1. No category

Task Force analyse i Esbjerg Kommune.
26. oktober 2012.
1
Indholdsfortegnelse
1.
Indledning
3
1.1
Læsevejledning
3
1.2
Præsentation af Task Forcen
3
1.3
Analysens formål
4
1.4
Analysens temaer
5
1.5
Det videre forløb
6
1.6
Analysens grundlag
6
2.
Resume og anbefalinger
8
2.1.
Resume
8
2.2.
Anbefalinger
9
3.
Afrapportering på de enkelte temaer
11
3.1
Politik og strategi
11
3.2
Tidlig indsats og underretninger
13
3.3
Børnefaglige undersøgelser og børnesamtalen
16
3.4
Handleplan
19
3.5
Efterværn
20
3.6
Personrettet tilsyn
22
3.7
Driftsorienteret tilsyn
23
3.7
Afslutning af sager
25
2
1.
Indledning
Social- og Integrationsministeriets Task Force på børne- og ungeområdet har indgået et udviklingssamarbejde med
Esbjerg Kommune. Samarbejdet har til formål at udarbejde en analyse af kommunens myndighedsopgaver på
området for børn og unge med særlige behov. Resultaterne af analysen danner grundlag for denne rapport, som har
særlig fokus på, hvordan Esbjerg Kommune sikrer kvalitet i sagsbehandlingsarbejdet på børneområdet. Analysen
indeholder Task Forcens vurdering af styrker og udfordringer samt konkrete anbefalinger til, hvor Esbjerg Kommune
kan koncentrere indsatsen i deres fremadrettede arbejde med at styrke sagsbehandlingen.
1.1 Læsevejledning
Rapporten er bygget op omkring tre kapitler startende med en præsentation af Task Forcen, analysens formål og
datagrundlaget. Kapitel 2 indeholder et resume af analysens samlede konklusioner og anbefalinger.
I det efterfølgende kapitel 3 præsenteres delanalyserne med tilhørende anbefalinger for otte centrale temaer:
1. Politik og strategi
2. Tidlig indsats og underretninger
3. Børnefaglig undersøgelse
4. Handleplan
5. Efterværn
6. Det personrettede tilsyn
7. Det driftsorienterede tilsyn
8. Afslutning af sager.
Hver delanalyse indeholder en kort introduktion til det pågældende tema og Task Forcens analyse med styrker,
udfordringerne og anbefalinger. Anbefalingerne har til formål at pege på initiativer og fokusområder og danner
afsættet for Esbjerg Kommunes muligheder for at udarbejde en udviklingsplan for området.
1.2 Præsentation af Task Forcen
Det overordnede formål med Task Forcen er at rådgive og gå i dialog med kommunale ledere og sagsbehandlere på
børneområdet med henblik på at understøtte udviklingen af kvaliteten i kommunernes sagsbehandling. Task Forcen
har således til formål at fremme læring og faglig kapacitetsopbygning i kommunerne. Task Forcen kan støtte
kommunerne i at styrke kvaliteten i deres sagsbehandling og dermed i højere grad opnå et forbedret grundlag til at
træffe korrekte afgørelser med udgangspunkt i børnenes behov og opnå størst mulig effekt af kommunens sociale
indsatser for børn og unge.
3
Task Forcen og dens ydelser er et tilbud, som alle kommuner kan benytte sig af. Det er således frivilligt om og i hvilket
omfang, kommunerne vil benytte sig af Task Forcen. Det er fortsat entydigt kommunernes ansvar at overholde
lovgivningen på området. Det er endvidere kommunernes ansvar at udarbejde og gennemføre en eventuel
udviklingsplan på baggrund af Task Forcens analyser.
Task Forcens ydelser kan bestå af enkeltstående oplæg, der skal give viden om og indsigt i et afgrænset tema. De kan
desuden bestå af et længerevarende forløb, hvor Task Forcen på baggrund af et analysearbejde kan rådgive og gå i
dialog med ledelse og sagsbehandlere i kommunerne med henblik på at understøtte udviklingen af kvaliteten i
sagsbehandlingen på børneområdet. Et længerevarende forløb vil samle relevante rådgivningstilbud på tværs af
Social- og Integrationsministeriet institutioner i en skræddersyet pakke til den enkelte kommune i form af et
sammenhængende udviklingsforløb.
Task Forcen består af et konsulentkorps sammensat af medarbejdere fra Socialstyrelsen og Ankestyrelsen. Task
Forcens ydelser adskiller sig fra de øvrige opgaver, der i dag bliver løst af Socialstyrelsen og Ankestyrelsen i forhold til
enkeltsager, rådgivning af borgere eller projekter vedrørende forebyggelse af vold og overgreb mv. Task Forcen kan
hjælpe kommunerne med at sikre et helhedsorienteret perspektiv i deres arbejde med at løfte kvaliteten på området.
De allerede eksisterende tilbud i Ankestyrelsen og Socialstyrelsen vil blive tænkt ind som delelementer i et samlet
udviklingsforløb efter behov og relevans. Task Forcen vil dog ikke kunne involveres i rådgivning af borgere.
1.3 Analysens formål
Denne rapport er resultatet af Task Forcens analyse af Esbjerg Kommunes arbejde og praksis på det specialiserede
børneområde som led i et igangsat udviklingsforløb. Formålet har været at bidrage til læring og udvikling i Esbjerg
Kommune ved at pege på forhold, der fremstår velfungerende og som styrker for kommunen, samt hvilke der er
udfordrende for kommunen. Herunder muligheden for udvikling eller forbedring af den daglige praksis eller de
retningslinjer, der er lagt. Der vil blive taget udgangspunkt i aktuel viden om nærværende og tidligere praksis i Esbjerg
Kommune set i et fremadrettet perspektiv. På baggrund af analysen og med udgangspunkt i de identificerede
udfordringer giver Task Forcen en række anbefalinger, som efterfølgende kan adresseres i Esbjerg Kommunes
udviklingsplan.
De analyser og vurderinger der foretages i analysen, koncentrerer sig om de tidligere nævnte otte centrale temaer, jf.
afsnit 1.4, og foretages på baggrund af følgende fem dimensioner:
Lovgivning: I analysen vurderes det, om der er identificeret forhold i kommunen, som ikke fremstår i
overensstemmelse med gældende regler og praksis på området.
Kommunal divergens: Analysen fremhæver forhold, hvor der er fremkommet divergerende oplysninger fra
kommunen. Det kan være divergenser imellem forskellige grupper af interviewede eller resultater af forskellige
dataindsamlingsmetoder. Som eksempelvis eksistens og kendskab til retningslinjer eller kommunens praksis på et
område.
Selvrapportering: Både i selvevalueringen og interviews foretager repræsentanter for kommunen selv vurderinger af
den kommunale praksis indenfor en række områder, som anvendes i analysen.
Socialfaglig vurdering: På baggrund af den aktuelt bedste viden foretager Task Forcen, på relevante områder, en
socialfaglig vurdering af kommunens praksis. Der analyseres og konkluderes alene på forhold, som understøttes af
aktuelt bedste viden.
4
Deskription: I mindre udstrækning opnås igennem analysen en viden, hvor der ikke kan analyseres eller drages
konklusioner ud fra de ovennævnte dimensioner. Disse forhold gengives deskriptivt i analysen. Formålet er at beskrive
forhold i analysen, som kommunen selv kan tillægge vægt og eventuelt vurdere relevante for det videre arbejde med
en udviklingsplan.
1.4 Analysens temaer
Task Forcens analyse er bygget op om otte centrale temaer. Disse temaer er valgt, da det er lovbestemt, at
kommunen skal have praksis herfor. Desuden er temaerne centrale i forhold til at sikre kvalitet i sagsbehandlingen og i
indsatsen overfor børnene og deres familier. Derudover er det i et læringsperspektiv muligt for Task Forcen at bidrage
med både socialfaglige og juridiske analyser og vurderinger af kommunens indsatser og initiativer indenfor disse
temaer. Temaerne er ikke nødvendigvis dækkende for alle områder, hvor der kan være et udviklingsbehov. Temaerne
kan beskrives således:
Politik og strategi omhandler politisk ejerskab og styring på området. I vurderingerne indgår blandt andet, om der er
udarbejdet en sammenhængende børnepolitik og øvrige styringsdokumenter, omfanget af politisk involvering, om
disse skaber sammenhæng mellem det forebyggende arbejde og indsatsen overfor udsatte børn og unge samt om
disse er aktuelle.
Tidlig indsats og underretninger omhandler, hvorvidt kommunen har en skriftlig strategi for arbejdet med den tidlige
indsats og håndtering af underretninger. Det vurderes blandt andet, om kommunen har metoder og redskaber til at
opspore sårbare børn og unge. Specielt i forhold til underretninger vurderes det, om kommunen har redskaber til at
håndtere underretninger, og om disse anvendes i praksis. Endelig vurderes det, om der følges op på, om
retningslinjerne overholdes, og om der reageres tilstrækkeligt hurtigt på underretninger.
Børnefaglig undersøgelse omhandler, hvorvidt der er retningslinjer og fælles redskaber for gennemførelse af den
børnefaglige undersøgelse, samt til inddragelse af barn, familie og netværk. I det omfang det er muligt, fokuseres
endvidere på, hvorvidt børnefaglige undersøgelser og børnesamtaler er udarbejdet i overensstemmelse med regler og
praksis samt hvorvidt det sikres, at der sker involvering af relevant viden og andre relevante fagpersoner.
