Sundsvalls kommuns engagemang i Kommungaranti Skandinavien
Sundsvalls kommuns engagemang i Kommungaranti Skandinavien AB Nils Gunnar Zander: Ting Information Denna utredning är gjord av Advokatfirman Fylgia KB på uppdrag av Sundsvalls kommun. Utredningen innefattar de frågor som Sundsvalls kommun angivit och ska inte anses som en fullständig redogörelse av de frågor och alternativ som kan aktualiseras eller som kan vara av intresse. Utredningen grundar sig huvudsakligen på skriftligt material erhållet från Sundsvalls kommun och från Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB. När det gäller bolags- och skatterättsliga förhållanden i Luxemburg har lokal sakkunnig anlitats. Vid utredningen har utgåtts från att uppgifter i erhållet material är korrekta och överensstämmer med verkliga förhållanden. Utredningen är endast avsedd för att Sundsvalls kommun ska erhålla underlag som tillsammans med annat underlag kan användas vid kommunens beslut om sitt framtida engagemang i Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB med dotterbolag. Detta innebär bland annat att ingen annan än Sundsvalls kommun, inte i något sammanhang, får åberopa eller använda sig av utredningen. Stockholm den 26 mars 2015 Dok.id 1048167 ________________ 2 (98) Dok.id 1048167 Innehållsförteckning 1 SAMMANFATTNING ....................................................................................8 1.1 Inledning ..........................................................................................................8 1.2 Bedrivs verksamheten i Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., inom ramen för den kommunala kompetensen? .........................................................8 1.3 Bedrivs verksamheten hos Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning? ........................................9 1.4 Aktieägaravtalet och bolagsordningen ............................................................10 1.5 Sundsvalls kommuns bundenhet till försäkringslösning ..................................10 1.6 GarantiförsäkringPlus innebörd ......................................................................11 1.7 Handlingsalternativ ......................................................................................... 11 1.7.1 Alternativ 1 – En kombination av delning och inlösen ....................................11 1.7.2 Alternativ 2 – Överlåtelse till annan kommun .................................................12 1.7.3 Alternativ 3 – Överlåtelse S.A. och likvidation/inlösen Kommungaranti .........13 1.7.4 Alternativ 4 – Inlösen/förköp ..........................................................................13 2 UPPDRAGET ................................................................................................14 3 STRUKTURERING AV UTREDNINGEN UTIFRÅN UPPDRAGET ........... 15 4 BAKGRUND .................................................................................................15 4.1 Ägandet ..........................................................................................................15 4.2 Syftet med Kommungaranti ............................................................................16 4.3 Aktieägaravtal ................................................................................................16 4.4 Försäkringsavtal .............................................................................................17 4.5 Kapitalförvaltning i Handelsbanken ................................................................17 4.6 Insatt kapital m.m. ..........................................................................................18 Dok.id 1048167 3 (98) 5 BEDRIVS VERKSAMHETEN HOS KOMMUNGARANTI, MED DESS DOTTERBOLAG S.A., INOM RAMEN FÖR DEN KOMMUNALA KOMPETENSEN OCH I ÖVERENSSTÄMMELSE MED GOD EKONOMISK HUSHÅLLNING ...................................................................19 5.1 Inledning ........................................................................................................19 5.2 Allmänt om den kommunala kompetensen......................................................20 5.3 Något om kommunala bolag ...........................................................................23 5.4 Något om ekonomisk förvaltning ....................................................................24 5.5 Något om rättspraxis .......................................................................................28 5.6 Den aktuella bolagsordningen m.fl. förhållanden av betydelse ........................33 5.7 Bedömning av om verksamheten i Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., bedrivs inom ramen för den kommunala kompetensen och i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning .....................................................................35 5.8 Sammanfattning .............................................................................................. 39 6 AKTIEÄGARAVTALETS INNEBÖRD ........................................................41 6.1 Inledning ........................................................................................................41 6.2 Avtalstid och uppsägning ................................................................................41 6.3 Aktieägares utträde och överlåtelse av aktier................................................... 41 6.4 Beslutsförhet ..................................................................................................42 6.5 Köpeskilling samt skifteslikvid vid likvidation ...............................................43 6.6 Kommentar ..................................................................................................... 44 6.7 Sammanfattning .............................................................................................. 45 7 FÖRSÄKRINGSAVTALEN ..........................................................................46 7.1 Inledning ........................................................................................................46 7.1.1 Försäkringspremier .........................................................................................46 7.2 Sundsvalls kommuns bundenhet .....................................................................47 7.3 GarantiförsäkringPlus innebörd ......................................................................47 7.3.1 Erbjudande .....................................................................................................47 7.3.2 Försäkringsavtal .............................................................................................48 7.3.3 Försäkringsbrev ..............................................................................................48 7.3.4 Försäkringsvillkor........................................................................................... 49 Dok.id 1048167 4 (98) 7.4 Sammanfattning .............................................................................................. 50 8 HANDLINGSALTERNATIV ATT LÄMNA DELÄGARSKAPET ............... 50 8.1 Inledning ........................................................................................................50 8.2 Ekonomisk status enligt räkenskaperna i Kommungaranti och S.A. ................51 8.2.1 Räkenskaperna i koncernen.............................................................................52 8.2.2 Räkenskaperna i Kommungaranti ...................................................................54 8.2.3 Räkenskaperna i S.A. ......................................................................................56 8.3 Skattemässig status .........................................................................................58 8.3.1 Skattemässig status Kommungaranti ...............................................................58 8.3.2 Skattemässig status S.A. .................................................................................60 8.4 GarantiförsäkringPlus .....................................................................................61 8.5 2011 års aktieägaravtal ...................................................................................61 8.6 Lag, bolagsordning och aktieägaravtals inbördes förhållande ..........................61 9 SUNDSVALLS KOMMUN SÄLJER AKTIERNA I KOMMUNGARANTI TILL GÄVLE KOMMUN - FÖRKÖP ........................................................... 62 9.1 Bolagsordningen ............................................................................................. 62 9.2 Civilrättsliga förutsättningar ...........................................................................63 9.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser .................................................64 9.4 Sammanfattning .............................................................................................. 67 10 SUNDSVALLS KOMMUN SÄLJER AKTIERNA I KOMMUNGARANTI TILL ANNAN KOMMUN .............................................................................68 10.1 Bolagsordning ................................................................................................68 10.2 Civilrättsliga förutsättningar ...........................................................................68 10.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser .................................................69 10.4 Sammanfattning .............................................................................................. 70 11 KOMMUNGARANTI LÖSER IN SUNDSVALLS KOMMUNS AKTIER.... 71 11.1 Bolagsordning ................................................................................................71 11.2 Civilrättsliga förutsättningar ...........................................................................71 11.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser .................................................73 Dok.id 1048167 5 (98) 11.4 Sammanfattning .............................................................................................. 75 12 KOMMUNGARANTI OCH S.A. BLIR FÖREMÅL FÖR DELNING ...........76 12.1 Bolagsordning ................................................................................................76 12.2 Civilrättsliga förutsättningar ...........................................................................76 12.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser .................................................79 12.4 Sammanfattning .............................................................................................. 84 13 KOMMUNGARANTI LIKVIDERAS ............................................................88 13.1 Bolagsordning ................................................................................................88 13.2 Civilrättsliga förutsättningar ...........................................................................88 13.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser .................................................90 13.4 Sammanfattning .............................................................................................. 90 14 SAMMANFATTANDE ANALYS AV REDOVISADE HANDLINGSALTERNATIV ........................................................................92 14.1 Inledning ........................................................................................................92 14.2 Alternativ 1 – En kombination av delning och inlösen ....................................93 14.3 Alternativ 2 – Överlåtelse till annan kommun .................................................94 14.4 Alternativ 3 – Överlåtelse S.A. och likvidation/inlösen Kommungaranti .........95 14.5 Alternativ 4 – Inlösen/förköp ..........................................................................96 6 (98) FÖRKORTNINGSFÖRTECKNING Förkortning Betydelse ABL Aktiebolagslag (2005:551) FRL Försäkringsrörelselag (2010:2043) HFD Högsta förvaltningsdomstolen IBNR Inträffade men ännu ej rapporterade försäkringsskador IL Inkomstskattelag (1999:1229) JO Justitieombudsmannen / Riksdagens ombudsmän KL Kommunallag (1991:900) Kommungaranti Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB Dok.id 1048167 KSFAB Kr Kronor mdkr Miljarder kronor Mkr Miljoner kronor mn euro Miljoner euro RF Regeringsformen RÅ Regeringsrättens Årsbok S.A. Kommun Garanti Reinsurance S.A. S.A. II Nytt återförsäkringsbolag efter partiell delning SCB Statistiska Centralbyrån SKFAB Svenska Kommun Försäkrings AB SLP Särskild löneskatt på pension Dok.id 1048167 7 (98) Förkortning Betydelse Solvens II Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet SOU Statens offentliga utredningar 8 (98) 1 SAMMANFATTNING 1.1 Inledning Sedan år 2010 är Sundsvalls kommun tillsammans med Gävle kommun delägare (50 % vardera) i Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB (”Kommungaranti”), som är ensam ägare i Kommun Garanti Reinsurance S.A. (”S.A.”). Mellan ägarkommunerna föreligger ett aktieägaravtal. Respektive kommun har ett försäkringsavtal – GarantiförsäkringPlus – med Kommungaranti, som i sin tur återförsäkrar risk i S.A. I samband med inträdandet som delägare i Kommungaranti inbetalade Sundsvalls kommun 580 Mkr, varav 7,5 Mkr i aktiekapital och 572,5 Mkr som ovillkorat aktieägartillskott. Kommungarantis målsättning med försäkringslösningen är att möjliggöra en hantering av ägarkommuners kommande pensionsåtaganden som avser ansvarsförbindelsen, dvs. den del av kommuners pensionsförpliktelser som intjänats före år 1998. Sundsvalls kommuns syfte med engagemanget i Kommungaranti var således att hantera delar av kommunens framtida pensionsförpliktelser och skapa en finansiering samt utjämna kostnaden för pensionsåtagandet över flera år. Sundsvalls kommun beslutade 2014 att medel utbetalade från Kommungaranti kan användas även för andra ändamål. Fram till och med 2014 har Sundsvalls kommun erlagt 46 Mkr i premier. Skadeutbetalningar till Sundsvalls kommun har skett för år 2012 med ca 600 000 kr och för år 2013 med ca 1,05 Mkr, således hittills sammantaget ca 1,6 Mkr. Sundsvalls kommun överväger sitt framtida engagemang i Kommungaranti och har i anslutning till detta uppdragit åt Fylgia att utreda vissa frågor och våra bedömningar är sammanfattningsvis följande. 1.2 Bedrivs verksamheten i Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., inom ramen för den kommunala kompetensen? Dok.id 1048167 De principer som underbygger kommunernas allmänna kompetens kan, på grund av sin egen beskaffenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medge någon exakthet i tillämpningen. Vid prövningar av principerna har i huvudsak bara fall av mer markant åsidosättande av principerna lett till att det klandrade beslutet upphävts. 9 (98) Den aktuella verksamheten i Kommungaranti med dotterbolag får anses vara speciell med få jämförbara verksamheter. Detta innebär emellertid inte i sig att verksamheten strider mot den kommunala kompetensen. Såvitt bekant har någon liknande eller jämförbar kommunal verksamhet inte varit föremål för rättslig prövning. Med utgående från att verksamheten enligt Kommungarantis bolagsordning och aktieägaravtalet ska bedrivas med iakttagande av den kommunala kompetensen, att det framstår som att det är fråga om en helt intern kommunal verksamhet, att det är ett allmänt intresse att kommunala medel förvaltas väl, samt att den förvaltning som sker hos Handelsbanken genom Kommungaranti framstår som god, så kan verksamheten i sig sannolikt inte anses klart strida mot den kommunala kompetensen. I de delar som avser finansieringen av insatta medel, som kan sägas indirekt ha skett genom upplåning, och ägande i ett utländskt bolag framstår det som något tveksamt om dessa ryms inom den kommunala kompetensen och den del av verksamheten som avser förvärv av återförsäkringsbolag riskerar att anses inte vara inom den kommunala kompetensen. Det är dock svårt att förutse utgången vid en rättslig prövning i domstol. Dessa frågor bör vid behov utredas närmare. 1.3 Bedrivs verksamheten hos Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning? Den aktuella medelsförvaltningen hos Handelsbanken torde i sig vara i överensstämmelse med målsättningen om god ekonomisk hushållning. Dok.id 1048167 Med hänsyn till de administrativa kostnaderna för driften av Kommungaranti med dotterbolag och det enklare, ur skattesynpunkt säkrare och förmodligen mer ekonomiskt fördelaktiga alternativet att Sundsvalls kommun direkt med Handelsbanken eller annan ordnat förvaltningen av motsvarande belopp som insatts i Kommungaranti, kan dock sättas ifråga om denna lösning överensstämmer med målsättningen om god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 § KL och kraven avseende medelsförvaltning i 8 kap. 2 § KL. I det sammanhanget har inte beaktats att Kommungarantis förvärv av bolag skett för en köpeskilling som understiger det förvärvade bolagets likvida medel, eftersom den delen av verksamheten riskerar att anses inte vara inom den kommunala kompetensen. I det fall räntekostnaderna för Sundsvalls kommun i dess allmänna upplåning är högre än utbetalningar till Sundsvalls kommun från den avkastning som motsvarande belopp genererar genom Kommungarantis förvaltning hos Handelsbanken kan det också ifrågasättas om målsättning och krav enligt ovan uppfylls. 10 (98) 1.4 Aktieägaravtalet och bolagsordningen Avsaknaden av klara riktlinjer i avtalet om hur fördelningen ska ske vad gäller den årliga fördelningsgrunden kan medföra oklarheter vid fastställande av marknadsvärdet på respektive delägares andel vid ett eventuellt avslutat engagemang. Kommungaranti har emellertid givit uttryck för en relativt enkel och tydlig fördelningsprincip innebärande att respektive kommuns cell i balansräkningen tillhör respektive kommun. Det som anges i bolagsordningen om att köpeskillingen ska bestämmas till det värde som skulle gälla under normala förhållanden, med vilket får antas avses marknadsvärdet, kan också tjäna till ledning. På grund av att endast kommuner kan vara aktieägare i Kommungaranti är marknaden vid en eventuell aktieförsäljning emellertid begränsad. Om inte någon av befintliga aktieägare utnyttjar sin förköpsrätt och ingen annan kommun förvärvar aktierna ska bolaget enligt avtalet träda i likvidation. På grund av detta ska-krav enligt aktieägaravtalet torde den av parterna som inte medverkar till beslut om likvidation begå avtalsbrott. Bolagsrättsligt kan en likvidation sannolikt beslutas med enkel majoritet i enlighet med ABL. Eftersom det enbart är två ägare som äger 50 % var torde det emellertid inte vara möjligt att uppnå enkel majoritet om parterna inte är överens. Avtalet reglerar inte möjligheten till inlösen och delning förutom att sådana beslut ska fattas med enhällighet. Beslut om inlösen och delning sker enligt ABL på bolagsstämma med kvalificerad majoritet, varför aktieägaravtalets utformning i sig inte hindrar dessa handlingsalternativ. Av bolagsordningen framgår att om parterna vid en förköpssituation, dvs. i fall Gävle kommun har meddelat att de önskar förvärva Sundsvalls kommuns andel i bolaget, inte kommer överens ska den aktieägare som begärt förköp inom två månader från det att förköpsanmälan gjordes hänskjuta tvisten till skiljedom. Härvid uppkommer frågan om förköpsfrågan först måste avgöras av skiljenämnd innan bolaget kan träda i likvidation enligt aktieägaravtalen. Eftersom bolagsordningen inte särskilt reglerar vilken röstmajoritet som krävs för likvidation torde enkel majoritet gälla bolagsrättsligt. Mot bakgrund av att ägarna innehar 50 % vardera krävs dock i praktiken att parterna är överens för att enkel majoritet ska uppnås. 1.5 Sundsvalls kommuns bundenhet till försäkringslösning Sundsvalls kommun har inte undertecknat försäkringsavtalet gällande GarantiförsäkringPlus, varför fråga uppkommit om bundenhet. Dok.id 1048167 Med hänsyn till att Sundsvalls kommun erlagt försäkringspremier avseende GarantiförsäkringPlus och mottagit skadeutbetalningar enligt villkoren i detta avtal torde kommunen vara bunden av GarantiförsäkringPlus. 11 (98) 1.6 GarantiförsäkringPlus innebörd Syftet med GarantiförsäkringPlus, med det nya försäkringsmomentet om nettokostnadsökningen för äldreomsorgen i kommunen, var att på ett bättre sätt knyta an till kommunens kommande pensionsåtagande i ansvarsförbindelsen. Ytligt betraktat ligger detta moment närmare ett pensionsåtagande än försäkringsmomentet negativ budgetavvikelse i Garantiförsäkring. Vi har emellertid inte sett någon närmare utredning från Kommungaranti som visar på eventuell följsamhet mellan nettokostnadsökningen för äldreomsorgen i Sundsvalls kommun och pensionsåtagandet. De årliga premierna har för Sundsvalls kommun ökat från 7 Mkr för 2010 till 16 Mkr för 2015 till och med 2028. Hittills förekommande skadeutbetalningar till Sundsvalls kommun har i båda fallen beräknats utifrån villkoren i GarantiförsäkringPlus avseende nettokostnadsökningen i äldreomsorgen. 1.7 Handlingsalternativ I uppdraget ingår att analysera fem olika handlingsalternativ i syfte att avsluta Sundsvalls kommuns engagemang i Kommungaranti med tillhörande dotterbolag S.A. Handlingsalternativen är att Gävle kommun förvärvar Sundsvalls kommuns aktier, att annan kommun förvärvar Sundsvalls kommuns aktier, inlösen av Sundsvalls kommuns aktier, delning av bolagen och likvidation. De handlingsalternativ och kombinationer därav som vi har utrett inom ramen för uppdraget sammanfattas nedan. Vår analys och beräkningar utgår från räkenskaperna den 31 december 2013. Eftersom våra överväganden bygger på historiska fakta måste nya beräkningar och bedömning utifrån aktuella underlag ske före genomförande av valt alternativ. 1.7.1 Alternativ 1 – En kombination av delning och inlösen Delning/fission förutsätter att Gävle kommun och Sundsvalls kommun sätter upp varsin ny koncern med ett tillståndspliktigt skadeförsäkringsaktiebolag i Sverige och återförsäkringsbolag i Luxemburg (fullständig delning) eller att Sundsvalls kommuns del i bolagen överförs till en ny sådan försäkringskoncern genom partiell delning. Det ekonomiska utfallet för Sundsvalls kommun torde bli detsamma vid fullständig fission och partiell fission. Transaktionskostnaderna bedöms högre vid fullständig delning framför partiell delning. I syfte att begränsa påverkan för Gävle kommun och hålla nere transaktionskostnaderna torde partiell delning vara att föredra. Dok.id 1048167 Om kriterierna för partiell delning är uppfyllda bör överföring kunna ske av delar av säkerhetsreserven till de nya försäkringsbolagen utan att medföra omedelbar beskattning. 12 (98) Detta bör säkerställas genom förhandsbesked och ske i samråd med Finansinspektionen i det land delning genomförs. Vid partiell delning av båda bolagen bör först delning ske av S.A. till annat av Kommungaranti nybildat återförsäkringsbolag (S.A. II). Därefter genomförs delning av Kommungaranti till ett nybildat skadeförsäkringsbolag med S.A. II som dotterbolag. Efter delningsförfarandet får Sundsvalls kommuns engagemang avslutas antingen genom likvidation eller genom att den nya försäkringskoncernen överlåts externt. Genom en likvidation måste säkerhetsreserven återläggas till beskattning. En överlåtelse torde härvid vara att föredra om det finns någon gynnsam marknad. Om inte hela koncernen kan överlåtas kan överlåtelse ske enbart av S.A. II och det nya skadeförsäkringsbolaget kan likvideras (se 1.7.3). I syfte att avsluta Sundsvalls kommuns engagemang bedöms delningsalternativet vara ekonomiskt fördelaktigt. Genomförandet i sig bedöms emellertid bli kostsamt och krångligt samt att Sundsvalls kommun måste etablera ytterligare en försäkringskoncern. Ett alternativ till partiell delning av såväl S.A. som Kommungaranti är att delning enbart sker av S.A. Genom delningen kommer Kommungaranti att äga såväl S.A. som S.A. II. Kommungaranti kan därefter överlåta S.A. II externt till en kostnad motsvarande ca 10 % av obeskattade reserver (säkerhetsreserv) om marknaden tillåter (se 1.7.3). Överlåtelsen är skattefri för Kommungaranti. Köpeskillingen tillfaller Sundsvalls kommuns cell i Kommungaranti. Efter fastställt bokslut i Kommungaranti kan beslut fattas om inlösen av Sundsvalls kommuns aktier. Säkerhetsreserven i Kommungaranti hänförlig till Sundsvalls kommuns del återläggs till beskattning tillsammans med oredovisad värdeökning på placeringstillgångar tillhörande Sundsvalls kommun. Inlösenlikviden erhålls utan skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. Detta alternativa tillvägagångssätt medför att kostnaden begränsas genom att säkerhetsreserven i S.A. II överlåts och det kostsamma och krångliga förfarandet som en ny försäkringskoncern innebär undviks. Vi bedömer vidare att detta alternativ är ekonomiskt fördelaktigt för Sundsvalls kommun. Delning av S.A. bör föregås av skatterättsligt förhandsbesked och ske i samråd med Finansinspektionen i Luxemburg. 1.7.2 Alternativ 2 – Överlåtelse till annan kommun Dok.id 1048167 Ett alternativ som vi bedömer kan vara ekonomiskt fördelaktigt för Sundsvalls kommun är om Sundsvalls kommun överlåter sina aktier i Kommungaranti till annan kommun än Gävle kommun. Genom att en annan kommun träder in kan nytecknade av försäkringsavtal och återförsäkringsavtal medföra att hela eller delar av säkerhetsreserven inte behöver återläggas till beskattning, vilket kan påverka köpeskillingen positivt för 13 (98) Sundsvalls kommun. En förhandling avseende den latenta skattebelastningen hänförlig till säkerhetsreserv och oredovisad värdeökning på placeringstillgångar torde vara möjlig och kan ge ett fördelaktigt ekonomiskt utfall för Sundsvalls kommun. 1.7.3 Alternativ 3 – Överlåtelse S.A. och likvidation/inlösen Kommungaranti En likvidation av både S.A. och Kommungaranti är tillsammans med handlingsalternativen förköp och inlösen de minst ekonomiskt fördelaktiga alternativen eftersom fullständig återläggning sker av säkerhetsreserven till beskattning. Till detta kommer skattebelastning på oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. Ett bättre alternativ är att Kommungaranti överlåter S.A. till externt bolag. Det finns en god marknad för återförsäkringsbolag i Luxemburg och rådande marknadspris uppgår i dagsläget till ca 90 % av bolagets obeskattade reserv. Med detta avses 100 % av bolagets tillgångar minskat med 100 % av bolagets skulder och minskat med ett avdrag motsvarande ca 10 % av de obeskattade reserverna, dvs. säkerhetsreserven. En reduktion av värdet med ca 10 % ska i sammanhanget jämföras med en skattebelastning om 29,22 % i Luxemburg vid återläggning av de obeskattade reserverna. En överlåtelse kan föregås av utdelning från S.A. till Kommungaranti av utdelningsbara medel. Såväl utdelning från S.A. som kapitalvinst vid överlåtelse av S.A. är undantagen inkomstskatt för Kommungaranti. Kommungaranti som i sammanhanget har en mindre säkerhetsreserv kan träda i likvidation efter att S.A. har överlåtits externt. Vid en likvidation kommer säkerhetsreserven återläggas till beskattning samt övriga tillgångar kommer att realiseras och beskattas för oredovisad värdeuppgång. Det som därefter skiftas ut genom likvidationen och som härrör från Kommungaranti och från S.A. i form av utdelning och försäljningslikvid medför inga skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. För det fall Gävle kommun vill kvarstå som ägare i Kommungaranti efter överlåtelse av S.A. kan inlösen av Sundsvalls kommuns aktier vara ett alternativ till likvidation. Utfallet för Sundsvalls kommuns del beräknas bli detsamma. 1.7.4 Alternativ 4 – Inlösen/förköp Dok.id 1048167 Om delning inte är genomförbar och försäljning till annan kommun inte är möjlig kan förköp eller inlösen ske av Sundsvalls kommuns aktier i Kommungaranti. Förköps- och inlösenalternativen beräknas ge samma ekonomiska utfall för Sundsvalls kommun. Båda dessa alternativ framstår som ekonomiskt mindre fördelaktiga för Sundsvalls kommun. 14 (98) Inlösen torde vara att föredra framför förköp, eftersom Sundsvalls kommun vid en inlösen erhåller betalning från Kommungaranti och S.A. för de inlösta aktierna jämfört med vid förköp då Gävle kommun ska erlägga betalning för Sundsvalls kommuns aktier. Vid en inlösen måste obeskattade reserver som belöper på Sundsvalls kommuns del återläggas till beskattning. Det gäller såväl i S.A. som i Kommungaranti. Vidare beskattas oredovisad värdeökning på bolagens placeringstillgångar som omfattas av inlösenförfarandet. Förutom den skattebelastning som inlösenalternativet medför måste kraven på bundet eget kapital beaktas i bolagen och kapitaliseringsreglerna enligt FRL och Solvens II. Ett inlösenförfarande är normalt sett relativt enkelt att genomföra, medför inte betydande transaktionskostnader och kan ske utan någon betydande påverkan för Gävle kommun. 2 UPPDRAGET Sundsvalls kommuns kommunfullmäktige beslutade den 26 maj 2014 att utreda kommunens framtida engagemang i Kommungaranti. Därefter har Sundsvalls kommun ytterligare övervägt frågor hänförliga till Kommungaranti med dotterbolaget S.A. och efterfrågat tillkommande utredning gällande vissa frågeställningar. Vårt uppdrag kan sammanfattas på följande sätt. 1. Utreda om Kommungaranti, med dess dotterbolag, och deras verksamhet bedrivs inom ramen för den kommunala kompetensen och god ekonomisk hushållning. 