Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann
RÅDMANNENS IVERKSETTING AV PÅLEGG OM PÅKOBLING KOMMUNALT VANN Søndre Land kommune Innlandet Revisjon IKS Rapport 14-2015 2015-617/RG/SØJ Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann FORORD Denne rapporten er et resultat av revisjonsprosjektet «Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann» som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Søndre Land kommune. Prosjektarbeidet er utført i perioden mai til august av Silje Østby Jystad og Reidun Grefsrud. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Innlandet Revisjon IKS Side 2 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD ....................................................................................................................................... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE .............................................................................................................. 3 1. INNLEDNING ......................................................................................................................... 4 1.1 BAKGRUNN. ................................................................................................................................ 4 1.2 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING ................................................................................................... 4 1.2 PROBLEMSTILLING ........................................................................................................................ 5 2. METODE ............................................................................................................................... 6 3. REVISJONSKRITERIER ............................................................................................................ 8 4. DATA .............................................................................................................................. 11 4.1 BESKRIVELSE AV VANNVERKSSAKEN – GRUNNLAG, VEDTAK OM PÅLEGG OG KLAGEBEHANDLING .............. 11 4.2. IVERKSETTING AV PÅLEGG OM TILKNYTNING TIL KOMMUNALT VANN ................................................... 13 5. REVISJONENS VURDERINGER OG KONKLUSJONER................................................................ 19 REFERANSER .............................................................................................................................. 21 VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE ................................................................................... 22 Innlandet Revisjon IKS Side 3 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann 1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN. Kommunestyret i Søndre Land kommune har bestemt at alle innbyggere som har nærhet til kommunale vann og avløpsledninger skal kobles til det kommunale nettet. Dette er vedtatt i forbindelse med behandlingen av årsbudsjettet for 2012 og fulgt opp gjennom forskrift for vann- og avløpsgebyrer, vedtatt 23.april 2012 og kunngjort 9.august 2012. I Søndre Land kommune ligger det flere privateide vannverk, også innbyggere som er tilknyttet disse vannverkene har fått pålegg om å knytte seg til det kommunale nettet. Disse ønsker å beholde tilknytningen til de private vannverkene og flere har påklaget vedtaket om påkobling til det kommunale nettet, til kommunen og fylkesmannen, uten å få medhold. Brua Vannverk SA har sendt brev til kontrollutvalget, datert 17.1.15 der de sammen med 4 andre vannverk i Søndre Land; Fremstad vannverk, Folkvang vannverk SA, Johanrønningen vannverk SA og Vestby vannverk SA ber om lovlighetsvurdering av kommunens krav om påkobling til kommunalt vann. I brevet settes det også fram påstander om korrupsjon, maktmisbruk. Andelseierne i Brua vannverk hevder også i et brev til ordfører 15.4.15 at det har skjedd forskjellsbehandling fra kommunen mot de forskjellige vannverkene1. 1.2 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Innlandet Revisjon IKS utformet en foranalyse/prosjektplan som ble lagt fram for kontrollutvalget i Søndre Land kommune i møte den 23. april 2015 som sak 18/2015. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak (enstemmig): 1. Innlandet Revisjon IKS bes om å gjennomføre første del av revisjonsprosjektet i tråd med forundersøkelsen/prosjektplanen (administrasjonens iverksettelse av kommunestyrets vedtak om pålegg om påkobling til vann). Kontrollutvalget vil understreke at revisjonsprosjektet ikke omhandler saksbehandlingen forut for kommunestyrets vedtak om påkobling til kommunalt vann. Dette er gjennomgått/vurdert av Fylkesmannen, jf. Fylkesmannens lovlighetskontroll, og som kjent ble kommunestyrets vedtak i saken kjent gyldig. Kontrollutvalgets undersøkelse i saken er rettet mot kommunens 1 Brev til ordfører fra Vigdis Wattum, referert for formannskapet 15/4-15. Innlandet Revisjon IKS Side 4 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann håndtering/saksbehandling etter at vedtaket ble fattet, dvs. selve iverksettelse av kommunestyrets vedtak. 