Se mere om kroens faciliteter her
DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET INSTITUTIONER OG AGENTER En analyse af sixpack-reformen af Stabilitets- og vækstpagten SPECIALE Af Kasper Pedersen Vejleder: Mads Dagnis Jensen Institut for Statskundskab August 2013 Antal ord: 27.734 Forordet Fiasko! Det er følelsen af at aflevere sit speciale senere end Stefan de la Puente Kristiansen. Nuvel, jeg afleverer også senere end Anne Birgitte med de mange efternavne, Signe Christoffersen, Julie Nykjær, Emil Thylin og Anders Sigsgaard, men det er der gode forklaringer på. Anne Birgitte har en Dyrberg, Signe er det ingen skam at aflevere senere end, hvilket også gælder Julie, Emil havde Julie og Anders er jo et wildcard. I forhold til Anne Birgitte et al. kan jeg endda undskylde mig med mit ene års studieorlov som følge af EU-formandskabet. Men i forhold til Stefan er der ingen undskyldninger. Jeg vil gerne takke alle ovenstående (også Stefan) for at have bidraget til, at min tid på statskundskab har været fantastisk. Der har været mange andre gode mennesker, men ovenstående kerne af hold 1 har været en konstant i min tid på universitetet. En særlig tak går til Emil, da hans analytiske og kreative tankespind har bidraget til udviklingen af specialets teoretiske resultater. Min forlovede Ida fortjener en særlig stor tak. Hun har trofast læst korrektur på alle afsnit og vedholdende insisteret på, at specialet ville blive et politologisk mesterværk. Jeg tror næppe, at specialet er et mesterværk, men jeg dvæler ved tanken om, at tiden er på min side. De fleste mesterværker er først anerkendt som sådan efter deres skabers død. Hvor om alting er, er specialet blevet væsentlig bedre som følge af Idas hjælp. Jeg vil også gerne takke Mia Reker Holm for en sidste gennemlæsning af specialet og en række personer, der i større eller mindre grad og mere eller mindre tilfældigt har bidraget positivt til min specialeproces. Disse er: Mette Rubæk, Anne Nistrup, Søren Vind, Louise Rohde, Andreas Sommer Møller, Søren Overgaard, Marianne Ingeholm, Steen Overgaard, min specialeklynge og ikke mindst min vejleder Mads Dagnis Jensen. Jeg vil gerne dedikere specialet til min far og mor. Jeg har brugt de fleste år af mit liv på at bevæge mig fremad fra det startsted, de har givet mig. Afslutningen på mit kandidatstudium er endnu et skridt fremad. Jeg anerkender og er taknemmelig for de egenskaber og værdier, jeg har taget med fra mine forældre. Kasper Pedersen 2 Abstract States continue to play a major role when institutions must be changed or created, but existing institutions have an independent effect on how institutional change occurs. This thesis examines how the adoption of the sixpack reform of the Stability and Growth Pact by the Council of the European Union can be explained on the basis of an institutional approach. More precisely, I examine the reform using both the new-institutionalism’s explanation logic of “exogenous shock” as the cause of institutional change and an explanation logic inspired by Mahoney and Thelens (2010) theory of gradual institutional change. The approaches can be described as, respectively, most and least likely cases keeping in mind that the sixpack reform was adopted following the greatest economic crisis since the 1930s. This thesis develops Mahoney and Thelens theory and makes it more stringent in terms of explaining institutional change. Economic or intergovernmental approaches are often used in analyzes of the Stability and Growth Pact. Salines et al. (2012) is a partial exception using an institutional approach, but a proper institutional analysis, where the Pact as an institution is used as explanation for change has not yet subsided. Based on Council conclusions, articles, interviews with experts and other written materials this thesis argues that both the new-institutionalism and the correction of Mahoney and Thelen can explain the Council’s adoption of the sixpack-reform. But the correction of Mahoney and Thelen provides a more nuanced and useful information about the process of institutional change. The empirical evidence points to a dual process of change characterized by both layering and strategic conversion. At the same time Germany has had a double role as the change agents subversives and mutualistic symbionts and has succeeded with its strategies of change in relation to the Stability and Growth Pact more so than France. France has acted as the change agent opportunist. And while having made concessions to German interests regarding the Stability and Growth Pact France has succeeded in a broader perspective by creating a closer economic coordination within the EU. 3 Indhold Forordet ............................................................................................................................................................. 2 Abstract .......................................................................................................................................................... 3 Oversigt over forkortelser ....................................................................................................................... 7 Oversigt over figurer ................................................................................................................................. 7 Kapitel 1 ......................................................................................................................................................... 8 Indledning ...................................................................................................................................................... 8 1.1 Sixpack-reformen af Stabilitets- og vækstpagten ............................................................. 8 1.2 Problemformulering...................................................................................................................... 11 1.3 Begrebsafklaring ........................................................................................................................... 11 1.4 Specialets struktur og hovedresultater ................................................................................ 17 Kapitel 2 ....................................................................................................................................................... 20 De tre ny-institutionalismer – fokus på stabilitet frem for forandring ................................. 20 2.1 Rational choice institutionalisme – institutioner som ligevægte ................................ 20 2.2 Sociologisk institutionalisme – institutioner som adfærdskoder ................................ 21 2.3 Historisk institutionalisme – institutioner som stier ........................................................ 23 2.4 Institutionel stabilitet og forandring – både-og frem for enten-eller ....................... 24 Kapitel 3 ....................................................................................................................................................... 25 En teori om gradvis institutionel forandring ................................................................................... 25 3.1 Grundantagelser bag Mahoney og Thelens teori om gradvis institutionel forandring ................................................................................................................................................ 25 3.2 Den teoretiske firefeltstabel – i spændet mellem den politiske kontekst og de institutionelle karakteristika ............................................................................................................. 25 3.2.1 Fire forandringstyper ........................................................................................................... 26 3.2.2 Fem forandringsagenter ..................................................................................................... 29 3.3 Den samlede model – Forandringstyper- og agenter i firefeltstabellen .................. 31 Kapitel 4 ....................................................................................................................................................... 32 Korrektion af teorien om gradvis institutionel forandring ......................................................... 32 4.1 Kohærens mellem forandringstyper- og agenter – et brud med firefelttabellens begrænsninger ....................................................................................................................................... 33 4.2 Mulige koalitioner mellem forandringsagenter .................................................................. 35 4.3 Opsummering – korrektion af teorien om gradvis institutionel forandring ............ 36 Kapitel 5 ....................................................................................................................................................... 38 4 Case-analyse – Stabilitets- og vækstpagten før og efter sixpack-reformen ..................... 38 5.1 SVP1 – Stabilitets- og vækstpagten før sixpacken .......................................................... 39 5.1.1 SVP1 – politisk kontekst og institutionelle karakteristika ..................................... 42 5.2 SVP2 – Stabilitets- og vækstpagten efter sixpacken ...................................................... 43 5.3 Layering og strategic conversion – fra SVP1 til SVP2 .................................................... 44 5.4 Kort opsummering – fra SVP1 til SVP2 ................................................................................ 46 Kapitel 6 ....................................................................................................................................................... 47 Hypoteser..................................................................................................................................................... 47 6.1 Krisen som forklaring på sixpacken ....................................................................................... 47 6.1.1 Opsummering – H1, kausalmekanismer og indikatorer ........................................ 48 6.2 Politisk kontekst og institutionelle karakteristika som forklaring på sixpacken ... 49 6.2.1 Opsummering - H2, kausalmekanismer og indikatorer ......................................... 52 Kapitel 7 ....................................................................................................................................................... 53 Metode .......................................................................................................................................................... 53 7.1 Det videnskabsteoretiske udgangspunkt ............................................................................. 53 7.2 Casestudiet ...................................................................................................................................... 53 7.2.1 Undersøgelsesdesign – En enhed, to cases ................................................................ 54 7.2.2 Undersøgelsesstrategi – Process tracing ..................................................................... 54 7.3 Valg af cases og hovedaktører ................................................................................................ 55 7.4 Overvejelser om pålidelighed og gyldighed........................................................................ 56 7.5 Empirivalg og indsamling ........................................................................................................... 57 7.5.1 Valg af empirisk materiale................................................................................................. 57 Kapitel 8 ....................................................................................................................................................... 60 Analyse ......................................................................................................................................................... 60 8.1 Den økonomiske krise som forklaring på sixpack-reformen af SVP1 ....................... 60 8.1.1 Tyske og franske udtalelser i pressen .......................................................................... 60 8.1.2 Krisen anvendt som argumentation i rådskonklusioner ........................................ 61 8.1.3 Tyskland og Frankrigs positioner før og efter krisen .............................................. 62 8.1.4 Politisk konflikt og ekstra-institutionelle midler – det blinde øje hos nyinstitutionalismen.............................................................................................................................. 68 8.1.5 Opsamling på hypoteserne................................................................................................ 70 8.2 Politisk kontekst og institutionelle karakteristika som forklaring på sixpackreformen af SVP1.................................................................................................................................. 71 5 8.2.1 Tre agenter, to aktører – identifikation af forandringsagenterne ...................... 72 8.2.2 Opsamling på hypoteserne................................................................................................ 76 8.3 Generel opsamling og diskussion af resultaterne ............................................................ 77 Kapitel 9 ....................................................................................................................................................... 79 Konklusion ................................................................................................................................................... 79 Kapitel 10 ..................................................................................................................................................... 85 Referencer ................................................................................................................................................... 85 Bilag ............................................................................................................................................................... 93 Bilag 1 ....................................................................................................................................................... 93 Interviewinformation og interviewguide ...................................................................................... 93 Bilag 2 ....................................................................................................................................................... 95 Deauville-erklæringen ......................................................................................................................... 95 6 Oversigt over forkortelser BNP CDU ECFIN EDP HI RCI SI SPD SVP Bruttonationalprodukt Christlich Demokratische Union Economic and Financial Council Excessive Deficit Procedure Historisk institutionalisme Rational choice institutionalisme Sociologisk institutionalisme Sozialdemokratische Partei Deutschlands Stabilitets- og vækstpagten Oversigt over figurer Figurer Figur 1: Kontekstuelle og institutionelle kilder til institutionel forandring Figur 2: Kontekstuelle og institutionelle kilder til institutionel forandring (agenter) Figur 3: Korrektion af teorien om gradvis institutionel forandring Figur 4: Oversigt over væsentligste forskelle mellem SVP1 og SVP2 Figur 5: Kausalmodel for H1 Figur 6: H1, kausalmekanismer og indikatorer Figur 7: Generel kausalmodel for H2 Figur 8: Specifik kausalmodel for H2 Figur 9: H2, kausalmekanismer og indikatorer Figur 10: Informantoversigt Figur 11: Den institutionelle forandringsproces fra SVP1 til SVP2 Side 26 31 32 44 47 48 50 50 52 58 82 7 Kapitel 1 Indledning Indledningen er delt i fire afsnit. Det første motiverer og afgrænser specialet og følges op af problemformuleringen. Derefter følger et afsnit, der beskriver specialets væsentligste begreber. Indledningen afrundes med en gennemgang af specialets struktur og hovedresultater. 1.1 Sixpack-reformen af Stabilitets- og vækstpagten Stabilitets- og vækstpagten (SVP, pagten) fastsætter de finanspolitiske regler for EU’s medlemslande. Pagten fastslår, hvilke processer og sanktionsmuligheder, der træder i kraft i tilfælde af, at medlemslande ikke overholder de grænseværdier, der er fastsat for landenes offentlige underskud og gæld1. Siden SVP så dagens lys har den været genstand for meget debat. SVP rører ved kernen af EU medlemsstaternes diskretion til at føre selvstændig finanspolitik, hvorfor diskussionen om SVP er af principiel karakter. Det handler om magtforholdet mellem medlemsstaterne og EU (Szász 1999, 155). I 2011 vedtog Rådet for Den Europæiske Union (Rådet) sixpack-reformen2. Reformen ændrede pagten og tilføjede ny lovgivning, der supplerede pagten. Et af de afgørende elementer i sixpack-reformen er ændringerne af monitorerings- og sanktionsmulighederne. Det er nu sværere for en medlemsstat at få flertal i Rådet til at undgå sanktioner, da det kræver et kvalificeret flertal3. Medlemsstaternes mulighed for strategisk tolkning og implementering af pagten er svækket, da monitorerings- og sanktionsmulighederne er forbedret. Specialet fokuserer på, hvordan Rådets vedtagelse af sixpackreformen kan forklares. Stabilitets- og vækstpagten har været genstand for mange studier – særligt som delstudier, der har beskæftiget sig med den Økonomisk Monetære Union (ØMU) generelt. Flere studier har analyseret pagten fra et økonomisk perspektiv og beskæftiget sig med økonomiske argumenter for eller imod, hvorvidt pagten er effektiv nok til at sikre 1 Det offentlige budgetunderskud må højst udgøre 3 pct. af BNP, og den offentlige gæld højst må udgøre 60 pct. af BNP (12008M/PRO/12). 2 Sixpacken består af seks retsakter – deraf navnet. Delene er som følger: 1) Rådets forordning (EU) nr. 1177/2011 af 8. november 2011, 2) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1175/2011 af 16. november 2011, 3) EuropaParlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1176/2011 af 16. november 2011, 4) Rådets direktiv 2011/85/EU af 8. november 2011, 5) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1173/2011 af 16. november 2011 og 6) EuropaParlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1174/2011 af 16. november 2011. Retsakterne kan findes på EuropaKommissionens hjemmeside (http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm hentet den 10. juli 2013, kl. 09:32). 3 Kvalificeret flertal kræver at følgende tre elementer er opnået: 1) minimum 255 af i alt 345 stemmevægte stemmer for, 2) et flertal af EU-lande stemmer for (2/3 af EU-lande, hvis der stemmes om et forslag, der ikke er fremsat af Kommissionen) og 3) minimum 62 pct. af EU’s befolkning er repræsenteret ved flertallet (EU-oplysningen 2013). 8 stramme finanspolitikker på tværs af medlemslandene og derved en succesfuld implementering af Euroen (Hallet et al 1999; Brunila et al 2001; De Grauwe 2006; Ljungberg 2004). Det er selvfølgelig væsentligt at undersøge, hvilke økonomiske argumenter, der underbygger Euroen og den tilhørende Stabilitets- og vækstpagt. Men flere peger på, at de afgørende beslutninger vedrørende ØMU’en og SVP hviler på politiske fremfor økonomiske overvejelser (Sadeh og Verdun 2009, 286). Politologisk er pagten særligt studeret i et intergovernmentalistisk perspektiv, hvor fokus i overvejende grad har været på Tysklands og Frankrigs rolle. De to landes forhandlingsmæssige positioner, baggrunden for disse positioner samt, hvordan deres indflydelse kan ses i udfaldet af vedtagne beslutninger. (Szász 1999; Verdun 2002; Howarth 2002; Dyson 2008; Heipertz og Verdun 2010). Institutionelle tilgange er velkendte i EU integrationslitteraturen (Haverland 2000; Tallberg 2003; Giuliani 2003; Pollack 2005). Men analyser af SVP som institution er stort set fraværende. Salines et al (2012) er en delvis undtagelse. Salines et al benytter Streeck og Thelens (2005) institutionelle teoretiske ramme til at vise, hvilke typer af forandring blandt andet sixpack-reformen kan forstås som. Deres analyse peger på, at selv i krisetider er beslutningstagere bundet af det institutionelle set up, der omgiver dem (Salines et al 2012, 677). Men deres analyse forsøger ikke at vise, hvordan eksempelvis SVP som institution er med til at forme, hvilke forandringer, der er mulige at gennemføre. Det kan undre, at denne vinkel endnu ikke er undersøgt, da flere studier anerkender, at institutioner har betydning for, hvilke beslutninger, der træffes (Szász 1999, Dyson 2008, Heipertz og Verdun 2010). Formålet med dette speciale er, at undersøge, hvordan en institution (SVP) selvstændigt er med til at influere, hvilke forandringer, der er mulige. Specialet ser ikke bort fra den rolle, lande som Frankrig og Tyskland har i forhold til beslutninger i Rådet, men deres rolle analyseres i sammenspil med pagtens institutionelle karakteristik. Argumentet er, at institutioners opbygning har betydning for, hvilke forandringsagenter, der kan forventes at have succes med at skabe institutionel forandring samt, hvilken type af forandring de forventeligt vil forsøge at skabe. Det oplagte udgangspunkt, når man vil benytte en institutionel tilgang, er ny-institutionalismen, hvorfor denne kort præsenteres nedenfor. Finanskrisen som forklaring på sixpack-reformen – ny-institutionalismen som tilgang Ny-institutionalismen er en samlebetegnelse for rationel choice-, sociologisk- og historisk institutionalisme (Hall og Taylor 1996). De tre retninger forklarer, med hver deres nuancer, institutionel forandring som resultatet af ekstraordinære situationer (ex. krige eller økonomisk krise). Institutionel stabilitet er generelt gældende, men ekstraordinære situationer fungerer som eksogene chok, der ryster institutioners grundlæggende strukturer, hvorved forandring bliver mulig (Mahoney og Thelen 2010, 7). Benyttes ny-institutionalismen som tilgang, kan det argumenteres, at finanskrisen er en sådan ekstraordinær situation i forhold til SVP. 9 Ny-institutionalismens forklaringslogik anvendes af flere analytikere, der peger på, at krisen har gjort det klart for EU’s stats- og regeringsledere, at en strammere finanspolitisk koordinering og samordning er nødvendig, hvis Euroen skal overleve (Hollinger 2010; Brown og Barkin 2011). Krisen fremhæves derved af flere som den direkte årsag til, at sixpack-reformen blev vedtaget. Problemet med ny-institutionalismens brug af eksogene chok er, at institutionel forandring forklares med eksogene chok og ikke på baggrund af institutioners opbygning. Derfor undersøges også en alternativ tilgang, der kort præsenteres nedenfor. Stabilitets- og vækstpagtens politisk kontekst og institutionelle karakteristika som forklaring på sixpack-reformen – en ny institutionalistisk tilgang I specialet udvikles en teoretisk model, der bygger på Mahoney og Thelens (2010) teori om gradvis institutionel forandring. Modellen fokuserer på institutioners opbygning forstået om deres politiske kontekst og institutionelle karakteristik. Argumentet er, at disse to variable har betydning for, hvilke typer af institutionel forandring, der kan forventes i en given situation. Aktører (forandringsagenter) i en institution kan eksempelvis forsøge at nedlægge, ændre eller føje til den eksisterende institution. Men den politiske kontekst og institutionens karakteristik har afgørende betydning for, hvilke forandringsagenter, der kan forventes at have succes samt, hvilke forandringstyper, der kan forventes (Mahoney og Thelen, 14-32). I forhold til sixpack-reformen af SVP tager specialet udgangspunkt i følgende: Den politiske kontekst præget af tyske og franske interesser i sammenspil med SVP’s indbyggede fortolkningsdiskretion af regler og procedure. Historisk set har Tyskland argumenteret for fælles finanspolitiske regler som en forudsætning for ØMU’en (Verdun 2000, 179-180). Tyskland har samtidig ønsket en høj grad af institutionel automatisme (Heipertz og Verdun 2010, 27). Denne tilgang svækker medlemsstaternes institutionelle diskretion – dvs. mulighed for at fortolke og implementere fælles regler strategisk. Til gengæld øger det reglernes troværdighed. Tyskland har opbakning til denne position fra lande som Holland, Østrig og Finland (Chang, bilag A, 18; Barber 2010). I opposition til Tyskland har Frankrig argumenteret for en pragmatisk fortolkning og implementering af fælles finanspolitiske regler, da Frankrig således har kunnet få mere indflydelse på den økonomiske politik i Europa (Szász 1999, 222; Heipertz og Verdun 2010, 54). Frankrig har ønsket at skabe et mere økonomisk balanceret eller socialt EU, der ofte forbindes med udtrykket gouvernement économique (Howarth 2007). Frankrigs position har opbakning fra lande som Italien, Spanien og Grækenland (Chang, bilag A, 18; Barber 2010). Tyskland og Frankrig har således historisk set repræsenteret to forskellige positioner i forhold til EU’s koordinering og samordning af finanspolitikker. Tyskland har haft fokus på stabilitet og strikte regler, og Frankrig på vækst og pragmatiske regler. 10 Den korte præsentation af de to landes positioner har særligt fremhævet den politiske kontekst og de institutionelle karakteristika. Den politiske kontekst forstået som styrkeforholdet mellem de to positioner repræsenteret af Tyskland og Frankrig. Og de institutionelle karakteristika forstået som medlemsstaternes diskretion til at fortolke og implementere pagtens regler strategisk. Det er forventningen, at denne tilgang vil kunne forklare sixpack-reformen af SVP bedre end ny-institutionalismen. Den model, der udvikles i specialet, er således en kritik af ny-institutionalismens fokus på eksogene chok. I specialet undersøges begge tilgange, hvorfor udgangspunktet for nedenstående problemformulering er teoritestning. 1.2 Problemformulering Ovenstående leder til følgende problemformulering: Hvordan kan Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af Stabilitets- og vækstpagten forklares med udgangspunkt i en institutionel tilgang? Det overordnede spørgsmål kan opdeles i følgende tre underspørgsmål: 1. Hvilken type eller typer af institutionel forandring er sixpack-reformen udtryk for? 2. Hvilke forandringsagenter kan identificeres i processen vedrørende Rådets vedtagelse af sixpack-reformen? 3. Hvilke forandringsagenter har haft succes med deres valgte forandringsstrategier? Med udgangspunkt i ny-institutionalismen og en korrektion af Mahoney og Thelens teoretiske model vil jeg udlede to sæt hypoteser, der benyttes til at besvare problemformuleringen og tilhørende underspørgsmål. 1.3 Begrebsafklaring I begrebsafklaringen afdækkes ikke blot de centrale begreber i problemformuleringen men også de mest væsentlige begreber, der er introduceret i indledningen generelt såsom politisk kontekst og gouvernement économique. Baggrunden for denne udvidede begrebsafklaring er en vurdering af, at begreberne er væsentlige for forståelsen af specialets analyse og resultater. Rådet I EU skelnes mellem Rådet for Den Europæiske Union og Det Europæiske Råd. Rådet for Den Europæiske Union er også kaldet Ministerrådet eller bare Rådet. Ministerrådet er sammen med Europa-Parlamentet (EP) EU’s lovgivende institutioner. Ministerrådet behandler sager vedr. eksempelvis udenrigsanliggender, landbrug, retlige og indre anliggender, økonomi, finans osv. Relevante ressortministre fra medlemslandene træder sammen og træffer beslutninger på deres områder. Det er Ministerrådet med ansvar for økonomi og finans (ECFIN), der er relevant i forhold til SVP (Rådet 2013a). 11 Det Europæiske Råd består af stats- og regeringscheferne i EU’s medlemslande. Det Europæiske Råd fastlægger den overordnede politiske retning for EU og træffer centrale beslutninger, såsom traktatændringer. I Det Europæiske Råd debatteres også særligt vægtige problemstillinger, hvilket har været tilfældet i forbindelse med SVP (Mahoney og Thelen 2010). Det Europæiske Råd kan dog ikke lovgive, hvorfor deres beslutninger skal tranformeres til lovgivning gennem Ministerrådet og EP. I forhold til reformen af SVP er nogle beslutninger truffet på højeste niveau i DER og siden tranformeret til lovgivning gennem Rådet. Det er derfor relevant at analysere udtalelser fra både EU’s stats- og regeringschefer samt økonomi- og finansministre, selvom de formelle beslutninger er vedtaget i Rådet. Den økonomiske krise/krisen En økonomisk krise er, når væksten i BNP ophører eller bliver negativ, og ledigheden stiger4. I EU tranformerede den finansielle krise, der startede i USA, sig til en økonomisk krise i slutningen af 2008, hvis man tager udgangspunkt i kvartalsvise prognoser fra Kommissionen (Kommissionen 2009, 27). 2009 er det første hele år, hvor den økonomiske krise er en realitet i EU. Væksten i BNP var ca. minus 4 pct. for 2009 samtidig med, at ledigheden steg fra ca. 7,5 pct. for 2008 til ca. 9,5 pct. for 2009. Følger vi ovenstående definition af økonomisk krise, kan vi isolere krisen til slutningen af 2008 og hele 2009, da væksten i BNP for 2010 og 2011 var positiv i EU (Kommissionen 2012, 17). I 2010 og 2011 refereres dog vedvarende til den økonomiske krise af analytikere og politikere, hvilket højst sandsynligt skyldes, at beskæftigelsen faldt svagt i 2010 og kun steg beskedent i 2011 samt, at ledigheden steg i 2010 og fastholdt 2010 niveauet i 2011 (Ibid.). Derudover stiger det offentlige underskud dramatisk i 2009, og er ikke faldet til under SVP’s grænseværdierne i den efterfølgende periode (Ibid.). Det samme gælder for den offentlige gæld (Ibid.). I specialet refereres løbende til den økonomiske krise eller krisen, hvilket her betyder perioden fra sidste kvartal af 2008 og frem til sixpack-reformens ikrafttræden i december 2011. Stabilitets- og vækstpagten Stabilitets- og vækstpagten er den institutionelle ramme for koordination og samordning af EU-medlemsstaternes finanspolitikker. Pagten blev oprettet i 1997 og er traktatmæssigt forankret i Maastricht traktaten fra 1991. Baggrunden for pagten er en blanding af politiske og økonomiske argumenter vedrørende medlemsstaternes fælles interesse i at føre holdbare finanspolitikker (Europa-Kommissionen 2013a). Pagten beskrives nærmere i kapitel 5, der analyserer ændringerne fra før sixpackreformen til efter reformen. 