2. Utreda förutsättningarna för olika handlingsalternativ utifrån aktieägaravtal och försäkringslösningens eventuella betydelse samt utreda ekonomiska och skattemässiga konsekvenser av de fem handlingsalternativen. 3. Följande handlingsalternativ ska belysas. Att Sundsvalls kommun överlåter aktierna i Kommungaranti till Gävle kommun. Att Sundsvalls kommun överlåter aktierna i Kommungaranti till annan kommun. Att Kommungaranti löser in Sundsvall kommuns aktier. Att Kommungaranti likvideras. Att Kommungaranti med underliggande bolag genom delning fördelas mellan Sundsvalls kommun och Gävle kommun. Dok.id 1048167 Ovanstående handlingsalternativ berör i vissa fall även S.A. Vissa andra frågor kan komma att utredas senare. 15 (98) 3 STRUKTURERING AV UTREDNINGEN UTIFRÅN UPPDRAGET Utredningen har i allt väsentligt strukturerats utifrån ovan angivna frågeställningar och med utgående från det senast upprättade aktieägaravtalet och GarantiförsäkringPlus. 4 BAKGRUND 4.1 Ägandet Svenska Kommun Försäkrings AB (”SKFAB”), som har bedrivit försäkringsverksamhet sedan 2002, ägs av tio kommuner, däribland Gävle kommun och Sundsvalls kommun, som äger 26,9 % vardera. Den 19 december 2008 förvärvade SKFAB aktierna i S.A. för en köpeskilling om ca 281 Mkr, då tillgångarna i S.A. uppgick till ca 316 Mkr. SKFAB förvärvade därefter, den 19 januari 2009, aktierna i Kommungaranti (tidigare med firmanamnet Re Cere Försäkringsaktiebolag). SKFAB:s syfte med förvärven av Kommungaranti och S.A. var att bolagen skulle teckna Garantiförsäkring till ägarkommunerna. Garantiförsäkringsprodukten innehades inledningsvis av SKFAB för att sedan överföras till Kommungaranti. Enbart Gävle kommun ville från början teckna Garantiförsäkring, varvid beslut fattades att Gävle kommun skulle förvärva aktierna i Kommungaranti direkt och S.A. indirekt genom Kommungaranti. Den 19 oktober 2009 förvärvade Gävle kommun Kommungaranti för ca 73 Mkr och den 22 oktober 2009 förvärvade Kommungaranti S.A. Gävle kommun har tillskjutit 635 Mkr som ovillkorat aktieägartillskott. I februari 2010 förvärvade Sundsvalls kommun 50 % av aktierna i Kommungaranti genom en riktad nyemission. Nyemissionen registrerades i april 2010. Aktiekapitalet i Kommungaranti ökade härigenom med 7,5 Mkr till 15 Mkr. I samband med nyemissionen lämnade Sundsvalls kommun även ett ovillkorat aktieägartillskott om 572,5 Mkr till Kommungaranti. Tillskjutna medel hade erhållits sedan det av Sundsvalls kommun helägda Stadsbacken AB återbetalat en skuld till kommunen, vilken betalning finansierades genom externa lån. Totalt har sålunda vardera kommunen satt in 7,5 Mkr i aktiekapital och som ovillkorade aktieägartillskott har Sundvalls kommun skjutit till 572,5 Mkr och Gävle kommun 635 Mkr. Sammanlagt har Kommungaranti erhållit ovillkorade aktieägartillskott om ca 1,2 mdkr. Förvaltningen i Kommungaranti och S.A. av från kommunerna tillskjutna medel handhas diskretionärt 1 av Handelsbanken. 1 Dok.id 1048167 Diskretionär förvaltning kan beskrivas som en finansiell tjänst, som tillhandahålls av banker och fondkommissionärer, där investeraren ger förvaltaren mandat att fatta löpande placeringsbeslut, ofta inom vissa avtalade ramar. Förvaltaren kan således inom de avtalade ramarna köpa och sälja värdepapper och 16 (98) Kommungaranti ägs således idag av Gävle kommun med 7 500 aktier (50 %) och av Sundsvalls kommun med 7 500 aktier (50 %). Kommungaranti är ett skadeförsäkringsbolag och har sitt säte och huvudkontor i Gävle. Kommungaranti har ett dotterbolag i Luxemburg. Kommungarantis skiss över bolagsstruktur finns i bilaga 1. Kommungaranti har som verksamhet att i första hand direktförsäkra sin försäkringsprodukt, ursprungligen kallad Garantiförsäkring, till ägarkommunerna samt mottaga återförsäkring. S.A. har som verksamhet att i första hand återförsäkra Garantiförsäkring. Enligt återförsäkringsavtal2 återförsäkras 87 % av 100 % för Gävle kommuns del och 99 % av 100 % för Sundsvalls kommuns del avseende försäkringsvillkoret nettokostnadsökning per invånare för äldreomsorg i kommunen. S.A. nyttjas som återförsäkringsbolag såväl för moderbolaget Kommungaranti som för SKFAB. 4.2 Syftet med Kommungaranti Enligt erhållet underlag var målsättningen med Kommungarantis Garantiförsäkring att möjliggöra en hantering av den del av kommunens pensionsförpliktelser som intjänats före 1998 (ansvarsförbindelsen).3 Sundsvalls kommuns syfte med engagemanget i Kommungaranti var således att hantera delar av kommunens framtida pensionsförpliktelser och skapa en finansiering samt utjämna kostnaden för pensionsåtagandet över flera år. Kommunfullmäktige i Sundsvall beslutade den 26 maj 2014 att upphäva fullmäktiges tidigare beslut4 om ”att medel som kommer kommunen tillgodo från Kommungaranti i form av skadeutbetalningar eller vid likvidation ovillkorligen ska användas för att möta nuvarande och framtida pensionsutbetalningar”. 5 4.3 Aktieägaravtal I samband med att Sundsvalls kommun i februari 2010 förvärvade aktier i Kommungaranti tecknades ett aktieägaravtal mellan kommunerna Sundsvall och Gävle. Dok.id 1048167 dylikt utan uppdragsgivarens medgivande vid varje tillfälle. Ett vanligt mål är att förvaltningen över tiden ska skapa mervärde i form av överavkastning jämfört med fastställda jämförelseindex. 2 Cover note undertecknade av Gävle kommun och S.A. den 1 januari 2012 och S.A. och av Sundsvalls kommun den 1 oktober 2012 och av S.A. den 1 januari 2012. S.A. är således ett återförsäkringsbolag. Sådana används normalt sett av försäkringsbolag och försäkringsgivare för att försäkra sina risker hos större aktörer. På så sätt är försäkringstagarna skyddade om ett enskilt försäkringsbolag råkar ut för ovanligt många skadeutbetalningar under en viss tid. 3 Se PM 2009-09-07 från Kommungaranti. 4 Beslut 2009-10-26, § 641. 5 Beslut 2014-05-26, § 153. 17 (98) Under 2011 framlades ett nytt aktieägaravtal som syftade bl.a. till att spegla Kommungarantis verksamhet, uppbyggnad och ekonomiska redovisning på ett bättre sätt än vad som framgår av 2010 års aktieägaravtal. 6 4.4 Försäkringsavtal Enligt det ursprungliga försäkringsavtalet, Garantiförsäkring, inträder garantin (det försäkrade intresset) när försäkringstagarens (kommunens) årsresultat har en negativ avvikelse från budgeterat årsresultat. Vid skadefria år ska premieåterbetalning ske till försäkringstagaren efter överenskommelse. Det saknas närmare föreskrifter om vad som avses med negativ budgetavvikelse.7 Försäkringsperioden anges till 2009-12-31-2028-12-31. Maximalt försäkringsbelopp över försäkringsperioden är 1 038 Mkr. Någon premieåterbetalning har inte förekommit vid skadefria år och någon skadereglering har inte skett enligt Garantiförsäkring. Garantiförsäkring har ersatts av nuvarande GarantiförsäkringPlus, i vilket det försäkrade intresset främst utgörs av om försäkringstagarens (kommunens) nettokostnadsökning per invånare och år för äldreomsorg överstiger genomsnittligt beräknad nettokostnadsökning enligt SCB:s statistik med en procentsats som anges i försäkringsbrevet. Enligt försäkringsbrevet uppgår självrisken för Sundsvalls kommun till 4,07 % av nettokostnadsökningen per invånare för äldreomsorgen för kommunen. Försäkringsbeloppet är maximalt 1 250 Mkr. Försäkringsperioden anges till 2012-01-01-2028-12-31. En liten del utgörs av negativ budgetavvikelse med maximalt försäkringsbelopp om 6 Mkr för en begränsad försäkringsperiod 2012-01-01–2021-12-31. De årliga premierna har för Sundsvalls kommun ökat från 7 Mkr för år 2010 till 16 Mkr för år 2015 till och med 2028.Skadereglering har skett för 2012 och 2013 beräknad efter försäkringsvillkoren i GarantiförsäkringPlus. 4.5 Kapitalförvaltning i Handelsbanken Både Kommungaranti och S.A. har under 2010 ingått avtal om diskretionär kapitalförvaltning med Handelsbanken Kapitalförvaltning. 6 Protokoll styrelsemöte i Kommungaranti 2010-09-29. Dock är skadeersättningen enligt försäkringsbrevet för Sundsvalls kommun maximerad till 60 Mkr för varje enskilt försäkringsår (dvs. kalenderår), samt till 100 Mkr för varje sammanhängande treårsperiod. Dok.id 1048167 7 18 (98) 4.6 Insatt kapital m.m. Totalt har Sundsvalls kommun fram till och med 2014 erlagt 626 Mkr, varav aktiekapital om 7,5 Mkr, ovillkorade aktieägartillskott om 572,5 Mkr och försäkringspremier om 46 Mkr.8 Förutom insatt kapital med tillhörande avkastning har koncernen enligt Kommungaranti kapitaliserats genom förvärv av andra återförsäkringsbolag för en köpeskilling understigande de likvida medlen i de förvärvade bolagen. Sammanlagd köpeskilling för förvärven som skett för Sundsvalls kommuns räkning uppgår enligt erhållet underlag från Kommungaranti till ca 434 Mkr och tillgångarna i de förvärvade bolagen uppgick till ca 481 Mkr, dvs. en värdeökning om ca 47 Mkr (ca 10,8 %). Även tillgångar hänförliga till förvärven förvaltas enligt uppgift på samma sätt som övriga tillgångar i bolagen. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2009 förvärvades den 14 december 2009 samtliga aktier i Svekom Reinsurance S.A. och Skandkom Reinsurance S.A. Enligt erhållet underlag från Kommungaranti förvärvades Skandkom Reinsurance S.A. för Sundsvalls kommuns räkning för en köpeskilling om ca 109 Mkr, vilket gav ett värde i räkenskaperna om ca 121 Mkr, dvs. en värdeökning om ca 11 %. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2010 fusionerades de under 2009 förvärvade bolagen Svekom Reinsurance S.A. och Skandkom Reinsurance S.A med Kommungarantis dotterbolag S.A. Beträffande Kommungarantis utveckling under 2011 anges att bolaget hade givit ett indikativt bud för att köpa ett återförsäkringsbolag som skulle fusioneras in i befintliga dotterbolaget. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2011 förvärvades Sundkom Reinsurance S.A. och Holkom S.A., varefter det först nämnda fusionerades med Kommungarantis dotterbolag S.A. och det senare likviderades. Förvärven skedde för Sundsvalls kommuns räkning. Köpeskillingen för dessa bolag, innehållande likvida medel om ca 240 Mkr, redovisas till sammantaget ca 217 Mkr enligt årsredovisningen. Förvärvet medförde en värdeökning om ca 11 %. Beträffande Kommungarantis utveckling under 2012 anges att bolaget planerar att förvärva återförsäkringsbolag som ska fusioneras med dotterbolaget. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2012 förvärvades bolaget Nordkom Reinsurance S.A., som därefter fusionerades med Kommungarantis dotterbolag S.A. Köpeskillingen för detta bolag, innehållande likvida medel om ca 120 Mkr, som förvärvades för Sundsvalls kommuns räkning redovisas till ca 110 Mkr. Förvärvet med- Dok.id 1048167 8 Varav 14 Mkr avser 2014. 19 (98) förde en värdeökning om ca 9 %. Beträffande Kommungarantis utveckling under 2013 anges att bolaget inte planerar något förvärv av återförsäkringsbolag. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2013 har bolaget inte förvärvat något återförsäkringsbolag. Beträffande Kommungarantis utveckling under 2014 anges att bolaget planerar eventuellt förvärv av försäkringsbolag. Sundsvalls kommun har för 2012 och 2013 erhållit skadeersättning om ca 1,6 Mkr. Enligt kontoutdrag från Handelsbanken uppgår den totala behållningen i augusti 2014 hänförlig till Sundsvalls kommuns placeringstillgångar i bolagen till ca 766 Mkr, varav ca 490 Mkr förvaltas i S.A. och resterande ca 276 Mkr förvaltas i Kommungaranti. 5 BEDRIVS VERKSAMHETEN HOS KOMMUNGARANTI, MED DESS DOTTERBOLAG S.A., INOM RAMEN FÖR DEN KOMMUNALA KOMPETENSEN OCH I ÖVERENSSTÄMMELSE MED GOD EKONOMISK HUSHÅLLNING 5.1 Inledning Kommunernas och landstingens9 existens, ställning och verksamhet är reglerad i RF, övriga grundlagar samt KL och i ett stort antal författningar med inriktning på speciella verksamhetsgrenar som socialvård, skolväsende och sjukvård.10 I RF regleras kommunerna i tre hänseenden, dels i fråga om den kommunala indelningens struktur, dels innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten, samt dels formerna för den kommunala verksamheten. Av 14 kap. RF framgår att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och att närmare bestämmelser om detta finns i lag (2 §), samt att inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (3 §). Av grundläggande betydelse för kommunerna är att de utöver sina särskilda åligganden enligt ett flertal specialförfattningar har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns utrymme för en kommunal initiativrätt som anses vara kärnan i det som brukar kallas den kommunala självbestämmanderätten eller 9 I det följande nämns endast kommuner, även om regleringen även kan avse landsting. Ulf Lindquist, Kommunala befogenheter, Norstedts Juridik, 7 uppl. 2011, s. 17. (cit. Lindquist). Dok.id 1048167 10 20 (98) självstyrelsen eller, om man så vill, den svenska demokratin på lokal och regional nivå (se 14 kap. 2 § RF).11 Någon samlad definition av begreppet ”självstyrelse” finns inte i RF eller KL. Detta beror delvis på att samhällsutvecklingen oavbrutet skapar gränsfrågor som nödvändiggör jämkade bestämningar av begreppets innehåll. Redan innebörden av vad som över huvud taget är en samhällsangelägenhet varierar med majoriteten av nationens lagstiftande församling dvs. riksdagen. Begreppet kan nu tolkas på ett i tiden och situationen rimligt sätt utan att kärnan i den grundlagsskyddade självständigheten träds för när.12 5.2 Allmänt om den kommunala kompetensen KL kan beskrivas som den lokala och regionala demokratins grundläggande lag. Materiella regler om kommuners befogenheter13 finns huvudsakligen i 2 kap. KL. Kapitlet har tre underrubriker: Allmänna befogenheter, Särskilt om näringsverksamhet m.m. och Kommunalt partistöd.14 Kommunala kompetensfrågor kan avgöras genom en prövning i tre steg, även om vissa överlappningar förekommer. För det första måste den verksamhet som kommunen ägnar sig åt vara av allmänt intresse (2 kap. 1 § KL). För det andra får den aktuella verksamheten inte komma i konflikt med någon begränsningsprincip: lokaliseringsprincipen, förbud mot understöd av enskild, förbud att engagera sig i uppgifter som ankommer på annan att fullgöra, förbud mot stöd till enskilda bolag och förbud att ägna sig åt spekulativ verksamhet (2 kap. 1, 7 och 8 §§ KL).15 Är verksamheten av allmänt intresse och inte kommer i konflikt med någon begränsningsprincip är verksamheten som sådan tillåten. Då, men först då, aktualiseras prövningens tredje led, nämligen om det sätt som verksamheten bedrivs på strider mot någon av de principer som begränsar kommunens befogenheter inom ramen för kompetensen: 11 Lindquist s. 18. Lindquist s. 18, se även Bohlin, Alf, Kommunalrättens grunder, Norstedts Juridik, 6 uppl. 2011 (cit. Bohlin), s. 22 f. 13 Uttrycket befogenheter har samma betydelse som uttrycket kompetens, se Lindquist s. 18. 14 Även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, men den saknar direkt intresse för de frågor som behandlas i denna utredning. Frågor gällande kommuners ekonomiska förvaltning (8 kap. KL) hänförs i strikt mening inte till vad som normalt avses med den kommunala kompetensen, se Bohlin, s. 87 ff. och s. 245 ff.; Dalman, Lena m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, SKL Kommentus Media, 5 uppl. 2011, s. 57 ff. och s. 475 ff. (cit. Dalman); Lindquist och Losman, Kommunallagen i lydelse den 1 januari 2013, Norstedts Juridik, 14 uppl. 2013, s. 19 ff. och 220 ff. (cit. Lindquist-Losman), samt kommentaren till 2 kap. 1 § KL och till 8 kap. 1-3 §§ KL, Zeteo, oktober 2014. Möjligen något annorlunda i Lindquist, se s. 35. 15 Bohlin s. 89 ff. och von Essen, Ulrik, Förvaltningsrättslig tidskrift 2010, s. 112. Dok.id 1048167 12 21 (98) likställighetsprincipen, principen om förbud mot retroaktiva beslut och självkostnadsprincipen (2 kap. 2-3 §§ samt 8 kap. 3 c § KL).16 I 2 kap. 1 § KL, som anses som den grundläggande kompetensbestämmelsen, anges att kommuner själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller deras medlemmar och som inte ska skötas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Det finns inte någon förteckning över kommunala angelägenheter på det sättet som det finns förteckningar över exempelvis de statliga verkens angelägenheter. Allmänintresset är det ledande motivet för kommunal verksamhet, vilket förklaras av att en kommun inte är vilken juridisk person som helst utan ett samhällsorgan. Det allra säkraste kännetecknet på en angelägenhet av allmänt intresse är kanske om angelägenheten framstår som gemensam för alla medlemmar i kommunen, eller i varje fall för det stora flertalet av dem. Men ett allmänintresse förutsätter inte nödvändigtvis att det föreligger ett kvantitativt betydande behov av det kommunala engagemanget. Enligt lagmotiven ska kompetensfrågan bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen befattar sig med angelägenheten17. En angelägenhet blir dock inte kommunal enbart för att angelägenheten är av allmänt intresse. Detta allmänna intresse måste också ha anknytning till kommunens område eller deras medlemmar, vilket benämns lokaliseringsprincipen. 18 Lokaliseringsprincipen är försedd med viktiga modifikationer som hänger samman med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i den kommunala indelningen. En kommun kan således engagera sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område, förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen. Inte ens riksområdet representerar någon i sammanhanget undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser. Ett landsting har ansetts kunna hyra fritidsbostäder i Italien för att få en jämnare spridning av personalens semestrar.19 Under förutsättning att kravet på ”anknytning” är uppfyllt kan det kommunala engagemanget således sträcka sig även utanför rikets gränser.20 16 Bohlin s. 92 och von Essen, Ulrik, Förvaltningsrättslig tidskrift 2010, s. 112. Prop. 1990/91:117 s. 148. 18 Kommentaren till 2 kap. 1 § KL, Zeteo, februari 2015 och Bohlin, s. 90. 19 Kommentaren till 2 kap. 1 § KL, Zeteo, februari 2015. Se RÅ 1968 K 659 och RÅ 1968 K 662. I sammanhanget kan även nämnas RÅ 1960 I 187 och RÅ 1979 Ab 12, där kommunerna Helsingborgs respektive Skellefteås engagemang i utrikes färjeförbindelse med hänsyn till omständigheterna ansågs kompetensenligt. 20 Bohlin s. 95. Dok.id 1048167 17 22 (98) I 2 kap. 7 och 8 §§ KL finns bestämmelser om näringsverksamhet m.m. Av 2 kap. 7 § KL framgår att kommuner får bedriva näringsverksamhet, om den bedrivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. Innehållet i bestämmelsen är en moderniserad version av det gamla i rättspraxis utvecklade förbudet mot att driva spekulativ verksamhet. Med detta åsyftas det självklara förhållandet att det finns och även i framtiden ska finnas en sektor av näringslivet där kommuner som huvudregel inte får engagera sig. Det är den sektor i det svenska samhället som är förbehållen det enskilda initiativet eller staten, om staten med stöd av sin suveränitet vill göra ingripanden där. Kravet på att den kommunala verksamheten drivs utan vinst hjälper till med avgränsningen av det tillåtna området. Om det i det enskilda fallet framstår som konstlat att driva verksamheten utan vinstsyfte är det ett argument för att verksamheten faller utanför den kommunala kompetensen.21 Av 2 kap. 8 § KL framgår att kommuner får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen, samt att individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare bara får lämnas om det finns synnerliga skäl. Syftet med den näringsverksamhet som kommuner får bedriva enligt 7 § ska vara att betjäna de egna medlemmarna. Ingenting hindrar emellertid att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också utnyttjas av andra än kommunmedlemmar. Vidare är det inget som hindrar att kommuner bildar egna internbolag som enbart betjänar kommunen, t.ex. ett internt städbolag.22 Det bör framhållas att principerna för den kommunala kompetensen är avsedda att tillämpas för skiftande förhållanden och måste därför medge en viss flexibilitet i tillämpningen. Att det inte rör sig om principer med någon strikt juridisk exakthet, utan mer om principer av målsättningskaraktär kommer också till uttryck i en del rättsfall. 23 21 Kommentaren till 2 kap. 7 §, Zeteo, februari 2015. Prop. 1990/91:117 s. 151. 23 Bohlin s. 91. Några rättsfall är RÅ 1958 ref. 7, där det uttalades att vad som förekommit i målet inte visade, att avgifterna ”väsentligt” översteg självkostnaden för verksamheten, RÅ 1979 Ab 237, där det uttalades att det var förenat med svårigheter att med stöd av likställighetsprincipen uppnå ”full rättvisa” i varje enskilt fall, RÅ 1974 ref. 31, där det uttalades att renhållningsavgifter måste ”av praktiska och administrativa skäl” bestämmas ”i viss mån schablonmässigt” och RÅ 1986 ref. 30, där det uttalades att det överklagade taxebeslutet inte lett till eller kunnat leda till ett avgiftsuttag, som framstod som så ”uppenbart stötande”, att taxan därför skulle strida mot likställighetsprincipen. Dok.id 1048167 22 23 (98) 5.3 Något om kommunala bolag Bestämmelser om kommunala bolag finns huvudsakligen i 3 kap. 16-18 §§ KL.24 Av 3 kap. 16 § KL framgår att kommuner efter beslut av fullmäktige får lämna över vården av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ. Paragrafen behandlar bara angelägenheter som enligt lag är att betrakta som kommunala. Angelägenheter av annat slag får kommuner inte befatta sig med vare sig på det ena eller andra sättet.25 Omfattningen av den kommunala kompetensen (eller befogenheten) förändras således i princip inte om angelägenheten överlämnas till exempelvis ett helägt aktiebolag. Det finns bara två generella begränsningar i kommuners rätt till överlämnande, 26 vilka inte är tillämpliga här. Bestämmelsen gäller allt överlämnande av vården av kommunala angelägenheter till privaträttsliga subjekt och alltså inte bara s.k. bolagisering till heleller delägda kommunala bolag utan också fall där kommuner anlitar privata entreprenörer för en kommunal verksamhet.27 Syftet med reglerna i 3 kap. 17 § KL (och reglerna för styrelsen i 6 kap. KL) är att säkra fullmäktiges och nämndernas kontroll över de kommunalt helägda bolagen så att de i allt väsentligt uppfyller sitt i bolagsordningen med viss tydlighet beskrivna kommunala ändamål och håller sin verksamhet inom ramen för de uppdrag som kommunen har lämnat dem. Vad som kan krävas av det närmare innehållet i bolagsordningen beror på omständigheterna i varje enskilt fall och påverkas bl.a. av föremålet för bolagets verksamhet. Någon gång kan hänvisning till kommunalrättsliga eller andra legala förhållan- 24 Dok.id 1048167 Genom lag 2014:573 görs vissa ändringar i regleringen, vilken inte torde vara av betydelse för denna utredning. Syftet med ändringarna är (se prop. 2013/14:118) att förbättra uppföljning och kontroll av privata utförare och att öka allmänhetens insyn i privata utförares verksamhet. Ändringen i KL som rör kommunernas informationsskyldighet träder i kraft den 1 juli 2015 och övriga lagändringar den 1 januari 2015. 25 Kommentaren till 3 kap. 16 § KL, Zeteo, februari 2015. 26 Den ena generella begränsningen i rätten till överlämnande avser när det finns föreskrift om att den berörda kommunala angelägenheten ska handhas i särskild ordning. Den begränsningen har aktualitet på åtskilliga specialreglerade verksamhetsområden, för vilka speciallagarna inte sällan föreskriver att verksamheten eller delar av den ska handhas av en nämnd. Specialreglering på ett verksamhetsområde brukar inte vara ett totalt hinder för överlämnande. Inget hindrar exempelvis att skolans fastigheter ägs eller förvaltas av ett bolag. Specialregler om överlämnande finns bl.a. i plan- och bygglagen, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Den andra generella begränsningen i rätten till överlämnande avser förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, som bara får överlämnas om det finns särskilt lagstöd för det. Om detta finns en bestämmelse i 12 kap. 4 § RF, som gäller både statlig och kommunal förvaltning. Till de fåtaliga exemplen på lagstöd för överlämnande av myndighetsutövning hör lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning (se kommentaren till 3 kap. 16 § KL, Zeteo, februari 2015). 27 Kommentaren till 3 kap. 16 § KL, Zeteo, februari 2015. 24 (98) den vara motiverad. Det ligger i sakens natur att den kontrollapparat som beskrivs i 3 kap. 17 § KL måste användas på ett effektivt sätt.28 I 3 kap. 17 § KL anges bl.a. att fullmäktige ska se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.29 Exempel på ärenden som normalt bör kräva ställningstagande av fullmäktige är ändringar i bolagsordningen, förändringar av kapitaleller andelsförhållanden, företagsfusion, förvärv eller bildande av dottebolag, förvärv och försäljning av fast egendom över en viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Föreskrifterna i 17 § är inte något ingrepp i aktiebolags- eller stiftelserätten och får inte uppfattas så att fullmäktige skulle ha någon formell vetorätt i företaget. De uttalanden som fullmäktige kan göra om företagets verksamhet kan överklagas för laglighetsprövning enligt 10 kap. KL.30 I 3 kap. 18 § KL regleras fall när en kommun samverkar med en annan kommunal enhet, staten eller enskild genom ett privaträttsligt organ, exempelvis ett aktiebolag, utan att vara ensambestämmande där. Bestämmelsen ställer inte samma anspråk på kommunen som vid kommunalt ensambestämmande. Vilka åtgärder som ska vidtas beror på andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Ytterst får det bli en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.31 5.4 Något om ekonomisk förvaltning Bestämmelser om ekonomisk förvaltning finns i 8 kap. KL. Rubriken till kapitlets 1 § är ”Mål för den ekonomiska förvaltningen”, vilket tydligt anger att det är fråga om en målsättningsregel. I bestämmelsens första stycke anges att kommuner ”ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer”. I förarbetena framhålls att avsikten inte är att tillskapa något underlag för en domstolsprövning av om kommunala beslut är förenlig med god ekonomisk hushållning. Vidare anges att en förvaltningsdomstol inte är lämpad att göra sådana allmänna ekonomiska bedömningar och att bestämmelsen till sin natur är sådan att den saknar direkta rättsverkningar. Regeln om god ekonomisk hushållning har således inte ansetts kunna tillämpas i mål om laglighetsprövning, även om något uttryckligt undantag inte finns avseende bestämmelsen om god ekonomisk hushållning. 32 28 Kommentaren till 3 kap. 17 § KL, Zeteo, februari 2015. Se 3 kap. 17 § första stycket 4p KL. 30 Kommentaren till 3 kap. 17 § KL, Zeteo, februari 2015. 31 Kommentaren till 3 kap. 18 § KL, Zeteo, februari 2015. 32 Kommentar till 8 kap. 1 § KL, Zeteo, februari 2015. Uttryckligt undantag från laglighetsprövning finns emellertid för vissa besvärsgrunder såsom regeln om budgetbalans i 8 kap. 4 § tredje stycket KL (jfr 10 kap. 8 § KL). I rättsfallet RÅ 2000 ref. 1 angav länsrätten följande. ”Bestämmelsen i 8 kap. 1 § KL om en god ekonomisk hushållning har enligt propositionen karaktären av en ändamålsregel, vilken inte är Dok.id 1048167 29 25 (98) Det är inte möjligt att i detalj beskriva innehållet i begreppet god ekonomisk hushållning, men däri ligger bl.a. att över en inte alltför lång tid ha balans mellan inkomster och utgifter och att utöva den kommunala verksamheten på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt försvarligt sätt. Ett undergrävande av ekonomin genom en konsekvent underbalansering av budgetarna är därför oförenlig med kravet på god ekonomisk hushållning, vilket även framgår av kravet på budgetbalans i 8 kap. 4 § KL. Till god ekonomisk hushållning hör också att inte använda förmögenheten till att täcka löpande behov och inte heller finansiera löpande driftskostnader med lån. 33 Kravet på god ekonomisk hushållning gäller oavsett om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller i särskilda juridiska personer, exempelvis kommunala bolag. I bolag i vilka kommunen bestämmer tillsammans med någon annan, får frågan om de ska omfattas av god ekonomisk hushållning i KL:s mening bedömas enligt vad som är rimligt med hänsyn till andelsförhållanden, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. 34 Med god ekonomisk hushållning i den samlande kommunala verksamheten avses även att den ekonomiska utvecklingen i de kommunala bolagen kontinuerligt analyseras samt att de åtgärder som krävs för att åstadkomma god ekonomi i den samlade kommunala verksamheten vidtas. Analyserna ska bl.a. visa hur olika typer av risker kan komma att påverka en kommuns ekonomi. Enligt 6 kap. 1 § KL åligger det styrelsen i kommuner att göra dessa analyser, se till att åtgärder som analyserna kan föranleda vidtas samt att redovisa vilka åtgärder som vidtagits. En god ekonomisk hushållning innefattar bl.a. att i ett längre perspektiv skapa förutsättningar för att klara den ekonomiska verksamheten och ekonomin, även om det skulle uppstå störningar exempelvis genom en allmänt sviktande konjunktur. Dok.id 1048167 avsedd att ligga till grund för domstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med god ekonomisk hushållning. Bestämmelsen i 2 § samma kapitel om god avkastning och betryggande säkerhet är avsedd som en komplettering till denna allmänt hållna regel (prop. 1990/91:117 s. 110 f.). Mot bakgrund av dessa förarbetsuttalanden och av fast praxis att bedömningen av affärsmässigheten i kommunala beslut inte prövas i allmän förvaltningsdomstol, finner länsrätten att lagligheten i det överklagade beslutet skall prövas enligt bestämmelserna i 2 kap. KL.” Kammarrätten instämde uttryckligen i länsrättens bedömning i detta avseende (men ändrade länsrättens domslut). HFD gjorde samma bedömning som kammarrätten och fastställde kammarrättens domslut. – I Dalman m.fl. (s. 478) anges emellertid att det inte kan uteslutas att en förvaltningsdomstol genom laglighetsprövning skulle kunna upphäva ett beslut som extremt avviker från vad som får betraktas som ett godtagbart ekonomiskt handlande, t.ex. i fråga om fullmäktiges föreskrifter om risktagande med kommunal medelsplacering. 