2. Andre del av revisjonsprosjektet (etterlevelse av forvaltningsloven på generelt grunnlag) vurderes etter at del 1 er gjennomført. 1.2 PROBLEMSTILLING Vi har formulert følgende problemstilling : Har administrasjonen iverksatt vedtakene om at alle innbyggere med nærhet til kommunalt vann skulle kobles til det kommunale nettet i samsvar med gjeldende regelverk og god forvaltningsskikk? Fylkesmannen har i forbindelse med klagebehandlingen slått fast lovligheten av vedtakene om påkobling. I denne revisjonen har vi derfor konsentrert oss om å undersøke iverksettingen av vedtakene. Vi har fokusert på spørsmålet om det har fremkommet usaklig forskjellsbehandling. Videre har vi undersøkt hva som er grunnlaget for de framsatte påstander om maktmisbruk og korrupsjon jf. brev til Kontrollutvalget i Søndre Land kommune av 17.01.15. Innlandet Revisjon IKS Side 5 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann 2. METODE For å få besvart problemstillingen har vi sett på rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling til kommunalt vann. Opplysninger er fremskaffet gjennom dokumentanalyse, møte med rådmannen samt intervju med representanter for Brua vannverk. Det ble gjennomført oppstartsmøte med rådmannen, kommunalsjef og leder for teknisk enhet 12. mai 2015. Referat fra oppstartmøte er oversendt møtedeltakerne for verifisering. Vi fikk etter dette møtet oversendt en oversikt over samtlige vedtak om pålegg om påkobling til kommunalt vann, med merknader om saken er avsluttet, påklaget, hvilke som har inngått avtaler med kommunen, og eventuelle andre merknader. Leder for teknisk enhet i Søndre Land kommune har vært kontaktperson i prosjektperioden. Vi har også foretatt et intervju med representanter for Brua vannverk, 16. juni 2015. Referat er sendt intervjuobjektene for verifisering. I etterkant av intervjuet fikk revisjonen oversendt kopier av flere eposter mellom kommunen og vannverksrepresentantene. Vi har sett på saksbehandlingen i 22 saker knyttet til påkobling til kommunalt vann og avløp. Det ble i juni 2012 sendt ut vedtak om påkobling til kommunalt vann. Sakene revisjonen har sett på er blant annet valgt ut med bakgrunn i hvilke eiendommer som hadde klaget til fylkesmannen. Da deler av uenigheten mellom andelseierne og kommunen skyldes en avtale andelseierne ved Brua vannverk og Folkvang vannverk har blitt forelagt og underskrevet, har vi i hovedsak sett på saker knyttet til disse. Vi har også sett på noen saker tilknyttet Fluberg vannverk da en av disse sakene er utgangspunkt for påstand om maktmisbruk. Sak 14/8 er en «fellessak» for vannverksaken og inneholder kommunikasjonen mellom kommunen og representanter for andelseierne i vannverkene, samt kommunikasjonen mellom kommunen og andelseiernes advokat. Innlandet Revisjon IKS har tatt ut oversikt over saksdokumenter for de sakene som er listet opp nedenfor. For et utvalg av disse sakene er det hentet ut saksdokumenter. Sak 14/8 Fellessak Sak 12/1041 Brua Sak 12/1043 Brua Sak 12/1045 Brua Sak 12/1047 Brua Sak 13/1043 Brua Sak 13/1040 Brua Sak 13/1107 Brua Sak 12/1011 Brua Innlandet Revisjon IKS Side 6 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann Sak 12/1046 Brua Sak 13/1054 Folkvang Sak 13/1051 Folkvang Sak 13/1053 Folkvang Sak 12/858 Folkvang Sak 13/1055 Folkvang Sak 13/1052 Folkvang Sak 12/1179 Fluberg Sak 12/1196Fluberg Sak 12/1198 Fluberg Sak 12/1197 Fluberg Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges kommunerevisorforening. Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av dokumentertfakta. Det er innhentet uttalelse fra rådmannen på utkast til rapport. Innlandet Revisjon IKS Side 7 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann 3. REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative ”standarder” som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. For å vurdere våre funn har vi hentet kriterier fra lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) LOV-1964-02-10 og ulovfesta normer for god forvaltningsskikk. I tillegg har vi i forbindelse med påstandene som har fremkommet i våre vurderinger vist til Forskrift for vann- og avløpsgebyrer i Søndre Land kommune av 23.4.2012. Forvaltningslovens intensjon er å sikre god saksbehandling slik at resultatet av forvaltningens beslutninger blir riktige. Derfor er det regler i loven om ugildhet, saksbehandling, saksforberedelse, vedtak og omgjøring. Forvaltningsloven suppleres av ulovfesta normer for god forvaltningsskikk2. Prinsippet om god forvaltningsskikk er å anse som generelle ordensregler for forvaltningens virksomhet. Det stiller grunnleggende krav til service, effektivitet, god orden og at forvaltningen opptrer respektfullt og ordentlig i møte med borgerne. Prinsippet om god forvaltningsskikk kan neppe gi selvstendig grunnlag for rettigheter, det kan også vanskelig tenkes at et vedtak kan kjennes ugyldig dersom dette ulovfestede prinsippet ikke er oppfylt. Men god forvaltningsskikk kan fungere som retningslinjer for tolkningen av de lovfestede saksbehandlingsreglene og dermed si noe om hvor rask saksbehandlingstiden bør være, hvor