Rikosoikeuden apulaisprofessori Sakari Melander Helsingin yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta 12.7.2015 Oikeusministeriölle Asia: Arviomuistio terrorismirikosten uusien kansainvälisten kriminalisointivelvoitteiden vaikutuksista rikoslainsäädäntöön 29.4.2015 (OM 1/879/2015) – lausuntopyyntö 25.5.2015 Yleistä Oikeusministeriössä on 29.4.2015 valmistunut arviomuistio terrorismirikosten uusien kansainvälisten kriminalisointivelvoitteiden vaikutuksesta rikoslainsäädäntöön. Arviomuistiossa tarkastellaan YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2178(2014) sekä Euroopan neuvoston terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan yleissopimuksen (CETS N:o 196, SopS 48–49/2008) 19.5.2015 hyväksytyn lisäpöytäkirjan (CM(2015) 61 final) sisältämien kriminalisointivelvoitteiden vaikutusta Suomen rikoslainsäädäntöön. Arviomuistiossa katsotaan, että terrorismirikoksia koskevaan rikoslain 34 a lukuun tulisi edellä mainittujen velvoitteiden täyttämiseksi lisätä matkustamista terrorismirikoksen tekemistä varten koskeva rikossäännös. Lisäksi arviomuistiossa katsotaan, että kouluttautumista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevaa rikossäännöstä (rikoslain 34 a luvun 4 b §) tulisi laajentaa siten, että koulutuksen tarkoituksena olevien rikosten piiri kattaisi myös terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelun. Edelleen arviomuistiossa katsotaan, että terrorismin rahoittamista koskevaa sääntelyä olisi laajennettava kattamaan myös arviomuistiossa ehdotetun matkustamista terrorismirikoksen tekemistä varten rahoittaminen. Oikeusministeriö on lausuntopyynnössään 25.5.2015 pyytänyt arviomuistiosta lausuntoa muun muassa allekirjoittaneelta. Keskityn lausunnossani arviomuistiossa ehdotetun matkustamista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevan säännöksen tarkasteluun, koska se on selvästi keskeisin arviomuistiossa tarkasteltu muutosehdotus. Pyydettynä lausuntona esitän kunnioittavasti seuraavan. 2 Yleistä käsiteltävänä olevasta arviomuistiosta Lausuntopyynnön kohteena oleva arviomuistio on yksityiskohtainen, seikkaperäinen ja siinä olevia ehdotuksia perustellaan melko kattavasti. Positiivista on, että arviomuistiossa esitettyjä kriminalisointiehdotuksia jossain määrin tarkastellaan eduskunnan lakivaliokunnan käytännössään muotoilemien kriminalisointeja koskevien kriteerien (esim. LaVL 9/2004 vp, s. 1–2 ja LaVM 15/2005 vp, s. 5/I) näkökulmasta. On kuitenkin hieman ongelmallista, että ehdotettuja kriminalisointeja ei käytännössä lainkaan tarkastella eduskunnan perustuslakivaliokunnan muotoilemien rikoslainsäädäntöön suhteutettujen perusoikeuksien rajoitusedellytysten näkökulmasta (alun perin PeVL 23/1997 vp, s. 2–3). Perustuslakivaliokunnalla on myös runsaasti asiaan liittyvää myöhempää käytäntöä, jossa kriminalisointien sallittavuutta on tarkasteltu valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta. Erityisesti rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen liittyen käytäntöä on huomattavan paljon. Tässä käytännössä on vahvistettu rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisältö. Laillisuusperiaate edellyttää, että kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa.1 Perustuslakivaliokunnan laaja kriminalisointien sallittavuutta koskeva käytäntö huomioon ottaen olisi ollut perusteltua, että arviomuistiossa olisi laajemmin ja syvällisemmin kuin suhdetta perustuslakiin koskevassa arviomuistion jaksossa (s. 37–40) tarkasteltu ehdotettujen kriminalisointien suhdetta rikosoikeudellisen lainsäädännön valtiosääntöoikeudellisiin rajoituksiin. Terrorismirikoksia koskevasta lainsäädännöstä Yleisesti voidaan huomauttaa, että terrorismirikoksia koskeva rikoslain 34 a luku on monessa suhteessa poikkeuksellinen kokonaisuus. Sääntely on ensinnäkin huomattavan monimutkaista sisältäen paljon viittauksia rikoslain muihin säännöksiin