Handleplan omhandler, hvorvidt der er retningslinjer for og fælles redskaber til udarbejdelse af handleplaner, om
handleplanerne bruges som et aktivt redskab, og om barnet og familien inddrages i handleplansarbejdet. I det omfang
det er muligt, vurderes det, hvorvidt handleplaner er udarbejdet i overensstemmelse med regler og praksis.
Efterværn omhandler, hvorvidt der er retningslinjer for anvendelse af efterværn og for samarbejdet vedrørende
efterværn, og hvorvidt retningslinjerne anvendes. I det omfang det er muligt, vurderes det, om der ved den unges 16.
år er udarbejdet en plan for den unges overgang til voksen, om der træffes beslutninger vedr. efterværn ved 17 ½ år,
samt om der følges op på kommunens anvendelse af efterværn.
Det personrettede tilsyn omhandler, om der er retningslinjer for planlægning og gennemførelse af tilsynet, og i
hvilket omfang de anvendes. Herudover vurderes det, om der følges op på kommunens planlægning og
gennemførelse af det personrettede tilsyn, og om der er en samtale med barnet i forbindelse med tilsynet.
Det driftsorienterede tilsyn omhandler, hvorvidt der er retningslinjer for kommunens godkendelses- og tilsynspraksis,
og om retningslinjerne er formidlet og kendt af relevante fagpersoner i kommunen. Det vurderes, om der er metoder,
der sikrer, at børnenes perspektiver inddrages i det driftsorienterede tilsyn. Endelig vurderes det, om der reageres på
faresignaler og tegn på utilstrækkelig kvalitet. Er der eksempelvis procedurer for, hvem der behandler klager over
anbringelsessteder, samt om der følges op på kommunens godkendelser og tilsyn?
5
Afslutning af sager omhandler, hvorvidt der er retningslinjer for, hvordan og hvornår man afslutter en sag, samt om
retningslinjerne er i overensstemmelse med god sagsbehandlingspraksis på området.
1.5
Det videre forløb
Med afsæt i Task Forcens analyse og anbefalinger beslutter Esbjerg Kommunes, om den vil udarbejde et forslag til en
udviklingsplan, som skal sætte rammen for et udviklingsforløb i kommunen. Formålet med udviklingsplanen er at
formulere en klar målsætning med klare succeskriterier for udviklingsforløbet. Desuden skal der mellem kommunen
og Task Forcen være en fælles forståelse af opgaven, og de forpligtelser begge parter har i forløbet.
Task Forcens bidrag til konkrete ydelser, der kan tilbydes inden for Social- og Integrationsministeriet, vil blive
udarbejdet i dialog med Esbjerg Kommune.
Task Forcen udarbejder på baggrund af udviklingsplanen en samarbejdsaftale om det udviklingsforløb, der skal sikre
gennemførelse af udviklingsplanen. Samarbejdsaftalen specificerer blandt andet, hvilke ressourcer kommunen skal
afsætte for, at Task Forcens ydelser kan gennemføres efter intentionerne samt eventuelle ydelser fra andre
leverandører og aktører i udviklingsforløbet. Således kan de aftalte aktiviteter igangsættes. I samarbejdsaftalen indgår
desuden milepæle, der skal give mulighed for at stoppe eller justere udviklingsforløbet, hvis det vurderes, at de
forventede resultater ikke kan nås.
1.6
Analysens grundlag
Analysen baseres på forskelligt datamateriale, som overordnet kan kategoriseres i:
• Skriftligt materiale fremsendt af Esbjerg Kommune. Oversigt over det fremsendte materiale fremgår af
vedlagte bilag 1. Materialesamlingen indeholder nøgledokumenter i forhold til arbejdsgange og organisering af
familiesagsbehandlingen i Esbjerg Kommune.
• En selvevaluering udfyldt af Esbjerg Kommune. Selvevalueringen indeholder en række temaer, som Task
Forcen har vurderet kan have betydning for kommunens praksis på børne- og ungeområdet. Selvevalueringen
er udfyldt af en række nøglepersoner i organisationen, herunder sagsbehandlere, faglige og administrative
ledere, distriktsledere, kvalitetschefer, juridisk konsulent, administrativ konsulent, pædagogisk konsulent og
administrative konsulenter.
• Nøgletal med fokus på:
Aktuelle sagsopgørelser og –overblik
Udgifter på området udsatte børn og unge
Regnskabsår 2010 og 2011
• En række semistrukturerede kvalitative gruppeinterviews med forskellige medarbejdere i Esbjerg Kommune:
repræsentanter for ledergruppen
repræsentanter for sagsbehandlergruppen
kommunens samarbejdspartnere i form af skoleledelse, sundhedsplejeledelse og
6
dagtilbudsledelse, voksensystemet og jobcenteret og en tilsynsførende i forhold
til det driftsorienterede tilsyn
administrative medarbejdere herunder økonomimedarbejdere
De interviewede medarbejdere, ledere og samarbejdspartnere kan, uanset deres organisatoriske placering, selvsagt
kun udtale sig om udfordringerne i sagsarbejdet set ud fra deres eget perspektiv. Det følger heraf, at de fremhævede
problemstillinger ikke nødvendigvis fremstår lige tydeligt eller betydelige i alle dele af organisationen, og brugen af
disse er derfor alene Task Forcens ansvar.
Udover ovenstående datamateriale indgår Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse med sagsgennemgang af
konkrete sager fra Esbjerg Kommune samt analyse af udfordringer i sagsbehandlingen i Esbjerg Kommune.
Resultaterne fra sagsgennemgangen og udfordringerne indgår i et vist omfang i Task Forcens analyse og anbefalinger.
Task Forcens analyse beskriver ikke udtømmende Esbjerg Kommunes udfordringer i sagsbehandlingen. For eksempel
er det ikke alle resultater og udfordringer i Ankestyrelsens undersøgelse, der adresseres i Task Forcens analyse af
Esbjerg Kommune.
Det skal ligeledes bemærkes, at Ankestyrelsens sagsgennemgang ikke forholder sig til Esbjerg Kommunes
sagsbehandling på hele området for børn og unge med særlige behov og dermed heller ikke alle temaerne i Task
Forcens analyse. Task Forcens analyse af temaer uden en egentlig sagsgennemgang forholder sig således ikke til den
faktiske kvalitet af sagsbehandlingen. Det kan eksempelvis være I forhold til lovmedholdelighed af afgørelser om
efterværn.
7
2. Resume og anbefalinger
Dette kapitel indeholder et resume af hovedpointerne fra analysen og de anbefalinger, som Task Forcen vurderer, det
er mest centralt for Esbjerg Kommune at handle på i forhold til en styrkelse af sagsbehandlingen på det specialiserede
børneområde.
2.1.
Resume
Det fremgår af Task Forcens analyse, at Esbjerg Kommune siden 2007 har gennemført en lang række ændringer af
organiseringen og arbejdsgangene med det mål at forbedre den børnefaglige indsats og kvaliteten i sagsbehandlingen.
Task Forcen kan konstatere, at der i processen er udarbejdet et omfattende skriftligt materiale, som indeholder
retningslinjer, arbejdsgangsbeskrivelser, service- og ydelseskataloger, som har fokus på både socialfaglige og juridiske
forhold. Det er Task Forcens vurdering, at kommunen har et dækkende grundlag i forhold til både politikker, metoder
og arbejdsgange at tage udgangspunkt i.
Esbjerg Kommune har indført forvisitation og en styrkelse af teamstrukturer. De ændringer vurderer Task Forcen som
væsentlige for at sikre, at de socialfaglige kompetencer bedst muligt kan bringes i spil i både den tidlige indsats og i
sagsbehandlingen. Det skal understreges, at Task Forcen ikke forholder sig til de organisatoriske valg foretaget af
kommunen som sådan, men derimod vurderer de resultater, som denne organisering har medført.
Analysen identificerer overordnet tre forhold, som benævnes som styrker i gennemgangen af de forskellige temaer
nedenfor. Task Forcen vurderer, at Esbjerg kommune har:
1. Velbeskrevne retningslinjer og styringsdokumenter.
2. En sammenhæng mellem retningslinjerne.
3. Fokus på tidlig indsats og tværfagligt samarbejde.
Overordnet konstaterer Task Forcen, at en del af de organisatoriske ændringer, politikker, retningslinjer og de
beskrevne arbejdsgange ikke er implementeret i kommunen. Påtænkte gevinster synes derfor ikke realiseret fuldt ud.
Analysen viser blandt andet, at arbejdsdelingen og kompetencefordelingen mellem den oprettede forvisitation og
Bagland medfører en risiko for dobbeltarbejde, og at den praktiske arbejdsdeling faktisk forsinker processen omkring
sagsbehandling af underretninger og den børnefaglige undersøgelse. Disse forhold kommenteres også i
Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse, hvori det beskrives, at væsentlig viden risikerer at gå tabt. Det skyldes,
at baglandsrådgiveren ved modtagelsen skal sætte sig ind i en sags problematik og derfra foretage egne faglige
vurderinger, selvom proceduren allerede i et vist omfang er foretaget af forvisitationen.
