SPILLET OM VELFERDSSTATEN
SPILLET OM VELFERDSSTATEN Velferdsstaten gir oss en sosial og økonomisk sikkerhet som for bare en generasjon siden var utenkelig. Likevel er kritikken mot velferdsstaten sterk. Det siste tiåret har utviklingen vist oss at velferdsstaten har stanget i skattetaket. Dette reiser et avgjørende spørsmål for politikerne og fagbevegelsen: Hvordan finne nye måter å organisere velferdssamfunnet på uten at solidariteten tilsidesettes? Boka reiser debatten og gir en beskrivelse av viktige utviklingstrekk i velferdsstaten. Følger'lde står sentralt: JON M. HIPPE SPILLET OM VELFERDSSTATEN • Hva kjennetegner en velferdsstat? • Utviklingen i helse-, sosial- og trygdesektoren på 1970- og 80-tallet. • Utviklingsmuligheter for velferdssamfunnet. • Arbeidsmarkedsbaserte velferdsordninger som alternativ til offentlige velferdstjenester. ISBN 82-7422-016-1 FAFORAPPORT nr. 083 FAFO Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon Fossveien 19 0551 Oslo 5 Tlf.: 02/39 00 00 Jon M. Hippe SPILLET OM VELFERDSSTATEN Utviklingstrekk og utviklingsmuligheter for helse-, sosial- og trygdesektoren FAFO-RAPPORT NR. 083 © Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1988 ISBN 82-7422-016-1 Det må ikke kopieres fra denne boka ut over det som er tillatt etter bestemmelsene i "Lov om opphavsrett til åndsverk", "Lov om rett til fotografi" og "Avtale mellom staten og rettighetshavernes oganisasjoner om kopiering av opphavsrettslig beskyttet verk i undervisningsvirksorn-het". Brudd på disse bestemmelsene vil bli anmeldt. Omslag og trykk: Otto Falch AlS INNHOLD FORORD 5 1 INNLEDNING 2 EN NORSK VELFERDSSTATSMODELL? 2.1 2.2 Hva kjennetegner en velferdsstat? Modell med indre spenninger 13 3 VELFERDSSTATENS KOSTNADER 3.1 3.2 Utgiftsbegrensning 16 Nordisk sammenligning 19 4 KAMPEN OM TRYGDENE 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 Økende press 22 24 Trygdereguleringer 28 Innstramminger Omprioriteringer 31 Marked og trygd 32 Morgendagens eldre - aktivitet og ulikhet 5 DE SOSIALE TJENESTER 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6 9 16 22 "Løpet på tredemøllen" 40 Den problematiske omsorgen 42 Sosialhjelpen 43 Det finansielle ansvar 45 En liten sosialsektor - nordisk sammenligning OMSTILLING I HELSEPOLITIKKEN 6.1 6.2 6.3 6.4 Den offentlige ressursinnsatsen 51 Prioritering av helsesektoren 52 Styringsproblemer 56 Et internasjonalt perspektiv 58 7 VELFERDSSTATENS UTVIKLINGSMULIGHETER 7.1 Nye utfordringer 62 Stanger vi i skattetaket? 63 Kostnadsdeling 65 Målretting 67 Jobbe mer 68 Organisering av omsorgstjenestene Stønadssamfunn og tjenesteklemme? 7.4 35 40 6 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.3 9 3 51 62 68 71 47 74 8 HVOR GÅR VELFERDSSTATENS GRENSER? 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 Arbeidsmarked og velferdsgoder 74 Fra omfordeling til forfordeling 76 Forhandlinger og velferdsfordeling 77 Investeringsstyring eller optimal forrentning Interesseforskyvning: Fra solidaritet til markedslogikk 79 9 SPILLET OM VELFERDSSTATEN TABELL OG FIGUROVERSIKT REFERANSELISTE 84 86 4 81 78 FORORD Denne rapporten inngår som en del av FAFOs "Dokumentasjonsprosjekt". Prosjektet har som målsetting å foreta en fortløpende overvåking og dokumentasjon av sentrale sider ved velferdsstatens utvikling. Dokumentasjonsprosjektet er i sin helhet finansiert av LO. Valg av problemstillinger og gjennomføring av arbeidet er imidlertid utelukkende for- fatterens ansvar. I rapporten beskrives og diskuteres hovedtendenser innenfor helse-, sosial- og trygdepolitikken. Målsettingen er å gi en samlet framstilling av utviklingstrekk i velferdsstaten til nytte for de som faglig, politisk eller som brukere er opptatt av hvordan velferdsstaten skal utvikle seg. på FAFO har arbeidet Dølvik, med flere denne Axel W. personer bidratt rapporten. med Bente råd Bakken, og hjelp Jon i Erik Pedersen og Yngvar Schjøth skal alle ha stor takk for deres hjelp. I tillegg har referansegruppen for prosjektet kommet med nyttige innspill til arbeidet med rapporten. Jon M. Hippe 5 1 INNLEDNING Den norske velferdsstaten er et politisk og sosialt eksperiment med en relativt kort og suksessfull historie. De senere års utvikling har imidlertid vist at vi ikke kan hvile på laurbærene og betrakte velferdsstaten som en selvfølgelighet. Veien videre synes uklar: Er vi i stand til å videreutvikle velferdsstatens mange ordninger og imøtekornrne tidligere tiders generøse løfter, eller vil velferdsstaten nedbygges før den er fullt utbygd? Vil morgendagens velferdssamfunn i større grad bli basert på arbeidsplassen og det individuelle marked som arena for velferdsfordeling? Velferdsstaten som vi kjenner den i dag har på sentrale områder vokst fram i løpet av de siste 30 år: først i 1957 falt behovsprøvingen av alderspensjonen bort, og en 70 års generell pensjonsalder ble innført. ferdsordninger kornrner også i folkningen omfattes av syketrygden i og attføringshjelp i 1961, hengige tilleggspensjoner i En rekke andre vel- den sarnrne perioden: Hele be1956, generell uføre- Folketrygden med inntektsav- 1966 og det skjedde en sterk utbygging av helsevesenet og sosialomsorg på 70-tallet. BO-tallet har ferdsstatens benyttes Den imidlertid utvikling. ofte politiske i debatten kampen markert et trendbrudd i vel- Begreper som løftebrudd og krise om om helse- og trygdene har sosialpolitikken. tiltatt gjennom underreguleringer av pensjoner, og den offentlige tjenesteproduksjonen har problemer med å motsvare en økende etterspørsel. på velferdsstaten kan tilta ytterligere i årene som kornrner. For det første vil det kreve en betydelig økt offentlig ressursinnsats bare å opprettholde nivået på Presset dagens velferdsytelser. For det andre kan problemene vi forsterkes ved at våre behov for, 6 har på BO-tallet og krav til, sett velferds- ordningene er under kontinuerlig endring. De samfunnsmessige forandringer i de neste 30 år vil neppe bli mindre enn de vi tidligere har sett. vi kjenner allerede viktige sider ved framtidssamfunnet; en stor og aktiv pensjonistgruppe, en mindre og eldre arbeidsstyrke, økende kvinnelig yrkesdeltakelse og to-inntektsfamilier preget av høy inntekt og sterk etterspørsel etter velferdstjenester. Disse trendene vil ikke bare gi et økende behov for velferdsordninger, men vil øke presset for fleksibilitet. Nettopp fordi velferdsstaten er generøs øker behovet for fleksible ordninger: Ønsket om å kunne trappe ned sin yrkeskarriere gjennom selv å velge delvis trygdeuttak, mulighet for å variere arbeidstiden i løpet av yrkeskarrieren, fleksible ordninger for barnetilsyn m. v. Holdningsundersøkelser viser at svært mange ønsker arbeidstidsreformer. vi er imidlertid ikke enige om hvilke reformer som er viktigst (Ellingsæter, 1987). Parallelt med pressproblemer innenfor de offentlige velferdssystemer øker betydningen av, og interessen for, markedsbaserte velferdsordninger. I løpet av de senere år har vi sett en sterk vekst i tjenestepensjoner og andre velferdsordninger i tilknytning til arbeidsplassen. Også i det individuelle markedet vokser interessen for velferdsordninger som pensjonsforsikringer, kommersielle helsesentra m.v. (Hippe & Pedersen, 1986 og 1988) . I dette perspektivet synes behovet for utvikling av strategier for velferdssamfunnets framtidige utforming svært stort. Velferdsgoder produseres og fordeles gjennom politiske beslutninger, forhandlinger i arbeidsmarkedet og på grunnlag av individuell kjøpekraft. Balansen mellom de ulike fordelingsarenaene har stor betydning for hvilke ulikheter som oppstår i inntekt og levekår. De store forskjellene i pensjonsrettigheter i arbeidsmarkedet vil f.eks. gi opphav til betydelige inntektsforskjeller mellom morgendagens pensjonister. 7 For myndigheter avgjørende plass i å og partene avklare i arbeidslivet spørsmålet velferdssamfunnet. Den om vil det være (arbeids-) markedets avtalefestede pensjons- alderen på 65 år ved tariffoppgjøret i 1988, kan tyde på at LO er villig til å satse mer på forhandlinger som virkemiddel for å forbedre velferdsordningene, og dermed bryte med tradisjonen om universelle og offentlige baserte velferdsordninger. I dette oppgjøret forhandlet også de offentlig ansatte seg fram til lenger svangerskapspermisjon enn andre arbeidstakere. Det er imidlertid fortsatt uklart om fagbevegelsen vil stå fast på sitt prinsippielle syn, eller om man vil utvikle en ny velferdsstrategi. I denne rapporten gis en oversikt over aktuelle utviklingstrekk i helse- og sosial- og trygdepolitikken. Målsettingen er å diskutere hvilke utfordringer og handlingsmuligheter denne utviklingen reiser for de offentlige velferdsord- ninger og for muligheten til å etablere alternative velferdsløsninger. 8 2 EN NORSK VELFERDSSTATSMODELL? 2.1. HVA KJERNETEGNER EN VELFERDSSTAT? Begrepet velferdsstat benyttes så ofte og upresist at dets egentlige innhold er svært uklart. En diskusjon av vel- ferdsstatens utviklingsmuligheter bør derfor ta utgangspunkt i en avklaring av dette begrepet: Hva er de viktigste kjennetegnene ved den norske velferdsstaten? Betegnelsen velferdsstat benyttes i dag om alle industri- aliserte demokratiske land. Omfattende offentlige velferdsordninger har vokst fram i de fleste land, og helse- og sosialutgiftene utgjør en økende andel av BNP (OECD 1985). Ikke overraskende har en stor samfunnsvitenskapelig for- skningstradisjon vært opptatt av å finne forklaringer på velferdsstatens vekst. Forklaringene har vært mange, og ofte motstridende. "Det er fortsatt liten enighet om hvilke faktorer som bestemmer den offentlige velferdsinnsatsen" kan ikke her gå i (O 'Connor & Brym, 1988). Vi detalj inn på ulike forklaringsmodeller, men bare ta utgangspunkt i en sentral dimensjon ved disse. Nemlig forholdet mellom strukturelle og politiske forklaringer. Det avgjørende spørsmål synes å være om økonomiske forhold, eller om politisk mobilisering og organisering av arbeiderklassen ulikheter i er nivå en og avgjørende utforming faktor av for å offentlige forklare velferds- programmer? Hovedkjennetegnet ved de mange er at de knytter ekspansjonen i til økonomisk andre nivå strukturelle (BNP), forhold strukturelle forklaringer velferdsstatens utgifter befolkningssammensetningen (se bl.a. Wilensky og 1975:46). Wilensky er en av flere forfattere som konkluderer med at ideologi og politisk mobilisering ikke kan skjeller i forklare for- sosiale utgifter mellom land. I forlengelsen av 9 dette argumentet ligger en antakelse om at velferdsstatene over tid vil gjennomgå den samme utvikling - konvergenshypotesen. "I det lange løp er det økonomiske nivå hovedårsaken til velferdsstatens utvikling, men denne effekten er koblet til endringene i befolkningssammensetning og egendynamikken i velferdsprogrammene" (Wilensky 1975:47). Andre forfattere legger vekt på strukturelle forklaringer som er koblet til motsetninger i den kapitalistiske pro- duksjonsmåten. Offe argumenterer blant annet for at staten må intervenere i den kapitalistiske økonomi, ikke for å endre denne, men for å sikre arbeidskraftens reproduksjon og systemets eksistens (Offe 1984:16). Også i dette perspektivet er økonomiske utviklingen forhold. av Innenfor forskningstradisjonen har man velferdsstaten den betinget strukturelt gjennom en av orienterte rekke analyser fått klart fram den nære kobling mellom et lands økonomiske nivå, og hvor store ressurser som benyttes til velferdsprogrammer. Det er likevel mulig å argumentere for at politiske forhold er en sentral faktor for å forklare velferdsstatens utvikling. De politisk orienterte forklaringer har et mer optimistisk syn på statens rolle og muligheter til å endre de sosiale forhold i samfunnet. overordnet økonomien. Politikken er i dette perspektivet Esping-Andersen er en forfatter som argumenterer for en slik politisk