33 Kommentaren till 8 kap. 1 § KL, Zeteo, februari 2015. 34 Kommentaren till 8 kap. 1 § KL, Zeteo, februari 2015. 26 (98) I andra stycket i 8 kap. 1 § KL finns ett krav på att fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen. Detta krav är ägnat att ge stadga åt den nödvändiga framförhållningen på mycket längre sikt än budgetåret och den treårsperiod som gäller för förmögenhetsskyddet.35 I 8 kap. 2 § KL anges att kommuner ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. I 8 kap. 3 § KL anges vidare att fullmäktige ska meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Dessa två bestämmelser ger uttryck för att den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet. Kravet på god avkastning får emellertid inte – framhålls det i förarbetena till lagen – riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna kanske har svårt att leva upp till. 36 Motsvarande ska enligt förarbetena även gälla om exempelvis ränte- och valutarisker i samband med upplåning. Självkostnadsprincipen gäller inte i verksamhet som kan betecknas som kommunal förmögenhetsförvaltning eller kommunal kapitalplacering, vilket framgår av bestämmelserna i 8 kap. som bl.a. ålägger kommuner att väl vårda sin förmögenhet och skaffa sig avkastning på sina medel. 37 För en trygg och rimlig användning av de många nya hjälpmedlen för en framgångsrik förmögenhetsförvaltning är det givetvis nödvändigt att kommunen har tillgång till experter antingen genom förtroendevalda eller anställda eller genom konsulter eller genom en kombination av dessa. 38 Huvudsyftet med den kommunala verksamheten inklusive den ekonomiska förvaltningen är ytterst att fullgöra de uppgifter som ankommer på kommunen på grund av lagar, andra författningar och egna beslut, inte att uppnå finansiella resultat i sig.39 35 En mer detaljerad beskrivning av hur riktlinjerna bör utformas finns i prop. 2011/12:172 s. 32. Kommentaren till 8 kap. 2 och 3 §§ KL, Zeteo, september 2014. Där anges även att med placeringar som är tveksamma eller svårbedömda tycks lagstiftaren ha tänkt bl.a. på kommunala sälj-och-hyr-tillbakaaffärer (sale and lease back) i fast egendom. Vidare anges att anspelningen på att kommuner kanske inte alltid har de specialkunskaper som behövs för en avancerad medelsförvaltning sannolikt syftar bl.a. på en på sin tid mycket uppmärksammad kommunal hantering av optioner som ledde till stor ekonomisk förlust för den berörda kommunala förvaltningen. 37 Lindquist s. 102, se även Bohlin s. 117. 38 Kommentaren till 8 kap. 2-3 §§ KL, Zeteo, september 2014. 39 Kommentaren till 8 kap. 2-3 §§ KL, Zeteo, september 2014. Dok.id 1048167 36 27 (98) Lagen säger inget om vilka placeringsformer som är godtagbara. Sannolikt kan en kommun använda sig exempelvis av instrument som optioner och terminer. Det avgörande är syftet med placeringen och nivån på risktagandet. Alltför spekulativa instrument kan isolerat sett inte anses fylla kravet på både säkerhet och god avkastning. I den mån dessa instrument över huvud taget tillåts av fullmäktige är det nödvändigt att de balanseras av en ekonomisk förvaltning som medför en godtagbar riskspridning.40 Frågan om den kommunalrättsliga tillåtligheten när det gäller de nya finansieringsinstrument som vuxit fram har ännu inte prövats i svensk rättspraxis. Tillåtligheten avgörs i varje enskilt fall genom tillämpning av 8 kap. 2-3a §§ och 2 kap. 1 § KL. JO har i ett uttalande utan någon närmare analys ifrågasatt kompetensenligheten av s.k. räntebytesaffärer (ränteswapar).41 Det avgörande för tillåtligheten bör vara om ett spekulationssyfte föreligger eller inte och om risknivån är acceptabel. Swapar eller andra moderna finansieringsinstrument får t.ex. inte användas av en kommun fristående från det som utgör den kompetensenliga grundtransaktionen, dvs. upplåning eller medelsplacering. Ett sådant självständigt finansiellt agerande är inte allmännyttigt i KL:s mening och därmed inte förenligt med 2 kap. 1 § KL. Det går en kommunalrättslig skiljelinje mellan placering och upplåning. Placering av kommunens pengar handlar om att hantera likvida medel i avvaktan på framtida användning för kommunala ändamål. Upplåning handlar om att lånefinansiera kommunal verksamhet och på vilket sätt det ska ske. Om kommuner upptar lån i utlandet kan olika typer av gardering mot valutarisker vara ett nödvändigt inslag. Medel som lånats får endast användas för kompetensenlig verksamhet. Det går därför inte att låna pengar enbart för att låna ut dem och tillgodogöra sig räntevinster.42 Fullmäktige kan genom sina förskrifter bestämma vilka placeringsformer som får användas och under vilka förutsättningar. I föreskrifterna kan också anges var risknivån ska ligga. Beträffande medel avsatta för pensionsförpliktelser är detta en uttrycklig skyldighet i 8 kap. 3 a § KL.43 I 8 kap. 3 a § KL anges således att fullmäktige ska meddela särskilda föreskrifter för förvaltning av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I dessa föreskrifter ska anges hur medlen ska förvaltas, varvid tillåten risk vid placering av medlen ska fastställas och hur uppföljning och kontroll av förvaltningen ska ske. Föreskrifterna ska enligt andra stycket omprövas så snart det finns skäl för det. 40 Dalman m.fl. s. 484. Dalman m.fl. s. 484 och JO:s uttalande 1990-11-19, dnr 2151-1990. 42 Dalman m.fl. s. 485. 43 Dalman m.fl. s. 485. Dok.id 1048167 41 28 (98) Bakgrunden till 8 kap. 3 a § KL är bl.a. införandet av kravet på balanserad budget i 8 kap. 4 § KL och bestämmelserna om pensionsredovisning i lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Dessa bestämmelser innebär att avsättningar ska göras för framtida pensionsutbetalningar och kommer därför på sikt att leda till att kommuners pensionssparande ökar.44 Pensionsmedelsförvaltningen bör enligt förarbetena45 ske med ledning av god finansmarknadssed, vars innebörd främst framgår av lagstiftningen för finansmarknaden och av Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd. I angivna förarbeten behandlas tämligen ingående hur de olika principer som bär upp uttrycket god sed på finansmarknaden bör påverka medelsförvaltningen vars ändamål är att kommuner ska kunna infria sina pensionsåtaganden utan nedskärningar i den övriga verksamheten. 5.5 Något om rättspraxis Eftersom det inte varit möjligt att i ett fåtal lagparagrafer göra en uttömmande beskrivning av kommunernas befogenheter är rättspraxis en viktig källa för förståelsen av rättsområdet.46 De principer som underbygger kommunernas allmänna kompetens kan, på grund av sin egen beskaffenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medge någon exakthet i tillämpningen. I processer om tillämpningen av principerna har i huvudsak bara fall av mer markant åsidosättande av principerna lett till att det klandrade beslutet upphävts.47 I frågor om kommunal samverkan genom bolag och andra privaträttsliga organ har under årens lopp utbildats en rikhaltig nationell rättspraxis, företrädesvis genom Högsta förvaltningsdomstolens (HFD)48 avgöranden i mål om laglighetsprövning. Det stora flertalet mål har gällt frågan om själva verksamheten till sin natur varit kompetensenlig för kommunen själv och om det med hänsyn till omständigheterna i det speciella fallet funnits anledning befara att kommunala resurser skulle komma till icke kompetensenlig användning i det aktuella privaträttsliga organet, vars beslut inte är överklagbara för laglighetsprövning enligt KL. 44 Dalman m.fl. s. 487. Prop. 1997/98:52 s. 6 ff. 46 Lindquist s. 35-38. 47 Lindquist s. 86. 48 Den högsta allmänna förvaltningsdomstolen hade tidigare namnet Regeringsrätten, men bytte den 1 januari 2011 namn till Högsta förvaltningsdomstolen. Avgöranden från Regeringsrätten har beteckningen RÅ och avgöranden av samma domstol med namnet Högsta förvaltningsdomstolen har beteckningen HFD. Dok.id 1048167 45 29 (98) I det senare avseendet kan rättsläget med ledning av lag och rättspraxis beskrivas så att den allmänna förutsättningen för att en kommun ska få tillskapa ett s.k. kommunalt bolag för en kommunal verksamhet är att det med hänsyn till innehållet i bolagsordningen, verksamhetens art, omfattningen av kommunens medelstillskott och övriga liknande omständigheter framstår som i någon grad sannolikt eller tryggat att verksamheten i bolaget kommer att utövas inom de gränser som kompetensrätten ställer upp för kommunens egen verksamhet och att verksamheten också utövas i enlighet med de principer som t.ex. likställighet och självkostnad som gäller för kommunens egen verksamhet. Denna s.k. garantiregel gäller i tillämpliga delar även beträffande kommunal verksamhet genom andra privaträttsliga subjekt än bolag.49 En vanlig fråga har varit huruvida omständigheterna vid olika kommunala engagemang i aktiebolag och andra privaträttsliga subjekt varit sådana att det kunde sägas föreligga rimliga garantier för att det särskilda rättssubjektet ifråga inte skulle användas för verksamhet som föll utanför den kommunala kompetensen. Här har bolagsordningarna och andra liknande urkunder kommit i förgrunden men även andra omständigheter, såsom storleken på tillskjutet kommunalt kapital, har inverkat på legalitetsprövningen. 50 Några avgöranden från HFD av intresse RÅ 1970 C 240; Aktieteckning Stadsfullmäktige i Kalmar beslutade att bemyndiga drätselkammaren i staden att vid nyemission nyteckna och inköpa 5 895 aktier i Kalmar Verkstad AB, i vilket bolag staden sedan tidigare var aktieägare. HFD fann att teckning av aktier i ett industriföretag icke kunde vara en kommunal angelägenhet annat än i vissa undantagsfall, då särskilda omständigheter kunde åberopas till stöd för en sådan åtgärd. Staden kunde inte visa att några särskilda omständigheter förelåg som kunde medföra, att aktieteckningen kunde anses som en stadens angelägenhet. Eftersom stadsfullmäktige vid dessa förhållanden genom det klandrade beslutet överskridit sina befogenheter upphävdes beslutet. RÅ 1983 2:56; Landstingskommunalt utvecklingsbolag Stockholms läns landsting beslutade att fatta ett principbeslut om att enligt ett angivet förslag inrätta ett landstingsansknutet regionalt utvecklingsbolag. I förslaget till bolagsordning angavs att bolaget skulle ha till föremål för sin verksamhet att bedriva penning49 Dok.id 1048167 50 Lindquist s. 154. Lindquist s. 155. 30 (98) rörelse och även äga och förvalta fast och lös egendom samt driva annan i samband därmed stående rörelse i syfte att stimulera tillkomst och utveckling av affärs- och industriell verksamhet i Stockholms län. HFD uttalade att det inom den kommunala kompetensen ligger att allmänt främja näringslivets utveckling i kommunen. Avser en kommun att i detta syfte verka genom ett särskilt rättssubjekt krävs att den i stadgar eller bolagsordning angivna verksamheten begränsas så att den inte kommer att omfatta annat än vad som sålunda utgör en kommunal angelägenhet. Mot denna bakgrund fann HFD att den i bolagsordningen angivna verksamheten ej var begränsad till handhavandet av sådana uppgifter som utgör kommunala angelägenheter på näringslivets område. RÅ 1989 ref. 117; Kommuninvest I Örebro läns landsting beslöt att teckna ett större antal aktier i ett finansbolag (Kommuninvest) vars verksamhet enligt bolagsordningen skulle vara att lämna administrativ och finansiell service till kommuner, kommunala bolag och kommunala stiftelser i Örebro län, att genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden anskaffa erforderligt kapital och att i samma syfte äga och förvalta värdepapper, dock ej aktier. Beslutet blev upphävt såsom befogenhetsöverskridande. HFD fann att formuleringen i bolagsordningen ”i samma syfte äga och förvalta värdepapper, dock ej aktier” gav utrymme för att bolagets verksamhet kunde komma att omfatta renodlad handel med värdepapper (dock ej aktier), vilket inte var en kommunal angelägenhet. Den i bolagsordningen angivna verksamheten var således, förklarade HFD, inte begränsad till vad som avses med kommunal angelägenhet och verksamheten hade inte heller på annat sätt kringgärdats med sådana villkor som säkerställer att de anslagna medlen kommer att uteslutande användas för behov som landstinget fick tillgodose. – Två av HFD:s ledamöter var dock skiljaktiga och fann bl.a. att bolagsordningen inte lämnade utrymme för bolaget att bedriva en från låne- och placeringsbehov frikopplad handel med värdepapper. RÅ 1994 ref. 65; Kommuninvest II Dok.id 1048167 Bolagsordningen justerades därefter så att den blev invändningsfri och kunde godtas vid en ny prövning (RÅ 1994 ref. 65), där det emellertid var fråga om Katrineholms kommuns medlemskap i Kommuninvest i Sverige ekonomisk förening och med medlemskapet skulle kommunen komma att bli indirekt ägare till Kommuninvest i Sverige AB. Av bolagets bolagsordning framgick att det var ett samarbetsorgan i finansfrågor för kommuner och andra liknande offentligrättsliga organ. Ändamålet med det kommunala delägarskapet angavs vara att i interkommunal samverkan sänka kostnaderna för den kommunala upplåningen av kapital som var nödvändig för kommunens verksamhet. HFD fann att det inte framkommit annat än att kommunens syfte med beslutet att ingå som medlem i föreningen var att kunna minska räntekostnaderna för egna lån och att 31 (98) tillgodose ett sådant syfte ansågs utan närmare motivering vara en kommunal angelägenhet. Det som de två klagandena framför allt ifrågasatte var att det med medlemskapet i föreningen följde åtagande i form av bl.a. att kommunen skulle ha solidariskt borgensansvar för bolagets förpliktelser. HFD konstaterade att kommunens borgensåtagande skulle komma att innefatta ett visst ansvar för andra föreningsmedlemmars skulder, men att risktagandet var begränsat. Mot den bakgrunden fann HFD att det inte hade visats att de risker som kunde vara förknippade med borgensåtagandet och övriga åtaganden stod i ett sådant missförhållande till den förväntade nyttan av medlemskapet i föreningen att de utgjorde skäl för att upphäva det överklagade beslutet.51 Här var en av HFD:s ledamöter skiljaktig. RÅ 2006 ref. 81; Stockholm International Water Institut (SIWI) Stockholms stad beslutade att kommunen tillsammans med staten skulle bilda stiftelsen Stockholm International Water Institut (SIWI). Denna stiftelse skulle tillsammans med en redan tidigare av kommunen inrättad stiftelse (Stockholm Water Foundation, SWF) bilda ett bolag (SIWI AB). Stiftelserna skulle i detta sammanhang av kommunen få ett engångsbelopp om 500 000 kr var. Därtill skulle kommunen betala ett engångsbelopp om ca 60 Mkr till den befintliga stiftelsen (SWF) för dess operativa verksamhet. Verksamheten i de tre rättssubjekten skulle regleras i stadgar och bolagsordning samt i ett aktieägaravtal. En förutsättning för kommunens beslut var att också staten förband sig att bidra ekonomiskt för verksamheten. Att ett deltagande från statens sida var att vänta framgick av prop. 2001/02:155 s. 7. SIWI skulle enligt sina stadgar ha till ändamål att främja forskning och utveckling relaterad till vatten. Det skulle bl.a. ske genom det årliga arrangemanget Stockholm Water Symposium och andra vetenskapliga möten och genom andra aktiviteter som kunde förbättra vården av vatten över hela världen. SWF skulle enligt sina stadgar vara verksam bl.a. genom att dela ut The Stockholm Water Price. Den operativa verksamheten skulle skötas av SIWI. – Kommunens beslut överklagades och frågan i målet blev om det kunde anses vara en kommunal angelägenhet att medverka i verksamheten och utge de beslutade bidragen. Frågan besvarades av HFD nekande (med röstsiffrorna 3/2) och det klandrade beslutet blev därför upphävt. I domskälen angavs i allt väsentligt följande. Den avsedda verksamheten kunde i sig inte anses falla utanför den kommunala kompetensen. Men den forskning som skulle bedrivas hade en tydlig internationell inriktning. För att verksamheten skulle anses kompetensenlig krävdes att det förelåg en rimlig proportion mellan kommunens kostnader och den nytta som verksamheten kunde förväntas medföra för kommunen. Verksamheten innebar konkret nytta för kommunen i flera hänseenden. Forskningen kunde leda till tekniskt och 51 Dok.id 1048167 Se även Lindquist s. 160. Det kan också noteras att enligt referatet hänvisade kommunen i kammarrätten till ett utlåtande av hovrättsrådet Ulf L, vilket sannolikt är Ulf Lindquist. 32 (98) miljömässigt bättre lösningar för kommunen. Hotell och annan näring gynnades av att ett internationellt symposium ägde rum i Stockholm. Engagemanget för internationell vattenforskning innebar en positiv bild av Stockholm, vilket som en del av marknadsföringen av Stockholm skulle främja turismen. Engångsbeloppet om ca 60 Mkr skulle enligt SIWI:s stadgar förvaltas som en självständig förmögenhet för det ändamål som angavs i stiftelsens stadgar. Med hänsyn till de angivna ändamålen med SIWI kunde det emellertid inte anses att kommunen hade ställt upp sådana avgränsningar som säkerställde att stiftelsens medel främst skulle gå till administration av prisverksamheten och Stockholm Water Symposium. Det fick i stället antas att medel till stor del skulle komma att användas för den internationellt inriktade forsknings- och utredningsverksamheten. – Den allra kortaste beskrivningen av detta rättsfall är att kommunalt ekonomiskt engagemang i och bidrag till internationell forskning bara kan godtas som en kommunal angelägenhet om forskningen är till specifik nytta för den berörda kommunen och kommunen har skapat rimliga garantier för att bidraget används för detta ändamål. Ovanstående rättsfall är några där den kommunala kompetensen prövats och där det finns vissa möjligheter att få vägledning för de bedömningar som ska göras i denna utredning. Det kan noteras att HFD förutom i de två först redovisade fallen inte var enig. Som angivits ovan har i processer om tillämpningen av principerna i huvudsak bara fall av mer markant åsidosättande av principerna lett till att det klandrade beslutet blivit upphävt. Detta har kommit till tydligt uttryck i en del domsmotiveringar, där prövningsinstanserna som skäl för utgången i målet framhållit att kommunen gjort eller inte gjort otillbörlig eller väsentlig avvikelse från den princip som klaganden direkt eller indirekt åberopat i målet.52 I detta sammanhang kan även nämnas att den kommunala kompetensen relaterat till skattefrågor (närmast avseende skatteförmåner) behandlas knapphändigt i tillgänglig litteratur. Lindquist anger53 när det gäller markpolitik och markförvärv m.m. följande. ”Klagomål har utan framgång gjorts över kommunalt beslut om köp av mark för överlåtelse till bostadsbolag under påstående att kommunen otillbörligt medverkat till skatteförmåner för säljaren genom att ge sken av tvångsförsäljning (RÅ 1964 I 136). Klagomål har också ogillats i fråga om kommunalt beslut om fastighetsköp där vederlaget på grund av skatteintressen hos köparen bestod av en säregen kombination av engångsbetalning och livränta (RÅ 1981 Ab 43).” 52 Dok.id 1048167 53 Lindquist s. 86. Lindquist s. 240. 33 (98) 5.6 Den aktuella bolagsordningen m.fl. förhållanden av betydelse Kommungarantis bolagsordning54 har i nu relevanta delar följande lydelse. §3 Verksamhetsföremål Bolaget har till föremål för sin verksamhet att, inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, med begränsning till aktieägarnas egna risker och egna anställda, meddela aktieägarna och deras verksamheter, såväl i förvaltningsform som i bolagsform, försäkring hänförlig till följande försäkringsklasser och grupper: Direkt försäkring Försäkringsklass 14 Försäkringsklass 16 Kreditförsäkring Annan förmögenhetsskada Mottagen återförsäkring Försäkringsklass 14 Kreditförsäkring Försäkringsklass 16 Annan förmögenhetsskada Bolaget får också driva annan med bolagets försäkringsrörelse förenlig verksamhet, riktad till aktieägarnas egen verksamhet, såväl i förvaltningsform som i bolagsform. Bolaget äger inte rätt att erbjuda annan än aktieägande kommun sina tjänster och är således förhindrad att verka på den traditionella försäkringsmarknaden. Bolaget skall vidare verka som en organiserande och koordinerande part för skadeförebyggande arbete inom aktieägande kommuner, utgöra en attraktiv och stabil upphandlare av återförsäkring till aktieägarna sträva efter att vidareutveckla aktieägarnas kompetens som återförsäkringskund. §4 Ändamål Bolagets syfte är att, med iakttagande av den kommunala kompetensen i kommunallagen (1991:200),55 genom gott skadeförebyggande arbete i kombination 54 Dok.id 1048167 55 Daterad 2012-01-20. Det kan noteras att rätt SFS-nummer är 1991:900. 34 (98) med samlad återförsäkringsstyrka på återförsäkringsmarknaden uppnå fördelaktiga försäkringslösningar för sina aktieägare. Bolaget syftar vidare till att tillföra aktieägarna ökad kompetens inom försäkringsområdet och till att vara en resurs inom försäkringsfrågor. §5 Fullmäktiges rätt att ta ställning (yttra sig) Bolaget skall bereda aktieägarnas fullmäktigeförsamlingar möjlighet att ta ställning till frågor, dvs. yttra sig, innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt fattas. I 2011 års aktieägaravtal anges bl.a. att verksamheten ska vara förenlig med den kommunala kompetensen, såsom den vid var tid är definierad i KL eller lag som ersätter denna lag. I en PM från Kommungaranti daterad den 7 september 2009, således innan Sundsvalls kommun engagerade sig i Kommungaranti, anges bl.a. följande. ”Ett försäkringsavtal har upprättats mellan kommunen och försäkringsbolaget. Avtalet reglerar försäkringsersättningar, skadereglering, premieinbetalningar och övriga villkor. Garantin inträder när försäkringsvillkoren är uppfyllda, vilket innebär att försäkringstagarens kostnader för pensionsutbetalningar avseende avtalsområde KAP-KL, PFA; och PA-KL med intjänandeår före 1998 ersätts av försäkringen.” I ett brev från Kommungaranti av den 24 oktober 2013 anges bl.a. följande. ”Inledningsvis vill Bolaget framhålla att själva syftet med Bolaget och dess verksamhet är att för ägarnas räkning säkra framtida verksamhetsutrymme genom att mildra effekterna av framtida kostnadsökningar av pensioner och då främst avseende pensioner som är intjänade före 1998 och som redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen enligt den lagstadgade så kallade balansmodellen.” Dok.id 1048167 Det förekommer även två olika försäkringsavtal, dels ”Garantiförsäkring”, dels ”GarantiförsäkringPlus”. I Garantiförsäkring anges det försäkrade intresset vara när försäkringstagarens årsresultat har en negativ avvikelse från budgeterat årsresultat. Enligt uppgift har någon försäkringsersättning aldrig utbetalats utifrån att försäkringstagarens årsresultat har en negativ avvikelse från budgeterat årsresultat. I GarantiförsäkringPlus finns villkoret om försäkringstagarens årsresultat har en negativ avvikelse från budge- 35 (98) terat årsresultat visserligen kvar, men har begränsats till 6 Mkr med en kortare försäkringsperiod (åren 2012-2021). Detta har kompletterats med ett nytt försäkrat intresse som aktualiserar försäkringsutbetalning ”om Försäkringstagarens nettokostnadsökning per invånare och år för äldreomsorg överstiger genomsnittligt beräknad nettokostnadsökning enligt SCB:s statistik med en procentsats som anges i Försäkringsbrevet”. Som angivits ovan beslutade Kommunfullmäktige i Sundsvall den 26 maj 2014 att upphäva fullmäktiges tidigare beslut om ”att medel som kommer kommunen tillgodo från Kommungaranti i form av skadeutbetalningar eller vid likvidation ovillkorligen ska användas för att möta nuvarande och framtida pensionsutbetalningar”. I varje årsredovisning i Kommungaranti för åren 2009-2013 redovisats under respektive år förekommande förvärv av återförsäkringsbolag och det anges också hur planerna ser ut beträffande bolagsförvärv under nästkommande år. Vidare framgår att köpeskillingen för förvärven motsvarar omkring 90 % av likvida medel i dessa bolag. Utbetalningar från Kommungaranti till Sundsvalls kommun har skett med ca 600 000 kr för 2012 och med ca 1,05 Mkr för år 2013. 5.7 Bedömning av om verksamheten i Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., bedrivs inom ramen för den kommunala kompetensen och i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning56 Den aktuella verksamheten i Kommungaranti med dess dotterbolag får visserligen anses vara speciell med få jämförbara verksamheter.57 Detta innebär emellertid inte i sig att verksamheten strider mot den kommunala kompetensen. Det är naturligtvis tillåtet för kommuner att ingå försäkringsavtal. Det är även tillåtet för kommuner att bedriva verksamhet i bolagsform och att överlämna vården av en kommunal angelägenhet till ett bolag under de förutsättningar som framgår av 3 kap. 16-18 §§ KL. Att medelsförvaltning, oavsett om förvaltningen avser medel avsatta för pensionsförpliktelser eller ej, utgör en kommunal angelägenhet får anses följa av 8 kap. 2 § och 3 a § KL. Innehållet i bolagsordningen i Kommungaranti och aktieägaravtal medför inte att något kompetensöverskridande föreligger. Det anges uttryckligen i bolagsordningens ändamålsparagraf att verksamheten ska drivas med iakttagande av den kommunala kompe- 56 Dok.id 1048167 Den bedömning som görs är utifrån rättskällor och således rättslig med avseende på, så gott det låter sig göras, om domstol vid en laglighetsprövning skulle upphäva ett kommunalt beslut. 57 Se Advokatfirman Leidhammars PM av den 8 januari 2014 till Kommungaranti. 36 (98) tensen i KL.58 Kommungarantis verksamhet riktar sig uteslutande till de aktieägande kommunerna och Kommungarantis uppgift är att uteslutande för dessa kommuner tillhandahålla försäkringar och vissa andra tjänster, medan bolaget är förhindrat att verka på den traditionella försäkringsmarknaden.59 Det som beskrivs framstår således som en helt intern kommunal verksamhet och någon sådan spekulativ utåtriktad verksamhet som skulle komma i konflikt med det egentliga näringslivet anges inte. Av kommunerna till Kommungaranti inbetalade medel jämte förvärvade bolags medel förvaltas genom kapitalförvaltningsavtal av Handelsbanken med enligt Kommungaranti begränsad risk.60 Frågan om kompetensenligheten av att ha ett eget försäkringsbolag (s.k. Captivebolag) har såvitt känt inte prövats av domstol, men det kan konstateras att det förekommer, framför allt när det gäller sakförsäkringar.61 Syftet med att engagera sig i ett eget försäkringsbolag är främst att uppnå en mer kostnadseffektiv och bättre anpassad försäkringslösning, vilket kan sägas ligga i linje med målsättningen om god ekonomisk hushållning i 8 kap. KL. Mot denna bakgrund bör det rymmas inom den kommunala kompetensen att vara (del)ägare i ett uteslutande kommunalägt försäkringsbolag, som ska förvalta kommunens medel (jfr 8 kap. 2 och 3 a §§ KL). Köpeskillingen för aktierna i Kommungaranti och det ovillkorade aktieägartillskottet om sammantaget 580 Mkr finansierades enligt uppgift genom att Sundsvalls kommun från moderbolaget i kommunens bolagskoncern, Stadsbacken AB, hade erhållit återbetalning av en lämnad kredit. För att kunna göra den återbetalningen upptog Stadsbacken AB en kredit på marknaden. Såvitt framkommit var dessa transaktioner inte föranledda av kommunens eventuella engagemang i Kommungaranti, utan av nya lagregler avseende så kallade ”räntesnurror”. En fråga som inställer sig är kompetensenligheten av Sundsvalls kommuns finansiering. Det anses att en kommun inte får ta upp lån och sedan själv låna ut medlen i syfte att bereda sig räntevinster, eftersom det då rör sig om bankverksamhet, som inte är en 58 Detsamma anges i 2011 års aktieägaravtal. Se bolagsordningen §§ 3 och 4. 