Det fremgår af Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse, at det faglige ansvar i høj grad er placeret decentralt hos
8
det enkelte team. Det kan give en sårbarhed, at kvaliteten i sagsbehandlingen i høj grad afhænger af
sammensætningen af sagsbehandlere i de enkelte teams i forhold erfaring og stabilitet. Det kan give risiko for, at der
ikke sker tilstrækkelig opfølgning i sagerne. Den fysiske adskillelse af de enkelte distrikter og teamstrukturen stiller
desuden krav til en høj grad af praksiskoordinering. På trods af sagsgangsbeskrivelser og skriftlige retningslinjer viser
Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse og analysen, at der kan være stor forskel på arbejdsgange og i en vis
grad også på serviceniveauet mellem de enkelte distrikter. De interviewede nævner, at det i høj grad er teamets
ansvar at oplære nye sagsbehandlere.
Ankestyrelsen har i sin undersøgelse af konkrete sager konstateret, at kvaliteten af sagsbehandlingen i de undersøgte
sager ikke i alle tilfælde lever op til de lovgivningsmæssige krav. Undersøgelsen peger blandt andet på, at det ikke er i
alle sager, at der bliver udarbejdet de lovpligtige børnefaglige undersøgelser samt handleplaner. Det betyder, at der
ikke er det rette grundlag for at kunne give de nødvendige foranstaltninger til børn og unge.
Det vurderes derfor af Task Forcen, at Esbjerg Kommune har fire overordnede udfordringer, som gør sig gældende på
tværs af de forskellige temaer, der gennemgås nedenfor. Det drejer sig om:
1. at organisatoriske tiltag, eksisterende retningslinjer og igangsatte initiativer implementeres og forankres i hele
organisationen.
2. at sikre systematik og ensartethed i sagsbehandlingen.
3. at få en afklaring af arbejdsdelingen mellem forvisitationen og Bagland.
4. at udarbejde retningslinjer for afslutning af sager
Samlet set er det derfor Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune fremadrettet bør have særlig fokus på, at sikre:
• at organisatoriske tiltag, eksisterende retningslinjer og igangsatte initiativer implementeres og forankres i hele
organisationen.
• systematik og ensartethed i sagsbehandling og indsats.
2.2.
Anbefalinger
På baggrund af analysen giver Task Forcen en række konkrete anbefalinger til, hvordan Esbjerg Kommune kan udvikle
sig og imødekomme de udfordringer, som fremlægges i analysen. Uddybninger af anbefalingerne fremgår under hvert
tema i selve analysen, mens følgende opsummerer Task Forcens samlede anbefalinger.
Task Forcen anbefaler, at Esbjerg Kommune:
•
prioriterer implementering af børnepolitikken, retningslinjer samt øvrige centrale dokumenter. Det skal sikre, at
det udformede materiale også anvendes i organisationen.
•
præciserer arbejdsfordelingen og kompetencefordelingen mellem forvisitation og Bagland. Dette for at undgå
uhensigtsmæssige arbejdsgange samt at sikre, at der kan reageres hurtigt og relevant på underretninger.
9
•
i den konkrete sagsbehandling har fokus på ledelsessparring og faglig kvalitetssikring i alle elementer i
sagsbehandlingen. Herudover et øget fokus på den tværfaglige sparring i udarbejdelsen af både børnefaglige
undersøgelser og handleplaner.
•
igangsætter en særlig indsats, som skal sikre kendskab og anvendelse af kriterierne for, hvornår der er
tilstrækkelige oplysninger til at påbegynde en børnefaglig undersøgelse.
•
sikrer sig, at de væsentlige sagsbehandlingsmangler, som Ankestyrelsens undersøgelse har konstateret i de
gennemgåede sager, ikke gør sig gældende i kommunens øvrige sager, for eksempel ved en sagsgennemgang.
•
styrker ledelsestilsynet, så der i højere grad er fokus på kvaliteten i sagsbehandlingen.
•
udarbejder socialfaglige og juridiske kriterier for afslutning af sager.
•
præciserer og formidler retningslinjerne for indsatsen overfor unges overgang til voksenlivet samt tilbud om
efterværn til relevante medarbejdere. Det kan fx ske i forbindelse med kvalitetsudviklingsprojektet.
•
udarbejder en samlet kompetenceudviklingsplan for medarbejderne i kommunen.
10
3. Afrapportering på de enkelte
temaer
Kapitlet præsenterer de otte delanalyser. Hver delanalyse indeholder indledningsvis en kort introduktion til det
pågældende tema, en præsentation af kommunen i forhold til temaet samt styrker og udfordringer i forhold til
kommunens praksis. Herefter følger Task Forcens samlede analyse af temaet og anbefalinger til, hvordan
kommunen kan styrke temaet gennem fokusområder og initiativer, der skal danne grundlag for kommunens
udarbejdelse af en udviklingsplan for området. Temaerne i analysen er politik og strategi, tidlig indsats og
underretninger, børnefaglige undersøgelser, handleplaner, efterværn, det personrettede tilsyn, det
driftsorienterede tilsyn og til sidst afslutning af sager.
3.1 Politik og strategi
Politik og strategi har fokus på politisk ejerskab og styring på området. Vurderingerne bygger på, om der er
udarbejdet en sammenhængende børnepolitik, og om politikerne har været involveret i udarbejdelsen af
politikken. Det afdækkes også, om børnepolitikken skaber sammenhængen mellem det forebyggende
arbejde og indsatsen overfor udsatte børn og unge, og om den er opdateret i forhold til gældende
lovgivning. Derudover vurderes på, om politikken er formidlet, kendt og anvendt på området af de relevante
fagpersoner, samt om den er udmøntet i konkrete retningslinjer for sagsbehandlingen. Afslutningsvis bygger
vurderingen på, om der i børnepolitikken er opsat mål for kommunens arbejde på området, og om der følges
op på disse mål.
Præsentation af Esbjerg Kommunes politik og strategi
Esbjerg Kommune har været projektkommune i Projekt Sammenhængende Børnepolitik og udarbejdede i
2007 en sammenhængende børnepolitik med udgangspunkt i de udviklede redskaber i projektet.
Den sammenhængende børnepolitik indeholder desuden standarder for sagsbehandlingen i forhold til:
•
•
•
•
•
Tidlig indsats i forhold til børn og unge med behov for særlig støtte
Inddragelse af forældremyndighedsindehaver og barnet eller den unge
Inddragelse af familie og netværk
Sagsbehandling, opfølgning og evaluering af indsatsen
Sagsbehandling og indsats i forhold til unge, der er fyldt 15 år.
Den sammenhængende børnepolitik er udmøntet i:
•
Forebyggelses- og anbringelsesgrundlag
11
•
•
Familie og forebyggelses serviceniveau (oversigt over ydelser, målgrupper og serviceniveau)
Familie og forebyggelses ydelseskatalog
Den sammenhængende børnepolitik blev i samarbejde med Socialstyrelsen opdateret med en særskilt plan
for indsatsen mod ungdomskriminalitet i 2011. Børnepolitikken er på nuværende tidspunkt under revision
som følge af Barnets Reform.
Task Forcens analyse af politik og strategi
I selvevalueringen fremgår det, at Esbjerg Kommune i høj grad vurderer at have et hensigtsmæssigt
styringsgrundlag på børne- og ungeområdet. Det fremgår desuden, at de centrale politiske
styringsdokumenter er retningsgivende og sætter rammerne for arbejdet med udsatte børn, unge og deres
familier. Kommunen vurderer, at styringsdokumenterne synliggør viden og værdier i arbejdet på området,
og forpligter alle medarbejdere til at arbejde ud fra disse præmisser. Det fremgår af selvevalueringen, at der
er en løbende dialog mellem ledelsen og politikerne vedrørende afrapportering.
Det er Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune med den sammenhængende børnepolitik og de
udarbejdede styringsdokumenter har et udførligt og dækkende grundlag for at sikre politisk ejerskab og
styring af området.
Det fremgår af det tilsendte materiale, at kommunen siden 2007 har gennemført en række ændringer af
organiseringen og arbejdsgangene med det mål at forbedre kvaliteten i sagsbehandlingen. Det fremgår i
midlertidigt af interviewene, at de mange organisationsændringer, ændringer i arbejdsgange, introduktion af
nye metoder og it-systemer samt udskiftninger i blandt ledere og medarbejdere, har haft den betydning, at
intentionerne i den sammenhængende børnepolitik og retningslinjerne ikke har rodfæstet sig.
Medarbejderne giver i interviewene udtryk for, at der fortsat iværksættes nye initiativer, før tidligere
initiativer er udbredt og implementeret.
Det fremgår samtidig af interviewene, at KRIM teamet anvender tillægget om indsatsen mod
ungdomskriminalitet som et arbejdsredskab i dagligdagen. Den øvrige sagsbehandlergruppe peger i
interviewene på, at det er den enkelte sagsbehandler, der har ansvaret for at kende og anvende den
sammenhængende børnepolitik. Det er Task Forcens indtryk på baggrund af interviewene, at
sagsbehandlerne ikke i væsentlig grad anvender den sammenhængende børnepolitik som grundlag for deres
sagsbehandling i hverdagen.
I selvevalueringen fremhæves det, at Esbjerg Kommune er opmærksom på vanskelighederne med
implementering af den sammenhængende børnepolitik og de forskellige retningslinjer. I interviewene
fremgår det, at ledelsen, som en del af implementeringen af nye initiativer og retningslinjer, tilbyder at
komme ud i forvaltningen og fortælle om de nye tiltag, der iværksættes. Der informeres desuden løbende
om ændringer per mail samt ved opfølgning på personalemøder.
