Remissvar Amorteringskrav - Kammarrätten i Stockholm

REMISSYTTRANDE
1 (5)
Datum
Diarienr
2015-10-29
AdmD-515-2015
Ert datum
Ert diarienr
2015-09-04
Fi2015/4235
Finansdepartementet
103 33 Stockholm
[email protected]
Promemorian Amorteringskrav
Kammarrätten har anmodats att yttra sig över den rubricerade promemorian.
Kammarrätten konstaterar inledningsvis att promemorian, trots att den avser
genomgripande förslag som är av stor betydelse för enskilda, är knapphändigt
motiverad och att det redovisade underlaget för bedömningen av förslagets
effekter är bristfälligt.
Kammarrätten, som har en del synpunkter på de enskilda förslagen, konstaterar
sammanfattningsvis att bestämmelserna i regeringsformen (RF) inte utgör något
hinder för den föreslagna regleringen.
Förhållandet till regeringsformens bestämmelser
I promemorian föreslås dels en övergripande bestämmelse om amorteringskrav,
dels ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer att meddela föreskrifter om vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta
för att uppfylla kravet på amorteringskrav.
Kammarrätten gör följande bedömning av om förslaget i promemorian som
innebär delegation av rätten att meddela föreskrifter om amorteringskrav är
förenligt med RF:s bestämmelser om normgivningsmakten.
Enligt 8 kap. 2 § första stycket 1 RF ska föreskrifter meddelas genom lag om de
avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska
förhållanden inbördes. När det gäller föreskrifter av detta slag är kravet på
lagform – såvitt här är av intresse – undantagslöst. Föreskrifterna hör därmed till
det s.k. obligatoriska lagområdet.
Även föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna ska,
Postadress
Box 2302
103 17 Stockholm
Besöksadress
Birger Jarls Torg 5
E-post: [email protected]
Telefon
08-561 690 00
Telefax
08-14 98 89
Internet: www.kammarrattenistockholm.domstol.se
REMISSYTTRANDE
2 (5)
enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 RF, meddelas genom lag om de gäller
skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden. När det gäller sådana föreskrifter följer det dock av
8 kap. 3 § första stycket RF att riksdagen genom ett bemyndigande kan delegera
föreskriftsrätten till regeringen. Detta gäller under förutsättning att föreskrifterna
inte rör vissa i paragrafen särskilt uppräknade ämnen (som inte är aktuella nu).
Om riksdagen enligt bestämmelserna i 8 kap. RF bemyndigar regeringen att
meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen
bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter
i ämnet. Detta framgår av 8 kap. 10 § RF.
I förarbetena till 1974 års regeringsform uttalade departementschefen att det inte
utan fog kan hävdas att gränsdragningen mellan civilrätt och offentlig rätt
åtminstone i viss utsträckning är konventionellt betingad och att samma politiska
mål ofta kan uppnås såväl genom civilrättslig som genom offentligrättslig
normgivning (prop. 1973:90 s. 311). Frågan om gränsdragningen mellan
civilrättsliga och offentligrättsliga föreskrifter har därefter behandlats av
Lagrådet i ett antal yttranden, t.ex. i yttrandet över förslaget till
personuppgiftslag. Av yttrandet framgår att regeringen i lagrådsremissen anfört
att gränsen mellan å ena sidan föreskrifter om enskildas personliga och
ekonomiska förhållanden inbördes och å andra sidan offentligrättsliga
föreskrifter bör kunna dras efter vem som kan åberopa föreskrifterna och vilka
sanktioner som är omedelbart förknippade med ett brott mot dem. Lagrådet hade
inga invändningar mot de i lagrådsremissen beskrivna principerna för
gränsdragningen mellan privaträttsliga och offentligrättsliga föreskrifter och
uttalade att sådana föreskrifter som en enskild person med framgång kan direkt
åberopa mot andra enskilda i domstol och som kan leda till att enskilda
förpliktas att erlägga exempelvis skadestånd alltså bör räknas till föreskrifter om
enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (prop. 1997/98:44
s. 244).
Frågan om gränsdragningen mellan föreskrifter som avser enskildas personliga
och ekonomiska förhållanden inbördes och offentligrättsliga föreskrifter har
även behandlats i litteraturen. Holmberg m.fl. uttalar i Grundlagarna, tredje uppl.
2012, att det i många fall är möjligt att välja antingen civillag eller
offentligrättslig lag om man vill uppnå ett bestämt syfte och att man, vid
bedömningen av om föreskrifter är offentligrättsliga, ofta torde kunna hämta
ledning i huruvida de lägger en skyldighet att ingripa på en myndighet (s. 359).
Enligt Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform,
tredje uppl. 1999, krävs, för att det ska anses vara fråga om föreskrifter som
avser enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, att reglerna
direkt kan åberopas och göras gällande i tvister mellan enskilda. Strömberg
uttalar vidare att det inte räcker att reglerna ålägger en enskild vissa förpliktelser,
vilkas fullgörande indirekt har betydelse för andra enskilda (se s. 71 och 174).
Det i promemorian föreslagna bemyndigandet innebär att regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att meddela föreskrifter
som kommer att få stor betydelse för de kreditavtal som ingås mellan enskilda.
REMISSYTTRANDE
3 (5)
Det skulle därför kunna hävdas att föreskrifterna avser enskildas ekonomiska
förhållanden inbördes. Det kan dock konstateras att förslaget innebär att den
enda följden av att en kreditgivare bryter mot de föreskrifter om amortering som
regeringen eller Finansinspektionen meddelar med stöd av bemyndigandet är att
kreditgivaren kan bli föremål för ingripande från tillsynsmyndigheten. Med
hänsyn till detta och med beaktande av nämnda uttalanden i förarbeten, doktrin
och av Lagrådet ska föreskrifterna enligt kammarrättens mening inte anses höra
till det obligatoriska lagområdet.