sekä luvun sisäisiä viittauksia. Toiseksi terrorismirikoksia koskeva sääntely eroaa varsin paljon vakiintuneita sääntelyperiaatteita ja kriminaalipoliittisia näkemyksiä noudattavasta rikoslainsäädännöstä sisältäen muun muassa paljon valmistelunluonteisia tekoja ja vakiintuneista osallisuusopillisista näkemyksistä poikkeavia kriminalisointeja. Lisäksi luku sisältää monimutkaisen ja soveltamisen kannalta ongelmallisen määritelmäsäännöksen. Edelleen on huomattava, että terrorismirikoksia koskevien säännösten taustalla on lukuisia kansainvälisiä ja eurooppalaisia oikeudellisia asiakirjoja, jotka tulisi huomioida sääntelyä mahdollisesti käytännössä sovellettaessa. Ongelmatonta ei yleisellä tasolla myöskään ole, että sääntelyä on hiljalleen laajennettu kattamaan tekoja, jotka ovat yhä etäämmällä oikeushyviä konkreettisesti loukkaavasta tai vaarantavasta toiminnasta, minkä lisäksi erinäisten valmistelutyyppisten tekojen ja vakiintuneista osallisuusopillisista näkemyksistä poikkeavien säännösten liitännäisyydestä tehtyyn terrorismirikokseen samalla on luovuttu (HE 188/2002 vp, PeVL 48/2002 vp, LaVM 24/2002 vp, HE 81/2007 vp ja LaVM 9/2007 vp). Viimeksi terrorismirikoksia koskevaan rikoslain 34 a lukuun lisättiin (1068/2014) kouluttautumista terrorismirikoksen tekemistä varten (rikoslain 34 a luvun 4 b §) ja terroristiryhmän rahoittamista (rikoslain 34 a luvun 5 a §) koskevat säännökset, minkä lisäksi ter1 Esim. PeVL 10/2000 vp, s. 2/I, PeVL 22/2001 vp, s. 3/I, PeVL 29/2001 vp, s. 3/II, PeVL 41/2001 vp, s. 2/II, PeVL 26/2002 vp, s. 2/I, PeVL 40/2002 vp, s. 7/I, PeVL 48/2002 vp, s. 2/II, PeVL 26/2004 vp, s. 3/II, PeVL 7/2005 vp, s. 3/I, PeVL 17/2006 vp, s. 3/I, PeVL 18/2007 vp, s. 5/II, PeVL 12/2010 vp, s. 3/I, PeVL 33/2010 vp, s. 2–3, PeVL 68/2010 vp, s. 4/I, PeVL 11/2011 vp, s. 1, PeVL 61/2012 vp, s. 3–4, PeVL 16/2013 vp, s. 2/I, PeVL 6/2014 vp, s. 2/I, PeVL 26/2014 vp, s. 2/II ja PeVL 56/2014 vp, s. 2/II. 3 rorismin rahoittamista koskevan säännöksen (rikoslain 34 a luvun 5 §) soveltamisalaa laajennettiin. Näillä viimeksi toteutetuilla uudistuksilla ei ollut liityntäkohtaa kansainvälisiin terrorismia koskeviin velvoitteisiin. Nyt käsillä oleva arviomuistiossa ehdotettu uudistus jälleen laajentaisi rikoslain 34 a luvussa tarkoitetun rangaistavan käyttäytymisen alaa ja loitontaisi sitä oikeushyviä konkreettisesti loukkaavista teoista. Tätä kehitystä ei voi pitää toivottavana sääntelyn ennustettavuuden näkökulmasta. Ei olisi lainkaan tarpeetonta, että terrorismirikoksia koskevaa rikoslain 34 a lukua jossakin vaiheessa tarkasteltaisiin laajemmin kokonaisuutena ja pohdittaisiin, vastaako sääntely perus- ja ihmisoikeuksista sekä ennen muuta rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta seuraavia vaatimuksia. Terrorismirikoksia koskeva sääntely poikkeaa jo nyt varsin paljon muotoilultaan ja kriminaalipoliittiselta taustaideologialtaan perinteisestä rikosoikeudellisesta sääntelystä. Tällöin sääntelyn muotoileminen siten, että perus- ja ihmisoikeuksien asettamiin vaatimuksiin kiinnitetään erityistä huomiota, olisi välttämätöntä. Matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten – arviomuistiossa ehdotettu rikoslain 34 a luvun 5 b § Arviomuistiossa ehdotetaan, että matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten säädettäisiin rangaistavaksi. Ehdotetun rikoslain 34 a luvun 5 b §:n rangaistaisiin Suomen kansalaista tai Suomen alueelta matkustavaa, joka matkustaa sellaiseen valtioon, jonka kansalainen hän ei ole tai jossa hän ei pysyvästi asu, tehdäkseen siellä luvun 1–4, 4a–4c, 5 tai 5a §:ssä tarkoitetun rikoksen. Rangaistusasteikko olisi sakkoa tai vankeutta enintään kaksi vuotta. Matkustamisrikoksen tarve. – Ehdotus pohjautuu YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2178(2014) 6 ponsikappaleen a kohtaan sekä Euroopan neuvoston terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan yleissopimuksen lisäpöytäkirjan 4 artiklaan. Mainitut velvoitteet sisältävät melko yleisluontoisen matkustamista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevan kriminalisointivelvoitteen. Vaikuttaa siltä, että ehdotettu matkustamiskriminalisointi ja muut arviomuistiossa ehdotetut muutokset vastaavat päätöslauselmassa ja lisäpöytäkirjassa asetettuja vaatimuksia. Arviomuistion perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, että ehdotetun kriminalisoinnin taustalla ei juuri ole muita kriminalisoinnin tarvetta puoltavia perusteita kuin mainitut kriminalisointivelvoitteet. Toisaalta on toki huomattava, että kriminalisointivelvoitteen sisällyttäminen kansainväliseen oikeudelliseen velvoitteeseen merkitsee tietyn teon rangaistavaksi säätämisen tarpeellisuuden arvioimista laajemmalla kuin puhtaan kansallisella tasolla. Edellä sanotusta huolimatta vaikuttaa siltä, että erityisen suurta kansallista tarvetta ehdotetulle kriminalisoinnille ei ainakaan arviomuistiossa esitetyn perusteella ole. Arviomuistiossa ei erityisen tarkasti tai perusteellisesti pohdita matkustamiskriminalisoinnin tarvetta, vaikka arviomuistio sisältää rikoslainsäädännön täydentämisen tarvetta mainitun kriminalisoinnin kannalta pohtivan jakson (s. 20–22). Lienee oletettavaa, että matkustamisteon kriminalisoinnin tarve liittyy ennen muuta siihen, että matkustamalla Suomesta toiseen maahan terrorismirikoksen tekemistä varten näiden henkilöiden potentiaali tehdä terrorismirikoksia ja saada esimerkiksi koulutusta niiden tekemiseen lisääntyy (ks. esim. SOU 2015:63, s. 66 sekä YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2178(2014) johdanto2). Ehdotetun säännöksen tu- 2 Johdannossa mainitaan muun muassa seuraavaa: ”Concerned that foreign terrorist fighters increase the intensity, duration and intractability of conflicts, and also may pose a serious threat to their States of origin, the States they transit and the States to which they travel, as well as States neighbouring zones of armed conflict in which foreign terrorist fighters are active and that are affected by serious security burdens, and noting that the threat of foreign ter- 4 levaisuudessa tapahtuvan mahdollisen käytännön soveltamisen vuoksi sääntelyn tavoitteita olisi syytä pohtia huomattavasti arviomuistiossa toteutettua enemmän. Ennen muuta olisi syytä tarkastella, mikä on säännöksellä tavoiteltu hyväksyttävä painava yhteiskunnallinen tarve. Ehdotetulla säännöksellä lienee kouluttautumiskriminalisoinnin tavoin yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettujen elämän sekä henkilökohtaisen vapauden, koskemattomuuden ja turvallisuuden suojaan (PeVL 26/2014 vp, s. 2/I). Näitä näkökohtia tulisi huomattavasti perusteellisemmin pohtia asian mahdollisen jatkovalmistelun yhteydessä. On kuitenkin huomattava, että matkustamisteko on varsin etäällä toisia vahingoittavista tai edes konkreettisesti vaarantavista rikoksista, joten suoraa yhteyttä mainittuihin suojelukohteisiin ei sinänsä välttämättä ole. Arviomuistiossa ei myöskään tarkastella matkustamiskriminalisoinnin käytännön tarvetta. Jotta matkustamiskriminalisoinnin sisällyttäminen rikoslakiin olisi hyväksyttävää, lainvalmisteluasiakirjoihin tulisi sisällyttää tarkempia tietoja siitä, minkä laajuinen yhteiskunnallinen ongelma matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten toiseen valtioon tällä hetkellä Suomessa on. Tämänkaltaista tarkastelua sisältyy hiljattain Ruotsissa julkaistuun muun muassa samaa asiaa käsittelevään selvitykseen (ks. SOU 2015:63, s. 49–53). Jatkovalmistelussa tämänkaltaisen tarkastelun tekeminen olisi välttämätöntä. Matkustamisrikoksen täsmällisyys sekä mahdollinen aksessorisuusvaatimus. – Ehdotetussa matkustamiskriminalisoinnissa on usean terrorismirikoksia koskevassa luvussa tarkoitetun rikoksen tavoin kysymys vakiintuneesta rikosoikeudellisesta sääntelystä poikkeavasta