4 http://videnskab.dk/sporg-videnskaben/hvad-er-forskellen-pa-okonomisk-krise-og-finanskrise 12 Gouvernement économique Gouvernement économique (økonomisk koordinering) forbindes særligt med Frankrigs økonomiske EU-politik (Howarth 2007, 1065). Økonomisk koordinering kan have flere betydninger (Ibid. 2007), men i forhold til specialet er særligt policy mix og interventionisme relevant. Meningen bag policy mix er at opnå den rette balance mellem monetær stabilitet og økonomisk vækst (Ibid., 1066). Det fremgår også af SVP, hvor det var Frankrig, der insisterede på, at ”vækst” skulle være del af titlen (Heipertz og Verdun 2010, 34). Det har været et politisk mål at bevare eller udvide medlemsstaters diskretion i forhold til finanspolitiske disponeringer i hele SVP’s levetid (Howarth 2007, 1067). Det har reelt foregået ved, at Frankrig har opponeret imod regel-automatisme. De har insisteret på, at medlemsstaterne skal afgøre spørgsmål, der har indflydelse på medlemsstaternes finanspolitiske diskretion (Ibid., 1068). Alternativet er den traditionelle tyske tilgang, hvor beslutningskompetencen er delegeret til Kommissionen. Rådet vil i det tilfælde have meget svært ved at ændre Kommissionens indstillinger. Interventionisme hentyder til, at EU ikke bare skal give mere manøvrerum til medlemsstaterne, men også skal gøre en indsats for at skabe vækst og arbejdspladser. Eksempelvis gennem EU-finansierede infrastruktur- eller jobskabelsesinitiativer (Ibid., 1070). Denne tilgang udfordrer til dels fokusset på økonomisk stabilitet, da den lægger op til ekspansiv finanspolitik. Politisk kontekst og institutionelle karakteristika Udgangspunktet for specialets analyse af sixpack-reformen er de to dimensioner politisk kontekst og institutionelle karakteristika, der gennemgås nedenfor. Politisk kontekst Min forståelse af den politiske kontekst følger Mahoney og Thelen, der definerer den politiske kontekst som antallet af vetomuligheder (Mahoney og Thelen 2010, 18). Deres definition af vetomuligheder er inspireret af Tsebelis (2002). Vetomuligheder udgøres af vetopunkter og vetospillere (Tsebelis 2000, 447; Tsebelis 2002). Vetopunkter er institutionelle punkter, der skal passeres inden et forslag kan godkendes. I EU er Europa-Parlamentet og Rådet eksempler på vetopunkter under den almindelige lovgivningsprocedure. Begge institutioner skal godkende et forslag, inden det kan vedtages. I specialet fokuserer jeg kun på Rådet, hvorfor der kun er et vetopunkt. Vetospillere er aktører, der er i en position, hvor de kan hindre ændringer i status quo – enten fordi deres stemmer er afgørende, eller fordi de har adgang til ekstrainstitutionelle midler (Mahoney og Thelen 2010, 19). En aktør har ekstrainstitutionelle midler til rådighed, hvis aktøren er særligt magtfuld – eksempelvis ved, at andre aktører er afhængig af aktøren af sikkerhedspolitiske eller økonomiske årsa- 13 ger. Aktøren kan derved udnytte sin magtposition uden for institutionen til at påvirke beslutninger inden for institutionen. Dette er en udvidelse af Tsebelis’ brug af vetospillere, da han ikke taler om ekstra-institutionelle midler, og Mahoney og Thelen operationaliserer ikke begrebet yderligere. I specialet vil aktører vurderes at have adgang til ekstra-institutionelle midler, hvis de ex ante og uafhængigt af om deres stemmer er afgørende vurderes at have vetomagt i forhold til ændringer af pagten. Antallet af vetomuligheder er således summen af vetopunkter og vetospillere. Er den politiske kontekst præget af stærke vetomuligheder, vil status quo være mere forandringsresistent end ved svage vetomuligheder. Eksempelvis er status quo alt andet lige mere forandringsresistent, hvis en beslutning kræver kvalificeret flertal frem for simpelt flertal, da antallet af mulige vetospillere øges. Derudover er det klart, at præference-afstanden mellem potentielle vetospillere har afgørende indflydelse på, hvor forandringsresistent status quo er. Jo større afstand (dvs. jo mindre overlap), der er mellem to eller flere aktørers ideologi (positioner), jo sværere vil det være at ændre status quo (Tsebelis 2000, 448). Institutionelle karakteristika Min forståelse af institutionelle karakteristika følger også Mahoney og Thelen, der definerer institutionelle karakteristika som graden af aktørers diskretion til at fortolke og implementere institutioner på nye måder (Mahoney og Thelen 2010, 18). De institutionelle karakteristika (eksempelvis regler og procedurer) kan sjældent være formuleret præcist nok til at tage højde for alle situationer, der opstår i virkeligheden. Af den grund er forskellig fortolkning og implementering mulig. Derudover er de aktører, der skal implementere en institution, ikke nødvendigvis de samme som dem, der aftalte institutionen. Det kan derfor være vanskeligt for aftaleparterne at vide, om institutionen implementeres som aftalt og forventet. Dette gælder særligt, hvis det er vanskeligt at monitorere og sanktionere de aktører, der skal implementere institutionen (Ibid.). Foruden ovenstående praktiske problemstillinger følger også nogle politiske. En institution indeholder en ”ikke-kontraktuel” base (Ibid., 13). Institutionen bygger således på en fælles forståelse om formål og intention, der kan beskrives som institutionens ”ånd” (Ibid.). Den fælles forståelse er nødvendig, hvis institutionen skal fungere effektivt. Den fælles forståelse kan dog ændres over tid, hvis de aktører, der oprindeligt aftalte institutionen udskiftes. Det kan også tænkes, at forståelsen ændres som følge af ændringer i omgivelserne (Ibid.). Visse aktører kan derudover have interesse i at overholde de formelle institutionelle karakteristika, men krænke den ”fælles” ånd, der er grundlag for institutionen. (Ibid., 24). Status-quo aktører kan af politiske årsager vælge at se gennem fingre med sådanne krænkelser, hvis alternativet er politisk mobilisering mod institutionens formelle grundlag (Streeck og Thelen 2005, 16). Der er således flere faktorer, der er afgørende for de institutionelle karakteristika. Institutionens kompleksitet, hvilken type af adfærd den regulerer, hvor mange ressour- 14 cer, det er nødvendigt at mobilisere for at sikre ”korrekt” implementering osv. (Ibid., 21). Det afgørende for forståelsen er, at jo større diskretion aktører har til rådighed, des mere er institutionen sårbar over for forandring gennem fortolkning og implementering. Institutionel stabilitet Der er flere forklaringer på, hvordan og hvorfor institutioner er stabile. Det vil sige, hvorfor status quo er forandringsresistent. Ny-institutionalismen har udviklet overbevisende svar på disse spørgsmål, der kort gennemgås nedenfor (se mere i kapitel 2). Rational choice institutionalisme arbejder med begrebet equilibrium (ligevægtspunkt). En institution kan siges at udgøre et ligevægtspunkt, hvor alle involverede aktører maksimerer deres nytte. Individuel adfærd, der udfordrer ligevægtspunktet vil derfor ikke kunne betale sig. Sociologisk institutionalisme antager, at aktører er indlejret i institutioner. Aktører kan med andre ord ikke sætte sig ud over institutionerne. Institutioner medierer, hvilken adfærd, der er passende for aktørerne. Når aktører efterlever denne passenhedslogik styrker de deres egen selvforståelse og deres forståelse af verden omkring dem. Det er derfor rationelt at handle i overensstemmelse med de normer, der udspringer af institutionerne, hvilket bidrager til at styrke institutioners stabilitet. Inden for den historiske institutionalisme anvendes begreberne sti-afhængighed, positive feedback og increasing returns. Sti-afhængighed referer til, at det institutionelle design sjældent ændres, når det er vedtaget. Når man først har valgt en sti (institutionelt design) vil man være tilbøjelig til at blive på den sti. Positive feedback sker, når institutionen forstærkes over tid, hvilket den gør, når den anvendes igen og igen. Aktører lærer at handle i forhold til institutionen, hvorved de opnår stigende nytte (increasing returns). Institutioner er således stabile, da kursskifter vil være forbundet med usikkerhed om det ukendte og omkostninger ved at skulle lære et nyt design at kende. Institutionel forandring Institutionel forandring er, når en institutions formelle og/eller uformelle regler og procedure forandres eller, når institutionens effekt på sin omgivelser ændrer sig. Institutionel forandring er således ikke afhængig af en forandring af formelle eller uformelle regler og procedure. Institutionel forandring kan også være resultatet af forandringer i omgivelserne, der betyder, at institutioners effekt i omgivelserne ændres, selvom institutionens regler og procedure formelt som uformelt er uforandrede (Mahoney og Thelen 2010, 15-22). I specialet benyttes følgende typer af forandring (disse gennemgås nærmere i kapitel 3 og 4) (Ibid.): 15 Layering: Når institutionel forandring sker gennem tilføjelsen af nye institutioner eller regler på eller ved siden af eksisterende. Displacement: Når institutionel forandring sker gennem nedlæggelsen af eksisterende institutioner og introduktionen af nye. Conversion: Når institutionel forandring sker som følge af ny fortolkning og/eller implementering af institutionen. I videreudviklingen af Mahoney og Thelens model optræder conversion i to udgaver: Strategic conversion og diverse conversion. Strategic conversion er forbundet med stærke vetomuligheder og diverse conversion med svage vetomuligheder. Drift: Når institutionelle forandringer sker som følge af udvikling i omgivelserne uden, at institutionen følger med. Forandringsstrategier og Forandringsagenter Forandringsagenter søger modsat status quo agenter at forandre institutioner. Det følger af beskrivelsen af de institutionelle karakteristika, at en forandringsagent kan søge mere og andet end forandring i de formelle institutionelle karakteristika såsom regler og procedure. En institution kan nemlig også forandres ved at fortolke og implementere den på nye måder. Forandringsaktører kan således have forskellige strategier, når de forfølger deres mål. Min forståelse af forandringsstrategier- aktører tager udgangspunkt i følgende to spørgsmål (ibid., 23): 1. Søger agenten at bevare eksisterende institutionelle regler? 2. Søger agenten at overholde institutionelle regler? Forandringsagenter kan vælge at forfølge sine mål indenfor den eksisterende institution. Agenten vil i det tilfælde forsøge at benytte sin diskretion til at fortolke eller implementere institutionen på nye måder. Agentens succes afhænger i det tilfælde af graden af diskretion. Forandringsagenter kan også forsøge at skabe forandring ved at føje nye institutioner til det eksisterende eller direkte at nedlægge institutionen. Dette kræver en gunstig politisk kontekst, hvor et flertal skal skabes. Forandringsagenter kan vælge at bryde institutionelle regler. Dette vil særligt forekomme, hvis de mener, at de bliver væsentligt forfordelt af institutionen og ikke har mulighed for at påvirke denne (Ibid., 23-24). Muligheden for at bryde med institutionelle regler afhænger i høj grad af, hvilke monitorerings- og sanktionsmuligheder institutionen har til rådighed. Regelbrud er derved afhængig af graden af diskretion. Forandringsagenter, der følger reglerne, vil være nødt til at arbejde indenfor rammerne af den eksisterende institution. De vil derfor være afhængige af ændringer i den politiske kontekst, hvis de skal have succes med at skabe forandring. 16 Specialet benytter Mahoney og Thelens definitioner af forandringsagenter, der kort præsenteres her (disse gennemgås nærmere i kapitel 3) (Ibid., 23-28): Subversives: Ønsker at udskifte eksisterende institutioner eller regler, men overholder de institutionelle regler. Insurrectionaries: Ønsker at udskifte eksisterende institutioner, og de overholder ikke altid de institutionelle regler. Mutualistic symbionts: Er afhængige af institutionens effektivitet, men krænker ikke institutionens ånd. Formelle institutionelle regler kan overtrædes, hvis det bidrager til at understøtte den oprindelige ånd bag institutionen Opportunists: Opportunists søger at udnytte institutioner til egen fordel. De søger ikke aktivt at bevare det eksisterende, men omvendt søger de heller ikke at udskifte det. Parasitic symbionts: Er afhængige af institutioners stabilitet og effektivitet, da de udnytter institutioners effektivitet til egen fordel, hvorved de reelt krænker ”ånden” bag institutioner. 1.4 Specialets struktur og hovedresultater I dette afsnit præsenteres specialets struktur og hovedresultater. Specialet består af 8 Kapitler (uden indledning og referencer), der gennemgås efter tur i nedenstående. I kapitel 2 præsenteres og diskuteres de tre ny-institutionalismer. Diskussionen viser, at ny-institutionalismen generelt er bedre til at forklare institutionel stabilitet end institutionel forandring. Institutionel forandring forklares hovedsageligt med udgangspunkt i eksogene chok, eksempelvis økonomiske kriser. Dette er en konsekvens af, at ny-institutionalismen generelt undervurderer betydningen af politiske konflikter og magtkampe, der kan være en integreret del af en institution. I kapitel 3 præsenteres og diskuteres Mahoney og Thelens (2010) model om gradvis institutionel forandring. Deres model tager udgangspunkt i ovenstående kritik af nyinstitutionalismen. Udgangspunktet for Mahoney og Thelens teoretiske model er to variable: Politisk kontekst og institutionelle karakteristika. De definerer samtidig fire forandringstyper (layering, displacement, conversion og drift) og fem forandringsagenter (subversives, insurrectionaries, opportunists, parasitic- og mutualistic symbionts). Diskussionen finder deres model brugbar men også inkohærent i forhold til deres definitioner og sammensætning af henholdsvis drift og parasitic symbionts, conversion og opportunists samt mutualistic symbionts, der slet ikke indgår i deres model. I kapitel 4 præsenteres specialets korrektion af Mahoney og Thelens model. Korrektionen udvider antallet af forandringstyper, da conversion deles i to (diverse- og strategic conversion). Derudover skaber korrektionen kohærens mellem definitionerne og sammensætningen af alle forandringstyper- og agenter. Korrektionen gør det muligt at graduere institutionel forandring, hvorved en mere nuanceret analyse er mulig. 17 Modellen vurderes at være et væsentlig teoretisk bidrag i forhold til forklaring af institutionel forandring. I kapitel 5 Analyseres Stabilitets- og vækstpagten før og efter sixpack-reformen. Kapitlet deler pagten op i SVP1 (inden reformen) og SVP2 (efter reformen). Analysen viser, at SVP1’s politiske kontekst og institutionelle karakteristika er kendetegnet ved henholdsvis stærke vetomuligheder og høj grad af diskretion. Kapitlet besvarer samtidig specialets første underspørgsmål: Hvilken type eller typer af institutionel forandring er sixpack-reformen udtryk for? Sixpack-reformen er udtryk for forandringstyperne layering og strategic conversion. Case-analysen er grundlag for udarbejdelsen af den ene af specialets to hypoteser i kapitel 6. I kapitel 6 præsenteres og diskuteres specialets to hypoteser. Den første H1 har sit teoretiske udgangspunkt i ny-institutionalismen. H1 lyder som følger: Den økonomiske krise kan forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af SVP1 (dvs. forandringerne fra SVP1 til SVP2). Den anden hypotese H2 har sit teoretiske udgangspunkt i specialets korrektion af Mahoney og Thelens model om gradvis institutionel forandring. H2 lyder som følger: SVP1’s politiske kontekst og institutionelle karakteristika kan forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af SVP1 (dvs. forandringerne fra SVP1 til SVP2). Udgangspunktet for H2 er SVP1’s politiske kontekst og institutionelle karakteristik samt, hvilke forandringstyper sixpack-reformen er udtryk for. Begge dele er besvaret i kapitel 5. Hypoteserne har forskellige forklaringslogikker, da H1 forklarer institutionel forandring som resultatet af eksogene chok (den økonomiske krise) og H2 forklarer forandring som resultatet af intern magtforskydning og institutionens egne rammer. Formålet med at teste begge hypoteser er at undgå bekræftelsesbias, da specialet er bygget op om en teoretisk kritik af ny-institutionalismen til fordel for korrektionen af Mahoney og Thelens model. I kapitel 7 præsenteres og diskuteres specialets videnskabsteoretiske og metodiske forudsætninger. Specialet læner sig videnskabsteoretisk op af kritisk rationalisme og understreger, at hypoteser ikke kan bekræftes men blot undgå afvisning. Det fastholdes dog, at videnskabeligt fremskridt er muligt. Specialets undersøgelsesdesign består af en enhed (Stabilitets- og vækstpagten) og to cases (SVP1 og SVP2). Process-tracing benyttes som undersøgelsesstrategi. I kapitel 8 præsenteres analysen, der er en undersøgelse af, hvorvidt H1 og H2’s kausalmodeller kan findes empirisk. Analysen viser, at det ikke er muligt at afvise, hverken H1 eller H2. H2 besvarer samtidig specialets andet underspørgsmål: Hvilke forandringsagenter kan identificeres i processen vedrørende Rådets vedtagelse af sixpack-reformen? Det er muligt at identificere forandringsagenterne subversives, opportunists og mutualistic symbionts. Det viser sig, at Tyskland har haft en dobbeltrolle, da de både har ageret 18 som subversives og mutualistic symbionts. Frankrig har derimod mere stringent indtaget rollen som opportunists. H2 besvarer også specialets tredje underspørgsmål: Hvilke forandringsagenter har haft succes med deres valgte forandringsstrategier? Tyskland har haft succes med sin forandringsstrategi i forhold til at stramme pagtens formelle og uformelle regelsæt. Frankrig har derimod ikke lykkes med at bibeholde pagtens status quo og graden af diskretion er blevet mindre. I et bredere perspektiv har Frankrig dog opnået politiske resultater vedrørende gouvernement économique, særligt interventionisme. Endelig i Kapitel 9 findes konklusionen. Konklusionen samler op på specialets hovedpointer og svarer samtidig på problemformuleringen: Hvordan kan Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af Stabilitets- og vækstpagten forklares med udgangspunkt i en institutionel tilgang? Det kan ikke afvises, at Rådets vedtagelse af sixpackreformen kan forklares med udgangspunkt i ny-institutionalismens forklaringslogik, der generelt benytter eksogene chok som årsag til institutionel forandring. Det kan heller ikke afvises, at Rådets vedtagelse af sixpack-reformen kan forklares med udgangspunkt i korrektionen af Mahoney og Thelens model, der benytter institutioners politiske kontekst og institutionelle karakteristika som årsag til institutionel forandring. Det er dog værd at bemærke, at specialets korrektion giver et mere nuanceret og dybere svar end ny-institutionalismen er i stand til. Det er et resultat af, at modellen har et mere sofistikeret begrebsapparat i forhold til forandringstyper- og agenter. Derudover inddrager modellen eksplicit den rolle politisk konflikt spiller i institutioner samt, hvordan institutioner i sig selv påvirker, hvilke aktører, der kan forventes at have succes med deres forandringsstrategier. Konklusionen adresserer også nogle af de teoretiske og empiriske spørgsmål, der har rejst sig i løbet af arbejdsprocessen, og som det ikke har været muligt at svare på i dette speciale. 19 Kapitel 2 De tre ny-institutionalismer – fokus på stabilitet frem for forandring Kapitlet præsenterer og diskuterer de generelle træk, der kan siges at kendetegne de tre ny-institutionalismer; rational choice institutionalisme, sociologisk institutionalisme og historisk institutionalisme. Kapitlet er ikke tænkt som en udtømmende gennemgang af de nuancer og interne forskelle, der kan findes inden for hver af de tre institutionalismer. Diskussionen har til formål at vise, hvordan de tre institutionalismer generelt har overbevisende argumenter, når institutionel stabilitet skal forklares, men mangler gode svar på, hvordan (særligt endogen) forandring kan finde sted. Ny-institutionalismen forklarer generelt institutionel forandring som resultatet af eksogene chok. Disse chok sætter de normale institutionelle strukturer ud af spil, hvorved forandring bliver mulig. Krige eller økonomiske kriser fremhæves ofte som sådanne chok. Ny-institutionalismen er teoretisk udgangspunkt for specialets første hypotese H1, der påstår, at Rådets vedtagelse af sixpack-reformen er et resultat af den økonomiske krise (se kapitel 6). 2.1 Rational choice institutionalisme – institutioner som ligevægte Rational choice institutionalisme (RCI) antager, at aktører skaber, forandrer og nedlægger institutioner. RCI tager derfor udgangspunkt i aktørers adfærd og præferencer, kaldet “the calculus approach” (Hall and Taylor 1996, 939). RCI antager, at aktører handler rationelt (strategisk) og kalkulerende (nyttemaksimerende) i forhold til andre aktørers forventede adfærd i forsøget på at opnå størst mulig nytte. Aktørers præferencer antages at være stabile og kunne udledes ex ante. De påvirkes derved ikke af institutioner (Ibid., 945). RCI har på baggrund af ovenstående simple men præcise antagelser formået at udvikle en række teorier, hvorfra eksplicitte hypoteser kan udledes og afprøves empirisk (Thelen 1999, 373-374). RCI anser politik for at være en række af kollektive handlingsproblemer (Hall og Taylor 1996, 945). Løsningen på kollektive handlingsproblemer er, at alle relevante aktører tilsidesætter egne præferencer for en kortsigtet gevinst til fordel for en langsigtet gevinst, der kommer alle til gode. Men den enkelte aktør har et stort incitament til at opnå en hurtig gevinst (og derved en fordel i forhold til andre aktører), da det langsigtede tab deles af alle aktører. Denne logik deles naturligvis af alle rationelle aktører, hvorfor alle satser på en hurtig gevinst og ingen opnår fordele – hverken på kort eller lang sigt (Hardin 1968). Løsningen på kollektive handlingsproblemer er institutioner. Institutioner er ”the rules of the game” (Knight og Sened 1995, 8). Regler strukturer aktørers adfærd gennem 20 positive og negative incitamenter. Effektiv monitorering og sanktionering er derfor essentielle funktioner for en institution (North 1990, 32-33). Institutioner bibringer således information om andre aktørers forventede adfærd og reducerer derigennem omkostningerne ved samarbejde og maksimerer muligheden for nytte (Knight og Sened 1995, 10). En institution kan derfor siges at udgøre et ligevægtspunkt, hvor alle aktører opnår nytte, der ikke var mulig uden institutionen. Der kan forskellige ligevægtspunkter, men det væsentlige er, at når en ligevægt er fundet, vil individuel adfærd, der udfordrer ligevægten, ikke kunne betale sig (Pierson 2000, 263; Hall og Taylor 1996, 940). RCI’s ligevægtstilgang betyder, at stabilitet er indbygget i det institutionelle design (Hall og Taylor 1996, 940). Forandringer må derfor komme udefra, hvilket kan formuleres på følgende vis: ”A self-enforcing institution is one in which each player’s behavior is a best response. The inescapable conclusion is that changes in self-enforcing institutions must have an exogenous origin” (Mahoney og Thelen 2010, 6). Ligevægtspunktet antages at være selvforstærkende, hvorfor aktører ikke har incitament til at bryde med institutionens regler, da korrekt adfærd er lig med nytte. Institutionens regler bekræftes og styrkes hver gang en aktør handler i overensstemmelse med reglerne, hvilket styrker andre aktørers incitament til at handle regelret og rationelt (Pierson 2004, 148-149). Institutionel forandring vil derfor ske meget sjældent og som regel være en følge af eksogene bevægelser (Ibid., 52), der får ligevægtspunktet til at bryde sammen – kaldet ”punctuated equilibrium” (Mahoney og Thelen 2010, 6). RCI’s ligevægtstilgang har særligt to svagheder. Den undervurderer den rolle som magt spiller i designet og udviklingen af en institution og overvurderer aktørers præferencestabilitet (Hall og Taylor 1996, 952-953). Det er ikke givet, at en institution fordeler ressourcer ligeligt mellem relevante aktører. En institution er ofte resultatet af kompromisser mellem aktører, der kæmper om fordelingen af begrænsede ressourcer (Ibid., 937). Aktører har endvidere ofte flere og inkohærente interesser og præferencer. En institution kan derfor mere end at påvirke aktørers strategiske adfærd. Den kan også bringe aktørers forskellige og modsatrettede interesser og præferencer i spil, når forhandling om institutionens design er i gang (Thelen 1999, 376). Institutionel stabilitet er derfor ikke en selvfølge, da forhandling foregår kontinuerligt. Aktører, der ikke mener, at institutionen er til fordel for dem vil søge at skabe nye alliancer, der kan rykke magtbalancen og institutionen til deres fordel (Mahoney og Thelen 2010, 89). 2.2 Sociologisk institutionalisme – institutioner som adfærdskoder Sociologisk institutionalisme (SI) bygger på “the cultural approach” (Hall og Taylor 1996, 939), hvor skillet mellem aktører og institution udviskes. Aktøren er en enhed, der er dybt indlejret i en verden af institutioner (Ibid.). Institutioner er ikke løsningen 21 på kollektive problemer, da institutioner kommer forud for aktører – aktører kan med andre ord ikke træde ud af den institutionelle verden, hvilket skyldes følgende: ”… political institutions influence actor´s behavior by shaping their values, norms, interests, identities and beliefs… and determine appropriate behavior within a given setting” (March og Stoker 2002, 95). Meningsfuld menneskelig interaktion er afhængig af institutioner, da institutioner indeholder de adfærdskoder, der gør, at vi kan tolke og give mening til andres handlinger (Powell og Dimaggio 1991, 10). Det betyder, at aktørers rationalitet er underlagt den specifikke kontekst, de indgår i. Det kan være rationelt at forfølge mål, der ikke nyttemaksimerer materialisme, men i stedet styrker ens sociale accept og selvforståelse (Ibid., 70). Aktørers udøvelse af denne passenhedslogik reproducerer ikke blot en given institution, men styrker også deres egen selvforståelse og forståelse af verdenen omkring dem (Hall og Taylor 1996, 949). Institutioner kan således siges at være legemliggørelsen af delte kulturelle forståelser af, hvordan verden fungerer (Thelen 1999). Det har den konsekvens, at institutioner sagtens kan opretholde og styrke ineffektive adfærdsmønstre så længe disse adfærdsmønstre opfattes som værende legitime/passende (Powell og Dimaggio 1991, 70; Hall og Taylor 1996, 949). Passenhedslogikken betyder, at stabilitet er indbygget i det institutionelle design (Hall og Taylor 1996, 939), hvilket kan formuleres som følger: “Institutions are resistant to redesign ultimately because they structure the very choices about reform that the individual is likely to make” (Ibid.). Hvis aktører ikke kan sætte sig ud over institutioner, har de ikke mulighed for at forandre dem. Alligevel argumenterer SI for, at forandring finder sted, når det kan øge institutioners legitimitet inden for bredere kulturelle omgivelser (Ibid., 949). Men, hvis aktører virkelig er indlejret i en verden af institutioner, vil det begrænse deres evner til at genfortolke den virkelighed, de befinder sig i. Det er derfor ikke klart, hvordan SI reelt forklarer endogen forandring. Forandring bliver som regel forklaret med eksogene faktorer såsom overtagelse gennem tvang eller anden form for pres fra udefrakommende aktører (Mahoney og Thelen 2010,5). SI’s passenhedslogik har særligt to svagheder. Den overvurderer aktørers indlejring i institutioner og undervurderer den rolle magt spiller i designet og udviklingen af institutioner. Ideen om institutioner som delte kulturelle forståelser slører eller udvisker aktørers handlinger og resulterer i ”action without agents” (Hall og Taylor 1996, 954). Men vi ved, at nye kulturelle normer er resultatet af konkrete politiske kampe om at italesætte disse normer (Thelen 1999, 387). En kultur såvel som en institution indeholder forskelligrettede interesser og ideer, der kæmper om det legitime herredømme. Denne kamp foregår mellem aktører og magtkoalitioner, der hele tiden forsøger at rykke institutionen i en retning, der kommer dem til gode. 22 2.3 Historisk institutionalisme – institutioner som stier Historisk institutionalisme (HI) er eklektisk i forhold til “the cultural approach” og “the calculus approach” (Hall og Taylor 1996, 940). Aktører befinder sig i en verden af institutioner, men de er ikke indlejret i institutionerne i en sådan grad, at passenhedslogikken dominerer. Aktører har egeninteresser og præferencer, men de er ikke stabile og kan være modsatrettede. Institutioner gør derfor mere end blot at påvirke aktørers adfærdsstrategier. Institutioner kan også påvirke, hvilke mål aktører mener, der er værd at forfølge (Steinmo og Thelen 1992, 7-9). Aktører og institutioner indgår således i en dynamisk proces, hvor aktører aktivt påvirker institutioners design og udvikling, mens aktørers interesser og præferencer også påvirkes af institutioner. Denne mellemposition har ført til kritik fra særligt RCI, der mener, at HI er mindre præcise i deres teoretiske antagelser og derfor formulerer mindre eksplicitte hypoteser (Thelen 1999, 372). HI’s definition af institutioner er tættere på RCI end SI. Institutioner forbindes med regler og konventioner, der er bekendtgjort af formelle organisationer (Hall og Taylor 1996, 938). HI adskiller sig fra både RCI og SI på et afgørende punkt; politik anses for at være aktørers rivalisering om knappe ressourcer, hvorfor konflikt og asymmetriske magtrelationer har en central rolle i HI’s analyse af institutioner: ”They [HI] are more likely to assume a world in which institutions give some groups or interests disproportionate access to the decision-making process; and rather than emphasize the degree to which an outcome makes everyone better off, they tend to stress how some groups lose while others win” (Ibid., 940). Institutioner medierer magtrelationer og strukturerer derved politiske situationer og efterlader deres eget aftryk på resultater. Aktører ved, at institutioner har en afgørende betydning for fordelingen af knappe ressourcer, hvorfor aktører kæmper for at påvirke institutioners design og udvikling (Steinmo og Thelen 1992, 9). Den konfliktfyldte tilgang til institutioner betyder, at stabilitet ikke er indbygget i det institutionelle design. Politiske tabere er ikke nødvendigvis tabere for altid, og institutioner kan således forandres som følge af eller som del af magtkampe mellem forskellige koalitioner (March og Stoker 2002, 106). Men HI understreger, at det institutionelle design og den oprindelige fordeling af ressourcer har stor betydning for mulige valg i fremtiden. Der lægges med andre ord en sti for den efterfølgende institutionelle udvikling. Sti-afhængighed er et centralt begreb i HI (Hall og Taylor 1996, 941-942). Jo længere tid en sti følges des sværere og mere omkostningsfuldt vil det være at skifte retning, da aktører investerer steds-, videns- og koordineringsressourcer i stien, hvorfor den over tid forstærkes (North 1990 og Pierson 2000): ”Early steps in a sequence can place particular aspects of political systems onto distinct tracks, which are then reinforced over time” (Pierson 2004, 20-21). Dette kaldes også ”positive feedback” (Pierson 2004). Vindere i en institutionel sammenhæng kan have held med at designe institutioner på en sådan måde, at institutio- 23 ner bliver meget svære at ændre og styrker vindernes position over tid. Stiafhængighed og positiv feedback sætter mere eller mindre muligheden for tabernes genkomst ud af spil. Institutionel forandring forklares derfor ofte med udgangspunkt i ”critical junctures” (Hall og Taylor 1996, 942). Critical junctures dækker over situationer, hvor den eksisterende magtbalance bryder sammen. Det sker ofte som konsekvens af udefrakommende omstændigheder, der ryster den eksisterende orden i en sådan grad, at institutionel forandring bliver mulig. Critical junctures tager generelt form som eksogene chok såsom krige eller store økonomiske kriser (Ibid.). HI har et godt udgangspunkt for at forklare endogen forandring, da HI har blik for både aktørers magtspil og institutioners påvirkning af aktørers strategier samt interesser og præferencer. Men HI overvurderer styrken ved stiafhængighed og positive feedback. I mange tilfælde vil institutioner være det uforudsete resultat af magtkampe og uklare kompromisser mellem koalitioner af aktører (Mahoney og Thelen 2010, 8). Institutioner kan således have en indbygget uløst konflikt, der slører forholdet mellem vindere og tabere. Institutioner forstærkes derfor ikke nødvendigvis over tid. Det kan sagtens være, at institutioner over tid bliver mere ustabile, da presset for forandring kan være indbygget i det oprindelige institutionelle design (Mahoney og Thelen 2010, 9). 