60 I Kommungarantis årsredovisning 2013 anges: ”KSFAB har förvaltningsavtal med Handelsbanken Asset Management om kapitalförvaltningen. KSFAB har en egen fond med namnet Global Dynamic Allocation 90. Risken i fonden hanteras genom dynamisk allokering och styrelsen har beslutat om en skyddsnivå på 95 %, vilket innebär att värdet på placeringsportföljen aldrig får minska med mer än 5 % under ett kalenderår. Skyddsnivån kan flyttas upp löpande under ett kalenderår om värdet på placeringarna ökar. Det innebär att vinster i kapitalförvaltningen kan låsas in.” 61 Som exempel kan nämnas Stockholmsregionens Försäkring AB (SRF), som ägs av 20 av 26 kommuner inom Stockholms län, Försäkrings AB Göta Lejon i Göteborg, samt Svenska Kommun Försäkrings AB, där bl.a. Sundsvalls kommun är aktieägare. Dok.id 1048167 59 37 (98) kommunal angelägenhet.62 I förevarande fall var det emellertid inte Sundsvalls kommun som upptog lånet, och syftet var inte att bereda sig räntevinster, utan i stället var ändamålet med att ingå som delägare i Kommungaranti att hantera kommunens pensionsåtaganden, vilket utgör en kommunal angelägenhet.63 Även om Sundsvalls kommun i maj 2014 upphävt tidigare beslut om att utbetalningar från Kommungaranti ovillkorligen skulle användas för att möta nuvarande och framtida pensionsutbetalningar, så skapas ändå genom skadeutbetalningar eller premieåterbetalningar från bolaget ett sådant verksamhetsutrymme som Kommungaranti påtalat i brevet av den 24 oktober 2013. Det framstår som något tveksamt om denna finansiering är i enlighet med den kommunala kompetensen. Det insatta beloppets storlek (580 Mkr) skulle i sig kunna öka tveksamheten, men vägas upp av det ursprungliga syftet med engagemanget och med beaktande av pensionsskuldens storlek om ca 2 mdkr. Dessutom sker förvaltningar av Handelsbanken med en skyddsnivå på 95 %, vilket varken kan anses som spekulativt eller äventyrligt. Eftersom Sundsvalls kommun över tid sannolikt kommer att få återbetalt till Kommungaranti inbetalda och hos Handelsbanken förvaltade medel är förhållandena i detta avseende inte jämförbara med de som förelåg i RÅ 2006 ref. 81 (Stockholm International Water Institut, SIWI). I sammanhanget är även av intresse att bedöma det förhållandet att Kommungaranti äger ett utländskt bolag – S.A. – vars syfte primärt i årsredovisningen för 2013 anges vara att återförsäkra GarantiförsäkringPlus, annan förmögenhetsskada, egendomsförsäkring, motorfordonsförsäkring, ansvarsförsäkring samt byggfelsförsäkring. Det är normalt att ett försäkringsbolag anskaffar återförsäkringsskydd för åtaganden mot försäkringstagarna. Med hänsyn till vad som framgått ovan bör lokaliseringsprincipen i sig inte utgöra hinder mot att återförsäkring sker genom ett utländskt bolag.64 Om ett kommunalt bolag kan vara ägare i ett utländskt bolag kan framstå som mer tveksamt. Det finns inte något uttryckligt förbud för ett kommunalt bolag att äga ett utländskt bolag. Om sådant ägande är till fördel för kommunen torde det inte strida mot lokaliseringsprincipen om det ändå kan anses ha anknytning till kommunen. Förekommande frågor hänförliga till offentlighetsprincipen65 bör kunna lösas genom föreskrifter i bolagsordningar och andra instruktioner. Genom Handelsbankens förvaltning av medel som även tillkommer S.A. har det skapats rimliga garantier för att de av kommunen inbetalade beloppen kommer att återbäras till 62 Bohlin, s. 246. Se 8 kap. 3 a § KL. Se även Lindquist, s. 84. 64 Jfr t.ex. möjligheten att uppta lån utomlands. 65 Jfr 2 kap. tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Dok.id 1048167 63 38 (98) kommunen.66 Att placera kommunala medel i utländskt bolag som S.A. torde i sig inte strida mot den kommunala kompetensen, så länge investerade medel inte riskeras. Av uppgifterna i Kommungarantis årsredovisningar för åren 2009-2013 avseende förvärv av bolag, både genomförda och vilka planer som finns för nästkommande år, förefaller det som att ett syfte med verksamheten är att Kommungaranti ska förvärva återförsäkringsbolag och att dessa därefter fusioneras med dotterbolaget S.A. Det framstår som tveksamt om en sådan verksamhet är av allmänt intresse och riskerar därför att anses inte vara inom den kommunala kompetensen.67 Det kan också konstateras att inget anges i bolagsordningen om att del av verksamheten avser förvärv av bolag. Det kan noteras att det senaste bolagsförvärvet synes ha ägt rum under 2012. I Kommungarantis årsredovisning för 2013 anges följande. ”KSFAB har förvaltningsavtal med Handelsbanken Asset Management om kapitalförvaltningen. KSFAB har en egen fond med namnet Global Dynamic Allocation 90. Risken i fonden hanteras genom dynamisk allokering och styrelsen har beslutet om en skyddsnivå på 95 %, vilket innebär att värdet på placeringsportföljen aldrig får minska med mer än 5 % under ett kalenderår. Skyddsnivån kan flyttas upp löpande under ett kalenderår om värdet på placeringarna ökar. Det innebär att vinster i kapitalförvaltningen kan låsas in. Fonden har haft en positiv utveckling under 2013 och avkastat 11,98 % under året.”68 Det förhållandet att förvaltningen sköts av Handelsbanken och med låg risk torde i utgångsläget medföra att kraven i 8 kap. 1 § KL på god ekonomisk hushållning är uppfyllt och att förvaltningen av medel sker i överensstämmelse med 8 kap. 2 § KL. Detsamma gäller om fråga är om förvaltning av medel avsatta för pensionsförpliktelser enligt 8 kap. 3 a § KL. Som framgått ovan gäller inte självkostnadsprincipen i verksamhet som kan betecknas som kommunal förmögenhetsförvaltning eller kommunal kapitalplacering. Detta innebär rimligen även att avkastningen från den kapitalförvaltning som förekommer i Handelsbanken på uppdrag från Kommungaranti respektive S.A. avseende från kommunerna inbetalade belopp inte heller strider mot vinstförbudet i 2 kap. 7 § KL. Verksamheten i Kommungaranti med dotterbolag avser medelsförvaltning och syftet var att avsätta medel för Kommunens pensionsförpliktelser. Även om detta syfte inte längre är lika direkt, så utgör en god medelsförvaltning en kommunal angelägenhet. Verksam- 66 Se för ett liknande resonemang RÅ 2006 ref. 81. Jfr RÅ 1989 ref. 117; Kommuninvest I. 68 Under 2012 var avkastningen 4,42 %. Dok.id 1048167 67 39 (98) heten i den delen bör därför anses vara av allmänt intresse. Som genomgången av avgöranden från HFD ovan illustrerar är det emellertid svårt att förutse utgången vid en rättslig prövning. När det gäller frågan om kravet på god ekonomisk hushållning kan anmärkas att Sundsvalls kommun sannolikt hade kunnat överlämna beloppet om 580 Mkr, och belopp motsvarande senare inbetalade premier, direkt till Handelsbanken eller annan för motsvarande förvaltning som nu sker genom Kommungaranti/S.A. Om kommunen i stället direkt låtit Handelsbanken eller annan förvalta det aktuella beloppet hade rimligen kostnaderna för administration av Kommungaranti och S.A. undvikits. Om det vid en jämförelse mellan sådan direkt förvaltning och förvaltning genom Kommungaranti och S.A. skulle visa sig att utfallet för Sundsvalls kommun hade blivit bättre utan användande av Kommungaranti och S.A. kan det ifrågasättas om kommunens hushållning i nu berörd del uppfyller de krav som anges i 8 kap. 2 § KL.69 I det sammanhanget har inte beaktats att Kommungarantis förvärv av bolag skett för en köpeskilling som understiger det förvärvade bolagets likvida medel, eftersom den delen av verksamheten riskerar att anses inte vara inom den kommunala kompetensen. Därutöver är Kommungaranti, till skillnad från kommunen, ett fullt ut skattepliktigt subjekt för rörelseintäkter, såsom avkastning, vilket inte hade uppkommit om medel i stället placerats direkt av Sundsvalls kommun. Om det är så att räntekostnaderna för Sundsvalls kommun i dess allmänna upplåning är högre än utbetalningar till Kommunen från den avkastning som motsvarande belopp genererar genom Kommungarantis förvaltning hos Handelsbanken, så kan det ifrågasättas om målsättningen om god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 § KL uppnås och om kravet god avkastning i 8 kap. 2 § KL är uppfyllt. Genom Sundsvalls kommuns inbetalningar av ursprungsbeloppet om 580 Mkr och därefter premier till Kommungaranti har uppstått en slags inlåsningseffekt genom att de sålunda inbetalade medlen inte är omedelbart disponibla för kommunen. Detta förhållande torde emellertid inte ha någon betydelse vid bedömningen av kompetensenligheten och möjligen marginell betydelse i fråga om god ekonomisk hushållning. 5.8 Sammanfattning De principer som underbygger kommunernas allmänna kompetens kan, på grund av sin egen beskaffenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medge någon exakthet i tillämpningen. Vid prövningar av principerna har i huvud- 69 Dok.id 1048167 Av den femårsöversikt som finns i Kommungarantis årsredovisning för år 2013, s. 6, framgår att driftskostnaderna för koncernen (Kommungaranti och S.A.) uppgått till ca 8,8 Mkr år 2010, till ca 12 Mkr år 2011, till ca 11,4 Mkr år 2012 och till ca 12,2 Mkr år 2013. 40 (98) sak bara fall av mer markant åsidosättande av principerna lett till att det klandrade beslutet upphävts. Den aktuella verksamheten i Kommungaranti med dotterbolag får anses vara speciell med få jämförbara verksamheter. Detta innebär emellertid inte i sig att verksamheten strider mot den kommunala kompetensen. Såvitt bekant har någon liknande eller jämförbar kommunal verksamhet inte varit föremål för rättslig prövning. Med utgående från att verksamheten enligt Kommungarantis bolagsordning och aktieägaravtalet ska bedrivas med iakttagande av den kommunala kompetensen, att det framstår som att det är fråga om en helt intern kommunal verksamhet, att det är ett allmänt intresse att kommunala medel förvaltas väl, samt att den förvaltning som sker hos Handelsbanken genom Kommungaranti framstår som god, så kan verksamheten i sig sannolikt inte anses klart strida mot den kommunala kompetensen. I de delar som avser finansieringen av insatta medel, som kan sägas indirekt ha skett genom upplåning, och ägande i ett utländskt bolag framstår det som något tveksamt om dessa ryms inom den kommunala kompetensen och den del av verksamheten som avser förvärv av återförsäkringsbolag riskerar att anses inte vara inom den kommunala kompetensen. Det är dock svårt att förutse utgången vid en rättslig prövning i domstol. Dessa frågor bör vid behov utredas närmare. Den aktuella medelsförvaltningen hos Handelsbanken med låg risknivå torde i sig vara i överensstämmelse med målsättningen om god ekonomisk hushållning. Med hänsyn till de administrativa kostnaderna för driften av Kommungaranti med dotterbolag och det enklare, ur skattesynpunkt säkrare och förmodligen mer ekonomiskt fördelaktiga alternativet att Sundsvalls kommun direkt med Handelsbanken eller annan ordnat förvaltningen av motsvarande belopp som insatts i Kommungaranti, kan dock sättas ifråga om denna lösning överensstämmer med målsättningen om god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 § KL och kraven avseende medelsförvaltning i 8 kap. 2 § KL. I det sammanhanget har inte beaktats att Kommungarantis förvärv av bolag skett för en köpeskilling som understiger det förvärvade bolagets likvida medel, eftersom den delen av verksamheten riskerar att anses inte vara inom den kommunala kompetensen. Dok.id 1048167 I det fall räntekostnaderna för Sundsvalls kommun i dess allmänna upplåning är högre än utbetalningar till Sundsvalls kommun från den avkastning som motsvarande belopp genererar genom Kommungarantis förvaltning hos Handelsbanken kan det också ifrågasättas om målsättning och krav enligt ovan uppfylls. 41 (98) 6 AKTIEÄGARAVTALETS INNEBÖRD 6.1 Inledning Nedan följer en redogörelse för aktieägaravtalets innebörd begränsat till vad som anses relevant för frågan om ett avslutat engagemang i Kommungaranti från Sundsvalls kommuns sida. 6.2 Avtalstid och uppsägning Avtalet gäller i fyra år från avtalsdatum. 70 Uppsägningstiden uppgår till två år före avtalsperiodens utgång. Vid utebliven uppsägning förlängs avtalet med fyra år i sänder med en uppsägningstid om två år. En uppsägning av aktieägaravtalet medför även att ett erbjudande anses ha lämnats till övriga aktieägare om att förvärva den uppsägande aktieägarens aktier. Hur köpeskillingens storlek bestäms beskrivs nedan. Därutöver äger aktieägare fr.o.m. den första avtalstiden om fyra år, rätt att omedelbart säga upp avtalet i förtid med 6 månaders uppsägningstid, om aktieägare bryter mot avtalsbestämmelse och brottet är av väsentlig betydelse för den uppsägande aktieägaren. Möjlighet till rättelse för felande part ges inom 30 dagar. Den felande aktieägaren ska hembjuda sina aktier åt uppsägande aktieägaren. En särskild beräkningsgrund finns för att bestämma köpeskillingens storlek. Om ingen övergång av aktierna sker enligt ovan upphör ändock avtalet per den dag till vilken avtalet uppsagts och bolaget ska träda i likvidation. Råder vid denna tidpunkt tvist om aktiernas värde gäller avtalet fortsatt tills tvisten är avgjord genom skiljedom. 6.3 Aktieägares utträde och överlåtelse av aktier Ägandet har samma löptid som enligt aktieägaravtalet, dvs. fyra år från och med avtalsdagen. I första hand ska den uppsägande aktieägaren erbjuda övriga aktieägare att förvärva aktierna. Om exempelvis Sundsvalls kommun säger upp avtalet ska således Gävle kommun erbjudas att förvärva Sundsvalls kommuns aktier. Om Gävle kommun inte vill förvärva aktierna ska ägarna gemensamt verka för att annan kommun träder in som ny aktieägare. Beslut om ny aktieägare fattas av bolagsstämman. En förutsättning är att den nya aktieägaren biträder aktieägaravtalet och inträder som part, vilket det åligger uppsägande part att tillse (i exemplet Sundsvalls kommun). Dok.id 1048167 70 Eftersom avtalet inte är undertecknat är det oklart vad som utgör avtalsdatum. 42 (98) Genom aktieöverlåtelsen upphör även försäkringsavtalet mellan aktieägaren och Kommungaranti. Om det efter överlåtelsen uppdagas ersättningsgilla försäkringsskador hänförlig till överlåtande aktieägare är denne skyldig att erlägga ifrågavarande belopp till Kommungaranti. För det fall Gävle kommun i exemplet inte önskar begagna sin förköpsrätt och överlåtelse till annan kommun inte är möjlig ska bolagsstämman besluta att Kommungaranti ska gå i likvidation samt att dotterbolaget ska avyttras alternativt likvideras. Beskrivning av vad avtalet reglerar avseende köpeskilling och skifteslikvid vid en likvidation ges nedan. 6.4 Beslutsförhet Styrelsen ska bestå av sju till tretton ledamöter. För närvarande är sju styrelseledamöter registrerade hos Bolagsverket. I dotterbolagets styrelse ska enligt avtalet antalet styrelseledamöter uppgå till lägst åtta och högst fjorton ledamöter. När det gäller styrelsens beslutsförhet framgår att enighet ska eftersträvas vid styrelsebeslut. Enligt avtalet ska styrelsens respektive bolagsstämmans ordförande inte ha utslagsröst vid frågor som kräver enighet. I fråga om bland annat värdeöverföring till aktieägare, ingående, ändring eller uppsägning av avtal eller annat beslut som är av väsentlig betydelse för Kommungarantis verksamhet, ändring av aktieägaravtalet, bolagsordningen, samt i fråga om trädande i frivillig likvidation, fusion och delning gäller att enighet ska gälla vid styrelsemöte samt i tillämpliga fall bolagsstämma. Dok.id 1048167 För att enhällighet ska anses föreligga vid styrelsemöte ska minst två styrelseledamöter delta vid mötet och vid bolagsstämma ska samtliga aktier vara företrädda. Om enhällighet inte uppnås, eller att beslut inte kan fattas på grund av att ledamot inte är närvarande vid sammanträdet, ska ärendet bordläggas och avgöras vid ett nytt styrelsesammanträde inom två till fyra veckor. Uppnås inte enighet vid detta styrelsemöte ska frågan hänskjutas till bolagsstämma som ska hållas inom fyra veckor med samma krav på enhällighet som vid styrelsemötet. Under tiden fram till bolagsstämman ska aktieägarna försöka lösa oenigheten varvid det åligger varje aktieägare att förutsättningslöst och med iakttagande av den lojalitetsplikt som existerar enligt avtalet söka nå enighet. Uppnås inte enighet vid bolagsstämman avseende sådan hänskjuten fråga ska denna avföras från vidare behandling under sex månader. 43 (98) I frågor som direkt prövas av bolagsstämman innehåller aktieägaravtalet inte motsvarande reglering, men möjligen skulle avtalet kunna tolkas så att bordläggning om sex månader kan aktualiseras även i sådana fall om ägarna inte kommer överens. Av bestämmelser avseende likvidation framgår att bolagsstämman ska begära bolaget i likvidation om ingen aktieägare begagnar sin förköpsrätt, försäljning till annan kommun ej är möjlig eller vid avtalsbrott.71 Om någon aktieägare inte hörsammar detta och väljer att inte eftersträva den enighet som avtalet stipulerar torde den parten göra sig skyldig till avtalsbrott. Även om förespråkare av likvidation uppnår en enkel majoritet enligt ABL, torde ett beslut om likvidation enligt vår bedömning kunna genomföras med bolagsrättslig verkan. Eftersom det enbart är två ägare som äger 50 % vardera är det emellertid inte möjligt att uppnå enkel majoritet om ägarna inte är överens. 6.5 Köpeskilling samt skifteslikvid vid likvidation I punkt 12.4 anges; ”Aktieägarna är överens om att metoden för att redovisa respektive Aktieägares innehav i Kommungaranti och indirekt i Dotterbolaget, i Aktieägarens sammanställda redovisning, ska ske på ett jämförbart sätt.” Av punkt 14 framgår att köpeskilling för aktierna ska fastställas enligt punkt 16 (16.1-16.2) i vilken anges; ”16.1 För fastställandet av värdet på Aktieägares aktier ska ett periodbokslut upprättas per det datum värderingen ska göras. Periodbokslutet ska upprättas i enlighet med god redovisningssed och vid var tid gällande lagstiftning. 16.2 Överlåtande Aktieägarens aktier ska åsättas ett marknadsvärde som Aktieägarna kommer överens om. Kan Aktieägarna inte enas om marknadsvärdet ska detta fastställas enligt nedan [genom upprättande av periodbokslut per det datum värdering ska göras – vår notering]: Dok.id 1048167 71 16.2.1 Aktieägarens s.k. cell av eget kapital i Kommungaranti; 16.2.2 med tillägg för Aktieägarens andel i eventuella övervärden i tillgångar, t.ex. aktierna i Dotterbolaget, som inte upptagits till verkligt värde i periodbokslutet; Punkt 14.6 och 18.5. 44 (98) 16.2.3 med tillägg för 84 procent av säkerhetsreserven som är hänförlig till Aktieägarens andel. Vid bedömning av aktierna i Dotterbolaget ska Dotterbolagets equalisation reserve tas upp till 84 procent; 16.2.4 med avdrag för Aktieägarens andel i orealiserade undervärden i tillgångar som inte tagits upp till verkligt värde i periodbokslutet.” Om parterna inte kan komma överens om värdet ska bolaget enligt punkt 16.3 likvideras. Värdering och bestämning av skifteslikvid regleras i punkt 14.6: ”Vid likvidation har Aktieägarna kommit överens om att respektive Aktieägare har rätt till sådan stor andel av skifteslikviden som deras aktiers värde enligt punkt 16 förhåller sig till Kommungarantis hela värde.” Således samma värdering som enligt ovan. 6.6 Kommentar Aktieägaravtalet utgår från bolagets balansräkning. Ovisshet råder dock om hur de årliga upparbetade vinstmedlen (resultatet) fördelas och bestämmanderätten överlämnas i stor utsträckning till bolaget. Detta gäller även såvitt avser vilka tillgångar och skulder som anses tillhöra respektive aktieägare. Avtalet skapar en oförutsägbarhet och ovisshet om hur fördelningen ska ske i praktiken. Hur den årliga resultatfördelningen ska ske mellan kommunerna framgår inte av avtalet. Enligt Kommungaranti fördelas det som är direkt hänförligt till Sundsvalls kommun till Sundsvalls kommuns cell och vice versa. Gemensamma intäkter/kostnader fördelas enligt Kommungaranti 50/50 mellan aktieägarna. Även utdelning från dotterbolaget S.A. fördelas på samma grund. Hur bolaget har bestämt fördelningsgrunden samt hur den i praktiken har beräknats framgår inte och har inte heller återfunnits i den dokumentationen som vi har tagit del av. Bolagets säkerhetsreserv hänförlig till överlåtande aktieägare är obeskattad och ska enligt avtalet beaktas till 84 %. Vad som ligger till grund för denna procentsats går ej att utläsa. För närvarande är skattesatsen i såväl Luxemburg (29,22 %)72 som Sverige (22 %) högre än 16 %. Möjlighet att beakta en högre latent skatt kan vi inte utläsa av avtalet. Om parterna inte kommer överens om värderingen vid förköp ska bolaget likvideras. Vid likvidation ska samma beräkningsgrund tillämpas för att bestämma parternas skifteslikvider som vid värderingen av aktierna i en förköpssituation. Eftersom en likvidation medför ett skifte av det likviderade bolagets samtliga tillgångar och skulder, Dok.id 1048167 72 Innefattar såväl bolagsskatt och kommunalskatt som erläggs i Luxemburg (Cf. Section III B1). 45 (98) återläggning av obeskattade reserver till beskattning och beskattning av oredovisad värdeuppgång på placeringstillgångar torde aktieägaravtalets fördelningsgrund inte fullt ut vara tillämpligt vid en likvidation. 6.7 Sammanfattning Avsaknaden av klara riktlinjer i avtalet om hur fördelningen ska ske vad gäller den årliga fördelningsgrunden kan medföra oklarheter vid fastställande av marknadsvärdet på respektive delägares andel vid ett eventuellt avslutat engagemang. Kommungaranti har emellertid givit uttryck för en relativt enkel och tydlig fördelningsprincip innebärande att respektive kommuns cell i balansräkningen tillhör respektive kommun. Det som anges i bolagsordningen om att köpeskillingen ska bestämmas till det värde som skulle gälla under normala förhållanden, med vilket får antas avses marknadsvärdet, kan också tjäna till ledning. På grund av att endast kommuner kan vara aktieägare i Kommungaranti är marknaden vid en eventuell aktieförsäljning emellertid begränsad. Om inte någon av befintliga aktieägare utnyttjar sin förköpsrätt och ingen annan kommun förvärvar aktierna ska bolaget enligt avtalet träda i likvidation. På grund av detta ska-krav enligt aktieägaravtalet torde den av parterna som inte medverkar till beslut om likvidation begå avtalsbrott. Bolagsrättsligt kan en likvidation sannolikt beslutas med enkel majoritet i enlighet med ABL. Eftersom det enbart är två ägare som äger 50 % var torde det emellertid inte vara möjligt att uppnå enkel majoritet om ägarna inte är överens. Avtalet reglerar inte möjligheten till inlösen och delning förutom att sådana beslut kräver enhällighet. Beslut om inlösen och delning sker enligt ABL på bolagsstämma med kvalificerad majoritet,73 varför aktieägaravtalets utformning i sig inte hindrar dessa handlingsalternativ. Av bolagsordningen framgår att om parterna vid en förköpssituation, dvs. i fall Gävle kommun har meddelat att de önskar förvärva Sundsvalls kommuns andel i bolaget, inte kommer överens ska den aktieägare som begärt förköp inom två månader från det att förköpsanmälan gjordes hänskjuta tvisten till skiljedom.74 Härvid uppkommer frågan om förköpsfrågan först måste avgöras av skiljenämnd innan bolaget kan träda i likvidation enligt aktieägaravtalen. Eftersom bolagsordningen inte särskilt reglerar vilken röstmajoritet som krävs för likvidation torde enkel majoritet gälla bolagsrättsligt. Mot bakgrund av att ägarna innehar 50 % vardera krävs dock i praktiken att parterna är överens för att enkel majoritet ska uppnås. 73 Dok.id 1048167 Med kvalificerad majoritet avses minst två tredjedelar av såväl de avgivna rösterna som de aktier som är företrädda vid stämman. 74 Aktieägaravtalet har företräde framför bolagsordningen. 46 (98) 7 FÖRSÄKRINGSAVTALEN 7.1 Inledning Enligt det ursprungliga försäkringsavtalet, Garantiförsäkring, sker skadereglering vid uppkomst av negativ avvikelse från budgeterat resultat exkluderat extraordinära och jämförelsestörande poster. Vidare ska premieåterbetalning ske vid skadefria år till försäkringstagarna efter överenskommelse. Det saknas närmare föreskrifter om vad som avses med negativ budgetavvikelse. Skadeberäkningsformeln har enligt Kommungaranti utformats i syfte att vara flexibel. Någon premieåterbetalning har inte förekommit vid skadefria år och någon skadereglering har inte skett baserat på det ursprungliga garantiförsäkringsavtalet. Garantiförsäkring har ersatts av GarantiförsäkringPlus, i vilket ersättningsgill skada främst utgörs av en statistiskt beräknad nettokostnadsökning per invånare för äldreomsorg i kommunen. Självrisken uppgår för Sundsvalls kommun till 4,07 % av den årliga nettokostnadsökningen. Självrisken ska motsvara den historiskt genomsnittliga ökningen om 3,57 % (fram till 2012) med tillägg av 0,5 % i s.k. självbehåll. För Gävle kommun gäller en självrisk om 5,20 % av nettokostnadsökningen motsvarande den historiskt genomsnittliga ökningen för Gävle om 4,70 % (fram till 2012) med tillägg av 0,5 % i självbehåll. En liten del ska alltjämt utgöras av beräknad budgetavvikelse. Ersättningsgill skada är för Sundsvalls kommun maximerad till 6 Mkr under en begränsad försäkringsperiod (2012-2021). Nettokostnadsökningen för invånarna i Sundsvalls kommun uppgick för år 2012 till 4,11 % och för år 2013 till 4,143 %, vilket i belopp ger en total nettokostnadsökning om ca 58 Mkr för 2012 och ca 60 Mkr för 2013. Självrisken är som ovan nämnts fastställd till 4,07 % av nettokostnadsökningen. Skadereglering har skett för 2012 och 2013 beräknat efter försäkringsvillkoren i GarantiförsäkringPlus. För 2012 utbetalades ca 0,6 Mkr vilket motsvarar 0,97 % av nettokostnadsökning för 2012 om ca 58 Mkr. Självrisken uppgick härvid till ca 57 Mkr (99,03 %). För 2013 har utbetalats ca 1,05 Mkr, vilket motsvarar 1,76 % av nettokostnadsökningen för 2013 om ca 60 Mkr. Självrisken uppgick härvid till ca 59 Mkr (98,24 %). 7.1.1 Försäkringspremier Dok.id 1048167 Enligt Kommungaranti är premiesättningen densamma oberoende vilken försäkring som är den gällande, Garantiförsäkring eller GarantiförsäkringPlus. Premiefakturan avseende 47 (98) försäkringsår 2012 avsåg Garantiförsäkring. Den premiefaktura som tillställdes Sundsvalls kommun i början av 2013 avseende försäkringsår 2013 avsåg GarantiförsäkringPlus för vilken erbjudande lämnades i december 2012. Någon premiefaktura avseende då gällande försäkring Garantiförsäkring för försäkringsår 2013 överlämnades inte till Sundsvalls kommun. Vid betalningen av premien för försäkringsår 2014 angav Sundsvalls kommun uttryckligen att betalningen gjordes med reservationen att detta inte innebär att kommunen medgav bundenheten till GarantiförsäkringPlus. Premierna för Sundsvalls kommuns del har ökat från 7 Mkr för år 2010 till 16 Mkr för år 2015 till och med 2028. Någon premieåterbetalning har inte skett vid skadefria år i enlighet med försäkringsvillkoren. Någon överenskommelse om återinvestering av sådan premieåterbetalning har heller inte återfunnits i materialet. 7.2 Sundsvalls kommuns bundenhet Sundsvalls kommun har inte undertecknat försäkringsavtalet avseende GarantiförsäkringPlus. Kommunen har däremot erlagt premiebetalningar avseende GarantiförsäkringPlus för försäkringsåren 2012-2014 och dessutom mottagit ersättningar för försäkringsåren 2012 och 2013, vilka beräknats enligt villkoren i GarantiförsäkringPlus. Genom GarantiförsäkringPlus ändrades skadedefinitionen, vilket medförde att underlaget för obeskattade reserver utökades. En återgång till ursprungliga Garantiförsäkring skulle riskera att medföra en skattebelastning, eftersom delar av den obeskattade säkerhetsreserven i sådant fall måste återläggas till beskattning. Mot bakgrund av ovanstående är det vår bedömning att Sundsvalls kommun är bunden av GarantiförsäkringPlus, varför vi i nedanstående genomgång endast berör avtalsvillkoren i den försäkringen. 7.3 7.3.1 GarantiförsäkringPlus innebörd Erbjudande Dok.id 1048167 Av erbjudande från Kommungaranti av den 12 december 2012 framgår bl.a. att GarantiförsäkringPlus syftar till att på ett bättre sätt knyta an till kommunens kommande pensionsåtagande i ansvarsförbindelsen. Bolaget hade hos Finansinspektionen i Luxemburg ansökt om och beviljats utökning och förbättring av försäkringsvillkoren. Kommungarantis styrelse beslutade den 2 november 2012 att implementera och erbjuda Gävle kommun och Sundsvalls kommun att teckna GarantiförsäkringPlus. Försäkringsperioden löper liksom för Garantiförsäkring fram till 2028. 48 (98) Villkoret ”avvikelse utfall resultat mot budget” är kvar till en begränsad del med försäkringsbelopp för Sundsvalls kommun om totalt 6 Mkr för försäkringsperioden 2012-01-01-2021-12-31. Därtill kommer ett nytt försäkringsmoment som utgår från nettokostnadsökningen per invånare och år för äldreomsorgen i kommunen. Historiskt (1998-2010) har den genomsnittliga nettokostnadsökningen för Sundsvalls kommun uppgått till 3,57 %. Självrisken åsätts en fast procentsats till 4,07 % av nettokostnadsökningen, vilket motsvarar den genomsnittliga höjningen fram till 2010 om 3,57 % med tillägg (s.k. ”självbehåll”) om 0,5 %. Försäkringsersättning som utgår på grund av nettokostnadsökningen är begränsad till 1 250 Mkr för hela försäkringsperioden. Försäkringspremien för 2012 och 2013 uppgår enligt erbjudandet till 7 respektive 11 Mkr vid oförändrat risktagande enligt erbjudandet. 7.3.2 Försäkringsavtal Försäkringsavtalet gäller för avtalsperioden 2012-01-01-2028-12-31. Kommungaranti undertecknade avtalet 26 november 2012. Sundsvalls kommun har ännu inte undertecknat försäkringsavtalet. Av försäkringsavtalet framgår att försäkrat intresse är om försäkringstagarens årsresultat har en negativ avvikelse från budgeterat årsresultat samt om försäkringstagarens nettokostnadsökning per invånare och år för äldreomsorg överstiger genomsnittligt beräknad nettokostnadsökning med en procentsats som anges i försäkringsbrevet. Premieåterbäring kan enligt avtalet ske vid skadefria år enligt särskild överenskommelse mellan parterna. Det åligger försäkringstagaren att lämna ekonomisk rapportering till Kommungaranti vid viss tidpunkt. 