sääntelystä. Lisäksi on huomattava, että vastaavasti kuin esimerkiksi kouluttautumista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevan kriminalisoinnin osalta, myös matkustamiskriminalisointi olisi varsin poikkeuksellinen ja etäällä varsinaisesta rikoksen tekemisestä olevaan käyttäytymisen liittyvä kriminalisointi, jolloin kriminalisoinnin täsmällisyyteen tulee kiinnittää erityistä huomiota. Voidaankin katsoa, että vakiintuneesta rikosoikeudellisesta sääntelytraditiosta poikkeavia sääntelyratkaisuja on erityisen perusteellisesti tarkasteltava laillisuusperiaatteen sisältämän täsmällisyysvaatimuksen näkökulmasta. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on aiemmin esimerkiksi katsonut sääntelyn täsmällisyyttä koskevan vaatimuksen korostuvan, jos osallisuutta rikokseen säännellään vakiintuneista osallisuusopillisista näkemyksistä poikkeavasti (ks. esim. PeVL 17/2006 vp, s. 4, PeVL 48/2002 vp, s. 2/II ja PeVL 7/2002 vp, s. 2/II). Vastaavasti voidaan katsoa, että sääntelyn täsmällisyyteen olisi kiinnitettävä erityistä huomiota, kun poiketaan vakiintuneesta rikosoikeudellisesta sääntelytraditiosta. Matkustamiskriminalisointi olisi varsin pitkälle ulottuvana valmistelunluonteisena tekona huomattavasti vakiintuneesta rikosoikeudellisesta sääntelytraditiosta poikkeava kriminalisointi. Myös eduskunnan perustuslakivaliokunta on todennut, että uudentyyppisessä rikosoikeudellisessa sääntelyssä rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen merkitys korostuu (PeVL 26/2014 vp, s. 3/I). Tähän näkökohtaan olisi syytä mahdollisessa jatkovalmistelussa kiinnittää huomiota. Arviomuistiossa ehdotetun matkustamiskriminalisoinnin mukaan matkustusteon rangaistavuus ei edellyttäisi matkustamisen tarkoituksena olevan terrorismirikoksen toteutumista. Ehdotettu matkustamiskriminalisointi olisi soveltamisalaltaan näin huomattavan laajalle ulottuva. Rangaistavaa olisi matkustaminen toiseen maahan tarkoituksena tehdä siellä tietty terrorismirikos. Tämän terrorismirikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemistä ei näin edellytettäisi, jotta matkustamisteosta voitaisiin tuomita. Matkustusteon liitännäisyys varsinaiseen terrorismirikokseen on kuitenkin merkityksellistä sääntelyn ennustettavuuden näkökulmasta. rorist fighters may affect all regions and Member States, even those far from conflict zones, and expressing grave concern that foreign terrorist fighters are using their extremist ideology to promote terrorism.” 5 Tämän niin sanotun liitännäis- tai aksessorisuusvaatimuksen osalta voidaan todeta, että perustuslakivaliokunta piti vaatimusta aiemmin edellytyksenä terroristiryhmän toimintaan osallistumista koskevan rangaistussäännöksen riittävälle täsmällisyydelle (PeVL 48/2002 vp, s. 3/II). Euroopan neuvoston terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan yleissopimuksen kansallisen voimaansaattamisen yhteydessä aksessorisuusvaatimuksesta tiettyjen terrorismirikosten osalta luovuttiin, koska sopimuksen voimaansaattamisen katsottiin sitä edellyttävän (HE 81/2007 vp, s. 10–11 ja LaVM 9/2007 vp, s. 2–3). Huomionarvoinen seikka on, että mainittua muutosesitystä ei käsitelty eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Asiaa koskeneessa hallituksen esityksessä muutosta perusteltiin lisäksi ennen muuta sillä, että terrorismin rahoittamista koskevaan säännökseen ei mainittua aksessorisuusvaatimusta sisältynyt eikä rahoittamista koskevaa säännöstä ollut pidetty laillisuusperiaatteen kannalta ongelmallisena (HE 81/2007 vp, s. 10–11). Eduskunnan perustuslakivaliokunta tarkasteli aksessorisuusvaatimusta viimeksi kouluttautumista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevan kriminalisoinnin eduskuntakäsittelyn yhteydessä. Valiokunta totesi, että kouluttautumiskriminalisoinnin osalta pääteon rangaistavuutta ei voi asettaa rangaistavuuden edellytykseksi, koska kysymys ei ole