grundig begrunnelsen for et vedtak bør være osv. Et grunnkrav er at avgjørelser skal treffes på grunnlag av forsvarlig saksbehandling. Det er f.eks. god forvaltningsskikk å svare på henvendelser uten ugrunnet opphold og journalføre og arkivere dokumenter slik at saksbehandlingen senere kan etterprøves. Dette er for øvrig også nedfelt i forvaltningslovens §11 . I enkelte saker skjer mye av kommunikasjonen muntlig, det avholdes møter og det snakkes i telefon. Dersom den kommunikasjon som skjer muntlig mellom partene fører til at det kommer frem nye opplysninger som er av betydning for avgjørelsen i saken, skal det føres referater som journalføres. Dette følger av forvaltningsloven § 11d, andre ledd. Forvaltningslovens § 11 har også bestemmelser som innebærer en veiledningsplikt overfor innbyggerne. Det er også god forvaltningsskikk at innbyggerne ikke utsettes for utilbørlig forskjellsbehandling. Forvaltningen er ikke avskåret fra å behandle private rettssubjekter forskjellig. Det er bare den forskjellsbehandlingen som er usaklig som ikke skal forekomme. Eksempler på usaklig forskjellsbehandling er der forvaltningen ikke kan gi noen grunn for at to private rettssubjekter blir behandlet forskjellig. 2 Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett kapittel 16 Innlandet Revisjon IKS Side 8 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann Det er i denne saken fremsatt beskyldninger om både maktmisbruk og korrupsjon. Maktmisbruk er utledet av forvaltningsloven. Korrupsjon er straffbart og reglene for dette finner vi i straffeloven3. Vi har ikke vurdert påstanden om korrupsjon opp mot bestemmelsene i straffeloven. Forvaltningsloven inneholder saksbehandlingsregler av betydning for god etisk standard. Det er praktiske regler for å unngå usaklig forskjellsbehandling og rettssikkerhet og motvirke maktmisbruk/myndighetsmisbruk i forvaltningen. I juridisk teori er uttrykket myndighetsmisbruk anvendt som en felles betegnelse på den kontroll domstolene foretar av om forvaltningens skjønnsutøvelse har vært preget av utenforliggende hensyn, vilkårlighet, usaklig forskjellsbehandling eller endt ut i et grovt urimelig resultat. 4 Med utenforliggende eller usaklige hensyn menes hensyn som ligger utenfor det forvaltningen lovlig kan legge vekt på. Enten de formål forvaltningen søker å ivareta, eller de fakta forvaltningen har lagt vekt på ved avgjørelsen. Forvaltningen må bygge på hensyn som er saklige og relevante i forhold til det kompetansegrunnlaget som forvaltningsorganet utøver sin myndighet i medhold av. Når en skal ta stilling til om et forvaltningsorgan har tatt utenforliggende hensyn, må en følgelig ta utgangspunkt i en tolkning av vedkommende hjemmelslov og dens formål. Læren om myndighetsmisbruk, setter normer for hvordan skjønn skal utøves, se blant annet i lagmannsrettens dom i Rt. 1981 s. 745 (Isene-dommen s. 751): «Domstolane kan ikkje setje til sides eit forvaltningsvedtak berre fordi dei meiner vedtaket er urimelig eller dei meiner at eit anna resultat ville ha vore meir i samsvar med lova sine intensjonar. Likevel har det gjennom rettspraksis utvikla seg reglar som går ut på at dersom eit forvaltningsvedtak er så sterkt urimeleg at det ligg føre det ein kallar for maktsmisbruk er vedtaket ugyldig.» Som grunnlag for vurderingene knyttet til påstander som er fremkommet er det relevant å vise til Forskrift for vann- og avløpsgebyr i Søndre Land kommune, datert 23.4.12. Forskriften er hjemlet i plan og bygningsloven § § 27-1 og 27-2 og lov om kommunale vass og kloakkavgifter. § 5 omhandler engangsgebyr for tilknytning. Her går det fram at alle eiendommer er pålagt å knytte seg til offentlig vann og avløpsanlegg, med henvisning til plan og bygningslovens § 27-1 og 27-2. Engangsgebyret skal betales ved nybygg og når bebygd eiendom blir tilknyttet kommunal vann- eller avløpsledning. Engangsgebyr forfaller til betaling senest ved tilknytning. Arbeider som krever byggetillatelse, herunder graving og fylling, må ikke settes i gang før avgift er betalt. § 6 i forskriften omhandler årsgebyret. Årsgebyret skal beregnes fra og med måneden etter at eiendommen er tilknyttet kommunalt ledningsnett (tilknytningsgebyret er betalt). Det går fram av § 11 at kommunen 3 Bestemmelsene i straffeloven av 1902 om korrupsjon står i §§ 276a og 276b. Etter § 276a «straffes for korrupsjon den som for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning stilling, verv eller oppdrag (passiv korrupsjon), eller gir eller tilbyr noen en utilbørlig fordel i anledning stilling, verv eller oppdrag (aktiv korrupsjon).» 