Kaupunkirakenteen tiivistäminen suuronnettomuusriskit

Kaupunkirakenteen tiivistäminen
suuronnettomuusriskit huomioiden
- loppuraportti
17.09.2015
Ylva Gilbert, Venla Kontiokari, Anu Vaahtera
Gaia Consulting Oy
SISÄLTÖ
1
Johdanto ........................................................................................... 2
1.1
1.2
Suuronnettomuusvaaralliset kohteet haasteena ......................................................... 2
Riskin huomioiminen vaarallisten toimintojen sijoituksessa..................................... 3
2
Tavoitteet ja menetelmät ...................................................................6
3
Suositukset kansallisen tason toimenpiteistä .................................... 7
3.1
3.2
Suuronnettomuusvaaran huomioiminen.................................................................... 7
Edellytykset alueiden kehittämiselle ........................................................................ 10
Liite 1: Ohjausryhmä ............................................................................. 14
Liite 2: Haastatellut .............................................................................. 15
Liite 3: Verkostoitumistapaamiset ........................................................ 16
Liite 4: Kysely .......................................................................................20
1
Copyright © Gaia
1 Johdanto
1.1 Suuronnettomuusvaaralliset kohteet haasteena
Kaupungeilla on tavoitteena tiivistää kaupunkirakennetta erityisesti keskustoissa. Osaltaan
tähän vaikuttavat ilmasto- ja energiatehokkuustavoitteet, palvelujen järjestämisen parantaminen sekä kilpailukykyisyyden ja vetovoiman lisääminen. Tavoitteet tiivistyvän maankäytön
suunnitteluun onkin kirjattu usean kaupungin strategiaan. Osassa kaupunkeja erityisiä haasteita kaupunkirakenteen tiivistämiseksi luovat suuronnettomuusvaaralliset kohteet, kuten
vaarallisten aineiden kuljetusten (VAK) liikennekeskittymät ja laajamittaista teollista kemikaalien käsittelyä ja varastointia harjoittavat laitokset, kaupunkiasutuksen ja -toimintojen läheisyydessä.
Suuronnettomuusvaarallisen kohteen toiminnan luonteen ja laajuuden perusteella määräytyvät toiminnanharjoittajan velvoitteet sekä valvova viranomainen.

Kuljetuskeskittymistä VAK-ratapihat ja VAK-satamat ovat Liikenteen turvallisuusviraston (Trafi) valvonnan alaisuudessa.

Laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia ja käsittelyä harjoittavia laitoksia, joihin ns. Seveso-laitokset kuuluvat, puolestaan valvoo Turvallisuus- ja kemikaalivirasto
(Tukes).

Vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia harjoittavia laitoksia valvoo pelastusviranomainen.
Kaavoituksen näkökulmasta ei ole eroa sillä, minkälainen kohde aiheuttaa suuronnettomuusvaaraa. Myös pienemmät kohteet tulee huomioida, sillä esimerkiksi Korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) päätös Helsingin Lassilasta kumosi asemakaavan, jossa vaaran aiheuttaja oli
pelastustoimen valvonnassa oleva, ns. vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia harjoittava
laitos. Suuren vuodon mahdollisuutta ei voitu täysin sulkea pois, joten tapauksen yhteydessä
tehty johtopäätös suojaetäisyyksien riittävyydestä oli ristiriidassa MRL:n 54 §:n kanssa, jonka
mukaan elinympäristön on oltava mm. terveellinen ja turvallinen.
2
Copyright © Gaia
1.2 Riskin huomioiminen vaarallisten toimintojen sijoituksessa
Suomessa maankäytön suunnittelujärjestelmään kuuluvat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava. Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL;
132/19991) 9 § mukaan kaavojen tulee yleisesti perustua riittäviin selvityksiin.
MRL 9 § edellyttää, että kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan
suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. … Kaavaa laadittaessa on
tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan
arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Kaavoituksessa tulee huomioida kaikki suuronnettomuusriskit kaikilla kaavatasoilla:

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja
yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita2. Maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota
mm. ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin; sekä maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin. Kaavaa laadittaessa
on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa3.

Yleiskaavan sisältövaatimusten4 mukaisesti on yleiskaavaa laadittaessa otettava huomioon mahdollisuudet turvalliseen ja terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön ja ympäristöhaittojen vähentäminen.

Asemakaavan sisältövaatimuksissa puolestaan esitetään5: ”Asemakaava on laadittava
siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle.”
Valtioneuvoston hyväksymissä valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa6, kohdassa ”4.3
Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu”, todetaan että alueidenkäytössä kiinnitetään erityistä huomiota ihmisten terveydelle aiheutuvien haittojen ja riskien ennalta ehkäisemiseen ja olemassa olevien haittojen poistamiseen.
9 §:n muutos 204/2015, voimaan 1.4.2015
MRL 25 §
3 MRL 28 §
4 MRL 39 § 2. momentin kohdat 5 ja 7
5 MRL 54 § 2. ja 3. momentti
6 Valtioneuvosto 30.11.2000, tarkistettu 13.11.2008
1
2
3
Copyright © Gaia

Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja
vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys.

Suuronnettomuusvaaraa aiheuttavat laitokset sekä vaarallisten aineiden kuljetusreitit ja niitä palvelevat kemikaaliratapihat on sijoitettava riittävän etäälle asuinalueista, yleisten toimintojen alueista ja luonnon kannalta herkistä alueista.
MRL 24 § edellyttää, että valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueiden käytön kannalta.
Myös ns. Seveso-direktiivi 2012/28/EU sisältää vaatimuksen suuronnettomuusvaarallisten
kohteiden sijoittamisen osalta. Seveso-direktiivi on EU-direktiivi vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta. Suomessa Seveso-direktiivi on pantu toimeen
maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999), kemikaaliturvallisuuslailla 390/2005 sekä kemikaaliturvallisuuslain nojalla annetuilla asetuksilla.