7.3.3 Försäkringsbrev Av försäkringsbrevet framgår att försäkringsvillkoret negativ budgetavvikelse gäller utan självrisk. Självrisken vid försäkringsvillkoret nettokostnadsökning löper med en självrisk om 4,07 %. Maximal skadeersättning avseende negativ budgetavvikelse uppgår till 6 Mkr och avseende nettokostnadsökning i äldreomsorgen föreligger en maximal ersättning om 1 250 Mkr med begränsning enligt följande: för åren 2012-2016 totalt högst 84 Mkr, för åren 2017-2021 totalt högst 216,5 Mkr, för åren 2022-2027 totalt högst 745,5 Mkr och för 2028 mellanskillnaden mellan 1 250 Mkr och sammanlagd utbetald ersättning under åren 2012-2027. Dok.id 1048167 Försäkringspremien utgår enligt särskild överenskommelse och ska erläggas senast det datum som framgår av premiefaktura. Någon särskild överenskommelse mellan Kommungaranti och Sundsvalls kommun i egenskap av försäkringstagare har inte återfunnits. 49 (98) 7.3.4 Försäkringsvillkor Av försäkringsvillkoren 1:12:1 tillhörande försäkringsbrevet framgår inte att omförhandling av försäkringsbelopp och försäkringspremie eller att ändring av avtalsvillkor kan ske. Däremot anges att uppsägningsrätt kan föreligga om enighet inte uppnås vid sådan omförhandling. Vidare framgår att varje förändring av och tillägg till avtalet ska för att vara giltigt skriftligen godkännas av parterna. Det framgår att försäkringstagaren ska svara för självrisk samt erlägga premie per det datum som anges i utställd premiefaktura. Utebliven premiebetalning medför dröjsmålsränta samt att Kommungaranti äger rätt att säga upp försäkringsavtalet efter ett visst antal dagar. Försäkringsavtalet upphör utan uppsägning per det datum som försäkringstagaren inte längre är aktieägare i Kommungaranti. Båda parter har rätt att skriftligen säga upp försäkringsavtalet med omedelbar verkan vid väsentliga förändringar eller om part skäligen befarar att risk för sådana väsentliga förändringar föreligger som har väsentlig betydelse för parts ekonomiska ställning och vid obestånd. Om part underlåter att fullfölja avtalsförpliktelse och rättelse inte sker inom 10 dagar utgör det skäl för uppsägning av försäkringsavtalet med omedelbar verkan. Även i fall då parterna inte kommer överens i omförhandling av försäkringspremie eller annat villkor som är väsentligt för försäkringsavtalet äger part rätt att säga upp avtalet att upphöra vid försäkringsårets utgång förutsatt att uppsägning kommit den andra parten till del senast 45 bankdagar före försäkringsårets utgång. Kommungaranti äger rätt att säga upp försäkringsavtalet med omedelbar verkan vid utebliven premiebetalning som inte erlagts senast 20 dagar efter betalningspåminnelse. För de år som premie inte erlagts är Kommungaranti inte skyldig att reglera en annars uppkommen skada. Vidare äger Kommungaranti rätt att säga upp försäkringsavtalet om kommunen inte följer god kommunal redovisningssed eller innehåller eller förvanskar information som är av väsentlig betydelse för försäkringsavtalet. Återbetalning kan aktualiseras i vissa fall. Dok.id 1048167 Det åligger försäkringstagaren att skriftligen avge skadeanmälan inom viss tid samt styrka att en skada är ersättningsbar, att alla villkor har uppfyllts samt att inget undantag är tillämpligt för att skadereglering ska ske. Detta sker helt på försäkringstagarens egen bekostnad. Om försäkringstagaren inte fullgör sina skyldigheter i denna del kan skäligt avdrag ske från skadeersättning. Vid grövre fall kan ersättningen jämkas till noll. Eventuell tvist ska avgöras genom skiljedom. 50 (98) Enligt villkoren ska utbetalning av ersättning ske enligt försäkringsavtalet. Vid utebliven eller försenad skadeersättning utgår dröjsmålsränta. Försäkringsavtalet reglerar inte vid vilken tidpunkt utbetalning av skadeersättning ska ske. 7.4 Sammanfattning Syftet med GarantiförsäkringPlus, med det nya försäkringsmomentet om nettokostnadsökningen för äldreomsorgen i kommunen, var att på ett bättre sätt knyta an till kommunens kommande pensionsåtagande i ansvarsförbindelsen. Ytligt betraktat ligger detta moment närmare ett pensionsåtagande än negativ budgetavvikelse i Garantiförsäkring. Vi har emellertid inte sett någon närmare utredning från Kommungaranti som visar på eventuell följsamhet mellan nettokostnadsökningen för äldreomsorgen i kommunen och pensionsåtagandet. De årliga premierna har för Sundsvalls kommun ökat från 7 Mkr för år 2010 till 16 Mkr för år 2015 till och med 2028. Skadeutbetalningar till Sundsvalls kommun har skett för år 2012 med ca 600 000 kr och för år 2013 med ca 1,05 Mkr, således hittills sammantaget ca 1,6 Mkr, i båda fallen beräknade utifrån villkoren i GarantiförsäkringPlus avseende nettokostnadsökningen i äldreomsorgen. 8 HANDLINGSALTERNATIV ATT LÄMNA DELÄGARSKAPET 8.1 Inledning I detta avsnitt redogörs för de fakta som ligger till grund för våra slutsatser. I syfte att underlätta läsningen avrundas beloppen i förekommande fall. Vår analys och beräkningar utgår från räkenskaperna den 31 december 2013, se bilaga 2. Eftersom våra överväganden bygger på historiska fakta måste nya beräkningar och bedömning utifrån aktuella underlag ske före genomförande av valt alternativ. Därutöver ges en kort beskrivning av försäkringsvillkoren för GarantiförsäkringPlus och 2011 års aktieägaravtal som påverkar våra slutsatser och en redogörelse för det inbördes förhållandet mellan lag, bolagsordning och aktieägaravtal. Dok.id 1048167 I de efterföljande avsnitten 9-13 sker en genomgång av handlingsalternativen som vi har utrett inom ramen för uppdraget. Varje avsnitt avslutas med en sammanfattande kommentar med räkneexempel. I avsnitt 14 ges en sammanfattande analys av de handlingsalternativen som vi bedömer vara relevanta för Sundsvalls kommun. 51 (98) 8.2 Ekonomisk status enligt räkenskaperna i Kommungaranti och S.A. Enligt de räkenskaper vi har tagit del av och som löper fram till och med den 31 december 2013 framgår följande. I förekommande fall redovisas även uppgifter enligt Kommungarantis bokslut per den 30 april 2014,75 se bilaga 3, och underlag avseende kapitalförvaltning per den 31 augusti 2014,76 se bilaga 4. Räkenskaperna är i Kommungaranti uppdelade på tre avdelningar. Det gäller såväl balansräkning med tillgångar och skulder som resultaträkning med intäkter och utgifter. Avdelning 1 är det gemensamma, dvs. det som rör både Sundsvalls kommun och Gävle kommun. Det torde fördelas med 50 % vardera enligt ägandet. Avdelning 2 är Gävle kommuns cell och avdelning 3 är Sundsvalls kommuns cell. Enligt uppgift ska tillgångar, skulder, intäkter och utgifter som hänför sig till kommunerna vara upptagna på respektive kommuns cell. Nedan uttrycks kommunernas respektive cell i bolagen som tillhörande kommunerna. Räkenskaperna i S.A. är förutom att vara uppdelade på Sundsvalls kommuns och Gävle kommuns cell även fördelade på övriga i SKFAB aktieägande kommuner som även använder S.A. som återförsäkringsbolag. Nedan sker enbart en redogörelse för det som direkt eller indirekt berör Sundsvalls kommun och Gävle kommun och som är hänförligt till Kommungaranti. Huruvida de olika handlingsalternativen kan komma att påverka SKFAB:s återförsäkringsavtal med S.A. omfattas inte av vårt uppdrag och har därför inte utretts. 75 Dok.id 1048167 Den 31 december 2013 var en stor del av insatt kapital redovisad som bankmedel och inte placeringstillgångar i koncernen. Ett mer rättvisande resultat över koncernens placeringstillgångar framgår enligt Kommungaranti av det preliminära bokslutet den 30 april 2014. 76 Underlag från Handelsbanken avseende kapitalförvaltning för Kommungaranti respektive S.A. hänförlig till Sundsvalls kommun, detta i syfte att visa på värdetillväxten på förvaltat insatt kapital. 52 (98) 8.2.1 Räkenskaperna i koncernen Nedan följer en redogörelse för räkenskaperna på koncernnivå per den 31 december 2013 (Kommungaranti och S.A.).77 Koncernen (Kommungaranti AB och S.A.) 2013-12-31 Tillgångar Skulder varav redovisad uppskjuten skatteskuld Eget kapital Obeskattade reserver Latent skatt Ovillkorade aktieägartillskott Koncernen Gävle Sundsvalls kommun kommun 1 586 680 000 857 764 000 728 917 000 Interna fordringar och S.A:s värde redovisat i Kommungaranti elimineras i koncernredovisningen. 194 523 000 106 676 000 87 847 000 I skulderna ingår försäkringstekniska avsättningar och uppskjuten skatteskuld. 132 390 000 71 124 000 61 266 000 1 392 157 000 751 088 000 802 004 000 393 232 000 641 070 000 Tillgångar – skulder. 408 771 000 Säkerhetsreserv. 226 415 000 108 323 000 1 207 824 000 635 324 000 118 092 000 Vid återläggning. 572 500 000 Totala tillgångar uppgår till 1 587 Mkr. Av dessa tillhör 729 Mkr Sundsvalls kommun och 858 Mkr Gävle kommun. Sundsvalls kommun har fram till den 31 december 2013 inbetalat totalt 612 Mkr till Kommungaranti, varav 7,5 Mkr i aktiekapital, 572,5 Mkr som ett ovillkorat aktieägartillskott och premieinbetalningar om totalt 32 Mkr. Enligt sammanställningen ”Värde placeringar Sundsvalls kommun” per den 31 december 2013 erhållen från Kommungaranti uppgick värdet på Sundsvalls kommuns placeringar till 733 Mkr och avkastningen på insatt kapital med hänsyn taget till inbetalda försäkringspremier uppgick till 77 Dok.id 1048167 I förekommande fall redovisas även räkenskaperna per 2014-04-30 enligt Kommungarantis bokslut april 2014. 53 (98) 19,8 %,78 se bilaga 5. Enligt erhållet underlag från Handelsbanken avseende kapitalförvaltningen uppgick värdet på placeringstillgångarna för Sundsvalls kommuns del till 766 Mkr i augusti 2014, varav 275,6 Mkr i Kommungaranti och 490,6 Mkr i S.A. (se bilaga 4). Totala skulder uppgår till 195 Mkr varav 88 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 107 Mkr tillhör Gävle kommun. I redovisade skulder ingår en uppskjuten skatteskuld om sammanlagt 132 Mkr kr varav 71 Mkr kr tillhör Gävle kommun och 61 Mkr tillhör Sundsvalls kommun. Koncernens egna kapital, dvs. tillgångar minus skulder uppgår till 1 392 Mkr. Obeskattade reserver (säkerhetsreserv) uppgår för koncernen till 802 Mkr varav 409 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 393 Mkr tillhör Gävle kommun. Av de 802 Mkr är 110 Mkr avsatta i Kommungaranti och 692 Mkr är avsatta i S.A. Av de 110 Mkr i Kommungaranti tillhör 19 Mkr Sundsvalls kommun och 91 Mkr tillhör Gävle kommun. Av de 692 Mkr i S.A. tillhör 390 Mkr Sundsvalls kommun och 302 Mkr tillhör Gävle kommun. De obeskattade reserverna ger en latent skatt om 226 Mkr. 79 Lämnade aktieägartillskott uppgår totalt sett till 1 207 Mkr varav 572,5 Mkr har lämnats av Sundsvalls kommun och 634,5 Mkr av Gävle kommun. Inget aktieägartillskott har enligt räkenskaperna lämnats till S.A. 78 Dok.id 1048167 Härvid synes inte ha beaktats koncernens skulder och övriga förpliktelser, latent skattebelastning hänförlig till säkerhetsreserv och eventuellt andra tillgångar än placeringstillgångar. 79 110 Mkr x 22 % + 692 Mkr x 29,22 % (skattesatsen i Sverige är 22 % och i Luxemburg 29,22 %). 54 (98) 8.2.2 Räkenskaperna i Kommungaranti Nedan följer en redogörelse av räkenskaperna i moderbolaget Kommungaranti per den 31 december 2013.80 Kommungaranti AB 2013-12-31 Tillgångar varav aktier i S.A. varav interna fordringar varav förvaltade värdepapper varav kontanta bankmedel Skulder Eget kapital Obeskattade reserver Latent skatt 22 % Ovillkorade aktieägartillskott *Förvaltade värdepapper 2014-04-30 **Bankmedel 2014-04-30 80 Kommungaranti Gävle Sundsvalls kommun kommun 1 403 287 000 759 873 000 643 414 000 667 476 000 282 505 000 384 971 000 Elimineras i koncernredovisning. 23 293 000 Elimineras i koncernredovisning. 115 886 000 *Se förvaltningen per 2014-04-30. 119 245 000 **Se kontanta bankmedel 2014-04-30. 11 277 000 I skulderna ingår försäkringstekniska avsättningar. 613 412 000 Tillgångar – skulder – obeskattade reserver. 18 725 000 Säkerhetsreserv. 31 679 000 8 387 000 173 400 000 57 513 000 530 697 000 411 452 000 21 987 000 10 710 000 1 271 455 000 658 043 000 109 845 000 91 120 000 24 166 000 20 046 000 4 120 000 1 207 824 000 635 324 000 572 500 000 715 033 000 477 981 000 237 052 000 16 873 000 15 039 000 1 834 000 Vid återläggning av säkerhetsreserven. Dok.id 1048167 I förekommande fall redovisas även räkenskaperna per 2014-04-30 enligt Kommungarantis bokslut april 2014. 55 (98) Bolagets tillgångar uppgår till 1 403 Mkr. Av dessa tillhör 643 Mkr Sundsvalls kommun och 760 Mkr Gävle kommun. I tillgångarna ingår även upptaget värde i form av dotterbolagsaktier om 667 Mkr, varav 385 Mkr belöper på Sundsvalls kommun och 282 Mkr på Gävle kommun, förlagslån om 14 Mkr tillhörande Sundsvalls kommun, interna fordringar om 0,56 Mkr förutom 36 000 kr samt ersättningsreserv IBNR om 17 Mkr, varav 9,2 Mkr fördelas till Sundsvalls kommun och 8,1 Mkr till Gävle kommun. Samtliga nu nämnda poster elimineras vid konsolideringen av koncernredovisningen. Av övriga tillgångar om 704 Mkr är 173 Mkr per den 31 december 2013 förvaltade i värdepapper, varav 57,5 Mkr tillhör Gävle kommun och 115,9 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 531 Mkr utgör kontanta bankmedel, varav 411,5 Mkr tillhör Gävle kommun och 119 Mkr tillhör Sundsvalls kommun. Per den 30 april 2014 är 715 Mkr förvaltade i värdepapper, varav 237 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 478 Mkr tillhör Gävle kommun och 17 Mkr utgör kontanta bankmedel som fördelas med 1,8 Mkr till Sundsvalls kommun och 15 Mkr till Gävle kommun. Enligt erhållet underlag från Handelsbanken avseende kapitalförvaltningen uppgår värdet för Sundsvalls kommuns del till 275,6 Mkr i augusti 2014. Skulderna i Kommungaranti uppgår till 22 Mkr varav 11 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 11 Mkr tillhör Gävle kommun. Kommungarantis eget kapital, dvs. tillgångar minus skulder och minus obeskattade reserver uppgår till 1 271 Mkr. Obeskattade reserver (säkerhetsreserv) uppgår till 110 Mkr varav 19 Mkr tillhör Sundsvall kommun och 91 Mkr Gävle kommun. De obeskattade reserverna ger en latent skatt om ca 24 Mkr. Maximal avsättning till säkerhetsreserv ska enligt uppgift beräknas till en bestämd risk multiplicerat med 3. Vi har inte erhållet underlag på den maximala avsättningen som kan ske till säkerhetsreserv utan skattekonsekvenser. Enligt erhållen uppgift kan, om inga IBNR-avsättningar görs eller premieåterbetalning sker, taket komma att nås under 2014. Därför avser Kommungaranti att för 2015 öka försäkringsbeloppen till 60 Mkr för Sundsvalls kommun och till 90 Mkr för Gävle kommun, såvitt avser försäkringsvillkoret negativ budgetavvikelse. Det årliga resultatet, vari förutom bland annat avkastning även premieinbetalningar ingår, minskas med de återförsäkringspremier som lämnats till S.A. Eftersom 99 % av Sundsvalls kommuns försäkringsavtal vad avser nettokostnadsökningen återförsäkras till S.A. och premienivån om 100 % är densamma enligt återförsäkringsavtalet81 torde Dok.id 1048167 81 Cover note undertecknat av Kommungaranti den 1 oktober 2012. 56 (98) premierna till 99 % överföras till S.A. och inte påverka det årliga resultatet i Kommungaranti. Lämnade aktieägartillskott till Kommungaranti uppgår till 1 207 Mkr varav 572,5 Mkr har tillskjutits från Sundsvalls kommun och 634,5 Mkr av Gävle kommun. 8.2.3 Räkenskaperna i S.A. Nedan följer en redogörelse av räkenskaperna i dotterbolaget S.A. per den 31 december 2013.82 S.A. 2013-12-31 Tillgångar varav förvaltade värdepapper varav bankmedel Skulder varav interna skulder Eget kapital Obeskattade reserver Latent skatt 29,22 % *Förvaltade värdepapper 2014-04-30 **Bankmedel 2014-04-30 82 S.A. Gävle kommun 882 548 000 392 742 000 Sundsvalls kommun 498 190 000 449 816 000 197 667 000 252 149 000 *Se förvaltningen per 2014-04-30. 432 595 000 186 677 000 245 918 000 **Se kontanta bankmedel 2014-04-30. I skulderna ingår försäkringstekniska avsättningar/interna skulder. Elimineras i koncernredovisning. Tillgångar – skulder – obeskattade reserver. Säkerhetsreserv. 71 825 000 37 189 000 43 022 000 31 680 000 8 387 000 23 293 000 118 564 000 53 441 000 65 122 000 692 159 000 302 112 000 390 047 000 202 249 000 88 277 000 907 462 000 397 357 000 8 497 000 2 938 000 113 972 000 Vid återläggning av säkerhetsreserven. 510 105 000 5 559 000 Dok.id 1048167 I förekommande fall redovisas även räkenskaperna per 2014-04-30 enligt Kommungarantis bokslut april 2014. 57 (98) S.A:s tillgångar uppgår till 882,5 Mkr. Av dessa tillhör 498 Mkr Sundsvalls kommun och 393 Mkr Gävle kommun. Av tillgångarna är 450 Mkr förvaltade i värdepapper, varav 198 Mkr tillhör Gävle kommun och 252 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 432,6 Mkr utgör kontanta bankmedel, varav 187 Mkr tillhör Gävle kommun och 246 Mkr tillhör Sundsvalls kommun. Per den 30 april 2014 är 907 Mkr förvaltade i värdepapper och 8,5 Mkr utgör kontanta bankmedel. Av förvaltade medel belöper 510 Mkr på Sundsvalls kommun och 397 Mkr på Gävle kommun. Av kontanta medel belöper 5,5 Mkr på Sundsvalls kommun och 2,9 Mkr på Gävle kommun. Enligt erhållet underlag från Handelsbanken avseende kapitalförvaltningen uppgår värdet för Sundsvalls kommuns del till 490,6 Mkr i augusti 2014. Skulderna i S.A. uppgår till 72 Mkr, varav 43 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 37 Mkr tillhör Gävle kommun. I skulderna ingår interna skulder om 32 Mkr varav 8,4 Mkr tillhör Gävle kommun och 23 Mkr tillhör Sundsvalls kommun. De interna skulderna elimineras vid konsolideringen av koncernredovisningen. S.A:s eget kapital, dvs. tillgångar minus skulder och minus obeskattade reserver uppgår till 119 Mkr per den 31 december 2013. Obeskattade reserver (säkerhetsreserv) uppgår till 692 Mkr varav 390 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 302 Mkr Gävle kommun. De obeskattade reserverna ger en latent skatt om 202 Mkr.83 Övriga kommuner som genom SKFAB återförsäkrar i S.A. har en negativ påverkan på säkerhetsreserven för 2013, dvs. den minskar och som följd även den obeskattade reserven med sammanlagt 3,7 Mkr. Säkerhetsreserven i S.A. får enligt sammanställning, se bilaga 6, högst uppgå till 969 Mkr beräknat med hänsyn taget till rådande begränsning av den genomsnittliga multipeln till 17,5.84 Detta belopp baseras på ett totalt säkerhetsreservsunderlag om 801 Mkr. Säkerhetsreservsunderlaget beräknas genom att en för varje försäkringsklass fastställd multipel multipliceras med en under fem år erlagd genomsnittlig försäkringspremie (för Elder care, dvs. GarantiförsäkringPlus är multipeln fastställd till 3085). För Sundsvalls kommun och Gävle kommun innebär det en beräknad säkerhetsreserv om ca 541 Mkr.86 Eftersom avsatta reserver uppgår till 692 Mkr av 969 Mkr finns vid utgången av 2013 i vart fall ett teoretiskt outnyttjat utrymme i den totala säkerhetsreserven om 277 Mkr. 83 Skattebelastningen i Luxemburg uppgår för närvarande till 29,22 %. Multipeln kan variera mellan 2,5-30 men den genomsnittliga multipeln får inte överstiga 17,5. 85 Fastställd multipel äger enligt erhållen uppgift tillämplighet under fem år varefter ny prövning sker. 86 Beräknat genom en genomsnittspremie för Elder Care om totalt 18 Mkr multiplicerat med 30. Dok.id 1048167 84 58 (98) S.A. har enligt balansräkningen inte erhållit aktieägartillskott från moderbolaget. Förutom återförsäkringspremier har inga tillskott av likvida medel förekommit från Kommungaranti till S.A. Kommungaranti har förvärvat fem återförsäkringsbolag sedan 2008. I de förvärvade bolagen fanns tillgångar bestående av bankmedel. Dessa bolag har sedan fusionerats med S.A. 8.3 8.3.1 Skattemässig status Skattemässig status Kommungaranti Kommungaranti är ett fullt ut skattepliktigt subjekt.87 Något undantag som fallet är för staten, kommuner, kommunalförbund och landsting åtnjuter inte kommunala bolag. 88 Skattepliktiga överskott89 beskattas med bolagsskattesatsen som för närvarande uppgår till 22 %.90 Som nettointäkt av ett skadeförsäkringsbolags försäkringsrörelse anses överskottet av försäkringsrörelsen inklusive kapitalförvaltningen. Beskattningen sker i huvudsak enligt samma regler som gäller för andra rörelsedrivande bolag. Avdrag får i skadeförsäkringsföretag göras för driftkostnader, för utgifter för vissa avgifter och bidrag, för ökning av posten försäkringstekniska avsättningar för egen räkning 91 och för säkerhetsreserv samt för utbetald återbäring och verkställd premieåterbetalning. För skadeförsäkringsbolag gäller att avsättning till säkerhetsreserv minskar det skattepliktiga resultatet.92 Med sådan säkerhetsreserv avses en reserv för att täcka sådana förluster i försäkringsrörelsen som beror på slumpmässiga eller i övrigt svårbedömda faktorer till den del reserven inte överstiger vad som behövs för en tillfredsställande konsolidering.93 Vid återläggning sker en beskattning om 22 % till den del återläggningen inte kan kvittas mot tidigare års underskott utan begränsningar94 eller under året uppkomna kostnader såsom skadereglering, premieåterbetalning och driftskostnader. I sammanhanget kan nämnas att bolagsskattekommittén i sitt slutbetänkande SOU 2014:40 föreslår att säkerhetsreserven ska räntebeläggas fr.o.m. 2016 som ett led i den långsiktiga finansieringen av den föreslagna bolagsskattereformen. Utifrån 2013 års 87 6 kap. 3 § IL. 7 kap. 2 § IL. 89 14 kap. IL samt 39 kap. 2-13 §§ IL. 90 65 kap. 10 § IL. 91 Tidigare skulder, se prop. 1995/96:104. 92 39 kap. 6 § IL. 93 39 kap. 8 § IL. 94 40 kap. IL om tidigare års underskott och bl.a. 23 kap. 29 § IL vid underprisöverlåtelse, 37 kap. 21-26 §§ och 28 § IL vid kvalificerade fusioner och fissioner samt 38 a kap. 17 § IL vid partiella fissioner. Dok.id 1048167 88 59 (98) säkerhetsreserv i Kommungaranti om 110 Mkr beräknas den fiktiva räntan uppgå till omkring 2,3 Mkr årligen i Kommungaranti.95 Den fiktiva räntan kommer att öka det skattepliktiga resultatet i Kommungaranti. För att undvika skattebelastning måste även denna del av överskottet befinnas avsättningsbart och rymmas inom den avdragsgilla säkerhetsreserven. Det förvaltade kapitalet i Kommungaranti utgör enligt Kommungaranti placeringstillgångar.96 Placeringstillgångar ses skattemässigt som lagertillgångar och ska om de utgör finansiella instrument redovisas till verkligt värde eller samlade anskaffningsvärdet i inkomstdeklarationen. Andra tillgångar än finansiella instrument får vid beskattningen tas upp till det lägsta av anskaffningsvärde och nettoförsäljningsvärde.97 Enligt erhållna uppgifter från Kommungaranti98 redovisas placeringstillgångarna i Kommungaranti till verkligt värde, dvs. marknadsvärde och i S.A. redovisas placeringstillgångarna enligt lägsta värdets princip (det lägsta av anskaffningsvärde och verkligt värde) i det legala bokslutet i Luxemburg. I den konsoliderade rapporten redovisas värdepappren till marknadsvärdet. Eftersom kommunen är ett skattebefriat subjekt beskattas inte utdelning eller kapitalvinst hänförlig till aktier i Kommungaranti. Beskattning sker inte heller av skifteslikvid vid inlösen eller vid likvidation som båda jämställs med avyttring i skatterättsligt hänseende.99 Lämnad utdelning är inte avdragsgill i Kommungaranti utan minskar enbart utdelningsbara medel (det fria egna kapitalet). Vid inlösen och likvidation anses först de tillgångar som skiftas ut vara realiserade till marknadspris och oredovisad värdeuppgång beskattas i Kommungaranti till 22 %100 till den del det inte inryms i kvarvarande säkerhetsreserv. Utdelning och kapitalvinst hänförlig till aktierna i S.A. är undantagen inkomstskatt i Kommungaranti.101 Detta genom att S.A. per definition är ett utländskt bolag och beskattas i den stat där det hör hemma, dvs. i Luxemburg och beskattningen är likartad med den som gäller för svenska aktiebolag, 102 se bilaga 7-8. 95 Beräknat med statslåneräntan per den 30 november 2013 om 2,09 %. Vad som avses med placeringstillgångar följer av lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsbolag. 97 17 kap. 17 § IL. 98 E-post från Kommungaranti daterat 2014-11-17 och 2014-12-17. 99 44 kap. IL, Skatt på kapital, Ulf Tivéus, Upplaga 13, kap. 13 s. 116. 100 22 och 23 kap. IL. 101 24 och 25 a kap IL. 102 Enligt 2 kap. 5 a § IL, 24 kap. 13 § IL, Corparate & tax memorandum – KOMMUN GARANTI REINSURANCE S.A. 26 June 2014 och Additional corporate & tax memorandum – KOMMUN GARANTI REINSURANCE S.A. 31 October 2014, avser S.A. ett bolag enligt bilaga 24.1 och beskattas enligt bilaga 24.2 IL. Dok.id 1048167 96 60 (98) 8.3.2 Skattemässig status S.A. S.A. är ett fullt ut skattepliktigt bolag i Luxemburg. Skattesatsen för bolaget uppgår till 29,22 %103 och beräknas på verksamhetens överskott. Avsättning kan ske till säkerhetsreserv som minskar det skattepliktiga resultatet. En eventuell återläggning av S.A:s obeskattade reserver medför sålunda en skattebelastning om 29,22 % till den del det som återläggs inte kan kvittas mot under året uppkomna kostnader eller tidigare års underskott som genom s.k. carried forward kan nyttjas framgent. Enligt erhållen uppgift från Kommungaranti medför bortfall av risk i S.A. en successiv återläggning av säkerhetsreserven under en femårsperiod. Utdelning och kapitalvinst är undantagen inkomstskatt i Luxemburg dels genom dubbelbeskattningsavtalet mellan Luxemburg och Sverige104 som fördelar beskattningsrätten mellan avtalsparterna, dels på grund av deras regler om ”participation exemption”. 105 Viss förtäckt utdelning kan bli föremål för kupongskatt om 15 % om inte undantag är tillämpliga, vilket kan klargöras genom inhämtande av förhandsbesked från Skatteverket i Luxemburg. Det finns enligt uppgift en god marknad för återförsäkringsbolag i Luxemburg och rådande marknadspris uppgår i dagsläget till omkring 90 % av bolagets obeskattade reserver. Med detta avses 100 % av bolagets tillgångar minskat med bolagets skulder och minskat med ett avdrag motsvarande omkring 10 % av de obeskattade reserverna, dvs. säkerhetsreserven. Tillgångarna i S.A. uppgår till 882 Mkr, skulderna till 40 Mkr106, vilket ger ett eget kapital om 842 Mkr inklusive obeskattade reserver (säkerhetsreserv) om 692 Mkr. Beräknad kostnad för säkerhetsreserven uppgår till ca 69,2 Mkr (10 % x 692 Mkr). Enligt ovanstående skulle en köpeskilling vid en extern överlåtelse åsättas ett värde om omkring 773 Mkr.107 En reduktion av värdet med omkring 10 % (69,2 Mkr) ska i sammanhanget jämföras med en skattebelastning om 29,22 % i Luxemburg vid återläggning av de obeskattade reserverna om 692 Mkr. Skatten beräknas i sådant fall till ca 202 Mkr.108 103 Inkluderar statlig och kommunalskatt (corporate income tax and municipal business tax). Art 13 (4) Lag (1996:1510) om dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Luxemburg. 105 Enligt EU:s Moder/dotterbolags-direktiv som syftar till att eliminera dubbelbeskattning. Även Sverige har implementerat direktivet. 106 Skulder 72 Mkr – interna skulder om 32 Mkr. 107 Tillgångar om ca 882 Mkr – skulder om ca 40 Mkr – (obeskattade reserver om ca 692 Mkr x 10 %). 108 692 Mkr x 29,22 %. Detta ger en behållning om ca 882 Mkr – ca 40 Mkr – ca 202 Mkr = 640 Mkr. Dok.id 1048167 104 61 (98) 8.4 GarantiförsäkringPlus Eftersom avtalsvillkoren tillhörande GarantiförsäkringPlus beaktas i samtliga nedanstående handlingsalternativ redogörs här i korthet för vad som är relevant i sammanhanget. Enligt försäkringsvillkoren för GarantiförsäkringPlus upphör försäkringsavtalet utan uppsägning per det datum som aktieägare inte längre är aktieägare i Kommungaranti.109 Vidare kan överlåtelse av anspråk baserat på försäkringsavtalet eller av försäkringsavtalet, helt eller delvis, inte ske.110 Återförsäkringsavtalet löper under hela försäkringsperioden 2012-2028111 med möjlighet till upphörande på årsdagen med en månads uppsägning.112 Parterna i återförsäkringsavtalet är Kommungaranti och S.A. och Sundsvalls kommun är försäkrad genom avtalet. 8.5 2011 års aktieägaravtal 2011 års aktieägaravtal gäller i fyra år från avtalsdatum.113 Uppsägningstiden uppgår till två år före avtalsperiodens utgång. Vid utebliven uppsägning förlängs avtalet med fyra år i sänder med en uppsägningstid om två år. Ägandet har samma löptid som enligt aktieägaravtalet, dvs. fyra år från och med avtalsdagen. Kommungaranti äger inte erbjuda annan än aktieägarna sina tjänster och är således förhindrad att verka på den traditionella försäkringsmarknaden. Huruvida S.A. är förhindrad att återförsäkra åt andra bolag än Kommungaranti och SKFAB är oklart. 8.6 Lag, bolagsordning och aktieägaravtals inbördes förhållande Inledningsvis beskrivs förhållandet mellan ABL, FRL, bolagsordning och aktieägaravtal. För försäkringsaktiebolag gäller ABL om inget annat följer av FRL eller är särskilt föreskrivet. ABL samt FRL binder bolaget och styrelsen, och i mindre omfattning aktieägarna såtillvida att dessas rättigheter i vissa delar begränsas av lagen. Styrelsen och aktieägarna kan inte fatta beslut i strid med lagarna. Bolagsordningen binder bolaget, styrelsen och aktieägarna och anger ramarna för verksamheten och således vad styrelsen och aktieägarna har att förhålla sig till. Beslut kan 109 Kommungaranti GarantiförsäkringPLUS 1:12:1 punkten 1.9:1. A.a. punkten 1.11. 111 Utan automatisk förlängning. 112 Cover note Sundsvalls kommun avseende 2012-01-01-2012-12-31, appendix 1. Av andra underlag, t.ex. Internrevision december 2012 av Marsh framgår att alla återförsäkringsavtal i Kommungaranti löper över ett kalenderår. 