2.4 Institutionel stabilitet og forandring – både-og frem for enten-eller Det, der generelt kendetegner forandringsargumenterne hos ny-institutionalismen, hvad enten det er punctuated equilibrium, magtovertagelse eller critical junctures, er, at institutionel stabilitet og forandring adskilles. Forandring er resultatet af ekstraordinære situationer/perioder, hvor institutionelle strukturer ophæves, og aktører frit kan re-designe institutionen (Streeck og Thelen 2005, 7). Det er institutionelle mekanismer, der forklarer stabilitet, men ikke institutionelle mekanismer, der forklarer forandring. Institutioner forklarer med andre ord alting, indtil de intet forklarer (Steinmo og Thelen 1992, 15). Ny-institutionalismen er teoretisk udgangspunkt for specialets første hypotese H1, der påstår, at den økonomiske krise kan forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen. Krisen betragtes som et eksogent chok, der ryster Stabilitets- og vækstpagten og skaber mulighed for institutionel forandring. Men diskussionen ovenfor viser, at institutionel forandring ikke behøver være resultatet af eksogene chok. Der er grund til at forvente, at institutionel forandring også kan være resultatet af et sammenspil mellem institutionelle strukturer og handlende aktører. Stabilitet og forandring er to sider af samme mønt (Pierson 2004, 141-142). En teoretisk tilgang, der overbevisende skal kunne forklare både stabilitet og forandring, må tage højde for både den magtmæssige/politiske kontekst og de institutionelle karakteristika, der gælder for en given institution. I kapitel 3 diskuteres Mahoney og Thelens (2010) bud på sådan en institutionel tilgang. 24 Kapitel 3 En teori om gradvis institutionel forandring Efter en kort introduktion til grundantagelserne i Mahoney og Thelens (2010) teori om gradvis institutionel forandring diskuteres teorien i forhold til politisk kontekst, de institutionelle karakteristika, forandringstyper og forandringsagenter. Diskussionen viser, at Mahoney og Thelen udvikler en teoretisk model, der med fokus på politisk kontekst og institutionelle karakteristika er et godt udgangspunkt for at forklare gradvis institutionel forandring. Deres definitioner af forandringstyperne drift og conversion og forandringsagenterne parasitic symbionts, opportunists og mutualistic symbionts er dog ikke kohærente med indplaceringen af disse i deres model. Mahoney og Thelens model korrigeres i kapitel 4 således, at der skabes kohærens mellem alle forandringstyper- og agenter. Korrektionen benyttes som teoretisk udgangspunkt for specialets anden hypotese H2, der tager udgangspunkt i Stabilitetsog vækstpagtens politiske kontekst og institutionelle karakteristika. 3.1 Grundantagelser bag Mahoney og Thelens teori om gradvis institutionel forandring Mahoney og Thelen opfatter institutioner som fordelingsmæssige instrumenter, der er ladet med magtimplikationer (Mahoney og Thelen 2010, 8). Institutioner fordeler begrænsede ressourcer, og har derfor betydning for aktørers relative magtpositioner i forhold til hinanden. Mahoney og Thelens tilgang placerer sig således hovedsageligt inden for HI-traditionen. Teorien om gradvis institutionel forandring adskiller sig dog fra HI på et afgørende punkt. Positive feedback er ikke del af den teoretiske model: ”… institutional outcomes need not reflect the goals of any particular group; they may be the unintended outcome of conflict among groups or the result of ”ambiguous compromises” among actors who can coordinate on institutional means even when they differ on substantive goals”. (Schickler 2001 og Palier 2005 i Mahoney og Thelen 2010, 8). Det fremgår af citatet, at feedback ikke nødvendigvis kommer en særlig aktør eller koalition af aktører til gode. Det institutionelle status quo er derfor altid sårbart over for forandringer. Det er netop i spændet mellem de uklare institutionelle karakteristika og den politiske kontekst, at Mahoney og Thelen forventer at finde gradvis institutionel forandring (Ibid., 14), hvilket leder dem til deres model, der præsenteres i næste afsnit. 3.2 Den teoretiske firefeltstabel – i spændet mellem den politiske kontekst og de institutionelle karakteristika Mahoney og Thelens udgangspunkt kan på baggrund af ovenstående opsummeres i følgende citat: 25 “What animate change are the power-distributional implications of institutions. However, where we expect incremental change to emerge is precisely in the “gaps” or “soft spots” between the rule and its interpretation or the rule and its enforcement. This is the analytical space that other conceptions of institutions (as behaviors in equilibrium, or as scripts) essentially rule out by definition, but as a practical matter this is exactly the space in which contests over – and at the same time within - institutions take place” (Thelen 2009 i Mahoney og Thelen 2010, 14). Den politiske kontekst og de institutionelle karakteristika kombineres i Figur 1, der danner rammen om de forandringstyper-, agenter- og strategier, som Mahoney og Thelen mener, der er udgangspunktet for at forklare institutionel forandring. De næste to afsnit gennemgår først forandringstyperne og derefter forandringsagenterne. Institutionelle karakteristika Lav grad af diskretion i for- Høj grad af diskretion i fortolkning og implementering tolkning og implementering Stærke vetoLayering muligheder Politisk kontekst Svage vetoDisplacement muligheder Drift Conversion Figur 1: Kontekstuelle og institutionelle kilder til institutionel forandring (Ibid., 19). 3.2.1 Fire forandringstyper Den politiske kontekst og de institutionelle karakteristika påvirker, hvilke typer af forandring, der kan forventes. Mahoney og Thelen definerer fire forandringstyper; layering, displacement, conversion og drift. I nedenstående diskuteres Mahoney og Thelens placering af forandringstyperne i firefeltstabellen. Det viser sig, at layering og displacement er logisk korrekt placeret, mens drift og conversion ikke er korrekt placeret i forhold til deres definitioner. Layering Layering er, når institutionel forandring sker gennem tilføjelsen af nye institutioner eller regler – enten direkte på eller ved siden af det eksisterende (Ibid., 20). Layering er placeret i øverste venstre felt, der er kendetegnet ved stærke vetomuligheder og lav diskretion. Den lave diskretion betyder, at det er svært for aktører at skabe uformelle ændringer af den eksisterende institution gennem fortolkning og implementering. Samtidig betyder de stærke veto-muligheder, at det er svært at foretage formelle ændringer af institutionens regler. Den mest oplagte forandringsstrategi vil være at tilføje nyt på eller ved siden af det allerede eksisterende (Ibid., 16-17). Forandringsmekanismen ved tilføjelse af nyt er differentieret vækst (Streeck og Thelen 2005, 24). Layering kan ’sælges’ som forbedringer eller korrektioner af en institution og udfordrer derfor ikke direkte det eksisterende. Men nye tilføjelser kan over tid fortrænge 26 eller de facto erstatte det gamle. Strategien gør det svært for status-quo agenter at mobilisere modstand til vedtagelsen af nye institutioner (Ibid., 24). Status-quo aktører kan i en situation med stærke vetomuligheder og lav diskretion hindre forandring af eksisterende institutioner, men ikke nødvendigvis hindre introduktionen af nye. Displacement Displacement er, når institutionel forandring sker gennem nedlæggelse af den eksisterende institution og introduktionen af en ny (Mahoney og Thelen 2010, 15). Displacement er placeret i nederste venstre felt, der er kendetegnet ved svage vetomuligheder og lav diskretion. Den lave diskretion tilsiger ikke en forandringsstrategi, der søger ændringer i fortolkning eller implementering. De svage veto-muligheder betyder, at den mest oplagte forandringsstrategi er at skifte eksisterende institutioner ud med nye. Det vil ofte være en dramatisk affære, der fører til radikale retningsskift, der kan minde om dem, der kendetegner beskrivelserne af punctuated equilibrium eller critical junctures (Ibid., 16). Displacement vil ofte være et udtryk for et skift i magtbalancen mellem institutionelle aktører. Der er kohærens mellem definitionen af både layering og displacement og deres placering i firefeltstabellen. Conversion Conversion er, når institutionel forandring sker gennem strategisk motiveret fortolkning og/eller implementering af eksisterende institutioner (Ibid.). Conversion er placeret i nederste højre felt, der er kendetegnet ved svage vetomuligheder og høj diskretion. Det vil være muligt at fortolke og/eller implementere institutionen strategisk til egen fordel. Samtidig vil det også være muligt at benytte sig af displacement, da veto-mulighederne er svage. Mahoney og Thelen argumenterer for, at den mest oplagte forandringsstrategi vil være at udnytte den høje diskretion til aktivt at omdirigere betydningen og/eller implementeringen af institutionen (Ibid., 18). De giver ikke noget klart svar på, hvorfor conversion er mere oplagt end displacement. Men et argument kan være, at conversion er politisk ”billigere” end displacement. Det vil sige, at conversion ikke kræver samme politiske mobilisering som displacement. Displacement indebærer også, at nye institutioner skal skabes. Det vil ofte være nemmere at ændre betydningen af eksisterende regler end at opfinde nye – særligt, hvis den strategiske fortolkning og implementering foregår mere eller mindre i det skjulte og derfor ikke behøver legitimeres. Der er således gode argumenter for, hvorfor, hvis muligt, at conversion vil foretrækkes frem for displacement. Mere uklart er det, hvorfor conversion kun er placeret i nederste højre felt. Hvis det er rigtigt, at høj diskretion vil udnyttes frem for svage veto-muligheder, hvorfor dækker conversion så ikke hele højre side af firefeltstabellen? Det gør ingen forskel, om vi be- 27 væger os fra nederste højre til øverste højre felt i tabellen. Øverste højre hjørne er kendetegnet ved stærke vetomuligheder, hvorfor displacement ikke er en mulighed. I den situation bør conversion derfor i endnu højere grad være en foretrukken forandringsstrategi. Drift Drift er, når institutionel forandring sker som følge af udvikling i omgivelserne uden at institutionen udvikler sig (Ibid., 17). Drift er placeret i øverste højre felt, der er kendetegnet ved stærke veto-muligheder og høj grad af diskretion. Kombinationen betyder, at omdirigering af institutionens fortolkning og/eller implementering er den mest oplagte forandringsstrategi. Men Mahoney og Thelen definerer drift som resultatet af forandringer i omgivelserne og ikke af institutionen, hvilket fremgår af følgende citater: ”Drift: the changed impact of existing rules due to shifts in the environment” (Ibid., 16). “With drift, institutional change grows out of the neglect of an institution, or more precisely, the failure to adapt and update an institution as to maintain its traditional impact on a changed environment” (Ibid., 19). Deres definition af drift er i overensstemmelse med Hackers: ”Drift, describes a shift in the context of policies that significantly alters their effect” (Hacker 2005, 45). Hacker arbejder i sit studie med en firefeltstabel, der er sammenlignelig med Mahoney og Thelens (Ibid., 48). Det er værd at bemærke, at Hacker har placeret drift i øverste venstre felt, hvor Mahoney og Thelen har placeret layering. Definitionen af drift passer bedre ind i dette felt, der er præget af stærke veto-muligheder og lav diskretion. Situationen betyder, at det er svært at forandre en institution formelt som uformelt. Det er derfor ikke utænkeligt, at institutionen beslutningsmæssigt fastlåses og derfor ikke udvikler sig i takt med sine omgivelser. Diskussionen viser, at der ikke er kohærens mellem definitionen af conversion og drift og deres placering i firefeltstabellen. Det er uklart, hvorfor conversion kun dækker nederste venstre hjørne af modellen. Conversion er afhængig af høj grad af diskretionen, hvilket er tilfældet i både øverste og nederste højre del af tabellen. Det er også uklart, hvorfor drift er placeret i øverste højre hjørne. Drift sker, når institutioner ikke forandrer sig, hvilket er mere sandsynligt i en situation, hvor vetomuligheder er stærke og diskretionen lav. Det gælder for øverste venstre hjørne og ikke øverste højre, hvor den høje grad af diskretion netop muliggør institutionel forandring gennem fortolkning og/eller implementering. Jeg vender tilbage denne problemstilling i kapitel 4, hvor jeg præsenterer specialets korrektion af Mahoney og Thelens teoretiske model. 28 3.2.2 Fem forandringsagenter Baggrunden for Mahoney og Thelens udledning af forandringsagenter er gennemgået i afsnit 1.3. Hver forandringsagent er associeret med en særlig forandringstype og forandringsstrategi. Forandringsagenterne fremkommer i forskellige politiske og institutionelle situationer. Deres succes medfører derfor også forskellige typer af forandring (Mahoney og Thelen 2010, 23)5. Diskussionen har argumenteret for, at subversives (layering) og insurrectionaries (displacement) er logisk korrekt placeret mens, at opportunists og parasitic- og mutualistic symbionts ikke er korrekt placeret. Subversives Subversives søger at udskifte eksisterende institutioner eller regler, men overholder de institutionelle regler (Ibid., 25). Subversives søger altså forandring indefra. De er afventende og kan ved første øjekast se ud til at være tilhængere af eksisterende institutioner. I virkeligheden prøver de med små institutionelle tilføjelser at skabe store forandringer over tid. Subversives er derfor særligt associerede med layering (Ibid., 26). Insurrectionaries Insurrectionaries søger at udskifte eksisterende institutioner, og de overholder ikke altid de institutionelle regler (Ibid., 23). De afviser status quo og mobiliserer aktivt og synlig mod det. Insurrectionaries vil ofte være agenter, der er stærkt forfordelt af institutioner. Lykkes deres strategi kan det føre til radikale forandringer, der kan sammenlignes med critical junctures. Insurrectionaries er derfor særligt forbundet med displacement (Ibid., 24). Som med layering og displacement er definitionen og placeringen af subversives og insurrectionaries i firefeltstabellen kohærent. Opportunists Opportunists søger at udnytte institutioner til egen fordel. De søger ikke aktivt at bevare det eksisterende, men omvendt søger de heller ikke at udskifte det, da udskiftning er forbundet med store omkostninger (Ibid., 26). Opportunister er del af forklaringen på, hvorfor et institutionelt status quo kan være svært at ændre. De er nemlig naturligt allierede med status quo agenter, da aktiv mobilisering mod en institution er risikabelt og politisk omkostningsfuldt. Opportunister vil hellere arbejde i skyggerne og udnytte de huller, der er mellem institutioner, fortolkning og/eller implementering. Opportunister er derfor særligt associerede med conversion (Ibid., 27). 5 Mahoney og Thelen gør opmærksom på, at en aktør kan have forskellige agentroller i forhold til institutionel foran- dring. Forandringsagenter skal derfor anses som roller frem for identiteter (Mahoney og Thelen 2010, 23). 29 Parasitic symbionts Parasitic symbionts er afhængige af institutioners stabilitet og effektivitet, da de udnytter institutioners effektivitet til egen fordel, hvorved de reelt krænker ”ånden” bag institutioner. Parasitic symbionts er derfor særligt forbundet med drift (Ibid., 24). Mahoney og Thelen går videre i deres beskrivelse af parasitic symbionts. De argumenterer nemlig for, at parasitic symbionts vil være at finde, hvor veto-mulighederne er stærke og diskretionen høj. De kan derved udføre aktive handlinger, der overtræder ånden bag institutionen (Ibid.). På denne måde passer deres placering af drift og parasitic symbionts sammen i deres firefeltstabel (se Figur 4 nedenfor). Men som tidligere vist er deres placering af drift forkert, hvilket også er tilfældet med parasitic symbionts. Den udvidede beskrivelse af parasitic symbionts udvisker reelt forskellen mellem parasitic symbionts og opportunister. Opportunister er den forandringsagent, der aktivt søger at udnytte huller mellem institutioner, fortolkning og/eller implementering. Der er intet, der taler for at en sådan adfærd ikke vil lede til krænkelse af ånden bag institutionen. Mahoney og Thelen ender derfor med to ens forandringsagenter, der har forskellige navne. Drift og parasitic symbionts passer sammen, hvis definitionen af parasitic symbionts ikke udvides fra de første tre linjer. Det giver også bedre mening, at en parasit (en snylter) hægter sig fast på en vært og suger næring af denne. Forbliver værten uændret, er parasitten sikret næring. Det er derfor afgørende for parasitten, at der hverken sker formelle, fortolknings- eller implementeringsmæssige forandringer med institutionen, da det kan true dens næringskilde. Aktiv handling fra parasitic symbionts kan derfor kun forventes, hvis handlingerne medvirker til en fuldstændig fastlåsning af status quo. En sådan adfærd kan meget vel tænkes at krænke den oprindelige ånd bag institutionen, da den ikke kan udvikle sig i takt med omgivelserne. Institutionens effekter i omgivelserne kan derved ændres markant over tid. Mutual Symbionts Mutual symbionts er ligesom ”parasitterne” afhængige af institutioners effektivitet, da de udnytter institutioner til egen fordel. Men modsat parasitterne krænker ”mutualisterne” ikke ånden bag institutioner. Til gengæld overholder de ikke nødvendigvis de institutionelle regler, hvilket er kendetegnene for parasitterne. Mutual symbionts bryder gerne med de formelle institutionelle regler, hvis det bidrager til at understøtte den oprindelige ånd bag institutionen (Ibid., 24). Mahoney og Thelen har valgt ikke at placere mutual symbionts noget sted i deres firefeltstabel. De nøjes med at notere i en fodnote, at mutual symbionts til tider vil være forbundet med conversion (Ibid., 25). Mutual symbionts passer sammen med conversion, da de netop er afhængige af status quo, men gerne vil udnytte huller mellem institutioner, fortolkning og implemente- 30 ring. Det er værd at bemærke, at ulige opportunister er mutual symbionts beskrevet som en forandringsagent, der søger at fastholde institutioners oprindelige effekt på omgivelserne: ”… mutualists violate the letter of the rule to support and sustain its spirit” (Ibid., 24). De søger altså at bevare institutioners oprindelige effekt i omgivelserne, da det skaber nytte for dem. Opportunister derimod søger netop at ændre institutioners effekt, da det giver dem nytte. Det er altså analytisk muligt at udskille to forandringsagenter (mutual symbionts og opportunister) med forskellige adfærdslogikker, der begge trives i en situation med høj grad af diskretion. Dette får betydning for placeringen af forandringsagenterne i min model i kapitel 4. Nedenfor samles kort op på Mahoney og Thelens model for gradvis institutionel forandring. 3.3 Den samlede model – Forandringstyper- og agenter i firefeltstabellen Mahoney og Thelen ender med en samlet teoretisk model som vist i Figur 2. Modellen er et godt udgangspunkt for en analyse af gradvis institutionel forandring. Diskussionen af forandringstyper- og agenter viser dog, at der er inkohærens mellem deres definitioner af forandringstyperne drift og conversion samt forandringsagenterne parasitic/mutual symbionts og opportunists og deres placering i firefeltstabellen. Dette korrigeres i kapitel 4, hvor jeg præsenterer min model, der danner teoretisk baggrund for specialets anden hypotese H2. Institutionelle karakteristika Lav grad af diskretion i Høj grad af diskretion i fortolkning og imple- fortolkning og implementering mentering Stærke veto- Layering Drift muligheder (Subversives) (Parasitic Symbionts) Politisk kontekst Svage veto- Displacement Conversion muligheder (Insurrectionaries) (Opportunists) Figur 2: Kontekstuelle og institutionelle kilder til forandringsagenter (agenter) (Ibid., 28). 31 Kapitel 4 Korrektion af teorien om gradvis institutionel forandring I Figur 3 nedenfor præsenteres specialets korrektion af teorien om gradvis institutionel forandring. I kapitlet argumenteres først for de ændringer, der er foretaget i forhold til Mahoney og Thelen, hvorefter mulige koalitioner mellem forandringsagenterne diskuteres. Endelig rundes af med en kort opsummering af kapitel 2-4. Korrektionen af Mahoney og Thelens teoretiske model resulterer i, at firefeltstabellen fravælges til fordel for en model med akser. Dette giver mulighed for at placere alle forandringstyper- og agenter korrekt i forhold til deres definitioner. Diskussionen af mulige koalitioner mellem forandringsagenter viser, at kompromisser mellem subversives og opportunister er meget sandsynlige. Opportunister er i det hele taget væsentlige aktører i en forandringsproces og er del af forklaringen på, hvorfor institutionel forandring er svært at skabe. Modellen er teoretisk baggrund for specialets anden hypotese H2, der påstår, at Rådets vedtagelse af sixpack-reformen kan forklares med udgangspunkt i Stabilitets- og vækstpagtens politiske kontekst og institutionelle karakteristika. Stærke vetomuligheder Drift (Parasitic symbiont) Layering (Subversives) Strategic conversion (Opportunists) Lav diskretion Høj diskretion Displacement (Insurrectionaries) Diverse conversion (Mutualistic symbiont) Svage vetomuligheder Figur 3: Korrektion af teorien om gradvis institutionel forandring (inspireret af Mahoney og Thelen 2010). 32 4.1 Kohærens mellem forandringstyper- og agenter – et brud med firefelttabellens begrænsninger Afsnittet fokuserer på de forandringstyper- og agenter, der var inkohærent placeret i Mahoney og Thelens model. Layering (subversives) og displacement (insurrectionaries) gennemgås derfor ikke, da deres positioner er uændrede. Afgørende for korrektionen er overgangen fra firefeltstabel til akser. Akserne giver mulighed for at graduere vetomulighederne og udøvelsen af diskretion. Det betyder, at layering og drift begge kan rummes i øverste venstre kvadrant, hvilket er i overensstemmelse med definitionerne af de to samt de forandringsagenter, der associeres med dem. Ydermere deles conversion i to forskellige typer, hvorved både opportunists og mutualistic symbionts bliver del af modellen. Conversion (mutual symbionts og opportunists) Det afgørende for conversion er graden af diskretion. Conversion opstår som følge af høj diskretion (Hacker 2005; Mahoney og Thelen 2010). Institutionel forandring følger af ny fortolkning og/eller implementering og ikke af formel vedtagelse af nye institutioner. Det er netop pointen ved at fremhæve uklare kompromisser, at de kan udnyttes af aktører til at skabe institutionel forandring. Nedenfor vil jeg gennemgå de to varianter af conversion (diverse og strategic), jeg mener, der kan udledes af modellen. Diverse conversion (mutual symbionts) Diverse conversion er placeret i nederste højre kvadrant, der kendetegnes ved svage vetomuligheder og høj diskretion. Situationen giver mulighed for at udnytte både de svage vetomuligheder og den høje diskretion. Displacement såvel som conversion er muligt. I afsnit 3.2.1 argumenterede jeg for, at displacement som regel ikke vil benyttes, hvis det kan undgås, da displacement kræver politisk mobilisering og generelt er meget ressourcekrævende. Conversion, hvor institutionen fortolkes og/eller implementeres på nye måder, vil derfor som regel være den foretrukne forandringsstrategi. Men hvilken type af conversion? Pierson benytter i 2004 et endnu ikke udgivet paper af Hacker til at forklare forskellige forandringstyper (Pierson 2004). Det er værd at bemærke, at nederste højre hjørne fremgår som ”ubestemt” (Ibid., 156). Hacker skriver selv i 2005, da han har udviklet sin model, at institutioner, der befinder sig i nederste højre hjørne er meget sårbare overfor forandring. Han tilføjer herefter: ”Quite obviously, however, this is not the normal state of affairs…” (Hacker 2005, 48). Han fokuserer derefter på de tre andre områder i sin firefeltstabel, da han mener, de vil være bedre til at forklare institutionel forandring (Ibid.). Hacker såvel som Mahoney og Thelen har konflikt som hjørnesten i deres modeller, hvilket kan være grunden til, at de har svært ved at forklare nederste højre kvadrant. 33 Det er svært at forestille sig et vigtigt institutionelt og politisk spørgsmål, der vil ende med et kompromis, som ingen aktører har interesse i at forsvare - formelt som uformelt. Situationen kan være udtryk for et slags politisk og institutionelt kaos eller vakuum, der afventer en endelig afklaring. Situationen kan også være udtryk for et institutionelt og politisk spørgsmål, der ikke har nogen særlig betydning – og derfor frit kan fortolkes og implementeres af relevante aktører. Endelig kan situationen være udtryk for et institutionelt og politisk spørgsmål, hvor der er enighed om formålet, men, hvor aktørernes lokale omgivelser tilsiger stor diversitet i implementeringen, hvis formålet skal realiseres lokalt. Denne sidste mulighed er tæt på SI’s ideer om delte kulturelle forståelser, og er derfor uforenelig med Mahoney og Thelens teoretiske grundantagelser. Situationen må alt andet lige forventes at være præget af stor diversitet i fortolkning og implementering, hvorfor jeg kalder forandringstypen ”diverse conversion”. Mutual symbionts er en forandringsagent, der søger at bevare institutioners ånd blandt andet ved at bryde med de formelle regler. De udnytter huller mellem institutioner, fortolkning og/eller implementering til at sikre, at det oprindelige formål opnås (Mahoney og Thelen 2010, 24). Mutual symbionts kan i princippet findes både i øverste højre kvadrant og i nederste venstre kvadrant, da de først og fremmest er afhængige af høj diskretion. Men i tilfælde, hvor diverse conversion er udtryk for en situation, hvor der er enighed om formålet, vil mutual symbionts særligt være at finde i nederste højre kvadrant. Nederste højre kvadrant er et underteoretiseret forandringsfelt, der kunne være spændende at forfølge i anden sammenhæng. Strategic Conversion (opportunists) Strategic conversion er identisk med Mahoney og Thelens udgave af conversion, som de definerer således: ”Conversion: The changed enactment of existing rules due to their strategic redeployment” (Ibid. 16) (Min understregning). Strategic conversion er placeret i øverste højre kvadrant, der er kendetegnet ved stærke vetomuligheder. De stærke vetomuligheder indikerer, at institutionen er politisk konfliktfyldt. Den høje diskretion indikerer, at det er svært at sikre en ensartet fortolkning og/eller implementering af institutionen. Den oplagte forandringsstrategi er derfor at fortolke og implementere institutionen på måder, der kommer én selv til gode. Opportunister er derfor associerede med strategic conversion, da opportunister prøver at udnytte en institution til egen fordel (Ibid., 26-27). Drift (parasitic symbionts) Det helt afgørende ved drift er, at institutionen ikke udvikler sig – hverken formelt eller uformelt. Hacker såvel som Mahoney og Thelen understreger, at forandringen 34 har karakter af institutionens ændrede effekt på omgivelserne som følge af forandring i omgivelserne (Hacker 2005, 42; Mahoney og Thelen 2010, 19). Situationen må derfor være kendetegnet ved stærke vetomuligheder og lav diskretion. Dette passer på situationen i øverste venstre kvadrant. Drift er udtryk for en situation, der er mere fastlåst end layering. Den politiske kontekst, drift karakteriserer, kan måske bedst sammenlignes med Scharpfs karakteristik af ”The Joint-Decision Trap” (Scharpf 1988). Den fælles beslutningsfælde har tre karakteristika. Den første er intergovernmentalisme (i modsætning til supranationalisme eller føderalisme). Den anden er, at beslutninger træffes ved enstemmighed (i modsætning til kvalificeret flertal eller simpelt flertal). Den sidste er, at institutioner vedbliver med at eksistere, hvis andet ikke besluttes (Ibid., 256-257; Pollack 2005, 149). Scharpf fremhæver EU’s fælles landbrugspolitik som et eksempel på den fælles beslutningsfælde (Scharpf 1988). Landbrugspolitikken blev kritiseret for at være spild af ressourcer og ude af trit med sit oprindelige formål (Ibid., 251). Alligevel var det ikke muligt at nedlægge eller udfordre landbrugspolitikken, da sådanne ændringer krævede enstemmighed blandt EU’s medlemslande. Ét enkelt lands modstand var derfor nok til at blokere for forandring (Ibid., 257). Drift er derved kendetegnet ved ekstremt stærke vetomuligheder og lav diskretion. Forandringsagenten parasitic symbionts er afhængig af institutioners effektivitet og stabilitet. De udnytter, at en institution kan blive fastlåst og ikke udvikler sig i takt med sine omgivelser. Parasitic symbionts krænker institutionens oprindelige ånd ved at sikre, at institutionen forbliver den samme selvom dens effekter i omgivelserne ændres. I det følgende afsnit diskuteres, hvilke koalitioner mellem forandringsagenter, der er mest sandsynlige. 