Tuotantolaitosten sijoituksesta säädetään kemikaaliturvallisuuslaissa (390/2005),
joka mm. edellyttää, että vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijoituksessa tulee ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999)
mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus samoin kuin
aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset.

856/2012 Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista edellyttää, että tuotantolaitoksen sijoituksessa
on otettava huomioon sellaisten onnettomuuksien vaikutukset, joissa tuotantolaitoksessa olevat tai onnettomuustilanteessa syntyvät kemikaalit voivat olla osallisina (5
§). Lisäksi sijoituksen osalta on huomioitava asetuksen 686/20157 tuomat täsmennykset.

685/2015 Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin
valvonnasta koskien erityisesti toiminnanharjoittajan velvollisuuksia selvittää kaavoituksen mahdollistamien muutosten vaikutuksia riskeihin ja onnettomuuksista aiheutuviin seurauksiin, kuten vaarassa olevien henkilöiden määrään tai ulkopuolelta tuotantolaitokseen kohdistuvaan vaaraan. Lisäksi toiminnanharjoittajan on tuotettava
arvio tuotantolaitoksen sijoituksen kannalta merkittävimpien tunnistettujen onnettomuuksien sekä niiden ihmisen terveyteen, ympäristöön tai omaisuuteen kohdistuvien vaikutusten laajuudesta ja vakavuudesta sekä kuvaus siitä, miten ne on otettu
huomioon laitoksen sijoituspaikan valinnassa.
Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta
7
4
Copyright © Gaia
Ympäristöministeriö on Seveso III -direktiivin myötä tulleiden ja edellä esiteltyjen lakimuutosten myötä 22.6.2015 päivittänyt kunnille ja muille asianosaisille tahoille suunnatun ohjekirjeen 26.9.2001 (3/501/2001) kemikaaleja käsitteleviin ja varastoiviin tuotantolaitoksiin
liittyvän onnettomuusvaaran huomioon ottamisesta kaavoituksessa ja rakentamisessa8.
Vaarallisten aineiden kuljetuksesta on säädetty VAK-laissa (719/1994) ja sen nojalla annetuissa valtioneuvoston asetuksissa ja Trafin antamissa VAK-määräyksissä. VAK-kuljetussäännöksillä pyritään ennaltaehkäisemään mahdollisia onnettomuuksia sekä vähentämään vaaraa
ja vahinkojen laajuutta, jota vaarallisten aineiden kuljetus saattaa aiheuttaa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. VAK-lain kokonaisuudistus on käynnistymässä. Sitä tullaan valmistelemaan yhdessä muiden viranomaisten ja VAK-toimialan sidosryhmien kanssa. Uudistuksen yhtenä tavoitteena tulee olemaan eri viranomaisten toimivallan selkeyttäminen.
Riskitarkastelut ja riittävä riskitiedonvaihto kaavoittajien, infran omistajien, toiminnanharjoittajien ja valvontaviranomaisten kesken ovat edellytys maankäytön suunnittelulle suuronnettomuusvaaraa aiheuttavien kohteiden ympäristössä.
Suhteellisen kattavasta lainsäädännöstä ja viranomaisopastuksesta huolimatta tilanne on joillakin kaupungeilla kestämätön ja ydinkeskustan huomattavien osa-alueiden kehittäminen on
pysähdyksissä.
Luettavissa: http://www.ym.fi/fi-fi/maankaytto_ja_rakentaminen/lainsaadanto_ja_ohjeet/Onnettomuusvaaran_huomioon_ottaminen_kaavoituksessa_ja_rakentamisessa
8
5
Copyright © Gaia
2 Tavoitteet ja menetelmät
Ympäristöministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, sisäministeriön sekä liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalojen yhteisessä hankkeessa tarkasteltiin kaupunkirakenteen tiivistämistä suuronnettomuusriskit huomioiden. Hanke toteutettiin maaliskuun ja kesäkuun 2015
välisenä aikana. Hankkeen tavoitteena oli:
1. Parantaa ymmärrystä kaupunkiympäristön suuronnettomuusriskien ja maankäytön
yhteensovittamisesta
2. Lisätä kuntien yhteistyötä ja ymmärrystä kaupunkiympäristön vaarallisten aineiden
suuronnettomuusriskeistä
3. Antaa suosituksia ja tuoda esiin hyviä käytäntöjä siitä, miten maankäyttöä voitaisiin
tiivistää vaaraa aiheuttavien kohteiden ympäristössä
4. Analysoida ja priorisoida kansallisen tason toimenpiteitä ja tarpeita
Tietoa kerättiin lähtötilanteesta, haasteista ja toiveista kyselyn kautta (Liite 4). Kysely lähetettiin noin 160 vastaanottajalle, joista 31 vastasi. Tietoa syvennettiin haastattelemalla 26 henkilöä eri tahoilta (Liite 2). Tietoa kerättiin myös asiantuntijatyönä julkisista lähteistä. Hankkeen
aikana järjestettiin kaksi kaavoittajille ja viranomaisille kohdennettua verkostoitumistapahtumaa (Liite 3).
Aineiston analyysi tehtiin asiantuntijatyönä, ja johtopäätökset ja suositukset perustuvat hankkeen verkostoitumistapahtumien tuloksiin.
Hanketta ohjasi ohjausryhmä, johon osallistui ympäristöministeriö, sisäministeriö, työ- ja
elinkeinoministeriö, Tukes sekä LVM:n hallinnonalan edustajana Liikennevirasto (Liite 1).
Hankkeen aikana tuotettu aineisto on tämän raportin lisäksi pääosin raportoitu hankkeen
www-sivuilla www.gaia.fi/ChemCity. Hankkeen toteutti asiantuntijayritys Gaia Consulting Oy.
6
Copyright © Gaia
3 Suositukset kansallisen tason
toimenpiteistä
Seuraavat suositukset perustuvat hankkeen verkostoitumistapahtumien tuloksiin. Suositukset kattavat sekä suuronnettomuusvaaran huomioimisen että edellytykset alueidenkäytölle.
Suositusten toimeenpano edellyttää viranomaisyhteistyötä yli hallintorajojen yhteisten käytäntöjen luomiseksi ja turvallisen yhteiskunnan rakentamiseksi.
3.1 Suuronnettomuusvaaran huomioiminen
Nykyinen maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö ei määrittele riittävän selkeästi suuronnettomuusvaarallisen kohteen huomioimista kaavoituksessa, mikä on johtanut eri käytäntöihin
kansallisella tasolla. Hankkeen osallistujat pitivät tärkeänä sitä, että suuronnettomuusvaara
huomioidaan maamme eri alueilla samalla tavalla ja yhteneväisiä menettelytapoja noudattaen.
Suositus 1: Luodaan yhtenäinen kansallinen toimintamalli suuronnettomuusvaarallisen kohteen huomioimiseksi kaavoituksessa.
Käytännössä tämä vaatii toimenpiteitä kolmella tasolla: A) lainsäädännön täsmentäminen; B)
käytäntöä tukeva opasmateriaali; sekä C) koulutus.
A) Lainsäädännön ja vaatimusten täsmentäminen
Lainsäädännön täsmentämisen tarve nousi keskeisenä asiana esille. Keskiössä ovat kaavoitusta ohjaava lainsäädäntö sekä toiminnanharjoittajia ja toimintaa valvovia ja toiminnasta
lausuvia viranomaisia ohjaava lainsäädäntö. Täsmällisten tarpeiden tunnistamiseksi suosittelemme syvällisemmän selvityksen laatimista nykyisen lainsäädännön kattavuudesta ja mahdollisista tarkoista täsmennystarpeista.
Lainsäädännön täsmentämiselle voidaan tunnistaa useita eri polkuja, kuten:
-
Tarkennetaan nykyistä kaavoitusta ohjaavaa lainsäädäntöä (maankäyttö- ja rakennuslaki
sekä -asetus) niiltä osin, miten suuronnettomuusvaarallinen kohde tulisi huomioida kaavoituksessa. MRA 1 §:n mukaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus,
aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat.
Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. MRL 9 §:n mukaisesti, tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.
Suuronnettomuusvaaran selvittämiseksi kaavoitusta varten voitaisiin antaa erillinen valtioneuvoston asetus, jossa määritellään, minkä tyyppiset suuronnettomuusvaaralliset
kohteet on huomioitava kaavoituksessa ja miten suuronnettomuusvaara olisi selvitettävä.
-
Täsmennetään tarpeen mukaan nykyistä normistoa ja ohjeistusta, joka kattaa erilaisia
suuronnettomuusvaarallisia kohteita kuten:
7
Copyright © Gaia