113 Eftersom avtalet inte är undertecknat är det oklart vad som utgör avtalsdatum. Dok.id 1048167 110 62 (98) endast fattas i strid med bolagsordningen om alla aktieägare samtycker därtill på bolagsstämma. Styrelsen kan aldrig fatta beslut i strid med bolagsordningen. Aktieägaravtalet binder avtalsparterna, dvs. endast de aktieägare som ingått avtalet. I aktieägaravtalet kan man föreskriva avsteg från vad aktiebolagslagen föreskriver – t.ex. högre eller t.o.m. lägre majoritet vid olika beslut än vad lagen föreskriver, sistnämnda under förutsättning att de övriga (som behövs för att nå den lagstadgade majoriteten) förbinder sig att följa de beslut som tas. Aktieägaravtalet har endast civilrättslig verkan avtalsparterna emellan inte bolagsrättslig. Ett brott mot aktieägaravtalet kan föranleda ansvar på kontraktsrättslig grund. Ett beslut i enlighet med aktieägaravtalet som innebär överträdelse av ABL, bolagsordning eller tillämplig lag om årsredovisning kan föranleda skadeståndsansvar med stöd i ABL om beslutet åsamkar bolaget, en aktieägare eller annan skada.114 Normalt har aktieägaravtalet företräde framför bolagsordningen aktieägarna emellan. Vid bristande överensstämmelse mellan innehållet i bolagsordningen och aktieägaravtalet ska aktieägaravtalets bestämmelse ha företräde såvida denna inte står i strid med lag och förordning. Det gäller i förevarande fall enligt 2011 års aktieägaravtal. Aktieägare kan hävda bolagsordningen men kan då komma att begå ett avtalsbrott som kan föranleda ansvar på kontraktsrättslig grund. 9 SUNDSVALLS KOMMUN SÄLJER AKTIERNA I KOMMUNGARANTI TILL GÄVLE KOMMUN - FÖRKÖP 9.1 Bolagsordningen I 20 § i Kommungarantis bolagsordning regleras särskilt vad som ska gälla vid en förköpssituation, dvs. när en aktieägare önskar överlåta sitt aktieinnehav så aktualiseras förköpsrätt för övriga aktieägare, enligt följande. Aktieägare som avser att genom köp, byte eller gåva överlåta aktie ska före överlåtelsen anmäla detta hos bolagets styrelse. I anmälan ska villkoren för förköp framgå. Styrelsen ska genast anmäla det i aktieboken med uppgift om dagen för anmälan. Bolaget ska lämna en underrättelse om erbjudandet till varje förköpsberättigad som vid intresse ska framställa ett skriftligt förköpsanspråk till bolaget inom två månader beräknat från anmälan till styrelsen om tilltänkt överlåtelse. Dok.id 1048167 114 29 kap. ABL. För skadeståndsansvar krävs uppsåt eller grov oaktsamhet. 63 (98) Förköpsbeloppet ska utgöras, där fånget är köp, av den i anmälan angivna köpeskillingen och i övrigt motsvara det pris som kan påräknas vid försäljning under normala förhållanden. Förköp får inte ske av ett annat antal aktier än enligt förköpserbjudandet. Förköpta aktier ska betalas inom en månad från det att priset blev bestämt. Kommer överlåtaren och den som begärt att få förköpa aktierna inte överens i frågan om förköp, ska den som har begärt förköp inom två månader från det att förköpsanmälan gjordes hänskjuta tvisten till avgörande av skiljemän enligt Stockholms Handelskammares Skiljedomsinstituts regler för förenklat skiljeförfarande varvid skiljenämnden ska bestå av en skiljeman. 9.2 Civilrättsliga förutsättningar En uppsägning från Sundsvalls kommuns sida av 2011 års aktieägaravtal medför med automatik att ett erbjudande anses ha lämnats till Gävle kommun som har förköpsrätt att förvärva Sundsvalls kommuns aktier i bolaget. Fördelningsprincipen avseende den löpande resultatredovisningen uttrycks i 2011 års aktieägaravtal enligt följande. ”Aktieägarna är överens om att metoden för att redovisa respektive Aktieägares innehav i Kommungaranti och indirekt i Dotterbolaget, i Aktieägarens sammanställda redovisning, ska ske på ett jämförbart sätt.”115 Beträffande aktievärdering anges följande.116 ”Överlåtande aktieägarens aktier ska åsättas ett marknadsvärde som Aktieägarna kommer överens om. Kan Aktieägarna inte enas om marknadsvärdet ska detta fastställas enligt nedan [genom upprättande av periodbokslut per det datum värdering ska göras117]: Aktieägarens s.k. cell av eget kapital i Kommungaranti; med tillägg för Aktieägarens eventuella övervärden i tillgångar, t.ex. aktierna i Dotterbolaget, som inte upptagits till verkligt värde i periodbokslutet; 115 2011 års aktieägaravtal punkt 12.4. 2011 års aktieägaravtal punkt 16.2. 117 2011 års aktieägaravtal punkt 16.1. Dok.id 1048167 116 64 (98) med tillägg för 84 procent av säkerhetsreserven som är hänförlig till Aktieägarens andel. Vid bedömning av aktierna i Dotterbolaget ska Dotterbolagets equalisation reserve tas upp till 84 procent; med avdrag för Aktieägarens andel i orealiserade undervärden i tillgångar som inte tagits upp till verkligt värde i periodbokslutet.” 2011 års aktieägaravtal utgår från koncernbolagens balansräkningar. Av 2011 års aktieägaravtal framgår dock inte hur de årliga upparbetade vinstmedlen (resultatet) har eller ska fördelas ägarna emellan. Bolagets säkerhetsreserv hänförlig till överlåtande aktieägare är obeskattad och ska enligt avtalet beaktas till 84 %. Vad som ligger till grund för denna procentsats går ej att utläsa. För närvarande är skattesatsen såväl i Luxemburg (29,22 %) och Sverige (22 %) högre än 16 %. Utrymme att beakta en högre latent skatt medger såvitt vi kan utläsa inte avtalet. 9.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser Vid en överlåtelse av Sundsvalls kommuns aktier blir huvudfrågan vilken köpeskilling som ska åsättas aktierna. Vid en försäljning av aktierna är en kapitalvinst skattefri och kapitalförlust inte avdragsgill, eftersom kommunen är en i inkomstskatthänseende befriad juridisk person.118 Någon återbetalning av lämnade aktieägartillskott kan inte ske eftersom aktieägartillskotten är ovillkorade och därmed ses som en del av anskaffningsutgiften för aktierna. Utgångspunkten är att Sundsvalls kommun fram till den 31 december 2013 har inbetalat totalt 612 Mkr till Kommungaranti, varav 7,5 Mkr i aktiekapital, 572,5 Mkr som ett ovillkorat aktieägartillskott och premieinbetalningar om totalt 32 Mkr. Enligt Kommungarantis sammanställning ”Värde placeringar Sundsvalls kommun” uppgick värdet på Sundsvalls kommuns placeringar den 31 december 2013 till 733 Mkr.119 Avkastningen uppgick till och med den 31 december 2013 sammantaget till 19,8 %.120 Enligt erhållet underlag från Handelsbanken avseende kapitalförvaltningen uppgår värdet på placeringstillgångarna för Sundsvalls kommuns del till 766 Mkr i augusti 2014.121 118 7 kap. 2 § IL. (bilaga 5). 120 Härvid synes inte ha beaktats koncernens skulder och andra förpliktelser, latent skattebelastning hänförlig till säkerhetsreserv och eventuellt andra tillgångar än placeringstillgångar. 121 275,6 Mkr i Kommungaranti och 490,6 Mkr i S.A. (bilaga 4). Dok.id 1048167 119 65 (98) 2011 års aktieägaravtal beaktar det egna kapitalet såväl i Kommungaranti som i S.A. och de obeskattade reserverna, vilket i denna typ av verksamhet normalt speglar det marknadsmässiga värdet. Av bolagsordningen framgår att en prissättning ska ske efter vad som kan påräknas vid försäljning under normala förhållanden, vilket normalt ska motsvara marknadsvärdet. Som framgår ovan har aktieägaravtalets bestämmelser företräde aktieägarna emellan. I förevarande fall torde det ha mindre betydelse eftersom aktieägaravtalet och bolagsordningen till synes överensstämmer i denna del. Av bolagsordningen följer vidare att om ägarna inte kommer överens i förköpsfrågan ska den som har begärt förköp, vilket i förevarande exempel skulle vara Gävle kommun, inom två månader från det att förköpsanmälan gjordes hänskjuta tvisten till avgörande genom skiljedomstol. Inför en extern överlåtelse kan eventuellt utdelning ske motsvarande i bolagen fastställda utdelningsbara medel. Sådan utdelning är skattefri för både Kommungaranti och aktieägarna i Kommungaranti. Härigenom kan köpeskillingen sättas ned och samtidigt kan ägarna tillgodogöra sig en del av kapitalet i bolagen. När det gäller medel som utdelats från S.A. till Kommungaranti måste en vidareutdelning till aktieägarna i Kommungaranti föregås av en fastställd årsredovisning i Kommungaranti. För att kunna utdela ”överlikviditet” i bolagen krävs att minst två räkenskapsår passerar före en försäljning eller att anteciperad utdelning är möjlig i Kommungaranti efter ett räkenskapsår. Eftersom aktierna har lika rätt i bolaget122 torde en differentierad utdelning mellan ägarna bolagsrättsligt inte vara möjlig. Utdelning såväl från S.A. som från Kommungaranti kan även ske av annan egendom än pengar, såsom placeringstillgångar. 123 Försäkringsavtalet upphör med automatik vid överlåtelse av aktierna i Kommungaranti och återförsäkringsavtalet med S.A. upphör på årsdagen med en månads uppsägning.124 Härigenom upphör risken som avtalen är förenade med och som ligger till grund för säkerhetsreserven såväl i Sverige som i Luxemburg och återläggning till beskattning torde ske av delar av till säkerhetsreserven avsatta överskott.125 Enligt räkenskaperna uppgår Sundsvalls kommuns del av säkerhetsreserverna till ca 19 Mkr i Sverige och till ca 390 Mkr i Luxemburg, vilket ger en sammanlagd skattebelastning för Sundsvalls 122 4 kap. § 1 ABL. Detta föregås av beskattning av icke skattemässigt redovisad värdeökning på underliggande tillgång. 124 Avtalsperioden är hela försäkringsperioden 2012-2028 enligt Cover note Sundsvalls kommun avseende 2012-01-01-2012-12-31, appendix 1. Av andra underlag, t.ex. Internrevision december 2012 av Marsh framgår att alla återförsäkringsavtal i Kommungaranti löper över ett kalenderår. 125 Skattesatsen i Luxemburg är för närvarande 29,22 % (se 8.3.2). Bolagsskattesatsen i Sverige är för närvarande 22 %. Dok.id 1048167 123 66 (98) kommun om ca 118 Mkr,126 varav 4 Mkr i Kommungaranti och 114 Mkr i S.A. som sannolikt kommer påverka prissättningen för aktierna. Detta gäller förutsatt att säkerhetsreserven inte kan upprätthållas genom tecknande av nya försäkringsavtal127 eller genom att bortfallet av risken hänförlig till Sundsvalls kommuns försäkringsavtal som kan beräknas till ca 375 Mkr128 inte med automatik innebär att fullständig återläggning måste ske av de obeskattade reserverna. Enligt erhållen uppgift från Kommungaranti medför bortfall av risk i S.A. en successiv återläggning av säkerhetsreserven under en femårsperiod. Enligt svenska regler ska ett försäkringsbolag ha tillgångar för skuldtäckning som minst uppgår till ett belopp som bl.a. svarar mot försäkringstekniska avsättningar för egen räkning129 och utjämningsreserv för kreditförsäkring.130 Detta får till följd att om tillgångarna minskar måste även det som tillgångarna avser att täcka minska, vilket torde innebära en minskning av säkerhetsreserverna. Motsvarande gäller i Luxemburg. 131 En överlåtelse till Gävle kommun medför inte att tillgångarna i S.A. minskar, varför en automatisk återläggning inte behöver aktualiseras på denna grund. Vidare är säkerhetsreserven i S.A. alltjämt inte maximerad utan det kvarstår per den 31 december 2013 ett utrymme om ca 277 Mkr.132 En sänkning av den maximala säkerhetsreserven motsvarande risken som följer med Sundsvalls kommuns försäkringsavtal om ca 375 Mkr torde i vart fall teoretiskt kunna ske utan att medföra en fullständig återläggning av säkerhetsreserven i S.A. tillhörande Sundsvalls kommun om ca 390 Mkr. Som ovan nämnts måste dock full skuldtäckning upprätthållas. Om återläggning inte sker kan det dock komma att begränsa kommande skattemässiga avsättningar till säkerhetsreserven av framtida genererade överskott i S.A. 126 Ca 19 Mkr x 22 % + ca 390 Mkr x 29,22 % = ca 118 Mkr. Kommungaranti tillhandahåller enbart tjänster till sina ägare och är förhindrade att verka på den traditionella försäkringsmarknaden. Huruvida S.A. har motsvarande begränsning är oklart. 128 Erlagda premier 2012, 11 Mkr och 2013, 14 Mkr ger en genomsnittlig återförsäkringspremie (25 x 99 % / 2) om 12,5 Mkr x multipel 30 = 375 Mkr. 129 Med de försäkringstekniska avsättningarna för egen räkning avses de försäkringstekniska avsättningarna inklusive mottagen återförsäkring och med avdrag för avgiven återförsäkring. 130 6 kap. 1 § FRL. 131 Additional corporate & tax memorandum – KOMMUN GARANTI REINSURANCE S.A. 31 October 2014 (se bilaga 8), s. 5 (6). 132 Se 8.2.3. Dok.id 1048167 127 67 (98) 9.4 Sammanfattning FÖRKÖP 2013-12-31 Sundsvalls kommun Insatt kapital varav aktiekapital varav aktieägartillskott varav premier 2010-2013 Redovisade tillgångar 612 000 000 7 500 000 572 500 000 32 000 000 728 917 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. 26 581 000 Exkl. redovisad uppskjuten skatteskuld. 408 771 000 Säkerhetsreserv. 118 092 000 Vid återläggning av säkerhetsreserv. Härtill kommer latent skatt på oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. 584 244 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på placeringstillgångar minskat med latent skatt. -27 756 000 Köpeskilling jämfört med insatt kapital utan hänsyn till oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. Redovisade skulder Obeskattade reserver Latent skatt Beräknad köpeskilling Beräknad värdeförlust på insatt kapital Centralt vid förköpsalternativet är vilken ersättning som Gävle kommun ska utge till Sundsvalls kommun för aktierna i Kommungaranti. Sundsvalls kommun har per den 31 december 2013 tillskjutit 612 Mkr i form av aktiekapital, aktieägartillskott och årliga premier. Sundsvalls kommuns cell uppgick enligt räkenskaperna per den 31 december 2013 till ca 702 Mkr.133 Genom att säkerhetsreserven hänförlig till Sundsvalls kommun om ca 409 Mkr högst sannolikt kommer återläggas medför det en skattebelastning om ca 118 Mkr som minskar ersättningens storlek. Beräknat utifrån räkenskaperna torde ersättningen uppgå till lägst 584 Mkr. Härtill kommer den oredovisade värdestegring som skett på placeringstillgångarna fram till överlåtelsedagen som påverkar ersättningens storlek efter avdrag för latent skatt. Värdet på Sundsvalls kommuns placeringstillgångar uppgick till ca 766 Mkr i augusti 2014.134 Vidare kan det möjligen finnas utrymme för Gävle kommun att ”överta” delar av Sundsvalls kommuns säkerhetsreserv som i annat fall enligt Kommungaranti ska återläggas under en femårsperiod. Detta torde 133 Tillgångar 729 Mkr – skulder 27 Mkr. Enligt Handelsbanken uppgick marknadsvärdet på placeringstillgångarna till 766 Mkr i augusti 2014, varav 275,6 Mkr i Kommungaranti och 490,6 Mkr i S.A. (se bilaga 4). Dok.id 1048167 134 68 (98) kunna påverka köpeskillingen i positiv riktning. Utan hänsyn taget till oredovisad värdestegring på placeringstillgångar m.m. kan detta alternativ medföra en förlust på insatt kapital om ca 28 Mkr för Sundsvalls kommun. 10 SUNDSVALLS KOMMUN SÄLJER AKTIERNA I KOMMUNGARANTI TILL ANNAN KOMMUN 10.1 Bolagsordning Bolagsordningen föreskriver inget om en överlåtelse i det fall Gävle kommun inte använder sin förköpsrätt. 10.2 Civilrättsliga förutsättningar Om inte Gävle kommun vill förvärva aktierna ska ägarna enligt 2011 års aktieägaravtal gemensamt verka för att annan kommun träder in som ny aktieägare. Något krav på att denna andra kommun även är aktieägare i SKFAB uppställs inte i 2011 års aktieägaravtal. Beslut om ny aktieägare fattas av bolagsstämma. En förutsättning är att den nya aktieägaren biträder aktieägaravtalet och inträder som part, vilket det åligger Sundsvalls kommun att tillse. I fråga om bland annat värdeöverföring till aktieägare, ingående, ändring eller uppsägning av avtal eller annat beslut som är av väsentlig betydelse för Kommungarantis verksamhet, ändring av aktieägaravtalet gäller att enighet ska gälla vid styrelsemöte samt i tillämpliga fall bolagsstämma. För att enhällighet ska anses föreligga vid bolagsstämma ska samtliga aktier vara företrädda. Enligt avtalet ska styrelsens respektive bolagsstämmans ordförande inte ha utslagsröst vid frågor som kräver enighet. Dok.id 1048167 Om enighet inte uppnås, eller att beslut inte kan fattas på grund av att ledamot inte är närvarande vid sammanträdet, ska ärendet bordläggas och avgöras vid ett nytt styrelsesammanträde inom två till fyra veckor. Uppnås inte enighet vid detta styrelsemöte ska frågan hänskjutas till bolagsstämma som ska hållas inom fyra veckor med samma krav på enhällighet som vid styrelsemötet. Under tiden fram till bolagsstämman ska aktieägarna försöka lösa oenigheten varvid det åligger varje aktieägare att förutsättningslöst och med iakttagande av den lojalitetsplikt som existerar enligt avtalet söka nå enighet. Uppnås inte enighet vid bolagsstämman avseende sådan hänskjuten fråga ska denna avföras från vidare behandling under sex månader. I frågor som direkt prövas av bolagsstämman innehåller 2011 års aktieägaravtal inte motsvarande reglering men möjligen skulle avtalet kunna tolkas på sådant sätt att även bordläggning om sex månader kan aktualiseras om ägarna inte kommer överens. 69 (98) 10.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser Vid överlåtelse av Sundsvalls kommuns aktier till annan kommun blir huvudfrågan återigen vilken köpeskilling som ska åsättas aktierna. Överlåtelsen är skattefri och avdrag medges inte för en kapitalförlust. Till skillnad från om försäljningen sker till Gävle kommun är Sundsvalls kommun inte bunden av prissättningen enligt aktieägaravtalet. Någon reglering i 2011 års aktieägaravtal finns inte vad avser prissättning vid överlåtelse till annan kommun än i en förköpssituation. Enligt aktieägaravtalet får överlåtelse även ske till annan kommun än de som äger aktier i SKFAB. Eftersom beslut om den förvärvande kommunen enligt 2011 års aktieägaravtal kräver enighet samt att bordläggning eventuellt aktualiseras kan det medföra problem om Gävle kommun inte godkänner den förvärvande kommunen som ny aktieägare. I avsaknad av enighet kan försäljningsprocessen komma att dra ut på tiden vilket medför en ekonomisk belastning och ovisshet för samtliga berörda. Det åligger dock båda aktieägarna att gemensamt verka för att annan kommun träder in som aktieägare samt med iakttagande av den lojalitetsplikt som existerar enligt avtalet att söka nå enighet, vilket möjligen kan påskynda hanteringen. Om ägarna inte blir överens ska bolaget enligt aktieägaravtalet träda i likvidation. En skillnad jämfört det första handlingsalternativet (förköp) är att försäljning till annan kommun än Gävle kommun bör medföra att den andra kommunen förutom att bli part i aktieägaravtalet även tecknar försäkringsavtal med Kommungaranti. 135 Med ny eller nya aktieägare möjliggörs i större utsträckning att de obeskattade reserverna kan upprätthållas genom tecknande av försäkringsavtal med nya aktieägaren. Om nytecknande inte sker kan överlåtelsen på samma sätt som i en förköpssituation medföra att de obeskattade reserverna som baseras på Sundsvalls kommuns försäkringsavtal kan komma att återläggas till beskattning och medföra en skattebelastning för Sundsvalls kommun om 118 Mkr på koncernnivå. Utfallet i denna del torde även kunna påverka prissättningen. För övriga ekonomiska och skattemässiga konsekvenser se ovan under 9.3. 135 Dok.id 1048167 Enligt 2011 års aktieägaravtal är Kommungarantis syfte att direktförsäkra garantiförsäkring till aktieägarna. 70 (98) 10.4 Sammanfattning ÖVERLÅTELSE TILL ANNAN KOMMUN 2013-12-31 Insatt kapital varav aktiekapital varav aktieägartillskott varav premier 2010-2013 Redovisade tillgångar Redovisade skulder Obeskattade reserver Ev. del av latent skatt (antagen 10 %) Beräknad köpeskilling Beräknad värdeökning på insatt kapital Sundsvalls kommun 612 000 000 7 500 000 572 500 000 32 000 000 728 917 000 Härtill kommer oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar. 26 581 000 Exkl. redovisad uppskjuten skatteskuld. 408 771 000 Säkerhetsreserv. 40 877 000 Ingen återläggning av säkerhetsreserv dock en möjlig fördelning av den latenta skatten. Härtill kommer ev. del av latent skatt på oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar. 661 459 000 Härtill kommer oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar minskat med latent skatt. 49 459 000 Köpeskilling jämfört med insatt kapital utan hänsyn till oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar. Centralt vid det andra alternativet varigenom annan kommun än Gävle kommun förvärvar Sundsvalls kommuns aktier är vilken ersättning som köparkommunen ska utge till Sundsvalls kommun för aktierna i Kommungaranti. Sundsvalls kommun har per den 31 december 2013 skjutit till 612 Mkr i form av aktiekapital, aktieägartillskott och årliga premier. Sundsvalls kommuns cell uppgick enligt räkenskaperna per den 31 december 2013 till 702 Mkr.136 Genom att säkerhetsreserven hänförlig till Sundsvalls kommun om 409 Mkr högst sannolikt inte kommer återläggas undviks en skattebelastning om ca 118 Mkr som i förköpsfallet minskar ersättningens storlek. En överlåtelse av hela koncernen torde på samma sätt som vid överlåtelse av enbart S.A. medföra en kostnad hänförlig till de obeskattade reserverna. I räkneexemplet används den kostnad om 10 % av säkerhetsreserven som enligt erhållen uppgift bedöms gälla i Luxemburg. Huruvida samma prissättning gäller för svenska försäkringsbolag är i dagsläget oklart i brist på kända överlåtelser. Dok.id 1048167 136 Tillgångar 729 Mkr – skulder 27 Mkr. 71 (98) Beräknat utifrån räkenskaperna torde ersättningen uppgå till antagna 661 Mkr med hänsyn taget till antagen kostnad hänförlig till säkerhetsreserven. Härtill kommer oredovisad värdestegring på placeringstillgångarna fram till överlåtelsedagen vilket påverkar ersättningens storlek efter avdrag för latent skatt. Marknadsvärdet på Sundsvalls placeringstillgångar uppgick till ca 766 Mkr i augusti 2014.137 Utan hänsyn taget till oredovisad värdestegring på placeringstillgångar m.m. kan detta alternativ medföra en värdeökning på insatt kapital om ca 49 Mkr för Sundsvalls kommun. Förutsatt att köpeskillingen ger täckning för Sundsvalls kommuns tillskjutna kapital med hänsyn taget till marknadsenlig avkastning kan detta alternativ vara fördelaktigt för såväl Sundsvalls kommun som Gävle kommun. 11 KOMMUNGARANTI LÖSER IN SUNDSVALLS KOMMUNS AKTIER 11.1 Bolagsordning Kommungarantis bolagsordning föreskriver inget särskilt angående inlösen.138 11.2 Civilrättsliga förutsättningar 2011 års aktieägaravtal innehåller inte någon uttrycklig reglering om inlösen. Avtalet reglerar i vilka fall aktieägarna ska uppnå enighet vid beslut, vilket bland annat gäller vid värdeöverföring till aktieägare. Avtalets reglering om att Kommungaranti ska träda i likvidation och att S.A. ska avyttras eller träda i likvidation om ingen önskar begagna sin förköpsrätt och försäljning till annan kommun inte är möjlig hindrar inte att ägarna kommer överens om ett inlösenförfarande. Inlösen är ett mellanhavande mellan aktieägaren, vars aktier omfattas av inlösenförfarandet, och bolaget och ses som vinstutdelning. Härvid gäller begränsningsreglerna i 17 kap. 3 § och 18 kap. 4 § ABL vad gäller inlösenlikvidens storlek. Det så kallade skyddet för bolagets bundna eget kapital (försiktighetsregeln) är en borgenärsskyddsregel och kan inte åsidosättas ens med samtliga aktieägares samtycke. 139 Senast fastställd balansräkning utgör grunden för att tillse att det även efter inlösen finns full täckning för 137 Dok.id 1048167 Enligt Handelsbanken uppgick marknadsvärdet på placeringstillgångarna till 766 Mkr i augusti 2014, varav 275,6 Mkr i Kommungaranti och 490,6 Mkr i S.A. (se bilaga 4). 138 20 kap. 1 § 2 st. ABL, 20 kap. 31-34 §§ ABL. I aktiebolag där aktiekapitalet kan bestämmas till ett lägre eller högre belopp utan ändring av bolagsordningen, kan det tas in förbehåll i bolagsordningen om att aktiekapitalet kan minskas genom inlösen av aktier (inlösenförbehåll). Något sådant förbehåll är inte inskrivet i bolagsordningen. 139 17 kap. 3 § ABL samt Aktiebolagslagen en kommentar, Del II, 11-22 kap. S Andersson, S Johansson och R Skog, Norstedts Juridik 2013, 17:9. 72 (98) bolagets bundna egna kapital. Vidare gäller att alla aktieägare har rätt till inlösen varvid någon riktad minskning inte är möjlig utan de övriga aktieägares samtycke.140 Reglerna om inlösen finns i 20 kap. ABL och benämns som minskning av aktiekapitalet med indragning av aktier. Vissa regler i FRL141 tar över vissa av bestämmelserna i ABL i fråga om inlösen. Den stora skillnaden är att Finansinspektionen i FRL övertar Bolagsverkets roll enligt ABL. Inlösen är ett vanligt verktyg vid bl.a. utköp av aktieägare. Minskning av aktiekapitalet får bl.a. ske för återbetalning till aktieägare. Beslut om minskning av aktiekapitalet fattas av bolagsstämman. 142 I sammanhanget noteras att bolagsstämman inte får fatta beslut som är ägnat att ge en otillbörlig fördel åt en aktieägare eller någon annan till nackdel för bolaget eller någon annan aktieägare. 143 Vidare får beslut inte fattas till nackdel för de försäkringstagare som på grund av försäkringsavtal har rätt till en andel av de ackumulerade vinster som uppstått i rörelsen. 144 Vid minskning av aktiekapitalet för återbetalning till aktieägare får stämman inte besluta om minskning av aktiekapitalet med större belopp än vad styrelsen har föreslagit eller godkänt. Härvid noteras på nytt ovan nämnda försiktighetsregel innebärande att det efter inlösen måste finnas full täckning för bolagets egna kapital. Vidare måste FRL:s regler beaktas vad gäller kapitalbas m.m. för skadeförsäkringsbolag 145 och Solvens II-regelverkets kapitaliseringskrav.146 Beslut om inlösen kräver för dess giltighet enligt ABL två tredjedelar av såväl de avgivna rösterna som de aktier som är företrädda vid stämman (kvalificerad majoritet).147 Härtill kommer övriga aktieägares samtycke för att inte kringgå hindret mot riktad inlösen. Tillsammans överensstämmer detta med aktieägaravtalets krav på enhällighet. Som utgångspunkt är sådant inlösenförfarande tillståndspliktigt och tillstånd ges av allmän domstol.148 Finansinspektionen får dock besluta att aktiekapitalet får minskas utan 140 Dok.id 1048167 20 kap. 9 § ABL samt Aktiebolagslagen en kommentar, Del II, 11-22 kap. S Andersson, S Johansson och R Skog, Norstedts Juridik 2013, 20:17 fotnot 1. 141 11 kap. 22-27 §§ FRL gäller istället för 20 kap. 23-29 §§ ABL. 142 Om inte annat föreskrivs i bolagsordningen i fall det i bolagsordningen finns ett inskrivet inlösenförbehåll och aktiekapitalet kan bestämmas till ett lägre eller högre belopp utan ändring av bolagsordningen (20 kap. 3 § och 31 § ABL). Som ovan nämnts finns inte det i förevarande fall. 143 7 kap. 47 § ABL. 144 11 kap. 5 § FRL. 145 2 kap. 10 § och 7 kap. 17 § FRL. 146 Kommungaranti och S.A. är enligt uppgift från Söderberg & Partner väl kapitaliserat jämfört med andra jämförbara försäkringsbolag vilket talar för att den delen av Solvens II inte blir ett problem vid ett inlösenförfarande. Det bör dock utredas mer ingående. 147 20 kap. 5 § ABL. 148 11 kap. 23 § 1 st. FRL. 73 (98) tillstånd från allmän domstol om bolaget samtidigt vidtar åtgärder som medför att varken bolagets egna kapital eller dess aktiekapital minskar, vilket normalt sker genom ett beslut om ny-/fondemission i direkt anslutning till beslutet om inlösen.149 Detta kan även föregås av nedsättning av aktiekapitalet enligt bolagsordningen och för skadeförsäkringsföretag lagstadgade krav på ett visst lägsta aktiekapital. Genom inlösen dras aktieägarens aktier in av bolaget mot att inlösande aktieägaren erhåller motsvarande värde i form av likvida tillgångar. I Luxemburg finns liknande civilrättslig reglering vad avser inlösen.150 Förfarandet är i sig som i Sverige helt möjligt men föregås av vissa formella beslut av aktieägare, alltså i detta fall Kommungaranti samt registrering. Inlösen ”Stock redemtion” ses som förtäckt utdelning. Bolaget i Luxemburg måste på samma sätt som i Sverige tillse att det uppfyller samtliga krav för att agera som återförsäkringsbolag och bibehåller lägsta möjliga aktiekapital intakt även efter transaktionen. 11.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser I Sverige är inlösen skattemässigt att jämställa med en avyttring. 151 Några skattemässiga konsekvenser medför inlösenlikviden inte för Sundsvalls kommuns del. Genom inlösenförfarandet upphör ägandet i Kommungaranti varmed försäkringsavtalet med automatik upphör. Återförsäkringsavtalet torde upphöra vid nästföljande årsskifte med en månads uppsägning.152 Eftersom risken hänförlig till åtagandet gentemot Sundsvalls kommun försvinner med försäkringsavtalets upphörande torde säkerhetsreserven minska i motsvarande mån. Eftersom Kommungaranti enligt bolagsordningen är förhindrad att tillhandahålla försäkringstjänster till andra än ägarna blir situationen densamma som vid en förköpssituation varvid det kan vara förenat med svårigheter för bolaget att upprätthålla säkerhetsreserven. Obeskattade reserver kan härigenom komma att återläggas till beskattning som för Sundsvalls kommuns del beräknas till ca 4 Mkr (22 %). För det fall placeringstillgångar realiseras eller skiftas ut orealiserade som inlösenlikvid kommer bolaget beskattas för oredovisad värdeökning på dessa tillgångar till den del värdeökningen inte inryms i säkerhetsreserven. 149 11 kap. 23 § 2 st. FRL. Additional corporate & tax memorandum – KOMMUN GARANT REINSURANCE S.A. 31 October 2014 (se bilaga 8) s. 5-6 (6). 