחמת ששת הימים בשליטת ירדן .באותו היום קבע שר הפנים אכרזה על הרחבת תחום
עירית ירושלים ,אשר בתוספת לה ניתן תיאור גיאוגרפי של השטח שנוסף לתחום עירית ירושלים,
בהתאם לנקודות ציון שונות.
./54בנוסף לכל האמור לעיל ,תחום השיפוט של ירושלים עוגן בחוק יסוד :ירושלים בירת ישראל ,אשר
בו נקבע כדלקמן:
.7שטח תחום ירושלים [תיקון :תשס"א]
תחום ירושלים כולל ,לענין חוק-יסוד זה ,בין השאר ,את כל השטח המתואר
בתוספת לאכרזה על הרחבת תחום עיריית ירושלים מיום כ' בסיון התשכ"ז (53
ביוני ,5 )1645שניתנה לפי פקודת העיריות".
אין חולק כי שטח התכנית דנן כלול בתחום האכרזה.
./55
עוד נקבע בתיקון האמור לחוק היסוד כי הוראה זו משוריינת .סעיף 5קובע כדלקמן:
" .5נוקשות [תיקון :תשס"א]
אין לשנות את הוראות סעיפים 7ו 4 -אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב של חברי
הכנסת".
חוק יסוד :ירושלים בירת ישראל שולל ,אם כן ,כל סמכות של גורם זר ביחס
לתחום ירושלים ומכוחו אין לראות בשטח הנידון שטח כבוש.
./53אנו דוחים פה אחד גם את הטענה הנוספת ,שהעלו העוררים בערר 3841/ולפיה ,אישור התכנית אף
מהווה הפרה של מחוייבות מדינת ישראל בהתאם להסכמי אוסלו.
./56
תחילה יאמר כי ההסכמים שנחתמו בין ישראל לפלסטינים (אש"פ) ,לא נקלטו לדין הפנימי של
מדינת ישראל ,ומשכך הם אינם מחייבים בדין הפנימי (זאת ,למעט אותן הוראות שהוכנסו לדין,
בעיקר באמצעות חוק יישום הסכם הביניים בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (סמכויות שיפוט
והוראות אחרות) (תיקוני חקיקה) ,תשנ"ו 1664-שאינן נוגעות לעניינינו).
./81
בית משפט העליון בשבתו כבג"ץ התייחס בעבר להסכמים שנערכו בין ממשלת ישראל לבין אש"ף,
ובין היתר ,להסכם הביניים הישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה ,אשר כלל הוראה
בדבר שחרור עצירים ואסירים פלסטינאים .בעניין זה קבע בג"ץ" :הסכמים אלה ,בהיותם הסכמים
במישור הבינלאומי ,אינם בגדר דין פנימי .ה ם עשויים להקנות זכויות לשני הצדדים להסכם ,אך אין
הם כשלעצמם מקנים זכויות לאדם זה או אחר כנגד צד להסכם" (בג"ץ 5356464מוסא יוסף עטיה
סמהדנא נ' מדינת ישראל תק-על ,85 , 84 ,)5(64פס' .)/
./81
למעלה מן הצורך בחנו את הוראות ההסכם הנוגע לעניין (הסכם ביניים ישראלי – פלסטיני בדבר
הגדה המערבית ורצועת עזה מיום ,)53.6.67ולא מצאנו בו כל הוראה המגבילה את סמכותה של מדינת
ישראל בירושלים ,כולל הגבלת סמכותה של המדינה לבנייה במזרח העיר ,שהיא הנוגעת לעניינינו.
118
./85
אמנם ,סעיף )7(81להסכם הביניים קובע כי ירושלים תהיה אחד הנושאים למשא ומתן להסכם על
מעמד הקבע; ואולם ,השאלה האם סעיף זה מגלם בתוכו במשתמע איסור בניה במזרח העיר באשר
בניה כזו גורמת ,לפי הטענה ,לשינוי דה פאקטו במעמד השטח ,אינה שאלה משפטית צרופה ,אלא
שאלה פוליטית במהותה ,ולפיכך ,אין זה נכון ואין זה ראוי שוועדה זו "תפסוק" בה.
./88סיכום ביניים :משהוחל החוק הישראלי על השטח נשוא תכנית זו ,לרבות חוק התכנון והבניה ,יש
לדחות את טענת העוררים בדבר חוסר סמכות מוסדות התכנון לדון בתכנית ,וכן יש לדחות את הטענה
כי אישור התכנית אינו מתיישב עם הסכמי אוסלו.
./8/
אשר לטענות בדבר הרגישות של התכנית במישור המדיני או יחסי החוץ של ישראל ,הרי שבמישור
העקרוני ,אכן ,שיקולים מדיניים או של יחסי חוץ אינם מחוץ למסגרת השיקולים שמוסמך מוסד
התכנון לשקול .לעיתים מתבקש ואף מתחייב לשקול אותם ולהעניק להם משקל הולם .זאת ,היות
והתפיסה היא שמוסדות התכנון אינם כבולים לשיקולים פיסיים בלבד ,והם כוללים גם שיקולים
רחבים יותר ,לרבות שיקולים מדיניים או של יחסי חוץ .אכן ,הלכה היא כי דיני התכנון והבניה אינם
מתמצים עוד בשימושי קרקע בלבד אלא בתפיסה סביבתית כוללת של חברה ,של כלכלה ושל איכות
חיים בעיר ובכפר .דיני התכנון זוכים היום למשמעויות שלא היו להם בעבר והם משמשים "כלי להשגת
יעדים חברתיים ראשונים במעלה כטיפול בצרכי נכים וקבוצות חלשות" (ע"א 8611464הועדה
המקומית לתכנון ולבנייה ,רעננה נ' יהודית הורוויץ ואח' ,פ"ד נו( ,)5115( 686 ,618 )/פס' 11
והציטוטים המובאים שם) .גישה זו מצאה את ביטויה בין היתר בבג"צ 585433מועצה מקומית גבעת
שמואל ואח' נ' מנכ"ל משרד הפנים ואח' ,פ"ד מב( ,)1636( 3/1 )/שם נקבע כי הוועדה המחוזית אינה
מוגבלת בשיקוליה לעצם התכנון הפיזי בשטח וכי "החוק מעניק אפוא לוועדות (הן המקומית ולא כל
שכן המחוזית) סמכויות רחבות לתכנון מכל ההיבטים הרלוואנטיים לטובת אוכלוסיית שטח התכנית"
(פס' .) 11עוד קבע בית המשפט העליון בפסק דין זה כי מחובתם של מוסדות התכנון לשקול את
האינטרסים של חלקי הציבור השונים הנוגעים לעניין ,לרבות הרגשות הדתיים.