o
Seveso-laitokset yhteisölainsäädännön kautta9 (turvallisuusselvitys-10 ja toimintaperiaateasiakirjavelvolliset11 laitokset)
o
Lupalaitokset12 ja ilmoituslaitokset13
o
VAK-kuljetukset ja VAK-liikennekeskittymät (VAK-ratapihat ja –satamat). VAKratapihaan tai –satamaan liittyen olisi tarpeen valmistella julkinen materiaali, joka
sisältää arvion suuronnettomuuden vaikutusalueista. Tätä voitaisiin hyödyntää
esimerkiksi aluesuunnittelussa sekä yhteiskunnallisia tavoitteita ja tarpeita suunniteltaessa. Tämän materiaalin valmisteluvastuut tulisi määritellä.
o
Logistiset keskittymät, jotka harjoittavat tilapäistä säilytystä varastorakennuksissa
tai ulkotiloissa (esim. auto- tai junavaunuissa) siten, että alueella oleva kokonaismäärä vaarallisia aineita on mittava.
Kuvataan ja tarpeen mukaan täsmennetään vaatimuksia yllä oleville kohteille käsittäen
ainakin:
o
Suuronnettomuusvaaran vaikutusten arviointi myös muun kuin oman toiminnan
osalta (vaikutukset ympäröiville alueille); määrittelyt arviointitavasta ja dokumentoinnin julkisuudesta
o
Edellytykset ja vaatimukset niiltä osin, kun suuronnettomuusvaaralla on vaikutuksia oman toiminnan ulkopuolelle (hyväksyttävä riski)
o
Toiminnanharjoittajille kohdistetut vaatimukset luovuttaa edellä kuvattu tieto
kaavoittajan käyttöön (VAK-, kemikaaliturvallisuus- sekä pelastuslainsäädännön
täsmentäminen tältä osin)
Lisäksi on tarpeellista selvittää alueellisten (samaan tapaan kuin tieliikenteelle) tai aikarajoitteisten (esimerkiksi suurten yleisötilaisuuksien ajaksi lähialueille) VAK-rajoitusten käytön
mahdollisuuksia raideliikenteelle. Vaihtoehtoisten reittien käyttö ei ole mahdollista harvasta
rautatieverkosta johtuen.
B) Käytännön opas
Suosittelemme tarvittavan ohjeistuksen tuottamista, esimerkiksi ympäristöministeriön julkaisemana, kaavoittajille tarkoitetun oppaan muodossa. Ehdotamme, että opas sisältäisi ohjeet
3.6.2005/390 Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta
Turvallisuusselvityslaitos: Tuotantolaitoksen kemikaalimäärien perusteella laskettu suhdeluku ylittää turvallisuusselvityslaitoksen toiminnan rajat. Tuotantolaitoksen on tehtävä turvallisuusselvitys
11 Toimintaperiaateasiakirjalaitos: (MAPP – Major Accident Prevention Policy) Tuotantolaitoksen kemikaalimäärien perusteella laskettu suhdeluku ylittää toimintaperiaateasiakirjalaitoksen toiminnan rajat. Laitoksen tulee laatia toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi.
12 Lupalaitos: Tuotantolaitoksen kemikaalimäärien perusteella laskettu suhdeluku ( VnA 685/2015 4 §
ja liite 1) ylittää laajamittaisen toiminnan rajan.
13 Kemikaalien vähäistä käsittelyä ja varastointia valvovat pelastusviranomaiset, joille tehdään ilmoitus
vähäisen toiminnan aloittamisesta.
9
10
8
Copyright © Gaia
siitä, miten lainsäädännön vaatimukset käytännön tasolla toteutetaan eri tilanteissa ja eri kaavatasoilla. Olisi suotavaa, että opas samalla toimisi yritysten ja rakentajien työvälineenä uuden
kohteen sijoittamisen tai uudisrakentamisen näkökohdasta. Oppaassa tai erillisessä liitteessä
voisi myös käsitellä suuronnettomuusvaaran merkitystä kunnan kehittämisen ja päätöksenteon näkökulmasta.
Yhtenä osana opasta suosittelemme käsiteltäväksi kaavamerkintöjen yhtenäistämistä suuronnettomuusvaarallisille alueille, esim.:
i. Alueet, joilla vaara on huomioitava. Merkinnöistä päättäminen esimerkiksi seuraavia
merkintöjä hyödyntäen:
ii. T/kem teollisuusalue, missä on yksi tai useampi turvallisuusselvitysvelvollinen laitos,
toimintaperiaateasiakirja- tai muu laitos.
iii. LS/kem satama-alue, missä käsitellään tai varastoidaan vaarallisia aineita (mukaan
lukien LNG).
iv. LR/vak; LM/vak tai LS/vak liikennekeskittymien osalta.
Lisäksi ympäristöministeriön kirjeessä ”Kemikaaleja käsittelevät ja varastoivat tuotantolaitokset – onnettomuusvaaran huomioon ottaminen kaavoituksessa ja rakentamisessa”14 kuvataan menettelyitä, joita kaavan vaikutuksia selvitettäessä suositellaan noudattavan silloin, kun