4.2 Mulige koalitioner mellem forandringsagenter Afsnittet diskuterer de mest forventelige koalitioner mellem forandringsagenter. Forandringsagenter vil sjældent opnå succes med deres strategier på egen hånd og er derfor nødt til at samarbejde i koalitioner med andre agenter (Mahoney og Thelen 2010, 29). Det relative magtforhold mellem forskellige aktører vil have stor betydning for mulighederne for at skabe succesfulde koalitioner. Det vil alt andet lige være nemmere for en aktør med adgang til ekstra-institutionelle midler at samle en koalition omkring sig end en aktør uden. Det ses eksempelvis i forhold til SVP, hvor Frankrig og Tyskland forhandler på vegne af andre stater (Heipertz og Verdun 2010, 21). På trods af sådanne case-specifikke hensyn er det muligt at sige noget om, hvilke koalitioner af forandringsagenter, der er mest sandsynlige. Insurrectionaries er synligt og aktivt modstandere af status quo. Det er derfor ikke sandsynligt, at de vil indgå i en koalition med parasitic symbionts, der er de stærkeste støtter af status quo. Insurrectionaries vil også have svært ved at overtale subversi- 35 ves, da subversives foregiver at støtte status quo, mens de forsøger at skabe forandring gennem mindre institutionelle tilføjelser (Mahoney og Thelen 2010, 30). Insurrectionaries vil finde mulige allierede blandt opportunists, der i princippet hverken er modstandere eller forsvarere af status quo. Opportunists skal dog have en meget god grund til at støtte insurrectionaries, da displacement som tidligere nævnt er politisk risikabelt og omkostningsfuldt. Opportunists er af samme grund en væsentlig årsag til, at displacement sjældent finder sted (Ibid., 30). Subversives mobiliserer ikke aktivt mod eksisterende institutioner, hvorfor de ikke ser insurrectionaries som en naturlig koalitionspartner. Subversives mest oplagte koalitionspartner er opportunists. Opportunists vil være tilbøjelige til at indgå i en koalition med subversives, da layering kan sælges som forbedringer eller tilføjelser til eksisterende institutioner. Layering er derfor mindre politisk risikabelt end displacement, da layering ikke direkte udfordre den eksisterende orden. Opportunists vil dog være skeptiske ved forandring, hvis det udfordrer deres institutionelle diskretion. Parasitic symbionts er de eneste stabile beskyttere af status quo. Deres mest oplagte koalitionspartner er derfor opportunists. Opportunists vil støtte status quo i det tilfælde, det kommer dem selv til gode. Mutualistic symbionts er ikke oplagte koalitionspartnere for insurrectionaries, da nedlæggelsen af en institution sjældent vil være i overensstemmelse med ånden bag institutionen. Institutionen skal være så langt væk fra det oprindelige udgangspunkt, at en ny start vurderes om eneste mulighed. Mutualistic symbionts vil være mere tilbøjelige til at samarbejde med subversives, hvis formålet er styrke ånden bag institutionen. Det fremgår af ovenstående at opportunists ofte vil have en afgørende rolle, når koalitioner for eller imod institutionel forandring skal skabes. Det er derfor væsentlig i en analyse af institutionel forandring at holde sig for øje, hvilke aktører, der har held med at vinde opportunists gunst. Opportunists har ikke nogen fast agenda, men vurderer fra situation til situation, hvilke koalitioner, der kommer dem mest til gode. 4.3 Opsummering – korrektion af teorien om gradvis institutionel forandring Institutionel forandring vil ofte ske i et spændingsfelt mellem en institutions omgivelser og interne politiske magtkampe, der finder sted mellem aktører med modsatrettede interesser. Samtidig vil institutionens karakteristika i sig selv have betydning for udfaldet af magtkampene og derved også institutionens fremtid. Ovenstående er udgangspunktet for specialets korrektion af Mahoney og Thelens teori om gradvis institutionel forandring. Korrektionen retter den inkohærens mellem forandringstyperne conversion og drift samt forandringsagenterne opportunists, parasitic- og mutualistic symbionts, der er identificeret i analysen af deres model. Korrektionen anses for at være et væsentlig teoretisk bidrag og danner grundlag for specialets anden hypotese H2, der søger at forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen gennem Stabilitets- og vækstpagtens politiske kontekst og institutionelle karakteristika. 36 Ny-institutionalismen har generelt ikke formået at udvikle teorier, der tager højde for dette komplekse forhold mellem den politiske kontekst og de institutionelle karakteristika, når institutionel forandring skal forklares. Ny-institutionalismen har fokuseret mere på institutionel stabilitet. De tre retninger har derfor udviklet overbevisende forklaringer på institutionel stabilitet men ikke forandring. Forandring forklares generelt med udgangspunkt i eksogene chok, hvor de institutionelle mekanismer sættes ud spil. På trods af at diskussionen konkluderer, at dette ikke er tilfredsstillende, da institutionel stabilitet og forandring er to sider af samme mønt, danner ny-institutionalismen grundlag for specialets første hypotese H1. H1 søger at forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen som resultat af den økonomiske krise, der antages at udgøre et eksogent chok á la critical junctures eller punctuated equilibrium. Det er et meget bevidst valg at teste begge teoriretninger, da specialet teoretisk er bygget op om kritikken af ny-institutionalismen. H1 testes derfor for at undgå bekræftelsesbias af H2. Men inden hypoteserne udledes vil Stabilitets- og vækstpagtens forandringer som følge af sixpack-reformen blive analyseret i kapitel 5. Det er nødvendigt at starte med en analyse af ændringerne af SVP, da analysens resultater har betydning for specialets anden hypotese H2, der udledes i kapitel 6. 37 Kapitel 5 Case-analyse – Stabilitets- og vækstpagten før og efter sixpack-reformen Specialet består af to cases. Stabilitets- og vækstpagten før og efter sixpack-reformen (SVP1 og SVP2). Denne opdeling følger af specialets definition af en case, der beskrives i kapitel 7. Sixpack-reformen forandrer pagten, hvorfor der meningsfuldt kan tales om SVP1 og SVP2. I nedenstående gives først en generel beskrivelse af de to forordninger, der udgør kernen i pagten. Beskrivelsen gælder for både SVP1 og SVP2. De to følgende afsnit beskriver de særegne karakteristika ved SVP1 og SVP2 med fokus på, hvilke forandringer, der er sket fra SVP1 til SVP2. Samtidig analyseres den politiske kontekst og de institutionelle karakteristika for SVP1. Analysen viser, at SVP1’s politiske kontekst er kendetegnet ved stærke vetomuligheder, og de institutionelle karakteristika ved høj grad af diskretion. Dette får betydning i kapitel 6, hvor specialets anden hypotese H2 udledes. Det sidste afsnit analyserer, hvilke typer af institutionel forandring, der sker mellem SVP1 og SVP2 og besvarer problemformuleringens første underspørgsmål: Hvilken type eller typer af institutionel forandring er sixpack-reformen udtryk for? De institutionelle forandringer kan karakteriseres som layering og strategic conversion. Endelig afrundes kapitlet med en kort opsummering. Stabilitets- og vækstpagtens formål og opbygning Stabilitets- og vækstpagtens overordnede formål er at sikre, at medlemslandene har bæredygtige offentlige finanser. Den offentlige budgetsaldo og den offentlige bruttogæld benyttes som målestok. Den offentlige budgetsaldo må ikke overskride 3 pct. af BNP, og den offentlige bruttogæld må ikke overskride 60 pct. af BNP (12008M/PRO/12). SVP har til formål at sikre, at disse såkaldte grænseværdier ikke overskrides. SVP blev vedtaget i kølvandet på beslutningen om at indføre den fælles europæiske valuta (senere Euroen). Euroen skabte et behov for tættere monitorering og styring af medlemslandenes offentlige finanser ((EU) Nr. 1177/2011, L 306/33)). Stabilitets- og vækstpagten finder sit retlige grundlag i traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (EUF) artikel 121 og 126. Pagten består af to forordninger, en resolution, en rapport til DER fra ECFIN i 2005 og et adfærdskodeks. I nedenstående gennemgås de to forordninger, der udgør kernen i pagten. Artikel 121 ligger til grund for den ”forebyggende” del af pagten ((EU) Nr. 1175/2011), der specificerer krav til samordning og overvågning af medlemslandenes økonomiske politikker. Den forebyggende del skal sikre, at Rådet på et tidligt stadium kan advare en medlemsstat om, at den skal træffe budgetkorrigerende foranstaltninger for at undgå, at dens offentlige underskud bliver uforholdsmæssigt stort (Ibid., L 306/15) ). Dette sker ved, at medlemslandene indsender såkaldte stabilitets- og kon- 38 vergensprogrammer6, der indeholder en vurdering af landenes økonomiske situation. Det er på baggrund af disse programmer, at Rådet efter indstilling fra Kommissionen kan anbefale evt. budgetkorrigerende foranstaltninger. Artikel 126 ligger til grund for den ”korrigerende” del af pagten ((EU) Nr. 1177/2011), der specificerer proceduren for uforholdsmæssigt store offentlige underskud (EDP)7. Protokol 12, der knytter sig til artikel 126, indeholder referenceværdierne. Overskrides disse kan en EDP igangsættes (Ibid., L 306/35). Rådet retter således på baggrund af en indstilling fra Kommissionen en henstilling til medlemslandet om at iværksætte virkningsfulde foranstaltninger samt en frist for, hvornår overskridelserne bør være rettet. I det tilfælde, at landet retter overskridelserne inden for den fastsatte periode lukkes den EDP (Ibid., L 306/35). Er overskridelserne ikke rettet inden for den fastsatte tidsperiode igangsættes en længere proces, der kan resultere i, at medlemslandet sanktioneres økonomisk8. I nedenstående gennemgås først SVP1 og derefter SVP2 med henblik på at vurdere, hvordan pagten specifikt har forandret sig i forhold til ovenstående med vedtagelsen af sixpack-reformen. 5.1 SVP1 – Stabilitets- og vækstpagten før sixpacken I det efterfølgende gennemgås først de relevante dele af henholdsvis den forebyggende og den korrigerende del af SVP1. Endelig gives en vurdering af SVP1’s politiske kontekst og institutionelle karakteristika. Den forebyggende del Stabilitets- og konvergensprogrammer indrapporteres i december for de kommende år. Programmerne fastslår landenes forventede ”mellemfristede” budgetmålsætning samt den forventede udvikling i landenes gældsniveauer. Den ”mellemfristede” periode er fastsat til at være de kommende tre år ((EF) nr. 1055/2005, 4). Den mellemfristede budgetmålsætning bør som hovedregel være ”tæt på balance eller i overskud”, men der tages individuelle hensyn (Ibid.). I tilfælde af, at et medlemsland ikke når sin mellemfristede budgetmålsætning forventes det, at den årlige minimumsforbedring af budgetunderskuddet er 0,5 pct. af BNP. Det indgår i Rådets vurdering, hvordan den økonomiske situation i landet er, hvilket gennemgås nærmere under den korrigerende del. Medlemsstater kan få lov til at afvige fra deres mellemfristede målsætninger, hvis de gennemfører større strukturereformer med langsigtede omkostningsbesparelser (ek- 6 De lande, der har indført Euroen, indsender stabilitetsprogrammer mens de lande, der står uden for Euroen, indsender konvergensprogrammer. 7 Excessive Deficit Procedure. Den engelske forkortelse er valgt, da en god dansk forkortelse ikke er fundet. 8 Det er kun Euro-landene, der kan idømmes direkte økonomiske sanktioner. Alle lande kan suspenderes fra at have adgang til EU’s samhørighedsfond, hvis de ikke lever op til referenceværdierne (COMM 2013). 39 sempelvis pensionsreformer). Målsætningen skal dog til enhver tid være indenfor grænseværdien på maksimalt – 3 pct. af BNP (Ibid., 5-6). Den korrigerende del Når et medlemsland overskrider referenceværdierne igangsættes en EDP, der har til formål at bringe den offentlige budgetsaldo tilbage under -3 pct. af BNP og/eller den offentlige bruttogæld tilbage under 60 pct. af BNP. Den offentlige bruttogæld er dog ikke operationaliseret, hvorfor det reelt kun er budgetsaldoen, der vurderes (Rådet 2005, 16-17). Medlemslandene kan overskride referenceværdier under henvisning til exceptionelle omstændigheder med det forbehold, at overskridelserne skal være midlertidige og tæt på referenceværdien ((EF) nr. 1056/2005, 5)). Exceptionelle omstændigheder defineres som: ”En usædvanlig begivenhed, der ligger uden for den pågældende medlemsstats kontrol, og som har en afgørende virkning på de samlede offentlige finanser” eller ”et alvorligt økonomisk tilbageslag” (Ibid.). Et alvorligt økonomisk tilbageslag findes exceptionelt, hvis den årlige BNP-vækst er negativ. En meget lav positiv BNP-vækst kan dog også betragtes som en exceptionel omstændighed, hvis det falder sammen med en langvarig periode med et akkumuleret produktionstab (Ibid.). Pagten indeholder en liste over, hvilke forhold, der skal tages med i vurderingen af medlemslandenes mellemfristede budgetmålsætning. Hvad angår den økonomiske situation på mellemlang sigt, skal følgende forhold således tages i betragtning (Ibid.): • • • • Medlemslandets vækstpotentiale Konjunkturbetingelser Implementering af politikker inden for rammerne af Lissabon-strategien (jobskabelse, strukturreformer og social samhørighed) Politikker til fremme af forskning og udvikling samt innovation For den budgetmæssige situation på mellemlang sigt skal følgende forhold tages i betragtning (Ibid., 5-6): • • • • Budgetpolitiske konsolideringsbestræbelser i ”gode tider” Den offentlige gælds bæredygtighed Offentlige investeringer Den overordnede kvalitet i de offentlige finanser Herudover kan medlemslandene fremføre alle andre forhold, der findes relevante for en samlet vurdering af overskridelsens karakter. Bl.a. kan inddrages: 40 ”Budgetbestræbelser på at øge eller fastholde økonomisk bidrag på et højt niveau for at fremme international solidaritet…, hvis dette har en skadelig virkning på en medlemsstats vækst og budget” (Ibid, 5). Det fremgår af ovenstående, at der skal foretages en vid helhedsvurdering af medlemslandenes økonomiske og budgetmæssige situation, økonomiske formåen og bidrag til EU’s generelle politiske målsætninger, når det skal vurderes, hvorvidt et land overskrider grænseværdierne. Konstaterer Rådet et uforholdsmæssigt stort underskud i et medlemsland, vil medlemslandet modtage en henstilling om at iværksætte virkningsfulde foranstaltninger. Medlemslandet har som udgangspunkt et år til at korrigere underskuddet fra, at det er konstateret. Fristen kan dog forlænges under henvisning til ovenstående liste af omstændigheder samt andre forhold fremført af medlemslandet. Efterlever medlemslandet ikke Rådets henstilling, er det muligt at gentage henstillingen. Der er således ikke en automatisk fremdrift i proceduren, da Rådet har mulighed for at gentage det første trin i processen (Ibid., 6). Det samlede forløb fra, at et medlemsland indberetter sit stabilitetsprogram til, at Rådet kan pålægge medlemslandet sanktioner er 16 måneder. De 16 måneder kan dog forlænges, hvis ovennævnte gentagelse af første trin finder sted (Ibid., 7)). Efterlever medlemslandet Rådets henstilling, men budgetunderskuddet stadig eksisterer, kan Rådet fremsætte en revideret henstilling, der udskyder fristen for korrektionen med et år. I den periode, hvor virkningsfulde foranstaltninger er igangsat sættes EDP i bero. Denne periode tæller således ikke med i forhold til, hvornår eventuelle sanktioner kan iværksættes (Ibid., 8). Det fremgår således af ovenstående, at medlemslande ikke blot har en lang række muligheder for at fremføre, at de er ramt af exceptionelle omstændigheder. Landene har også relativt lang tid til at rette op på deres overskridelser uden at sanktioner påføres. Endelig er det væsentligt at nævne, at Rådet træffer afgørelser med kvalificeret flertal. Rådet træffer sine afgørelser på baggrund af indstillinger fra Kommissionen. Disse indstillinger vedtages med kvalificeret flertal. Det berørte medlemsland har ikke stemmeret. På baggrund af ovenstående følger nu en vurdering af SVP1 politiske kontekst og institutionelle karakteristika. 41 5.1.1 SVP1 – politisk kontekst og institutionelle karakteristika Her følger en kort vurdering af den politiske kontekst og de institutionelle karakteristika, der kendetegnede SVP1. Det vurderes, at SVP1’s politisk kontekst og institutionelle karakteristika var kendetegnet ved stærke vetomuligheder og høj grad af diskretion. Politisk kontekst Stemmereglen i Rådet vedrørende pagten er formelt kvalificeret flertal, hvis pagten skal ændres. Kvalificeret flertal indtager en mellemposition mellem enstemmighed og simpelt flertal. Det er klart, at vetomulighederne relativt er svagest med simpelt flertal og stærkest med enstemmighed, hvorfor kvalificeret befinder sig mellem de to. Vetomulighederne styrkes af, at Tyskland og Frankrig begge antages at have ekstrainstitutionelle midler til rådighed. I EU generelt, men særligt i forhold til det økonomiske samarbejde og SVP indtager Frankrig og Tyskland særpositioner. Frankrig har historisk ønsket et tættere europæisk økonomisk samarbejde. Tyskland har med udgangspunkt i den stærke D-mark kunne sætte stramme krav vedrørende, hvordan et sådan samarbejde skulle udformes (Szász 1999). Det er i den forbindelse værd at bemærke, at de to lande har modsatrettede interesser på området, hvilket ikke styrker muligheden for kompromisser (Tsebelis 2000). Det er ikke muligt at forestille sig en aftale om Stabilitets- og vækstpagten, hvis ikke både Tyskland og Frankrig kan acceptere indholdet af aftalen, hvorfor begge lande reelt har vetomagt (Hollinger 2011; Barber et al 2010). Omvendt, hvis Tyskland og Frankrig er enige om et kompromis, er det ikke sandsynligt, at et andet land kan eller vil forhindre det i at blive vedtaget (Heipertz og Verdun 2010, 34). Det er vurderingen, at kombinationen af kvalificeret flertal samt tilstedeværelsen af to stærke vetospillere med modsatrettede interesser betyder, at SVP1’s politiske kontekst er lig med stærke vetomuligheder fremfor svage vetomuligheder. Institutionelle karakteristika Det fremgår af gennemgangen, at Rådet skal tage hensyn til en lang række forhold, der har betydning for, hvorvidt der kan tales om en reel overskridelse af referenceværdierne. Rådet træffer beslutninger på baggrund af indstillinger fra Kommissionen. Indstillingerne godkendes med kvalificeret flertal. Medlemslandene har gode muligheder for at argumentere for, hvorfor en evt. overskridelse ikke bør tælle som en reel overskridelse. Medlemslandene kan blandt andet fremføre deres bidrag til international solidaritet som legitim grund for en overskridelse. Den relativt sene indrapportering kombineret med manglende sanktionsmulighe- 42 der i første del af processen kan betyde, at det er vanskeligt for Rådet at lægge pres for medlemsstaterne i forhold til at adlyde SVP1. Medlemsstaterne har generelt en lang periode, hvor de kan undgå sanktioner og derfor kan tillade sig mere end, hvis sanktioner havde været muligt tidligere i processen. Endelig kan der peges på, at Rådet er udgjort af medlemsstaterne, hvorfor beslutningsreglen om, at et kvalificeret flertal skal stemme for Kommissionens indstillinger, førend de er gyldige, er et problem. Medlemslandene har incitamenter til at hjælpe hinanden ved ikke at stemme for indstillinger, der indeholder sanktioner overfor andre, da de forventer at modtage samme lempelige behandling senere. Dette er set tidligere (Ibid., 147-151). Der kan derfor argumenteres for, at SVP1’s succesfulde implementering afhænger af Rådets (ultimativt medlemsstaternes) vilje til at træffe ansvarlige og kloge beslutninger (Ibid., 170). På baggrund af ovenstående, vurderes det, at SVP1’s institutionelle karakteristika var kendetegnet ved høj grad af diskretion. I næste afsnit analyseres, hvilke typer af forandring sixpack-reformen har skabt fra SVP1 til SVP2. 5.2 SVP2 – Stabilitets- og vækstpagten efter sixpacken Sixpack-reformen består af fem forordninger og et direktiv. I det efterfølgende gennemgås SVP2 med fokus på forandringerne fra SVP1. Gennemgangen følger udlægningen af pagten i afsnittet om SVP1. Først gennemgås den forebyggende del og derefter den korrigerende del. Den forebyggende del Stabilitets- og konvergensprogrammer skal efter reformen indrapporteres i april som del af Det Europæiske Semester ((EU) Nr. 1175/2011). Den tidlige deadline for indsendelse betyder, at det er muligt for Rådet at drøfte de enkelte landes finanspolitiske dispositioner før de træder i kraft. Reformen specificerer til forskel fra tidligere, hvad en betydelig afvigelse fra den mellemfristede budgetmålsætning vil sige, men tager stadig højde for medlemslandene individuelle situationer (Ibid., 306/19-20). Der indførtes mulighed for økonomisk at sanktionere medlemslande, der afviger betydeligt fra deres mellemfristede budgetmålsætning og ikke har truffet foranstaltninger, der skal bidrage til at rette afvigelsen. Dette følger af indstillinger fra Kommissionen højst 20 dage efter, at Rådet har besluttet, at der ikke er fortaget de nødvendige foranstaltninger. Indstillingen er gældende medmindre et kvalificeret flertal i Rådet nedstemmer kommissionens indstilling. Dette kaldes omvendt kvalificeret flertal. Det berørte medlemsland har ikke mulighed for at stemme i sin egen sag (Ibid., 22). 43 Den korrigerende del Med reformen er den offentlige bruttogæld blevet operationaliseret. Det er nu muligt at igangsætte en EDP på baggrund af brud på begge referenceværdier. Det er et eksplicit krav at de lande, der har en offentlig bruttogæld på over 60 pct. af BNP skal tage aktive skridt til at nedbringe den til under referenceværdien. Det er i den forbindelse defineret, hvad en acceptabel nedbringelse pr. år vil sige, hvilket gør det muligt at monitorere og bedømme udviklingen i gældsraten (Ibid., L 306/34). Proceduren vedrørende EDP og dertilhørende økonomiske sanktioner er den samme som tidligere med undtagelse af, at stemmereglen er lavet om til omvendt kvalificeret flertal ((EU) Nr. 1173/2011, L 306/4). Makroøkonomiske ubalancer – tilføjelser til SVP2 Rådet vedtog også en procedure for overvågning af makroøkonomiske ubalancer, der skal supplere SVP29. Dette ud fra en vurdering af et behov for en mere helhedsorienteret indsats, der skal bidrage til ikke bare sunde og holdbare offentlige finanser men også medlemslandenes konkurrence- og vækstpotentiale ((EU) Nr. 1176/2011, L306/25). Specialet beskæftiger sig ikke yderligere med denne del af reformen. Men det er væsentligt for analysen af de institutionelle forandringer, at der er vedtaget supplerende lovgivning til den allerede eksisterende. 5.3 Layering og strategic conversion – fra SVP1 til SVP2 På baggrund af tidligere giver Figur 4 et overblik over, hvordan SVP2 adskiller sig fra SVP1 på nogle af de væsentligste punkter. I dette afsnit analyseres ændringerne med henblik på at fastslå, hvilke typer af institutionel forandring, der er tale om. Analysen viser, at forandringerne fra SVP1 til SVP2 kan karakteriseres om layering og strategic conversion. SVP1 Forebyggende del Konvergens/stabilitetspro grammer Sanktioner Afleveres cember Ingen SVP2 i de- Betydning Ny implementeAfleveres i april ring af samme regel Kan vedtages medmin- Ny regel/ dre kvalificeret flertal institution stemmer imod Korrigerende del 9 Forordningen vedrørende makroøkonomiske ubalancer er bygget op på samme måde som SVP2 med en forebyggende og korrigerende del med dertilhørende procedure, hvis uforholdsmæssigt store ubalancer registreres. Der er knyttet sanktioner til denne procedure efter samme fremgangsmåde som SVP2. 44 Offentlig gæld Ny fortolkning og implementering af samme regel Kan vedtages Kan vedtages medmin- Ny implementemed kvalificeret dre kvalificeret flertal ring af samme flertal stemmer imod regel brutto- Ikke operationaliOperationaliseret seret Sanktioner Supplerende lovgivning Supplerende givning lov- Ingen Forordninger vedr. Ny institution makroøkonomiske ubalancer Figur 4: Oversigt - væsentligste forskelle mellem SVP1 og SVP2. Den forebyggende del Konvergens- og stabilitetsprogrammer er forudsætningen for pagtens effektivitet. De er derfor naturligvis fastholdt fra SVP1 til SVP2, men fristen er skubbet frem fra december til april. Dette er udtryk for en ny implementering af de samme regler. SVP2 indfører mulighed for at pålægge medlemslande sanktioner i den forebyggende del af pagten, hvis landene i risikozonen for at overskride pagtens grænseværdier ikke træffer de nødvendige foranstaltninger, der skal forhindre en overskridelse. Dette er nyt i forhold til SVP1. Den korrigerende del Både SVP1 og SVP2 har indskrevet, at den offentlige bruttogæld ikke må overstige 60 pct. af BNP. Men først med SVP2 er kravet operationaliseret. Dette er således en ny fortolkning af, hvordan kravet til den offentlige bruttogæld skal forstås. Samtidig åbner det for, at en EDP kan åbnes på baggrund af gældskriteriet, hvilket betyder en ny implementering af reglen. Sanktioner skulle under SVP1 godkendes af et kvalificeret flertal i Rådet. Med SVP2 har man vendt stemmereglen om, hvorved Kommissionens indstillinger gælder medmindre et kvalificeret flertal stemmer imod. Det er således en ny implementering af den samme regel. Supplerende lovgivning Endelig er der vedtaget lovgivning (en ny institution), der ikke påvirker selve pagten, men som supplerer pagten ved at fokusere på makroøkonomiske ubalancer. Lovgivningen er således en tilføjelse, der har til formål at styrke den generelle opmærksomhed på økonomisk performance i medlemslandene. 45 Layering og strategic conversion Ovenstående analyse viser, at forandringerne fra SVP1 til SVP2 har karakter af nye fortolkninger og implementeringer af de samme regler/institutioner og tilføjelse af nye regler/institutioner. Disse typer af forandringer passer med forandringstyperne layering og strategic conversion som beskrevet i kapitel 3 og 4. Layering er kendetegnet ved tilføjelsen af nye institutioner ved siden af eller ovenpå eksisterende institutioner, hvilket er tilfældet med forordningerne vedrørende makroøkonomiske ubalancer. Strategic conversion er kendetegnet ved ny fortolkning og/eller implementering af eksisterende regler/institutioner, hvilket er tilfældet med hensyn til eksempelvis operationaliseringen af den offentlige bruttogæld, tidligere tidsfrister for indsendelse af konvergens- og stabilitetsprogrammer samt, hvordan sanktioner vedtages. Forandringerne fra SVP1 til SVP2 passer ikke med forandringstyperne drift, displacement og diverse conversion. Forandringerne er ikke en konsekvens af, at pagtens effekt i omgivelserne er forandret udelukkende som følge af forandringer i omgivelserne, hvilket kendetegner drift. Forandringerne er heller ikke udtryk for at pagten blev nedlagt og erstattet med en hel ny institution, hvilket kendetegner displacement. Endelig er forandringerne ikke i overensstemmelse med diverse conversion, da den politiske kontekst er præget af stærke i stedet for svage vetomuligheder. 5.4 Kort opsummering – fra SVP1 til SVP2 Analysen viser, at SVP1’s politiske kontekst og institutionelle karakteristika kan betegnes som henholdsvis bestående af stærke vetomuligheder og høj grad af diskretion. Kombinationen af kvalificeret flertal som beslutningsregel og tilstedeværelsen af to stærke vetospillere i Tyskland og Frankrig betyder, at SVP1’s politiske kontekst vurderes til at være kendetegnet af stærke vetomuligheder. Samtidig vurderes SVP1’s institutionelle karakteristika at være kendetegnet af høj grad af diskretion, da medlemslande har mulighed for at fremføre mange forskelligartede grunde til, at de ikke bør underlægges en EDP. Forandringerne fra SVP1 til SVP2 kan betegnes som layering og strategic conversion. Tilføjelsen af nye institutioner som sanktioner i den forebyggende del og forordningen om makroøkonomiske ubalancer passer på definitionen af layering. Den nye fortolkning og implementering af eksempelvis gældskriteriet og stemmereglerne passer med definitionen af strategic conversion. Det har ikke været muligt at identificere andre forandringstyper. Analysens resultater vil blive anvendt i forbindelse med udledningen af hypotese H2, der følger i næste kapitel. 