Esbjerg Kommune har ansat en kvalitetschef for myndighedsdelen for at styrke implementeringen. Hermed
vurderer Esbjerg Kommune, at de har taget det første skridt i forhold til at sætte øget fokus på
implementering.
Forvaltningens eksterne samarbejdspartnere, såsom daginstitutioner og skoler, giver i interviewene udtryk
for, at den sammenhængende børnepolitik giver brugbare retningslinjer til det konkrete arbejde i forhold til
den tidlige indsats. Kommunens udarbejdede bekymringsskala for, hvornår der bør være bekymring for et
12
barn, bliver fremhævet som et særligt godt redskab til at opnå en fælles forståelse og et fælles sprog. Det
fremgår dog samtidig af interviewene, at samarbejdspartnerne ikke anvender den sammenhængende
børnepolitik ved introduktion af nye medarbejdere.
Det er Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune i høj grad har de styringsdokumenter og retningslinjer,
der er behov for. Esbjerg Kommune har sikret en sammenhæng mellem de forskellige retningslinjer, ligesom
det er beskrevet, hvordan det sikres, at lovændringer løbende indarbejdes i retningslinjerne.
Task Forcen vurderer dog samtidig, at Esbjerg Kommune har betydelige udfordringer i forhold til udbredelse
og implementering, da det fremgår af den samlede analyse, at der er uoverensstemmelse mellem ledelsens
intentioner og den daglige praksis.
Task Forcen vurderer, at revisionen af den sammenhængende børnepolitik er påkrævet, efter at Barnets
Reform trådte i kraft den 1. januar 2011.
Styrker
• Der er med de forskellige styringsdokumenter et dækkende grundlag for at sikre politisk ejerskab og
styring af området.
• Der er sammenhæng mellem de forskellige styringsdokumenter, og retningslinjerne forekommer
velbegrundede og velbeskrevne.
• Det sikres, at ny lovgivning løbende indarbejdes i retningslinjerne.
Udfordringer
• Retningslinjer og politikker er ikke implementeret i tilstrækkelig grad.
• Manglende opfølgning på, om retningslinjerne følges af medarbejderne.
Task Forcen anbefaler, at Esbjerg Kommune:
• prioriterer implementeringen af den sammenhængende børnepolitik og eksisterende retningslinjer.
• løbende følger op på, om intentionerne i den sammenhængende børnepolitik og retningslinjerne
følges.
3.2 Tidlig indsats og underretninger
Task Forcen fokuserer under dette tema på, hvorvidt kommunen har en skriftlig strategi for arbejdet med
den tidlige indsats. Vurderingerne bygger bl.a. på, om strategien indgår i den sammenhængende
børnepolitik eller findes på anden vis, og om kommunens organisering understøtter en tidlig opsporing og
indsats. Herudover vurderes det, om kommunen har metoder og redskaber til at opspore sårbare børn og
unge, om der er beskrevne indsatser for en tidlig indsats, om strategi, metoder og indsats er kendt i
almenområdet og anvendes i praksis, samt om kommunen følger op på sit arbejde med tidlig indsats. I
forhold til underretninger vurderes det, hvorvidt kommunen har retningslinjer for underretninger, og om
retningslinjerne er formidlet og kendt blandt de relevante fagpersoner i organisationen. Det vurderes også,
om kommunen har redskaber/blanketter til at håndtere underretninger, og om disse anvendes i praksis.
13
Præsentation af Esbjerg Kommunes tidlig indsats og underretninger
Af den sammenhængende børnepolitik fremgår det, at Esbjerg Kommune ønsker at yde en tidlig,
sammenhængende og målrettet indsats i forhold til børn, unge og deres familier. Esbjerg Kommune har
derudover retningslinjer for tidlig opsporing. Det er eksempelvis i forhold til gravide, i forhold til spædbørn, i
forhold til børn med særlige behov samt i forhold unge, sårbare mødre.
I løbet af 2012 etableres det tværfaglige samarbejde TVÆRS, som ramme om det tværfaglige samarbejde i
kommunen. TVÆRS samarbejdet har til formål at sikre et velfungerende tværfagligt samarbejde i Esbjerg
kommune. I TVÆRS ligger beskrivelser af, hvilke indsatser, der kan og skal ydes af de forskellige aktører på
tværs af kommunen.
Der blev i marts 2012 udgivet to pjecer til de ansatte i almenområdet under den fælles overskrift ” Barns liv –
fælles ansvar”. Pjecerne indeholder dels en bekymringsskala og dels vejledning i den gode underretning. Det
vil sige, hvornår der skal underrettes og hvad der sker efter en underretning er fremsendt. Derudover
indeholder pjecerne reglerne for tavshedspligt samt en model for TVÆRS samarbejdet.
Esbjerg Kommune oprettede i 2010 en forvisitation med målet om at ensrette håndteringen af
underretninger og det indledende undersøgelsesarbejde. Forvisitationen skal sikre en hurtig opfølgning på
underretninger på baggrund af en socialfaglig vurdering af forholdene og en eventuel iværksættelse af støtte
til barnet eller den unge. Forvisitationen skal sikre, at sagen placeres og håndteres af den rette rådgiver, og
at der tages de nødvendige indledende sagsbehandlingsskridt.
På baggrund af en stor stigning i antallet af underretninger indførte Esbjerg Kommune primo 2012 en ny
procedure for håndteringen af underretninger. Der blev indført en kategorisering fra ”straks” til ”lav risiko” i
forhold til underretningernes alvorsgrad samt fastsættelse af konkrete frister og handlingsanvisninger.
Underretning i en verserende sag bliver videregivet af forvisitationen til sagens eksisterende og tilknyttede
sagsbehandler i Bagland eller KRIM team. Af procedurebeskrivelsen for forvisitationen fremgår det, at
forvisitationen altid har ansvaret for sagen, indtil den er overleveret og taget op af en sagsbehandler. Alle
underretninger skal vurderes på teammøder.
Task Forcens analyse af tidlig indsats og underretninger
I selvevalueringen vurderer Esbjerg Kommune, at de i nogen grad er lykkedes med den tidlige indsats, og at
kommunen i høj grad håndterer underretninger hensigtsmæssigt.
Esbjerg Kommunes samarbejdspartnere giver i interviewene udtryk for, at samarbejdet omkring tidlig
indsats og underretninger fungerer godt, og at de anvender de udleverede pjecer ” Barns liv – fælles ansvar”.
De oplever, at der er fokus på underretninger i almenområdet, og at den mere systematiske information om
underretninger har fået antallet af underretninger til at stige.
Det er Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune har fokus på og prioriterer tværfagligt samarbejde i
forhold til tidlig opsporing og indsats. Det fremgår dog af interviewene, at samarbejdspartnerne oplever, at
det er krævende at få det tværfaglige samarbejde til at fungere, idet TVÆRS samarbejdet ikke er fuldt
implementeret. I denne sammenhæng skal det dog bemærkes TVÆRS samarbejdet vedrører hele Børn &
Kultur, hvorfor det ikke alene er Familie & Forebyggelses opgave at sikre implementering af TVÆRS. Det
fremgår af interviewene med ledelsen, at de er opmærksomme på dette, og at der er udarbejdet en plan for
14
den videre implementering.
Det er Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune med oprettelsen af en forvisitation samt udarbejdelsen
af tilhørende procedurer og vejledninger, har skabt et godt grundlag for, at underretninger fremadrettet kan
modtages og behandles effektivt. Det fremgår dog samtidig, både af selvevalueringen og af interviewene, at
den planlagte målsætning om, at forvisitationen skal modtage alle underretninger, endnu ikke fungerer efter
hensigten, og at ikke alle underretninger tilgår forvisitationen direkte.
Det fremgår desuden af interviewene, at der igennem længere tid har været en ophobning af sager i
forvisitationen, som skyldes flere opgaver og ressourceproblemer i forvisitationen. Derudover fremhæves
det, at der ikke altid er ”modtagere” af sagerne i Bagland. Det fremgår af interviewene, at dette medfører
flaskehalsproblemer. Det fremhæves af sagsbehandlere i Bagland, at forsinkelser i forvisitationen kan være
ensbetydende med, at der allerede er gået tid fra den lovbestemte undersøgelsesperiode, når de modtager
sagen fra forvisitation.
En yderligere udfordring, der kommer til udtryk i interviewene er, at der ikke er en klar fordeling af
kompetencer mellem forvisitationen og Bagland. Task Forcen forudsætter, at forvisitationen i forbindelse
med dens vurdering af underretningen har indsamlet et fyldestgørende grundlag om barnets og familiens
situation, og derved har haft mulighed for at vurdere, om der skal igangsættes en børnefaglig undersøgelse.
Det fremgår af interviewene og underbygges yderligere af Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse, at
forvisitationen ikke fortager denne vurdering. Task Forcen vurderer, at denne arbejdsgang er
uhensigtsmæssig, da det medfører en risiko for forlængelse af sagsprocessen og for, at det arbejde, der
allerede er udført i forvisitationen, gentages af sagsbehandlerne i Bagland.