forklaringsmodell ved å ta utganspunkt i utformingen av velferdsprogrammene, og ikke i utgiftsnivået. En betrakningsmåte som langt fra er ny, men som bygger på Titmuss oppdeling i ulike velferdsmodeller (Titmuss, vekt at på 1958 og 1974). sosialdemokratiske Esping-Andersen partier gjennom å legger erobre politisk makt, har kunnet reformere samfunnet til deres egen fordel. Grunnlaget for den sosialdemokratiske innflytelse er evnen til å bygge brede politiske allianser utover arbeiderklassen, basert på politisk mobilisering for en reformistisk politikk (Esping Andersen, 1985). Med utgangspunkt rekke forfattere i en slik mobiliseringstese hevder en at vi ikke kan snakke om en type vel- 10 ferdsstat på forskjellig utviklingsnivå i ulike land. Velferdsstatssystemene, eller regimene, adskiller seg fra hverandre ved Forskjeller i til ulike Korpi forskjellige institusjonelle løsninger. sosiale og politiske forhold har gitt opphav valg av velferdsløsninger . argumenterer for at de Esping-Andersen institusjonelle og ulikhetene mellom de vestlige land er så store at de kan deles opp i tre klart atskilte velferdsstatsmodeller (Esping-Andersen & Korpi, 1987): En residual modell, en kontinental modell og en institusjonell eller skandinavisk modell. Norge betraktes i denne tradisjonen som et typisk eksempel på en institusjonell velferdsstatsmodell. Den residuale modellen er først og fremst kjennetegnet av en hovedvekt på markedsløsninger også i sosialpolitikken, og at det offentlige ansvar er begrenset til grupper som faller utenfor de markedsbaserte ordninger. Land som USA, Australia og New Zealand har sterke elementer aven slik residual velferdsmodell. Modellen bygger på behovsprøvde offentlige majoriteten ytelser, hvor av befolkningen er avhengige av private forsikringsordninger og institusjoner. De kontinentale europeiske land har derimot valgt en annen vei. Deres velferdsordninger er i større direkte til de enkelte yrkesgrupper, ulike ordninger posisjon . kan variere avhengig av imidlertid gode ordninger. fra disse Innenfor et et slikt Enkelte grupper ekskluderes ordningene, offentlige minimumsytelser, knyttet arbeidsmarkeds- En rekke arbeidstakergrupper oppnår i system svært lien. grad og kvaliteten på de og blir avhengig av privat veldedighet eller fami- slikt system vil vi kunne finne svært gode tillegspensjoner, men ingen minstepensjon for yrkes- passive eller grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Det er f. eks. tyske pensjonssystemet, tjenestemenn har ingen formell minimumspensjon i meget samtidig gode som bl.a. pensjonsordninger det offentlige (O' Higgins 1986) . Argumentet om at de nordiske land skiller seg ut fra de 11 kontinentale velferdsstater, bygger Esping-Andersen og Korpi på tre forhold: For det første skiller den skandinaviske modellen, repre- sentert ved Norge og Sverige, seg fra de andre ved at sosiale behov søkes løst gjennom politiske mekanismer, og ikke gjennom arbeidsmarkedsbaserte ordninger. For det andre søker man i statsmodellen å utforme denne institusjonelle velferdssosialpolitiske ordninger som omfatter hele befolkningen: universalisme erstatter selektive ordninger, ulike grupper behandles likt og det finansielle ansvaret ligger på samfunnet som helhet. Dette åpner for en viss omfordeling mellom grupper innenfor de offentlige velferdssystemer. For det tredje er det offentlige ansvaret vidt definert. Politikken står mot markedet, og velferdsstaten søker å begrense private velferdstilbud. Helse- og sosialpolitikk knyttes til spørsmålet om behov og fordeling, ikke arbeidsmarkedsposisjon og individuell kjøpekraft. Den norske velferdsstaten representerer i denne tradi- sjonen et forsøk på å offentliggjøre eller institusjonalisere den individuelle solidariteten. Gjennom sosialpolitiske rettigheter basert på medborgerskap og sosiale behov, som finansieres gjennom skattesystemet, plasseres alle i samme båt. Begrepet solidaritet begrepet likhet. må imidlertid ikke forveksles med For å sikre politisk oppslutning fra en voksende middelklasse om den universelle velferdsstaten, er en rekke sosialpolitiske ytelser direkte relatert til inntekten: tilleggspensjonen, sykelønnen m.v. Etableringen av et inntektsrelatert trygdesystem er et forsøk på å koble egeninteressen direkte til det offentlige velferdssystemet, og ikke til separate systemer for ulike arbeidstakergrupper. Mens oppbyggingen av universelle ordninger ga mulighet for å skape politiske allianser med svakere grup12 per, ga inntektsrelatering grunnlag for en politisk allianse mellom den organiserte arbeiderklasse og middelklassen. på den måten kan velferdsstaten sees både som middelet til, og resultatet politiske allianser. av, etableringen av brede At det faktisk eksisterer en omfattende politisk oppslutning om den norske velferdsstaten kommer til uttrykk i en rekke undersøkelser av folks holdninger, bl.a. til Folketrygden (Hat land, 1984, Kolberg & Pettersen, 1981, Ringen, 1987). Den politiske oppslutning ser man også i fagbevegelsens målsetting om å basere seg på offentlige velferdsordninger for alle, og dermed i prinsippet avstå fra å benytte forhandlingssystemet for å sikre de sterkeste arbeidstakergruppene bedre rettigheter enn andre. 2.2 MODELL MED INDRE SPENNINGER Spørsmålet er likevel stabil politisk basis om det er mulig å opprettholde en for velferdsstaten. Når velferds- ordningene vel er etablert konstitueres nye interesser og krav. Når den individuelle solidariteten erstattes (overføres til offentlige ordninger) bygger velferdsstatens legitimitet nettopp på at den kan innfri de ambisiøse målsettingene som er nedfelt i den. Forringes velferdsstatens velferdstilbud, vil sterke grupper naturlig søke å løse sine velferdsbehov gjennom arbeidsmarkedet eller indivi- dueIt. Dermed vil egeninteressen løsrives fra fellesinteressen. Det har f. eks. vist seg svært vanskelig for myndighetene å få bred politisk oppslutning om sitt nei til kommersiell sykehusdrift. Slike fragmenteringsprosesser kan forsterkes ved at sam- funnsmessige endringer skaper økt press innad i den norske velferdsstatskonstruksjonen: Et økende behov for skatteinntekter, arbeidskraft til omsorgsyrker og omstilling i 13 det offentlige velferdsapparatet, står i ønsket om å stabilisere skattenivået, problemene til omsorgsyrker og rigiditeten tjenesteapparatet. Er det mulig å igjen allianser som gjør at velferdsstaten kan fordringene, eller sprekker modellen? motsetning til rekrutteringsi det offentlige bygge politiske møte disse ut- vi ser i dag motstridende tendenser. Mens kravet om lavere pensjonsalder løses utenfor det offentlige trygdesystemet, med forskjeller i pensjonsrettigheter som resultat, arbeider Regjeringen med å utvide Folketrygden ved å innføre pensjonspoeng for omsorgsarbeid ut fra et rettferdighetsprinsipp om å anerkjenne arbeid i hjemmet. Også innenfor fagbevegelsen ser vi motstridende tendenser: Mens LO i programformuleringer og høringsuttalelser legger vekt på at offentlige ordninger skal opprettholdes og utvides, er det økende interesse også innenfor forbundene i privat sektor for å sikre sine medlemmer bedre velferdsordninger gjennom forhandlingssystemet. Oppdeling i tre ulike velferdsstatsmodeller er selvsagt bare ett av flere mulige teoretiske utgangspunkt for en drøfting av velferdsstatens utviklingsmuligheter. Dette perspektivet kan imidlertid være nyttig i en slik diskusjon fordi vi får klart fram at vi kan velge mellom ulike institusjonelle løsninger. Våre handlingsmuligheter er ikke diktert av økonomiske og befolkningsmessige endringer. Vi kan velge hvordan velferdssamfunnet skal møte de nye utfordringene: * Hvilken plass skal politiske og markedsbaserte løsninger ha i helse-, sosial- og trygdepolitikken? * Hvilke fordelingsmessige og sosiale virkninger skal det samlede offentlige og private velferdssystemet ha? * Hvilket politisk grunnlag skal velferdsstatens ordninger bygge på? I denne drøftingen av velferdsstatens utviklingmuligheter 14 skal vi ta utgangspunkt i hvordan de enkelte offentlige velferdsytelsene har endret seg: Hva skjer med velferdsstaten som vi kjenner den i dag, og hvordan påvirker disse endringene det økonomiske og politiske grunnlaget for den norske velferdsstatsmodellen? 15 3 VELFERDSSTATENS KOSTNADER 3.1 UTGIFTSBEGRENSNING vi bruker stadig større ressurser til velferdsformål over de offentlige budsjetter. Målt i faste priser bevilget stat, kommuner og fylker nesten dobelt så mye til helseog sosialformål i 1987 som i 1975. Dette har gjort at vi i dag bruker omkring 19 % av BNP og 40 % av de offentlige utgiftene til helse- og sosialsektoren. Figur 1: Samlede offentlige helse- og sosialutgifter. 1975 - 1987. Millioner 1987 kroner. HELSE- OG SOSIALUTGIFTER 140,000 -r-------------------------, 120,000 .. ~ I rOl 100,000 ~ .. GI C ......o ...... :I 80,000 60,000 10,000 +-.......-"T""-...,--...,---r---r--r--r--r--,---,,--,---1 1915 -18 -17 -18 -19 16 -80 -81 -82 -83 -84 -8S -88 I tillegg til de direkte offentlige utgiftene kommer indirekte utgifter - skatteutgifter - som følger av særlige fradragsregler som skal ivareta sosialpolitiske hensyn. Skattesystemet spiller gjennom de mange inntekts og skattefradrag en sosialpolitisk rolle med tilsvarende effekt som en stønad eller overføring gitt direkte over utgiftsbudsjettet (Dich 1964). Både direkte og indirekte offentlige utgifter representerer kollektiv anerkjennelse av sosiale behov og kanaliserer spesielle fordeler til enkelte grupper (Titmuss 1974). Det totale omfanget av indirekte sosiale utgifter er svært vanskelig å beregne eksakt. Forsiktig anslått lå det i overkant av 10 mrd. kr. i 1985 (Hippe & Pedersen 1987). Helse- og sosialpolitikken er ikke bare et spørsmål om omsorg og trygghet. En sektor som allerede tar 40% av de direkte utgiftene, og som har en innebygget "automatisk" utgiftsvekst gjennom trygdesystemet, vil selvsagt være en viktig del av den økonomiske politikken. Utviklingen i velferdsordningene kan ikke frikobles fra politiske og økonomiske målsettinger om skattenivå og veksttakten i de offentlige utgifter. Dette viser ikke minst erfaringene fra det siste lO-året. Omleggingen av den økonomiske politikken på slutten av 70-tallet, med vekt på lavere vekst i de offentlige utgiftene, fikk stor betydning også for helse- og sosialsektoren. Ønsket om innstramming i helse- og sosialsektoren kom klart til uttrykk i "rådene" fra sentrale politiske og økonomiske aktører. OECD trakk blant annet den konklusjon at det "ved. utgangen av 80-tallet vil være lite eller intet rom for å utvide velferdsstatens omfang. Selv om forbedringer av ytelser kan være mulig i enkelte land, må de sosiale utgifters andel av BNP ikke tillates å øke ytterligere" (OECD 1985). Den samme bekymringen møtte vi igjen i vårt hjemlige politiske miljø. I langtidsprogrammet fra våren 1981 ble det slått fast at helsevesenet måtte omstille seg til 17 lavere vekst: "I 1980-årene vil de strammere økonomiske rammene gjøre det umulig å fortsette den ekspansjonem man hadde i 1970 årene" (St.meld. nr. 79:15). I Trygdefinansieringsutvalgets innstilling (NOU 1984:10) finner vi også denne fokusering på utgiftsveksten og en understreking av behovet for en sterk omlegging av politikken: "Folketrygden vil legge beslag på en økende del av nasjonalinntekten etter 1990. Det er derfor viktig at regelverket endres allerede nå for å unngå dramatiske omlegginger på et senere tidspunkt." Det politiske og økonomiske klima for fortsatt helse- og sosialpolitisk ekspansjon ble gradvis strammere på begynnelsen av aO-tallet. Denne utviklingen må i norsk sammenheng sees særlig i forhold til svingningene i oljeprisen som illustrerte den norske økonomiens sårbarhet. Fokusering på utgiftsbegrensning i helse- og sosialpolitikken har slått ut i form av redusert veksttakt. Uansett hvordan vi måler veksten i utgiftene, har veksttakten blitt redusert på aO-tallet. Dermed har man oppnådd at de samlede helse- og sosialutgifter har stabilisert seg som andel av både offentlig utgifter og av BNP.. De samlede helse- og sosialutgifter utgjør ikke en tyngre belastning for den norske økonomien i dag enn midt på 70-tallet (1975-1986). 