46 Kapitel 6 Hypoteser På baggrund af teorien og case-analysen præsenteres her specialets hypoteser. Der benyttes to konkurrerende hypoteser, da det mindsker sandsynligheden for bekræftelsesbias (se metodekapitel 7). Den første hypotese har sit teoretiske udgangspunkt i den klassiske ny-institutionalisme, mens den anden hypotese har udgangspunkt i specialets korrektion af Mahoney og Thelens teoretiske model. I kapitlet specificeres samtidig, hvilke kausalmekanismer samt tilhørende indikatorer, der gælder for hver af hypoteserne. Mit videnskabsteoretiske udgangspunkt foreskriver, at hypoteserne ikke kan bekræftes men blot undgå afvisning (se kapitel 7). Hypoteserne er udgangspunktet for analysen, der følger i kapitel 8. Først præsenteres H1, der bygger på ny-institutionalismens forklaringslogik og derefter H2, der bygger på korrektionen af Mahoney og Thelen. 6.1 Krisen som forklaring på sixpacken Med ny-institutionalismen vil den økonomiske krise kunne fremføres som den uafhængige variabel, der forsager SVP2 som den afhængige variabel. Dette kan illustreres med en simpel kausalmodel som vist i Figur 5. Den økonomiske krise SVP2 Figur 5: Kausalmodel for H1. På baggrund af modellen kan følgende hypotese udledes: H1: Den økonomiske krise kan forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af SVP (dvs. forandringerne fra SVP1 til SVP2). Afvisning af H1 afhænger af følgende kausalmekanismer: H1a: Relevante ministre fra Tyskland og/eller Frankrig har ikke benyttet krisen som argument for en reform af SVP1 efter krisens begyndelse. H1b: Krisen er ikke kædet sammen med en reform af SVP1 eller benyttet som argument for en reform i relevante Rådsdokumenter, der knytter sig til sixpackens vedtagelse. H1c: Tyskland og/eller Frankrig har forud for krisens start haft den politiske position, at SVP1 burde ændres med centrale tiltag, der er del af 47 SVP2. Eksempelvis tidligere indrapportering af stabilitets- og konvergensprogrammer, hurtigere sanktionsmuligheder, omvendt kvalificeret flertal som beslutningsregel og/eller supplerende lovgivning. Begrundelse for valg af kausalmekanismer H1 afvises i det tilfælde, at enten Tyskland og/eller Frankrig forud for krisen har haft som position, at centrale tiltag i SVP2 burde gennemføres, dvs. hvis H1c bekræftes. Krisen skal komme forud for positionerne, hvis kausalmodellen skal være gyldig. Dette er den væsentligste kausalmekanisme, da det berører kernen af kausalmodellens interne gyldighed (Andersen et al 2010, 103). Bekræftes kausalmekanismen H1c afvises H1 – også selvom H1a og b ikke bekræftes. Det er samtidig nødvendigt, hvis hverken Tyskland eller Frankrig har haft som position, at en reform var nødvendig inden krisen, at mindst et af landene indtager denne position efter krisen. Det vil være vanskeligt at forklare vedtagelsen af en reform, der ikke har haft nogen tilhængere. Hvis H1c ikke bekræftes, kan H1 alligevel afvises, hvis H1a og b bekræftes. Det er en fair forventning, at relevante ministre vil have udtalt sig gennem medierne eller officielle kanaler for at fremme deres argument. Er dette ikke tilfældet bekræftes H1b. Motivationen bag politiske tiltag indgår som regel i de officielle dokumenter, der knytter sig til dem. Det er derfor også en fair forventning, at krisen indgår som forklaring på reformen af SVP1 i de officielle dokumenter, der knytter sig til vedtagelsen. Indgår krisen ikke i disse dokumenter som forklarende årsag bekræftes H1b. 6.1.1 Opsummering – H1, kausalmekanismer og indikatorer Nedenstående Figur 6 opsummerer ovenstående gennemgang af H1, kausalmekanismer, indikatorer og empiri for ny-institutionalismen. Hypotese / kausalmekanismer HI: Den økonomiske krise kan forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af SVP1. H1a: Relevante ministre fra Tyskland og/eller Frankrig har ikke benyttet krisen som argument for en reform af SVP1 efter krisens begyndelse. Indikatorer Afvises, hvis en eller flere af kausalmekanismerne H1a, b og c bekræftes. Bekræftes, 1) Hvis krisen ikke er benyttet som argument for, at en reform er nødvendig, hvis en lignende krise skal undgås og/eller, 2) Hvis krisen ikke er benyttet som argument for, at en reform er nødvendig, hvis EU’s økonomiske styring skal styrkes. 3) Argumenterne skal være fremført i europæiske medier eller gennem officielle kanaler af en eller flere af følgende: Finansminister 48 Wolfgang Schäuble og/eller Forbundskansler Angela Merkel fra Tyskland eller finansminister Christine Lagarde og/eller Præsident Nicholas Sarkozy fra Frankrig. H1b: Krisen er ikke kædet sammen med en reform af SVP1 eller benyttet som argument for en reform i relevante Rådsdokumenter, der knytter sig til sixpackens vedtagelse. Bekræftes, 1) Hvis krisen ikke er benyttet som argument for, at en reform er nødvendig, hvis pagten bedre skal kunne håndtere fremtidige kriser Og/eller, 2) Hvis krisen ikke er benyttet som argument for, at en reform er nødvendig, hvis EU’s økonomiske styring skal styrkes og få EU ud af krisen. 3) Argumenterne skal indgå i de Rådskonklusioner (ECFIN), der knytter sig til sixpackreformen i perioden fra marts 2010 til oktober 2011. H1c: Tyskland og/eller Frankrig har for- Bekræftes, hvis det inden krisen kan identifiud for krisens start haft den politiske ceres, at relevante tyske og/eller franske miposition, at SVP1 burde ændres med nistre i europæiske medier og/eller gennem centrale tiltag, der er del af SVP2. officielle kanaler, har argumenteret for indførelsen af en eller flere af nedenstående tiltag: 1) Sanktioner i den forebyggende del af pagten, 2) Omvendt kvalificeret flertal som stemmeregel, 3) Tilføjelse af ny institution, der fokuserer på medlemslandenes makroøkonomiske situation. Bekræftes, hvis ovenstående identificeres og samtidig kan bekræftes af eksperter, der har særligt indblik i den tyske og/eller franske position i forhold til SVP1 før krisen. Figur 6: H1, kausalmekanismer og indikatorer. 6.2 Politisk kontekst og institutionelle karakteristika som forklaring på sixpacken Specialets korrektion af Mahoney og Thelens teoretiske model søger at forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen med udgangspunkt i de specifikke institutionelle ka- 49 rakteristika og den specifikke politiske kontekst, der var gældende for SVP1 inden reformens vedtagelse. Den generelle kausalmodel er illustreret i Figur 7. Uafhængige variable Institutionelle karakteristika Politisk kontekst Mellemliggende variabel Forandringsagent Afhængig variabel Forandringstype Figur 7: Generel kausalmodel for H2. Case-analysen viste, at forandringen fra SVP1 til SVP2 er udtryk for forandringstyperne layering og strategic conversion. Analysen viste også, at SVP1 er kendetegnet ved stærke vetomuligheder og høj grad af diskretion. Layering og conversion er dog forbundet med henholdsvis både lav og høj grad af diskretion, hvilket også fremgår af nedenstående model. Dette diskuteres nærmere i nedenstående. Med udgangspunkt i min teoretiske model, kan kausalmodellen vendes om og bruges til at udlede nedenstående specifikke forventninger i Figur 8. Forandringstype Layering Strategic conversion Forandringsagenter Opportunist/mutualistic Subversives symbiots Politiske kontekst og institutionelle karakteristika Stærke vetomuligheder Høj/lav diskretion Figur 8: Specifik kausalmodel H2. Jeg starter således ved den afhængige variabel og udleder deraf den mellemliggende variabel og de uafhængige variable. Denne omvendte tilgang udspringer af process tracing metoden (se kapitel 7). Jeg starter ved endepunktet, hvorfra jeg specificerer, hvilke empiriske observationer jeg forventer at gøre mig, når jeg følger (tracer) spo- 50 rene tilbage fra den afhængige til de uafhængige variable, hvis kausalmodellen skal afvises. På baggrund af ovenstående kausalmodel kan følgende hovedhypotese udledes: H2: SVP1’s politiske kontekst og institutionelle karakteristika kan forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af SVP1 (dvs. forandringerne fra SVP1 til SVP2). Afvisningen af H2 afhænger af følgende kausalmekanismer: H2a: I perioden op til sixpack-reformen af SVP1 er det ikke muligt at identificere forandringsagenten subversives. H2b: I perioden op til sixpack-reformen af SVP1 er det ikke muligt at identificere forandringsagenten opportunists og/eller mutualistic symbionts. Begrundelse for valg af kausalmekanismer H2 afvises, hvis blot et af kriterierne H2a eller b bekræftes. Vedrørende H2a og b gælder det ifølge teorien, at de forandringsagenter, der søger layering og strategisk conversion er henholdsvis subversives og opportunister. Det bør altså være muligt at identificere disse agenter, hvis H2 ikke skal afvises. Forandringsagenten mutualistic symbionts kan måske også identificeres, da både opportunists og mutualistic symbionts er afhængige af graden af diskretion. Den politiske kontekst er ikke væsentlig for deres adfærd. I afsnit 3.3 antog jeg, at mutualistic symbionts hovedsageligt vil være at finde i en institutionel situation kendetegnet ved diverse conversion, men det er ikke utænkeligt, at de ikke også vil være at finde ved strategic conversion. H2 afhænger naturligvis også af, hvorvidt SVP1 er kendetegnet ved stærke vetomuligheder og høj grad af diskretion. Det fremgår af case-analysen, at SVP1 er kendetegnet ved netop dette. I forhold til ovenstående er det interessant, hvorfor jeg kun fokuserer på høj grad af diskretion, da layering og subversives teoretisk er forbundet med lav grad af diskretion. Hvordan kan en institution på en og samme tid være præget af lav og høj grad af diskretion? Det nemme svar er, at det kan den ikke. Men høj diskretion udelukker ikke tilstedeværelsen af subversives eller forandringer af typen layering. Lav diskretion vil dog udelukke muligheden for forandringstypen strategisk conversion. Høj diskretion er et udtryk for, at en institutions regler og procedurer er løst formuleret, hvorfor de kan fortolkes og implementeres på nye måder. Denne situation hindrer dog ikke, at forandringsagenter kan søge at få tilføjet ny lovgivning til det eksisterende. Det mest oplagte er måske at benytte sin diskretion vedrørende institutionen, men det er ikke utænkeligt, at ny lovgivning kan vedtages i denne situation. Det modsatte scenarier er dog usandsynligt: At ny fortolkning og implementering ville være muligt i en situation præget af lav diskretion. Lav diskretion er netop udtryk for 51 en situation, hvor regler og procedurer er præcist formuleret og samtidig uden for politisk kontrol, hvorfor strategisk fortolkning og/eller implementering ikke er mulig. I en situation, hvor både layering og strategisk conversion har fundet sted må det derfor forventes, at de institutionelle karakteristika er kendetegnet ved høj grad af diskretion. 6.2.1 Opsummering - H2, kausalmekanismer og indikatorer Nedenstående Figur 9 opsummerer ovenstående gennemgang af H2, kausalmekanismer og indikatorer. Hypotese/kausalmekanismer Indikatorer H2: SVP1’s politiske kontekst og instituti- Afvises, hvis enten kausalmekanismerne onelle karakteristika kan forklare Rådets H2a eller b bekræftes. vedtagelse af sixpack-reformen af SVP1. H2a: I perioden op til sixpack-reformen af Bekræftes, SVP1 er det ikke muligt at identificere 1) Hvis Tyskland eller Frankrig ikke har forandringsagenten subversives. argumenteret for nye regler eller institutioner, der kan supplere de eksisterende. H2b: I perioden op til sixpack-reformen af Bekræftes, SVP1 er det ikke muligt at identificere 1) hvis Tyskland eller Frankrig ikke har forandringsagenten opportunists og/eller argumenteret for, at centrale dele af eksimutualistic symbionts. sterende tiltag skal fortolkes eller implementeres enten i overensstemmelse med pagtens formål og ånd eller strategisk til egen fordel. Det gælder en eller flere af følgende dele: Indlevering af stabilitets- og konvergensprogrammer, Stemmeregler, Operationalisering af gældskriteriet og Overholdelse af tidsfrister i forhold til budgetmål. Figur 9: H2, kausalmekanismer og indikatorer. 52 Kapitel 7 Metode Specialet består af to cases, SVP1 og SVP2, hvis formål er at teste korrektionen af Mahoney og Thelens teoretiske model. Består teorien denne test kan den forventeligt også benyttes på andre lignende beslutningsområder i Rådet. Process tracing benyttes som undersøgelsesstrategi, da process tracing er særlig anvendelig til teoritestning (Andersen et al 2010, 217). I nedenstående gennemgås først specialets videnskabsteoretiske udgangspunkt. Derefter argumenteres for valg af undersøgelsesdesign- (casestudie) og strategi (process tracing), der følges op af argumenter for de valgte cases og hovedaktører. Herefter følger overvejelser om specialets pålidelighed og gyldighed inden kapitlet afrundes med en gennemgang af empirivalg- og indsamling. 7.1 Det videnskabsteoretiske udgangspunkt Specialets videnskabsteoretiske udgangspunkt læner sig op af pragmatisk realisme og kritisk rationalisme. Jeg vil kort redegøre for disse positioners betydning for besvarelsen af specialets problemformulering. Med pragmatisk realisme menes, at jeg anerkender, at mange og væsentlige sociale fænomener kan være socialt konstruerede. Men det er ikke ensbetydende med, at det er umuligt at skabe viden, der kan erkendes af flere personer. Det er med andre ord muligt at opnå intersubjektivitet (Schwandt 2007, 161). Selvom der inden for politologien kan være uenighed om, hvordan eksempelvis politisk kontekst bør defineres, er det min overbevisning, at de fleste vil kunne forstå den definition, jeg benytter. Ifølge kritisk rationalisme er det ikke meningsfuldt at tale om verificerede påstande (Gilje og Grimen 2002, 78-79). Det er således ikke muligt endegyldigt at bevise en påstands gyldighed gennem observationer, da man aldrig kan være sikker på, at man har gjort alle tænkte observationer. Det er derimod muligt at afvise en påstand gennem kritiske tests af hypoteser. Afvises mine hypoteser kan de forkastes – i hvert fald i forhold til det genstandsfelt, jeg undersøger. Bekræftes mine hypoteser, kan jeg ikke sige, at de er bevist, men de står stærkere end før undersøgelsen (Andersen et al 2010, 24; Gilje og Grimen 2002, 84). 7.2 Casestudiet Specialet fokuserer på, hvordan Rådets vedtagelse af sixpack-reformen kan forklares. Udgangspunktet er derved SVP inden reformen og SVP efter reformen (SVP1 og SVP2). Specialet har således karakter af et casestudie. Formålet er at undersøge, hvorvidt H1 og H2’s påståede kausale sammenhænge kan observeres empirisk. I det følgende gennemgås de metodiske overvejelser og valg, der lægger til grund for besvarelsen af problemformuleringen. 53 7.2.1 Undersøgelsesdesign – En enhed, to cases Casestudiet kan defineres som: ”… an intense study of a single unit for the purpose of understanding a larger class of similar) units” (Gerring 2004, 342). En unit (enhed) er et fænomen, der meningsfuldt kan afgrænses rumligt (Ibid.). En enhed observeret på et givent tidspunkt er en case (Schwandt 2007, 27). SVP som institution er specialets enhed og derved analysegenstand. Sixpack-reformen er det, som skaber variation (forandring) i pagten. Pagten analyseres derfor før og efter sixpack-reformen. Specialets argument er netop, at SVP før reformen har afgørende indflydelse på SVP efter reformen. Med dette udgangspunkt består specialet derved af to cases, SVP1 og SVP2. En af casestudiets svagheder er, at det ikke kan fastslå statistiske sammenhænge som følge af lille n, og at casestudiet har svært ved at måle effekt (Gerring 2004, 438). Casestudiet har dog en anden force, når det kommer til kausale sammenhænge. Kausale sammenhænge skal være plausible – X skal være knyttet til Y på en troværdig måde. Casestudiet kan benyttes til at undersøge plausibiliteten af påståede kausale mekanismer (Ibid.). Hypotesekapitlet argumenterer for en række påståede kausale sammenhænge. Casestudiet giver mulighed for at undersøge, hvorvidt disse sammenhænge kan observeres empirisk. 7.2.2 Undersøgelsesstrategi – Process tracing Ifølge Gerring er process tracing en underkategori inden for casestudier (Ibid., 342). Jeg ser process tracing som en blandt flere strategier, der i forhold til en konkret undersøgelse specificerer, hvordan casestudiet kan anvendes i praksis. Process tracing benyttes blandt andet til at undersøge beslutningsprocesser, hvor initiale case betingelser bliver transformeret til case resultater (Van Evra 1997, 64). Det skal forstås sådan, at strategien hjælper med at undersøge, hvordan X får Y til at ske. Jeg benytter derfor metoden til at undersøge, hvilke empiriske spor, der understøtter påstanden om, at den økonomiske krise er årsag til sixpack-reformen; og hvilke empiriske spor, der understøtter påstanden om, at det er SVP1 som institution, der forklarer sixpackreformen. Process tracing stiller med andre ord skarpt på, hvordan sammenhængen mellem X og Y ser ud i virkeligheden (Andersen et al, 2010, 215). Strategien er derfor god til at teste teorier og afprøve hypoteser, da formålet med strategien er at udlede den forventede kausalkæde af faktorer, der logisk forbinder X og Y. Derefter præciseres det, hvilke empiriske observationer vi bør forvente at se i de forskellige led i kæden, hvis kausalkæden rent faktisk eksisterer (Ibid., 217). Dette er netop forsøgt gjort i teori og hypotese kapitlerne. George og Bennet (2005) understreger vigtigheden af at opstille konkurrerende hypoteser, hvis ’bekræftelses bias skal undgås’: 54 ”Too often, researchers focus great attention on the process-tracing evidence on the hypothesis that interests them most, while giving the process-tracing evidence that bears on alternative explanations little attention… This can create a strong confirmation bias, and it can overstate the casual weight that should be accorded to the hypothesis of interest” (George and Bennet 2005, 217). For at undgå denne bias-fælde arbejder jeg med to hypoteser, der har forskellige årsagsforklaringer. 7.3 Valg af cases og hovedaktører Cases De to cases er udvalgt strategisk. Strategisk udvælgelse er det vigtigste alternativ til sandsynlighedsbaseret udvælgelse (Andersen et al 2010, 89). Formålet med specialet er at teste hypoteser, hvorfor cases med stort informationsindhold i forhold til teorien er det væsentligste kriterium for udvælgelse (Schwandt 2007, 27-28). Dette opnås som regel meget sjælden ved sandsynlighedsbaseret udvælgelse (Flyvberg 2006, 229). Strategisk udvælgelse giver netop mulighed for at maksimere informationsindholdet i forhold til teorien (Andersen et al 2010, 89). Ofte vil man forsøge at finde såkaldte kritiske cases (Flyvberg 2006, 229-230). Kritiske cases forekommer i to varianter: Most likely og least likely. Most likely cases giver en given teori de bedst mulige betingelser for bekræftelse, mens least likely cases giver en teori de dårligste betingelser(Andersen et al 2010, 90). SVP1 og SVP2 er valgt som cases. De to cases kan betragtes som henholdsvis most og least likely cases i forhold til henholdsvis H1 og H2. Begge teorier kan i princippet afvises – det kan være, at det er helt andre faktorer end de påståede, der har påvirket Rådets vedtagelse af sixpacken. De kan i princippet også begge bekræftes, da H2 ikke udelukker muligheden for påvirkning af eksogene variable. Antagelsen bag H1 er, at den økonomiske krise forklarer Rådets vedtagelse af sixpack-reformen. Den økonomiske krise betragtes som værende den værste siden 1930’erne (Europa-Kommissionen 2009, 8), hvilket bør være en fordel for H1. Vi kan derfor tale om, at casen er en most likely case. Afvises H1 vil det derfor være et alvorligt tilbageslag for hypotesen – og for ny-institutionalismen, der hovedsageligt forklarer institutionel forandring gennem eksogene chok jf. kapitel 2. H2’s forklaring bygger på endogene variable. En most likely case vil derfor være en situation, hvor forandring finder sted uden større bevægelser i omgivelserne. Sandsynligheden for at eksogene variable har haft betydning for en forandringsproces må alt andet lige være større, hvis forandringen sker midt i en krise. Derfor kan det argumenteres, at casen er en least likely case. Afvises H2 er den ikke endeligt modbevist, selvom det vil være et tilbageslag. Bekræftes teorien er den ikke endegyldigt bevist, men den står stærkere end tidligere. 55 Hovedaktører Specialets hovedaktører er Tyskland og Frankrig, der repræsenterer hver deres forhandlingsposition i forhold til sixpack-reformen. De to lande fremstår som en slags stedfortrædere for andre lande, der deler sig mellem de to positioner (Heipertz og Verdun 2010, 12). Tyskland var initiativtagere bag den oprindelige Stabilitetspagt, og Frankrig var det mest indflydelsesrige land i oppositionen. De to lande har været drivkræfterne bag ØMU’en og SVP (Heipertz og Verdun 2010; Szász 1999; Dyson 2008; Brunila et al 2001). I forhold til forhandlingsforløbet vedrørende sixpack-reformen har forhandlinger mellem Tyskland og Frankrig også været afgørende for udformningen af reformen (Chang, bilag A). Storbritannien (GB) er ikke medtaget, da landet historisk set ikke har været en drivkraft bag SVP (Heipertz og Verdun 2010; Szász 1999). Trods sin skeptiske position i forhold til europæiske integration og ØMU’en har GB ikke blokeret for andre landes integrationsmuligheder. GB har valgt opt-out som strategi (Europa-Kommissionen 2013d). GB er derfor ikke afgørende for udviklingen af ØMU’en, hvilket senest er blevet bekræftet i forbindelse med Finanspagten, hvor GB står udenfor samarbejdet (Spiegel et al 2011). 7.4 Overvejelser om pålidelighed og gyldighed Et af de væsentligste kritikpunkter af det kvalitative casestudie er, at det ikke kan benyttes til at skabe viden, der kan generaliseres til et større antal cases (Flyvberg 2004, 224). Dette følger af casestudiets natur (lille n) og fraværet af statistisk analyse. Casestudiet kritiseres samtidig ofte for at være biased til fordel for forskerens hypoteser (Ibid., 221). I nedenstående gennemgår jeg kort, hvilke overvejelser om pålidelighed og generel gyldighed, der er gjort i forbindelse med specialet. Pålidelighed og mulighed for gentagelse Spørgsmål vedrørende pålidelighed og gentagelse handler om, hvorvidt andre vil kunne genskabe mit studie og nå de samme resultater (Bryman 2004, 28). I hypotesekapitlet har jeg ekspliciteret operationaliseringen af mine teoretiske begreber og hypoteser. Det er således muligt at se, hvordan jeg skaber sammenhæng mellem teori og empiri. Dette er afgørende for, hvorvidt studiet kan vurderes og evt. gentages. Jeg har ydermere fremlagt mine videnskabsteoretiske og metodiske valg med det formål at vise, hvordan jeg har indsamlet min empiri, og hvilke overvejelser, der er grundlag for min analyse af empirien. Endelig har jeg vedlagt spørgeguides og transskription af gennemførte interviews. Generel gyldighed og intern validitet Casestudiet har som nævnt begrænsninger, når det komme til skabe generelt gyldige resultater. Det skal dog fremføres, at formålet med dette speciale ikke er statistisk generalisering. Formålet er analytisk generalisering. Casestudiet er anerkendt som metode til at teste og udvikle teorier (Van Evra 1997, 64;). De valgte cases er netop 56 udvalgt med det formål at teste specialets korrektion af Mahoney og Thelens teoretiske model. Forløbet omkring Rådets vedtagelse af sixpack-reformen er ikke usædvanlig, hvorfor specialets resultater bør kunne genfindes på andre beslutningsområder i Rådet. Netop i forhold til teorier, der beskæftiger sig med kausale sammenhænge, er det væsentligt at gøre sig overvejelser om intern validitet. Intern validitet handler om, hvorvidt den påståede sammenhæng mellem X og Y rent faktisk eksisterer (Bryman 2004, 32). Specialet tester således to konkurrerende teorier, hvilket mindsker risikoen for bekræftelsesbias og spuriøs sammenhæng mellem X og Y. Begge teorier fremlægger eksplicitte forventninger til den kausale sammenhæng mellem X og Y, der tager højde for den tidsmæssige rækkefølge – X kommer før Y. Eksplicitering af teoretisk kausalitet, tidsmæssig sammenhæng og kontrol for spuriøsitet er alle væsentlige kriterier for at sikre intern validitet (Andersen et al 2010, 103-104). 7.5 Empirivalg og indsamling Det har været et mål med empiriindsamlingen at få viden fra flere forskellige kilder. Denne triangulering har haft til formål at styrke analysegrundlaget og derved resultaterne. Nedenfor vil jeg gennemgå, hvilke overvejelser, der ligger bag indsamlingen empiri. 7.5.1 Valg af empirisk materiale Det empiriske materiale udgøres af officielle dokumenter vedrørende SVP, artikler, interviews og kronikker fra internationale og danske medier samt eliteinterviews af særligt udvalgte informanter, der har særlig viden om eller deltaget i processen vedrørende sixpack-reformen. Jeg har ikke haft mulighed for at observere forhandlingerne i Rådet eller foretage interviews med beslutningstagere, hvorfor jeg vurderer, at det valgte datagrundlag er det bedst mulige. Officielle dokumenter De officielle dokumenter vedrørende SVP udgøres først og fremmest af de retsakter pagten består af. Dette er helt afgørende for analysen af, hvilken type af forandring sixpacken er. Derudover udgøres officielle dokumenter af rådskonklusioner, der giver et indblik i de argumenter, der er benyttet for reformen. På grund af begrænsede tids- og sprogressourcer, har det desværre ikke været muligt at få adgang til positionspapirer fra Tyskland og Frankrig vedrørende reformen. Det er selvfølgelig en svaghed, da en sådan adgang ville have givet et stærkt indblik i, hvilke forandringsstrategier landene har forfulgt. Det er dog vurderingen, at analysen kan gennemføres uden positionspapirerne. Interviews, artikler og kronikker i medierne Foruden de officielle dokumenter har jeg benyttet mig af mediedækningen af beslutningsprocessen. Jeg har anvendt mediedækningen gennem hele specialet – både i idefasen og i selve analysen. Jeg har gennem større internationale aviser kunnet opnå 57 viden om tyske og franske positioner fra højeste politiske niveau, hvilket er en styrke, når det ikke har været muligt at observere beslutningsprocessen. Mediedækningen har også hjulpet med at kvalificere mine spørgeguides til eliteinterviews. Elite interviews – valg af informanter Der er foretaget interviews af i alt seks forskellige informanter, der alle indgår i større eller mindre grad i specialet. Det har været et mål at have mindst en informant med særligt indblik i Frankrigs økonomiske EU-politik og en informant med særligt indblik i Tysklands økonomiske EU-politik. Dette er lykkedes. Der er dog en overvægt af informanter med særlig viden om Tyskland, hvilket primært skyldes en sprogbarriere i forhold til potentielle franske informanter. Jeg har ikke opnået adgang til primære kilder i forhold til forhandlingerne om sixpackreformen, hvilket skyldes en blanding af tidsmæssige og sproglige begrænsninger. Mine kilder har dog alle et særligt indblik i henholdsvis den tyske og franske position samt EU’s økonomiske politik generelt, hvorfor det er vurderet, at de har tilstrækkelig med viden til at kunne levere brugbare informationer. Jeg har både interviewet akademikere og embedspersoner med det formål at kunne afgøre, hvorvidt der er konflikt eller konsensus om hændelsesforløbet omkring Rådets vedtagelse af sixpack-reformen. Nedenfor i Figur 10 findes en oversigt over de informanter, der indgår i specialet. Informant Funktion Professor, European PoMichele Chang litical and Administrative Studies Department Head of European Office Dr. Stefan Gehrold og og Eva Majewski Research Associate, European Office Chefkonsulent, EuroLars Bjørn Holbøll papolitisk kontor SPD repræsentant i den tyske rigsdag, tidligere Hans Eichel tysk finansminister 19992005 Jens Godtfredsen Svend gaard Erik Souschef, Hou- Professor, Institut Institution College of Europe, Brygge (Belgien) Konrad-Adenauer Stiftung, Bruxelles (Belgien) Udenrigsministeriet, (Danmark) København Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD), Berlin (Tyskland) Den danske ambassade i Paris, Paris (Frankrig) Økonomisk Copenhagen Business School (CBS), København (Danmark) Figur 10: Informantoversigt 58 Indsamling af interviews Ovenstående interviews er foretaget i perioden 14. juni – 17. juli 2013. Alle interviews har været semistrukturerede, hvor jeg på baggrund af anvendt teori og generelle videns indsamling har udarbejdet en ramme for en spørgeguide. Kernen i alle spørgeguides har været den samme om end de har udviklet sig i takt med den viden, jeg har opnået gennem interviewene. Det har ikke været muligt at gennemføre alle interviews ved fysisk fremmøde. Det skyldes hovedsageligt, at informanterne har befundet sig forskellige steder i Europa og verden og har haft et ønske om fleksibilitet i forhold til interviewtidspunktet. Interviews foretaget uden for København er derfor foretaget over telefon – og et over email. Fremgangsmåden er vurderet som det bedst mulige alternativ, når personligt fremmøde ikke har været en mulighed. Informanterne har efterfølgende læst transskriptionen eller den del af analysen, som deres interview aktivt indgår i. Det har været et bevidst valg fra min side, da jeg derigennem har sikret mig mod evt. misforståelser. 59 Kapitel 8 Analyse Analysen er delt i to hovedafsnit. Afsnit 8.1 undersøger, om det kan afvises, at krisen er årsag til sixpack-reformen af SVP1 (H1). Afsnit 8.2 undersøger, om det kan afvises, at sixpack-reformen kan forklares ved brug af politiske kontekst og institutionelle karakteristika (H2). Analysen viser, at hverken H1 eller H2 kan afvises. 