./87אלא שלא הונחה בפנינו תשתית מפי הגורמים המוסמכים לכך לטענה בדבר פגיעה במדיניות החוץ
של ישראל או במעמדה .מדיניות החוץ של מדינת ישראל והשיקולים בדבר שמירה על מעמדה הבין-
לאומי הם באחריותם וסמכותם של ממשלת ישראל ,וראש הממשלה .לו היו סבורים הם כי התכנית
עלולה לפגוע ביחסי החוץ של ישראל ,חזקה עליהם שהיו מתנגדים לתכנית ואף מונעים את אישורה.
אלא שלא כך היה הדבר ,לא בשלב הדיונים בפני הוועדה המחוזית ולא בדיון בעררים לפנינו.
./84אשר לשיקולים החברתיים ,הרי שגם אלה עשויים במקרים המתאימים להוות שיקול שעל
מוסדות התכנון לשקול במסגרת שיקוליהם עת שהם דנים בתכנית שכרוכים בה היבטים חברתיים
פוגעניים .דוגמה לכך מצויה בפסק הדין שניתן בעניין עארף מוחארב .באותו מקרה ,התערב בית
המשפט בהחלטה לאשר תכנית להקמת קיר הפרדה בין שכונת פרדס שניר לבין מושב ניר צבי הסמוך,
תוך דחיית התנגדות העותרים לה שטענו כי התכנית מבוססת על תפיסה של הפרדה ודחיקת התושבים
הערבים וכי ההפרדה תגרום לרגשות של קיפוח והפליה של השכונה וליצירת "גטואיזציה" .בית
המשפט דחה את העמדה כי טיעונים בדבר אפלייה ,גזענות וגטואיזציה אינם מהווים טיעונים
תכנוניים ,ולפיכך אין לדון בהם וקבע כי תחושת תושבי השכונה לפיה הקיר המוקם בשכנותם גורם
לתחושה של גטו ,הוא שיקול תכנוני ,ואינו שונה במהותו ,מטענה של הסתרת אור ,אויר וכו' ,וכי גם
119
את טענות העותרים בעניין תחושות הקיפוח ,הגזענות ,ההפליה וההפרדה על רקע לאומי-אתני ,היה על
מוסד התכנון לשקול.
./85בענייננו ,התרשמנו שהתושבים חשים תחושות זעם וקיפוח עקב אישור התכנית ,כאשר חלק
מרגשות אלה קשורים בהשגותיהם במישור הפוליטי כנגד מה שהם מכנים כהעמקת האחיזה
הישראלית במזרח העיר ,ויתרתם בשל הפיתוח של המתחם כמרכז מבקרים ,בה בעת ,שהם עצמם
אינם מצליחים להסדיר במסגרת תכנית את בתיהם בואדי חילווה .רגשות אלה על שני חלקיהם כנים
הם ללא ספק ,מבחינתם הסובייקטיבית ,ואולם ,עצם קיומם של רגשות כאלה ,אינו סיבה שלא לאשר
את עצם הקמת מרכז המבקרים .והרי ,מידי יום נדונות תכניות אשר גורמות לתחושות קשות ,לרבות
תחושות קיפוח ואפליה ,אצל קבוצות של תושבים ועובדה זו עצמה אינה מייצרת בסיס לפסילת
התכנית מכל וכל.
./83
ואולם ,חשוב להדגיש ,כי בניגוד למקרה עארף מוחארב שבו התכנית המוצעת יצרה תחושת
"גטואיזיציה" ופגעה במישרין בכבודם וברווחתם של התושבים הערביים ,מרכז מבקרים מוצע בשטח
התכנית במיקום שאינו מפריע להתפתחות השכונה או לשיקומה ,אשר ממילא אסור לבנות בו למגורים
או ליעודים אחרים (דוגמת בית ספר ,בית חולים ,מתנ"ס וכיוצ"ב) ,והיעודים המותרים בו הם
מצומצמים ביותר על פי תמ"א .3בנוסף ,עסקינן בהקמת מבנה לשימוש ציבורי ולטובת כלל ציבור
המבקרים בארץ ,על קהילותיה השונות ,ובחו"ל.
./86מכל מקום ,בכל הנוגע לחוסר הנוחות של התושבים לנוכח הבניה הישראלית במזרח העיר ,הרי
שכאמור לעיל ,אין כל מניעה בדין לבניה כזו ,והמחלוקת בשאלת הבניה במזרח העיר היא מחלוקת
בעלת אופי פוליטי מובהק ,ולא נוכל לתת לאף אחת מהשקפות העולם הפוליטיות הסותרות בעניין זה
משקל בהחלטתנו זו .אשר לתחושת הקיפוח שחשים התושבים לנוכח הסירוב של הרשויות להכשיר
את בתיהם ,הרי שהגם שמדובר ללא ספק בתחושה כנה ,מקורו של הסירוב הוא ביעוד השטח כגן
לאומי מוכרז ,דבר המונע אפשרות מכוח תמ"א 3לאפשר בניה למגורים במקום .כפי שציין בפנינו ראש
העיר ירושלים בצדק ,התרופה לבעייתם של התושבים אינה במניעת הקמת מרכז מבקרים באזור אלא
היא צריכה להימצא במישורים אחרים ,והעיריה אכן שוקדת ופועלת בנושא מתוך הכרה בחשיבות
הדברים .בהקשר זה ,נציג הוועדה המקומית מסר לנו כי הוכנה תכנית שמספרה ,11777שהיא תכנית
כוללת לכל שטח הגן הלאומי ,והיא קודמה זמן ממושך על ידי עיריית ירושלים אך נעצרה מסיבות
הקשורות לגן הלאומי וכל הבינוי הקיים בפועל בשטח הכולל ברובו בנייני מגורים באופן שאינו תואם
את תמ"א .3
( )4טענות נוספות שונות שעלו בערר התושבים בנושא פרסום ,בעלות בקרקע ועוד
(ערר ( )44/73ההחלטה בנושא זה ניתנה פה אחד)
.//1טענות נוספות של העוררים התושבים נוגעות לפגמים בפרסום ,וזאת לאור העדר פרסום בעיתון
נפוץ בשפה הערבית ,ולאור הטענה כי לא פורסמו מודעות בשטח התכנית ולא נמסרו הודעות אישיות
לבעלי הקרקעות .נטען כי הליך שיתוף הציבור לא התקיים כנדרש.