18 Figur 2: Samlede offentlige helse- og sosialutgifter som prosent av offentlige utgifter og av BNP. 1975 - 1986. HELSE- OG SOSIALUTGIFTER 100 • I ProHIIt av BtoP O I proHIIt av ottutglttar 90 80 70 80 40 30 20 10 O 1975 -78 -77 -78 -79 -80 -81 -82 -83 -84 -85 -88 3.2 NORDISK SAMMENLIGNING En annen, og bedre betraktningmåte, på utviklingen av den norske velferdsstaten er å se ressursbruken i forhold til andre land. Den nordiske sosialstatistikkommite utarbeider med jevne mellomrom oversikter over de sosiale utgifter i 19 nordiske land. Den definisjonen som komiteen benytter er noe videre enn den som er brukt i denne rapporten. Blant annet inkluderer de utgifter til barnehager, enkelte skattefordeler, arbeidsløshet og arbeidsmarkedstiltak i sin utvidete definisjon. De sosiale ligger derfor noe høyere for utgifters Norge, andel som vist i av BNP figuren under, enn som vist i figur 2. Den nordiske sammenligningen gir likevel en god illustrasjon av både nivå og utviklingsforskjeller mellom landene. Figur 3: produktet Sosiale i de utgifter nordiske i prosent land. 1975 av bruttonasjonaltil 1986. 1986 er anslag. SOSIALE UTGIFTER 40 -r-----------------------------, 35 Sverige ! i 30 ~ ~ Danmark 25 20 15 ~ -::::;::::::. FInland Norge +----r---.....,;----r----r---.....,;----r----i 1975 1978 1981 1984 1985 1988 Det norske utgiftsnivået har i hele perioden ligget klart under det danske og svenske. Sammenlignet med Finland lå vi 20 noe over i 1975. Dette har imidlertid endret seg til Finlands fordel i løpet av perioden. Utgiftenes andel av BNP er selvsagt et svært upresist mål på den sosialpolitiske innsats. Norges lave plassering kunne skyldes dels et høyt BNP-nivå og dels en mer effektiv velferdsproduksjon. De faktiske forskjellene i det offentlige tilbudet av velferdsytelser kan derfor overdives ved en slik sammenligning av BNP-andeler. Den lavere BNP-andelen i Norge skyldes imidlertid ikke bare at vi har et høyt BNP-nivå. De sosiale utgiftene pr. innbygger er klart lavere i Norge enn i Sverige og Danmark (Nordiske Statistisk Skriftserie nr. 47 1986). Det er også lite som tyder på at vi produserer våre velferdsytelser vesentlig billigere enn de andre nordiske land. En sammenlignenede studie av kostnadsforskjeller i Norden, viste at Norge i de fleste tilfeller befant seg midt på treet. Sverige hadde de høyeste kostnadene, mens Finland kunne vise til de laveste kostnader innenfor velferdssektoren (Kron, 1983). Den norske velferdsstaten er i nordisk sammenheng ikke spesielt stor. Omleggingen av velferdspolitikken i Norge skyldes derfor heller ikke at helse-, sosial- og trygdesektoren utgjør en særlig tung økonomisk belastning i Norge sett i forhold til våre naboland. Videre i denne rapporten skal vi se nærmere på hva som kjennetegnet omleggingen av den norske velferdspolitikken innenfor tre ulike områder: Trygdesystemet, de sosiale tjenestene og helsesektoren. De senere års utvikling innenfor disse kjerneområdene i velferdsstaten illustrerer avgjørende utfordringer for framtidens velferdssamfunn. Den politiske debatt er likevel fortsatt preget av at politikere formelig konkurrerer om hvem som har satset mest i helse- og sosialsektoren. Den politiske retorikken skaper forventninger som det kan bli svært vanskelig å innfri, samtidig som den bidrar til å "tåkelegge" en nødvendig debatt om velferdsstatens framtid. 21 4 KAMPEN OM TRYGDENE 4.1 ØKENDE PRESS Med flere mottakere som har krav på større tilleggspensjoner utgjør trygdeutgiftene en økende andel av de offentlige. utgiftene og av BNP. Utgiftene til trygder er mer enn fordoblet (målt· i faste priser) etter 1975. I statsbudsjettet for 1988 er det budsjettert med 51 milliarder kroner til pensjoner og overgangsstønad. I tillegg kommer sykepenger og· andre kontantstønader. Samlet vil vi bruke over 70 milliarder til kontantstønader i 1988. Til sammenligning brukte vi i 1975 35 milliarder, i 1980 52 milliarder og i 1985 62 milliarder kroner. Trygdeutgiftene fordeler seg på 876 000 mottakere av pensjon og overgangsstønad (pr. 31/12-87). Av disse er 588 000 alderspensjonister og 207 000 uføretrygdede. I 1975 var det til sammenligning 690 000 trygdemottakere og i 1970 549 000. Siden 1970 har det blitt 326 000 flere stønadsmottakere i Folketrygden. Dette skyldes i all hovedsak veksten i antall alders- og uførepensjonister. Denne utviklingen er vist i figuren under. 22 Figur 4: Antall mottakere av alders- og uføretrygd. 19701987. I 1000. ANTALL PENSJONISTER 1a7o-1a87 1.000.000 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -... O ur_. ...Id...... p~ penalonlatw 900.000 800.000 700.000 800.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 ..-_-_..- o 70 71 72 73 74 75 71 77 71 7a 10 11 12 13 14 15 15 17 Den økende økonomiske belastningen som trygdeutbetalingene representerer, henger først og fremst sammen med økte krav på tilleggspensjon 1 • De finansielle konsekvenser av eldrebølgen er derfor ikke gitt på forhånd, men er en politisk manipulerbar størrelse gjenom reguleringen av trygderettighetene og skatteleggingen av pensjonister. Forhandlinger om trygdereguleringene blir en arena som ikke bare bestemmer 1 Dekomponeres veksten i trygdeutgiftenes andel av BNP for perioden 1975 til 1985 finner vi at utgiftsøkningen primært forårsakes av at hver pensjonist mottar større utbetalinger. Økningen i antall mottakere har hatt relativt liten innvirkning på trygdeutgiftenes økende andel av BNP. Disse beregningene illustrerer at den finansielle betydning av eldrebølgen er politisk manipulerbar. 23 den enkelte mottakers inntektsutvikling, men også påvirker den offentlige budsjettbalansen. på 80-tallet har de trygdede fått se at kampen om kontantstønadene har tiltatt. Virkemiddelet har vært nedskjæringer. 4.2 reguleringer, omprioriteringer og TRYGDEREGULERINGER Regulering av trygdene skjer i det såkalte trygde- oppgjøret. Siden 1979 har tre ulike interessorganisasjoner deltatt i en formell kontaktordning med staten. Dette gjelder Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon Pensjonistforbund og LO (Lorentzen (FFO), 1987b). Norsk Stortinget vedtar justeringene etter forslag framlagt av regjeringen. Prinsippene for regulering av trygdeytelsene er fastlagt i lov, forskrifter og i Stortingsvedtak: Regulering skal skje etter prisutviklingen og etter den "alminnelige velstandsøkningen" - i praksis definert som utviklingen av lønns- inntektene. på tross av at reguleringen av pensjonene bare foregår ut fra regler som tar hensyn til virkningen for den enkelte mottaker, to til representerer disse reguleringene en kobling av motstridende målsettinger. pensjonistenes på den ene inntektsutvikling, og siden hensynet på den andre siden generelle økonomiske målsettinger. Denne motsetningen har medført pensasjon i at løftet/reglene om pris- og velstandskom- de senere år, er tøyd svært langt for å oppnå økonomiske mål. Folketrygdens grunnbeløp, pensjonenes størrelse i dag, som bestemmer og opptjeningen av pensjons- rettigheter, er av Stortinget flere ganger ikke regulert i henhold til de regler de selv har gitt: Grunnbeløpet sank i realverdi fra 1978 til 1984. I 1985 og -86 viste grunn- beløpet en svak realvekst, mens det i 1987 igjen gikk noe ned (Lorentzen 1987b). Grunnbeløpet var dermed i 1987 under 1977-nivået målt i faste priser. 24 Figur 5: Grunnbeløpets utvikling 1970 til 1988. Arlig gjennomsnitt i 1987-kroner. Forutsatt 5% prisvekst i 1988. GRUNNBELØPET 1970-1988 36.000 34.000 32.000 30.000 ! 28.000 ~ 26.000 24.000 22.000 20.000 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 Den faktiske reguleringen av grunnbeløpet står i skarp kontrast til de trygdedes lovfestede rett til pris- og velstandskompensasjon. Ser vi bare på bestemmelsen om priskompensasjon har denne blitt satt til side ni ganger i Folketrygdens 1982, 1983, 20-årige historie: 1984 og 1987 1970, (Lorentzen 1973, 1979, 1987b). 1981, På denne bakgrunn synes de trygdedes politiske sikkerhet for framtidige inntektsreguleringer svekket. For tilleggspensjonistene har dette medført reduserte pensjoner på 80-tallet. Fastfrysingen av særfradraget for alder- og uførhet skatteskjerpelse derfor opplevd har etter også gitt 1981. realnedgang i 25 En tilleggspensjonister en tilleggspensjonist disponibel inntekt på har 80- tallet. Hvor stor denne nedgangen har vært vil variere avhengig av nivået på tilleggspensjonen. For minstepensjonistene har imidlertid Stortinget ved å øke særtillegget sikret at minstepensjonene har opprettholdt sin realverdi på tross av redusert grunnbeløp. Likevel er det først og fremst minstepensjonistenes inntektsutvikling som har stått i sentrum for trygdedebatten de senere år. Det. finnes vel knapt den politiker som ikke har krevd en sterk bedring av minstepensjonistenes inntektsforhold. Fokuseringen på minstepensjonistene kan henge sammen med at media har synliggjort problemene til denne gruppen, samt at deres inntektsutvikling er lett å beregne siden alle mottakere har samme nivå på pensjonsytelsen. 80-tallet har imidlertid medført en ny tendens også for minstepensjonistenes inntektsutvikling. Riktig nok har ,pensjonen vist realvekst, men veksten er avtagende. Fra 1980 til 1986 var den årlig realveksten på 0.8% i gjennomsnitt. I 1987 viste også minstepensjonen en viss realnedgang. 1987 ble et "inntektspolitisk unntaksår" også for minstepensjonistene. I forhold til inntektsutvikling på 70-tallet, er de senere års reguleringer klart svakere. Fra 1974 til -77 lå den årlige realveksten på 3.9%, og fra 1977 til 1981 på 2.5% pr. år. Denne .utviklingen har medført at avstanden til de yrkesaktive har økt. I forhold til industriarbeiderlønn, var minstepensjonen i 1986 nede på 1979-nivå (Lorentzen 1987a) • 26 Figur 6: Inntektsutviklingen for minste- og tilleggspensjonister (4 pensjonspoeng). 1970 - 1988. Arlig gjennomsnitt i 1987 kroner. Forutsatt 5% prisvekst i 1988. PENSJONER 1970.1988 90.000 .......- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - , 80.000 70.000 60.000 40.000 70 71 72 73 74 75 78 77 78 79 80 81 82 83 84 85 88 87 88 --- Fordelingskonflikten mellom yrkesaktive, som finansierer de løpende trygdeutbetalinger og et økende antall trygdemottakere, har kommet tydeligere til uttrykk. De offentlige trygderettighetene har vist seg å avhenge av makroøkonomiske betraktninger på tross av prinsippene om at pensjonene skal følge såvel pris- som velstandsutviklin-gen. Det er i dette lys man må se de funksjonshemmedes krav (FFO) om et sterkere lovvern av trygdeutbetalingene. 80tallet har vist at vi i trygdesammenheng har beveget oss fra en fase hvor kampen sto om etablering av rettigheter, til en fase hvor kampen står om å opprettholde disse. 