8.1 Den økonomiske krise som forklaring på sixpack-reformen af SVP1 Afsnittet undersøger, hvorvidt ny-institutionalismens kausalmodel kan forklare sixpack-reformen af SVP1. Analysen viser, at det ikke kan udelukkes, at krisen kan forklare reformen af SVP1. Krisen har været benyttet som argument for reformen i europæiske medier af relevante ministre fra både Tyskland og Frankrig samt i relevante rådskonklusioner, der knytter sig til reformen af SVP1. Det kan derudover ikke udelukkes, at krisen har fået Tyskland til at skifte position fra, at en reform ikke var nødvendig til, at en reform var nødvendig. Analysen konkluderer til gengæld, at Frankrig ikke har skiftet position, men har støttet reformen af politiske årsager. Afsnittet begynder med en analyse af tyske og franske udtalelser i de europæiske medier. Derefter følger et afsnit om de rådskonklusioner, der er relevante i forhold til sixpack-reformen. Det sidste afsnit analyserer først den tyske og derefter den franske position i forhold til en reform af SVP1. Endelig afsluttes afsnittet med en kort opsamling. 8.1.1 Tyske og franske udtalelser i pressen Det er medlemslandenes økonomi- og/eller finansministre, der er ansvarlige for beslutninger vedrørende Stabilitets- og vækstpagten. Pagten er samtidig så politisk vigtig, at stats- og regeringslederne ofte udtaler sig på området – og spiller en afgørende rolle, når reformer af pagten skal vedtages (Heipertz og Verdun 2010, 29-39). Stats- og regeringslederne fra Tyskland og Frankrig, Angela Merkel og Nicolas Sarkozy, sendte i 2010 et brev til blandt andet Rådets formand Herman Van Rompuy. I brevet kædes krisen og en reform af Stabilitets- og vækstpagten tydeligt sammen. Brevet understregede behovet for, at forbedre den økonomiske styring i EU, herunder at stramme overvågning og sanktionsmuligheder i pagten: “For the success of the economic and monetary union to continue, it is not enough to provide a solution to this crisis. We must go further and draw the lessons taking all necessary measures to avoid a repetition of this kind of crisis. We need first of all to strengthen the Euro Area’s economic governance” (Sarkozy og Merkel 2010). Modsat indholdet i ovenstående argumenterede Sarkozy i 2007 for, at pagten burde implementeres med større grad af diskretion til medlemslandene (Parker 2007). Sarkozy fulgte disse udtalelser op i 2009, hvor han i en tale til det franske parlament understregede, at finanspolitisk konsolidering ikke var højeste prioritet (Hall 2009). Den 60 tidligere franske økonomiminister, Christine Lagarde, udtalte i tråd med dette i juni 2009, at den gæld, der blev oparbejdet under krisen burde håndteres på en særlig måde (Willis 2009a). Hun lagde i den forbindelse op til en revision af reglerne for, hvor lang tid et medlemsland må have et underskud (Willis 2009a). Begge udtalelser følger den klassiske franske position, der tilsiger, at medlemslandene bør have vid fortolkningsdiskretion vedrørende pagtens regler (Szász 1999, 222). Lagardes udtalelser kæder samtidig en evt. reform af pagten sammen med den økonomiske krise. Men det er værd at bemærke, at Lagardes reformtanker går i modsat retning end sixpackreformen, da hun ønsker at øge medlemslandenes diskretion. Den tyske finansminister, Peer Steinbrück, argumenterede samtidig med Sarkozy i 2007 for en streng implementering af pagten (Parker 2007). Angela Merkel har efter krisens start argumenteret for en reform af pagten, der blandt andet skulle stramme sanktionsmulighederne overfor lande, der ikke holdt sig inden for pagtens grænseværdier (Barber 2010). Merkel argumenterede dengang for, at ændringer i Lissabontraktaten var den eneste mulighed, hvis EU's økonomiske styring skulle strammes tilstrækkeligt (Barber 2010). Begge dele var ment som del af løsningen på de problemer, som den økonomiske krise medførte. Der er således en klar kobling mellem krisen og en reform af Stabilitets- og vækstpagten i de udtalelser, der er gjort i pressen af henholdsvis relevante franske og tyske ministre. Det fremgår også, at selvom Sarkozy og Merkel sammen skriver et brev til Van Rompuy i 2010, der kalder på et strammere regelsæt for den økonomisk styring i EU, herunder pagten, så har de haft forskellige udgangspunkter. Det lader til, at Sarkozy har rykket sig tættere på det tyske udgangspunkt under krisen. De tyske og franske positioner før den økonomiske krise samt deres bevægelse efter krisen vil blive analyseret nærmere i afsnit 8.1.3. På baggrund af ovenstående kan hypotese H1a afvises. Relevante ministre fra Tyskland og Frankrig har benyttet krisen som argument for en reform af SVP1 i europæiske medier efter krisens start. 8.1.2 Krisen anvendt som argumentation i rådskonklusioner Det er ECFIN Rådet, der træffer beslutninger i forhold til Stabilitets- og vækstpagten. Det er normalt, at rådskonklusioner indledes med nogle få ord, der adresserer den aktuelle situation samt, hvilke udfordringer, der er baggrund for vedtagne konklusioner. ECFIN nedsatte i 2010 en task-force, der skulle komme med forslag til, hvordan den økonomiske styring i EU kunne styrkes og konsolideres. Det fremgår af rådskonklusioner fra 25.-26. marts 2010, at: ”The European Council asks the President of the European Council to establish… a task force… to present to the Council…, the measures needed to reach the objective of an improved crisis resolution framework and better budgetary discipline, exploring all options to reinforce the legal framework” (Rådet 2010a) (min understregning). 61 I rådskonklusionen refereres direkte til Stabilitets- og vækstpagten, da denne er ”the legal framework”. Konklusionen fokuserer på, hvordan vækst og job kan skabes i almindelighed. Krisen fremhæves som baggrund for, hvorfor der er brug for at gøre noget. Koblingen er endnu mere klar i rådskonklusionerne fra oktober 2011. Igen er den økonomiske krise rammen om konklusionerne, der direkte kobler den ventede reform af pagten med krisen. Reformen fremhæves som et værktøj, der kan styrke EU’s økonomiske styring og trække Europa ud af krisen, hvilket fremgår af nedenstående citat: “The European Union now has more powerful tools to enhance its economic governance and to ensure that the required measures are taken to pull Europe out of the crisis… The package of six legislative acts on economic governance… will allow a much higher degree of surveillance and coordination, necessary to ensure sustainable public finances and avoid the accumulation of excessive imbalances” (Rådet 2011a). Det fremgår af ovenstående, at krisen er koblet til en reform af pagten i rådskonklusionerne. Hypotese H1b kan derfor afvises. Krisen danner rammen om alle ECFIN konklusionerne fra marts 2010 til slutningen af 2011, og konklusionerne fra oktober 2011 kobler direkte krisen med reformen. 8.1.3 Tyskland og Frankrigs positioner før og efter krisen Afsnittet analyserer først den tyske position og derefter den franske. 8.1.3.1 Tyskland Ved forhandlingerne om den oprindelige SVP i 1997 krævede Tyskland stramme finanspolitiske regler, hvor fokus var på prisstabilitet og budgetdisciplin. Prisstabilitet og budgetdisciplin skulle sikre, at medlemslandenes økonomier konvergerede, hvorved et stærkt fundament for ØMU’en kunne skabes (Waigel 1995). Derudover var fundamentet for D-marken netop prisstabilitet og budgetdisciplin (Szász 1999). D-marken var Europas stærke valuta inden Euroen. Det var D-marken andre europæiske lande justerede sig i forhold til inden 2001 (Heipertz og Verdun 2010, 22). På grund af D-markens stærke position var Tyskland i en position, hvor indførelsen af ØMU’en reelt ville betyde afgivelse af suverænitet. Dette var ikke nødvendigvis tilfældet for alle lande, da mange som konsekvens af D-markens position ikke havde udøvet deres suverænintet vedrørende monetærpolitik i en årrække. (Ibid.). Tyskland var derfor i en stærk forhandlingsposition, da forudsætningerne for et økonomisk monetært samarbejde skulle forhandles. Resultatet af forhandlingerne blev Stabilitets- og vækstpagten, hvor budgetdisciplin, overvågning og sanktioner var en del af regelsættet. Tyskland havde gerne set, at regelsættet var endnu strammere (Heipertz og Verdun 2004, 8). Særligt var Tyskland interesseret i at mindske medlemslandenes diskretion i forhold til udøvelsen af regel- 62 sættet, hvilket fremgår af et forslag fra den daværende tyske finansminister Theodor Waigel: “Exceptions may be made from the observance of this 3% limit only in extreme exceptional cases with the agreement of a qualified majority of the participants in Monetary Union”. (Waigel 1995) (min understregning). Det fremgår, at Tyskland ønskede så høj grad af automatisme som muligt – ikke mindst i forhold til sanktionsmulighederne (Heipertz og Verdun 2004, 8). Tyskland fik ikke introduceret automatisme i 1997, men fik etableret Stabilitets- og vækstpagten, der bragte fokus på budgetdisciplin til kernen af ØMU-samarbejdet. Sixpack-reformen kan siges at være meget tæt på, hvad Tyskland oprindeligt ønskede vedrørende SVP, og denne position kan samtidig betegnes som værende Tysklands ”objektive position” i forhold til pagtens udformning (Chang, bilag A, 1-3). Med ”objektive position” menes, at en stram pagt til hver en tid bør være i Tysklands interesse. Dette er tilfældet, da en stram pagt er i overensstemmelse med den tyske monetære politik inden Euroen. Derudover har den nuværende krise vist, at det er Tyskland, der hovedsageligt holder for økonomisk, hvis andre lande skal hjælpes økonomisk (Holbøll, bilag C, 22). Det er interessant, at Tysklands oprindelige ønsker vedrørende tidlig monitorering og høj grad af automatisme vedrørende sanktioner er bedre repræsenteret i SVP2 end i den oprindelige pagt. Det viser, at de tiltag, der er introduceret med SVP2 ikke er nye. Ideerne har eksisteret siden pagtens oprindelse. Det betyder, at krisen ikke har fået EU’s ledere til at tænke nyt. De tiltag, der indgår i SVP2, er nærmere udryk for historiske tyske interesser vedrørende pagten. Men, hvorfor kunne Tyskland ikke komme igennem med deres ønsker i 1997, når de kunne i 2011? Kernen i spørgsmålet er, hvilke vetospillere fra 1997, der ikke kunne eller ville blokere for tyske interesser i 2011. Vetospillere kan eksempelvis have skiftet præferencer til fordel for Tyskland. Det kan også være, at magtbalancen i 2011 har være til ugunst for eksisterende vetospillere. Krisen fra 2008 kan med andre ord have haft indflydelse på andre landes positioner og muligheder i forhold til Stabilitets- og vækstpagten. Jeg vil vende tilbage den del, når Frankrigs position analyseres senere. Det er nemlig for tidligt, at forlade analysen af den tyske position, da den tilsyneladende skifter i 2005. Usikkerhed om den tyske position – reformen i 2005 Analysen af den tyske position mudres af, at Tyskland i 2005 er med til at reformere pagten. Flere eksperter mener, at Tyskland var med til at svække pagten og derved forlod deres traditionelle position vedrørende stramme finanspolitiske regler (Heipertz og Verdun 2010; Chang 2006; Gehrold og Majewski, bilag B, 3). Baggrunden for denne vurdering er, at listen vedrørende ”exceptionelle omstændigheder” og ”alle andre forhold” (se afsnit 5.1 vedrørende SVP1) blev udvidet væsentligt fra den oprindelige 63 pagt til SVP1. Medlemslandene kunne altså fremføre langt flere grunde til, at de ikke reelt havde overtrådt referenceværdierne (Hallerberg og Bridwell 2008, 73-74)). Derudover blev en række tidsfrister vedrørende, hvor hurtigt en overskridelse skulle være korrigeret forlænget (Rådet 2005, 17). Tyskland støttede disse tiltag og allierede sig med Frankrig (Heipertz og Verdun 2010, 164). Ovenstående kan ses som en svækkelse af pagten og en styrkelse af medlemslandenes diskretion. Den tyske støtte kan således udlægges som et skift i den tyske regerings position vedrørende pagten: “I think that, most of the scientist, economist scientist, the interested public as well as a certain political line in Germany always had the same certain approach that never changed. What indeed changed was the approach of the German government. In 2005 the central left government was still in power. It had violated the rules of the Stability and Growth Pact and the Maastricht criteria. They didn’t want to take the blame for it, and they were in the political position to water down the Maastricht criteria and the respective sanctions” (Gehrold og Majewski, bilag B, 1-3). Ovenstående vurdering af Gehrold og Majewski skal ses i sammenhæng med, at den daværende tyske kansler Gerhard Schröder selv understregede behovet for at fokusere mere på vækstdelen i 2003: “Everyone only ever talks about the stability pact. But it’s called the stability and growth pact. And on that basis, it is possible and necessary—and I agree with Chirac on this—to stimulate growth” (Schröder citeret i Jones 2004, 494) Det er værd at bemærke, at 2005 var et valgår i Tyskland. Flere peger på, at, Schröder-regeringens valgløfter krævede mere finanspolitisk fleksibilitet end den oprindelige SVP tillod (Heipertz og Verdun 2010, 173; Reiermann og Wiegrefe 2012). Det var derfor opportunt for regeringen at reformere pagten. Daværende finansminister fra SPD, Hans Eichel, er dog ikke enig i denne udlægning: ”It was not a reform to make the SGP weaker; it was a reform to make it economically more reasonable” (Eichel, bilag D, 4). Med ’økonomisk rimelig’ mener han, at reformen i 2005 understregede nødvendigheden af at overholde referenceværdierne, men samtidig sikre, at medlemsstaterne i dårlige økonomiske tider havde større finanspolitisk fleksibilitet og mere tid til at korrigere deres underskud (Eichel, bilag D, 2-3). Særligt to observationer taler for Eichels udlægning. Den første er, at langt de fleste lande forbedrede deres finanspolitiske resultater i årene mellem 2005 og 2008 inden krisen ramte (Eurostat 2013ab). Dette skal dog ses i lyset af, at den europæiske økonomi generelt forbedres i perioden (Eurostat 2013c). Forbedringerne er derfor ikke nødvendigvis et udtryk for, at medlemsstaterne fokuserede mere på finanspolitisk stabilitet. Det kan ligeså vel være resultatet af mere gunstige økonomiske omstændigheder. Den anden og måske mere væsentlige observation er, at sixpack-reformen, ud over at skære i nogle af tidsfristerne, ikke har ført den indbyggede diskretion vedrørende ”exceptionelle omstændigheder” og ”alle andre forhold” tilbage (se afsnit 5.2 om SVP2). Dette ses tydeligst ved, at in- 64 gen lande endnu er blevet sanktioneret på trods af, at de ikke har nået deres budgetmål i tide. Tidsfristerne er derimod blevet forlænget (Europa-Kommissionen 2013c). Eichel ser derfor en lige linje fra den oprindelige Stabilitets- og vækstpagt over 2005-reformen til sixpack-reformen: “You need stronger rules for good times, this is what the reform in 2011 did, and I think this was correct. And this started with our reform in 2005. This means that you should not reduce your public expenditure in bad times, because that will sharpen the crisis and make it last longer. That is not economically reasonable” (Eichel, bilag D, 3). ”I think this is what we started in 2005. It is quite more important to consolidate the budget in good times. That means that in good times you have to start the supervision of the public budget of the member states, whether it is going in the right direction or not. Because in good times they have to show a surplus in order to pay for the deficit in bad times” (Eichel, bilag D, 17). Der kan således fremføres argumenter både for i mod, hvorvidt reformen var en svækkelse af pagten eller ej – og som følge heraf, hvorvidt Tyskland ændrede kurs i forhold til, hvor stram pagten skulle være. De fleste analyser peger dog på, at reformen var en moderat svækkelse af pagten (Heipertz og Verdun 2010; Hallerberg og Bridwell 2008; Chang 2006). I forhold til den tyske position bør det også fremhæves, at reformen i 2005 ikke var et forsøg på at stramme pagten – og derved bringe den tættere på det oprindelige udgangspunkt fra 1997. Der er stor forskel på retorikken fra Waigel til Eichel. “The deficit must not exceed the 3 % limit set in the Treaty of Maastricht - even in economically unfavorable periods” (Waigel 1995). “In bad times, you need more time to consolidate your budget than in good times. You cannot consolidate your budget in bad times, but in good times you have to consolidate your budget very strictly” (Eichel 2013, bilag D, 3). På trods af at Tyskland i perioden siden 2005 har argumenteret for en stram implementering af den gældende pagt (Parker 2007), har der ikke været udtalelser, der har lagt op til en reform-stramning af pagten inden krisen brød ud i slutningen af 2008. Det er vurderingen, at stabilitets- og vækstpagten i årene efter 2005 ikke har været prioriteret øverst på agendaen i Tyskland (Gehrold og Majewski, bilag B, 10-11; Holbøll, bilag C, 3-9). Dette skyldes måske særligt to årsager. Den første er, at den tyske regering i perioden fra 2005 til krisen brød ud i 2008, var en samlingsregering mellem SPD og CDU. Finansministeren, Steinbrück, var fra SPD, der var ansvarlige for reformen i 2005. Det er svært at forestille sig, at SPD så kort tid efter de havde været ansvarlige for en reform ville ændre den i modsat retning. Den anden og måske mere væsentlige årsag 65 er, at økonomien i EU generelt og i Tyskland specifikt var i bedring (Eurostat 2013abc). Der var således ikke et politisk problem vedrørende pagten før krisen: ”Det er ikke et emne, der var frygteligt meget i fokus i perioden inden finanskrisen brød ud. Der var ikke fokus på, hvordan man skulle håndtere Stabilitets- og vækstpagten - om man skulle stramme yderligere op eller løsne den. Der var ikke på det tidspunkt megen kritik af, hvad der var sket tilbage i 2005… For Tysklands eget vedkommende var man mest optaget af, at det tyske statsbudget var ved at være i balance. Det så man som et stort skridt fremad, men ikke på den måde, at der var overvejelser om at ændre noget i forhold til SVP…” (Holbøll, bilag C, 3 og 5) Det var først, da krisens virkelige omfang gik op for Tyskland, at udmeldinger om en reform af SVP1 blev italesat: “Politicians very rarely react to dangers that is luring up somewhere, but very much react to imminent problems and dangers, when things become unbearable. This was the case with Greece. Greece was about to go bankrupt, something had to be done about that. We set up solidarity systems but this had to be coupled with tighter surveillance…” (Gehrold og Majewski, bilag B, 10-11). Vurderingen er, at en reform af SVP1 ikke har været prioriteret inden krisen. På baggrund af analysen af den tyske position kan H1c afvises. Tyskland har historisk haft en interesse i en stram Stabilitets- og vækstpagt, men reformen i 2005 mudrer billedet, og vurderingen er, at Tyskland forlod sin traditionelle position. Tyskland ønskede muligvis ikke at svække pagten i 2005, men omvendt forsøgte de heller ikke at stramme den. For at bekræfte H1c ville det have været nødvendigt at identificere en klar tysk position om en stramning af pagten inden krisen. Det har ikke været muligt. Det tyske ønske om en reform er først formuleret efter krisen. 8.1.3.2 Frankrig Det franske udgangspunkt for forhandlingerne om den oprindelige Stabilitets- og vækstpagt var, at medlemslandende skulle have en høj grad af diskretion (Howarth 2007, 1067). Det var i den forbindelse franskmændene, der fik tilføjet ’vækst’ i pagtens titel (Heipertz og Verdun 2010, 56). Baggrunden for den franske position var, at den franske franc inden Euroen var presset af D-marken, der hæmmede franske vækstmuligheder på grund af en forringet konkurrenceevne (Szász 1999, 217-222). Frankrig så det monetære samarbejde som en mulighed for at opnå mere indflydelse på den monetære politik i Europa (Ibid.). Frankrigs fokus var på, hvordan Euroen kunne bruges til at skabe vækst og arbejdspladser i Europa. Frankrigs opbakning til det tyske forslag om en stabilitetspagt var derfor ambivalent, hvilket blandt andet fremgår af nedenstående citat af daværende franske præsident Jacques Chirac: ”France wanted the Stability Pact as much as Germany… France wanted a Stability Pact that is also a Growth Pact… France did not want automaticity… To put it clearly, the Summit has made the euro an instrument to the service of Europe’s future 66 growth, and growth means jobs” (Chirac citeret i Handelsblatt, 14. december 1996 i Heipertz og Verdun 2010, 57). Ovenstående kan ses som udtryk for gouvernement économique. Chirac udtrykker det meget klart i følgende citat: ”The euro is no end in itself but an instrument in the service of growth” (Chirac citeret i Handelsblatt, 31. december 1996 i Heipertz og Verdun 2010, 56). Euroen og den øgede økonomiske koordinering skulle benyttes til at skabe arbejdspladser og vækst. Det kan tolkes af ovenstående, at Frankrig ikke ønskede at bytte Dmarkens dominans med en Euro, der var konstrueret efter D-marken, og hvis implementering var uden for medlemsstaternes kontrol. I så fald ville Frankrigs indflydelse på den økonomiske koordinering være begrænset. Frankrig undgik regel-automatisme og sikrede Rådet indflydelse på implementeringen af Stabilitets- og vækstpagten, men pagtens indhold var ikke, hvad Frankrig havde håbet på, hvilket Chirac indrømmede i 2005: “We had, at the very end of the Council, obtained satisfaction on the form, but the truth is that as regards substance, we hadn’t really won our battle. So it was called the “stability and growth pact”, but the growth imperative was to an extent written off as a loss” (Chirac 2005). Det kan tolkes af ovenstående, at Frankrig ikke har følt, at deres interesser var blevet imødekommet i tilstrækkelig grad. Der var således fra starten indbygget en politisk spænding i pagten mellem Frankrig, der ønsker mest fokus på vækstdelen og Tyskland, der ønsker mest fokus på stabilitetsdelen. Frankrigs position har været konstant i alle år siden pagtens oprindelse, hvilket bekræftes af udtalelser både før og efter reformen i 2005, der kan betegnes som en politisk sejr for Frankrig (Chang, bilag A, 12). I 2005 lykkedes det at skabet et bedre ’policy mix’ set med franske øjne, da medlemsstaternes diskretion blev øget: “We said that what was needed wasn’t just a stability pact, but a stability and growth pact” (Chirac 2003). “We’ll also have a pact which will be a tool for growth and for advancing the EU’s political objectives. Indeed, we’ve decided to treat some expenditure items in a different way from the rest… So in reality it’s a pact which will operate less mechanically and based more on economic considerations” (Chirac 2005 efter 2005-reformen). “I will not have a policy of austerity… Because austerity policy has always failed” (Sarkozy citeret i Hall 2009) Alle tre citater viser, at Frankrig hele tiden understreger vækstdelen af pagten, hvilket benyttes om et argument for, at medlemsstaternes finanspolitiske diskretion skal sikres. Dette skal ses i sammenhæng med, at Frankrig ikke siden 1974 har haft en ba- 67 lanceret finanslov. Der er således en anden finanspolitisk tradition i Frankrig end den, der danner grundlag for Stabilitets- og vækstpagten (Godtfredsen, bilag E, 4). Frankrigs position efter krisen – same but different I 2009 understregede Sarkozy endnu engang behovet for finanspolitisk diskretion (Hall 2009). Det sker efter krisen og indikerer, at den franske position ikke er påvirket af krisen. Men det ændrede sig i begyndelsen af 2010. Først med det fælles brev fra Sarkozy og Merkel, hvor de understregede behovet for at stramme den økonomisk styring i euro-zonen (Sarkozy og Merkel 2010), dernæst med Deauville-erklæringen (se bilag 2), hvor behovet for strammere regler igen understreges og endelig med selve sixpack-reformen i 2011, der strammede sanktionsmulighederne og forbedrede overvågningsmekanismerne (se afsnit 5.2 om SVP2). Empirien indikerer således, at krisen har fået Frankrig til at skifte position, da sixpackreformen og udmeldinger umiddelbart efter krisen er i modstrid med den række af udmeldinger vedrørende pagten, der kom inden krisen. Denne analyse kan bakkes op af den franske finansminister, Lagardes, udtalelser vedrørende pagten i maj 2010: ”We must imperatively put under our radarscope the monitoring of competitiveness and financial stability… When it ends up costing you 110 billion euros, you do change your approach” (Lagarde citeret i AFP 2010). H1c kan derfor tilsyneladende afvises på baggrund af analysen af den franske position. Men en sådan konklusion vil ikke være korrekt, hvilket fremgår af nedenstående. 8.1.4 Politisk konflikt og ekstra-institutionelle midler – det blinde øje hos nyinstitutionalismen Ovenstående analyse har ikke blik for, at Sarkozy selv efter krisens frembrud argumenterede i klassisk fransk stil, at pagten burde give rum til finanspolitisk diskretion (Hall 2009). Bemærk i den forbindelse at Lagarde taler om et skifte i tilgang – ikke i position. Det franske ja til sixpack-reformen er derfor ikke nødvendigvis udtryk for et positionsskifte. Sarkozy har da også understreget, at selvom Frankrig og Tyskland samarbejder om økonomiske reformer, så er de ikke nødvendigvis enige om indholdet: "Germany has its own culture; France also has its own culture. We both try to understand each other. Or do you believe we would have to talk on a daily basis if we would both agree on everything?” (Sarkozy citeret af Noack 2011). Frankrigs støtte til sixpack-reformen kan derfor være udtryk for styrkeforholdet i forhandlingerne med Tyskland mere end et egentlig skifte i position. Det fremgår af analysen af den tyske position, at Tyskland har holdt mest for i forhold til den økonomiske hjælp, der er givet i forbindelse med hjælpepakker osv. i kølvandet på krisen. Det er konsekvensen af, at Tyskland er Europas stærkeste økonomiske magt (Beddoes 2013, 3-4). Jean-Pierre Jouvet, tidligere minister for Europa-politik under Sarkozy, vurderer, at Euroens stabilitet i høj grad afhænger af Tyskland (Hollinger 2011). Tyskland har 68 derfor i forhold til disse garantier kunnet stille skrappe krav til, hvordan den økonomiske styring, herunder Stabilitets- og vækstpagten, har skullet se ud (Gehrold og Majewski, bilag B, 11; Holbøll, bilag C, 22). Tyskland har derved formået, at benytte sin økonomiske styrke uden for Stabilitets- og vækstpagten til at opnå resultater indenfor pagten, hvilket er i tråd med ideen bag begrebet ekstra-institutionelle midler. I kapitel 5 antog jeg, at både Tyskland og Frankrig har ekstra-institutionelle midler til rådighed. Den antagelse understøttes af, at der er bred enighed om, at Tyskland og Frankrig skal være enige førend en beslutning kan træffes (Heipertz og Verdun 2010; Holbøll, bilag C; Hollinger 2011). Men det relative magtforhold mellem de to lande har rykket sig til fordel for Tyskland, hvilket primært skyldes, at Tyskland er økonomisk stærkere end Frankrig (Beddoes 2013, 3-4): ”Uanset om man legitimt kan være politiske uenige om økonomiske strategier, så er den franske konkurrenceevne haltet efter den tyske… Og på et eller andet tidspunkt giver det forhold også udslag i det politiske” (Godtfredsen, bilag E, 12). Tyskland betragter det som en kerneopgave at sikre Euroen, hvorfor det ikke har været en mulighed at lade Euroen kollapse ved ikke at medfinansiere hjælpepakkerne til eksempelvis Grækenland (Holbøll, bilag C, 23). Men netop fordi Tyskland er afgørende for Euroens stabilitet, kunne de stille reformkrav til pagten. Det er i den forbindelse værd at bemærke, at SVP2 er tættere på det oprindelige Waigel forslag end den oprindelige stabilitets- og vækstpagt var (Chang, bilag A, 2). Frankrig kunne ikke stille de økonomiske garantier, som Tyskland kunne, hvorfor der reelt ikke har været et alternativ til de tyske krav. Forholdet mellem de to lande var mere ligeværdigt i 1996, hvorfor Frankrig kunne veto dele af de tyske ønsker. I 2011 var magtforholdet rykket til tysk fordel, hvorfor Frankrig var nødt til at acceptere en stramning af Stabilitets- og vækstpagtens regelværk – særligt i forhold til graden af automatisme i sanktionsmulighederne. Ovenstående analyse betyder ikke, at Frankrig ikke længere er en vetospiller i forhold til Stabilitets- og vækstpagten, men det betyder, at de er nødt til at være mere imødekommende overfor tyske krav (Godtfredsen, bilag E, 14; Hollinger 2011): ”Der er måske stadig én motor, men der er bare en del af motoren, der er større end den anden” (Godtfredsen, bilag E, 15). Frankrig kan udlægge ovenstående på en anden måde. De har sikret tysk engagement og medfinansiering af hjælpepakkerne. Frankrig kan derfor hævde, at de har opnået resultater i forhold til at skabe mere økonomisk koordinering i EU. Hjælpepakkerne er et klart eksempel på ’interventionisme’, der har været efterspurgt fra fransk side. ”Mr. Jouyet says: ”There is certain indifference in German opinion to what happens in Europe. The challenge for France is to bring Germany back to Europe”. France’s perceived backseat role has delivered as many victories, if not more, for French positions than for Germany’s, say officials in Paris. “Our actions and strategy have been totally 69 taken on board, the presidential adviser says, pointing to Germany’s acceptance of greater co-ordinations of economic policy” (Hollinger 2011). Frankrig har altså nået nogle af sine politiske mål på andre områder end Stabilitetsog vækstpagten, men isoleret set i forhold til pagten har de måttet give efter for tyske interesser. Dette blik for det politiske spil er ikke en integreret del af ny-institutionalismens begrebsapparat. Rational choice, sociologisk og historisk institutionalisme fokuserer hovedsageligt på de institutionelle mekanismer, der skaber stabilitet og undervurderer det institutionelle magtspil. Den model, der er udviklet i dette speciale, på baggrund af Mahoney og Thelens teori om gradvis institutionel forandring, har et begrebsapparat, der tager højde for, at politisk uenighed kan være indbygget i designet af institutioner. Dette er tilfældet med Stabilitets- og vækstpagten. Frankrig har ikke skiftet position i 2011, da de støttede vedtagelsen af sixpack-reformen. Reformen er et udtryk for, at den institutionelle magtbalance har rykket sig. Frankrig var nødt til at imødekomme stærke tyske interesser. Fokusset på vetospillere og ekstra-institutionelle midler betyder, at der åbnes for en dybere analyse af institutionel forandring end den, der er tilgængelig for nyinstitutionalismen. Det er klart, at sixpack-reformen kan ses som eksogent chok á la critical junctures eller punctuated equilibrium, men analysen har vist, at der også er endogene institutionelle kræfter i spil. Uden tvivlen om den tyske position efter reformen i 2005 ville det kunne afvises, at krisen var årsag til forandringerne fra SVP1 til SVP2. Dette ville være tilfældet, da krisen i så fald ikke havde haft indflydelse på den tyske eller franske position. Det ville udelukkende have været styrkeforholdet mellem de to positioner, der havde afgjort udfaldet. Kausalmodellen for H1 ville derfor have været ugyldig. Men det er ikke tilfældet, da H1c kan afvises på baggrund af analysen af den tyske position. 