111
.//1עוד טוענים התושבים כי התכנית מוגשת בנוגע לקרקעות בחלקן בבעלות פרטית מבלי שהוגשה
הסכמת הבעלים ואף מבלי שנמסרו להם הודעות אישיות .חלק מהבעלים ידעו על התכנית בגלל
הפרסום בעיתונות וחלקם אף לא יודעים על קיום התכנית כלל.
.//5בנוסף ,התושבים טוענים כי הוגשו בפני הועדה המחוזית לתכנון ובניה העתקי התכניות
הסטטוטוריות החלות במקום המלמדות כי המצב התכנוני המאושר הוא שונה מזה שבמסמכי
התכנית .על כן ,אישור התכנית אינו יכול להיות מעשי מאחר והאישור שניתן בעצם איננו משנה את
הייעוד הקיים .כיום בשטח התכנית יש תכנית מיתאר בתוקף המייעדת את המקום לחניון ציבורי.
בעצם ,אישור התכנית מבטל תכנית תקפה מבלי שתכנית זו מקבלת ביטוי כלשהוא במסמכי התכנית.
.//8עוד טוענים התושבים כי על פי מסמכי התכנית ,עומדת לקום מתוך אדמות שכונת ואדי חילווה
בנייה חדשה בעלת אופי בינוי ודמוגרפי שונה לחלוטין מהמרקם הקיים כיום .התכנית מציעה הקמת
מרכז מבקרים ומרכז תיירים פוליטי מובהק ,על חשבון קרקעות התושבים ,ובלי להבטיח כי לתושבי
השכונה יהיה מקום כלשהו במקבץ הבינוי החדש .עיון בתכנית אף מלמד כי היא יוצרת חיץ בין וואדי
חלווה לבין מקבץ הבינוי החדש ,שהינו בגדר התרחבות של "עיר דוד" על חשבון אדמות תושבי
השכונה והשארתם מרוחקים ומנותקים מהתכנית.
.///עוד טוענים התושבים כי ,התכנית כפי שהיא ,יוצרת תחושה של קיפוח נוסף ודיכוי של תושבי שכונת
וואדי חלווה בסילוואן ,המתבטא בהפקעה נוספת של קרקעות השכונה ,והפעם מדובר בקרקעות
היחידות הפנויות למגורים ולהתפתחות השכונה ,הכל מבלי לתת כל מענה לצרכי האוכלוסיה .צעירי
השכונה סובלים שנים רבות ממחסור חמור בדירות וקרקעות לבניה ,מבלי שקיבלו שום מענה הולם
ממוסדות התכנון בעניין.
תשובת הוועדה המחוזית
.//7לעמדת הוועדה יש לדחות גם טענות אלה .באשר לפרסום בעיתון בשפה הערבית ,וכפי שנקבע
בהחלטת הוועדה ,הרי שפרסום כאמור בוצע בהתאם להוראות החוק ,אשר קובעות שפרסום
בירושלים ייעשה בעיתון נפוץ ,בעיתון בשפה הערבית ובעיתון מקומי .באשר לפרסום מודעות באזור
התכנית ומשלוח הודעות אישיות ,הוועדה מציינת כי בהתאם למסמכים המצויים בתיק התכנית,
הפרסום בוצע בהתאם להוראות החוק ולהחלטת הוועדה ,וכי לא נפל בהקשר זה פגם.
.//4אשר לטענה כי התכנית אינה משקפת את המצב התכנוני המאושר ,וזאת לאור קיומה של תכנית
המייעדת את המקום לחניון ציבורי ,מציינת הוועדה כי תכנית ,55/5המייעדת את שטח התכנית
לדרך ,פורסמה למתן תוקף לפני פרסומה של תכנית עמ ,64וכי היא שונתה על ידי תכנית עמ.64
בהתאם לכך התכנית מציגה את המצב התכנוני המאושר כראוי ,כפי שנקבע בתכנית עמ .64ניתן
111
בתכנית בסמכות מחוזית לשנות את ההוראה הקבועה בתכנית עמ 64וזאת מכיוון שמדובר על תכניות
באותה רמה סטטוטורית.
.//5באשר לטענה כי התכנית פוגעת בתושבי האזור ,בהיותה "מפקיעה" את קרקעות השכונה ,מציינת
הוועדה כי רוב שטח התכנית מצוי בבעלות פרטית ,של מגישי התכנית ,וכי התכנית אינה קובעת
הפקעה של שטח שהוא בבעלות תושבי השכונה .עוד מציינת הוועדה כי התכנית הוגשה גם על ידי
רט"ג ,וזאת לאור מיקומה בשטח הגן הלאומי ומטרותיה.
.//3אשר לטענות בדבר העדר שיתוף של הציבור בתכנון ,מבהירה הוועדה כי בהתאם להוראות החוק,
שלב שמיעת טענות הציבור ביחס לתכנית הוא שלב ההתנגדויות ,אשר מתקיים לאחר הפקדת
התכנית .בענייננו שמעה הוועדה את כל הטענות שהוגשו לה בשלב ההתנגדויות ,ואת כל הגורמים
אשר ביקשו להשמיע את עמדתם בפניה ,ובכלל זאת ,אנשי ציבור ,ארכיאולוגים ותושבי האזור ,וזאת
באריכות ,בלב פתוח ועל מנת לקבל החלטה המבוססת על מלוא המידע הרלוונטי .יתרה מכך ,לאחר
שמיעת טענות הצדדים קיבלה הוועדה חלק מהטענות שנטענו בפניה ,והורתה על עריכת שינויים
במסמכי התכנית ,כפי שפורט בהרחבה לעיל .לאור זאת ,יש לדחות את הטענות בדבר העדר שיתוף
הציבור בתכנון.
דיון
.//6אנו דוחים פה אחד את כל הטענות הנוספות שהועלו על ידי התושבים ,וזאת ,מנימוקי תגובת
הוועדה המחוזית ,כמתואר לעיל.
( )4טענות מגישי התכנית כנגד ביטול הקומה הרביעית (ערר ( )4441/ההחלטה בנושא זה
התקבלה פה אחד)
טענות העוררים
./71מגישי התכנית ,רט"ג ומעלה בית דוד ,משיגים על החלטת הוועדה אשר ביטלה את הקומה
הרביעית במבנה ,ואשר הפחיתה כ 1,/11-מ"ר משטח הבניין .נטען כי החלטה זו אינה סבירה ,הן
מבחינה תכנונית-אדריכלית ,והן מבחינה פונקציונאלית-תיירותית .במסגרת זו נטען כי החלטת
הוועדה תיצור כיכר נטולת הקשר לסביבתה ותפגע בנוחות המבקרים ובתצפית שבגג הבניין .עוד נטען
כי הפחתת השטחים הנדרשים לבניין ,נעשתה באופן שאינו צופה את העתיד ,וכי היא תגרום לפגיעה
בחוויית הנוחות של המבקרים ולהקטנת כמות המבקרים באתר.