Kammarrätten anser alltså att det förslag till bemyndigande som lämnas i
promemorian gäller sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 2 § första
stycket 2 RF. Därmed följer av 8 kap. 3 § första stycket och 8 kap. 10 § RF att
såväl delegation som subdelegation av föreskriftsrätt är tillåten.
Kammarrätten noterar även att det i 8 kap. 12 § RF finns ett uttryckligt stöd för
regeringen att, vid subdelegation, bestämma att föreskrifter som
Finansinspektionen meddelat ska underställas regeringen för prövning.
Sammanfattningsvis anser kammarrätten därför att bestämmelserna i RF inte
utgör något hinder mot den reglering som föreslås i promemorian. Kammarrätten
går därför vidare till att lämna ett antal synpunkter på hur förslaget är utformat i
övrigt.
Låntagare
Den föreslagna bestämmelsen om amorteringskrav, som enligt promemorian ska
placeras i en ny paragraf, 6 kap. 3 b §, i lagen (2004:297) om bank- och
finansieringsrörelse (LBF), omfattar krediter som lämnas till enskilda personer.
Enligt bestämmelsen ska kreditinstituten vid kreditgivningen tillämpa sådana
villkor i fråga om återbetalning som är förenliga med en sund amorteringskultur
och inte bidrar till alltför hög skuldsättning hos hushållen. Syftet med
bestämmelsen är enligt promemorian att motverka de risker som är förknippade
med hushållens skuldsättning. Eftersom hushållens skulder utgörs av krediter
som lämnats till fysiska personer bör bestämmelsen enligt kammarrättens
mening utformas så att det blir tydligt att kreditgivning till juridiska personer
inte omfattas. Bestämmelsen bör därför inledas på följande sätt:
”Ett kreditinstitut som till fysiska personer lämnar krediter…”
Villkor i fråga om återbetalning
I promemorian anges inte vad som avses med kraven på att de villkor som
tillämpas i fråga om återbetalning ska vara förenliga med en sund
amorteringskultur och inte bidra till alltför hög skuldsättning hos hushållen.
Kammarrätten anser att det bör förtydligas vad dessa krav innebär, förslagsvis
genom att konkreta exempel lämnas.
REMISSYTTRANDE
4 (5)
Kreditgivare
Kammarrätten noterar att det enligt promemorian finns företag vars
kreditgivning inte träffas av det föreslagna amorteringskravet eftersom deras
verksamhet inte omfattas av LBF. I betänkandet Stärkt konsumentskydd på
bolånemarknaden (SOU 2015:40) lämnas förslag till en ny lag om kreditgivare
och kreditförmedlare av bostadskrediter. Den föreslagna lagen innehåller
bestämmelser om yrkesmässig kreditgivning i fråga om bostadskrediter till
konsumenter och omfattar därmed också sådana kreditgivare vars verksamhet
inte omfattas av LBF. Enligt kammarrättens mening får det, i avvaktan på
beredningen av Bolåneutredningens betänkande, godtas att sådana kreditgivare
för närvarande inte föreslås omfattas av bestämmelserna om amorteringskrav.
Nya krediter
I författningskommentaren till 6 kap. 3 b § anges att amorteringskravet enbart
omfattar nya krediter och således inte påverkar redan ingångna kreditavtal. Av
den föreslagna lagtexten framgår detta inte på annat sätt än genom valet av
tempus, dvs. att bestämmelsen är tillämplig på kreditinstitut som ”lämnar”
krediter. I promemorian förklaras inte vad som ska anses utgöra en ny kredit
eller när en kredit ska anses lämnad. Kammarrätten anser att det krävs ett
förtydligande i detta avseende. Inte minst behöver det klargöras i vilken mån ett
kreditavtal kan förändras utan att det ska anses vara fråga om en ny kredit som
omfattas av amorteringskravet.
Bestämmelsens placering
I promemorian föreslås att bestämmelsen om amorteringskrav placeras i
6 kap. LBF, som innehåller övergripande bestämmelser om ett kreditinstituts
rörelse. Eftersom bestämmelsen enbart gäller den del av ett kreditinstituts
verksamhet som avser kreditgivning anser dock kammarrätten att det ligger
närmare till hands att placera den i 8 kap. LBF, som innehåller bestämmelser om
hantering av krediter och övriga engagemang.
Författningskommentar
I författningskommentaren till 6 kap. 3 b § anges att termen amorteringskrav
definieras och införs i paragrafen. Beskrivningen ger intryck av att paragrafen
innehåller en definition av begreppet amorteringskrav. Detta begrepp
förekommer dock endast i rubriken före paragrafen, medan själva paragrafen
innehåller en övergripande bestämmelse om amorteringskrav. Beskrivningen av
paragrafens innehåll är således missvisande och behöver ändras. När det gäller
innehållet i författningskommentaren vill kammarrätten framhålla att flera av de
förtydliganden som kammarrätten efterfrågat ovan lämpligen kan göras genom
uttalanden i författningskommentaren.
___________________
REMISSYTTRANDE
Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén.
Kammarrättslagmannen Jerry Eriksson, kanslichefen Tomas Keisu och
kammarrättsrådet Fredrik Fries har också deltagit i beslutet. Föredragande har
varit kammarrättsfiskalen Linnea Svenander.
Thomas Rolén
Linnea Svenander
Kopia till
Övriga kammarrätter
Hovrätterna
Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm
Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM
Domstolsverket
Kammarrättens intranät
Tidningarnas telegrambyrå
5 (5)