8.1.5 Opsamling på hypoteserne H1: ”Den økonomiske krise kan forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af SVP1” kan ikke afvises på baggrund af de tre kausalmekanismer, der er opstillet i afsnit 6.1. Analysen viser, at krisen er kædet sammen med en reform af SVP1 i udtalelser fra relevante ministre fra både Tyskland og Frankrig, hvorfor H1a ”relevante ministre fra Tyskland og Frankrig har ikke benyttet krisen som argument for en reform af SVP1 efter krisens start” kan afvises. Krisen er også kædet sammen med en reform af SVP1 i de rådskonklusioner, der knytter sig til reformen. H1b ” Krisen er ikke kædet sammen med en reform af SVP1 eller benyttet som argument i relevante Rådsdokumenter, der knytter sig til sixpackens vedtagelse” kan derfor også afvises. 70 Den væsentligste kausalmekanisme var H1c ”Tyskland og/eller Frankrig har forud for krisens begyndelse haft den politiske position, at SVP1 burde ændres med centrale tiltag, der er del af SVP2”. Mekanismen er det vigtigste, da en bekræftelse vil gøre kausalmodellen ugyldig. Analysen viser, at det er muligt at afvise H1c. Tyskland har historisk argumenteret for tiltag, der indgår i reformen af SVP1. Men i 2005 vurderes det, at Tyskland forlader sin traditionelle position. Det er efterfølgende ikke muligt at identificere, at den tyske position vender tilbage til sit historiske udgangspunkt inden krisen. Det er først efter krisen, at Tyskland skifter position fra, at en reform ikke er nødvendig til, at en reform er nødvendig. Det er derfor muligt at afvise H1c på baggrund af den tyske position. Det er samtidig vigtigt, at Tyskland modsat Frankrig ønsker en strammer reform efter krisen, da reformen ellers ikke burde kunne lade sig gøre, da den ingen tilhængere ville have haft. Frankrig har hverken før eller efter krisen haft som position, at SVP1 burde ændres med centrale tiltag, der indgår i SVP2. De har været villige til at støtte en reform, da det har været politisk nødvendigt samtidig med, at de har opnået tysk tilslutning til mere økonomisk styring á la interventionisme i EU. H1c kan derfor afvises på baggrund af den franske position. Det er dog væsentligt, at den franske position er uforandret efter krisen. Dette betyder, at afvisningen ikke i sig selv kan forklare sixpackreformen. Dette er dog underordnet, da reformen kan forklares af skiftet i den tyske position. 8.2 Politisk kontekst og institutionelle karakteristika som forklaring på sixpack-reformen af SVP1 Case-analysen viste, at forandringerne fra SVP1 til SVP2 med sixpack-reformen kan karakteriseres som layering og strategic conversion. Analysen viste også, at den institutionelle situation ved SVP1 var kendetegnet ved høj grad af diskretion og stærke vetomuligheder. Kausalmodellen i afsnit 6.2 mangler derfor kun at få undersøgt det midterste led, forandringsagenter. Kausalmodellen afvises medmindre forandringsagenterne subversives og opportunists eller mutualistic symbionts identificeres. Nedenstående analyse viser, at alle tre forandringsagenter kan identificeres. Tyskland har indtaget en dobbeltrolle som både subversive og mutualistic symbiont. Dette skyldes, at Tyskland både har argumenteret for tilføjelse af nye institutioner samt ny fortolkning og/eller implementering af eksisterende lovgivning fra SVP1 til SVP2. Tyskland har samtidig forsøgt at bevare og styrke pagtens ånd, hvilket er kendetegnende for mutualistic symbionts. Frankrig har indtaget rollen som opportunist. Frankrig har ikke haft en egentlig interesse i at ændre status quo, men har udnyttet SVP1 diskretionsmuligheder. Frankrig bakkede først op om sixpack-reformen, da det viste sig, at status quo var økonomisk uholdbart som følge af krisen i Grækenland. Selvom Frankrig har støttet sixpack-reformen, har de stadig forsøgt at udnytte pagtens fortolknings- og implementeringsmuligheder til egen fordel, hvilket er kendetegnende for opportunists. 71 Afsnittet beskæftiger sig først med, hvordan Tyskland har handlet i årene forud for sixpack-reformen. Derefter undersøges den franske adfærd. 8.2.1 Tre agenter, to aktører – identifikation af forandringsagenterne Analysen viser, at Tyskland har indtaget rollen som dobbeltagent, da den tyske adfærd både kan karakteriseres om subversives og mutualistic symbionts. Frankrig har mere stringent haft rollen som opportunists. 8.2.1.1 Tyskland som dobbeltagent 2005-reformen skabte som nævnt tvivl om den tyske position men i årene efter vender Tyskland tilbage til sin traditionelle strikte tilgang til overholdelse af pagtens regler. Dette ses blandt andet ved at tidligere finansminister, Steinbrück, i 2007 understreget behovet for en stram implementering af reglerne (Parker 2007). Dette gør han i forbindelse med, at Frankrig forsøger at benytte sig af pagtens indbyggede fleksibilitet (Ibid.). I maj 2010 giver den tyske kansler, Merkel, udtryk for, at pagtens regelsæt skal strammes: ” We need a comprehensive reform of the stability and growth pact, with tougher rules of the game…” (Merkel citeret i Pop 2010). Udtalelserne bakkes op af den tyske finansmister, Schäube, der i maj 2011 holdt en tale om blandt andet forandringerne af pagten: “True, we have bought time… to take the necessary steps… And to develop a rule based approach to improve competitiveness and strengthen fiscal policy within the Eurozone” (Schäube 2011, 7). Både Merkel og Schäube understreger behovet for strammere regler. Det er ikke nok med en ny implementering eller fortolkning. Der er hos begge en klar understregning af, at det er reglerne mere end fortolkningen af reglerne, der er fejlagtig (Pop 2010, Schäube 2011, 4). Ganske vidst indeholder SVP2 en række stramninger af regler, der også eksisterede under SVP1, hvilket kan karakteriseres som ny implementering eller fortolkning. Men der tilføjes også nyt. SVP2 indeholder eksempelvis sanktionsmuligheder allerede i den forebyggende del af pagten, hvilket er en ny regel i forhold til SVP1. Derudover er forordningen vedrørende overvågning af makroøkonomiske ubalancer også nyt (se afsnit 5.3). Tyskland har været fortaler for disse nye tiltag (Sarkozy og Merkel 2010). Baggrunden for den tyske position er, at de ønsker et Europa, der er mere konkurrencedygtigt (Beddoes 2013, 7-11). Forordningen om makroøkonomiske ubalancer skal netop sikre, at medlemslandenes økonomi kan vurderes ud fra et helhedsbillede, der kan identificere mulige svagheder i et medlemslands økonomi og konkurrenceevne (EuropaKommissionen 2013e). Vejen til et mere konkurrencedygtigt Europa er blandt andet gennem finanspolitisk stabilitet, ifølge Merkel (Beddoes 2013, 7-11). Et konkurrencedygtigt Europa er et godt Europa. Det handler ifølge Schäube om at sikre, at vi har mulighed for at påvirke vores egen fremtid – og at den næste generation har mulig- 72 hed for at forme deres. Dette sættes på spil, mener han, hvis de europæiske lande ikke får styr på deres budgetter og underskud (Schäube 2011, 3-5). Tyskland havde således ikke blot et ønske om at stramme den eksisterende lovgivning under SVP1 men også at tilføje nye regler og institutioner. Sixpack-reformen er et skridt på vejen til at sikre et økonomisk mere stabilt og stærkere Europa, der samtidig vil være et bedre Europa, kan man udlede af ovenstående. De tyske ønsker og argumenter er i overensstemmelse med, hvad man kan forvente af forandringsagenten subversive. Subversive ønsker at ændre det eksisterende ved at foreslå nye regler ved siden af eller ovenpå allerede eksisterende regler. Subversives tilkendegiver at være tilhængere af det eksisterende, men med ønske om at forbedre det gennem reform (Mahoney og Thelen 2010, 26). Dette stemmer helt overens med den tyske position vedrørende sixpack-reformen af SVP1. Mahoney og Thelen (2010) påpeger ydermere, at subversives langsigtede mål vil være at udskifte den eksisterende institution (Ibid., 25). I forhold til Tyskland kan dette måske ses i forhold til eksempelvis Finanspagten, der fulgte efter sixpack-reformen (Europa-Kommissionen 2013f). Tyskland har ligesom med SVP2 været den stærkeste fortaler for den reform (Toyer og Taylor 2012). Finanspagten bygger videre på SVP2, men er mere vidtgående i forhold til grænseværdier og sanktioner (Europakommissionen 2013f). Det har ikke været muligt at vedtage Finanspagten inden for den gældende EU-traktat, hvorfor den ikke er del af EU-lovning. Finanspagten er en intergovernmental aftale, der fungerer ved siden af SVP2 (Ibid.). Det er endnu for tidligt at vurdere, hvorvidt Finanspagten med tiden vil gøre SVP2 overflødig. Der lægges dog ikke skjul på, at det er planen, at Finanspagten skal indarbejdes i det officielle EU-lovværk med tiden (Ibid.). Der har været talt om et EU i to tempi – og endda, hvorvidt EU reelt er delt i to (Waterfield 2011). De næste år vil vise, hvilken effekt det vi have på SVP2. Oprettelsen af en ny alternativ institution, der har potentiale til at udkonkurrere en allerede eksisterende institution er også i tråd med, hvordan subversives antages at arbejde for institutionel forandring. Den tyske dobbeltagent – rollen som mutualistic symbiont Tyskland kan dog siges at indtage endnu en rolle i forhold til sixpack-reformen af SVP1. De har nemlig også argumenteret for en anderledes (strammere) implementering og fortolkning af det allerede eksisterende regelværk. Dette særligt i forhold til tidligere indsendelse af stabilitets- og konvergensprogrammer, stemmeregler og operationalisering af gældskriteriet (Wiesmann et al. 2010; Caffin 2011). De forandringsagenter, der er kendetegnet ved, at ville ændre institutioner ved hjælp af ny fortolkning eller implementering er opportunists og mutualistic symbionts. I afsnit 4.1 argumenterer jeg for, at opportunists som regel vil forsøge at dreje implementeringen af institutioner til egen fordel, hvorfor de ofte vil krænke ånden bag institutionen. Mutualistic symbionts derimod forsøger at bevare institutionens ånd gen- 73 nem ny-fortolkning og implementering. Mutualistis symbionts gør dette, da de drager fordel af, at ånden bag institutionen overholdes. Tysklands argumentation i årene op til sixpack-reformen af SVP1 passer bedst på mutualistic symbionts. Steinbrück argumenterede i 2007 for en stram implementering af SVP1 (Parker 2007), Merkel udtalte efter krisen, at reglerne måtte strammes, da SVP1 ikke havde været stærk nok til at opfylde sit formål (Brown og Barkin 2011). Det sidste går igen i den fælles udtalelse Merkel sammen med Sarkozy sendte til Herman Von Rompuy i 2010 (Sarkozy og Merkel 2010). Derudover bør det fremhæves, at Tyskland i 2006 accepterede en EDP imod sig uden forsøg på at fortolke regler til egen fordel og undgå EDP’en (Heipertz og Verdun 2010, 175-176). Der har således allerede før krisen startede været et tysk ønske om at overholde pagten – både i ord og ånd. Den tyske position i 2006 skal dog ses i lyset af, at Tyskland i 2006 har haft en interesse i at vise, at reformen fra 2005 var reel, da reformen blev kritiseret fra flere sider. Den vurdering styrkes af, at der ikke var risiko for, at EDP’en ville ende med økonomiske sanktioner (Ibid.). Det har således været relativt politisk uproblematisk at acceptere EDP’en for den tyske regering. Regeringen var tilmed en samlingsregering, hvor de to store partier og modstandere, CDU og SPD, begge indgik. Risikoen for national kritik fra en væsentlig politisk modstander var derved også elimineret. Alt i alt var den politiske situation i 2006 meget gunstig i forhold til tysk accept af en EDP. Tyskland har siden etableret sig som EU’s stærkeste økonomi, hvorfor de selv ser det som værende i deres interesse, at reglerne og ånden bag SVP overholdes (Beddoes 2013, 3-11). Ovenstående er væsentlig at huske, da Tyskland ikke per definition kan forventes at handle i overensstemmelse med pagtens ånd og formål, hvilket der er bred enighed om, at Tyskland ikke gjorde i årene op til reformen i 2005 (Heipertz og Verdun 2010, Buti og Pench 2004, Chang 2006). Dette stemmer overens med diskussionen af agentroller i kapitel 3 (se fodnote 7), hvor det fremføres at aktører kan indtage forskellige agentroller i forskellige situationer. Men i årene efter reformen i 2005 og frem til Rådets vedtagelse af sixpack-reformen passer den tyske adfærd på forandringsagenterne subversives og mutualistic symbionts. Analysen viser således, at Tyskland har indtaget en rolle som ’dobbeltagent’. De har både argumenteret for nye institutioner ved siden af de eksisterende. Men de har også argumenteret for, at det var nødvendigt med ny fortolkning og implementering af eksisterende regler. De har derved både spillet rollen som subversive og mutualistic symbionts. På baggrund af analysen af Tyskland kan H2a og H2b afvises. Det er muligt at identificere både subversives og mutualistic symbionts i perioden, der leder op til sixpackreformen af SVP1. 74 8.2.1.2 Frankrig Frankrig har som nævnt været meget konsistente i deres forsvar for en fleksibel pagt. Både før og efter krisen har Frankrig argumenteret for, at medlemsstaterne skulle have diskretion i forhold til grænseværdierne (Parker 2007; Hall 2009). Så sent som i 2009 forsøgte Sarkozy at udnytte diskretionen i SVP1 til at få udsat Frankrigs deadlines i forhold til overholdelse af deres budgetmål (Hall 2009). Frankrig har således en rimelig stringent historik i forhold til at fremme en tolkning og implementering af pagten, hvor der gives råderum til en individuel vurdering af de enkelte landes situation. Dette er i tråd med det franske ønske om på sigt at opbygge, hvad de kalder gouvenement économique for eurozonen (Godtfredsen, bilag 5). I afsnit 8.1.3 blev den franske position analyseret. Det fremgår i afsnittet, at Frankrig var nødt til at imødekomme tyske krav til en reform af SVP1, da den institutionelle magtbalance var til fordel for Tyskland. Dette som konsekvens af Tysklands stærke økonomiske position. Argumentet er derfor, at den franske opbakning til sixpackreformen af SVP1 var et udslag af nødvendighed, hvis euroen skulle reddes og tysk opbakning til hjælpepakkerne sikres. Opbakningen var ikke resultatet af et skifte i den franske position vedrørende SVP1, men en pragmatisk tilgang, der vægtede fordele og ulemper ved at fastholde status quo kontra støtte en reform. Ovenstående bekræftes af Sarkozys udtalelser i 2011, hvor han anerkender, at Tyskland og Frankrig ikke er enige, men at samarbejde er eneste mulighed (Noack 2011). En rådgiver tæt på Sarkozy deler den opfattelse: ”French and German officials insist that the fortunes of the Eurozone’s to largest economies are inextricably linked. “France is the one who talks to Germany”, says Sarkozy’s adviser. “Europe needs France more today than yesterday because there is no alternative to the Franco-German axis. How would we do it any differently?”” (Hollinger 2011). Frankrig har som nævnt fået tysk opbakning til hjælpepakkerne, hvilket er et skridt i retning af et mere ’socialt Europa’, hvilket er i tråd med det traditionelle franske ønske om større grad af gouvernement économique. På den brede politiske scene kan Frankrig derfor fremføre, at de nok har givet sig i forhold til Stabilitets- og vækstpagten, men at de har opnået politiske resultater i forhold til koordinering af den økonomiske politik (Ibid.). Samtidig er det dog vurderingen, at Frankrig reelt ikke har haft et alternativ til en opstramning af SVP1 (Gehrold og Majewski, bilag B, 22-23; Godtfredsen, bilag E, 14). Vurderingen bakkes op af Lagardes udtalelse fra 2010: When it ends up costing you 110 billion euros, you do change your approach” (Lagarde citeret i AFP 2010). Lagardes udtalelse viser, at status quo har vist sig at være for omkostningsfuld – og at det er grunden til, at Frankrig har ændret sin tilgang (ikke grundlæggende position) 75 i forhold til økonomisk stabilitet. Lagardes udtalelser indikerer, at Frankrig uanset udkommet af andre politiske forhandlinger ville være villig til at acceptere en stramning af SVP1, da status quo har vist sig uholdbart. Analysen viser, at Frankrig i høj grad har handlet som forandringsagenten opportunist. Opportunists udnytter den grad af diskretion, der er indbygget i en given institution, hvilket har været Frankrigs tilgang til SVP1. Frankrig bakkede op om sixpackreformen fordi status quo viste sig at være for omkostningsfuldt, da andre medlemslande udnyttede den tidligere diskretion i et uholdbart omfang. Frankrig har på trods af deres opbakning til en reform af SVP1 ikke undladt at fremføre deres synspunkter vedr. en fremtidig økonomisk regering for eurozonen herunder over for Tyskland. De har fortsat ønsket at bevare en grad af råderum i vurderingen af frister for landenes opfyldelse af SVP-kriterierne, jf. at Frankrig i år opnåede udsættelse af deres deadline i forhold til tilbagevenden til nominelt max 3 pct. budgetunderskud. (Godtfredsen, bilag E, 22; Europa-Kommissionen 2013c). På baggrund af analysen af Frankrig kan H2b afvises. Det er muligt at identificere opportunist i perioden, der leder op til sixpack-reformen af SVP1. 8.2.2 Opsamling på hypoteserne Det er ikke muligt at afvise H2: ”SVP1’s politiske kontekst og institutionelle karakteristika kan forklare Rådets vedtagelse af sixpack-reformen af SVP1” på baggrund af kausalmekanismerne opstillet i afsnit 6.2. Analysen besvarer specialets andet underspørgsmål Hvilke forandringsagenter kan identificeres i processen vedrørende Rådets vedtagelse af sixpack-reformen? Det er muligt at identificere både subversives og opportunists samt mutualistic symbionts i perioden op til sixpack-reformen af SVP1. Tyskland har indtaget rollen som ’dobbeltagent’, da deres adfærd svarer til både subversives og mutualistic symbionts. Frankrig har mere konsistent spillet rollen som opportunists. Tyskland har argumenteret for oprettelsen af en ny institution ved siden af pagten, der skulle fokusere på makroøkonomiske ubalancer. Samtidig har Tyskland ønsket en ny fortolkning og implementering af allerede eksisterende regler. Begge dele har haft som formål at stramme pagten og kan således siges at være i overensstemmelse med pagtens ånd. Det er samtidig væsentligt, at Tyskland i perioden ikke har forsøgt at udnytte pagtens diskretion til egen fordel. De har siden 2005 ageret efter pagtens ord og ånd. Frankrig har først støttet en reform af SVP1 efter at status quo viste sig at være for omkostningsfuld. Frankrig har en historik, der viser, at de har interesser i at udnytte pagtens diskretion til egen fordel. Dette ses senest i år, hvor de har fået udsættelse af deres deadline i forhold til deres budgetmål. Frankrig kan derved siges at overholde pagtens ord men ikke nødvendigvis pagtens ånd. 76 Endelig svarer analysen også på specialets tredje underspørgsmål: Hvilke forandringsagenter har haft succes med deres valgte forandringsstrategier? Både Tyskland og Frankrig kan hævde, at have haft succes med deres forandringsstrategier. Tyskland har lykkedes med at reformere SVP1, hvorved SVP2 efterlader mindre diskretion til medlemslandene. I forhold til casestudiet af forandringerne fra SVP1 til SVP2 har Tyskland således været mere succesfuld med at få deres interesser igennem end Frankrig. Det er dog vigtigt at huske, at Frankrig i et større politisk perspektiv har formået at skabe en større grad af økonomisk koordinering á la gouvernement économique, særligt i form af interventionisme med hjælpepakkerne til Grækenland. Det må antages at have været afgørende for Frankrigs eksplicitte støtte til store dele af sixpackreformen. Det bekræfter samtidig de teoretiske forventninger om, at subversives og opportunists er de mest oplagte koalitionspartnere, hvis subversives kan vise, at status quo er mere omkostningsfuldt end forandring. 8.3 Generel opsamling og diskussion af resultaterne Analysen viser, at det ikke kan afvises, at krisen kan forklare sixpack-reformen af SVP1. Baggrunden er, at det ikke kan vises, at Tyskland inden krisen ønsker en reform af SVP1. Det vil de først efter krisen. Samtidig viser analysen, at det heller ikke kan afvises, at SVP1’s politiske kontekst og institutionelle karakteristika kan forklare reformen. Baggrunden er, at det er muligt at identificere forandringsagenterne subversives, opportunists og mutualistic symbionts, der er en forudsætning for den type af forandring, som sixpack-reformen af SVP1 er. Derudover viser case-analysen med udgangspunkt i min forklaringsmodel, at SVP1’s politiske kontekst (stærke vetomuligheder) og institutionelle karakteristik (høj grad af diskretion) korrekt forudsiger de typer af forandringer, der sker mellem SVP1 og SVP2 (layering og strategic conversion). Det empiriske fundament for specialets resultater består af officielle Råds- og Kommissionsdokumenter, interviews af eksperter, der har særlig viden om pagten samt avisartikler eller andet skriftligt materiale fra eksempelvis ambassader, hvor relevante ministre fra de to lande har udtalt sig. I en lignende undersøgelse vil inddragelse af officielle positionspapirer fra Tyskland og Frankrig og interviews af relevante embedspersoner fra de to lande være relevant. I forhold til dette speciale har det ikke været muligt som følge af ressourcemæssige begrænsninger. Sixpack-reformen af SVP1 var en ’most-likely’ case for H1, hvorfor det måske ikke er overraskende, at den ikke kan afvises. Det er værd at bemærke, at det kun er usikkerhed om den tyske position, der gør, at afvisning ikke er en mulighed. Men konklusionen er, at H1 og derved ny-institutionalismens forklaringsmodel af institutionel forandring overlever testen. Reformen af SVP1 var en ’least likely’ case for H2. Det er derfor en styrke for min forklaringsmodel, at den ikke afvises. Forklaringsmodellen giver endvidere mere værdi- 77 fuld viden om institutionel forandring end ny-institutionalismen, hvilket er et resultat af, at modellen benytter et mere sofistikeret begrebsapparat. Forklaringsmodellen kan klargøre, hvilken type af forandring, vi kan forvente samt, hvilke agenter, der kan forventes at findes i forandringsprocessen. Begrebsapparatet muliggør derved en dybere viden om institutionel forandring. Specialets forklaringsmodel udelukker således ikke krisen som medvirkende årsag til sixpack-reformen af SVP1. Men forklaringsmodellen sætter krisen i kontekst i forhold til, hvordan den påvirker den politiske kontekst (institutionelle magtbalance) og hvordan de institutionelle karakteristika også er med til at påvirke udfaldet af forandringsprocessen. 78 Kapitel 9 Konklusion Konklusionen præsenterer problemformuleringens tre underspørgsmål, hvorefter der svares på dem et af gangen. Dette efterfølges af et generelt svar på selve problemformuleringen samt kildekritik af det empiriske grundlag. Specialet slutter med en kort perspektivering. Sixpack-reformen i institutionelt perspektiv – teoritest som motivation I kølvandet på den økonomiske krise vedtog Rådet sixpack-reformen af Stabilitets- og vækstpagten. Med udgangspunkt i et teoretisk puzzle om, hvordan institutioner påvirker institutionel forandring har jeg undersøgt, hvordan Rådets vedtagelse af sixpackreformen kan forklares. Ny-institutionalismen er et oplagt valg, hvis sixpack-reformen skal forklares. Nyinstitutionalismen forklarer generelt institutionel forandring som resultatet af eksogene chok. Den økonomiske krise er et klassisk eksempel på et sådan chok. Men nyinstitutionalismens brug af eksogene chok tager ikke på tilfredsstillende vis højde for, hvordan institutioner er med til at påvirke forandringerne (jf. kapitel 2). På baggrund af Mahoney og Thelens teori om gradvis institutionel forandring udvikles derfor et alternativ til ny-institutionalismen. Mahoney og Thelen (2010) tager teoretisk udgangspunkt i institutioners politiske kontekst og institutionelle karakteristika, hvoraf forventede forandringstyper- og agenter udledes (jf. kapitel 3). Teoriens tilknyttede begrebsapparat gør det muligt at foretage en dyb analyse af institutionel forandring uden brug af eksogene variable. Deres sammensætning af forandringstyper- og agenter er dog ikke logisk korrekt, hvilket korrigeres i specialets teoriudviklende kapitel. Korrektionen bygger på Mahoney og Thelens antagelser og skaber en teoretisk model, der er internt kohærent, og på mere korrekt og nuanceret vis kan forklare institutionel forandring (jf. kapitel 4). På baggrund af ny-institutionalismen og korrektionen af Mahoney og Thelen testes to kausalmodeller. Formålet er at undersøge, hvordan Rådets vedtagelse af sixpackreformen kan forklares med udgangspunkt i en institutionel tilgang. Mere præcist er følgende ønsket besvaret: 1. Hvilken type eller typer af institutionel forandring er sixpack-reformen udtryk for? 2. Hvilke forandringsagenter kan identificeres i processen vedrørende Rådets vedtagelse af sixpack-reformen? 3. Hvilke forandringsagenter har haft succes med deres valgte forandringsstrategier? De tre spørgsmål besvares i det følgende. 79 Sixpack-reformen som layering og strategic conversion Ny-institutionalismen har ikke udarbejdet et begrebsapparat, der sætter ord på, hvordan institutionel forandring kan tage sig forskelligt ud. Det første underspørgsmål er derfor besvaret på baggrund af korrektionen af Mahoney og Thelens model, hvor følgende fem forandringstyper er udledt: Drift, layering, displacement, diverse conversion og strategic conversion (jf. afsnit 4.1). Case-analysen viste, at sixpack-reformen medførte ny fortolkning og implementering af allerede eksisterende regler. Reformen har operationaliseret gældskriteriet, der nu kan anvendes på lige fod med underskudskriteriet i forhold til korrektionsprocedure og evt. sanktioner. Derudover er monitoreringsprocedurerne strammet op og en ny stemmeprocedure, omvendt kvalificeret flertal, er indført i forhold til afvisning af Kommissionens indstillinger. Analysen viste også, at reformen tilførte nye regler og institutioner. Det er nu muligt, at sanktionere medlemsstater i den forebyggende del af pagten. Samtidig er en helt ny forordning vedrørende makroøkonomiske ubalancer vedtaget. Ny fortolkning og implementering af eksisterende regler samt tilføjelsen af nye passer på forandringstyperne layering og strategic conversion. Subversives, mutualistic symbionts og opportunists – Rådets forandringsagenter På baggrund af ny-institutionalismen er det ikke muligt at udlede, hvilke forskellige dispositioner institutionelle aktører kan have i forsøget på at skabe institutionel forandring. Det andet underspørgsmål er derfor besvaret på baggrund af korrektionen af Mahoney og Thelens model, hvoraf følgende fem forandringsagenter kan udledes: Parasitic symbionts, subversives, insurrectionaries, mutualistic symbionts og opportunists (jf. afsnit 3.2.2 og 4.1). Specialets hovedaktører har været Tyskland og Frankrig, da de to lande indtager centrale positioner i Stabilitets- og vækstpagten og kan siges at handle som stedfortrædere for andre lande (jf. afsnit 7.3). Det fremgår af analysen, at Tyskland har særligt haft to formål med reformen. Det ene har været at stramme pagtens regler. Det har skullet sikre en implementering, der var i overensstemmelse med pagtens oprindelige formål og ånd. Det andet har været at gøre EU mere konkurrencedygtigt, hvilket forordningen om makroøkonomiske ubalancer skal bidrage til. Tyskland har argumenteret for, at begge dele ville være i EU’s interesse. Samtidig kan tiltagene siges at være i Tysklands egen nationale interesse. Analysen viser, at Frankrig har haft en ambivalent rolle i forhold til reformen. En opstramning af pagtens regelsæt har ikke som udgangspunkt været i fransk interesse. 80 Frankrig har først støttet en reform af pagten, da status quo viste sig at være både økonomisk og politisk mere omkostningsfuldt end en reform. Tysklands adfærd passer på definitionerne af forandringsagenterne subversives og mutualistic symbionts mens Frankrigs adfærd passer på forandringsagenten opportunists. En betinget ’sejr’ til den tyske dobbeltagent Underspørgsmål tre er også besvaret med udgangspunkt i korrektionen af Mahoney og Thelens teoretiske model. Det er en naturlig konsekvens af, at nyinstitutionalismen ikke har udviklet et begrebsapparat for forandringstyper- og agenter, hvorfor det er svært at analyser, hvem, der kan siges at være vindere eller tabere. Det er en del af ny-institutionalismens svaghed, at den generelt ikke har blik for interne magtforskydningers betydning for institutionel forandring. Analysen har vist, at Tyskland er lykkedes med at få gennemført en opstramning af pagtens fortolkning og implementering således, at den nu er tættere på den oprindelige pagts formål og ånd. Samtidig har vedtagelsen af forordningen om makroøkonomiske ubalancer sikret et større fokus på medlemslandenes konkurrenceevne, hvilket også var et tysk ønske. Tyskland har lykkedes med at få Frankrig til eksplicit at støtte op om en række af reformens tiltag på trods af, at Frankrig traditionelt ikke er tilhængere af strammere regler. Denne koalitionsdannelse må anses for at have været essentiel, da Frankrig stadig må betragtes som en vetospiller i forhold til pagten. Det er ydermere i tråd med de teoretiske forventninger om, at opportunists og subversives er de mest egnede koalitionspartnere (jf. afsnit 4.2). Den tyske ’sejr’ er dog ikke ubetinget. Medlemslandene har trods reformen stadig en stor grad af diskretion i fortolkning af regelsættet, særligt i økonomisk hårde tider (jf. afsnit 8.1.3). Frankrig har ved siden af reform-forhandlingerne lykkedes med at styrke den økonomiske koordinering (gouvernement économique), der et klassisk fransk – og ikke tysk - ønske. Frankrig har således opnået politiske resultater på den brede politiske scene men i forhold til reformen af Stabilitets- og vækstpagten er Tyskland i overvejende grad lykkedes med deres forandringsstrategier. Resultaterne i den korrigerede teoretiske model På næste side er illustreret, hvordan forandringerne fra SVP1 til SVP2 kan forstås med udgangspunkt i specialets korrektion af Mahoney og Thelens model om gradvis institutionel forandring (Mahoney og Thelen 2010). Modellen er resultatet af den teoretiske analyse og udvikling, der blev foretaget i kapitel 3 og 4 og har været en forudsætning for specialets øvrige analyse. Det har været et mål i sig selv at teoriteste og levere et teoretisk bidrag, der på lige fod med specialets øvrige analyse, bidrager til specialets resultater. Det fremgår af Figur 11 på næste side, at Stabilitets- og vækstpagten har rykket sig fra en position med høj grad af diskretion til en position med lavere grad af diskretion. 