151 RÅ 1997 ref. 43 I, RÅ 2000 not. 209. Av 50 kap. 2 § IL framgår att en andel i ett handelsbolag anses avyttrad om den inlöses, 44 kap. 3 § Il, Inkomstskattelagen Del III 29-67 kap. M Andersson, A Saldén Enérus och U Tivéus, Norstedts gula bibliotek, 2012 samt 44 kap. 3 § Il Zeteo 2014. Det finns undantag för aktiva delägare i fåmansbolag enligt 57 kap. 2 § IL för vilka inlösen ses som utdelning. 152 Avtalsperioden är hela försäkringsperioden 2012-2028 enligt Cover note Sundsvalls kommun avseende 2012-01-01-2012-12-31, appendix 1. Av andra underlag, t.ex. Internrevision december 2012 av Marsh framgår att alla återförsäkringsavtal i Kommungaranti löper över ett kalenderår. Dok.id 1048167 150 74 (98) Eftersom återförsäkringsavtalet upphör som en följd av att försäkringsavtalet i Kommungaranti upphör och med det även inbetalningar av återförsäkringspremier till S.A. minskar även risken som utgör underlag för beräkningen av maxavsättning till säkerhetsreserven. Detta kan i sin tur föranleda en återläggning av delar av säkerhetsreserven i S.A. till en beräknad skattebelastning om ca 114 Mkr. Se ovan under 9.3. Vid ett inlösenförfarande ska värdet på de genom inlösen indragna aktierna fastställas. Härvid torde aktieägaravtalet tjäna till ledning för att bestämma ett marknadsvärde på aktierna. På nytt noteras ovan nämnda bestämmelse om att beslut inte får fattas till nackdel för aktieägare m.fl. samt försiktighetsregeln153 vad gäller bolagets egna bundna kapital som bedöms utifrån bolagets senast fastställda årsredovisning. För ytterligare redogörelse vad gäller aktiers värdering enligt 2011 års aktieägaravtal se ovan under 9.2. Ett inlösenförfarande i S.A. jämställs skatterättsligt med en utdelning till skillnad från i Sverige där inlösen ses som avyttring. 154 Om inlösen sker motsvarande lämnade aktieägartillskott sker ingen beskattning. Om skifteslikviden överstiger lämnade aktieägartillskott och premier ses överskjutande del som förtäckt utdelning vilket kan medföra en kupongskatt om 15 % om undantag från beskattning inte är tillämpligt. Detta kan klargöras genom inhämtande av förhandsbesked från Skatteverket i Luxemburg.155 Återbetalning till aktieägaren medför att säkerhetsreserven i Luxemburg ska återläggas till beskattning (29,22 %) om tillgångar adresserade till säkerhetsreserven nyttjas i inlösenförfarandet och skiftas ut till aktieägaren.156 Per den 31 december 2013 uppgick tillgångarna i S.A. till ca 882,5 Mkr varav ca 498 Mkr tillhör Sundsvalls kommun. Obeskattade reserver (säkerhetsreserv) uppgick till ca 692 Mkr varav ca 390 Mkr tillhör Sundsvalls kommun. Återbetalning av Sundsvalls kommuns del utan återläggning av obeskattade reserver till beskattning torde härigenom i praktiken inte vara möjlig. Som tidigare nämnts medför enligt erhållen uppgift från Kommungaranti bortfall av risk i S.A. en successiv återläggning av säkerhetsreserven under en femårsperiod. Förutom återläggning av säkerhetsreserven med en beräknad skattebelastning om 114 Mkr ska även beskattning ske av oredovisade värdeökningar på S.A:s placeringstillgångar som omfattas av inlösenförfarandet. Det noteras att placeringstillgångarna i S.A. redovisas 153 17 kap. 3 § och 18 kap. 4 § ABL. Bolagsrättsligt är det att jämställa med vinstutdelning. 155 Additional corporate & tax memorandum – KOMMUN GARANT REINSURANCE S.A. 31 October 2014 (se bilaga 8) s. 5 och 6). 156 A.a. 5 (6). Dok.id 1048167 154 75 (98) motsvarande lägsta värdets princip, vilket är det lägsta av anskaffningsvärde och verkligt värde. 157 När det gäller S.A. torde en mer framkomlig väg än inlösen vara utdelning. Skattebelastningen blir densamma men utdelningen är med säkerhet undantagen kupongskatt. Ett annat alternativ som ekonomiskt är att föredra är att överlåta S.A. till extern part till ett marknadspris som för närvarande uppgår till 90 % av de obeskattade reserverna.158 En sådan försäljning är skattefri för Kommungaranti.159 Inlösen kan därefter ske av Sundsvalls kommuns aktier i Kommungaranti. 11.4 Sammanfattning INLÖSEN KOMMUNGARANTI & S.A. 2013-12-31 Sundsvalls kommun Insatt kapital 612 000 000 varav aktiekapital 7 500 000 varav aktieägartillskott 572 500 000 varav premier 2010-2013 32 000 000 Redovisade tillgångar 728 917 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. Redovisade skulder 26 581 000 Exkl. redovisad uppskjuten skatteskuld. Latent skatt 118 092 000 Vid återläggning av säkerhetsreserv. Härtill kommer latent skatt på oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. Beräknad skifteslikvid 584 244 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på placeringstillgångar minskat med latent skatt. Beräknad värdeförlust -27 756 000 på insatt kapital Centralt vid inlösenalternativet, varigenom Sundsvalls kommuns aktier indrages mot ersättning från Kommungaranti, är inlösenlikvidens storlek. Sundsvalls kommun har den 31 december 2013 skjutit till 612 Mkr i form av aktiekapital, aktieägartillskott och årliga premier. Sundsvalls kommuns cell uppgick enligt räkenskaperna per den 31 december 2013 till ca 702 Mkr.160 Genom att säkerhetsreserven hänförlig till Sundsvalls kommun 157 Detta till skillnad från Kommungaranti där placeringstillgångarna redovisas till marknadsvärde. Se 8.3.2. 159 Se 8.3.1. 160 Tillgångar 729 Mkr – skulder 88 Mkr. Dok.id 1048167 158 76 (98) om ca 409 Mkr högst sannolikt kommer återläggas medför alternativet en skattebelastning om ca 118 Mkr för Sundsvalls kommun som påverkar inlösenlikvidens storlek. Beräknat utifrån räkenskaperna torde ersättningen uppgå till lägst 584 Mkr. Härtill kommer den oredovisade värdestegring som skett på placeringstillgångarna fram till överlåtelsedagen som påverkar ersättningens storlek efter avdrag för latent skatt. Marknadsvärdet på Sundsvalls kommuns placeringstillgångar uppgick till ca 766 Mkr i augusti 2014.161 Vidare bör det faktum att säkerhetsreserven i Luxemburg enligt Kommungaranti återläggs successivt under en femårsperiod kunna påverka likviden i positiv riktning. Utan hänsyn taget till oredovisad värdestegring på placeringstillgångar m.m. kan detta alternativ på samma sätt som förköpsalternativet medföra en förlust på insatt kapital om ca 28 Mkr för Sundsvalls kommun. För att undvika risken för beskattning av inlösenlikviden från S.A. bör Sundsvalls kommuns del av S.A. istället skiftas ut genom utdelning alternativt bör S.A. överlåtas externt för att undvika återläggning av säkerhetsreserven. Vid såväl inlösen- som utdelningsalternativet måste kapitaliseringsreglerna enligt nationell försäkringsrättslig lagstiftning och Solvens II beaktas. 12 KOMMUNGARANTI OCH S.A. BLIR FÖREMÅL FÖR DELNING 12.1 Bolagsordning Bolagsordningen innehåller inget om delning. 12.2 Civilrättsliga förutsättningar I syfte att avsluta Sundsvalls kommuns engagemang genom delning av både Kommungaranti och S.A. måste delningen efterföljas av en likvidation av Kommungaranti och S.A. alternativt att ”nya” S.A. överlåts externt. Enligt 2011 års aktieägaravtal krävs enhällighet för beslut om delning. 162 Avtalet reglerar att om ingen önskar begagna sin förköpsrätt och försäljning till annan kommun inte är möjlig ska bolagsstämman besluta att Kommungaranti ska träda i likvidation och att S.A. ska avyttras eller träda i likvidation. Detta torde dock inte utgöra ett hinder om ägarna är överens om att en delning ska äga rum. Delning av bolag regleras bolagsrättsligt i 24 kap. ABL och 11 kap. 40 § FRL. Enligt FRL får ett försäkringsaktiebolag inte genom delning överlåta verksamhet som bara får 161 Dok.id 1048167 Enligt Handelsbanken uppgick marknadsvärdet på placeringstillgångarna till 766 Mkr i augusti 2014, varav 275,6 Mkr i Kommungaranti och 490,6 Mkr i S.A. (se bilaga 4). 162 2011 års aktieägaravtal punkten 11 (j). 77 (98) drivas efter tillstånd till ett bolag som inte har ett sådant tillstånd. En delning kräver sålunda att även övertagande bolag är ett försäkringsbolag. Beslut om delning ska normalt fattas av bolagsstämman. Ett bolagsstämmobeslut om godkännande av delningsplanen är giltigt endast om det har biträtts av aktieägare med minst två tredjedelar av såväl de avgivna rösterna som de aktier som är företrädda vid stämman (kvalificerad majoritet). Det aktiebolagsrättsliga institutet delning innebär att ett aktiebolag i sin helhet delas upp på två eller flera aktiebolag (”fission”) eller att en del av ett aktiebolag ”avknoppas” till ett eller flera aktiebolag. 163 En uppdelning av ett aktiebolag i två eller flera kan ha olika motiv. Ibland är skälen organisatoriska. Ett annat skäl till uppdelning kan vara att det råder oenighet mellan aktieägarna om hur verksamheten ska bedrivas. En uppdelning kan också vara ett led i en försäljning av en del av verksamheten. Reglerna om delning medger en uppdelning av ett aktiebolag genom ett särskilt förfarande vid vilket tillgångar och skulder övergår direkt på de nya bolagen utan något särskilt utdelnings- eller likvidationsförfarande. Det har ansetts att regler av detta slag i många fall kan vara ändamålsenliga och utgöra ett naturligt komplement till fusionsreglerna. Det förhållandet att det finns särskilda regler av detta slag i flertalet andra europeiska länder har också bidragit till att regler om delning har tagits in i svensk rätt.164 Det finns två olika slag av delning. Gemensamt för båda är att ett bolag, det överlåtande bolaget, delas upp på flera genom att tillgångar och skulder i bolaget övertas av ett eller flera andra aktiebolag, det eller de övertagande bolagen. Vad gäller tillgångarna innebär delningen att dessa övergår från det överlåtande bolaget till det eller de övertagande bolagen genom universalsuccession. 165 I fråga om skulderna innebär delningen ett gäldenärsbyte varigenom övertagande bolag tar helt eller delvis över ansvaret för överlåtande bolags skulder. Aktieägarna i det överlåtande bolaget förutsätts få ersättning i form av s.k. delningsvederlag för vad som har frångått bolaget. En delning kan som nyss nämnts ske på två olika sätt. Det ena av dessa innebär att det överlåtande bolagets samtliga tillgångar och skulder övertas av två eller flera andra 163 Dok.id 1048167 Institutet har införts i svensk rätt genom ABL. Reglerna går tillbaka på EU:s sjätte bolagsdirektiv (fissionsdirektivet) och uppvisar stora likheter med reglerna om fusion i 23 kap. ABL. 164 Se prop. 2004/05:85 s. 483 f. 165 Universalsuccession är en juridisk term inom förmögenhetsrätten som, i motsats till singularsuccession, innebär ett övertagande av en annan persons samlade förmögenhetsmassa och inträder i personens ställe vad gäller ekonomiska rättigheter och skyldigheter. 78 (98) bolag (”fission”).166 Vid detta slag av delning upplöses det överlåtande bolaget. Flertalet bestämmelser i det bakomliggande EG-direktivet utgår från att delning sker på detta sätt.167 Det andra sättet att dela ett aktiebolag är genom ”avknoppning”. Det innebär att en del av det överlåtande bolagets tillgångar och skulder övertas av ett eller flera andra bolag utan att det överlåtande bolaget upplöses.168 Förfarandet ger därmed en möjlighet att ”avknoppa” en del av en rörelse till ett bolag som bildas i samband med delningen. Men förfarandet kan också användas för att åstadkomma vad som i praktiken är en överlåtelse av en del av ett bolags rörelse till ett eller flera andra befintliga bolag. Det senare slaget av delning kan beskrivas som ett slag av ”partiell fusion”. På samma sätt som gäller vid inlösen måste det efter delning finnas full täckning för bolagets egna kapital. Vidare måste FRL:s regler beaktas vad gäller kapitalbas m.m. för skadeförsäkringsbolag 169 och Solvens II-regelverkets kapitaliseringsregler.170 Delägarna i det överlåtande bolaget ska erhålla vederlag i form av aktier eller av pengar. Mer än hälften av vederlagets sammanlagda värde ska utgöras av aktier. Delningsvederlaget kan sättas ned till 0 kr.171 ABL innehåller inte några bestämmelser om ”gränsöverskridande delningar”, motsvarande bestämmelserna i 23 kap. om gränsöverskridande fusioner. Lagen förutsätter alltså att överföringen av tillgångar och skulder i samband med en delning sker till svenska aktiebolag. Det innebär inte nödvändigtvis att gränsöverskridande delningar inte går att genomföra172 men förutsättningarna för att genomföra en gränsöverskridande delning är i hög grad oklara. Reglerna om delning173 ser ut på liknande sett i Luxemburg.174 175 166 24 kap. 1 § 1 st. ABL. Se särskilt artiklarna 2 och 21 i Rådets sjätte direktiv 82/891/EEG av den 17 december 1982 grundat på artikel 54.3 g i fördraget om delning av aktiebolag. 168 Jfr artikel 25 i Rådets sjätte direktiv 82/891/EEG av den 17 december 1982 grundat på artikel 54.3 g i fördraget om delning av aktiebolag. 24 kap. 1 § 2 st. ABL. 169 2 kap. 10 § och 7 kap. 17 § FRL. 170 Kommungaranti och S.A. är enligt uppgift från Söderberg & Partner väl kapitaliserat jämfört med andra jämförbara försäkringsbolag vilket talar för att den delen av Solvens II inte blir ett problem vid ett inlösenförfarande. Det bör dock utredas mer ingående. 171 24 kap. 2 § ABL En kommentar Del III Norstedts Gula Bibliotek 2013, 24:5. 172 Se EG-domstolens i anslutning till avsnitt 23:1.3 nämnda avgörande i det s.k. SEVIC-målet. 173 Så kallad de-merger. 174 Additional corporate & tax memorandum – KOMMUN GARANTI REINSURANCE S.A. 31 October 2014 (se bilaga 8). 175 Enligt erhållen information från Bolaget måste aktiekapitalet i Luxemburg uppgå till lägst 3,5 mn euro i ett skadeförsäkringsföretag. Dok.id 1048167 167 79 (98) 12.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser Med fullständig fission avses i skatterättsligt hänseende176 en ombildning där samtliga tillgångar samt skulder och andra förpliktelser hos ett bolag (det överlåtande bolaget) ska tas över av två eller flera andra bolag (de övertagande bolagen), och det överlåtande bolaget upplöses utan likvidation. Reglerna innebär i korthet att det överlåtande bolaget inte beskattas i anledning av fissionen. De övertagande bolagen träder in i det överlåtande bolagets skattemässiga situation. Det ekonomiska utfallet för Sundsvalls kommun torde bli detsamma vid fullständig fission och partiell fission. I syfte att begränsa påverkan för Gävle kommun kan i förevarande fall den del som avser Sundsvalls kommun överföras till annat bolag genom delning och resterande vara kvar i Kommungaranti och S.A. Fråga blir sålunda om partiell delning/fission, för vilket beskrivs nedan. Vid överlåtelse av tillgångar i en eller flera verksamhetsgrenar mot en marknadsmässig ersättning, som kan utgöras av aktier i det övertagande bolaget eller pengar, kan under vissa förutsättningar överlåtande bolag medges undantag från omedelbar beskattning. Det övertagande bolaget övertar i princip det överlåtande bolagets skattemässiga situation. Detta betecknas som partiell fission och regleras i 38 a kap. IL. Enligt 38 a kap. IL 2 § är en partiell fission en ombildning som uppfyller följande villkor: 1. Ett bolag (det överlåtande bolaget) ska överlåta tillgångarna i en eller flera verksamhetsgrenar (de överlåtna tillgångarna) till ett annat bolag (det övertagande bolaget). 2. Det överlåtande bolaget ska behålla minst en verksamhetsgren. 3. Ersättningen ska vara marknadsmässig och lämnas till ägarna av aktierna i det överlåtande bolaget. Om det överlåtande bolaget har skulder eller andra förpliktelser som hänför sig till de överlåtande tillgångarna, får ersättningen lämnas också på det sättet att det övertagande bolaget tar över ansvaret för förpliktelserna. 4. Ersättningen till ägarna av aktierna i det överlåtande bolaget ska lämnas i form av aktier i det övertagande bolaget eller i form av pengar. De bolag som omfattas av reglerna om partiell fission är bl.a. svenskt aktiebolag, svenskt ömsesidigt försäkringsbolag, utländskt bolag samt annat utländskt bolag om det är en Dok.id 1048167 176 37 kap. 5 § IL. 80 (98) utländsk juridisk person (6 kap. 8 § IL) som hör hemma i ett EU-land och som drivs i någon av särskilt angivna associationsformer samt erlägger viss särskilt angiven skatt.177 En partiell fission innebär att ett bolag överlåter tillgångarna i en eller flera verksamhetsgrenar och att det överlåtande bolaget måste behålla minst en verksamhetsgren. Med verksamhetsgren avses en sådan del av en rörelse som lämpar sig för att avskiljas till en självständig rörelse.178 Med rörelse definieras annan näringsverksamhet än innehav av kontanta medel, värdepapper eller liknande tillgångar. Om kontanta medel, värdepapper eller liknande tillgångar innehas som ett led i rörelsen, räknas dock innehavet, enligt paragrafens andra mening, till rörelsen.179 En verksamhetsgren kan i detta sammanhang inte utgöras av enbart aktier i ett dotterbolag. 180 De svenska reglerna om partiell fission är ett led i genomförandet av fusionsdirektivet i svensk rätt.181 Direktivet berör i och för sig partiella fissioner mellan bolag i olika medlemsstater. Emellertid bör den svenska lagstiftningen även vid fission mellan svenska bolag så långt det är möjligt tolkas som om uppdelningen omfattas av direktivet.182 Med verksamhetsgren avses enligt direktivet "samtliga tillgångar och skulder i en del av ett bolag som från organisatorisk synpunkt utgör en oberoende verksamhet, dvs. en enhet som kan fungera på egen hand". 183 Försäkringsverksamheten i Kommungaranti består av två försäkringsavtal tecknade av kommuner. Det förvaltade kapitalet innehas som ett led i försäkringsrörelsen. Försäkringsverksamheten hänförlig till de båda kommunerna bör kunna utgöra självständiga rörelser varmed kriterierna för att anses utgöra två separata verksamhetsgrenar är uppfyllda. Eftersom det rör betydande belopp och delning av försäkringsbolag oss veterligen inte genomförts och vart fall inte skatterättsligt prövats i Sverige bör emellertid förutsättningarna för en partiell delning klargöras genom ansökan om förhandsbesked till Skatterättsnämnden. Ersättningen vid en fission ska vara marknadsmässig och ersättningen ska lämnas till ägarna till det överlåtande bolaget och kan ges i form av aktier i det övertagande bolaget och/eller pengar. Någon motsvarighet till den begränsning som finns i fusionsdirektivet avseende den kontanta ersättningens del av det nominella värdet finns inte. Det innebär att det är möjligt att betala hela ersättningen kontant. Ersättning till ägarna i överlåtande 177 Bilaga 37.1 samt 37.2 till IL. 2 kap. 25 § IL. 179 2 kap. 24 § IL. 180 RÅ 2008 not. 22. 181 Genomförandet av direktiv 2005/19/EG om ändring av direktiv 90/434/EEG. 182 Jfr RÅ 2000 ref. 23. 183 Artikel 2. Dok.id 1048167 178 81 (98) bolag ska lämnas i proportion till deras andelsinnehav i överlåtande bolag.184 Ersättningen ska anses utgöra utdelning från det överlåtande bolaget.185 I den mån ersättningen avser aktier i det övertagande bolaget ska ersättningen inte beskattas. Aktierna i det övertagande bolaget ska hos ägarna till det överlåtande bolaget tas upp till ett värde som svarar mot den förändring av marknadsvärdet i det överlåtande bolaget som den partiella fissionen medför. Ersättningen får inte understiga summan av de skattemässiga värdena för de överlåtna tillgångarna.186 Med ersättning avses såväl ersättning för de överlåtna tillgångarna i form av övertagande av förpliktelser som ersättning till andelsägarna i det överlåtande bolaget. Grunden för bestämmelsen är att orealiserade förluster i en verksamhet inte ska kunna flyttas mellan bolag. Bolagsrättsligt är det möjligt att sätta ned delningsvederlaget till 0 kr. Skatterättsligt kvarstår kravet om ersättning. Skattereglerna vid partiell fission är tvingande om förutsättningarna enligt ovan är uppfyllda. Villkoren som måste vara uppfyllda för att medges undantag från omedelbar beskattning av överlåtande och övertagande bolag är följande.187 Den överlåtna näringsverksamheten eller verksamhetsgrenen måste vara föremål för beskattning i Sverige såväl omedelbart före som efter den partiella fissionen. 188 Inkomsten får inte heller helt eller delvis vara undantagen från beskattning på grund av skatteavtal. Någon gränsöverskridande fission är således skattemässigt inte möjligt utan skattebelastning. Innebörden av reglerna är att det överlåtande bolaget inte ska ta upp någon intäkt och att det övertagande bolaget ska överta de skattemässiga värdena från det överlåtande bolaget (kontinuitet). Det övertagande bolaget får dock inte ta över kvarstående kapitalförluster189 eller underskott.190 Underskott som redan upparbetats hos det övertagande bolaget kan komma att begränsas. Det övertagande bolaget kan ta över periodiseringsfonder och ersättningsfonder i förhållande till övertagna tillgångar. Vidare om det övertagande bolaget tar över ansvaret 184 Dok.id 1048167 Det följer av definitionen av partiell fission i fusionsdirektivet och av förarbetena till 38 a kap. IL (fusionsdirektivet artikel 2 c och prop. 2006/07: 2 s. 62). 185 24 kap. 3 a § IL. 186 38 a kap. 9 § IL. 187 I 38 a kap. 6 § IL anges att villkoren i 7–9 §§ måste vara uppfyllda för att bestämmelserna i 10–20 §§ ska vara tillämpliga. Dessa villkor behöver inte vara uppfyllda för att de särskilda bestämmelserna om beskattning av ägare till aktier i det överlåtande bolaget vid partiell fission ska vara tillämpliga (38 a kap. 23 § IL). 188 38 a kap. 7–8 §§ IL. 189 25 kap. 12 § och 48 kap. 26 § IL. 190 40 kap. IL, 38 a kap. 17 § IL. 82 (98) för förpliktelser som legat till grund för avdrag för framtida utgifter hos det överlåtande bolaget och som hänför sig till den verksamhetsgren som överlåts, ska avdragen inte återföras hos det överlåtande bolaget utan hos det övertagande bolaget.191 Härigenom torde det vara möjligt att bl.a. överföra säkerhetsreserv som är avdragsgill i försäkringsbolag.192 Detta framgår dock inte explicit och har oss veterligen inte prövats. Det förutsätter dock att det mottagande bolaget även är ett skadeförsäkringsbolag med Finansinspektionens tillstånd i Sverige för att upprätthålla säkerhetsreserven obeskattad.193 Detta krav är som ovan nämnts även en förutsättning enligt FRL. Eftersom säkerhetsreserven uppgår till betydande belopp bör det klargöras genom förhandsbesked om säkerhetsreserven kan övertas genom en partiell delning och i så fall till vilken del. Reglerna om fullständig delning/partiell fission194 ser ut på liknande sett i Luxemburg.195 En delning kan vara möjlig utan att säkerhetsreserven återläggs till beskattning till den del den omfattas av delningen/partiella fissionen och det sker till ett återförsäkringsbolag i Luxemburg.196 Vidare måste det överlåtande återförsäkringsbolaget i den partiella fissionen tillse att bolaget efter delningen alltjämt uppfyller kraven för att bibehålla avdragsrätten i skattemässigt hänseende för återstående säkerhetsreserv som i annat fall riskeras att återläggas till beskattning. Säkerhetsreserven i Luxemburg uppgår till betydande belopp och överföringen av säkerhetsreserven tillhörande Sundsvalls kommun är en förutsättning för att delningsalternativet ska vara intressant som annars medför en skattebelastning om 114 Mkr hänförlig till Sundsvalls kommuns del. En delning bör därför föregås av ansökan om förhandsbesked i Luxemburg samt i samråd med Finansinspektionen i Luxemburg. När det gäller vilka tillgångar och skulder samt vilken säkerhetsreserv som ska omfattas av delningsförfarandet och med andra ord vilket värde som ska överföras till Sundsvalls kommuns nya försäkringskoncern är ett värde som ägarna är överens om eftersom beslutet om delning förutsätter enhällighet. 2011 års aktieägaravtal bör kunna tjäna till ledning. 191 38 a kap. 16 § IL. I redovisningen behandlas säkerhetsreserv som en obeskattad reserv. Vidare i SOU 2014:40 s 310 konstateras att säkerhetsreserven företer stora likheter med avsättning till periodiseringsfond. Ett övertagande förutsätter emellertid att det är ett sådant försäkringsbolag som skattemässigt har rätt att göra avdrag för säkerhetsreserv enligt 39 kap. IL. 193 39 kap. 6 och 8 §§ IL. 194 Så kallad de-merger. 195 Additional corporate & tax memorandum – KOMMUN GARANTI REINSURANCE S.A. 31 October 2014 (se bilaga 8). 196 Enligt Kommungaranti har Finansinspektionen i Luxemburg uttryckt sig positiva till en delning av försäkringsbolag även såvitt avser säkerhetsreserven. En delning av försäkringsbolag har emellertid inte skett i Luxemburg. Dok.id 1048167 192 83 (98) Sammantaget gör vi bedömningen att en partiell fission197 (delning) i och för sig är möjlig i såväl Sverige som Luxemburg (inte gränsöverskridande) om det övertagande bolaget i den partiella fissionen är ett skadeförsäkringsbolag respektive återförsäkringsbolag. 198 En delning får sålunda till följd att två nya bolag, ett skadeförsäkringsaktiebolag i Sverige och ett återförsäkringsbolag i Luxemburg måste bildas för ändamålet. I syfte att kunna genomföra en delning utan omedelbara skattekonsekvenser förutsätts att beskattning sker i Sverige/Luxemburg på samma sätt i det övertagande bolaget som i det överlåtande bolaget. För att säkerställa att kriterierna för partiell delning är uppfyllda och att säkerhetsreserven motsvarande Sundsvalls kommuns del kan överföras utan skattekonsekvenser bör delning föregås av ansökan om förhandsbesked och ske i samråd med Finansinspektionerna i det land delning ska genomföras. Ägarna i det överlåtande bolaget ska även få ersättning i form av aktier i övertagande bolag som inte får understiga det skattemässiga värdet.199 Detta talar för att även Gävle kommun inledningsvis måste vara med i den nya försäkringskoncernen. Eftersom fråga är om partiell fission upphör inte ägandet i Kommungaranti genom delningen. Gävle kommuns ägande i nya försäkringsbolaget får sedan överlåtas till Sundsvalls kommun som samtidigt överlåter sina aktier i Kommungaranti. Efter delning och aktieöverlåtelser blir Sundsvalls kommun ensam ägare till den nya försäkringskoncernen, medan Gävle kommun blir ensam ägare till Kommungaranti. Därefter kan Sundsvalls kommun likvidera eller överlåta de två nya bolagen alternativt överlåta det nya återförsäkringsbolaget och likvidera det nya skadeförsäkringsaktiebolaget för att avsluta sitt engagemang i Kommungaranti. Vid en likvidation kommer säkerhetsreserven att återläggas till beskattning och oredovisad värdeökning på placeringstillgångarna kommer att beskattas. En försäljning av återförsäkringsbolaget torde här vara att föredra förutsatt att den uppskattade kostnaden om ca 10 % av obeskattade reserver även omfattar sådant nybildat återförsäkringsbolag. Delningsalternativet kommer sannolikt att medföra icke obetydliga rådgivningskostnader. Sammantaget kan delningsalternativet ses som ett fördelaktigt alternativ i ekonomiskt hänseende för Sundsvalls kommun. Bedömningen förutsätter att det nybildade återförsäkringsbolaget kan överlåtas externt till en förväntad kostnad om ca 10 % av säkerhetsreserven. Tillvägagångssättet i syfte att avsluta Sundsvalls kommuns engagemang i Kommungaranti bedöms krångligt och genomförandet bedöms medföra betydande 197 Skatterättslig term. Med erforderliga tillstånd och avdragsrätt för säkerhetsreserv. 199 Ersättning ska vara marknadsmässig och kan även utges i pengar. I ersättningen beaktas även förpliktelser som övertagande bolaget övertar. Dok.id 1048167 198 84 (98) transaktionskostnader samt att Sundsvalls kommun måste etablera ytterligare en försäkringskoncern. Ett alternativ till en delning av såväl S.A. som Kommungaranti kan vara att delning enbart sker av S.A. Genom delningen kommer Kommungaranti att äga såväl S.A. som S.A. II. Kommungaranti kan därefter överlåta S.A. II externt till en kostnad motsvarande ca 10 % av den obeskattade reserven om marknaden tillåter. Överlåtelsen är skattefri för Kommungaranti. Efter fastställt bokslut i Kommungaranti kan beslut fattas om inlösen av Sundsvalls kommuns aktier. Säkerhetsreserven i Kommungaranti hänförlig till Sundsvalls kommuns del återläggs till beskattning tillsammans med oredovisad värdeökning på placeringstillgångar tillhörande Sundsvalls kommun. Inlösenlikviden erhölls utan skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. Detta alternativa tillvägagångssätt medför att kostnaden minimeras genom att säkerhetsreserven i S.A. överlåts, det kostsamma och krångliga förfarandet som en ny försäkringskoncern innebär undviks och transaktionen kan motiveras med att det är ett led i att avsluta Sundsvalls kommuns engagemang. Övriga ekonomiska och skattemässiga konsekvenser se ovan under 11.3. i fråga om återläggning av säkerhetsreserv samt beskattning av orealiserade tillgångar m.m. 12.4 Sammanfattning En partiell delning, i vart fall om delning enbart sker av S.A., torde vara ett ekonomiskt fördelaktigt alternativ för Sundsvalls kommun samtidigt som Gävle kommun kan fortsätta att bedriva försäkringsverksamheten och behålla sin cell. Om kriterierna är uppfyllda för en partiell delning och en överföring av säkerhetsreserven är möjlig utan skattekonsekvenser medför delningsalternativet inga skattekonsekvenser. Detta bör emellertid säkerställas genom ansökan om förhandsbesked och ske i samråd med Finansinspektionen i det land där delning avses genomföras. Det övertagande bolaget måste utgöra ett skadeförsäkringsföretag och full täckning för det egna kapitalet måste finnas i såväl överlåtande som övertagande bolaget och kapitaliseringsreglerna enligt såväl FRL och Solvens II måste beaktas.200 200 Dok.id 1048167 Enligt bolaget måste garantifonden i ett skadeförsäkringsföretag i Luxemburg (S.A.) minst uppgå till omkring 34 Mkr (3,6 mn euro). I garantifonden ingår enligt bolaget förutom aktiekapital även legal reserve och balanserade vinstmedel. Enligt erhållen uppgift från vår sakkunnig i Luxemburg uppgår miniminivån i garantifonden för reinsurance company till 32 Mkr (3,4 mn euro) och captive reinsurance company till 12 Mkr (1, 225 mn euro). Vilken miniminivå som krävs i förevarande fall bör utredas. Enligt uppgift från bolaget uppgår det som per 31 december 2014 inräknas i garantifonden till 76,9 Mkr varav 30,1 Mkr tillhör Sundsvalls kommun och 46,8 Mkr tillhör Gävle kommun. 