27 4.3 INNSTRAMMINGER Ut fra perspektivet om en dramatisk utgiftsvekst i kommende år, har muligheten for reduksjoner i de etablerte stønadsog trygdeordninger i sterkere grad kommet på den politiske dagsorden (se bl.a. NOU 1984:10). Fram til i dag er det først og fremst sykelønnsordningen som har vært gjenstand for innstramminger • Innføringen av en meget sjenerøs sykelønnsordning i 1978 ga opphav til en viss kritikk. Særlig mer liberalistisk orienterte økonomer understreket ordningens mulige negative effekt på økonomien. Det kunne rett og slett bli for lett å være borte fra jobben. Det har vært fremmet mange forslag til innstramminger i sykelønnsordningen, men ikke alle har fått gjennomslag. Blant annet gjeninnføring av karensdager har det vist seg vanskelig rekke å andre sikre tilstrekkelig politisk innskrenkninger er støtte imidlertid for. En gjennomført: Sykepenger betales ikke lenger for inntekt over 6 ganger Folketrygdens grunnbeløp (G), eller 186 000 kroner (1/488). Taket ble redusert fra 12 G i 1981 via 8 G i 1983 til 6 G i 1985. Minstegrensen for rett til sykepenger er også hevet, og antall egenmeldinger er redusert fra 6 til 4. I tillegg er det foretatt en rekke mindre innstramminger i regelverket (se Sosialpolitisk kalender, FAFO 1988) På tross av disse endringene har vi fortsatt en god sykelønnsordning i Norge, og striden om ordningen er neppe over med dette. Mulighetene for innstramminger og dermed utgiftsreduksjon er ennå mange. Men, etter innføringen av 6 G taket vil imidlertid disse endringene i større grad måtte treffe den gjennomsnittlige lønnsmottakers rettig- heter. Forslaget om et tak på 6 G er også vurdert innført for alders- og uføretrygden (NOU 1984 : 10). Dermed vi l bare 28 inntekt opp til 6 ganger grunnbeløpet (186 000 kr.) gi rett til pensjon fra Folketrygden. En slik innstramming vil på sikt gi betydelige innsparinger i Folketrygdens budsjett. Dette forslaget ser imidlertid ikke ut til å bli gjennomført nå. Også for andre ytelser er det gjennomført innstrammings- tiltak. Etter at en rekke ytelser i 1981 ble "frigjort" fra automatisk regulering via grunnbeløpet og fastsatt i Stortingsvedtak, har verdien av disse ytelsene vist en klar realnedgang 2 • En av disse "frigjorte ytelsene", fødselspenger til hjemmearbeidende, har f.eks. blitt betydelig redusert i forhold til det opprinnelige nivået i 1981 på 20% av grunnbeløpet. Denne reformen har imidlertid fått særlig stor betydning for grunn- og hjelpestønad ved uførhet. Etter 1981 har grunn- og hjelpestønadene sunket i realverdi, og har nå kommet ned på Folketrygden. det I laveste nivået siden innføringen figuren under vises utviklingen i av grunn- og hjelpestønadene fra 1970 til 1988. 2 Følgende ytelser ble i 1981 løsrevet fra automatisk regulering via grunnbeløpet: - engangsstønad ved hjemmefødsel - fødselspenger til hjemmearbeidende - grunnstønad ved uførhet - hjelpestønad ved uførhet - nedkomststønad til enslige forsørgere - stønad til barnetilsyn for enslige forsørgere - gravferdshjelp 29 Figur 7: 1988. 1967 Utviklingen i grunn- og hjelpestønadene 1970- = 100. GRUNN- OG HJELPESr0NADENE Indeka 1970-1988. 1967.100. 125 . , . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - , 120 115 110 105 100 +--r--,r-.-....--r---r-,...-"T"'""...,---r--,-,-...,..--r---r-,...-"T"'""...,-....,...--1 70 71 72 73 74 75 78 77 78 79 80 81 82 83 84 85 88 87 88 Uføretrygdede kan få grunnstønad fra Folketrygden til å dekke ekstrautgifter som følger av funksjonshemmingen, så som merutgifter til transport, mat, klær, medisiner m.v. Hjelpestønad kan tilstås hvis den uføretrygdede må ha ekstra tilsyn og pleie, eller må ha hjelp i huset. Antall mottakere av disse stønadene har vokst fra 59 000 stønader i 1972 til over 180 000 ved inngangen til .1988 (Tallene representerer stønader, ikke mottakere, da samme person kan motta begge ytelser) • Betydningen av disse stønadene illustreres gjennom følgende sitat fra Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon: "Det er derfor ganske naturlig at grunn- og hjelpestønadene for mange funksjonshemmede har utviklet seg til selve grad30 måleren på det norske samfunns vilje til å kompensere følgene av funksjonshemming. Likevel er historien om grunnog hjelpestønadene blitt en bitter lærdom for funksjonshemmede i sin alminnelighet, og for grunn- og hjelpestønadsmottakere i særdeleshet" (Hjort 1986). 4.4 OMPRIORITERINGER Innsparinger innenfor enkelte ytelser har bedret det finansielle rommet for andre ordninger. Blant annet har innsparingene ved redusert fødselspenger til hjemmearbeid. ende kunnet dekke store deler av utgiftsøkningen som følge av at fler yrkesaktive kvinner får utbetalt svangerskapspermisjon. Det er imidlertid etableringen aven egen tilleggspensjonsordning for unge uføre som i tydeligst grad har illustrert omprioriteringspolitikken. Ordningen med en garantert tilleggspensjon for unge uføre ble innført 1981 og hadde vært et sentralt krav fra de funksjonshemmedes organisasjoner. Fra 1988 får den som blir ufør før fylte 21 år medregnet et framtidig årlig pensjonspoengtall på minst 3. Dette vil pr. 1/4 1988 gi en samlet årlig pensjon på 73 350 kroner. Innføringen av denne ordningen var imidlertid koblet til løsrivelsen av grunn- og hjelpestønadene fra grunnbeløpet ved at dette frigjorde midler til finansiering av reformen (Hjort 1986). Underregulering av trygderettigheter, innstramminger og omprioriteringer har blitt sentrale begreper for å forstå velferdsstatens utvikling på 80-tallet. Gjennom en skjerpet kamp om stønadene og trygderettighetene har myndighetene oppnådd å dempe utgiftsveksten, og dermed bidra til å stabilisere skattenivået. 31 4.5 MARKED OG TRYGD Folketrygden står imidlertid ikke alene om å tilby trygdeytelser. I arbeidsmarkedsbaserte og i individuelle forsikringsordninger ytes bl.a. alders-, uføre- og etterlattepensjoner. En rekke arbeidstakere har også forhandlet seg fram til bedre sykelønnsordning enn den offentlige, herunder lengre svangerskapspermisjon. Markedet spiller i dag en betydelig sosialpolitisk rolle gjennom utbetalinger utover Folketrygdens ytelser, og ved at arbeidstakere opptjener rettigheter til framtidige pensjoner. Utbetalinger av pensjoner og erstatninger fra ordninger utenom Folketrygden har ved inngangen til 80-tallet ligget på rundt 18% av Folketrygdens utgifter til pensjoner og overgangsstønad (Hippe & Pedersen 1986:31). De senere år har det imidlertid vært en sterk økning i antallet aktive medlemmer i ulike tjenestepensjonsordninger og i tegningen av individuelle pensjonsforsikringer. Betydningen av disse ordningene vil derfor øke sterkt i årene som kommer. Det er pensjonsordningene i forbindelse med arbeidsplassen som har det største omfang, og som i sterkest grad vil påvirke inntekten til morgendagens pensjonister. Tabell 1: Antall aktive medlemmer i arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger. 1979 og 1986. 1986 1979 Økning antall Økning prosent Offentlig sektor 441 686 559 955 118 269 26.8 Privat sektor 286 154 434 570 130 416 Sl. 9 SUM 727 840 994 525 266 685 36.6 1 619 000 1 828 000 209 000 12.9 Sysselsatte lønnstakere Kilde: Hippe og Pedersen, 1988. 32 Nesten l million lønnstakere opptjente i 1986 pensjonsrettigheter i forbindelse med sin jobb. Fra 1979 til 1986 var den en vekst i antall medlemmer i disse ordningene på 270 000. Mens 45% av lønnstakerne var omfattet aven pensjonsordning på arbeidsplassen i 1979, var dekningsgraden i 1986 steget til 54%. Medlemsskap i en pensjonsordning er i offentlig sektor i prinsippet obligatorisk. I det private arbeidsmarkedet er derimot bare 40% av lønnstakerne med i en pensjonsordning. Sannsynligheten for å være dekket aven pensjonsordning i privat sektor er avhengig av inntekt, yrkesstatus, bransje og bedriftsstørrelse. Til tross for at arbeidsgiver innenfor den enkelte bedrift ikke kan ekskludere (heltids-) ansatte fra en pensjonsordning, er den samlede effekten av ulike bedrifters valg av pensjonsordninger på arbeidsplassen at disse pensjonsrettighetene er svært skjevt fordelt blant de yrkesaktive. Mens f.eks. 64% av funksjonærene er dekket aven pensjonsordning i forbindelse med jobben, er bare 28% av arbeiderne i en tilsvarende situasjon. For en detaljert analyse av fordelingen av arbeidsmarkedspensjoner viser vi til egen FAFO-rapport Pedersen 1988). (Hippe & I tillegg til en ulik fordeling av pensjonsrettigheter bidrar også utformingen av ordningene til å skape store skjevheter. Arbeidsmarkedspensjonene er ofte utformet slik at betydningen er størst for høyinntektstakere (nettopensjonen er størst for denne gruppen). Arbeidsmarkedspensjonene kompenserer på denne måten en stor del av den omfordeling som ligger i Folketrygden. Fordelingsvirkningen av det samlede pensjonssystemet synes dermed å være svært liten. I figuren under vises netto-pensjonsutbetaling fra tre ulike tjenestepensjoner for en arbeidstaker med lønn tilsvarende gjennomsnitt for industriarbeidere, og for en arbeidstaker med et relativt høyt lønnsnivå. 33 Figur 8: Arbeidsmarkedspensjoner. Nettopensjonene for tre utvalgte tjenestepensjonsordninger målt i 1987 kroner og i prosent av sluttlønn. Statens pensjonskasse, privat ordning på 68% og privat ordning på 60% av lønn som bruttopensjon. Nettopensjon 70.000 ...,';.:'.::0";;:".:..' -, eo.ooo SO.OOO "0,000 30,000 20.000 10.000 Nettopensjon .. ...;':.-':.:":.-":.:'.::"':.:':.:":.-"::."- - - - - - - - - - - - - , o l.nn.tr. 2Q • Lønn.tr. 3. Kombinasjonen aven skjev fordeling av pensjonsrettigheter i arbeidsmarkedet og utformingen av ordningene, vil medføre betydelige inntektsforskjeller blant den neste generasjon pensjonister. I tillegg til arbeidsmarkedspensjonene kommer de individuelle pensjonsforsikringer som er tegnet av i overkant av 7% av den voksne befolkning. Disse individuelle pen34 sjonsrettighetene er svært skjevt fordelt til fordel for høyinntektsgruppene. I følge Statistisk Sentralbyrås inntektsundersøkelse fra 1984, sto den høyeste inntektsgruppen, som utgjør 2,5% av befokningen over 17 år, for vel 51% av den samlde fradrag for egen pensjonsforsikring i selvangivelsen (Hippe & Pedersen 1986). Det samlede norske pensjonssystemet representerer et samspill mellom ulike ordninger og beslutningsarenaer: politiske, forhandlingsbaserte og individuelle avtaler. Folketrygdens ytelser er en hjørnestein i pensjonssysternt. Men ekspansjonen i det offentlige trygdesystemet har ikke som forventet fortrengt de markedsbaserte ordninger. Debatten om eventuell fondsoppbygging i Folketrygdsystemet var nettopp knyttet til antakelsen om at omfanget av andre og fondsbaserte ordninger ville reduseres. Pensjonistenes inntektsvilkår kan ikke forstås utelukkende på grunnlag aven analyse av Folketrygden. En diskusjon av Folketrygdens ikke et framtid er selvsagt vesentlig, fullstendig men den gir bilde av de utviklingsmuligheter vi står overfor. 4.6 MORGENDAGENS ELDRE - AKTIVITET OG ULIKHET Framtidsutsiktene for dagens yrkesaktive blir ofte fram- stilt som mørke fordi mange tviler på om Folketrygdens ytelser kan opprettholdes. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved en slik generell tilnærming: Er vi i samme båt? Inntekts- og levekårene for framtidens pensjonister kan bli svært ulike. Det er særlig tre forhold som vil avgjøre inntektene til morgendagens eldre: For det første utviklingen av Folketrygden, for det andre omfanget av tjenestepensjoner og individuelle pensjoner og for det tredje andre inntekts35 kilder. 