På baggrund af materialet og interviewene vurderer Task Forcen, at der fortsat er mulighed for forbedring af
Esbjerg Kommunes håndtering af underretninger. Dette underbygges af Ankestyrelsens
enkeltkommuneundersøgelse, som viser, at der ikke i alle verserende sager reageres rettidigt og relevant på
alvorlige underretninger. I andre sager foretages fejlagtige faglige vurderinger på baggrund af modtagne
underretninger. Ankestyrelsens undersøgelse viser endvidere, at Esbjerg Kommune i mange sager undlader
at i gangsætte en børnefaglig undersøgelse, som kan afklare behovet for foranstaltninger. Dette på trods af,
at der foreligger tilstrækkelige oplysninger, der peger på, at en undersøgelse bør gennemføres.
Som en specifik problemstilling i forhold til kriminalitetsdebuterende unge fremgår det af interviewene, at
der ikke i forvisitationen reageres rettidigt. Det bliver således fremført i interviewene, at arbejdsgangen
omkring opfølgning på unge, der har været til afhøring hos politiet, ikke i tilstrækkelig grad understøtter
tidlig opsporing og indsats. Esbjerg Kommune bør være opmærksomme på de regler, der er specificeret i §
57c i Serviceloven, der omhandler udarbejdelsen af handleplaner for unge, der har været til afhøring om
alvorlig kriminalitet.
Det er Task Forcens vurdering, at de planer og retningslinjer, der ligger til grund for forvisitationen, i nogen
grad vil kunne imødekomme de nævnte problemstillinger. Her tænkes særligt på ændring af
kompetencefordelingen samt anvendelse af DUBU ved overlevering af sager mellem forvisitationen og
Bagland. Task Forcen vurderer, at Esbjerg Kommune med fordel kan have fokus på at styrke forvisitationen.
Styrker
• Retningslinjer og procedurer for opsporing og tidlig indsats.
15
• Det igangværende TVÆRS samarbejde.
• Oprettelse af forvisitationen.
Udfordringer
• Der reageres ikke altid rettidigt og relevant på oplysninger og underretninger.
• Der er utilstrækkeligt fokus på kriminalitetsdebuterende unge
• Uhensigtsmæssig kompetencefordeling og overgange mellem forvisitationen og Bagland / KRIM
team.
• Utilstrækkelig implementering af DUBU.
Task Forcens anbefaler, at Esbjerg Kommune:
• fortsat har fokus på implementering af TVÆRS samarbejdet.
• sikrer hensigtsmæssige arbejdsgange omkring overlevering mellem forvisitation, Bagland og KRIM
team.
• foretager yderligere opgave- og kompetenceafklaring i forvisitationen.
• har fokus på brug af DUBU til videndeling i forbindelse med overlevering fra Forvisitation til Bagland
3.3 Børnefaglige undersøgelser
Temaets fokus er på, hvorvidt der er retningslinjer og fælles redskaber for gennemførelse af den
børnefaglige undersøgelse, børnesamtalen og til inddragelse af barn, familie og netværk. Der fokuseres
endvidere på, hvorvidt den børnefaglige undersøgelse er i overensstemmelse med regler og praksis, samt
hvorvidt det sikres, at der sker involvering af relevant viden og andre relevante fagpersoner. Endelig er der
fokus på, om den børnefaglige undersøgelse gennemføres, når der er taget beslutning herom.
Præsentation af Esbjerg Kommunes arbejde med børnefaglige undersøgelser
Grundlaget for Esbjerg Kommunes arbejde med børnefaglige undersøgelser fremgår af den
sammenhængende børnepolitik. Heraf fremgår det som et mål, at sagsbehandlernes ressourcer udnyttes
optimalt, og at manglende sagsbehandlingskapacitet ikke må være årsag til, at børn og unge ikke får den
nødvendige støtte. Derudover fremgår det, at der skal udvikles et tværprofessionelt samarbejde, der sikrer,
at de børnefaglige undersøgelser alene gennemføres, når der er et reelt behov herfor samt at det sikres, at
input til de børnefaglige undersøgelser er af høj kvalitet.
Det fremgår endvidere af selvevalueringen, at Esbjerg Kommune har retningslinjer for at arbejde målrettet
med inddragelse af netværket, og der er oplistet forskellige metoder, som sagsbehandlerne skal benytte for
at nå dette mål.
Af den sammenhængende børnepolitik fremgår det, at alle nyansatte sagsbehandlere indenfor et halvt år
16
tilbydes kurser i børnesamtalen, og skal tilbydes deltagelse i temadage. Dette med henblik på at
vedligeholde de færdigheder, der forudsættes i forbindelse med samtaler med børn.
Esbjerg Kommune tiltrådte i 2008 en aftale om indførelsen af ICS og har pr. 1.1.2012 indført DUBU. Der er i
den forbindelse udpeget superbrugere, og sagsbehandlerne er i efteråret 2009 blevet undervist i ICS,
hvorefter metoden pr. 1. januar 2010 blev taget i anvendelse.
Den 19. december 2011 blev 1. fase af it systemet DUBU leveret. Medarbejderne blev undervist i januar og
februar måneder 2012, og systemet ibrugtages 1. marts 2012i. Tragtmodellen (ICS) bliver anvendt til at
afgrænse og styrke fokus i den indledende undersøgelse, og udarbejde en problemformulering forud for
egentlig opstart af den børnefaglige undersøgelse. Formålet med Tragtmodellen er at sagsbehandleren får
skærpet fokus på de væsentligste problemstillinger i sagen og derved sikre, at undersøgelsen ikke får et
større omfang, end problemet tilsiger
Task Forcens analyse af Esbjerg Kommunes arbejde med børnefaglige undersøgelser
Af selvevalueringen fremgår det, at Esbjerg Kommune vurderer i nogen grad at have en hensigtsmæssig
arbejdsgang i forhold til de børnefaglige undersøgelser.
Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse viser, at i de sager, hvor der er gennemført en børnefaglig
undersøgelse, er kvaliteten af undersøgelserne samlet set god. Det fremgår dog også af undersøgelsen, at
der i et højt antal sager enten ikke er igangsat en børnefaglig undersøgelse, når det har været påkrævet,
eller at undersøgelsen er igangsat for sent. Dertil kommer, at Ankestyrelsens undersøgelse viser, at der ikke i
tilstrækkelig grad gennemføres børnesamtaler, og at børnene ikke inddrages i tilstrækkelig grad i forbindelse
med den børnefaglige undersøgelse. Task Forcen vurderer på baggrund af Ankestyrelsens undersøgelse, at
der er behov for at Esbjerg Kommune øger sit fokus på, hvornår der skal iværksættes undersøgelser. Det vil
ligeledes være hensigtsmæssigt at have et øget fokus på børnesamtalen og generel inddragelse af børnene
og deres familier i sagsbehandlingen.
Det fremgår af interviewene, at der ikke er en forståelse af, at der en ensartet metode til udarbejdelsen af
de børnefaglige undersøgelser. På trods af, at Esbjerg Kommune har indført ICS og DUBU, som dermed
strukturerer sagsbehandlerarbejdet, er der ikke en eksplicit forståelse blandt alle medarbejdere om, at det
er ICS metoden der anvendes. . Af interviewene fremgår det dog, at inddragelsen af forældre og netværk i
høj grad sker ved benyttelse af ICS som metode.
Esbjerg Kommune foretager et ledelsestilsyn af alle sager cirka hver tredje måned. Ledelsestilsynet består i,
at medarbejderne skal ajourføre et skema, der giver en oversigt over deres sagsstamme. Fokus er på, om der
for eksempel er udarbejdet børnefaglig undersøgelse, handleplan samt forventet varighed af
foranstaltningen, der er knyttet til den enkelte sag. Skemaet bliver cirka hver tredje måned gennemgået af
distriktslederen, fagkoordinatoren og medarbejderen. Ledelsestilsynet bliver af flere af medarbejderne i
interviewene fremhævet som et godt arbejdsredskab, der hjælper dem med at overskue deres sagsstamme.
De giver dog også udtryk for, at ledelsestilsynet opleves som værende overvejende af kvantitativ karakter,
hvor der fokuseres på lovliggørelse og bevillinger og i mindre grad på kvaliteten af sagsbehandlingen.
Af interviewene fremgår det, at det primært er på teammøder, at der er mulighed for faglig sparring. På
disse møder skal alle faglige spørgsmål afklares, indkomne underretninger gennemgås, og sager fordeles.
Ved teamkollegers fravær skal det planlægges, hvem der overtager de akutte arbejdsopgaver.
Fagkoordinatoren deltager i cirka halvdelen af mødetiden.
Det fremgår af de gennemførte interviews, at der er stor forskel på, hvordan møderne opleves. Men
17
generelt er det oplevelsen, at der er meget stor forskel på indholdet på teammøderne på tværs af teamene
og på mulighederne for at få faglig sparring. Det fremgår, at teammøderne i høj grad bliver anvendt til
praktisk koordinering, eksempelvis sagsfordeling, og andre administrative opgaver. Ankestyrelsens
enkeltkommuneundersøgelse viser, at sparring fungerer bedst i teams med overvejende erfarne og stabile
medarbejdere. Det fremføres også, at der er stor forskel på ledelsestilgængeligheden de enkelte teams
imellem.