4 http://www.idunn.no/jv/2008/04/ny_hoyesterettsdom_som_klarlegger_forholdet_mellom_myndighetsmisbruksleren Innlandet Revisjon IKS Side 9 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann sender faktura for engangsgebyr for tilknytning til abonnenten umiddelbart etter at byggetillatelse er gitt eller eksisterende bygg kobles til kommunens ledning. Konkrete revisjonskriterier I den konkrete vurderingen har vi lagt til grunn følgende: Det skal ikke forekomme usaklig forskjellsbehandling. Kommunen skal kunne vise til saklig grunnlag for en eventuell forskjellsbehandling. Forvaltningen skal ikke legge vekt på utenforliggende hensyn. For eiendommer der det er gitt et pålegg om tilknytning i henhold til kommunens forskrift om vann- og avløpsgebyr kan kommunen kreve inn vann- og avløpsgebyr. Innlandet Revisjon IKS Side 10 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann 4. DATA 4.1 BESKRIVELSE AV VANNVERKSSAKEN – GRUNNLAG, VEDTAK OM PÅLEGG OG KLAGEBEHANDLING Grunnlag for krav om påkobling. Både gjennom Hovedplan for vann og avløp 2011-2020, budsjett for 2012, samt Forskrift for vann- og avløpsgebyrer er det slått fast at kommunen ønsker at flere skal kobles på det kommunale nettet. Fra budsjett 2012, vedtatt av kommunestyret 19.12.2011 sak 64/11, s 47: « … Hovedplan for vann og avløp ble vedtatt i mai 2011, den legger grunnlaget for alle investeringer knyttet til vann og avløp, behandles budsjettmessig hvert år. Investeringer som gjøres i VA anlegg vil gi økede kapitalkostnader, dette kan på kort sikt føre til høyere årsgebyr for abonnentene. Men ved å sørge for øket tilknytning, ved at alle som er mulig å tilknytte får pålegg om dette, vil man redusere årsgebyrene for den enkelte innenfor en kortere tidsramme. Investeringene vil også føre til lavere driftskostnader etter hvert som lekkasje mengden blir mindre. Fokus for teknisk drift vil være å øke antallet som er tilknyttet vann og avløp, samt rehabilitering av kommunale ledningsanlegg.» Hovedplan for vann og avløp 2011-2020 om de private vannverkene5: «Det er ca. 35 private vannforsyningsanlegg som enten forsyner minst fem husstander, institusjon, eller hotell. Av disse er det tre anlegg som forsyner minst 20 husstander, og av den grunn er godkjenningspliktige. Disse er Ødegården, Elvesvea og Tingvold vannverk.» Plan og bygningsloven, § 27-1, andre ledd gir bestemmelsene når det gjelder hvilke eiendommer som kan pålegges tilknytning til kommunalt vannanlegg. Lovbestemmelsens hovedregel er tilknytningsplikt, men det kreves en konkret vurdering av den enkelte sak. «Når offentlig vannledning går over eiendommen eller i veg som støter til den, eller over nærliggende areal, skal bygning som ligger på eiendommen knyttes til vannledningen. Vil dette etter kommunens skjønn være forbundet med uforholdsmessig stor kostnad, eller særlige hensyn tilsier det, kan kommunen godkjenne en annen ordning.» Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg, gir regler for etablering og utvidelse av vann og avløpsanlegg, samt når gebyr kan kreves. 5 Hovedplan for vann og avløp 2011-2010 punkt 5.10 Innlandet Revisjon IKS Side 11 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann Søndre Land kommune har utformet en egen forskrift for vann- og avløpsgebyrer, vedtatt 23.april 2012 og kunngjort 9.august 2012. Det blir slått fast i forskriftens § 5, andre ledd at alle innbyggere i nærhet av kommunal vannledning skal kobles på det kommunale vannet. Det er ikke gjort noen unntak i forskriften, verken for de med vann fra egen brønn eller innbyggere med vann fra privateide vannverk. Bakgrunnen for denne forskriften er Hovedplan for vann og avløp 2011-2020. Vedtak om og klage på påkobling. Vi bygger denne framstillingen på beskrivelse av saksgangen i brev fra ordfører og teknisk sjef av 4.7.14 til de private vannverkene. Dette brevet inneholder en juridisk vurdering av advokat Guttorm Jakobsen og var et svar på en henvendelse fra de 7 private andelsvannverkene. Vi har også lagt til grunn en powerpointpresentasjon for formannskapet 5.11.2014 v/advokat Guttorm Jakobsen, brev til Brua vannverk 22.1.2015 med varsel om overtredelsesgebyr og informasjon vi har fått fra administrasjonen. 54 eiendommer fikk vedtak med pålegg om påkobling i vår/sommer 2012. Blant disse var andelseierne i Brua vannverk. Flere påklaget vedtaket, mens andre koblet seg på uten diskusjon. Grunnen til klagene var at flere av disse var andelseiere i private vannverk. Det ble fra andelseiernes side vist til at vannverkene har fungert meget bra og vannet har hatt god kvalitet. Andelseierne mente det var uaktuelt å koble seg på det kommunale vannet og viste blant annet til plan- og bygningsloven § 27-1 andre ledd andre setning om «særlige hensyn». Det ble ved behandlingen hos fylkesmannen slått fast en rekke saksbehandlingsfeil, blant annet at det ikke er gitt verken forhåndsvarsel6 eller er opplyst om klageadgang7. Fylkesmannen anså likevel at «det var grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jfr fvl § 41» og feilene ble kun påpekt uten at dette hadde noen konsekvens for vedtakets gyldighet. Vedtak om pålegg om tilknytning for andelseierne i Brua vannverk ble gitt 25.5.2012. Etter klage på vedtak ble kommunens vedtak stadfestet av fylkesmannen i Oppland i brev til hver andelseier årsskiftet 2012/2013. Frist for tilknytning ble satt til 1.6.13. Søndre Land kommune skrev deretter brev, datert 25.4.13 til de enkelte andelseierne av Brua vannverk der det ble vist til at klagesaken var endelig avgjort og det ble minnet om at fristen for tilknytning var satt til 1.6.13. Det ble også sendt krav om betaling av tilkoplingsgebyret på 10.000 kroner. Kommunen sendte brev til andelseierne på nytt 14.5.13 der det ble meddelt at kommunen ville avvente fornyet behandling av saken hos fylkesmannen. I brev av 18.9.13 fra fylkesmannen ble det påpekt at det var den enkelte andelseier som hadde fått pålegg og som var part i saken. Fylkesmannens tidligere avgjørelse ble opprettholdt. Andelseierne sendte også brev til Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen fant ikke tilstrekkelig grunn til å iverksette nærmere undersøkelser8. 