./71העוררים מדגישים כי מפאת מיקומה של התכנית ,הרי שלמן הגשתה למוסדות התכנון בשנת 5113
ועד להחלטה על הפקדתה ,נדרשה התכנית לקבל את אישורם והתייחסותם של גופים רבים מעבר
למוסדות התכנון ולרט"ג (בהיותה המופקדת על ניהול הגנים הלאומיים ובהיותה מגישת התכנית)
112
ורשות העתיקות ,וכן ועדת השימור העירונית וגופים אחרים .אלו ומוסדות התכנון יחדיו עם עורך
התכנית דנו במגוון רחב של נושאים אשר רובם שבו ועלו בהתנגדויות לתכנית נשוא תגובה זו,
והתכנית עברה שינויים רבים ומשמעותיים שהובילו להפחתה משמעותית בנפח הבניה ובמופע
המבנה עוד קודם להפקדתה .השינויים בוצעו הן במעטפת החיצונית והן בתכנים הפנימיים .כך
למשל ,הבניין הונמך באופן משמעותי (בכ 8-מ'); נוצר מעבר מרכזי בדמות הרחוב שחוצה את הבניין
לשניים ,דבר שהקטין את מסת הבניין; בוטל קיר הקרנה אשר יצר חלל מרכזי בעל מופע מרשים
וייחודי; נוצרו כניסות לגג מכל הכיוונים תוך הקטנה משמעותית של שטחי הבניה; נעשו שינויים
במעטפת החיצונית לשם הרחבת המדרכות ויצירת מרווחי בינוי מוגדלים .העובדה שהתכנית
שהופקדה עברה דיונים מעמיקים במוסדות התכנון ובכל הגורמים הרלבנטיים ,ושונתה והותנתה
בהתאם לדרישות הגופים האמורים ,מעידה כאלף עדים שהתכנית במתכונתה המופקדת הינה
שקולה ,נכונה וראויה.
./75בהחלטתה לבטל את הקומה הרביעית במבנה ולהפחית כ 1,/11-מ"ר משטחו פעלה ועדת המשנה
בחוסר סבירות ,בחוסר מידתיות ,בחוסר שיקול דעת תכנוני ראוי ,ומבלי לשקול את ההשלכות
החמורות שיהיו להחלטתה על המבנה המוצע בתכנית .הנימוקים לכך הם שניים :האחד ,תכנוני-
אדריכלי-אסתטי ,והשני ,פרוגרמטי-פונקציונאלי .להלן נרחיב בכך.
./78אשר לנימוק התכנוני-אדריכלי אסטתי ,תכנונו של מבנה המבואה ארך שנים רבות ,והושקעה בו
חשיבה תכנונית עצומה .במהלך השנים בעקבות הערותיהם של מוסדות התכנון ושל גופים אחרים,
נערכו בתכנית שינויים כאלו ואחרים ,שעל פי רוב הפחיתו את מסת הבנין .עם זאת ,לנוכח ייחודו
והחשיבות שבמיקומו והיותו מבנה ציבורי ראו מגישי התכנית חשיבות עליונה שהמבנה לא רק יענה
על הצרכים הפונקציונליים הקיימים במקום ,אלא שיהיה גם " "SUBDOMINANTבסביבתו .כלומר,
שלא יבלוט או יתחרה בסביבתו אך שיהא נוכח ומשתלב בה ככל הניתן.
./7/במטרה לקיים את האמור ,הנחו את עורכי התכנית ,ובראשם אדר' אריה רחמימוב ,העקרונות
התכנוניים ,האדריכליים והאסתטיים הבאים :ראשית ,חומת העיר העתיקה והר הבית הם
הדומיננטים במרחב ,ומפאת חשיבותם יש להשאירם ככאלה .משכך ,יש לוודא שמופעו של מרכז
קדם לא יהיה דומיננטי ,ושלא "יתחרה" עימם .שנית ,בהיותו בנין ציבורי בשטח כה ייחודי יש לתת
לו אופי שמחד גיסא יקנה לו נוכחות ,אך מאידך גיסא ,נוכחות זו לא "תתחרה" כאמור בחומה ובהר
הבית .שלישית ,יש לשלב את המבנה ככל הניתן בסביבתו הקרובה והרחוקה.
./77ואמנם ,התוצר הסופי של התכנית כפי שהופקדה היה תוצר שלם ואסתטי תכנונית ,פונקציונאלית
ואדריכלית ,אשר עונה על העקרונות האמורים ,ואף מתעלה מעבר להם .המבנה איננו מתחרה עם
החומה ולא עם הר הבית (להלן) באשר אלו מאפילים עליו בכל מובן שהוא לרבות מימדיהם (בגובהם
ובאורכם) ,בנוכחותם ובמופעם .לצד זאת ,למבנה נוכחות במקום ,אך לא כזו שהינה בוטה או גסה.
המבנה איננו גבוה במפגשו עם המבנים הסמוכים לו ,והוא תוכנן עם נסיגות בהתאם לשיפוע הטבעי
הקיים במקום מבחינה טופוגרפית.
113
./74התכנון נערך באופן שהבנין משתלב בסביבתו הקרובה אך לא רק בה .הוא משתלב גם במבטים
מארמון הנציב ,מהר הזיתים ומשער האשפות .בכל המבטים הללו הבנין משתלב בסביבתו .יצוין ,כי
גם בהשוואה לכל המבנים הלא חוקיים שנבנו בצדדיו ,המבנה הינו פרופורציוני במפגש שלו עימם.
יתר על כן ,גג הבנין תוכנן מלכתחילה כדי לשרת את הציבור הרחב ,ולשם כך תרשם בעניינו זיקת
הנאה לציבור ובאופן שניתן יהיה להגיע אליו מכיוונים שונים ולקיים בו תצפית של 841מעלות 847
ימים בשנה.
./75החלטת ועדת המשנה לבטל את הקומה הרביעית ובכך להשטיח את המבנה כולו פוגעת פגיעה
דרמטית ,בכל שנזכר לעיל ,ואף גרוע מכך .לא ניתן להתעלם מן התחושה ,כי ההחלטה ניתנה באופן
שרירותי ,במובן זה שלא ניתנה הדעת ,בפרט זו התכנונית ,למשמעותה האדריכלית-ויזואלית של
ההחלטה ,והשלכותיה לא נותחו עד תום .נפרט.