80-tallet har vist at de offentlige trygderettighetene ikke kan tas for gitt, og skepsisen til Folketrygden har ofte konunet til uttrykk i massemedia. Dette henger først og fremst sanunen med at Folketrygden ikke er basert på oppsparing, men på løpende skatteinnbetalinger. våre framtidige pensjonsrettigheter er dermed basert på et politisk løfte, og ikke på hvor mye den enkelte betaler inn. Det er derfor mulig at Folketrygden nedbygges før den er fullt utbygd. A trekke en slik konklusjon kan imidlertid være forhastet. Den direkte koblingen mellom trygderettigheter og demokratiet representerer en garanti for at systemet i hovedtrekk opprettholdes. De trygdede utgjør alene en betydelig velgergruppe. I allianse med andre velgergrupper og organiserte interesser vil de kunne utgjøre en viktig maktfaktor for å bevare Folketrygden. Et avgjørende poeng i denne sanunenheng kan imidlertid være at vi har inntekts forventninger utover det folketrygdens ytelser vil gi oss. Inntekter i tillegg til pensjonen fra folkertygden kan bli stadig viktigere for den enkelte. Slike inntektsmuligheter vil derfor få avgjørende betydning for levekårsfordelingen i framtiden: * En rekke pensjonister vil få betydelig pensjonsutbetalinger fra sin tjenestepensjon eller fra sin individuelle pensjonsforsikring. * Mange pensjonister har i dag arbeidsinntekt. Det er allerede vel så mange yrkesaktive pensjonister som det er alderspensjonister på institusjon (Dahl 1988). En aktiv pensjonistgenerasjon vil ytterligere kunne øke sysselsettingen blant pensjonister. Mangel på arbeidskraft i et stadig mer tjenesteproduserende samfunn vil kunne forsterke denne tendensen. * Den store verdiøkningen på fast eiendom medfører at mange pensjonister vil sitte med betydelige formuesverdier som 36 delvis kan realiseres ved salg. * Mange av oss arver svært sent i livsløpet. Dette er midler som kan benyttes til forbruk i alderdommen. Den neste generasjon eldre vil kunne bli mange og aktive. Inntektsforskjellene dem i mellom kan imidlertid bli betydelige fordi tilgangen til inntekter utover folketrygden vil være systematisk ulikt fordelt. Dette kan illustreres ved å se på to tenkte personer: En mannlig funksjonær med høy lønn ansatt i en privat bedrift eller i offentlig virksomhet, og en kvinne ansatt i en typisk kvinnebransje i privat sektor som periodevis jobber deltid. Mannen i vårt eksempel vil med en stabil yrkeskarriere få en tilleggspensjon i Folketrygden i overkant av 50% av sluttlønnen. Med en god tilleggspensjon i Folketrygden øker sannsynligheten for å ha en god tjenestepensjon og en egen pensjonsforsikring. Tjenestepensjonen vil kunne gi ham i overkant av 68% av sluttlønnen <opp til 365 000 i inntekt). Hans individuelle pensjonsforsikring vil ytterligere bidra til å heve pensjonsnivået. I tillegg til inntektene fra ulike pensjonsordninger er sannsynligheten stor for at han har opparbeidet seg formue i løpet av livet som delvis kan realiseres, og for at han har mottatt betydelige verdier i arv. Tatt i betraktning at de fleste er gjeldsfrie i pensjonsalderen vil inntektssituasjonen, og dermed forbruks- evnen, kunne bli større som pensjonist enn som yrkesaktiv. Opprettholdes den noe gunstigere beskatning av pensjonister, vil det ytterligere øke sannsynligheten for at mange personer vil komme i en situasjon med større kjøpekraft som pensjonist enn som yrkesaktiv. på den andre siden kan ustabil yrkeskarriere i vi tenke oss en kvinne med en en typisk kvinnebransje. Hun vil få en relativt liten tilleggspensjon i Folketrygden. Hennes inntektssituasjon i forhold til mannen i eksempelet over, bestemmes imidlertid i hovedsak av at hun har få inntekts37 kilder utover Folketrygden. Sannsynligheten for at hun er med i en tjenestepensjon og har en individuell pensjonsforsikring er liten. Tilsvarende vil det også være mindre sannsynlig at hun har opparbeidet seg særlige formuesverdier gjennom livet som kan realiseres i alderdommen. I den grad den sosiale status "går i arv" vil også overføringene mellom generasjonene være liten for hennes del. Disse eksemplene illustrerer to forhold. For det første vil framtidens pensjonister kunne representere en gruppe med en betydelig kjøpekraft: En gruppe som i langt større grad vil stå i sentrum for varehandelen, turisbransjen, organisasjonene m.v. For det andre vil inntektsulikheter blant den eldre del av befolkningen være vesentlig større enn i dag. I figuren under illustreres de ulike inntektselementene som vil bestemme inntektsnivå og fordeling i den eldre del av befolkningen. Figur 9: De eldres inntektsstige Arbeids·inntekt Minstepensjon 38 Folketrygden kombinerer prinsippet om at pensjonistene skal opprettholde sitt inntektsnivå med en viss økonomisk omfordeling. på den måten imøtekommer det offentlige pensjonssystemet forskjeller i forventninger. De senere års utvikling tyder likevel ikke på at et sjenerøst offentlig pensjonsystem er nok til å fjerne grunnlaget for de markedsbaserte alternativer. Veksten i de markedsbaserte ordninger bidrar til å oppheve den moderate omfordelingseffekten som ligger i Folketrygden. Tar vi i tillegg i betraktning fordeli ngen av andre inntektskilder vil fordelingsproblematikken kunne bli et stadig viktigere spørsmål i trygdedebatten. Den politiske utfordringen er ikke bare knyttet til fordelingsaspektet i seg selv, men også til endringer i det politiske grunnlag for Folketrygden. Yrkesaktive vil i økende grad kunne stille spørsmål ved de store overføringer via skattesystemet til de mange velstående eldre. Og etterhvert som stadig fl er blir relativt mindre avhengig av Folketrygden, vil det også kunne svekke dens brede politiske basis. Det er derfor avgjørende at trygdepolitikken utformes ut fra et helhetlig perspektiv, hvor man også tar i betraktning de sosiale, politiske og økonomiske virkningene av de markedsbaserte ordninger. Dette skjer i liten grad i dag. 39 5 DE SOSIALE TJENESTER Selv om en stor del av debatten omkring velferdsstatens utvikling er knyttet til trygdeordningene, finner vi kanskje de mest akutte problemene i velferdsstatens produksjon av sosiale tjenester. Som hovedansvarlig for den sosiale tjenesteproduksjonen er det særlig primærkommunene som har kommet i en svært utsatt posisjon. Viktige områder som eldreomsorgen, barne- og ungdomsvernet, alkoholistomsorgen, sosialhjelpen m.v. er i dag et lokalpolitisk ansvar. Pressproblemene i kommunene er knyttet til at endringer i sosiale krav behov institusjoner og og slår direkte budsjetter. inn Kommunale i de kommunale politikere og ansatte har bittert fått erfare at en økning i utgiftene og personellinnsatsen ikke har vært tilstrekkelig til å motsvare en økt etterspørsel etter sosiale tjenester. Selv om kommunene formål både bruker i utgiftsposter stadig absolutt (Hauge større forstand 19B7), og finnes ressurser i det på sosiale forhold til fortsatt andre udekkede behov i sosialsektoren. BO-tallet har på mange måter blitt et løp på tredemøllen for kommunene tilsynelatende - de ikke løper fortere og fortere, framover. store De men kommer frustrasjoner vi kan finne blant politikere og personell i sosialsektoren kan ha sammenheng med denne situasjonen. på den ene siden får de høre at det satses mer og mer på sosiale tjenester og at kommunene forvalter større budsjetter enn noen gang. på den andre siden stemmer ikke dette bildet overens med den virkelighet de selv møter som medlem av sosialutvalg eller som hjemmesykepleier. Ser vi på utviklingen finner vi dette i "løpet de viktigste sosiale tjenestene på tredemøllen". 40 Mens innsatsen (utgiftene) vokser sterkt er utvikling på "resultatsiden": det ikke en tilsvarende * på tross aven viss vekst i antall plasser i aldershjem, var antall plasser pr. person over 67 år (dekningsgraden) lavere i 1985 enn ved inngangen til 80- tallet (SSB, sosial- & befolkningsstatistikk) . * på tross aven betydelig vekst i antall sykehjemsplasser har dekningsgraden blitt redusert så langt på 80-tallet (Lorentzen 1987). * Det er stadig fler hjem som mottar hjemmehjelp. I 1986 mottok omkring 117 000 hjem hjemmehjelptjenester. Veksten er imidlertid avtagende, og antall timeverk utført pr. hjem er redusert fra 168 timer pr. hjem i 1978 til 161 timer i 1985. I 1986 har imidlertid veksten i hjemmehjelpen stoppet opp. "Tallet på hjem som fikk hjelp av hjemmehjelpere var bare ubetydelig høyere enn året før" (SSB, SU 44/87) . * Antall hjem som mottar hjelp fra husmorvikartjenesten har gått drastisk ned. Slik hjelp ble i 1986 gitt til 13 000 færre enn 5 år tidligere. I 1986 mottok omkring 30 000 hjem slik hjelp (SSB, SU 44/87). * Antall pasienter som får hjemmesykepleie har økt betydelig på 80-tallet. Veksten er imidlertid avtagende. Antall pasienter er i underkant av 60 000 (SSB, Helse- statistikk) • De senere års kommer i utvikling viser tydelig hvordan kommunene press på grunn av samfunnsmessige endringer. Befolkningsendringer, økt kvinnelig yrkesdeltakelse, større krav til materiell standard m.v. har medført økende etterspørsel etter velferdstjenester. Problemene med å motsvare etterspørselen 41 må imidlertid sees i forhold til at produksjonen av velferdstjenester kjennetegnes aven svært høy arbeidsintensitet med små muligheter for å oppnå effektivitetsgevinster. Det er selvsagt alltid mulig å organisere virksomheter bedre, men innenfor omsorgsarbeid vil effektivisering være særlig problematisk fordi arbeid i så liten grad kan erstattes med kapital (teknologi). kortelser o .1. kan derfor i duktivitetsforbedringer, Lønnsøkninger, arbeidstidsfor- liten grad motsvares av pro- og kostnaden ved å produsere den samme tjenesten vil derfor øke. 5.2 DEN PROBLEMATISKE OMSORGEN Problemene i den kommunale tjenesteproduksjonen er likevel ikke bare et kostnadsproblem. Et stramt arbeidsmarked de siste årene har gjort det vanskelig å skaffe (kvalifisert) arbeidskraft. Innenfor eldresomsorgen har dette slått særlig sterkt ut, og en rekke stillinger står i dag ubesatt. I en situasjon med stor etterspørsel etter arbeidskraft, vil jobber preget av relativt lav lønn og sosial status i kombinasjon med fysiskt tungt arbeid, komme dårlig ut i markedskonkurransen. Utviklingen i (olje-)økonomien på aD-tallet har rammet ko- mmunene dobbelt. Mens etterspørselen etter sosiale tjenester har økt, har betingelsene for å tjenestene blitt vanskeligere: Presset i produsere disse arbeidsmarkedet har betydd økte kostnader i tjenesteproduksjonen samtidig som det har skapt rekrutteringsproblemer til omsorgsyrkene. Mangelen på personell medfører store praktiske problemer på kort sikt, og ytterligere kostnadspress på lengre sikt. Rekruttering av arbeidskraft til omsorgsyrkene vil derfor være en avgjørende faktor for antall eldre i de kommende år. 42 å kunne møte økningen i 5.3 SOSIALHJELPEN Den økonomiske sosialhjelpen representerer i den norske velferdsstaten et nederste sikkerhetsnett: En restkategori i et omfattende velferdssystem rettet mot de som enten ikke får stønad gjennom trygdesystemet eller som trenger stønad i tillegg til arbeidsinntekt eller trygd. Ideelt sett skal sosialhjelpen spille en svært liten rolle i den universelle velferdsstatsmodellen. Etter lov om sosialomsorg er sosialhjelpens målsetting å hjelpe folk over kortere kriser, med sikte på å gjøre mottakeren økonomisk selvhjulpen. Denne delen av velferdsstaten er en videreføring av det kommunale fattigvesenet. I 1948 endret Fattigloven navn til Forsorgsloven. 16 år senere ble den igjen endret til lov om sosialomsorg (Terum, 1985:87). Ut fra inten- sjonene bak lov om sosialomsorg skulle det primære være å gi råd og rettledning til klientene. Økonomisk hjelp skulle ha en sekundær rolle (Terum, 1985:6). Den økonomiske sosialhjelpen spiller likevel en betydelig rolle i den norske velferdsstaten. Utgiftene til sosial- hjelp er mangedoblet i løpet av 80-tallet. Norske Kommuners Sentralforbund regner med sosialhjelpsutgifter i 1988 på over 2,5 milliarder kroner. Til sammenligning ble det betalt ut 575 millioner kroner i sosialhjelp i 1981 (Malm 1988) og 1.4 millioner kroner i 1986 (SSB, SU nr.27/88) . Antall mottakere av sosialhjelp er doblet på 10 år. I 1986 mottok over 103 000 personer økonomisk sosialhjelp. I 1977 var det tilsvarende tallet 50 000. Utviklingen i antall sosialhjelpsmottakere vises i figuren under. 43 Figur 10: Mottakere av økonomisk sosialhjelp 1970 - 1986. I 1000. ØKONOMISK SOSIALHJELP 1972-1985 120,000 . . , . . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - , 100,000 GI ~ 80.000 .'! 