6 Fvl § 16 Fvl § 27 8 Brev av 19.6.13 til Fluberg Vannverk AL. 7 Innlandet Revisjon IKS Side 12 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann Søndre Land kommune ga ytterligere utsettelse av fristen for påkobling, senest i møte 9.4.14 hvor det ble avtalt at krav om tilknytning kunne utsettes til kommunens vannforsyning var godkjent av Mattilsynet. Mattilsynets godkjenning forelå 14.8.14. Frist for påkobling for andelseierne i Brua ble etter det satt til 1.10.14. Andelseierne i Folkvang vannverk fikk forhåndsvarsel om tilknytning i juli 2013. Søndre Land kommune avventet svaret fra fylkesmannen og godkjenningen fra Mattilsynet før det ble gitt pålegg om påkobling til andelseierne i Folkvang vannverk. Fristen ble satt til 1.5.159. I etterkant av fylkesmannens avgjørelse valgte de fleste andelseierne å koble seg på. Ved årsskiftet var det ca 100 eiendommer som hadde koblet seg på kommunalt vann av de som hadde fått pålegg i 2013 og 2014. Av alle som har fått pålegg var det per januar 2015 bare 8 eiendommer med tilknytning til Brua vannverk som fremdeles motsatte seg tilkobling. Tilknytningsavgiften ble betalt men de motsatte seg å foreta den faktiske tilknytningen. Det ble sendt ut en avtale til andelseierne i Brua vannverk, hvor det måtte bekreftes at de var innforstått med innholdet i vedtaket og aksepterte å knytte seg til kommunens hovedledning for vann. Andelseierne i Brua Vannverk ønsket ikke å skrive under denne avtalen. Kommunen begjærte av den grunn tvangsfullbyrdelse dersom det ikke ble oppnådd enighet og avtalen underskrevet. Det ble i møte i kontrollutvalget 16.03.2015 redegjort for saken fra rådmann og ordfører, og informert om at tilleggsgebyr og pålegg om tvangsfullbyrdelse er trukket og at det nå er inngått en avtale med andelseierne i Brua Vannverk. Brua vannverk har sendt saken inn til fylkesmannen for en ny vurdering10. Vi har vært i kontakt med fylkesmannen som pr 10.8.15 ikke har ferdigbehandlet saken. I brevet fra andelseierne til kontrollutvalget nevnes det at saken er sendt inn til Sivilombudsmannen. Innlandet Revisjon har vært i kontakt med Sivilombudsmannen og blitt informert om at det ble oversendt en sak i 2013 som Sivilombudsmannen ikke tok opp til behandling. Ut i fra de opplysninger Innlandet Revisjon har fått kan vi ikke se at det per dags dato er en sak vedrørende påkobling til kommunalt vann i Søndre Land kommune inne til behandling hos Sivilombudsmannen. 4.2. IVERKSETTING AV PÅLEGG OM TILKNYTNING TIL KOMMUNALT VANN Frister for pålegg om tilknytning og betaling I brevet til de private vannverkene i kommunen, datert 4.7.14, ble det informert om at faktura ville bli oversendt når godkjenning av vannverkene forelå. 9 Ifølge inngått avtale mellom andelseiere og kommunen. 17.02.15 10 Innlandet Revisjon IKS Side 13 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann Ut fra de sakene vi har plukket ut for nærmere gjennomsyn, ser vi at det I perioden oktober – november 2014 er det sendt ut brev til den enkelte andelseier. For andelseiere i Brua vannverk er det sendt ut «Vedtak om avgiftsfastsettelse etter lov om kommunale vass- og avløpsanlegg mv». Her vises det til tidligere brev (fra september), der det i tillegg til forhåndsvarsel om forelegg etter planog bygningslovens § 32-6 om plikt til å knytte seg til offentlig ledningsnett for vann, også ble sendt forhåndsvarsel om krav på tilknytningsavgift og krav på årsavgift for vann med virkning fra 1. oktober 2014. Det vises til at plikten til å betale tilknytningsgebyr inntrer når fristen for å knytte seg til ledningsnettet utløper; dvs 1. oktober. På grunnlag av dette fattet kommunene avgiftsvedtak om at tilknytningsgebyr på 10.000 kroner skulle betales innen 1.11.2014 og at årsavgift skulle betales fra og med 1. oktober 2014. Det ble opplyst om klageadgang i henhold til forvaltningsloven. For andelseierne i Folkvang vannverk, ble det 22.10.14 sendt ut «Pålegg om tilknytning til offentlig vannledning.» Folkvang vannverk hadde 17.7.13 fått forhåndsvarsel om tilkobling, men hadde ikke tidligere fått pålegg om tilknytning. I brevet om pålegget ble det vist til tidligere oversendt forhåndsvarsel, og senere avtale om at en skulle avvente ytterligere krav til mattilsynets godkjenning forelå. Frist for å etterkomme pålegget ble satt til 1.5.15. 