./73רוב המבקרים המגיעים כיום לעיר דוד כמו גם אלו שיגיעו בעתיד למרכז קדם יגיעו לאתר מכיוון
שער האשפות .לשמאלם מתנשאת החומה לגובה של כ 11-מ' ,ואילו לימינם מבנים בני קומה או
שתיים .כך יהיה לשיטת ועדת המשנה עד אשר יגיעו המבקרים למתחם קדם .שם ,כך בהתאם
להחלטת ועדת המשנה ,ייקטע רצף הבניה ,ובמקומו יקדם את עיניהם חלל פתוח מונמך .הגג
ש"ירד" קומה ישמש כמעין רחבה עירונית ,אשר איננה משתלבת במרחב ,ואינה קשורה איתו.
במילים אחרות ,ביטול הקומה יוצר השטחה והנמכה מלאכותית של הרחוב ,ובמקום שתתאפשר
ההרמוניה בתכנון המקורי שבתכנית המוצעת ,תיווצר בחלקו העליון של המתחם כיכר נטולת קשר
והקשר לסביבתה.
./76דרוג המבנה לכיוון דרום ודרום מזרח לרבות גגות המובחנים זה מזה נועדה לאפשר הפרדה בין
הקבוצות השונות המבקרות בגג ,ולהעניק תחושת פרטיות לכל קבוצה וקבוצה .כמו כן אלו נועדו
להקטין את מופע הגג .החלטת ועדת המשנה המבטלת דירוג זה תוביל ליצירת פלאטות גדולות שלא
זו בלבד שאינן תואמות את סביבתן האורבנית אלא שגם לא יאפשרו יצירת פרטיות ונוחות הנדרשים
במקום שכזה.
./41העוררים טוענים כי השטחת המבנה בהתאם לדרישת ועדת המשנה מהווה פגיעה אסתטית-
אדריכלית קשה במתחם ובסביבתו .זאת ,בראש ובראשונה מכיוון שביטול הקומה "מעלים" או
"בולע" את המבנה ויוצר תחתיו אזור "סטרילי" נטול אופי ,חיּות והקשר סביבתי .ברי ,כי המדובר
בפגיעה אסתטית-אדריכלית קשה ,כאשר בנדון דנן המצב אף חמור יותר ,באשר המבנה יורד לגובה
הכביש ואף מתחתיו ,ונעלם מעיני הצופה בו מכיוון צפון לדרום .הפגיעה חמורה גם מבחינת
הפוטנציאל האדריכלי המבוזבז בתכנונו של שטח ייחודי זה.
./41השינויים שעליהם הורתה ועדת המשנה להתנגדויות אף פוגעים בנוחות המבקרים .בתכנית
המופקדת קיימת כניסה שתקלוט את אלפי המבקרים מהרחוב הציבורי בקומת הכניסה שבמפלס
114
הכביש ותספק להם שירותי מידע ,כרטוס ,וכד' .הכניסה למבואה אמורה להיות נגישה ,יעילה,
ידידותית ומזמינה לקהל המבקרים .ואמנם ,על פי התכנית המופקדת ,המדובר בכניסה טבעית
ממפלס הרחוב ואין טבעית הימנה.
./45החלטת ועדת המשנה יוצרת מצב שבו ציבור המבקרים ייאלץ לרדת קומה לשם קליטתו .מצב שכזה
עומד בניגוד לכל הגיון תכנוני אך גם בניגוד לאופן זרימת קהל המבקרים ונוחותו ,באשר קהל
המבקרים הנדרש לרדת קומה לשם קליטתו ,יוצר עומס מיותר ואנדרלמוסיה מיותרת ,ויפגע
בשרותים הנדרשים ממבואה תיירותית ,במקום שייכנס למרכז קדם בטבעיות וכמקובל באותו מפלס
ממנו הוא מגיע.
./48עוד פוגעת החלטת ועדת המשנה להתנגדויות בתצפית שבגג המבואה .בתכנית המופקדת קיימת
תצפית טבעית של 841מעלות לירושלים הקדומה מהגג (המדורג לכיוון דרום ודרום מזרח) בשטח של
5.3דונם .המעבר מהרחוב הציבורי לגג הציבורי (בהוראות התכנית נקבע כי הגג כולו יהיה בזיקת
הנאה) הוא טבעי .כתוצאה מביטול הקומה הרביעית והנמכת הקומה העליונה בשל כך ,המבקש
לערוך תצפית כאמור ייאלץ לרדת מהרחוב באופן מלאכותי קומה אחת ולאחר מכן לעלות למצפור
קטן בהרבה מהגג שבתכנית המופקדת ,ואשר הוא מנותק ומוגבה מהגג המקורי .בכך תיפגע אחת
התצפיות המרהיבות ביותר הקיימות בשטח שכזה .ההנמכה של הבנין תקטין באופן משמעותי את
התצפית למוקדי העניין שנצפו מהגג בתכנית המקורית לכיוון העיר העתיקה ,הקדרון והר הבית.
./4/עוד טוענות המשיבות 4-7בעררן כי קיים נימוק פונקציונלי פרוגרמטי כנגד החלטת ועדת המשנה
הנקודתית לגרוע מנפח הבניה .תכנונו האדריכלי והפונקציונאלי של כל מבנה ציבור לא נעשה לטווח
קצר אלא לטווח ארוך .במילים אחרות ,התכנון נועד לשרת את מבקריו של המבנה הציבורי
והמשתמשים בו לתקופה של עשרות שנים מעת שהמבנה מוקם ,וכך נכון שיהיה.
./47הדברים אמורים ביתר שאת ,עת המדובר במבנה שישמש כמבואה לגן הלאומי סובב חומות ירושלים,
שהינו הגן הלאומי המטוייל ביותר בארץ ,שאמור ליתן שירות לכמות עצומה של מבקרים ,כמות
ההולכת וג דלה באופן עקבי לאורך השנים .יצויין ,כי עצם הקמת מבואה מסודרת בגן הלאומי ,היא
לבדה תגביר את כמות המבקרים באתר ובגן הלאומי.
./44זאת ועוד ,בשונה ממבואות אחרות לגנים לאומיים המבואה לגן הלאומי דנן אמורה להיבנות מעל
לעתיקות הארכיאולוגיות החשובות שנמצאו במקום ,ולהציג ממצאים קדומים שנמצאו בחפירה
בשטח המבואה .ברור ,כי גם לכך יש השפעה על כמות המבקרים העתידית.