Det er Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune med fordel kan øge sit fokus på tværfaglig sparring i
forhold til den børnefaglige undersøgelse. Det fremgår af interviewene, at det kun er ved de mest
komplicerede sager, at den tværfaglige sparring kan komme i betragtning, og det beskrives i interviewene, at
der kan være ventetid på denne sparring. Af Ankestyrelsen enkeltkommuneundersøgelse fremgår det som et
særskilt punkt, at Esbjerg Kommune i undersøgelsen af børn ikke inddrager viden om barnet i større omfang
fra PPR. Det er Task Forcens vurdering, at et manglende fokus på tværfaglig sparring kan betyde, at de
børnefaglige undersøgelser ikke i tilstrækkelig grad får belyst alle forhold hos barnet og i dets familie. Task
Forcen vurderer, at TVÆRS samarbejdet i en vis grad kan afhjælpe den manglende tværfaglige sparring.
Det er Task Forcens samlede vurdering, at Esbjerg Kommune samlet set har udfordringer i forhold til at sikre
rettidig udarbejdelse af børnefaglige undersøgelser. Det vurderes ligeledes, at faglig sparring, kvalitetssikring
og ledelsestilsyn ikke i tilstrækkelig grad sikrer kvalitet og ensartethed i de børnefaglige undersøgelser.
Styrker
• Indførelse af ICS i 2008 og DUBU i 2012
• Generel god kvalitet i de børnefaglige undersøgelser, der er udarbejdet
• TVÆRS samarbejdet som mulighed for tværfaglig sparring i forhold til de børnefaglige undersøgelser
• Ledelsestilsyn, der med tre måneders intervaller følger op på sagerne
Udfordringer
• At der ikke udarbejdes børnefaglige undersøgelse i alle sager, hvor der er grundlag herfor
• Utilstrækkelig implementering af ICS og DUBU
• Manglende mulighed for ledelsesmæssig og faglig sparring
• Begrænset adgang til tværfaglig viden
• Manglende ledelsestilsyn i forhold til kvaliteten i den børnefaglige undersøgelse
Task Forcen anbefaler, at Esbjerg Kommune:
•
øger fokus på, hvornår der skal iværksættes undersøgelser.
•
i højere grad inddrager børnene i sagsbehandlingen.
•
fokuserer på implementeringen af ICS og DUBU.
•
udvikler ledelsestilsynet med højere grad af fokus på kvalitet i sagsbehandlingen.
•
giver bedre mulighed for ledelsesmæssig, faglig og tværfaglig sparring.
18
3.4 Handleplan
Temaet fokuserer på, om der er fælles redskaber til udarbejdelse af handleplaner, samt om handleplanerne
bruges som et aktivt redskab. Endvidere er der fokus på, om der følges op på handleplanerne, og om det er
klart beskrevet, hvad formål og mål med indsatsen er. Derudover baseres vurderingen på, om der laves
handleplaner i relevante sager, om barnet og familien inddrages og endelig, om der er udarbejdet
retningslinjer vedrørende udlevering af handleplan til børnene og deres familier samt til de sociale tilbud.
Præsentation af Esbjerg Kommunes arbejde med handleplaner
Grundlaget for Esbjerg Kommunes arbejde med handleplaner er den sammenhængende børnepolitik. Heri
beskrives, at barnet og familiens opfattelse af problemstillingen og holdning til løsningsmulighederne skal
fremgå af handleplanen, at sagsbehandlerne skal have de nødvendige redskaber til at lave kvalificerede
handleplaner samt at handleplanerne skal anvendes i opfølgningen på indsatsen overfor barnet og familien.
Esbjerg Kommune har været ICS kommune siden starten af 2007, og har pr. 1.1.2012 indført DUBU. Der er i
den forbindelse udpeget superbrugere, og sagsbehandlerne er blevet undervist heri.
Det fremgår af selvevalueringen, at der er fokus på at inddrage barnet og dets familie og netværk i
udarbejdelsen af handleplanerne.
Task Forcens analyse af Esbjerg Kommunes arbejde med handleplaner
Esbjerg Kommune vurderer i selvevalueringen, at de ikke i tilstrækkelig grad lever op til kravet om opfølgning
i indsatsen på baggrund af handleplaner. Det fremgår desuden, at Esbjerg Kommune overordnet set
vurderer, at der er stor forskel på kvaliteten af handleplanerne. Handleplanerne rettet mod tvangssager
vurderes af Esbjerg Kommune at have en høj kvalitet. Grundet et stort opgave- og tidspres giver flere
sagsbehandlere udtryk for, at det pt. kan være vanskeligt at leve op til kravene i handleplansarbejdet.
Det bekræftes af Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse, at der ofte mangler handleplaner i sagerne,
inden der træffes afgørelse, og at der i en del sager slet ikke er udarbejdet en handleplan. Undersøgelsen
viser, at der ikke foretages opfølgning på baggrund af handleplaner i tilstrækkelig grad. Ankestyrelsens
undersøgelse viser dog også, at i de tilfælde hvor handleplanen er udarbejdet, lever den indholdsmæssigt op
til de lovgivningsmæssige krav.
Det ses ligeledes i en del af sagerne, som Ankestyrelsen har gennemgået, at der foreligger ældre
handleplaner, der ikke er opdateret i forhold til nye eller ændrede foranstaltninger. Herved sikres der ikke en
kontinuitet i sagsbehandlingen, og overblikket mistes for både familien og sagsbehandleren. Ankestyrelsen
bemærker desuden i enkeltkommuneundersøgelsen, at den forventede varighed af foranstaltningen
sjældent angives i de udarbejdede handleplaner.
Set i sammenhæng med de manglende børnefaglige undersøgelser, som beskrevet i afsnittet om
børnefaglige undersøgelser ovenfor, er det Task Forcens vurdering, at der er risiko for, at handleplanerne
udarbejdes på et utilstrækkeligt grundlag. Hvis ikke barnet og familiens problemer er tilstrækkeligt belyst i
den børnefaglige undersøgelse, vanskeliggøres fastsættelsen af konkrete og målbare mål i den efterfølgende
19
handleplan. Dette kan betyde, at det bliver vanskeligt at følge op på, om indsatsen fører til den ønskede
forandring.
På denne baggrund er det Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune har betydelige udfordringer i forhold
til at få udarbejdet handleplaner i alle sager samt at bruge handleplanerne som et aktivt og dynamisk
arbejdsredskab ved opfølgning på indsatsen overfor barnet eller den unge. Esbjerg Kommune bør have fokus
på at styrke arbejdet med handleplaner.
Derudover er det Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune skal have fokus på sammenhængen mellem
de børnefaglige undersøgelser og de efterfølgende handleplaner, og at der i ledelsestilsynet skal være
skærpet fokus på handleplaner.
Styrker
• Generel god kvalitet i de handleplaner, der er udarbejdet.
Udfordringer
•
Der udarbejdes ikke handleplaner i alle sager, hvor der træffes afgørelse om en foranstaltning.
•
Handleplanen udformes ikke altid, inden der træffes afgørelse.
•
Manglende revidering og opfølgning på handleplanernes beskrivelse af formål med indsatsen og
konkrete mål for barnet og den unge.
•
Handleplanerne bruges ikke som et aktivt og dynamisk arbejdsredskab.
Task Forcen anbefaler, at Esbjerg Kommune:
•
styrker ledelsestilsynet med fokus på udarbejdelse, indholdet og kvaliteten i handleplanerne.
•
opkvalificerer sagsbehandlere i arbejdet med udarbejdelse af mål i handleplanerne.
•
fokuserer på at anvende ICS og DUBU i handleplansarbejdet.
3.5 Efterværn
Task Forcen vurderer under dette tema, om der er retningslinjer for anvendelse af efterværn og for
samarbejdet mellem de forskellige aktører i forbindelse med efterværn. Desuden vurderes om
retningslinjerne er formidlet og kendt af de relevante fagpersoner i organisationen. Endelig vurderes det, om
der ved den unges 16. år er lavet en plan for den unges overgang til voksen, om der træffes beslutninger
vedrørende efterværn ved 17 ½ år samt om der følges op på kommunens anvendelse af efterværn.
Præsentation af Esbjerg Kommunes arbejde med efterværn
Efterværn er ikke nævnt som selvstændigt tema i den sammenhængende børnepolitik. Efterværn er derimod
20
indeholdt i ydelseskataloget, hvor typer af efterværn for unge beskrives.
Esbjerg Kommune har retningslinjer for 16. års møder, hvori der fremgår en beskrivelse af formålet og
målgruppen for møderne, samt procedurer for, hvordan møderne gennemføres med de unge. Desuden er
der retningslinjer for tværsektorielle adviseringsmøder om de unge, der er kendt i forvaltningen, og på vej til
det 18. år.
Esbjerg Kommune har kompetenceplaner for efterværnsområdet, der beskriver kompetencefordelingen
mellem de forskellige myndighedsniveauer. Lovændringerne i forbindelse med Barnets Reform er beskrevet i
Lovguide i forhold til ændringerne i Barnets Reform.
Task Forcens analyse af Esbjerg Kommunes efterværn
Esbjerg Kommune vurderer i selvevalueringen, at retningslinjerne for efterværn i nogen grad anvendes
hensigtsmæssigt.