85 (98) DELNING KOMMUNGARANTI & S.A. 2013-12-31 Sundsvalls kommun Insatt kapital 612 000 000 varav aktiekapital 7 500 000 varav aktieägartillskott 572 500 000 varav premier 2010-2013 32 000 000 Redovisade tillgångar 728 917 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på placerings-tillgångar. Redovisade skulder 26 581 000 Exkl. redovisad uppskjuten skatteskuld. Säkerhetsreserv 408 771 000 Latent skatt 0 Ingen återläggning av säkerhetsreserv. Ingen latent skatt på oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. Beräknad delningslikvid 702 336 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på placeringstillgångar utan hänsyn till latent skatt. 90 336 000 Delningen måste efterföljas av likvidation Beräknad värdeökning på insatt kapital som (Alt 1) eller överlåtelse av den nya förbibehålls efter delning säkringskoncernen (Alt 2). -27 756 000 Återläggning säkerhetsreserv med Alt 1 Likvidation skattebelastning om 118 Mkr. Härtill kommer Beräknad värdeförlust oredovisad värdeökning på placeringstillgångar på insatt kapital efter minskat med latent skatt. likvidation 661 459 000 Med hänsyn taget till en kostnad om 10 % x Alt 2 Överlåtelse säkerhetsreserven. Härtill kommer oredovisad Beräknad köpeskilling värdeökning på tillgångar minskat med 10 %. vid överlåtelse av nya försäkringskoncernen 49 459 000 Alt 2 Överlåtelse Beräknad värdeökning på insatt kapital efter överlåtelse av nya försäkringskoncernen Dok.id 1048167 Centralt även vid detta alternativ är vilken del av bolagen, dvs. värdet, som ska omfattas av delningsförfarandet. Sundsvalls kommun har skjutit till 612 Mkr per den 31 december 2013 i form av aktiekapital, aktieägartillskott och årliga premier. Sundsvalls kommuns 86 (98) cell uppgick enligt räkenskaperna per den 31 december 2013 till ca 702 Mkr.201 Genom att säkerhetsreserven hänförlig till Sundsvalls kommun om ca 409 Mkr inte återläggs vid delning undviks en skattebelastning om ca 118 Mkr. Vidare kan placeringstillgångarna överlåtas utan skattekonsekvenser. Beräknat utifrån räkenskaperna torde härigenom ett värde övergå motsvarande Sundsvalls kommuns cell i bolagen med hänsyn taget till värdestegring fram till delningsdagen. Marknadsvärdet på Sundsvalls kommuns placeringstillgångar uppgick till ca 766 Mkr i augusti 2014.202 Efter delningsförfarandet får Sundsvalls kommuns engagemang avslutas antingen genom likvidation203 eller genom att den nya försäkringskoncernen överlåts externt. Genom en likvidation måste säkerhetsreserven återläggas vilket medför en skattebelastning för Sundsvalls kommun om ca 118 Mkr och en värdeförlust på insatt kapital om 28 Mkr. En överlåtelse torde härvid vara att föredra om det finns någon gynnsam marknad. Med en prissättning enligt erhållen uppgift om rådande marknad i Luxemburg torde en överlåtelse kunna medföra ett slutresultat för Sundsvalls kommun motsvarande en värdeökning om 49 Mkr på insatt kapital. För genomförandet beräknas betydande transaktionskostnader. I stället för att sätta upp en helt ny försäkringsstruktur, som en delning av såväl Kommungaranti och S.A. medför, kan ett bättre alternativ vara att delning enbart sker av S.A. till S.A. II och att S.A. II överlåts externt. Sundsvalls kommun avslutar därefter sitt engagemang genom inlösen av aktierna i Kommungaranti. Delningen medför i sådant fall inga skattekonsekvenser förutsatt att kriterierna är uppfyllda och säkerhetsreserven kan övertas utan skattekonsekvenser. Genom att S.A. överlåts undviks återläggning av säkerhetsreserven i S.A. till en kostnad om ca 10 % av säkerhetsreserven vilket beräknas till 39 Mkr.204 Inlösenförfarande medför som ovan nämnts att säkerhetsreserven i Kommungaranti måste återläggas vilket utifrån räkenskaperna den 31 december 2013 beräknas medföra en skattebelastning om ca 4 Mkr. Detta kombinerade handlingsalternativ kan utifrån 2013 års räkenskaper medföra en värdeökning på insatt kapital med 47 Mkr för Sundsvalls kommun. Härtill kommer transaktionskostnader. 201 Tillgångar 729 Mkr – skulder 27 Mkr. 275,6 Mkr i Kommungaranti och 490,6 Mkr i S.A. 203 Se avsnitt 13. Genom en likvidation måste säkerhetsreserven återläggas vilket medför en sammanlagd skattebelastning för Sundsvalls kommun om ca 118 Mkr. En överlåtelse torde härvid vara att föredra. 204 390 Mkr (Sundsvalls kommuns del av säkerhetsreserven i S.A.) x 10 %. Dok.id 1048167 202 87 (98) Dok.id 1048167 DELNING S.A. & INLÖSEN KOMMUNGARANTI 2013-12-31 Sundsvalls kommun Insatt kapital 612 000 000 varav aktiekapital 7 500 000 varav aktieägartillskott 572 500 000 varav premier 2010 2013 32 000 000 Redovisade tillgångar i 498 190 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på S.A. placeringstillgångar. Redovisade skulder i 19 729 000 Exkl. interna skulder. S.A. Säkerhetsreserv i S.A. 390 046 000 Latent skatt 0 Ingen återläggning av säkerhetsreserv. Ingen latent skatt på oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. Beräknad delnings478 461 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på likvid S.A. placeringstillgångar utan hänsyn till latent skatt. 439 456 000 Med hänsyn taget till en kostnad om 10 % av Överlåtelse S.A. II Beräknad köpeskilling säkerhetsreserven. Härtill kommer oredovisad vid överlåtelse av S.A. värdeökning på placeringstillgångar minskat II efter delning med 10 %. Köpeskillingen erhålls utan skattekonsekvenser i Kommungaranti. 235 150 000 Exkl. värde på S.A. och interna fordringar. Redovisade tillgångar i Kommungaranti exkl. Härtill kommer oredovisad värdeökning på redovisat värde i S.A. placeringstillgångar. Redovisade skulder i 11 278 000 I skulderna ingår försäkringstekniska Kommungaranti avsättningar. Säkerhetsreserv 18 725 000 Latent skatt 4 120 000 22 %. Inlösenlikvid 659 209 000 Återläggning säkerhetsreserv i Kommungaranti. Sundsvalls kommun 47 209 000 Härtill kommer oredovisad värdeökning på Beräknad värdeökning på insatt kapital efter placeringstillgångar minskat med latent skatt i delning, överlåtelse av Kommungaranti. nya S.A. II och inlösen Kommungaranti 88 (98) 13 KOMMUNGARANTI LIKVIDERAS 13.1 Bolagsordning Det finns ingen särskild reglering i Kommungarantis bolagsordning avseende likvidation. 13.2 Civilrättsliga förutsättningar Bolagsrättsligt regleras frivillig likvidation i 25 kap. ABL. Beslut om frivillig likvidation fattas av bolagsstämman. 205 Ett beslut av bolagsstämman om likvidation är giltigt, om det har biträtts av aktieägare med mer än hälften av de avgivna rösterna (enkel majoritet). En minoritet kan således inte tvinga majoriteten att låta bolaget fortsätta verksamheten. 206 Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.207 Vid val av ordförande på bolagstämma gäller relativ majoritet. Med relativ majoritet menas att den personen som får flest röster av närvarande vid stämman blir ordförande. Vid lika röstetal utses ordförande genom lottdragning.208 I 2011 års aktieägaravtal anges i fråga om likvidation att ordförande inte ska ha utslagsröst som följer av ABL samt att beslut om likvidation ska fattas med enighet.209 Samtidigt anges i avtalet att när de möjligheter som står till buds för att överlåta aktier har utsläckts ska bolagsstämma besluta att bolaget ska träda i likvidation. 210 2011 års avtal innehåller sålunda ett ska-krav i fråga om likvidation. Av aktieägaravtalet framgår att om enighet inte uppnås i frågor som hanteras vid styrelsesammanträde ska frågan hänskjutas till bolagsstämman. Om enighet inte uppnås vid stämman ska frågan bordläggas under sex månader. I frågor som direkt prövas av bolagsstämman innehåller 2011 års aktieägaravtal inte motsvarande reglering men möjligen skulle avtalet kunna tolkas på sådant sätt att även bordläggning om sex månader kan aktualiseras om ägarna inte kommer överens. Av 2011 års aktieägaravtal framgår att förutom att Kommungaranti ska träda i likvidation om en överlåtelse inte är möjlig ska även S.A. överlåtas externt eller träda i likvidation. 205 25 kap. 1 § ABL, se prop. 2000/01:150 s. 32 f. och s. 87. Se SOU 1999:36 s. 88 och prop. 2000/01:150 s. 31 f. 207 Se SOU 1999:36 s. 107 och prop. 2000/01:150 s. 87 och 186 f. 208 7 kap. 41 § ABL. 209 2011 års aktieägaravtal punkten 11 (h). 210 2011 års aktieägaravtal punkten 14.6. Dok.id 1048167 206 89 (98) Vid en likvidation har respektive aktieägare rätt till sådan stor andel av skifteslikviden som deras aktiers värde förhåller sig till Kommungarantis hela värde.211 Härvid gäller samma beräkningsgrund som vid bestämmande av köpeskilling i en förköpssituation.212 2011 års aktieägaravtal utgår från koncernbolagens balansräkningar och är uppdelade på Sundsvalls kommun respektive Gävle kommun. Genom att kommunernas respektive andel av bolagen (cell) inte återspeglas i ägandet (aktierna) har aktierna inte lika rätt i bolaget enligt avtalet. Vid en likvidation övertar likvidatorn förvaltningen av bolaget och denne är inte bunden av aktieägaravtalet. Normalt beaktas dock ägarnas önskemål och om parterna är överens torde en annan fördelning än i förhållande till ägandet vara möjlig. Den part som inte hörsammar ska-kravet i fråga om likvidation och beslutar i enlighet med detta på bolagstämma kan ha begått ett sådant avtalsbrott varigenom aktieägare äger rätt fr.o.m. den första avtalstiden om fyra år, att omedelbart säga upp avtalet i förtid med 6 månaders uppsägningstid. Möjlighet till rättelse för felande part ges om 30 dagar. Den felande aktieägaren ska hembjuda sina aktier åt uppsägande aktieägaren. Samma beräkningsgrund tillämpas som i en förköpssituation dock med en prisreducering om högst 5 Mkr. Av 2011 års aktieägaravtal framgår att felande part ska erbjuda uppsägande part sina aktier samt att det ska ske med viss prisreduktion (högst ca 5 Mkr). Av avtalet följer således att om Gävle kommun inte hörsammar ska-kravet om aktieägaravtal vid likvidation kan följden bli att Sundsvalls kommun får förvärva Gävle kommuns aktier i Kommungaranti. Om ingen övergång av aktierna sker enligt ovan upphör ändock avtalet per den dag till vilken avtalet uppsagts och Kommungaranti ska träda i likvidation. Genom att avtalet upphör faller även avtalets majoritetskrav vid t.ex. likvidation som därefter kan beslutas med enkel majoritet och ordförandens utslagsröst. Av avtalet framgår slutligen att om det vid denna tidpunkt råder tvist om aktiernas värde gäller avtalet fortsatt tills tvisten är avgjord genom skiljedom. Eftersom ägandet upphör i Kommungaranti genom likvidationen upphör försäkringsavtalen för både Sundsvalls kommun och Gävle kommun samt återförsäkringsavtalet vid årsskiftet efter en månads uppsägning. 211 Dok.id 1048167 212 A.a. punkten 14.6 och 16. Se ovan under 9.2. 90 (98) 13.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser När ett bolag träder i likvidation anses aktierna avyttrade i skatterättsligt hänseende. Medel som skiftas ut genom likvidationen är skattefri för kommunerna. När ett bolag träder i likvidation tar likvidatorn över förvaltningen av bolaget och denne är inte bunden av aktieägaravtalet. När det gäller frivillig likvidation beaktas dock normalt önskemål från ägarna. 2011 års aktieägaravtal speglar ett marknadsmässigt värde på respektive kommuns aktier. Genom likvidationen upphör den risk som belöper på försäkringsavtalen och återförsäkringsavtalen avseende Sundsvalls kommun och Gävle kommun. Härigenom ska säkerhetsreserverna återläggas till beskattning i såväl S.A. och Kommungaranti. Beskattning sker även av oredovisad värdeökning på tillgångar som realiseras eller skiftas ut. Beskattningen om 29,22 % i S.A. kan undvikas genom att S.A. istället för att likvideras överlåts till extern part. Som ovan beskrivits finns det en fungerande och till synes god marknad för återförsäkringsbolag i Luxemburg och prissättningen uppgår normalt till motsvarande bolagets värde minskat med 10 % av bolagets obeskattade reserver (säkerhetsreserv). Detta ska jämföras med en skattebelastning om närmare 30 % för säkerhetsreserverna vid en likvidation. Eftersom säkerhetsreserven för hela S.A. uppgår till 692 Mkr (med en latent skattebelastning om ca 202 Mkr) av tillgångar om ca 842 Mkr i S.A. (vilket beräknar kunna ge en köpeskilling om ca 773 Mkr)213 torde en överlåtelse av S.A. vara att föredra framför en likvidation. Köpeskillingen för aktierna i S.A. är vid överlåtelse skattefri för Kommungaranti. Eventuell utdelning av överlikviditet före försäljning är även skattefri. Säkerhetsreserven i Kommungaranti återläggs till beskattning (22 %) som per den 31 december 2013 uppgick till ca 110 Mkr (vilket ger en skattebelastning om ca 24 Mkr) och oredovisad värdeökning på placeringstillgångar tas upp till beskattning varefter kvarvarande tillgångar skiftas ut till ägarna. 13.4 Sammanfattning Vid likvidation av båda bolagen återläggs säkerhetsreserven till beskattning vilket för hela koncernen medför en skattebelastning om ca 226 Mkr.214 Ett bättre alternativ är att S.A. överlåts vilket ger en behållning om ca 773 Mkr av S.A.215 jämfört med ca 638 Mkr216 (minskat med skattebelastning på oredovisad värdeökning på placeringstillgångar) om bolaget likvideras. Efter överlåtelse av S.A. kan Kommungaranti likvideras vilket ger en skattebelastning för bolaget om ca 24 Mkr hänförlig till återlagd säker213 Tillgångar om ca 882 Mkr – skulder om ca 40 Mkr – (obeskattade reserver om ca 692 Mkr x 10 %). 110 Mkr x 22 % + 692 Mkr x 29,22 % (skattesatsen i Sverige är 22 % och i Luxemburg 29,22 %). 215 Tillgångar om ca 882 Mkr – skulder om ca 40 Mkr – (obeskattade reserver om ca 692 Mkr x 10 %). 216 Tillgångar om ca 882 Mkr – skulder om ca 40 Mkr – beräknad skatt om 202 Mkr. Dok.id 1048167 214 91 (98) hetsreserv. Därutöver tillkommer skattebelastning på värdeökning på placeringstillgångarna i Kommungaranti fram till överlåtelsedagen. I enlighet med 2011 års aktieägaravtal och Bolagets cellfördelning mellan kommunerna torde detta medföra följande för Sundsvalls kommun. Dok.id 1048167 LIKVIDATION KOMMUNGARANTI & S.A. (Alt 1) ALTERNATIVT ÖVERLÅTELSE S.A. (Alt 2) 2013-12-31 Sundsvalls kommun Insatt kapital 612 000 000 varav aktiekapital 7 500 000 varav aktieägartillskott 572 500 000 varav premier 2010-2013 32 000 000 Redovisade tillgångar 728 917 000 Härtill kommer oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar. Redovisade skulder 26 581 000 Alt 1 Likvidation av Kommungaranti och S.A. Latent skatt 118 092 000 Vid återläggning av säkerhetsreserv. Härtill kommer latent skatt på oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar. Skifteslikvid 584 244 000 Härtill kommer oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar minskat med latent skatt. Beräknad värdeförlust -27 756 000 på insatt kapital Alt 2 Överlåtelse S.A. och likvidation av Kommungaranti Redovisade tillgångar i 498 190 000 Härtill kommer oredovisad värdetillväxt på S.A. placeringstillgångar. Redovisade skulder i 19 729 000 Exkl. interna skulder. S.A. Säkerhetsreserv i S.A. 390 046 000 Latent skatt 0 Ingen återläggning av säkerhetsreserv. Ingen latent skatt på oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar. Beräknad köpeskilling 439 456 000 Härtill kommer oredovisad värdetillväxt på vid överlåtelse av S.A. placeringstillgångar utan hänsyn till latent skatt. Inga skattekonsekvenser för Kommungaranti. 92 (98) Redovisade tillgångar i Kommungaranti exkl. redovisat värde i S.A. Redovisade skulder i Kommungaranti Säkerhetsreserv Latent skatt Skifteslikvid Sundsvalls kommun Beräknad värdeökning på insatt kapital efter överlåtelse av S.A. och likvidation av Kommungaranti 235 150 000 Tillgångar exkl. värde på S.A. och interna fordringar. Härtill kommer oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar. 11 278 000 I skulderna ingår försäkringstekniska avsättningar. 18 725 000 4 120 000 22 % 659 209 000 Återläggning säkerhetsreserv i Kommungaranti. Härtill kommer oredovisad värdetillväxt på placeringstillgångar minskat med latent skatt. 47 209 000 14 SAMMANFATTANDE ANALYS AV REDOVISADE HANDLINGSALTERNATIV 14.1 Inledning Av 2011 års aktieägaravtal följer att om en ägare önskar avsluta sitt ägande då har den andra ägaren förköpsrätt. Om den andra inte önskar begagna sin förköpsrätt ska överlåtelse ske till annan kommun. Om aktierna inte kan säljas till annan kommun ska Kommungaranti enligt aktieägaravtalet träda i likvidation och S.A. ska enligt 2011 års aktieägaravtal avyttras alternativt likvideras. Nedan följer en redogörelse för de enligt vår bedömning aktuella handlingsalternativen med kortfattad beskrivning av förväntade ekonomiska konsekvenser för Sundsvalls kommun. Det noteras att återläggning av säkerhetsreserven till beskattning inte kan undvikas om Gävle kommun begagnar sin förköpsrätt, vid inlösen och vid likvidation. 217 Vår analys och beräkningar utgår från räkenskaperna den 31 december 2013. Eftersom våra överväganden bygger på historiska fakta måste nya beräkningar och bedömning utifrån aktuella underlag ske före genomförande av valt alternativ. 217 Dok.id 1048167 Vid förköp och inlösen återläggs till Sundsvalls kommun tillhörig säkerhetsreserv och medför en skattebelastning om omkring ca 118 Mkr (ca 114 Mkr i S.A. och ca 4 Mkr i Kommungaranti). Vid likvidation återläggs hela säkerhetsreserven och medför en skattebelastning om ca 226 Mkr för hela koncernen (ca 202 Mkr i S.A. och ca 24 Mkr i Kommungaranti). 93 (98) 14.2 Alternativ 1 – En kombination av delning och inlösen Delning/fission förutsätter att Sundsvalls kommun och Gävle kommun sätter upp varsin ny koncern med ett tillståndspliktigt skadeförsäkringsaktiebolag i Sverige och återförsäkringsbolag i Luxemburg218 (fullständig delning) eller att Sundsvalls kommuns del i bolagen överförs till en ny sådan försäkringskoncern genom partiell delning. Det ekonomiska utfallet för Sundsvalls kommun torde bli detsamma vid fullständig fission och partiell fission. Transaktionskostnaderna bedöms högre vid fullständig delning framför partiell delning. I syfte att begränsa påverkan för Gävle kommun och hålla nere transaktionskostnaderna torde partiell delning vara att föredra. Om kriterierna för partiell delning är uppfyllda bör överföring kunna ske av delar av säkerhetsreserven till de nya försäkringsbolagen utan att medföra omedelbar beskattning. Detta bör säkerställas genom förhandsbesked och ske i samråd med Finansinspektionen i det land delning genomförs. Vid partiell delning av båda bolagen bör delning först ske av S.A. till annat av Kommungaranti nybildat återförsäkringsbolag (S.A. II). Därefter genomförs delning av Kommungaranti till ett nybildat skadeförsäkringsbolag med S.A. II som dotterbolag. Det nybildade skadeförsäkringsbolaget måste genom transaktionen komma att ägas av båda kommunerna. Kommunerna får sedan genom överlåtelser fördela aktierna i Kommungaranti och det nybildade skadeförsäkringsbolaget. I syfte att därefter avsluta Sundsvalls kommuns engagemang kan den nya skadeförsäkringskoncernen överlåtas till en uppskattad kostnad motsvarande ca 10 % av obeskattade reserver.219 Beräknad köpeskilling uppgår i sådant fall till ca 661 Mkr220 och mottas utan skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. Om enbart S.A. II överlåts221 kan det nya skadeförsäkringsbolaget likvideras.222 Genom likvidationen återläggs säkerhetsreserven till beskattning med en beräknad skattebelastning om 4 Mkr och placeringstillgångar realiseras och beskattning sker av oredovisad värdeökning. Skifteslikviden kan erhållas utan skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. 218 Huruvida detta är möjligt i försäkringshänseende måste utredas. Uppskattad köpeskilling om ca 10 % förutsätter att erhållet marknadspris även omfattar nybildade återförsäkringsbolag. 220 Beräknad delningslikvid 702 Mkr – (409 Mkr x 10 %) = 661 Mkr. 221 Vilket beräknas ge en köpeskilling om 439 Mkr (tillgångar 498 Mkr - skulder 20 Mkr – 10 % x 390 Mkr). 222 Oredovisad värdeökning på förvaltat kapital beskattas med bolagsskattesatsen 22 % i Sverige och 29,22 % i Luxemburg före skifte. Dok.id 1048167 219 94 (98) Genom delning och extern överlåtelse av hela koncernen eller enbart S.A. II beräknas kostnaden för säkerhetsreserven minska genom att säkerhetsreserven inte behöver återläggas. I syfte att avsluta Sundsvalls kommuns engagemang bedöms emellertid genomförandet bli kostsamt och krångligt samt att Kommunen måste etablera ytterligare en försäkringskoncern. Detta alternativ bedömer vi kunna ge en värdeökning på insatt kapital upptill 49 Mkr. Genomförandet bedöms medföra betydande transaktionskostnader. Ett alternativ till en partiell delning av såväl S.A. som Kommungaranti kan vara att partiell delning enbart sker av S.A. Genom delningen kommer Kommungaranti att äga såväl S.A. som S.A. II. Kommungaranti kan därefter överlåta S.A. II externt till en kostnad motsvarande ca 10 % av obeskattade reserver om marknaden tillåter. 223 Överlåtelsen är skattefri för Kommungaranti. Köpeskillingen tillfaller Sundsvalls kommuns cell i Kommungaranti. Efter fastställt bokslut i Kommungaranti kan beslut fattas om inlösen av Sundsvalls kommuns aktier i Kommungaranti. Säkerhetsreserven i Kommungaranti hänförlig till Sundsvalls kommuns del återläggs till beskattning och medför en beräknad skatt om 4 Mkr tillsammans med oredovisad värdeökning på placeringstillgångar tillhörande Sundsvalls kommun. Inlösenlikviden erhålls utan skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. Detta alternativa tillvägagångssätt medför att kostnaden begränsas genom att säkerhetsreserven i S.A. II överlåts till en låg kostnad och det kostsamma och krångliga förfarandet som en ny försäkringskoncern innebär undviks. Delning av S.A. bör föregås av skatterättsligt förhandsbesked och ske i samråd med Finansinspektionen i Luxemburg. Detta alternativ bedömer vi vara ekonomiskt fördelaktigt för Sundsvalls kommun och ge en värdeökning på insatt kapital om 47 Mkr. Härtill kommer transaktionskostnader som bedöms lägre än om delning sker av båda bolagen. 14.3 Alternativ 2 – Överlåtelse till annan kommun Ett alternativ som vi bedömer kan vara ekonomiskt fördelaktigt för Sundsvalls kommun är om Sundsvalls kommun överlåter sina aktier i Kommungaranti till annan kommun än Gävle kommun. 2011 års aktieägaravtal möjliggör en försäljning till annan kommun än de kommuner som är delägare i SKFAB. Genom att en annan kommun träder in kan nytecknade av försäkringsavtal och återförsäkringsavtal medföra att hela eller delar av säkerhetsreserven inte behöver återläggas till beskattning, vilket kan påverka köpeskillingen positivt för Sundsvalls kommun. En förhandling avseende den latenta skattebelastning hänförlig till säkerhetsreserv och oredovisad värdeökning på placeringstillgångar torde vara möjlig och kan ge ett fördelaktigt ekonomiskt utfall för Sundsvalls Dok.id 1048167 223 Se nedan 14.4. 95 (98) kommun. Vid en antagen kostnad motsvarande 10 % av den obeskattade reserven hänförlig till Sundsvalls kommuns del i bolagen beräknar vi utfallet av detta alternativ till en värdeökning på insatt kapital om 49 Mkr. 14.4 Alternativ 3 – Överlåtelse S.A. och likvidation/inlösen Kommungaranti En likvidation av både S.A. och Kommungaranti är tillsammans med förköp och inlösen de minst ekonomiskt fördelaktiga alternativen eftersom samtliga medför fullständig återläggning av säkerhetsreserven till en skattebelastning om ca 226 Mkr för hela koncernen. För Sundsvalls kommun medför det en skattebelastning om 118 Mkr och en förväntad värdeförlust på insatt kapital om sammanlagt ca 28 Mkr. Till detta kommer skattebelastning på oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. Ett bättre alternativ är att Kommungaranti överlåter S.A. till externt bolag. Det finns en god marknad för återförsäkringsbolag i Luxemburg och rådande marknadspris uppgår i dagsläget till omkring 90 % av bolagets obeskattade reserv. Med detta avses 100 % av bolagets tillgångar minskat med 100 % av bolagets skulder och ett avdrag motsvarande omkring 10 % av de obeskattade reserverna, dvs. säkerhetsreserven. Tillgångarna i S.A. uppgår till 882 Mkr, skulderna till 40 Mkr (exkl. interna skulder), vilket ger ett eget kapital om 882 Mkr inklusive obeskattade reserver (säkerhetsreserv) om 692 Mkr. Beräknad kostnad för säkerhetsreserven uppgår till ca 69,2 Mkr (10 % x 692 Mkr). Utifrån balansräkningen den 31 december 2013 beräknas köpeskillingen för aktierna i S.A. till ca 773 Mkr.224 En reduktion av värdet med omkring 10 % (69,2 Mkr) ska i sammanhanget jämföras med en skattebelastning om 29,22 % i Luxemburg vid återläggning av de obeskattade reserverna om 692 Mkr. Skatten beräknas i sådant fall till ca 202 Mkr.225 En eventuell kapitalvinst är för Kommungaranti undantagen inkomstskatt. Före överlåtelsen kan eventuell överlikviditet i S.A. överföras till Kommungaranti genom utdelning utan skattekonsekvenser. Utdelning kan även lämnas i annan form än pengar, såsom placeringstillgångar, dock med beaktande av latent skatt på oredovisad värdeuppgång. Kommungaranti som i sammanhanget har en mindre säkerhetsreserv kan träda i likvidation efter att S.A. har överlåtits externt. Säkerhetsreserven som för närvarande beskattas med 22 % uppgick per den 31 december 2013 till ca 110 Mkr. Vid en likvidation kommer säkerhetsreserven återläggas till beskattning samt övriga tillgångar kommer att 224 Dok.id 1048167 225 Tillgångar om ca 882 Mkr – skulder om ca 40 Mkr – (obeskattade reserver om ca 692 Mkr x 10 %). 692 Mkr x 29,22 %. 96 (98) realiseras och beskattas för oredovisad värdeuppgång.226 Av säkerhetsreserven belöper ca 19 Mkr på Sundsvalls kommun och resterande ca 91 Mkr belöper på Gävle kommun. Total skattebelastning beräknas till ca 24 Mkr i Kommungaranti vid återläggning av säkerhetsreserven varav ca 4 Mkr belöper på Sundsvalls kommuns del. Till detta kommer skattebelastning på oredovisad värdeuppgång på placeringstillgångar. För Sundsvalls kommun medför detta alternativ en beräknad värdeökning på insatt kapital om 47 Mkr. För det fall Gävle kommun vill kvarstå som ägare i Kommungaranti efter överlåtelse av S.A. kan inlösen av Sundsvalls kommuns aktier vara ett alternativ till likvidation. Genom försäljning av S.A. frigörs tillräckligt med likvida tillgångar för att inlösen kan ske av Sundsvalls kommuns aktier i Kommungaranti. Säkerhetsreserven hänförlig till Sundsvalls kommuns försäkringsavtal återläggs med en skattebelastning om 22 %, motsvarande ca 4 Mkr227 och placerade tillgångar tillhörande Sundsvalls kommun uppgående till ca 275 Mkr228 som realiseras eller skiftas ut orealiserat belastas med skatt för oredovisad värdeuppgång. Inlösen beräknas ge samma resultat som vid likvidation för Sundsvalls kommun. Det som därefter skiftas ut genom likvidationen och som härrör från Kommungaranti och från S.A. i form av utdelning och försäljningslikvid medför inga skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. 14.5 Alternativ 4 – Inlösen/förköp Om delning inte är genomförbar och försäljning till annan kommun inte är möjlig kan förköp eller inlösen ske av Sundsvalls kommuns aktier i Kommungaranti. Förköps- och inlösenalternativen beräknas ge samma ekonomiska utfall för Sundsvalls kommun och vi bedömer att båda alternativen ger en värdeförlust på insatt kapital om ca 28 Mkr. Inlösen torde vara att föredra framför förköp, eftersom Sundsvalls kommun vid en inlösen erhåller betalning från Kommungaranti och S.A. för de inlösta aktierna jämfört med vid förköp då Gävle kommun ska erlägga betalning för Sundsvalls kommuns aktier. Vid en inlösen måste obeskattade reserver som belöper på Sundsvalls kommuns del återläggas till beskattning. Det gäller såväl i S.A. som i Kommungaranti. Det medför en 226 Dok.id 1048167 Skifte kan även ske av orealiserade tillgångar, dock beräknas latent skatt som belöper på värdestegringen på tillgången som inte redovisats i skattehänseende. 227 Sundsvalls kommuns del av säkerhetsreserven i Kommungaranti uppgår enligt räkenskaperna 2013-12-31 till ca 19 Mkr. 228 Enligt underlag från Handelsbanken augusti 2014 (se bilaga 4). 98 (98) Dok.id 1048167 Bilagor 1. Kommungarantis skiss över bolagsstruktur 2. Kommungarantis bokslut 31 december 2013 3. Kommungarantis bokslut 30 april 2014 4. Månadsrapport från Handelsbanken augusti 2014 5. Kommungarantis ”Värde placeringar Sundsvalls kommun” 2013-12-31 6. Sammanställning från Kommungaranti avseende säkerhetsreserven i S.A. 7. Corporate & tax memorandum – KOMMUN GARANTI REINSURANCE S.A. 26 June 2014 8. Additional corporate & tax memorandum – KOMMUN GARANTI REINSURANCE S.A. 31 October 2014
© Copyright 2025