'O E ~c: < 80,000 40,000 20,000 72 73 74 75 78 77 78 79 80 81 82 83 84 85 Den sterke økningen i sosialhjelpsmottakere er ikke først og fremst et kostnadsproblem. Utgiftene til økonomisk sosialhjelp utgjør bare en liten del av de samlede velferdsutgifter. At stadig fler blir avhengig av sosialhjelp illustrerer et alvorlig sosialpolitisk problem. Medregnet forsørgede er godt over 200 000 personer avhengig av økonomisk stønad for å klare de daglige utgiftene. Det er imidlertid ikke bare tallet på mottakere som har økt, tallet på langtidsmottakere har også vokst. Fra 1980 til 1986 steg andelen mottakere med minst 3 måneders stønad fra 35% til 56% (55B, 5osialstaistikk). Det er særlig interessant å legge merke til at økende avhengighet av sosialhjelp kan være knyttet til mangler og 44 svakheter ved andre deler av velferdssystemet, og ikke økning i sosial nød i tradisjonell forstand. 40% av sosialhjelpsmottakerne mottar en eller annen form for trygd. Det er særlig uføretrygdede og personer med overgangsstønad som er overrepresentert i sosialhjepsstatistikken. Tilsammen utgjør disse to gruppene 20% av alle mottakere. Den raske økningen i også et annet ferdsformål mottakere av sosialhjelp illustrerer poeng. er ikke Økte offentlige nødvendigvis utgifter til ensbetydende vel- med økt velferd. Utgiftene kan være lave nettopp på grunn av gode levekår og høy velferd i samfunnet. 5.4 DET FINANSIELLE ANSVAR De finansielle ansvaret for produksjonen av sosiale tjenester er delt mellom statlige og kommunale myndigheter. Nettopp organiseringen av finansieringssystemet sektoren kan være bakgrunnen for den noe i sosial- forvirrende debatten om krise og nedskjæringer i velferdsordningene. En debatt hvor det på en og samme tid vises til realvekst og nedskjæringer. Av den sosiale tjenesteproduksjonen finansierer kommunene i overkant av 45% av totalutgiftene direkte fra kommunale egeninntekter, tross det i hovedsak skatteinntekter. av denne høye kommunale egenfinansieringsandel, beslutningene oftest kommunale i forbindelse er gjenstand for nasjonal med statsbudsjettet politisk debatt. på er som Denne situasjonen henger delvis sammen med rent tekniske forhold. Det tar flere år før de kommunale regnskaper foreligger og man kan ta fatt på analysen av den samlede ressursinnsats i sosialsektoren. De statlige beslutninger blir derfor på kort sikt den eneste indikator man kan forholde seg til for å vurdere utviklingen. 45 I figuren nedenfor har vi delt opp utgiftene til sosiale- tjenester etter statlig eller kommunal finansiering. Hovedårssaken til stagnasjonstendenser i de samlede offentlige utgiftene til sosiale tjenester er imidlertid en realned- gang i den lokale egenfinansieringen. Først i 1985 viste de lokale egenutgiftene realvekst etter nedgang siden 1981. Figur 11: Utgifter til sosiale tjenester fordelt på ulike sektorer i 1987. 1980 - 1986. SOSIALE TJENESTER 10.000 Totale of utglftar 9.000 8.000 i i 7,000 6.000 5.000 Lokale utgiftar . -...._ - StatRge utgiftar """"-_---,.c::: 4.000 3.000 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 Nedgangen i den kommunale egenfinansieringen henger sammen med svingninger i de lokale skatteinntekter, og ikke lokal nedprioritering av sosialpolitikken. Utgiftene til sosialsektoren har tatt en større andel inntektene på 80-tallet. 46 av de lokale skatte- Gjennom svingninger i sosialpolitikken blitt det lokale skattegrunnlaget har konjunkturavhengig. Endringer i sysselsetting og inntektsutvikling slår inn via det lokale skattegrunnlaget uten at dette kan påvirkes av de lokale politikerne. Den samlede offentlige ressursinnsats til sosiale formål har derfor ikke blitt så ekspansiv som man kan få inntrykk av ut fra de ofte store utgiftsøkninger til sosiale formål over statsbudsjettet. Oppmerksomhetsforskyvningen i retning av statlige beslutninger kan gi et noe for positivt bilde av den finansielle utviklingen i sektoren. 5.5 EN LITEN SOSIALSEKTOR? Ved en sammenligning med de andre nordiske land kan vi få et interessant bilde av ressurbruken i sektoren. I den norske sosial- nordisk sammenheng har Norge et relativ lavt utgiftsnivå til sosiale tjenester. Sammenligner vi utgifter brukt til kategorien "service til eldre og handikapede" som prosent av BNP finner vi at Norge ligger klart under utgiftsnivået i skriftserie nr. Danmark 47 og 1986). Sverige (Nordisk statistisk Denne utgiftskategorien inklu- derer utgifter til hjemmehjelp, pleiehjem, alderdomshjem, pensjonistboliger og særlige tiltak for funksjonshemmede. Dette er ytelser som tar en dominerende del av utgiftene i sosialsektoren. Sammenligningen skulle derfor gi et godt bilde av Norges posisjon på dette området. 47 Figur 12: Utgifter til service hemmede i prosent av BNP. 1984. for eldre og funksjons- SERVICEUTGIFTER Utgifter til service for eldre og funksjonshemmede. Finland Norge Sverige Danmark 0.5 1.0 1.5 2.0 I prosent av BNP 2.5 3.0 Sammenligningen viser meget store forskjeller mellom landene. Mens Sverige og Danmark benytter over 2% av BNP til disse formål, ligger Norge og Finland på under 1%. For mer eksakt å illustrere forskjellene kan vi gjøre følgende beregning: I 1984 benyttet Norge 4 milliarder til service for eldre og funksjonshemmede. Skulle vi hatt samme utgiftsnivå som Sverige og Danmark måtte vi i 1984 ha brukt henholdsvis 6.2 og 8.5 milliarder kroner mer til dette formål. Deler vi denne utgiftskategorien opp i underposter kan vi få nærmere innblikk i årsakene til de store ulikhetene mellom landene. I tabellen under har vi delt utgiftene opp i tre underposter: 48 * Hjemmehjelp, transporttjeneste og fritidsaktiviteter * Pensjonistboliger, aldersdomshjem m.v. * Tiltak for funksjonshemmede Tabell 2: Service til eldre og handikappede fordelt på ulike ytelseskategorier. Utgifter i prosent av totale sosiale utgifter og i prosent av BNP for 1984. 1= % av totale sosiale utgifter. 2= % av BNP. Danmark 2 1 Finland 1 2 Norge 1 2 Sverige 1 2 Hjemmehjelp, transport og fritidsaktivitet 2.4 0.7 0.6 0.1 1.0 0.2 2.4 0.8 Pensjonistboliger og alderdomshjem 6.5 L8 1.9 0.4 2.0 0.4 1.6 0.5 1.2 0.2 1.0 0.2 3.1 1.0 Pleie av handikappede 1.2 0.3 Kilde: Sosial trygghet i de nordiske land. Nordisk statistisk skriftserie nr 47, 1986. I forhold til Danmark og Sverige er det særlig for utgifter til hjemmehjelp, transporttjeneste m.v. at Norge ligger lavt. Bare 1% av våre samlede velferdsutgifter og 0.2% av BNP går til dette formål. Finland ligger derimot noe etter oss på dette området. Ser vi på utgifter til pensjonistboliger og alderdomshjem, er det Danmark som markerer seg med et klart høyere utgiftsnivå enn de andre landene. Hele l. 8% av BNP og 6.5% av velferdsutgiftene går til dette formål i Danmark. Norge ligger her på en andreplass, omtrent på nivå med Finland og Sverige. Det høye utgiftsnivået i Danmark henger sammen med at de i større grad har oppfattet det som et offentlig ansvar å skaffe tilveie særlige boliger for eldre, samtidig som de har gått lengst i å forsøke seg på utradisjonelle botiltak for denne gruppen. I tillegg til pleiehjem satser danskene på beskyttede (vernede) boliger og kollektivboliger for eldre. Til de vernede boliger er det knyttet 49 noe mer service og bistand enn til kollektivboligene. De vernede boligene kan sammenlignes med våre trygdeboliger. Kollektivboliger for eldre har vi derimot sett lite til i Norge. Innenfor slike kollektiver kan det etableres ulike fellesrom og aktiviteter i tillegg til at de er knyttet til de vanlige hjemmetjenester i kommunen (Lorentzen, 1987a). Sammenligner vi omfanget av særlige eldreboliger i Danmark og Norge, (Kron, finner vi et betydelige høyere nivå i Danmark 1983). vi kan vanskelig komme utenom at en satsing på eldreomsorgen i Norge ikke bare kan bygge på nye måter å løse omsorgsoppgaver og effektivisering, men at det vil medføre tildels kraftig økte offentlige utgifter. Innenfor finner kategorien særlige tiltak vi mindre variasjoner i for funksjonshemmede utgiftsnivået. Her ligger Sverige høyest, mens de andre landene har omtrent det samme utgiftsnivået. I Norden er den økonomiske politikken svært ulik, prioriteringen av sosial- og de nordiske land benytter for- skjellige virkemidler for å oppnå sosialpolitiske mål. 50 6 OMSTILLING I HELSEPOLITIKKEN 6.1 DEN OFFENTLIGE RESSURSINNSATSEN Helsepolitikken har i stadig sterkere grad kommet i sentrum for den politiske debatt. Strammere økonomiske rammer og mangel på fagpersonell har skapt problemer for det offentlige helsevesen. Samtidig har presset for private helse- løsninger medført usikkerhet om den helsepolitiske kursen. på tross av at samtlige politiske partier kappes om å gi inntrykk av at de ønsker en sterkere satsing i helsepolitikken har det siste lO-året betydd omstilling til stram- mere økonomiske rammer. Det var bred politisk enighet om å redusere utgiftsveksten helsesektoren etter en periode i med sterk utgiftsøkning på 70-tallet. Den politiske kampen om hvilke regjeringer og partier som har bevilget mest til helseformål synes ikke særlig meningsfull i dette perspek- tivet. Mange politikere legger likevel stor vekt på å vise at de faktisk ikke har gjort det de tidligere ønsket å oppnå. Hovedproblemet for helsetjenesten er et ventninger og planer på den ene siden, rammer på den svært sterk andre siden. vekst, måtte gap mellom forog de økonomiske Etter en periode med tildels helsesektoren omstille seg til lavere vekst fra 1978/79. Norsk helsepolitikk er ikke historien om nedskjæringer i absolutt forstand, men om redusert veksttakt. Det problematiske er imidlertid at ytterligere medisinske og tekniske gjennombrudd kombinert med flere spørselen etter helsetjenester. eldre, Utviklingen offentlige utgifter til helseformål i i figuren under. 51 bare øker etteri de samlede faste priser er vist Figur 13: Samlede offentlige utgifter 1975 - 1986. Millioner 1987-kroner. til helseformål. HELSEFORMAL 1975-1986 46.000 -r-----------------------....., 40.000 36.000 30.000 26.000 20.000 76 78 77 78 79 80 81 82 83 84 es 88 Selv om helseutgiftene har vist realvekst på 80-tallet, er den årlige veksttakten mer enn halvert for perioden 198085 i forhold til perioden 1975-80. Et apparat innstilt på sterk vekst har måttet omstille seg til lavere veksttakt. 6.2 PRIORITERING AV HELSESEKTOREN Ser vi helseutgiftene relatert til andre økonomiske størrelser, får vi et klart bilde av lavere prioritet. Prioritering innebærer en satsing på et område på bekostning av et annet; ønskemålene rangeres i forhold til hverandre. Vi 52 kommer ikke utenom at helsesektoren taper terreng relativt sett: * Vi benyttet i 1986 13.5% av våre offentlige utgitter til helseformål. I 1977 var denne andelen oppe i 15.3%. Helseutgiftene utgjorde i 1985 den laveste andel av de samlede offentlige utgifter siden 1975. * Hadde helseutgiftenes andel av de offentlige utgifter vært like høy i 1986 som i 1975, ville vi det året ha benyttet over 2 milliarder kroner mer til helseformål. * Helseutgiftenes andel BNP av var i 1985 den laveste etter 1975 (6.3%). Bortsett fra 1982 og 1986, har veksten i helseutgiftene vært tildels betydelig lavere enn veksten i BNP etter 1977. * Helseutgiftene utgjør ikke bare en mindre andel av de påløpne inntekter til offentlig forvaltning. Utgiftene utgjør også en stadig lavere andel av de offentlige inntekter eksklusive oljeinntektene. 