laaditaan tai muutetaan kaavaa, jolle sijoittuvasta toiminnosta saattaa aiheutua suuronnettomuusvaara.
Ohjeistuksessa suositellaan huomioitavaksi erikseen
a) Olemassa olevat suuronnettomuusvaaralliset kohteet sekä maankäytön suunnittelu
kohteiden läheisyydessä.
b) Uusien suuronnettomuusvaarallisten kohteiden sijoittaminen.
c) Olemassa olevien suuronnettomuusvaarallisten kohteiden laajentaminen (mm. uusien
kemikaalien käyttöönotto).
C) Koulutus ja keskustelutilaisuudet
Järjestetään kaavoittajille ja viranomaisille koulutus- ja keskustelutilaisuuksia vaatimusten ja
oppaan käytäntöön saattamiseksi.
14
9
YM:n kirje maankäytön suunnittelusta 3/501/2001.
Copyright © Gaia
3.2 Edellytykset alueiden kehittämiselle
Riskin tiedostamisen ja vaikutusalueiden merkitsemisen lisäksi suosittelemme yhteisesti sovittua menettelyä siitä, miten alueita voidaan kehittää riskit huomioiden. Tarvitaan myös selkeitä ohjenuoria siitä, mikä riittää vastaamaan MRL:n vaatimukseen turvallisesta ja terveellisestä ympäristöstä. Tarvitaankin määrittely hyväksyttävästä riskistä sekä menettely riskin vähentämisen tarpeen arvioinnille suhteessa alueen kehittämissuunnitelmaan.
Suositus 2: Määritellään edellytykset alueiden turvalliselle kehittämiselle
Kemikaalit ovat osa yhteiskuntaamme ja elinkeinoelämäämme. Teollisuudelle ja kuljetustoiminnalle on mahdollistettava riittävä tila liiketoiminnan harjoittamiseksi turvallisesti. Vaarallisten aineiden käsittely, varastointi tai kuljetus suuressa mittakaavassa synnyttää aina riskin,
jota ei voida kokonaan poistaa ilman että toiminta lopetetaan. Niinpä tarvitaan kansallisesti
eri viranomaisten hyväksymä menettelytapa siitä, miten riskien perusteella arvioidut onnettomuusvaikutukset otetaan huomioon kaavoituksessa ja millä edellytyksillä alueita voidaan
kehittää. Myös valtakunnallisia kehitystarpeita pohdittaessa on eri hallinnonalojen yhteistyössä otettava huomioon niin kuljetusten tarpeet kuin väestön terveyteen ja turvallisuuteen
liittyvät näkökohdatkin.
Tehtävä on haastava, mutta erittäin tarpeellinen ja kaikki hankkeeseen osallistuneet olivat
tästä yhtä mieltä. Käytännössä tämän suosituksen toteuttaminen vaatii useita toimenpiteitä ja
keskeisten viranomaisten sitoutumista.
A) Luodaan menettelytapa riskien huomioimiseksi
Riskin hyväksyttävyyttä eri tilanteissa on käsitelty Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä
sekä erinäisissä viranomaisten yhteishankkeissa. Vaikka olemassa olevat aineistot eivät ole sitovia, niitä voidaan kuitenkin hyödyntää määriteltäessä riskien vaikuttavuutta ja huomioonottamista erilaisissa tilanteissa.
Hankkeen tuloksena suosittelemmekin viranomaisneuvottelujen roolin ja lausuntojen painoarvon korostamista (kuva 1). Ristiriitaisten lausuntojen välttämiseksi viranomaisten tulisi
tehdä yhteistyötä lausuntovaiheessa. Tämä edellyttää myös lausuntojen merkityksen selventämistä viranomaisille ja kaavoittajille. Kaavaprosessin etenemisestä olisi myös hyvä välittää
tieto lausunnon antajalle. Tämä voisi toimia hyvänä menettelytapana riskien vaikuttavuuden
ja huomioonottamisen määrittelemiseksi tapauskohtaisesti. Keskeinen kysymys viranomaisten lausuntojen roolin kannalta on, mikä voi olla seurauksena, mikäli kaavaprosessissa edetään vastoin viranomaislausuntojen suosituksia (vastuukysymykset ja esim. valitukset ja valitusperusteet).
10
Copyright © Gaia
Kuva 1. Suuronnettomuusriskin huomiointimenettely – esimerkkinä asemakaava. Tämä on hankkeen yhteydessä jatkotyöstetty versio, pohjalla KERTTU-hankkeessa työstetty malli (mm. YM opas YMRa 5/2012).
11
Copyright © Gaia
On tarpeellista myös kiinnittää huomiota siihen, että menettelytavat riskien huomioimiseksi
ovat yhteneväisiä paikkakunnasta riippumatta. Asukkaiden yhdenmukaisen kohtelun varmistamiseksi menettelytapaa pohtiessa voidaan hyödyntää Tukesin opasta Tuotantolaitosten sijoittaminen sekä siinä määriteltyjä raja-arvoja15. Suosittelemme, että huomiota kiinnitetään
erityisesti seuraaviin asioihin:

Riskin huomioiminen eri tilanteissa (esim. jatkuva/väliaikainen toiminta)

Haavoittuvuuden hyväksyttävyys eri kohteille (esim. koulut, asukkaat)

Toimintaperiaatteet ja aikataulu määritelmien käytäntöön viemiselle
Menettelytavan määrittely edellyttää keskeisten hallinnonalojen yhteishanketta ministeriöt ja
virastot (TEM, YM, SM, Tukes, Trafi, Liikennevirasto) sekä pelastuslaitokset mukaan lukien.
Työn tuloksista olisi suositeltavaa pyytää lausunnot kaikilta keskeisiltä tahoilta ja sidosryhmiltä.
B) Toimintaperiaatteet riskin vähentämiselle
Suosittelemme, että kaavoituksen kanssa ei olisi sallittua edetä, ennen kuin on (i) selvitetty
mahdolliset vaikutukset ja alueeseen kohdistuva riskitaso, sekä (ii) tunnistettu mahdollinen
tarve alentaa riskitasoa. Mikäli tarve riskin vähentämiselle tunnistetaan, suosittelemme (iii)
toimenpiteistä ja niiden toteuttamisesta sopimista sitovasti riskin pienentämiseksi. Tällaisia
tilanteita voivat olla esimerkiksi:

Täydennysrakentaminen tai uuden haavoittuvan toiminnan sijoittaminen suuronnettomuusvaarallisen kohteen läheisyyteen alueelle, jonka arvioitu riskitaso ei ole hyväksyttävä kyseiselle toiminnalle.

Uuden suuronnettomuusvaarallisen kohteen sijoittaminen, josta voi syntyä tarve vähentää vaikutusalueella olemassa olevien toimintojen haavoittuvuutta.