81 Mulighederne for strategisk fortolkning og implementering er derved blevet mindsket. Pagten har således bevæget sig nærmere en institutionel karakteristik, der er tættere på tyske end på franske præferencer, hvilket fremgår af den røde pil. Tyskland har, som nævnt, haft en dobbeltrolle. Men i rollen som mutualistic symbiont har Tyskland også forsøgt at rykke pagten i retning af lavere diskretion, hvilket er i overensstemmelse med pagtens oprindelige ånd. Det er illustreret med den lilla stiplede linje. Stærke vetomuligheder Drift (Parasitic symbiont) Tyskland/subversive Frankrig/opportunist (Strategic conversion) (Layering) SVP1 SVP2 Lav diskretion Høj diskretion Displacement (Insurrectionaries) Tyskland/mutualistic symbiont (Diverse conversion) Svage vetomuligheder Figur 11: Den institutionelle forandringsproces fra SVP1 til SVP2. Besvarelse af problemformuleringen og kildekritik Specialets analyse har vist, at det ikke kan afvises, at Rådets vedtagelse af sixpackreformen kan forklares af både ny-institutionalismen og korrektionen af Mahoney og Thelen. Men det er samtidig klart, at specialets korrektion giver et mere nuanceret billede af forandringsprocessen. Ny-institutionalismens generelle fokus på eksogene chok i forbindelse med institutionelle forandringsprocesser betyder, at der ikke er udviklet brugbare begreber, der kan forklare de interne institutionelle forskydninger, der påvirker forandringsprocesser. Specialets korrektion af Mahoney og Thelens model gør brug af begreber, der åbner 82 institutioner op således, at det er muligt at analysere, hvordan interne institutionelle forskydninger påvirker forandringsprocessen. Det empiriske fundament består af officielle Råds- og Kommissionsdokumenter, interviews af relevante eksperter samt avisartikler og andet relevant skriftligt materiale fra eksempelvis ambassader. I en videre analyse af sixpack-reformen kan det overvejes at benytte officielle franske eller tyske positionspapirer eller interviews af relevante franske og tyske embedspersoner. Jeg har ekspliciteret operationaliseringen af mine teoretiske begreber og hypoteser, hvorved det er muligt at se, hvordan jeg har skabt sammenhæng mellem teori og empiri. Jeg har ydermere fremlagt de videnskabsteoretiske og metodiske overvejelser, som specialets empiri er vurderet på baggrund af. Perspektivering Sixpack-reformen blev i 2012 efterfulgt af Finanspagten. Storbritannien og Tjekkiet har som de eneste EU-lande valgt at stå uden for Finanspagten, hvorfor den ikke er egentlig EU-lovgivning. Finanspagten baserer sig dog på Stabilitets- og vækstpagten, og meningen er, at Finanspagten med tiden skal integreres i EU’s lovkompleks (EUKommissionen 2013f). I maj 2013 trådte two-packen i kraft, der er endnu et tiltag i forandringerne af den økonomiske styring i EU (EU-Kommissionen 2013f). Teoriudviklingen viste, at diverse conversion er en forandringstype, der er vanskelig at forklare teoretisk (jf. afsnit 4.1). Det er uklart, hvornår en institution vil befinde sig i så stabilitetsmæssig usikker situation, som situationen er udtryk for. Mit bedste bud er, at situationen enten er udtryk for et institutionelt kaos og beslutningsvakuum eller, at relevante aktører er enige om institutionens formål men fortolker og implementerer forskelligt. Diverse conversion er udtryk for en usædvanlig institutionel situation. Ikke desto mindre, vil en undersøgelse af, hvilke stabilitets- og forandringsmekanismer, der gør sig gældende i dette felt udgøre et stort teoretisk bidrag. Ydermere kan det ikke udelukkes, at reformerne af EU’s økonomiske styring og deraf tætte samarbejde mellem medlemslandenes embedspersoner på området har bevirket, at et sociologisk perspektiv vil kunne afdække forandringsmekanismer, der ikke har været fokus på i dette speciale. Finanspagten og de øvrige forandringer i EU’s økonomiske styring og koordinering er nye muligheder for at teste ny-institutionalismens forklaringslogik mod den korrektion af Mahoney og Thelens, der er udviklet i dette speciale. Finanspagten er modereret over Stabilitets- og vækstpagten, og den økonomiske krise er længere tilbage i tid. Forandringerne kan derfor umiddelbart minde mere om en gradvis forandringsproces end en proces præget af eksogene chok. Det vil samtidig være interessant at undersøge, hvorvidt en analyse af SVP2’s politiske kontekst og institutionelle karakteristik stemmer overens med Finanspagten som forandringstype. Derudover vil det være relevant i en fremtidig analyse at involvere flere aktører, såsom Kommissionen og Parlamentet. 83 Endelig vil det være relevant at afprøve andre tilgange end dem anvendt i specialet. Finanspagten kan måske bedre forklares i et intergovernmentalistik perspektiv, da det er en mellemstatslig aftale, der reelt ligger uden for EU’s institutionelle rammer. Involvering af Kommissionen og Parlamentet som aktører i en analyse kan måske også fordre et multi-level governance perspektiv. Det er være relevant at undersøge, hvorvidt disse to EU-institutioner har forsøgt at skubbe magtbalancen mellem EU og medlemslandene til egen fordel. 84 Kapitel 10 Referencer AFP (2010): ”French, Dutch demand tighter Stability Pact”. 3. maj 2010, Paris. Agence France Presse (AFP) (http://www.expatica.com/nl/news/dutch-news/french-dutchdemand-tighter-stability-pact_64087.html hentet den 21. juli 2013, kl. 17.54). Aznar, José Maria (2010): ”Europe must reset the clock on Stability and Growth” i Financial Times den 16. maj 2010 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/6e07c4f0-611511df-9bf0-00144feab49a.html#axzz2YSazCjCQ hentet den 9. juli 2013, kl. 15:40). Barber, Tony (2010): “Economic reform tops EU leaders’ agenda” i Financial Times den 6. maj 2010 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/965537a6-58fc-11df-90da00144feab49a.html#axzz2YSazCjCQ hentet 8. juli 2013, kl. 15:40). Barber, Lionel, Quentin Peel og Gerrit Wiesemann (2010): “transcript of interview with Angela Merkel” I Financial Times den 9. november 2010 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/1291fe90-ebf5-11df-b50f00144feab49a.html#axzz2ZfSRFjwF hentet den 21. juli 2013, kl. 22.35). Beddoes, Zanny Minton (2013): ”Europe’s reluctant hegemon. A special report on Germany” i The Economist 15.-21. juni 2013, side 3-20. Brown, Stephen og Noah Barkin (2011): “Merkel says "marathon" crisis will take years to solve” på Reuters hjemmeside den 2. december 2011 (http://www.reuters.com/article/2011/12/02/eurozone-merkelidUSL5E7N213T20111202 hentet den 21. juli 2013, kl. 22:32). Buti, Marco og Lucio R. Pench (2004): ”Why Do Large Countries Flout the Stability Pact? And What Can Be Done About It?”. Journal of Common Market Studies, 42. Side 1025–1032. Caffin, Joshua (2011): ” Battle of wills rages over European fiscal rules“ i Financial Times den 4. december 2011 (http://www.ft.com/cms/s/0/11396ff6-1e8f-11e1-a75f00144feabdc0.html#axzz2baqY6ILC hentet den 10. August 2013 kl. 20.44). Chang, Michele (2006): ”Reforming the Stability and Growth Pact: Size and influence in EMU policy making”. Journal of European Integration, 28:1, 107-120. Chirac, Jacques (2003): “Televised interview given by M. Jacques Chirac, President of the Republic, on France’s National Day”14. juli 2003, Paris (http://www.ambafranceuk.org/Televised-interview-given-by-M hentet den 21. juli 2013, kl. 11.25). Chirac, Jacques (2005): “Press conference given by M. Jacques Chirac, President of the Republic, following the European Council (excerpts)” 23. marts 2005, Bruxelles (http://www.ambafrance-uk.org/Press-conference-given-by-M,5760 hentet den 21. juli 2013, kl. 10:33). 85 Cohen, Benjamin J. (2008): “The Euro in Global Context: Challenges and Capacities”. I: Dyson, Kenneth (2008): The Euro at 10. Europeanization, Power and Convergence”. Oxford University Press, New York. Dyson, Kenneth (2008): “The First Decade: Credibility, Identity, and Institutional ‘Fuzziness’”. Oxford University Press, New York. ((EF) nr. 1055/2005): ”Rådets forordning (EF) nr. 1055/2005 af 27. juni 2005 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker” den 7. juli 2005 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1997R1467:20050727:DA:PD F hentet den 10. juli 2013, kl. 08:44). ((EF) nr. 1056/2005): ”Rådets forordning (EF) nr. 1056/2005 af 27. juni 2005 om fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud” den 7. juli 2005 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1997R1467:20050727:DA:PD F hentet den 10. juli 2013, kl. 08:44). ((EU) nr. 1173/2011): ”Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1173/2011 af 16. november 2011 om en effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet” i Den Europæiske Unions Lovtidende 23. november 2011, 54. årgang, side 1-8 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:FULL:DA:PDF hentet den 10. juli 2013, kl. 08:28). ((EU) nr. 1174/2011): ”Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1174/2011 af 16. november 2011 om håndhævelsesforanstaltninger til at korrigere uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer i euroområdet” ” i Den Europæiske Unions Lovtidende 23. november 2011, 54. årgang, side 8-12 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:FULL:DA:PDF hentet den 10. juli 2013, kl. 08:28). ((EU) nr. 1175/2011): ”Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1175/2011 af 16. november 2011 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker” ” i Den Europæiske Unions Lovtidende 23. november 2011, 54. årgang, side 12-25 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:FULL:DA:PDF hentet den 10. juli 2013, kl. 08:28). ((EU) nr. 1176/2011): ”Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1176/2011 af 16. november 2011 om forebyggelse og korrektion af makroøkonomiske ubalancer” i Den Europæiske Unions Lovtidende 23. november 2011, 54. årgang, side 25-33 (http://eur- 86 lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:FULL:DA:PDF hentet den 10. juli 2013, kl. 08:28). ((EU) nr. 1177/2011): ”Rådets forordning (EU) nr. 1177/2011 af 8. november 2011 om ændring af forordning (EF) nr. 1467/97 om fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud” i Den Europæiske Unions Lovtidende 23. november 2011, 54. årgang, side 33-47 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:FULL:DA:PDF hentet den 10. juli 2013, kl. 08:28). Europa-Kommissionen (2009): “Economic Crisis in Europe: Causes, Consequences and Responses. European Economy 7”. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg. Europa-Kommissionen (2011): “European Economic Forecast - Autumn 2011. European Economy 6”. European Union, Bruxelles. Europa-Kommissionen (2012): “European Economic Forecast. European Economy 7”. European Union, Bruxelles. Europa-Kommissionen (2013a): http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm hentet den 9. juli 2013, kl. 12:45. Europa-Kommissionen (2013b): http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13318_en.htm?locale=en hentet den 9. juli 2013, kl. 12:50. Europa-Kommissionen (2013c): http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/inde x_en.htm hentet den 9. juli 2013, kl. 13:00. Europa-Kommissionen (2013d): http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/ hentet den 9. juli 2013, kl. 13:28. Europa-Kommissionen (2013e): http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/macroeconomic_imbalan ce_procedure/index_en.htm hentet den 31. juli 2013, kl. 11:13. Europa-Kommissionen (2013f): http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-0314_six_pack_en.htm hentet den 31. juli 2013, kl. 11:19. Eurostat (2013a): http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcod e=tec00127&plugin=1 hentet den 18. juli 2013, kl. 14:00. 87 Eurostat (2013b): http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcod e=tsdde410&plugin=1 hentet den 18. juli 2013, kl. 14:03. Eurostat (2013c): http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language =en&pcode=tec00115 hentet den 18. juli 2013, kl. 13:47. Giuliani, Marco (2003): ”Europeanization in perspective: Institutional fit and adaption” i Featherstone, Kevin og Claudio Radaelli (2003): “The politics of Europeanization”. Oxford University Press, Oxford. Side 57-80. Hacker, Jacob S. (2005): “Policy Drift: The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment” i Streeck, Wolfgang og Kathleen Thelen (eds.) (2005): ”Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies”. Oxford University Press, New York. Hall, Ben (2009): “Sarkozy rejects austerity measures” I Financial Times den 23. juni 2009 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/005c4c38-5f44-11de-93d100144feabdc0.html#axzz2YSazCjCQ hentet den 8. juli 2013, kl. 15:45). Hall, Peter A. og Rosemary C. R. Taylor (1996): “Political Science and the Three New Institutionalisms”. In: Political Studies (1996), XLIV, 936-957. Hallerberg, Mark og Joshua Bridwell (2008): “Fiscal Policy Coordination and discipline: The Stability and Growth Pact and Domestic Fiscal Regimes” i Dyson, Kenneth (ed.) (2008): “The Euro at 10. Europeanization, Power and Convergence”. Oxford University Press, side 69-87. Hallet, Andrew Hughes og Svend E. Jensen (2012): ”Fiscal governance in the euro area: institutions vs. rules”. Journal of European Public Policy, 19:5, 646-664. Haverland, Markus (2000): “National adaption to European Integration: The importance of institutional veto points”. Journal of Public Policy, 20 (1). Side 83-103. Hay, Colin og Daniel Wincott (1998): “Structure, Agency and Historical Institutionalism”. In: Political Studies (1998), XLVI, 951-957. Blackwell Publishers, Oxford, UK.¨ Hollinger, Peggy (2010): “Paris and Berlin unite on fiscal discipline” i Financial Times den 21. juli 2010 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/c68efad6-9508-11df-af3b00144feab49a.html#axzz2baqY6ILC hentet den 10. august 2013 kl. 20.56). Hollinger, Peggy (2011): “France adjusts to German strength” i Financial Times den 15. april 2011 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/df6cd318-66d4-11e0-8d8800144feab49a.html#axzz2ZfSRFjwF hentet den 21. juli 2013, kl. 18.22). Howarth, David J. (2007): “Making and breaking the rules: French policy on EU ‘gouvernement économique’”. Journal of European Public Policy, 14:7, 1061-1078. 88 Heipertz, Martin og Amy Verdun (2010): “Ruling Europe. The Politics of the Stability and Growth Pact”. Cambridge University Press, New York. Heipertz, Martin og Amy Verdun (2004): “The dog that would never bite? What we can learn from the origins of the Stability and Growth Pact”. Journal of European Policy, 11:5, 765-780. Jones, Erik (2004): “The politics of Europe 2003: differences and disagreements”. Industrial Relations Journal 35:6 side 483-499, Blackwell Publishing Ltd., Oxford. Leblond, Patrick (2006): “The Political Stability and Growth Pact is Dead: Long Live the Economic Stability and Growth Pact”. JCMS, Volume 44, Number 5, pp. 969-90. Blackwell Publishing Ltd, Oxford. Maes, Ivo og Amy Verdun (2005): “Small States and the Creation of EMU: Belgium and the Netherlands, Pace-setters and Gate-keepers”. JCMS, Volume 43, Number 2, pp. 327-48. Blackwell Publishing Ltd, Oxford. Maher, Imelda og Dermot Hodson (2004): “Soft law and sanctions: economic policy co-ordination and reform of the Stability and Growth Pact”. Journal of European Public Policy, 11:5, 798-813. Mahoney, James og Kathleen Thelen (eds.) (2010): “Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency and Power”. Cambridge University Press, New York. 1-38. March, James G. og Johan P. Olsen (1998): “The Institutional Dynamics of International Political Orders”. In: International Organization 52, 4, Autumn 1998. The IO Foundation and the Massachusetts Institute of Technology. 943-969. Marsh, David og Gerry Stoker (eds.) (2002): “Theory and Methods in Political Science”. Second Edition. Palgrave MacMillan, New York. 1-17. Moe, Terry M. (2005): ”Power and Political Institutions”. In: Perspectives on Politics. June 2005. Vol. 3, No. 2. 215-233. Mongelli, Francesco Paolo (2008): “European economic and monetary integration and the optimum currency area theory”. European Commission, Bruxelles. Noack, Rick (2005): “Merkel and Sarkozy want to change EU treaties”, 25. november 2011 på CNN (http://edition.cnn.com/2011/11/24/world/europe/germany-eu-treaties hentet den 21. juli 2013, kl. 13.24). North, Douglass C. (1990): “Institutions, Institutional Change and Economic Performance”. Cambridge University Press, New York. Parker, George (2007): “Stability pact begins to wobble as big two revert to type” I Financial Times den 10. juli 2007 (http://www.ft.com/intl/cms/s/3f0f4d58-2e7d-11dc821c-0000779fd2ac.htlm#axzz2YSazCjCQ hentet den 8. juli 2013, kl. 16:06). 89 Pierson, Paul (2000): “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”. The American Political Science review, Vol. 94, No. 2 (June 2000). 251-267. Pierson, Paul (2004): “Politics in Time. History, Institutions and Social Analysis”. Princeton University Press, New Jersey. Pollack, Mark A. (2005): “The New Institutionalisms and European Integration” i Wiener, Antje og Thomas Diez (2005): “European Integration Theory”. Oxford University Press, Oxford. Side 137-157. Pop, Valentina (2010) “Euro is facing ‘existential crisis’, Merkel says” på euobserver.com den 19. maj 2010 (http://euobserver.com/political/30103 hentet 8. juli 2013, kl. 16:00). Powell, W. Walter og Paul J. Dimaggio (eds.) (1991): “The New Institutionalism in Organizational Analysis”. The University of Chicago Press, Chicago. 1-41 og 63-83. Redder, Hans (2012): ”Farvel til Keynes” i Information den 1. februar 2012 (http://www.information.dk/292185 hentet den 18. juli 2013, kl. 12:37). Reiermann, Christian og Klaus Wiegrefe (2012): ” Chancellor Schröder's legacy: Germany's Leading Role in Weakening the Euro” i Spiegel Online International den 16. Juli 2012 (http://www.spiegel.de/international/germany/chancellor-gerhardschroeder-key-in-weakening-the-euro-stability-pact-a-844458.html hentet den 18. juli 2013, kl. 12:34). Rådet (2005): ”En bedre gennemførelse af Stabilitets- og vækstpagten – Rådets rapport til Det Europæiske Råd”. 21. marts 2005, Bruxelles, 7423/05. Rådet (2010a): ”EUROPEAN COUNCIL 25/26 MARCH 2010 CONCLUSIONS”. 26. marts 2010, Bruxelles, EUCO 7/10. Rådet (2010b): “EUROPEAN COUNCIL 28-29 OCTOBER 2010 CONCLUSIONS”. 30. november 2010, Bruxelles, EUCO 25/1/10. Rådet (2011a): “EUROPEAN COUNCIL 23 OCTOBER 2011 CONCLUSIONS”. 30. november 2011, Bruxelles, EUCO 55/1/11. Rådet (2011b): “EUROPEAN COUNCIL 4 FEBRUARY 2011 CONCLUSIONS”. 8. marts 2011, Bruxelles, EUCO 2/1/11. Rådet (2011c): “EUROPEAN COUNCIL 24/25 MARCH 2011 CONCLUSIONS”. 20. april 2011, Bruxelles, EUCO 10/1/11. Rådet (2013a): http://www.consilium.europa.eu/policies/councilconfigurations/economic-and-financial-affairs?lang=da hentet den 9. juli 2013, kl. 10:41. 90 Sadeh, Tal og Amy Verdun (2009): “Explaining Europe’s Monetary Union: A Survey of the Literature”. International Studies Review 11, 277–301. Salines, Marion og Grabiel Glöckler og Zbigniew Truchlewski (2012): ”Existential crisis, incremental response: the eurozone’s dual institutional evolution 2007-2011”. Journal of European Public Policy, 19:5, 665-681. Sarkozy, Nicolas og Angela Merkel (2010): “Joint letter from Nicolas Sarkozy, President of the Republic, and Angela Merkel, Chancellor of Germany, to Herman Van Rompuy, President of the European Council, and José Manuel Barroso, President of the European Commission”. Publiceret på hjemmesiden for den franske ambassade i London den 12. maj 2010 (http://www.ambafrance-uk.org/Franco-German-letter-to-EUCouncil hentet den 8. juli 2013, kl. 16:14) Scharpf, Fritz W. (1988): “The Joint-Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration”. In: Public Administration Vol. 66 Autumn 1988. Royal Institute of Public Administration. 239-278. Schwandt, A. Thomas (2007): ”The Sage Dictionary of Qualitative Inquiry”. Sage Publications, Inc. Third edition. Thousand Oaks, California. Spiegel, Peter, Quentin Peel, Alex Barker og Stanley Pignal (2011): “Britain’s cold shoulder for Europa” i Financial Times den 9. december 2011 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/0da05152-2222-11e1-acdc00144feabdc0.html#axzz2YSazCjCQ Hentet den 9. juli 2013, kl. 13:31). Steinmo, Sven og Kathleen Thelen (eds.) (1992): “Structuring Politics. Historical institutionalism in comparative analysis”. Cambrudge University Press, USA. 1-32. Streeck, Wolfgang og Kathleen Thelen (eds.) (2005): ”Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies”. Oxford University Press, New York. 1-40. Szász, André (1999): “The Road to European Monetary Union”. MacMillan Press LTD, London. Tallberg, Jonas (2003): “European Governance and Supranational Institutions: Making States Comply”. Routledge, London. Thelen, Kathleen (1999): “Historical Institutionalism in Comparative Politics”. Annual Review Political Science 1999, 2. 369-404. Toyer, Julien og Paul Taylor (2012): “Europe signs up to German-led fiscal pact” i Reuters 31. Januar 2012 (http://www.reuters.com/article/2012/01/31/us-eu-summitidUSTRE80S0SR20120131 hentet den 31. juli 2013, kl. 11:29). Tsebelis, George (2000): ”Veto Players and Institutional Analysis”. Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol 13, No. 4, October 2000. 442474. Blackwell Publishers, Oxford, UK. 91 Waigel, Theodore (1995): “The Stability Pact for Europe”. Europe Documents, 24 november 1995, No 1962. Bruxelles (http://www.cvce.eu/obj/proposal_by_theo_waigel_for_a_stability_pact_for_europe_ november_1995-en-50fc7cc3-0a4d-4762-9ee5-e312d32d41f1.html hentet den 14. juli 2013, kl. 10:27). Waterfield, Bruno (2011): ” EU suffers worst split in history as David Cameron blocks treaty change” I Telegraph den 9. December 2011 (http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/eu/8945155/EU-suffers-worstsplit-in-history-as-David-Cameron-blocks-treaty-change.html hentet den 31. juli 2013, kl. 11:35). Wiesmann, Gerrit, Stanley Pignal og Chris Bryant (2010): “Berlin sees threat to EU stability in pension proposal” i Financial Times den 18. august 2010 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/4eeff1aa-aa30-11df-936700144feabdc0.html#axzz2baqY6ILC hentet den 10. Agust 2013, kl. 20.58). Willis, Andrew (2009a): “Finance ministers reject French proposal to weaken euro rules” på euobserver.com den 9. juni 2009 (http://euobserver.com/economic/28269 hentet den 8. juli 2013, kl 15.55). Willis, Andrew (2009b): “Germany may change constitution over economic crisis” på euobserver.com den 14. januar 2009 (http://euobserver.com/economic/27403 hentet den 8. juli 2013, kl. 15.50). Winther, Ann-Louise (2009): “Virkning af finanspolitik under krisen”. Kvartalsoversigt, 3. kvartal 2009, side 79-91. Danmarks Nationalbank, København. Verdun, Amy (2000): ”European Responses to Globalization and Financial Market Integration. Perceptions of Economic and Monetary Union in Britain, France and Germany”. MacMillan Press LTD, London. ((12008M/PRO/12)): ”Konsolideret udgave af Traktaten om Den Europæiske Union PROTOKOLLER - Protokol (nr. 12) om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud” i EU-Tidende nr. 115 af 09/05/2008 s. 0279 – 0280 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008M/PRO/12:DA:HTML hentet den 10. juli 2013, kl. 09:49). 92 Bilag Bilag 1 Interviewinformation og interviewguide Interviewpersoner, interviewform og dato Herunder følger listen over transskriberede interviews, der er foretaget i forbindelse med specialet. Informationer vedrørende, hvilke institutioner interviewpersonerne repræsenterer, fremgår af metodekapitlet. Bilag A: Michele Chang per e-mail den 14. Juni 2013. Bilag B: Gehrold og Majewski per telefon den 11. juli 2013. Bilag C: Lars Bjørn Holbøll personligt på hans kontor den 4. juli 2013. Bilag D:Hans Eichel per telefon den 15. juli 2013. Bilag E: Jens Godtfredsen per telefon den 17. juli 2013. Bilag F: Svend Erik Hougaard personligt på hans kontor den 19. juni 2013. Transskriberinger af interviewene er ikke vedlagt, men vejleder og censor kan se de fysiske udskrifter ved forespørgsel. Interviewguide Herunder følger den interviewguide, der har været udgangspunkt for samtlige interviews. Den er vedlagt på dansk. Der er udarbejdet en særskilt guide på engelsk med udgangspunkt i den danske. 1. Interview information Dato Interviewperson Institution Interviewer 2. Introduktion Præsentation af mig selv og specialet, interviewets formål og generelle informationer vedrørende brug af materialet. 93 3. Spørgsmål vedrørende den tyske/franske position i forhold til Stabilitets- og vækstpagten Kan du sætte ord på, hvordan den tyske/franske position udviklede sig fra reformen i 2005 og til reformen i 2011? Hvordan kan man forklare modsætningerne mellem, hvad regeringsledere fra Tyskland/Frankrig har udtalt offentligt og den politiske position, der er forhandlet ud fra? 4. Spørgsmål vedrørende Tyskland/Frankrigs roller som forandringsagenter samt deres forandringsstrategier Hvordan har Tyskland/Frankrig arbejdet for at få sine interesser i forhold til reformen igennem? Kan du sætte ord på, hvorvidt der kan observeres særlige tendenser i deres forhandlingstaktikker? Har Tyskland/Frankrig været pro-aktiv eller reaktiv i forhold til sixpackreformen? Hvordan har Tyskland/Frankrig ageret i forhold til de spilleregler, der normalt gælder i forhold til beslutninger i Rådet? 5. Spørgsmål vedrørende Tyskland/Frankrigs rolle som vetospillere Hvordan ser du magtforholdet mellem Tyskland/Frankrig og resten af EU’s medlemslande? Hvordan har den relative magtbalance mellem Tyskland og Frankrig udviklet mellem 2005 (eller længere tilbage) og vedtagelsen af sixpack-reformen? Er Tyskland/Frankrig afgørende i forhold til at nå politiske resultater i EU vedrørende ØMU’en og Stabilitets- og vækstpagten? 6. Vedrørende andre forhold, der kan have relevans? Har du andet, som du gerne vil tilføje? 7. Afrunding Opsummerer hovedpointer fra interview, gentage informationer vedrørende brug af materialet, evt. at uddybe præsentation af specialet. 94 Bilag 2 Deauville-erklæringen Europaudvalget 2010 KOM (2010) 0526 Bilag 1 Offentligt FRANCO-GERMAN DECLARATION Statement for the France-Germany-Russia Summit Deauville – Monday, October 18th, 2010 France and Germany agree that the economic governance needs to be reinforced. To this aim they have agreed on the following points: 1) France and Germany emphasize that budgetary surveillance and economic policy coordination procedures should be strengthened and accelerated. This includes the following issues: A wider range of sanctions should be applied progressively in both the preventive and corrective arm of the Pact. These sanctions should be more automatic, while respecting the role of the different institutions and the institutional balance. In enforcing the preventive arm of the Pact, the Council should be empowered to decide, acting by QMV to impose progressively sanctions in the form of interest-bearing deposits on any Member State whose fiscal consolidation path deviates particularly significantly from the adjustment path foreseen in the Stability and Growth Pact. As to the corrective arm, whenever the Council decides to open an excessive deficit procedure, there should be automatic sanctions for any Member States found by the Council, acting by QMV, to have failed to implement the necessary corrective measures within a 6-months’ time limit. Complementing the new legislative framework for the surveillance of economic imbalances, the case of any Member State with persistent imbalances under surveillance by the Council will be referred to the European Council for discussion. 2) France and Germany consider that an amendment of the Treaties is needed and that the President of the European Council should be asked to present, in close contact with the Members of the European Council, concrete options allowing the establishment of a robust crisis resolution framework before its meeting in March2011. The amendment of the Treaties will be restricted to the following issues: • The establishment of a permanent and robust framework to ensure orderly crisis management in the future, providing the necessary arrangements for an adequate participation of private creditors and allowing Member States to take appropriate coordinated measures to safeguard financial stability of the Euro area as a whole. 95 • In case of a serious violation of basic principles of Economic and Monetary Union, and following appropriate procedures, suspension of the voting rights of the Member State concerned. The necessary amendment to the Treaties should be adopted and ratified by Member States in accordance with their respective constitutional requirements in due time before 2013. 96
© Copyright 2024