13.9% av inntektene utenom oljeinntektene gikk til helseformål i 1986 mot 16.1 % i 1977. * Ser vi de offentlige helseutgifter i forhold til privat konsum, finner vi en sterk reduksjon på 80-tallet. Man kan selvsagt stille spørsmålstegn ved om disse målene er gode mål på den helsepolitiske innsats. Særlig er helseutgiftenes andel av BNP et lite presist mål på politiske prioriteringer fra år til full oversikt fastlegges. år. Ingen regjering har over BNP-utviklingen når utgiftsbudsjettet Det sentrale er imidlertid at BNP-andeler gir en illustrasjon på satsingen over tid. De ulike målene eller indikatorene gir et relativt entydig bilde av innstramming i helsepolitikken. Særlig interessant er det å se at helse- sektoren reduserer sin andel 53 selv når vi ser bort fra oljeinntektene. Mye av debatten omkring offentlig økonomi er nettopp knyttet til behovet for å redusere vår avhengighet av usikre oljeinntekter. Strammere rammer i helsesektoren har vært et virkemiddel for å oppnå denne målsettingen. Det kanskje mest overraskende ved den svakere relative satsing på helsepolitikken er at denne politikken ble videreført også etter 1983 på tross av den sterke debatten om krise i helsesektoren. Figur 14: Helseutgifter i prosent av offentlige utgifter og BNP. 1975 - 1986. HELSEUTGIFTER 35 a 30 - 25 - O I pro••nt av oltutgllter I pro••nt av BNP 20 - 15 - 10 - 5 - .... .... .... .... .... l- O 1915 -18 -TT -18 -19 -80 54 -81 .... .... -83 -84 .... I- -82 -85 -86 De strammere økonomiske rammer for helsepolitikken finner vi også igjen i sysselsettingsutviklingen i sektoren. Selv om det fortsatt er en svak vekst i antall ansatte i helsesektoren, målt som utførte årsverk, har sysselsettingen stabilisert seg som andel av den totale sysselsettingen på 80-tallet. Denne samme utvikling finner vi igjen når vi ser på helsepersonellets andel av den offentlige sysselsettingen (St.meld. nr.41 1987/88). I 1986 utgjorde helsepersonellet 31.2% av den offentlige sysselsetting og 7.3% av den totale sysselsetting. Figur 15: Sysselsatte i helsetjenesten i prosent av offen- tlig ansatte og sysselsatte i alt. Årsverk. 1972 - 1986. ANSATTE I HELSETJENESTEN 50 • o I pros.nt av ... syssalaatte I plOs.nt av ollantlg ansatte 45 40 35 30 25 20 15 10 5 O -/-_.....L'-..........._ 1972 1977 -78 -79 -80 -81 Kilde. 55 -82 -83 -84 -85 -88 Sosialdep. St.prp. nr. l div. ur. 6.3 STYRINGSPROBLEMER Opplysningene om svakere vekst og reduserte utgiftsandeler stemmer nok overens med problemene i helsesektoren slik de kommer fram i media. Disse tallene står derimot i en viss kontrast til de vedtak og uttalelser som gjøres på statlig hold. Helsesektoren har i forbindelse med statsbudsjettene blitt framhevet som et hovedsatsingsområde, med en dertil hørende sterk realvekst. Dette inntrykk er gitt av skiftende regjeringer. Hvordan henger så dette sammen med beskrivelsen gitt ovenfor? Den samlede ressursinnsatsen i helsesektoren er et resultat av et samspill mellom statlige og lokale aktører. så lenge fylker og kommuner finansierer 40% av den samlede ressursinnsatsen i helsesektoren, vil den lokale tilpasning være av avgjørende betydning for den samlede finansielle utvikling i helsesektoren. Det har på 80-tallet vært en markert forskjell mellom utviklingen i de statlige og kommunale finansieringsbeslutninger. Mens de statlige utgiftene viste klar vekst fra 1981 til 1984 viste de kommunale egenutgiftene en viss nedgang i samme periode. Den statlige utgiftsveksten var særlig sterk fra 1983 til 1984. Interessant nok var dette etter en valgkamp hvor kritikken mot helsepolitikken var sterk og hvor Høyres tilbakegang ble knyttet direkte til helsepolitikken. Tilsvarende finner vi en noe sterkere statlig utgiftsvekst i 1982 og -86 etter valgene i henholdsvis 1981 og 1985. Det er endringene i lokale finansieringsbeslutninger som forklarer den reduserte utgiftsveksten fram til 1984. For 1985 finner vi også en nedgang i de statlige utgifter. 56 Figur 16: Helseutgifter fordelt på ulike sektorer i kroner. 1980 - 1986. 1987- OFFENTLIGE HELSEUTGIFTER 40.000 Totale of utgifter 35,000 30.000 ~~ i 25.000 . - - - - - - ~t~~ 20.000 15,000 10.000 Lokale utgifter +----,---.....,---,.----r----,-----,--...,.-----i 1980 1981 1982 1983 1984 1988 1986 De finansielle beslutninger fattet av kommune- og fylkespolitikere må imidlertid sees i forhold til utviklingen i det kommunale egen-inntektsgrunnlaget. Lokalpolitikerne kan ikke selv bestemme nivået på sine skatteinntekter. For å få et mål på hvordan de prioriterer helsepoliti~ken, må vi se utviklingen i egenutgifter i forhold til det lokale inntektsgrunnlaget. For perioden 1980 til 1983 har lokalpolitikernes bruk av egne ressurser til helseformål utgjort en stabil andel av inntektsgrunnlaget. I denne perioden gikk 30% av de lokale skatteinntekter til helseformål. Stagnasjonen i den lokale egeninnstasen skyldes derfor ikke redusert lokal prioritering av helsepolitikken, viklingen i det lokale inntektsgrunnlaget. 57 men ut- For 1984 og 1985 finner vi et annet mønster. En sterk vekst i de statlig utgiftene blir motsvart av reduserte lokale utgifter også i forhold til inntektsnivået. De lokale utgiftene økte noe i 1985, men relativt til de økende skatteinntektene. En så kort tidsperiode gir selvsagt et ikke vesentlig meget spinkel grunnlag å trekke konklusjoner om at lokale aktører tilpasser seg strategisk til statlige beslutninger. Poenget er imidlertid at et nåværende finansieringssystemet åpner for slike tilpasninger. vi har ingen garanti for at de statlige "signaler" blir fulgt opp på lokalt nivå slik at økte statlige utgifter følges opp aven sterkere lokal satsing. Det lokale finansieringssystemet kan medføre betydelige styringsproblem i helsesektoren. En desentralisert struktur har som målsetting å bedre den indre effektiviteten i helsevesenet: Hvordan løse oppgavene på en best mulig måte eller få mest mulig helse ut av hver krone. Finansieringsog styringssystemet kan imidlertid skape problemer knyttet til styringen av den totale ressursinnsatsen, det vi kan kalle den ytre effektiviteten. Debatten om styringssystemer i helsesektoren er derfor neppe over. 6.4 HELSESEKTOREN - ET INTERNASJONALT PERSPEKTIV Sammenlignet med andre land har Norge et relativt lavt nivå på sine helseutgifter, både sett i forhold til BNP og målt som utgiter pr. innbygger. I løpet av 80-tallet har vår internasjonale posisjon blitt betydelig endret, ligger langt under gjennomsnittet for giftenes andel av BNP). Denne OECD-området utviklingen henger sammen med den stramme utgiftskontrollen i Norge, og vi (utdels og dels sammen med en relativt sterk BNP-vekst. For perioden 1975 til 1983 var Norge et av få land i OECD som ikke hadde en sterkere vekst i helseutgiftene enn i BNP (OECD 1985,1987). 58 Denne kursomleggingen ble i Norge oppnådd under skiftende regjeringer, og må sees i lys av målsettingen om ikke å gjøre oss for avhengige av raskt voksende oljeinntekter. vår internasjonale posisjon framgår av figurene på neste side hvor innbygger vi ser og BNP på pr. forholdet innbygger. mellom helseutgifter pr. Av landene med høyest nasjonalinntekt pr. innbygger er det Norge som har de klart laveste utgiftene til helseformål (offentlig og privat). vi ser også at land som Frankrike, Vest-Tyskland og Nederland har et høyere nivå på helseutgiftene pr. innbygger på tross av et lavere nivå på BNP. Det er særlig Sverige og USA som utmerker seg ved et høyt utgiftsnivå. 59 Figur 17: Sammenhengen mellom helseutgifter p.c. og BNP for 15 OECD-land. Samlede utgifter og offentlige utgifter. SAMMENHENG SAMLEDE HELSEUTG. OG BNP. 15 OECD - lAND. 1114 1.7 USA C I.l I.lI - ~ • p • ~'i' 11. .. fl I., 5'IEIlICED 1.4 1.3 - CANAD4C 1.2 FRAHI<RIKE C 1.1 - v-Tr'5I<l.. c NED. C NORCEC O.l llSTEftIKE trnI/JAP a ~ a BELa o.a ITAlJAC 0.7 ST.M.D O.l IRI.ANOD 7 11 I 15 13 CTh-da) BNP p.c l ' 1114 SAMMENHENG OFFENTLIGE HELSEUTG. OG BNP. 15 OECD - lNlD, 1113. 1.2 I.l :l • • p 1~ ·1 fl II .-• .- D.I o.a 0.7 !li ~ 0.. lUND 0.5 004 • • 10 CTh-da) . . . p.c 1'1113 60 12 14 Bildet av lave helseutgifter i Norge er likevel ikke fullstendig. Mens vi i vår nasjonale debatt diskuterer de offentlige helseutgifter, bygger den internasjonale sammenligning på de totale helseutgifter, private såvel som offentlige. Norsk helsepolitikk er ikke bare et spørsmål om det er rom i den norske økonomien for større helseutgifter - vi er et av verdens desidert rikeste land - men hvor mye fellesskapet gjennom skatter er villig til disposisjon. Helsedebatten er dermed å stille til indirekte også en skattedebatt. Betrakter vi utelukkende de offentlige helseutgiftene i forhold til BNP (figur 2) ligger Norge på gjennomsnittet for OECD (gitt vårt BNP-nivå). Eller sagt på en annen måte: vår offentlige helsesektor har en normal størrelse i forhold til andre land. vi kjennetegnes først og fremst av lite privatfinansiert helseproduksjon. USA har verdens høyeste helseforbruk men med en svært liten offentlig sektor, mens Sverige er et eksempel på at et meget høyt utgiftsnivå også kan oppnås gjennom offentlig sektor. Et kommersielt helsemarked er ikke løsning på dagens helseproblemer. vi kan velge. 61 den eneste 7 VELFERDSSTATENS UTVIKLINGSMULIGHETER 7.1 NYE UTFORDRINGER Velferdsstaten har neppe vært planlagt i den form den har i dag, men har vokst fram ettersom stadig nye krav har blitt akseptert som grunnlag for politiske løsninger. Velferdssystemene synes å kunne vokse uten grenser. Illustrerende nok ble Norgeshistoriens største sosialbudsjett (19BB-budsjettet) vedtatt nærmest uten endringer og under svært liten debatt (Aftenposten 10/12-B7). I Norge, som i andre land, utgjør velferdsutgiftene nå en så stor del av de offentlige utgiftene at det kan være et åpent spørsmål hvor langt utviklingen kan fortsette. Hovedproblemet er at et offentlig velferdssystem med et slikt omfang, vil være svært sårbart for økonomiske svingninger, endringer i befolkningssammensetningen og sysselsettingsutvikling. Denne sårbarheten har vi de senere år fått tydelig illustrert i form av finansielle problemer og vanskeligheter med å skaffe tilstrekkelig arbeidskraft til helse- og sosialsektoren. BO-tallet har på mange måter representert et trendbrudd i velferdsstatens utvikling. Parallelt med ferdssystemene kapasitetsproblemene er det store statens videre utvikling. i de offentlige forventninger til vel- velferds- Velferdsstaten står overfor en voksende omsorgsbyrde forårsaket av flere eldre og av økende (kvinnelig) yrkesaktivitet. I tillegg ligger vi langt etter andre land når det gjelder svangerskapspermisjon, pensjonsalder, mulighet for å kombinere arbeid og trygd for eldre arbeidstakere og kvaliteten på eldreomsorgen, for å nevne noen av de viktigste områdene. Denne kombinasjonen av finansielle og organisatoriske problemer, og fortsatte ønsker om forbedringer og nye ordninger, representerer en avgjørende utfordring for den 62 norske velferdsstatens videre utvikling. Sprekker modellen, eller kan vi håndtere de nye kravene innenfor de offentlige budsjetter også i de neste 20 til 30 år? I de neste punktene tar vi opp noen av de utfordringer og løsningsmuligheter vi står overfor. 7.2 STANGER VI I SKATTETAKET? Ambisjonsnivået i velferdspolitikken er ubønnhørlig koblet til nivået på de offentlige utgiftene, og dermed til skattenivået. ere Flere faktorer peker i retning av et sterk- utgiftspress både i trygdesektoren og tjenestepro- duksjonen, og dermed et press på skattenivået hvis vi ikke skal skjære ned på andre områder: * Flere eldre, særlig over 80 år, vil gi økte utgifter. OECD-beregninger viser at eldrebølgen alene nesten vil doble trygdeutgiftene og øke kostnadene til helseutgifter med 40% i OECD-landene fra 1980 til 2040 (Maguire, 1987). * I tillegg til de rent demografiske endringene er det en rekke faktorer som presser utgiftene oppover. Trygdesystemet modnes. Stadig fler får økte rettigheter på tilleggspensjon. En effekt som slår særlig sterkt ut på grunn av vekst i yrkesdeltakelsen. 