Olemassa oleva suuronnettomuusvaarallinen kohde aiheuttaa liian suuren riskin vaikutusalueellaan oleville toiminnoille. Tällä hetkellä ei ole toimintamallia olemassa olevalle yhdyskuntarakenteelle koituvien haittojen huomioimiseksi. Tällaisen toimintamallin luomista suositellaan.
Osana toimintaperiaatteita tarvitaan selkeä menettely ja toimintatapa, miten liian suureksi
arvioitua riskiä voidaan vähentää. Menettelyn pohtimisessa voitaisiin hyödyntää esimerkiksi
lakia tulvariskien hallinnasta (620/2010) ja miten tätä lakia edeltävä valmistelutyö tehtiin.
Laissa on esitetty toimintatapa, jossa on määritelty eri viranomaisten tehtävät, riskinarviointi,
riskin esittäminen kartalla sekä riskin huomioiminen. Kehitettävä menettely ei kuitenkaan
saisi olla liian raskas.
Ahonen et al. (2013) Tuotantolaitosten sijoittaminen. Tukes-opas. Luettavissa: http://www.tukes.fi/Tiedostot/vaaralliset_aineet/esitteet_ja_oppaat/Tuotantolaitosten_sijoittaminen_tukesopas.pdf
15
12
Copyright © Gaia
C) Kustannustenjakoperiaatteet riskin vähentämiseksi
Tarvitaan myös läpinäkyviä ja helposti sovellettavia periaatteita kustannusten jakamisesta riskin vähentämiseksi. Myös tässä voitaisiin hyödyntää esimerkkiä tulvariskien hallintasuunnitelmasta (riskinarviointi > toimenpiteiden määrittely > suunnitelmat > aikataulu > toimeenpano). Prosessin toteutus edellyttää valtakunnallista ohjausryhmää, jossa olisi ministeriöiden
ja virastojen (YM/TEM/VM/SM/Trafi/Liikennevirasto) sekä mahdollisesti alueellisia työryhmiä tai alueille suunnattuja koulutustilaisuuksia.
Kustannustenjakoperiaatteista päättäminen edellyttää myös poliittista keskustelua ja päätöksentekoa. Periaatteista olisi suositeltavaa olla maininta lainsäädännössä sekä ohjeet periaatteiden soveltamiseksi käytännössä.
Onkin tärkeää, että toiminnanharjoittajat ja heidän edustajansa, mukaan lukien vakuutusyhtiöt, sitoutetaan alusta asti mukaan prosessiin. Kustannustenjakoperiaatteita määriteltäessä
suosittelemme hyödynnettäväksi kokonaisvaltaista kustannus-hyötyanalyysia (kuka hyötyy ja
kuka ei). Kustannustenjakoperiaatteiden olisi hyvä kattaa mahdolliset lunastukset, tekniset ja
organisatoriset yms. kohteessa tehtävät toimenpiteet sekä suuret kansalliset investointitarpeet.
Kustannustenjakoperiaatteiden pohtimiseksi voidaan myös haarukoida jo olemassa olevia
ratkaisuja kuten aiesopimukset, valtion intressit, alueellisten tai kansallisten suurimpien riskien toimenpidesuunnitelmat jne. Hankkeen aikana esiteltiin mm. seuraavat tässä mahdollisesti hyödynnettävät esimerkit:
-
Ranskan malli: Olemassa oleviin rakennuksin voidaan kohdentaa toimenpiteitä vaarallisuuteen ja haavoittuvuuskarttoihin perustuen
Toimenpide
13
Kustannusten jakaantuminen
Huomioita
Pakkolunastus tai luovutus korkean riskin alueilla
Valtio + toiminnanharjoittaja + paikallisviranomaiset
Muut riskienhallinnan
toimenpiteet
Valtio + toiminnanharjoittaja + paikallisviranomaiset
Edellytyksenä kustannustehokkuus
Rakennusten ja infrastruktuurin vahvistaminen
Rakennusten ja infrastruktuurin omistajat
Kustannukset eivät kuitenkaan saa ylittää 10 %
kohteen arvosta
-
Liikennevirasto – aiesopimus kaupunkien kanssa meluntorjunnan kustannustenjaosta
(50 % - 50 %) erikseen merkityistä kohteista
-
Poistumistien rakentaminen Kilpilahden teollisuusalueelle; kyseessä on yleinen tie,
joiden rahoituksesta valtio yleensä vastaa. Kustannukset jakaantuivat kuitenkin kuntien (Porvoo, Sipoo 8%), yritysten (NesteOil 19%, muut 20%) ja valtion (Tiehallinto
53%) kesken.
Copyright © Gaia
LIITE 1: OHJAUSRYHMÄ
Ohjausryhmän jäsenet:
Hovi, Arto
Liikennevirasto
Jousimaa, Kristine
Sisäministeriö
Koivumäki, Tapani
Työ- ja elinkeinoministeriö
Lounema, Tomi
Työ- ja elinkeinoministeriö
Penttinen, Heikki
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, Tukes
Saarinen, Timo
Ympäristöministeriö
14
Copyright © Gaia
LIITE 2: HAASTATELLUT
Lista hankkeen aikana haastatelluista:
ryhmäpäällikkö, prosessiturvallisuus
yksikönpäällikkö, rautatiejärj.
luvat, sähkö ja turvalaitejärj.
ympäristöpäällikkö
riskienhallintapäällikkö
Ahonen Leena
ympäristö- ja kiinteistöyksikön
päällikkö, infra ja ympäristö
kaavoituspäällikkö
maakunta johtaja
Hovi Arto
yli-insinööri, pelastusosasto, pelastustoimi ja varautuminen
teollisuusneuvos, työelämä- ja
markkinaosasto
yleiskaava-arkkitehti
maakuntakaavoitusjohtaja
Jousimaa Kristine
Turun kaupunki
Varsinais-Suomen maakuntaliitto
Sisäministeriö
Koivumäki Tapani
Työ- ja elinkeinoministeriö
Korkala Paula
Laakkonen-Pöntys
Karoliina
Leppälä Jouni
Oulun kaupunki
Pirkanmaan maakuntaliitto