./45המשיבות 4-7מוספות ומדגישות את הצפי לגידול משמעותי ביותר בתיירים בעתיד ,בפרט לעת
שיוקם המבנה המוצע ,אירוע שיקרה רק בעוד שנים לא מועטות (לנוכח העובדה שהחפירות טרם
הסתיימו ואין צפי לסיומן בטווח הנראה לעין ,והוצאת היתר הבניה מותנית בהכנת תכנית שימור
שתוכן רק בתום החפירות).
115
./43משיקלולם של הפרמטרים האמורים עולה בבירור ,כי השטחים שפורטו בהוראות התכנית נדרשים
באופן מוחלט לבנין המבואה ,וכל הפחתה של שטחים אלו יוביל לפגיעה מהותית בחוויית הנוחות של
המבקרים באתר ,ולהקטנת כמות המבקרים בו ובגן הלאומי סובב חומות ירושלים ,דבר העומד
בניגוד גמור לאינטרס של העיר ירושלים ושל מדינת ישראל.
./46מהחלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות עולה כי זו לא שקלה כדבעי את חשיבות השטחים הנדרשים
למבואה ,וודאי שלא בחנה את מגמות הגידול הצפויות לתיירות בירושלים בטווח של 11עד 81שנים,
שאותן המבואה אמורה לשרת.
./51מהחלטת ועדת המשנה עולה כי הנימוק המרכזי לביטול הקומה הוא הפגיעה הנטענת בניצפות
החומה כתוצאה מהבינוי המוצע בתכנית ,והרצון לצמצם את הבינוי במיקום שערכיותו אינה נתונה
במחלוקת .לאור זאת ,סברה ועדת המשנה כי נכון יהיה להפחית את הקומה הרביעית בבינוי המוצע,
ובכך לא תוסתר החומה ,ומופע הבינוי יצומצם.
./51העוררים סבורים כי בכל הכבוד טעתה ועדת המשנה הן בנימוק הניצפות והן בכל הנוגע ל"איזון"
שביקשה לערוך בין הצרכים התיירותיים והארכיאולוגיים שאותם באה התכנית לשרת לבין הרצון
לייצר מופע בינוי ההולם את הגן הלאומי סובב חומות ירושלים.
./55הגג העליון של המבנה נמוך מהחומה בכ 5-מ' ,כאשר גובהה של החומה הינו כ 11-מ' .זאת למעט
בנקודת השיא של כיפה נקודתית שגם היא נמוכה מהחומה בלמעלה מ /.7-מ' .חשוב לציין בהקשר
זה ,כי בהתאם להוראות התכנית (סעיף (4.5א)) ,כל תוספת גובה תחשב כסטיה ניכרת.
./58ההשוואה האמורה מתקיימת "בתנאי מעבדה" ,לאמור ,גובה החומה בהשוואה "סטרילית" לגובה
הגג .אולם ,יש לבחון אם אמנם קיימת הסתרה בפועל ,במציאות ,וזאת יש לבדוק מכל הכיוונים
האפשריים מקרוב ומרחוק .בחינה כאמור ,תוביל למסקנה אחרת מזו שאליה הגיעה ועדת המשנה.
./5/ברור ,כי למביט מזרחה משער האשפות אין כל פגיעה בתצפית אל החומה ,שכן החומה נמצאת
משמאלו של המתבונן ומרכז "קדם" נמצא מימינו .הוא הדין ביחס למביט מערבה מכיוון הר
הזיתים .אשר למביט ממרחק מכיוון דרום – תכנית ירושלים 5111קבעה כי יש לערוך הדמיה של
תצפית מכיוון דרום מטיילת ארמון הנציב לכיוון החומות .מההדמיה שהוצגו על ידי המשיבות 4-7
עולה כי ניתן לראות את החומה על רציפותה ומופעה ,כאשר החומה מוסתרת על ידי המבואה באופן
זניח ,ורציפותה נשמרת לכל ארכה .הדמיה זו נעשתה בהגדלה משמעותית של התצפית ,שכן בתצפית
ממרחק "אמיתי" מטיילת ארמון הנציב ,המבנה כמעט ולא נראה בשל המרחק הרב.
./57מרחק המבואה מחומות העיר הינו זהה למרחק שבין יתר המבנים שלאורך רח' מעלה השלום לחומת
העיר ,ובגובה של קומה עד שתיים ביחס לרחוב בדומה לבתים אחרים שלאורך הרחוב האמור.
116
./54בנוסף ,השיפוע של החומה המקבילה לבנין המבואה לכיוון מזרח הינו אפסי ,והוא עומד על כ75-
ס"מ בלבד .זאת בעוד שקטע הבנין המקביל לחומה בקטע הנ"ל יורד מזרחה בכ 8.7-מ' ,וההסתרה
המזערית קטנה בהתאם.
./55אשר לאיזון שערכה הוועדה המחוזית לטענתה בין מענה לצרכים השונים לרבות התיירותיים
והארכיאולוגיים לבין הרצון ליצור מופע בינוי במיקום ייחודי שכזה ,הרי שלא מדובר בהחלטה
מאוזנת כלל.
./53לעניין זה מפנות המשיבות 4-7להחלטת הוועדה המחוזית אשר קבעה בהחלטתה האמורה כי:
"הועדה קיבלה הסברים מפורטים באשר לצרכים הפרוגרמטיים העולים ממספר המבקרים הקיים
והצפוי וכן באשר לתנאי השטח והאילוצים התכנוניים במקום ושוכנעה כי אכן נדרש היקף בינוי
משמעותי לצרכים אלה" (פס' 11להחלטה).
./56לאמור ,הוועדה מקבלת את הדרישה לשטחים שבתכנית .אולם בשם ההסתרה הנטענת שכאמור
הינה זניחה ככל שכלל קיימת ,והינה מכיוון אחד בלבד ,מבקשת הועדה למצע בין הצדדים ,וזאת
חרף הבנתה האמורה לצורך בשטחים האמורים .את זאת אין לקבל ,ולכך לא ניתן לקרוא "איזון".
./31בשל כל הסיבות הללו ,החלטת ועדת המשנה להתנגדויות בדבר גריעה מנפח הבניה לוקה בחוסר
סבירות.
תשובת הוועדה המחוזית
./31הוועדה המחוזית טענה כי יש לדחות טענות אלה .כפי שהובהר בהחלטת הוועדה ,הפחתת היקף
הבינוי והנמכתו נעשתה בשל ערכיותו הגבוהה של שטח התכנית .הוועדה סברה כי צמצום הבינוי
יתפור את הבינוי באופן מדויק יותר למידותיו של המרקם הסובב ,ישפר את שילובו בסביבה הנופית
והבנויה ,ואף יצמצם את הפגיעה בבניינים הסמוכים.