22.1.15 ble det sendt ut varsel om overtredelsesgebyr til andelseierne i Brua vannverk. Det vises til vedtak i formannskapet 21.1.15, sak 12/15 om vedtak om overtredelsesgebyr for eiere av eiendommer med tilknytning til Brua vannverk som ikke er tilkoblet det kommunale ledningsnettet. I brevet vises til at saken handler om likebehandling og at det er umulig å håndtere 8 abonnenter annerledes enn de om lag 100 andre som påkoblet. Formannskapet vedtok at dersom tilknytningsavgiften ikke var betalt senest 30.1.15 vil vedtaket om overtredelsesgebyr bli iverksatt. Dette gebyret er på 5000 kroner. Det vises videre til at foreslått avtale, er vedlagt brevet. Avtaler mellom vannverkene og kommunen Det ble i februar 2015 sendt ut en avtale til andelseierne i Brua og Folkvang vannverk, hvor det måtte bekreftes at de var innforstått med innholdet i vedtaket og aksepterte å knytte seg til kommunens hovedledning for vann. Begge avtalene viser til frist for påkobling som er henholdsvis 1.10.14 og 1.5.15 og betalingsfrist for vann- og avløpsgebyr som gjelder fra tilkoblingsfristen (men for Folkvang er betalingsfristen satt til 1.4 og ikke 1.5 ). Det går fram av de avtalene vi har sett på at andelseierne i Brua vannverk hadde betalt gebyrene for 2014 før avtalen ble underskrevet. Andelseierne i Brua Vannverk ønsket ikke å skrive under denne avtalen. Det går fram av et brev fra kommunens advokat Guttorm Jakobsen til advokat Jørgen Stueland, datert 3.2.15 at både tilknytningsavgiften og utsendt avtale måtte være undertegnet for å unngå hhv begjæring om utlegg etter lov om vass- og kloakkanlegg § 6 og oppfølging av bygningslovens regler. Kommunen begjærte Innlandet Revisjon IKS Side 14 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann av den grunn tvangsfullbyrdelse dersom det ikke ble oppnådd enighet og avtalen ble underskrevet innen 27.februar 2015. Andelseierne i Brua vannverk skrev da under avtalen 26.februar 2015. Andelseierne i Folkvang vannverk fikk forelagt den samme avtalen som andelseierne i Brua vannverk, men kontaktet kommunen med et ønske om en dialog for å kunne få til en endring av avtalen. Kommunen gikk her inn i en dialog med andelseierne. Den avtalen andelseierne i Folkvang vannverk til slutt fikk forelagt og underskrev i mars 2015 hadde andre vilkår enn den andelseierne for Brua vannverk underskrev. Forskjellene ligger i punkt 1 og 2 i avtalen: Avtalen mellom Søndre Land kommune og andelseierne i Brua vannverk: « 1. Plikt til å koble seg til kommunalt ledningsnett for vann Søndre Land kommune har den 3. november 2014 vedtatt forelegg om plikt til å etterkomme pålegg om tilknytning til offentlig ledningsnett i medhold av plan- og bygningsloven § 32-6. Undertegnede er inneforstått med at siden saken ikke ble anlagt for domstolene innen 30 dager, har forelegget nå virkning som rettskraftig dom, og det aksepteres som følge av dette og knytte seg til kommunens hovedledning for vann. 2. Plikt til å betale vann og avløpsgebyrer til Søndre Land kommune Untergnede eier av gnr xxx bnr xxx har betalt/inngått betalingsordning for tilknytningsavgift for vann på kr 10 000 inkl mva pr. boligdel, og betalt den faste deølen av årsavgift for vann fra 1. oktober til og med 31. desember 2014 på kr 1015,60. Tilknytningsavgift er engangsavgift som dekker eventuell framtidig tilkobling til vann.» Avtalen mellom Søndre Land kommune og andelseierne i Folkvang vannverk: « 1. Plikt til å koble seg til kommunalt ledningsnett for vann Søndre Land kommune har det 22.10.2014 gitt pålegg til ovennevnte eiendom om tilkobling til kommunalt nett innen 01.05.15. I møte avholdt 16.januar mellom leder av Folkvang vannverk, Hartvig Moasvees og teknisk sjef, Bjørn Runar Eriksen, ble pålegget akseptert av Folkvang vannverk. Det er avtalt at tilkoblingen skal skje ved at Folkvang vannverk etablerer en kum i Tømmervegen hvor man fysisk knytter sammen vannverkets ledninger med kommunens vannledning. Det interne ledningsnettet som pr i dag utgjør Folkvang vannverk vil også i fremtiden være den enkelte beboers kollektive ansvar. Ønsker eiendomsinnehaver i fremtiden å koble seg direkte på det kommunale nettet, kan dette gjøres ved gravesøknad til Søndre Land kommune. Påkoblingsavgiften er da betalt ved denne avtalen, slik at Innlandet Revisjon IKS Side 15 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann fremtidige kostnader for eiendommen vil være etablering av ny vannledning frem til egnet påkoblingstidspunkt på kommunal ledning. 2. Plikt til å betale vann og avløpsgebyrer til Søndre Land kommune Undertegnede eier av gnr xxx bnr xxx fnr xxx forplikter seg til innen 01.04.15 og betale tilknytningsavgift til Søndre Land kommune, samt årlig betale det faste delen av vannavgiften som fremgår av kommunens gebyrregulativ.» Konsekvensen av disse avtalene blir at andelseierne i Folkvang vannverk slipper å ha det kommunale vannet inn til sitt hus, men kan velge å koble seg direkte på det kommunale vannet på et senere tidspunkt. For andelseierne i Brua vannverk må hver enkelt andelseier koble seg til det kommunale vannet. De kan fortsatt benytte eget vann, men må da montere tilbakeslagsventil og egen vannmåler på den kommunale tilknytningen. Det var andelseierne ved Brua vannverk som først fikk forelagt avtalen og underskrev den i slutten av februar 