Lounema Tomi
Työ- ja elinkeinoministeriö
Mutikainen Pekka
Mäkinen Seppo K.
Pelho Mikko
pelastuspäällikkö, riskienhallintaosasto
kaupallinen neuvos, työelämäja markkinaosasto
johtava palotarkastaja
ylitarkastaja
tarkastaja, VAK-rautatiekuljetukset
ylitarkastaja, prosessiturvallisuus
oikeussihteeri
suunnittelujohtaja
Anttila Tomi
Hagström Michael
Honkakunnas Tomi
Hovi Christina
Häkämies Kari
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes
Liikenteen turvallisuusvirasto,
Trafi
Kokkolan kaupunki
Oulu-Koillismaan pelastuslaitos
Liikennevirasto
Kokkolan pelastuslaitos
yliarkkitehti
alueiden käyttö -yksikön päällikkö
rakennettu ympäristö -yksikön
päällikkö
ympäristöasiantuntija
arkkitehti, alueiden käyttö
Saarinen Timo
Seppälä Anna-Leena
Pirkanmaan pelastuslaitos
Pirkanmaan ELY-keskus
Liikenteen turvallisuusvirasto,
Trafi
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes
Korkein hallinto-oikeus
Varsinais-Suomen maakuntaliitto
Ympäristöministeriö
Varsinais-Suomen ELY-keskus
Stranden Leena
Pirkanmaan ELY-keskus
Sucksdorff Antonia
Törmikoski Taina
pelastuspäällikkö
Viljanen Mika
hankepäällikkö, yleiskaavoitus
Vänskä Veikko
Tampereen kaupunki
Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus
Varsinais-Suomen pelastuslaitos
Tampereen kaupunki
15
Penttinen Heikki
Reinikainen Jukka
Saarento Heikki
Copyright © Gaia
LIITE 3: VERKOSTOITUMISTAPAAMISET
I verkostoitumistapaaminen (20.4.2015)
Ohjelma:
12.30
12.35
12.50
13.00
13.30
13.50
14.10
14.30
14.45
15.50
16.00
Tilaisuuden avaus – Timo Saarinen, ympäristöministeriö
Hankkeen tavoitteet ja tehtävät
Kommenttipuheenvuoro kaavoittajalta - konkreettiset haasteet
Pienryhmätyö I: Tarpeita ja toiveita riskilähtöisen maankäytön suunnittelutyön
helpottamiseksi
Kommenttipuheenvuorot turvallisuutta valvovilta viranomaisilta (lausunnonantajat)
Yleiskuva lainsäädäntöön ja teemaan – Gaia
Tauko
Esimerkkejä ulkomailta
Pienryhmätyö II: Käytäntöjen kehittäminen ”kaavoittajaystävälliseksi”
Yhteenveto ja seuraavat askeleet
Tilaisuuden päätös
Osallistujat:
Ahonen Leena
Dahlqvist-Solin Brita
Gilbert Ylva
Halonen Aila
Hannula Tapio
Hokkanen Mervi
Hovi Arto
Kanerva Jani
Karhulahti Nella
Katajamäki Mirkka
Katajisto Petteri
Kattelus Johanna
Kivilaakso Eija
Koikkalainen Sinikka
Koivumäki Tapani
Kontio Maija-Riitta
Kontiokari Venla
Korkala Paula
Koskivirta Milla
Kuusisto-Hjort Paula
Laakkonen-Pöntys Karoliina
Linna Juha-Matti
16
Tukes
Uudenmaan ELY
Gaia Consulting Oy
Kuntaliitto
Satakunnan pelastuslaitos
Espoo
Liikennevirasto
Etelä-Karjalan pelastuslaitos
Turku
Espoo
Ympäristöministeriö
Espoo
Helsinki
Hämeen ELY
Työ- ja elinkeinoministeriö
Porvoo
Gaia Consulting Oy
Oulu
Hamina
Espoo
Pirkanmaan liitto
Vaasa
Copyright © Gaia
Liuska-Kankaanpää Päivi
Lounema Tomi
Malmelin Miliza
Mutikainen Pekka
Mäenpää Heidi
Mäkinen Seppo K.
Nyman Pia
Ojanen Olli-Pekka
Pelho Mikko
Penttinen Heikki
Pitkänen Pasi
Pylkkänen Tuomas
Pyysaari Antti
Rissanen Ruut
Saarinen Timo
Saukkonen Marjo
Siivola Mari
Sucksdorff Antonia
Talikka Petri
Toiviainen Heimo
Tylli Hannu
Vaahtera Anu
Viitanen Elina
Vilkki Juha
Vänskä Veikko
17
Satakuntaliitto
Työ- ja elinkeinoministeriö
Ympäristöministeriö
Pirkanmaan pelastuslaitos
Liikennevirasto
Pirkanmaan ELY
Itä-Uudenmaan pelastuslaitos
Pirkanmaan pelastuslaitos
Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi
Tukes
Pohjois-Karjalan maakuntaliitto
Etelä-Karjalan pelastuslaitos
Kaakkois-Suomen ELY
Pirkanmaan liitto
Ympäristöministeriö
Lappeenranta
Vantaa
Tampere
Kanta-Hämeen Pelastuslaitos
Hämeen liitto
Kouvola
Gaia Consulting Oy
Pirkanmaan ELY
Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto
Tampere
Copyright © Gaia
II verkostoitumistapaaminen (1.6.2015)
Ohjelma:
12.30
Tilaisuuden avaus
12.40
I verkostoitumistapaamisen tulosten analyysi: Miten huomioida riski?
13.00
Kotimaan käytännöt OSA 1: KHO päätökset ja viranomaislausunnot
13.25
Kotimaan käytännöt OSA 2: Forssa ja Kilpilahti
13.45
Tauko
14.00
Kotimaiset käytännöt OSA 3: Kouvola, Turku ja Vantaa
14.30
I verkostoitumistapaamisen tulosten analyysi: Kaavatasot
15.00
Kustannusjakoperiaatteet
15.15
Pienryhmätyöskentely: kansallisten toimenpiteiden priorisointi ja vastuutus
15.45
Tilaisuuden yhteenveto ja päätös
16.00
Tilaisuus päättyy
Osallistujat:
Dahlqvist-Solin Brita
Gilbert Ylva
Hannula Tapio
Hoivanen Raila
Hokkanen Mervi
Honkakunnas Tomi
Hovi Arto
Hovi Christina
Huhdanmäki Aimo (ei tullut?)
Jousimaa Kristine
Kankkunen Paula
Karhulahti Nella
Katajamäki Mirkka
Keskikastari Paula
Koikkalainen Sinikka
Koivumäki Tapani
Kontio Maija-Riitta