./35אשר לטענות בדבר יצירת כיכר נטולת הקשר ,פגיעה בנוחות המבקרים ובתצפית שבגג הבניין ,תבהיר
הוועדה כי מדובר בכיכר אשר תמשיך את מפלס הרחוב ותהיה מונגשת לציבור ,ואשר תעמוד בקשר
ישיר לרחוב העופל ,לאזור הכניסה לעיר העתיקה ,ולאזור בו נמצאים מטיילים ומבקרים רבים.
הנמכת הבינוי בגובה קומה אחת תייצר תצפית נגישה ותשפר את נוחות הביקור ,ומיקומה במפלס
הרחוב ישפר את החיבור אשר התכנית מייצרת בין הרחובות.
./38באשר לטענות בנוגע להקטנת כמות המבקרים באתר ,תציין הוועדה כי היא התרשמה כי היקף
הבינוי הנותר ,לאחר החלטתה ,הינו גדול דיו על מנת לאפשר את השימושים הציבוריים החשובים
המוצעים בתכנית ,לאחר ביצוע ההתאמות הנדרשות.
117
./3/הוועדה מציינת בהקשר זה כי אף אם תיגרם פגיעה מסוימת למבקרי האתר כתוצאה מהפחתת
הקומה ,הרי ש לא ניתן להתייחס לצרכים התיירותיים והארכיאולוגיים הנובעים מהתכנית במנותק
ממיקומה הייחודי .הוועדה סבורה כי לאור מיקומו הייחודי של האתר בשטח הגן הלאומי סובב
חומות ירושלים ,הבינוי המצומצם שעליו הורתה הוועדה בהחלטתה משקף איזון ראוי בין צרכי
הפרוגרמה ובין ייחודיות שטח התכנית והצורך בשילוב המבנה בסביבתו .לאור האמור לעיל ,סבורה
הוועדה כי יש לדחות גם את טענות מגישי התכנית בנוגע להחלטת הוועדה.
./37באשר לטענות מגישי התכנית בעניין שמיעת ההתנגדויות של גורמים אשר אינם בעלי זכות עמידה
כמתנגדים ,תציין הוועדה כי היא נוהגת לשמוע את טענותיהם של הגורמים המעוניינים להשמיע
טענות בפניה ,וזאת לשם קבלת החלטה מקצועית ומאוזנת ,על בסיס המידע המירבי וכר הנתונים
הרחב ביותר .הוועדה סבורה כי גישה זו תורמת לקבלת החלטות מקצועיות ומאוזנות ,וכי בהתאם
לכך ,לא נפל פגם בשמיעת עמדותיהם של הגורמים שהגישו התנגדות לתכנית שבענייננו.
עמדת הוועדה המקומית
./34הועדה המקומית סבורה כי החלטת הוועדה המחוזית נעשתה לאחר שקלול של כל הגורמים
המשפיעים על החלטה זו ,בהתייחס בעיקר להיקף הבניין ולגובהו ביחס לסביבתו בהתייחס למיקומו
המיוחד ,צמצום הבניין לא ישפיע על כמות התיירים הפוקדים את האזור ואת הגן הלאומי המגיעים
ממילא למקום ,הנמכת הבניין תאפשר לייצר בגג הבניין את התצפית הייחודית המוצעת בתכנית
לכלל הציבור והנגישות לגג תתאפשר בגלל הפרשי הטופוגרפיה הגדולים הקיימים במקום.
./35לעניין הטענה כי צמצום הבניין יפגע קשות בארכיטקטורה של הבניין ובשלמות שלו ,הרי שהתכנית
עברה שינויים רבים מהגשת התכנית בשנת 5116ועד לתכנית שהופקדה וזאת במטרה להתאים את
הבניין ככול הניתן לסביבתו ,גם צמצום זה שהתקבל בהתנגדויות יאפשר תכנון של הבניין על ידיי
האדריכל באופן שהבניין החדש יהיה שלם במבחינה תכנונית בהתאם להחלטה.
דיון
./33אנו דוחים פה אחד את ערר היזמות.
./36לנוכח דעת הרוב בוועדה דנן ,בגדרי פרק ה( )1לעיל ,שכותרתו" :טענות בנוגע להעדר התאמה לתמ"א
,3לתכנית עמ 64ולתכנית המתאר 5111ובנוגע למיקום הפרויקט חרף רגישותו הרבה" ,בהיבט של
נפח התכנית ,ולפיה ,יש לגרוע מנפח הבניה אותם שימושים ושטחים שאינם עומדים בדרישות תמ"א
3בהתאם למבחנים שנקבעו בדעת הרוב ,והנחייתנו לוועדה המחוזית כי בעת תיקון התכנית בהתאם
לעקרונות שקבענו ,אין לחרוג בגובה המבנה מכפי שנקבע בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות (קרי,
אחרי גריעת הקומה) -מאליו ברור ,כי אין מקום לקבל את ערר היזמות הקובל כנגד ההפחתה
שבוצעה על ידי ועדת המשנה להתנגדויות.
118
./61גם דעת המיעוט סבורה שיש לדחות את ערר המשיבות ,4-7והיא מאמצת לעניין זה את נימוקי
הוועדה המחוזית כי בהחלטתה איזנה הוועדה בין השיקולים השונים.
ו .הערות בשולי ההחלטה
./61
יצוין כי במהלך הדיון בעל פה בפנינו התבררו עובדות חדשות שלא היו ידועות לצדדים ולוועדת
המשנה להתנגדויות בעת קיום הדיונים בוועדה המחוזית ,והן נזכרו בהחלטתנו לעיל.
./65
העובדה הראשונה היא כי לתכנית לא היה למעשה יועץ שימור ,שכן ,כפי שכבר צוין ,התברר
שהכללת שמו של אדר' גיורא סולר במסמכי התכנית כיועץ השימור שלה כביכול ,יסודו בתקלה של
ממש.
./68
העובדה השניה היא שהתכנית המוצעת לא הובאה לדיון בפני המועצה שהוקמה מכוח חוק גנים
לאומיים ואשר תפקידה לייעץ ,בין היתר ,לרט"ג .פרוייקט מרכז המבקרים אמנם הוצג בשנת 5116
למועצה ,אך היתה זו הצגה כללית במסגרת הצגה עקרונית של שורת מיזמים בגן הלאומי ,בלי שהובאו
פרטים נחוצים ביחס לתכנית ,כמו ,נפח הבניה ,השימושים השונים הכלולים בה ,המרחק שלה מחומת
העיר העתיקה ,היחס שלה לתכניות אחרות וכו' .מכאן ,שהמועצה לא יעצה ולא החליטה לגבי התכנית.