2015, andelseierne i Folkvang vannverk tok selv kontakt med kommunen for å få til en dialog og underskrev avtalen i mars 2015. Det er fra kommunens side forklart at årsaken til at det ble inngått ulike avtaler med andelseierne fra de ulike vannverkene er at det foreligger ulike forutsetninger for hvordan påkobling i praksis kan gjennomføres. For andelseierne i Folkvang vannverk går avtalen ut på å koble seg til en felles kum, som så kobles til det kommunale nettet. Det vil si at hver enkelt av disse ikke trenger å få det kommunale vannet koblet til direkte inn i de enkelte hus, slik som andelseierne i Brua vannverk. Kommunen viser til at en slik type tilkobling vanskelig ville la seg gjøre for andelseierne i Brua vannverk. I e-post av 24.mars 2015 spurte representant for Brua vannverk rådmannen i Søndre Land om også de kan få samme mulighet til tilkobling som andelseierne i Folkvang vannverk. Denne e-posten blir besvart 26.mars 2015 av rådmannen hvor det vises til at andelseierne i Brua vannverk har blitt gitt mulighet til tilsvarende avtale og tilkobling på et tidligere tidspunkt, men at de da ikke hadde et ønske om dette. Påstand om maktmisbruk og korrupsjon Brua Vannverk SA 11 har sendt brev til kontrollutvalget der de sammen med 4 andre vannverk i Søndre Land, Fremstad vannverk, Folkvang vannverk SA, Johanrønningen vannverk SA og Vestby vannverk SA ber om lovlighetsvurdering av kommunens krav om påkobling til kommunalt vann. I brevet settes det også fram påstander om korrupsjon og maktmisbruk fra kommunen mot de forskjellige vannverkene12. 11 12 Brua Vannverk, Fremstad vannverk, Folkvang vannverk SA, Johanrønningen vannverk SA og Vestby vannverk, Brev til ordfører fra Vigdis Wattum, referert for formannskapet 15/4-15. Innlandet Revisjon IKS Side 16 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann I brevet til kontrollutvalget blir det lagt fram følgende påstander: «Korrupsjon ved å tilby fordeler hvis 3 andelseiere trakk anken til fylkesmannen. Maktmisbruk ved tilkobling til vann for 2 andelseiere ved å nekte gravetillatelse for kloakk og påbygg før betaling påkobling var utført» Vi har mottatt en e-post fra en representant fra Brua vannverk 5.8.15 der påstandene er utdypet. Hun skriver følgende til revisjonen når det gjelder korrupsjonsanklagen: «Når det gjelder påstanden om korrupsjon ble tilbudet lagt fram pr telefon til leder av Folkvang vannverk. Teknisk sjef kunne tillate en proforma tilkobling med et rør mellom privat vann og kommunal vann, uten installering av vannmåler i kjeller, hvis de trakk anken til Fylkesmannen». Som omtalt over hadde ikke andelseierne i Folkvang vannverk klaget til fylkesmannen, da de ikke var blant dem som fikk pålegg om tilkobling i 2012. Vi har bedt om kommentarer til påstandene fra teknisk sjef og fått tilbake mail med svar (14.8.15). Teknisk sjef viser til mail til ordfører fra leder av Folkvang vannverk 8.8.2013. Det går fram av mailen at leder for vannverket ville avvente tilknytning til kommunalt vann til Sivilombudsmannen hadde behandlet anken. De mente det var helt uaktuelt og tilkoble ett og ett hus til en eventuell kommunal ledning og at det måtte være ett tilkoblingssted. Teknisk sjef skriver i mailen til revisjonen at etter dette ble kravet om påkobling trukket i påvente av avklaring for Brua. Det ble videre inngått en avtale at de skulle ha ett tilkoblingspunkt og benytte sine egne ledninger, framfor at man skulle grave – for noen veldig langt. Dette var i motsetning til Brua der alle har kommunale ledninger lagt inn på egen grunn, og for de fleste inn i huset (jfr vår omtale av denne avtalen foran i dette kapitlet) Teknisk sjef sier videre at han trodde at 3 fra Folkvang hadde anket, og opplyste til oss at han sa at en forutsetning for at dette skulle løses på foreslåtte måte, var at alle skrev under, og at eventuelle anker ble trukket. Videre hevder representanten fra Brua vannverk at «Når det gjelder de 2 som ikke fikk gravetillatelse gjelder det 1 i Brua som skulle bygge tilbygg til huset, han fikk ikke gravetillatelse før tilknytning til vann var betalt. Det var mens saken var hos advokat. Han følte seg presset. Det samme skjedde med han som tilhører vannverket i Hov. Han hadde kloakk som stod i kjelleren. Kommunen hadde lagt ny kloakkledning inn til dette huset og nabohusene. Han måtte få gravetillatelse for å koble seg på kloakk så snart som mulig. Han fikk ikke gravetillatelser til kloakk før vann også var betalt, som han ikke skulle ha. Dette skjedde også mens saken pågikk.» Revisjonen har funnet den ene av disse sakene. Denne saken gjelder et påbygg på en bolig, i dette påbygget skulle det foretas arbeider på vann- og avløpsanlegget. På saken ligger det kun byggesøknaden og revisjonen kan ikke se om byggetillatelse ble gitt, eller om det ble stilt kriterier for å kunne få søknaden innvilget. Vi har bedt om kommentarer til påstandene fra teknisk sjef og fått tilbake mail med svar (14.8.15) der han viser til kommunal forskrift om at man skal betale påkoblingsavgift for vann og avløp før man graver nye ledninger inn i huset. Innlandet