Kontiokari Venla
Korkala Paula
Koskivirta Milla
Kari Kummunsalo
Kuusisto-Hjort Paula
Laakkonen-Pöntys Karoliina
Liuska-Kankaanpää Päivi
18
Uudenmaan ELY
Gaia Consulting Oy
Satakunnan pelastuslaitos
Helsinki
Espoo
Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos
Liikennevirasto
Turku
Uudenmaan ELY
Sisäministeriö
Vantaa
Turku
Espoo
Turku
Hämeen ELY
Työ- ja elinkeinoministeriö
Porvoo
Gaia Consulting Oy
Oulu
Hamina
Varsinais-Suomen pelastuslaitos
Espoo
Pirkanmaan liitto
Satakuntaliitto
Copyright © Gaia
Mutikainen Pekka
Oskari Orenius
Pelho Mikko
Penttinen Heikki
Pitkäjärvi Emma
Pyysaari Antti
Ranta Pirjo
Rantanen Kalle
Rissanen Ruut
Saarento Heikki
Saarinen Timo
Saukkonen Marjo
Seppälä Anna-Leena
Siivola Mari
Sucksdorff Antonia
Suominen Marko
Suorsa Jyrki
Tervo Vesa-Pekka
Toivanen Aki
Vaahtera Anu
Viitanen Elina
Vänskä Veikko
19
Pirkanmaan pelastuslaitos
Uudenmaan liitto
Trafi
Tukes
Vaasa
Kaakkois-Suomen ELY
Trafi
Varsinais-Suomen pelastuslaitos
Pirkanmaan liitto
Varsinais-Suomen liitto
Ympäristöministeriö
Lappeenranta
Varsinais-Suomen ELY
Vantaa
Tampere
Keski-Uudenmaan pelastuslaitos
Pohjois-Karjalan maakuntaliitto
Keski-Uudenmaan pelastuslaitos
Varsinais-Suomen pelastuslaitos
Gaia Consulting Oy
Pirkanmaan ELY
Tampere
Copyright © Gaia
LIITE 4: KYSELY
Kaupunkirakenteen tiivistäminen suuronnettomuusriskit huomioiden – kysely hankkeen
kohdentamiseksi
Taustatiedot
- Nimi
- Edustamani organisaatio
- Toimenkuvani
- Sähköposti
Paikkakuntakohtaiset tiedot
Paikkakunta
Paikkakunnallamme sijaitsee
- Kemikaaliratapiha
- Seveso-laitos/-laitoksia
- Ei mitään näistä
- En osaa sanoa
Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriski - valitse seuraavista sopivin vaihtoehto/vaihtoehdot:
- Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriski on olennainen paikkakunnallamme ja aiheuttaa päänvaivaa erityisesti seuraavissa asioissa:
A. Kaavoitus
B. Kaupunkirakenteen tiivistäminen
C. Onnettomuuden torjuntavalmius
D. Liikenne
E. Imago
F. Muu, mikä
- Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriski ei ole olennainen paikkakunnallamme.
Onko paikkakunnallanne tarvetta parantaa kaupunkiympäristön vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskien ja maankäytön yhteensovittamista?
- Kyllä, konkreettisella tasolla (esimerkiksi kaavoitushanke - mikä?)
- Kyllä, yleistä ymmärrystä parantamalla
- Kyllä, muuten - miten?
- Ei
- En osaa sanoa
Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskeistä keskustellaan säännöllisesti paikkakuntamme viranomaisten kesken.
- Kyllä ja osallistun itse tähän keskusteluun - missä foorumissa tai kenen kesken keskustelua käydään?
- Kyllä, mutta en osallistu itse keskusteluun - missä foorumissa tai kenen kesken keskustelua käydään?
- Ei
- En osaa sanoa
Käytännön haasteet
Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskien huomioiminen maankäytön suunnittelun näkökulmasta – valitse yksi seuraavista:
- Tiedän miten vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskit tulee huomioida maankäytön suunnittelun näkökulmasta ja minulla on tästä käytännön kokemusta.
20
Copyright © Gaia
-
Onko tästä aiheutunut käytännön haasteita ja minkälaisia?
Tiedän että vaarallisten aineiden aiheuttamia suuronnettomuusriskejä tulisi huomioida maankäytön suunnittelussa, mutta minulla ei ole tästä käytännön kokemusta
Asia ei ole minulle tuttu
Tunnistatko jotain keskeisiä haasteita vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskien ja maankäytön yhteensovittamisessa?
- Kansallisella tasolla
- Omalla paikkakunnalla
- Muita
- En
Minkälaiselle tiedolle paikkakunnallasi tai organisaatiossasi on tarvetta suuronnettomuusriskien ja kaupunkirakenteen tiivistämisen näkökulmasta?
Onko sinulla tiedossa esimerkkejä hyvistä käytännöistä suuronnettomuusriskien ja maankäytön suunnittelun yhteensovittamisesta? Esimerkit voivat olla omalta paikkakunnaltasi, muualta Suomesta tai ulkomailta.
Terveisiä hankkeelle
Mitä odotat verkostoitumistapaamiselta?
Onko sinulla toiveissa nostaa käsittelyyn erityisiä teemoja aiheeseen liittyen?
Mahdollinen viestisi viranomaisille:
1. Tukes
2. ympäristöministeriö
3. liikenne- ja viestintäministeriö
4. Liikennevirasto
5. Trafi
6. pelastustoimi
7. sisäministeriö
8. kaavoitustoimi
9. muu viesti:
Muita toiveita tai kommentteja?
21
Copyright © Gaia
Gaia Group Oy
Bulevardi 6 A,
FI-00120
HELSINKI, Finland
Tel +358 9686 6620
Fax +358 9686 66210
ADDIS ABEBA | BEIJING |
BUENOS AIRES | CHICAGO |
HELSINKI | TURKU | ZÜRICH
You will find the presentation
of our staff, and their contact
information, at www.gaia.fi