./6/העובדה השלישית היא שלא ברור לנו האם רט"ג עצמה קיימה דיון במליאתה-שלה בתכנית
המוצעת ,ואם כן ,מה היה טיב הדיון שהתקיים .לעניין זה יאמר כי נציג רט"ג ציין בפנינו כי התכנית
נדונה בפורומים ובאינסטנציות שונות של רט"ג לאורך השנים ,ואולם כשביקשנו לקבל את החלטת
מליאת רט"ג בנושא ,הרי שכל שהומצא לנו הוא פרוטוקול הדיון משנת 5116הנזכר בפני המועצה
שהוקמה מכוח חוק גנים לאומיים .איננו מטילים ספק בדברי רט"ג כי אכן קוימו דיונים פנימיים
אצלה בעניין התכנית ,וסביר שכך אכן היה ,אך לא ניתן היה להתרשם מטיבם ,משלא הועבר אלינו
תיעוד בנושא.
./67
לטע מנו ,העובדות האמורות אינן בבחינת פגמים מהותיים שיש בהם כדי להביא לביטול התכנית,
וגם העוררים השונים לא טענו טענה כזו אלא בחצי פה .לנוכח השלב שבו התגלו הפגמים ,והעובדה כי
התקיים הלכה למעשה ליבון יסודי של כלל ההיבטים של התכנית בפני הוועדה המחוזית ,ובהמשך גם
בפנינו ,אין לומר כי יש לתת נפקות משמעותית לפגמים אלה ,וזו לדעתנו התוצאה גם לפי תורת
הבטלות היחסית.
./64
עם זאת ,לנוכח החלטת דעת הרוב להחזיר את הדיון לפני הוועדה המחוזית ,נראה לנו נכון להמליץ
בפני הוועדה המחוזית כי התכנית החדשה שתוכן על ידי היזמים ,בהתאם לקביעות הוועדה המחוזית
שיינתנו בהתאם להנחיותינו ,תובא בפני המועצה הפועלת מכוח חוק גנים לאומיים כדי שתוכל לקיים
לגביה דיון ולייעץ בעניינה לרט"ג וכמובן גם בפני מליאת רט"ג לאישור.
119
ז .סיכום החלקים האופרטיביים של ההחלטה
./65
סיכומו של דבר ,בהחלטה זו קבענו פה אחד ,כי אין מניעה סטטוטורית ותכנונית להקים מרכז
מבקרים בשטח התכנית ,וכי נכון וראוי לעשות כן.
./63
עם זאת ,בהתאם לדעת הרוב ,התכנית כוללת שימושים שבחלקם אינם דרושים לתכלית הגן
הלאומי ,וכי יש לבחון מחדש את נפח הבניה גם ביחס לחלק מהשימושים שנמצאו כדרושים לתכלית
האמורה ,והכל ,בהתאם למבחנים שנקבעו בדעת הרוב.
./66
עוד קבענו בדעת הרוב ,כי יש לתקן את הוראות התכנית כדי להבטיח כי כל השימושים יהיו כאלה
הדרושים למרכז המבקרים ,להבדיל משימושים תיירותיים או אחרים ,ופה אחד קבענו כי בתכנית
ייקבע כי תכני הפעילויות במקום יקבעו על ידי רט"ג בלבד.
.711
עוד קבענו בדעת רוב ,כי כמחצית משטח העתיקות בקומת המסד צריכה להיוותר כשטח פתוח,
בלתי מקורה ,או מקורה בקירוי קל בלבד ,וכי תינתן עדיפות ,ככל שניתן יהיה הדבר ,לרכז את השטח
הפתוח דנן כשטח רציף ,צמוד לפאה או פאות של האתר.
.711
כן קבענו פה אחד כי תנאי למתן היתר בניה יהא פרסום תכנית השימור שתוכן על ידי רשות
העתיקות בתום ביצוע החפירות באתר ,וזאת כדי שהציבור המעוניין יוכל להעביר הערות לתכנית
השימור .הוועדה המקומית תדון בהערות לאחר קבלת התייחסות מתכננת המחוז ,והכל בטרם וכתנאי
למתן היתר בניה.
.715
עוד קבענו פה אחד כי יש לדחות את השגות המשיבות 4-7כנגד החלטת ועדת המשנה להתנגדויות
להפחית את הבניה .לדעת הרוב ,מדובר בהפחתה שאינה מספקת.
.718כאמור בדעת רוב ,הדיון בתכנית יוחזר לוועדה המחוזית לצורך יישום החלטנו זו ,בהתאם
לעקרונות הקבועים בה.
.71/
יוער כי ספק בעינינו אם נדרש להפקיד מחדש את התכנית המתוקנת לעת שתוכן ,בהתאם לאמור
בהחלטה זו ,כפי שהדברים ייושמו על ידי הוועדה המחוזית .הכלל שנקבע בעניין בבג"ץ בג"צ 13645/
מיכאל ברונו נגד הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ,ירושלים פד"י כט( ,)165/( /65 )1הוא כי לוועדה
המחוזית סמכות מקורית להכניס שינויים בתכנית על-סמך ההתנגדויות שבאו לפניה ,בלי שתצטרך
לחזור על כל הפרוצדורה הכרוכה בהכנת תכנית מיתאר או בשינוי תכנית מיתאר ,אך "יש בכל זאת
לשים גבול לשינויים המותרים והגבול הוא ...שמרוב שינויים לא יכירו עוד את התכנית המקורית
שהוועדה נתבקשה לאשר .במקרה כזה תחול החובה לנהוג בתכנית המתוקנת כבתכנית חדשה'" (עמ'
.)/64מאחר וליבת עמדת הרוב היא בצמצום שימושים והיקפי בניה ,גם אם משמעותי ,הרי שעל פני
הדברים ,לא נדרשת לכאורה הפקדה מחדש של התכנית החדשה .עם זאת ,איננו קובעים מסמרות
121
בעניין ואיננו נותנים הנחיות בעניין לוועדה המחוזית ,וראוי כי החלטה בנושא תתקבל על ידי הוועדה
המחוזית גם לאחר שמיעת הצדדים בנושא.
.717
הדיון מוחזר אפוא לפני הוועדה המחוזית בהתאם להנחיות בהחלטה זו.
ניתנה היום5.4.17 :
מיכל ברדנשטיין ,עו"ד
יו"ר ועדת המשנה לעררים
© Copyright 2024