Revisjon IKS Side 17 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann Innlandet Revisjon IKS Side 18 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann 5. REVISJONENS VURDERINGER OG KONKLUSJONER Forskjellsbehandling I brevene fra andelseierne er det vist til ulike betalingsfrister som et eksempel på forskjellsbehandling. Betalingsfristen for gebyrene er i henhold til kommunens forskrift om vann og avløpsgebyrer knyttet til tidspunktet for pålegg om tilknytning. Det går frem av sakene at det er ulikt tilknytningstidspunkt som er årsaken til ulike betalingsfrister. Revisjonen mener at betalingsfristene er i samsvar med forskriften og at ulike betalingsfrister derfor ikke er usaklig forskjellsbehandling. Når det gjelder avtalene mellom Søndre Land kommune og andelseierne i Brua og Folkvang vannverk er det ulikheter og det har forekommet forskjellsbehandling. Det ble i oppstartsmøtet med kommunen vist til at dette skyldes fysiske forskjeller ved vannverkene. Det er også i en e-post til representant for Brua vannverk vist til at også de har blitt gitt denne muligheten ved et tidligere tidspunkt, men da avvist dette. Ut fra foreliggende opplysninger mener revisjonen at administrasjonen har saklig begrunnelse for forskjellsbehandlingen. Revisjonen mener derfor at det ikke har vært usaklig forskjellsbehandling. Påstander om maktmisbruk og korrupsjon I brev av 17.01.15 til kontrollutvalget er det fremsatt påstander om maktmisbruk ved tilkobling til vann for 2 andelseiere ved å nekte gravetillatelse for kloakk og påbygg før betaling for påkobling var utført. Revisjonen har ikke gått inn i disse byggesakene, men viser til kommunens forskrift om vannog avløp som innebærer at kommunen kan kreve inn gebyrer når pålegg er gitt. Revisjonen mener derfor at administrasjonen ikke har lagt til grunn utenforliggende hensyn i disse sakene. Det er også framsatt påstander om korrupsjon begrunnet i at andelseierne i det ene vannverket hadde blitt tilbudt fordeler hvis de trakk anken til fylkesmannen. Fordelene skulle være at andelseierne skulle bli koblet til ett tilkoblingspunkt. Revisjonen viser til at leder for vannverket tok kontakt med ordfører med anmodning om å få til ett tilkoblingspunkt. Teknisk sjef hadde sagt at en forutsetning for at dette skulle løses på den foreslåtte måten var at alle skrev under og at eventuelle anker ble trukket. Andelseierne i dette vannverket hadde imidlertid ikke anket. Dette var derfor en misforståelse fra teknisk sjef sin side. Kommunikasjonen mellom kommunen og vannverket ledet til avtalen der ett tilkoblingspunkt ble resultatet. (jfr avsnittet om forskjellsbehandling ovenfor). Revisjonen mener at denne saken ikke handler om korrupsjon slik dette begrepet er definert i straffeloven. Revisjonen viser til at avtalen med vannverket er offentlig og at revisjonen som omtalt over ikke vurderer at de eventuelle fordelene som andelseierne i det ene vannverket har fått er et utslag av usaklig forskjellsbehandling. Konklusjon Problemstillingen var om administrasjonen hadde iverksatt vedtakene om at alle innbyggerne med nærhet til kommunalt vann skulle kobles til det kommunale nettet i samsvar med gjeldende regelverk og god forvaltningsskikk. Innlandet Revisjon IKS Side 19 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann Flere av andelseierne i de private vannverkene har ikke ønsket å koble seg til det kommunale nettet. Kommunen har imidlertid med hjemmel i plan- og bygningsloven § 27-1 vedtatt en forskrift som gir hjemmel til å pålegge tilknytning for alle eiendommer i kommunen. Kommunale vedtak om pålegg om tilknytning har vært gjenstand for klagebehandling og fylkesmannen har stadfestet kommunens vedtak. I denne revisjonen har vi tatt utgangspunkt i at kommunen har gyldig hjemmel for de påleggene som er gitt og undersøkt iverksettelsen av påleggene. Revisjonen har ikke undersøkt alle sider ved saksbehandlingen, men fokusert på å undersøke om det foreligger saklige grunner for den forskjellsbehandlingen som har skjedd og om administrasjonen har lagt til grunn utenforliggende hensyn i sin saksbehandling. Med dette fokuset som utgangspunkt mener vi at administrasjonen har iverksatt påleggene i samsvar med regelverket og god forvaltningsskikk. Innlandet Revisjon IKS Side 20 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann REFERANSER Lov om behandlingsmåten i forvaltningsaker (forvaltningsloven) LOV-1964-02-10 Lov om rett til innsyn i dokument i offentlig verksemnd (offentleglova) LOV-2006-05-19-16 Almindelig borgerlig straffelov(straffeloven) LOV-1902-05-22-10 Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) LOV-2008-06-27-71 Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg LOV-2012-03-16-12 Søndre Land kommunes forskrift for vann- og avløpsgebyrer, vedtatt 23.april 2012 Søndre Land kommunes hovedplan for vann og avløp 2011-2020 Vedtak i klagesak 2012/5952 – Fylkesmannen i Oppland Innlandet Revisjon IKS Side 21 Rådmannens iverksetting av pålegg om påkobling kommunalt vann VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 22
© Copyright 2024