rikokseen osallisuudesta vaan oman rikollisen toiminnan esivaiheesta (PeVL 26/2014 vp, s. 3/I). Ei ole aivan selvää, miten matkustamiskriminalisointi suhtautuu edellä mainittuun perustuslakivaliokunnan aksessorisuusvaatimusta koskevaan käytäntöön. Selvää ainakin on, että matkustamiskriminalisoinnissa on kysymys poikkeuksellisesta ja uuden tyyppisestä rikosoikeudellisesta sääntelystä, jolloin sääntelyn täsmällisyyteen tulee kiinnittää erityistä huomiota (ks. esim. PeVL 48/2002 vp, s. 3). Selkein ja laillisuusperiaatteen asettamien vaatimusten kannalta tarkoituksenmukaisin ratkaisu arviomuistiossa ehdotetun sääntelyn täsmällisyyden parantamiseksi olisi liittää matkustamiskriminalisointiin edellytys, jonka mukaisesti pääteon olisi tullut edetä vähintään terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelun asteelle (samoin PeVL 48/2002 vp, s. 3/II) taikka muiden ehdotetussa säännöksessä tarkoitettujen matkustamisen tarkoituksena olevien rikosten rangaistavan yrityksen asteelle. Matkustamiskriminalisoinnin taustalla olevat kansainväliset velvoitteet eivät vaikuttaisi tätä estävän.3 Vähintään aksessorisuusvaatimusta olisi pohdittava asian mahdollisessa jatkovalmistelussa. Matkustamisrikoksen tarkoituksena olevat teot. – Arviomuistiossa ehdotetun mukaan rangaistavaa olisi matkustaminen terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen (RL 34a:1), terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelun (RL 34a:2), terroristiryhmän johtamisen (RL 34a:3), terroristiryhmän toiminnan edistämisen (RL 34a:4), koulutuksen antamisen terrorismirikoksen tekemistä varten koskevan rikoksen (RL 34a:4a), kouluttautumista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevan rikoksen (RL 34a:4b), värväystä terrorismirikoksen tekemiseen koskevan rikoksen (RL 34a:4c), terrorismin rahoittamisen (RL 34a:5) tai terroristiryhmän rahoittamisen (RL 34a:5a) tekemistä varten. Arviomuistiossa katsotaan, että matkustamiskriminalisoinnin taustalla olevat kansainväliset velvoitteet eivät välttämättä edellyttäisi näin laajaa matkustamisrikoksen tarkoituksena olevien tekojen piiriä (s. 24–25). Arviomuistiossa kuitenkin katsotaan, että matkustamisrikoksen tarkoituksena olevien tekojen piiri on tarkoituksenmukaista laajentaa kaikkia rikoslain 34 a luvussa tarkoitettuja tekoja koskevaksi (s. 25). Asiaa ei kuitenkaan erityisen laajasti perustella. Kysymys on varsin merkittävästä rangaistavan käyttäytymisen alaa koskevasta asiasta. Ei ole mitenkään yksiselitteistä, että matkustamisrikoksen tulisi kattaa kaikki teot, joissa ulkomaille matkustetaan esimerkiksi terroristiryhmän rahoittamista varten, etenkin kun rahoittamisrikosten soveltamisen yhteydessä voidaan joutua pohtimaan kriminalisoinnin suhdetta humanitäärisen avun 3 Ks. esim. lisäpöytäkirjan 4(2) artikla, jonka mukaan ”In doing so, each Party may establish conditions required by and in line with its constitutional principles”. 6 antamiseen (ks. esim. PeVL 26/2014 vp, s. 3–4). Edelleen, kuten arviomuistiossakin todetaan (s. 24–25), matkustamisrikoksen luonne poikkeuksellisena valmistelutyyppisenä tekona puoltaa kriminalisoinnin rajaamista mahdollisimman suppeaksi. Tällainen rajaaminen olisi myös eduskunnan perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaista, koska vakiintuneista näkemyksistä poikkeavan säännöksen soveltamisala olisi tällöin tarkkarajaisempi ja täsmällisempi ja näin ennustettavampi. Nähdäkseni selvältä näyttää, että matkustamiskriminalisointia ei tule ulottaa laajemmalle kuin mitä kansainväliset velvoitteet ehdottomasti edellyttäisivät. Matkustamisrikoksen tarkoituksena olevat teot tulisi näin rajata vain rikoslain 34 a luvun 1, 2, 4 a ja 4 b §:ssä tarkoitettuihin tekoihin. Helsingissä 12.7.2015 Sakari Melander Rikosoikeuden apulaisprofessori Oikeustieteellinen tiedekunta Helsingin yliopisto puh.: 02941 21781, 050 5644229 sähköposti: [email protected]