Det er Task Forcens vurdering, at der i Esbjerg Kommune er fokus på efterværn og et grundlag for at styrke
indsatsen på området. Der er udarbejdet en tydelig kompetenceplan, hvoraf det fremgår, hvem der indstiller
til efterværn (sagsbehandler), og hvem der bevilger efterværn (distriktsleder). Task Forcen vurderer det
desuden som positivt, at Esbjerg Kommune har retningslinjer for 16-års møder og adviseringsmøder, så børn
og unge, som har været kendt af forvaltningen, støttes i overgangen til voksenlivet.
Den lovguide, som Esbjerg Kommune har udarbejdet i forbindelse med Barnets Reform, beskriver
lovændringerne i reformen. Task Forcen vurderer, at disse beskrivelser ikke er fyldestgørende. Eksempelvis
savnes en beskrivelse af, hvordan der skal ageres i forbindelse med afgørelse af efterværn ved 17 ½ år samt
oversendelse af handleplanen til eventuel ny handlekommune senest 30 dage før det fyldte 18. år.
Interviewene viser, at sagsbehandlerne ikke anvender retningslinjerne i fuldt omfang. Det kommer blandt
andet til udtryk ved, at ikke alle unge drøftes på adviseringsmøderne.
Esbjerg Kommune har igangsat et kvalitetsudviklingsprojekt, der både har til formål at beskrive og udvikle
efterværnsområdet, så der sikres større harmonisering. Målet er, at viften af tilbud skal kvalificeres samtidig
med, at der udvikles retningslinjer for sagsbehandlingen, så Esbjerg Kommune opnår en kvalificering af
eksisterende og udvikling af nye efterværnstilbud.
Task Forcen vurderer kvalitetsudviklingsprojektet som et positivt tiltag, hvor kommissoriet tager højde for
mange aspekter. Udviklingsprojektet skulle pågå i 2012, men processen omkring forskellige
udviklingsinitiativer er forsinket. Af kommissoriet for projektet fremgår det, at når nye tilbud er udviklet og
når serviceniveauerne for efterværn foreligger, skal der etableres en implementeringsplan.
Ankestyrelsen har ikke vurderet Esbjerg Kommunes afgørelser om efterværn i sin sagsgennemgang. Task
Forcen kan således ikke forholde sig til, om Esbjerg Kommune træffer korrekte afgørelser om efterværn,
men alene i hvilket omfang rammerne og retningslinjerne er udarbejdet samt af kommunen vurderes at
blive anvendt.
Styrker
• Retningslinjer for indsatsen på dele af efterværnsområdet.
21
• Kvalitetsudviklingsprojektet med indeholdende plan for afdækning af og udvikling af nye ydelser.
Udfordringer
• Der er ikke særskilte retningslinjer eller kriterier for tildeling af efterværn.
Task Forcen anbefaler, at Esbjerg Kommune:
• Gennemfører kvalitetsudviklingsprojektet med fokus på afdækning af efterværnsområdet.
• Udarbejder vejledende kriterier for tildeling og håndtering af efterværn.
3.6 Personrettet tilsyn
I forhold til det personrettede tilsyn vurderer Task Forcen, om der er retningslinjer for planlægning og
gennemførelse af tilsynet, og om retningslinjerne er formidlet og kendt af de relevante fagpersoner i
organisationen. Herudover vurderes det, om der følges op på kommunens planlægning og gennemførelse af
personrettede tilsyn, og om der er en samtale med barnet i forbindelse med tilsynet. Endelig vurderes det, om
der følges op på målene i handleplanen i forbindelse med tilsynet, og herunder om konklusionerne på tilsynet
fremgår klart af sagsakterne.
Præsentation af Esbjerg Kommunes personrettede tilsyn
Grundlaget for Esbjerg Kommunes arbejde med det personrettede tilsyn findes i ”Serviceniveau i forhold til det
personrettede og driftsorienterede tilsyn på børneområdet samt familieplejekonsulentens opgave i
plejefamilien”, der blev udarbejdet i 2012. Heraf fremgår det, at der er en tydelig opgavefordeling mellem det
personrettede og det driftsorienterede tilsyn.
Organisatorisk er det personrettede tilsyn i Esbjerg Kommune placeret i Bagland og i KRIM team.
Det er i Esbjerg Kommunes sammenhængende børnepolitik beskrevet, at sagsbehandlerne skal tilbydes kurser
i børnesamtaler indenfor det første halve år af deres ansættelse. Desuden skal afholdes eksterne temadage
med henblik på at vedligeholde færdighederne i forhold til samtaler med børn og unge.
Task Forcens analyse af Esbjerg Kommunes personrettede tilsyn
Det fremgår af selvevalueringen, at Esbjerg Kommune i nogen grad vurderer, at den nuværende praksis for det
personrettede tilsyn fungerer og sikrer kvalitet i indsatsen.
Der foreligger flere nedskrevne retningslinjer og en kompetenceplan for det personrettede tilsyn. Task Forcen
vurderer, at disse indeholder klare beskrivelser af arbejdsdelingen, og hvad der forventes af Bagland og KRIM
team i forhold til det personrettede tilsyn. Det er tydeligt, at bestemmelsen om antallet af tilsyn er
minimumskrav, og at det dermed skal vurderes i den enkelte sag, om der er behov for yderligere tilsynsbesøg.
Det er desuden beskrevet, at anbragte børn over en vis alder, forventes at være i besiddelse af
22
sagsbehandlerens telefonnummer, så barnet og den unge kan komme i kontakt med denne.
Det fremgår af de gennemførte interviews, at samarbejdet mellem familieplejekonsulenterne og
sagsbehandlerne om det personrettede tilsyn er velfungerende. Det fremgår endvidere, at der er en god
arbejdsgang ved bestilling af ydelser til familieplejekonsulenterne. Blandt andet medsendes beslutningsark,
hvori der tages stilling til de økonomiske aspekter i anbringelsen, samt den børnefaglige undersøgelse.
Det fremgår af retningslinjerne i Esbjerg Kommune, at det er op til den enkelte sagsbehandler at vurdere, hvor
ofte og hvordan der skal føres personrettet tilsyn i den enkelte sag. Det er Task Forcens vurdering, at det giver
fleksibilitet i tilsynet med barnet eller den unge. Men det kan samtidig medføre uensartet praksis for, hvornår
et barn eller ung har behov for særlig opmærksomhed på anbringelsesstedet.
Af selvevalueringen fremgår det, at sagsbehandleren på baggrund af tilsynet vurderer, om handleplanen skal
revideres. Samtidig viser Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse, at det ikke er i alle sager, at der er
udarbejdet en handleplan, og at det derudover ikke altid er præcist angivet i handleplanen, hvad målet med
indsatsen er. Det er Task Forcens vurdering, at Esbjerg Kommune kan styrke grundlaget for at gennemføre et
kvalificeret personrettet tilsyn med det enkelte barn eller ung, hvis kvaliteten i arbejdet med handleplaner
styrkes.
Styrker
• Der er klare retningslinjer for det personrettede tilsyn.
• Samarbejde mellem sagsbehandlere og familieplejekonsulenter er vurderet velfungerende.
Udfordringer
• Sammenhængen mellem handleplaner og det personrettede tilsyn udfordres, hvis handleplanerne ikke
udarbejdes og ikke indeholder konkrete mål.
Task Forcen anbefaler, at Esbjerg Kommune:
• Sikrer sammenhæng mellem handleplaner og det personrettede tilsyn.
3.7 Driftsorienteret tilsyn
Task Forcen vurderer i forhold til det driftsorienterede tilsyn, om der er retningslinjer for kommunens
godkendelses- og tilsynspraksis, og om retningslinjerne er formidlet og kendt af relevante fagpersoner i
organisationen. Endvidere vurderes det, om børnenes perspektiver inddrages i det driftsorienterede tilsyn og
herunder, om der er metoder til at sikre dette. Endelig vurderes det, om der reageres på faresignaler og tegn
på utilstrækkelig kvalitet eksempelvis gennem procedurer for, hvem der behandler klager over
anbringelsessteder, samt om der følges op på kommunens godkendelser og tilsyn.
Præsentation af Esbjerg Kommunes driftsorienterede tilsyn
Grundlaget for Esbjerg Kommunes arbejde med det driftsorienterede tilsyn findes i ”Serviceniveau i forhold til
det personrettede og driftsorienterede tilsyn på børneområdet samt familieplejekonsulentens opgave i
23
plejefamilien” fra 2012.
Heraf fremgår det, at der er en tydelig opgavefordeling mellem det personrettede og det driftsorienterede
tilsyn. Ligeledes er det præciseret, hvilke kompetencer der ligger hos de pædagogiske konsulenter i Udvikling
og Tilsyn, og hvad der ligger hos familieplejekonsulenterne i Sociale Tilbud.
Task Forcens analyse af Esbjerg Kommunes driftsorienterede tilsyn
Esbjerg Kommune vurderer i selvevalueringen, at det driftsorienterede tilsyn i høj grad fungerer og sikrer
kvalitet i praksis.
Task Forcen vurderer, at Esbjerg Kommune har et godt grundlag for gennemførelse af det driftsorienterede
tilsyn. Det er i retningslinjerne klart beskrevet, hvad der forventes af hvilke aktører, og omfanget af tilsynet er
tydeligt. Det fremgår endvidere, at det altid er 2 konsulenter der foretager tilsynet. For tilsynet med
døgninstitutioner, opholdssteder og enkeltmandsprojekter er der oplistet de fokuspunkter, der skal afdækkes i
tilsynet, og det er beskrevet, hvem der skal deltage i tilsynet fra anbringelsesstedet. Derudover er det
beskrevet, at samtaler med børnene og de unge på anbringelsesstedet skal indgå i tilsynet. Det fremgår
endvidere, at det driftsorienterede tilsyn med anbringelsesstederne indeholder et kontrolaspekt,
kvalitetsaspekt og udviklingsaspekt. Også på familieplejeområdet er det beskrevet klart, hvad der skal være
fokus på i tilsynet.
For begge områder er det gældende, at der er forventning om, at tilsynsmedarbejderne før tilsynsbesøgene
indhenter de relevante sagsakter med henblik på forberedelse af tilsyn. Det fremgår, hvad der udløser
skærpede tilsyn, og hvordan medarbejderen skal forholde sig. Herunder om der skal to konsulenter til at
udføre opgaven under skærpet tilsyn. Ved bekymringspunkter, der fordrer skærpet tilsyn, er der mulighed for
at inddrage flere konsulenter i en periode. Der er endvidere forventning om, at bekymringer, der medfører
skærpet tilsyn, meddeles de kommuner, der har børn og unge anbragt på anbringelsesstedet. Der er beskrevet
en forventning til, at det driftsorienterede tilsyn koordineres med det personrettede tilsyn.
Styrker
• Retningslinjerne for det driftsorienterede tilsyn er velbeskrevne.
Udfordringer
•
Task Forcens anbefaler, at Esbjerg Kommune:
• Fortsat udvikler samarbejdet mellem de to tilsynsførende enheder.
24
3.7 Afslutning af sager
I temaet afslutning af sager vurderer Task Forcen, om der er retningslinjer for, hvordan og hvornår man lukker
en sag, og om retningslinjerne er formidlet og kendt af de relevante fagpersoner i organisationen. Herudover
vurderes det, om retningslinjerne anvendes i praksis, om der følges op på overholdelse af dem samt om de er i
overensstemmelse med god sagsbehandlingspraksis på området.
Præsentation af Esbjerg Kommunes afslutning af sager
I Esbjerg Kommune foreligger der ikke nedskrevne retningslinjer for, hvornår en sag afsluttes. I det skema der
anvendes forud for ledelsestilsynet, findes der dog et spørgsmål vedrørende forventet afslutning af
foranstaltning.
Esbjerg Kommune anvender DUBU, heri indgår afslutning af sager, når der er tale om børnefaglige
undersøgelser eller iværksættelse af foranstaltninger efter § 52.
Task Forcens analyse af Esbjerg Kommunes afslutning af sager
Det fremgår af selvevalueringen, at Esbjerg Kommune vurderer, at kommunen i mindre grad har fokus på
afslutning af sager. Af interviewene fremgår det endvidere, at der ikke har været organisatorisk og
ledelsesmæssig opmærksomhed på procedurer for afslutning af sager. Esbjerg Kommune oplyser, at der skulle
have været fokus på afslutningen af sager i 2012, men at dette ikke er sket.
I interviewene beskrives flere forskellige måder, hvorpå en sag kan afsluttes. Af årsager til afslutning af sager
fremhæves, at foranstaltningen ikke er iværksat, at en undersøgelse ikke er igangsat, eller at en sag har ligget i
mange måneder, uden at der har været henvendelser fra forældre, barnet eller den unge. Det fremgår således
af interviewene, at afslutningen af sager kan være præget af tilfældigheder og forskellig praksis. Task Forcen
vurderer, at dette kan indebære, at børn og unge ikke undersøges tilstrækkeligt, og dermed ikke får den
nødvendige støtte. Derudover vurderer Task Forcen, at det kan føre til, at eventuelle nyopståede problemer
hos barnet eller hos familien ikke opdages. Det er således Task Forcens vurdering, at der i Esbjerg Kommune
mangler retningslinjer for afslutning af sager, da den nuværende praksis kan medføre forskellig
sagsbehandling på tværs distrikter, teams og sagsbehandlere.
Dette understøttes af Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse, hvor det fremgår, at sager er blevet
afsluttet, uden at der er sket den fornødne opfølgning i sagerne, inden de er blevet afsluttet. En del sager er
kendetegnet ved, at de tidligere har været verserende i Esbjerg Kommune, men er blevet afsluttet, for
eksempel fordi der ikke har været iværksat foranstaltninger. Mange af disse sager er genåbnet efter en
kortere periode, idet der igen er indkommet gentagne alvorlige underretninger.
Det fremgår ligeledes af Ankestyrelsens enkeltkommuneundersøgelse, at Esbjerg Kommune ikke i alle sager
har udarbejdet handleplaner med konkrete mål. Det er Task Forcens vurdering, at manglende konkrete mål
kan gøre det vanskeligt at vurdere, hvornår en sag skal afsluttes med begrundelse i, at målene er opnået.
Esbjerg Kommune bør have fokus på sammenhængen mellem mål i handleplanerne, opfølgning, tilsynet og
afslutning af sager.
Styrker
25
Udfordringer
•
Der er ikke udarbejdet retningslinjer for, hvornår sager afsluttes.
•
Der er uensartet praksis i forhold til hvornår og hvorfor sager afsluttes.
•
Manglende sikring af, at sager afsluttes på et kvalificeret grundlag.
•
Implementeringen af DUBU i forhold til at få arbejdet systematisk med afslutning af sager.
Task Forcen anbefaler, at Esbjerg Kommune:
• Udfærdiger og implementerer retningslinjer for, hvornår en sag afsluttes.
26
BILAG 1. Skriftligt materiale fremsendt af Esbjerg Kommune til
brug for Task Forcens analyse
1.
2.
Redegørelse for udviklingen på Familieområdet 2007 – 2012
Organisering
• Organisationsdiagrammer
• Høringsoplæg vedr. omorganiseringer på Familieområdet
• KRIM-Teamet – organisering af den kriminalitetsforebyggende indsats i Familierådgivningen
• Samråd for unge lovovertrædere
• Dialogbaseret Forum
• Tværgående 16 års-møder med UU Esbjerg og Jobcenter Esbjerg
• TVÆRS – organisering af det tværgående samarbejde i Børn & Kultur
3. Esbjerg Kommunes Sammenhængende Børnepolitik
• Aktuel Børnepolitik
• Høringsoplæg vedr. revision af Børnepolitikken, maj 2012
4. Implementeringen af Børnepolitikken: Serviceniveauer og ydelser
• Servicekatalog og Ydelseskatalog
• Forebyggelsesgrundlag og Anbringelsesgrundlag
5. Kompetenceplanen: Fordeling af beslutningskompetence og ansvar for opfølgning
6. Kvalitet i sagsbehandlingen
• Plan for genopretningsindsatsen i Familierådgivningen
• Model for ledelsestilsyn i Familierådgivningen, herunder tematiseret tilsyn samt sagsstammeskemaer
• ICS Metoden – implementering i Esbjerg Kommune
• Procedure for den børnefaglige undersøgelse (tragtmodellen)
• Procedure vedr. håndtering af fravær
• Teambaseret kompetenceudvikling for ledere og medarbejdere – forløb v/Attractor
• DISPUK – systemisk efteruddannelse til medarbejdere
• Beskrivelse af Forvisitationen
• Procedure vedr. kvalitetssikring af tvangsanbringelsessager
• Implementering af Barnets Reform – afbureaukratiseringsinitiativer
7. Modtagelse og håndtering af underretninger
• Arbejdsgange vedr. modtagelse og registrering
• Procedurer for håndtering af underretninger
• Orientering om udviklingen i antallet af underretninger
• Pjece
8. IT systemer til understøttelse af driften på myndigheds- og tilbudssiden
• Status på digitaliseringsprojekterne DUBU og BOSTED
• Model for sammenhæng mellem ICS og DUBU
9. Tilsyn: Retningslinjer for driftsorienteret og personrettet tilsyn
10. Økonomistyring
• Økonomistyring og ledelsesinformation på Familieområdet
• Tidsplan for konsulentbistand fra Administrativ Enhed til distriktslederne i Familierådgivningen 2012
• Fastlæggelse af datakilde, datafangst, processer og ansvarsfordeling i ”Ledelsesinformation i forhold
til Den Sammenhængende Børnepolitik.”
• Fastlæggelse af datakilde, datafangst, processer og ansvarsfordeling i ”Ledelsesinformation i forhold
til Den Sammenhængende Børnepolitik” for Sociale Tilbud
• Arbejdsbeskrivelse budget opfølgning
• Økonomistyring og ledelsesinformation – Børn & Familie, Esbjerg Kommune. Rapport fra BDO
• Esbjerg Kommune, Familieafdelingen, Styringsprojekt
27
11. Beredskab vedr. forebyggelse og håndtering af vold og seksuelle krænkelser mod børn og unge
• Procesplan for arbejdet
• Udkast til samlet skriftligt beredskab, maj 2012
• Invitation til Temadag
• Masterplan for det samlede arbejde vedr. styrkelse af indsatsen i forhold til seksuelle krænkelser mod
børn og unge (efterår 2011)
• Familierådgivningens eksisterende procedurer i sager vedr. vold eller seksuelle krænkelser mod børn
og unge
• Samrådet mellem Esbjerg Kommune og Syd- og Sønderjyllandspoliti: Kommissorium for arbejdet samt
mødereferat
12. Status for arbejdet med kvalitetsudviklingsprojekter i Familie & Forebyggelse
28