60- og 70-tallets sjenerøse løfter skal nå finansieres over skatteseddelen. * Det reises også nye krav til det offentlige trygdesystemet. Skal feks. ikke-lønnet arbeid i familien gi opphav til trygderettigheter (pensjonspoeng) for å belønne det omfattende omsorgsarbeidet som blir utført i den private sfæren? I Trygdemeldingen foreslår regjeringen en slik utvidelse av grunnlaget for tildeling av tilleggspensjon. * Ettersom omsorgsarbeidet i familien reduseres i takt med 63 økende yrkesdeltakelse, øker presset på den offentlige tjenesteproduksjonen. Samtidig vil teknologiske og medisinske nyvinninger ytterligere bidra til utgiftspresset . De teknologiske nyvinningene kommer i tillegg til de gamle behandlingsmuligheter og representerer dermed et positivt tilbud helsearbeidere, politikere og opinion vanskelig kan si nei til (Grund 1987). Samlet vil disse utviklingstrekkene stille den offentlige sektor overfor forventninger som krever en utgiftsvekst langt utover tilveksten i økonomien. Utgiftsveksten som følge av eldrebølgen vil til "en viss grad kunne motsvares av reduserte utgifter på grunn av fallende fødselsrater. Denne effekten er imidlertid relativt liten fordi de offentlige utgiftene pr. hode knyttet til eldre overgår utgiftene til barn og unge med mellom to og fire ganger i OECD-området (Maguire, 1987). Dertil kommer den institusjonelle tregheten som vanskeliggjør overføring av ressurser mellom sektorene. Kombinasjon aven høyere levealder og lavere fødselsrate betyr en økende finansiell belastning på den yrkesaktive befolkning. Økte utgifter og færre skuldre å fordele dem på er det bildet som tegner seg. Når Folketrygden ble etablert var det fem yrkesaktive pr. trygdemottaker. I dag er det tre yrkesaktive pr. trygdemottaker mens det i år 2020 vil være to yrkesaktive til å forsørge en trygdemottaker. Spørsmålet om velferdsstatens grenser kan derfor bli stadig mer aktuelt. Det politiske handlingsrommet er likevel relativt stort. Vi kan følge det "svenske eksempelet", med et høyere skattenivå og ytterligere økning i det offentlige omsorgsansvaret. Men, med den vesentlige forskjell at vi kan bygge vår velferdsstat på oljeinntekter, eller snarere gassinntekter. En slik utvikling er illustrert i sin ytterste konsekvens i det såkalte omsorgscenariet, som ifølge prosjektgruppen i Scenarier 2000, er en mulig utviklingsbane for det norske samfunnet. I dette framtids- 64 bildet utbygges den norske velferdsstatsmodellen ved økte offentlig utgifter og økt sysselsetting i omsorgsyrker. Hovedproblemet ved denne strategien er kombinasjonen av stor oljeavhengighet parret med liten omstilling i næringslivet og i utviklingen av alternative eksportprodukter (Scenarier 2000, 1987). En slik utvikling står imidlertid i politiske målsettinger, behovet for å både hva motstrid til erklærte angår skattenivået og redusere avhengigheten av ol jeinntektene. I en rekke land har vi allerede sett at vekten i økende grad har blitt lagt på å oppnå utgiftsbegrensende tiltak i offentlig tjenesteproduksjonen og trygdesektoren. I den Norge er det i dag bred politisk enighet om å stabilisere skattenivået. Det vil i såfall kreve redusert vekst i de offent- lige velferdsutgifter. Enkelte strategier står i dag særlig sentralt for å begrense det finansielle presset i velferdsstaten: - kostnadsdeling - målretting av ytelser - jobbe mer. 7.2.1 KOSTNADSDELING Fra flere hold, bl.a. OECD, understrekes muligheten for at "kostnadene ved demografiske endringer må deles mellom yrkesaktive og den eldre del av befolkningen" OECD 1987). Ved en slik delingsstrategi lettes presset på skattene ved at ytelsene ikke følger veksten i økonomien som helhet. En slik utvikling vil være særlig aktuell i trygdesektoren. på 80-tallet har vi sett at dette ikke bare er spådommer om framtiden, men virkelighet Norge. slik fordeling En for av 65 mange trygdemottakere kostnadene ved i eldrebølgen mellom pensjonister og yrkesaktive, vil selvsagt medføre brudd med de forventninger (rettigheter) som ligger i trygdesystemet i dag. Også innenfor tjenesteproduksjonen er en delingsstrategi en mulig vei å. gå for å begrense utgiftsutviklingen. Et virkemiddel kan være økt bruk av egenbetaling, feks. fra velstående eldre. Nye regler for oppholdsbetaling i sykehjem fra januar 1988 er et eksempel på økt egenbetaling. Det åpnes her adgang til å kreve pasientbetaling inntil de faktiske oppholds- og behandlingskostnader, og også inntekter utover Folketrygden inkluderes i betalingsgrunnlaget. Dette betyr i praksis noe høyere egenbetaling for pensjonister med inntekter utover Folketrygdens ytelser (Ot.prop. nr.48 1985/86). I helsevesenet vil det etter all sannsynlighet også bli lagt større vekt på egenbetaling. I utredningen om egenbetaling i helse- og sosialsektoren (NOU 1988:7) foreslår flertallet at det gis adgang til å innkreve døgnpris ved innleggelser i helseinstitusjoner og at egenandelene ved legehjelp økes med 30%. på en rekke norske sykehus har man allerede økt sine inntekter fra egenandeler ved å ta betaling for polikliniske tjenester utover det fastsatte egenandelssystemet (Gilbert 1988). Særlig forslaget om døgnbetaling ved sykehusopphold har vakt stor politisk motstand, og det er svært tvilsomt om Regjeringen vil velge å fremme dette forslaget. Det er imidlertid viktig å være klar over at Norge allerede benytter seg aven betydelig egenbetaling i helse- og sosialsektoren, sett i forhold til de andre nordiske land (NOU 1988:7). Utviklingen av finansieringsformer, som bidrar til å fordele de finansielle byrdene av eldrebølgen mellom de eldre selv og de yrkesaktive og dermed lette presset på de offentlige budsjetter, er allerede i gang i den norske velferdsstaten. Denne tendensen kan imidlertid forsterkes i 66 årene som kommer. 7.2.2 MÅLRETTING AV YTELSER Utgiftsbegrensningen kan også oppnås ved i målrette ytelser mot grupper som har større grad å særlige behov. En slik målretting kan blant annet gjennomføres ved behovsprøving etter inntekt. Behovsprøving var tidligere et sentralt element i norsk sosialpolitikk. Alderstrygden var f.eks. behovsprøvd helt fram til 1957. En tilbakevending til direkte behovsprøving av ytelser har i liten grad blitt gjennomført. Det er imidlertid tegn som tyder på at man i økende grad begynner å stille spørsmålstegn ved det universelle element i velferdsstaten. Nødvendigheten av større målretting ble blant annet framhevet i Willoch-re- gjeringens langtidsprogram for 1986 til 1989: "De offent- lige støtteordningene og tilbudene rettes i større grad mot de gruppene og enkeltmenneskene som har størst behov for hjelp" (St.meld. nr.83 1984/85, s.220). Trygdefinansieringsutvalget foreslo i tektsprøving av særtillegget og kutt systemet for høyinntektstakere (NOU sin utredning inni tilleggspensjons- 1984: 10). Forslagene vil medføre betydelige innsparinger i Folketrygden hvis de gjennomføres. Skjebnen til disse forslagene er ennå ikke endelig avgjort. De illustrerer imidlertid en økende fokusering på målrettingen av velferdsytelser i forhold til mottakerens inntektsnivå. Et innslag av målretting som ikke er knyttet til inntekt finner vi bl.a. i kravet om at en 65 års pensjonsalder skal forbeholdes for yrkesaktive, yrkesaktive. Ved ekskluderes feks. å forbeholde ytelsene grupper som har utført ikke-lønnet arbeid fra de sosiale reformene, med tilhørende innsparingseffekt i de offentlige budsjetter. 67 7.2.3 En JOBBE HER mer offensiv spenningene i strategi for å redusere de finansielle velferdsstaten er å øke yrkesaktiviteten. Riktignok blir vi ikke fler i yrkesaktiv alder, men vi kan jobbe mer. ensialet Det i kan større skje grad enten ved tas ut: at arbeidskraftspot- hjemmeværende arbeid og deltidsarbeidende går over i går heltid, ut i eller ved at pensjonsalderen økes. Høyere pensjonsalder framheves i mulighet staten. for En redusere å løse det økende utgiftene stadig flere land som en finansielle yrkesaktivitet og øke presset blant inntektene. i velferds- eldre vil både Utfordringen er imidlertid om framtidens arbeidsmarked vil kunne absorbere den eldre arbeidskraften. En slik reform vil utvilsomt måtte kombineres med fleksible pensjonsordninger og tiltak for å stimulere ansettelse av eldre arbeidstakere. 80-tallet har vist at den norske velferdsstatsmodellen allerede har stanget i skattetaket. vi står i en situasjon hvor det må utformes en strategi for å sikre det fram- tidige velferdssamfunnet. Velger vi å fiksere den offentlige sektor som en fast andel av BNP kommer vi ikke utenom innsparinger og utgiftskontroll over de offentlige budsjetter. Nye velferds løfter har liten verdi i den grad de ikke er ledsaget aven avklaring av de finansielle problemer. 7.3 ORGANISERING AV OMSORGSTJENESTENE Problemene i velferdsstaten er imidlertid ikke bare av finansiell art. En av de største utfordringene er knyttet til behovet for arbeidskraft i tjenesteproduksjonen. I 1986 ble det utført vel 190 000 årsverk i helse- og sosialomsorg av omkring 250 000 personer. Denne utviklingen ser vi også 68 i andre land. I England er National Health Service den største arbeidsgiveren i hele Europa nest etter den sovjetiske hæren (Eriksen 1988). Behovet for arbeidskraft i den norske velferdsstaten vil øke betydelig i årene som kommer, og kan kanskje bli det største hinder for den videre utvikling av velferdssystemene. Bare for å opprettholde nivået på hjemmesykepleien og hjemmehjelpen, må antall utførte årsverk øke fra 9 300 i 1980 til 10 000 i 2020 år 2000, og ytterligere til 12 000 i år (Befolkningsutvalget NOU 1984:). betraktning at behovet for Tar vi i hjelpeordninger tillegg i vil stige raskere enn før fordi gruppen eldre over 80 år er økende, vil sysselsettingsbehovet bli prognosene viser. Beregninger utført av atskillig høyere Statistisk enn Sentralbyrå disse viser at Norge må åpne sine grenser for minst 15 000 innvandrere i aldersgruppen viklingen 20 skal til løsninger finnes vil hvis kan det være ikke bli 30 motsvare år pr (Østby, 1988). vel 300 år 000 I tvingende nødvendig å at befolkningsut- hvis ikke andre løpet av de neste 30 år færre arbeidstakere innvandringspolitikken bare for å for omsorgsbehovet legges skaffe enn radikalt i dag om. Det arbeidskraft ikke (skatte-)finansiere velferdsløftene, men for å kunne opprettholde det tjenestetilbud vi har i dag. Framveksten nisatoriske ferdsstatens av og omsorgssamfunnet politiske reiser problemer. omsorgstjenester har også Ekspansjonen senket orgai vel- terskelen for klientstatus og forventningene til velferdsstatens omsorgsansvar er store. "Men pasienter og pensjonister er ikke kunder i tradisjonell forstand. Mellom velferdstjenester og andre tjenester påvirke 1987). finnes grunnleggende arbeidsorganisasjon Innenfor og velferdstjenestene skelige relasjonen kjernen i forskjeller yrkesroller" er (von selve virksomheten. den som bør atter,menne- Hvordan denne relasjonen utvikles er avgjørende for kvalitet og effektivitet i velferdsstatens tjenesteproduksjon. 69 "Personale er ikke tjenere eller håndtlangere, ikke heller formyndere. Men i rollen inngår å tjene i blant, og også ta ansvar og beslutte på andres vegne i 1987) • enkelte tilfeller" (von Otter, Kari Wærness har fanget dilemmaene ved organiseringen av velferdstjenester ved å dele det offentlige tjenesteapparatetes oppgaver i tre ulike deler. Velferdsstaten skal gi den rette kombinasjonen av av omsorg, behandling og service. Mens omsorg krever nærhet, men ikke nødvendigvis faglig kunnskap, krever behandlingen faglig kunnskap og egne profesjoner. Servicerollen representerer behandlingsrollens motpol, og forutsetter at mottakeren vet best og at den ansatte har den kulturelle og faglige kompetanse som skal til for å fungere som en ren tjenesteyter (Wærnes 1988) • Omsorgsbegrepets ulike dimensjoner viser tydelig hvor problematisk innholdet i dette sentrale begrepet er. De mange rollene og oppgavene som den enkelte ansatte i velferdsstatens tjenesteproduksjon skal fylle, er motstridende og vanskelige å kombinere. Problemene med stor gjennomtrekk i sjonen: omsorgsyrkene kan nettopp skyldes denne situa- Mange føler at de som leverandører av velferds- statens tjenester ikke kan tilby klientene den kvalitet som er ønskelig. Velferdstjenestenes administrative og organisatoriske problem må løses for å kunne sikre rekruttering til omsorgsyrkene. Ikke minst fagbevegelsen har her en oppgave for å bidra til å utvikle omsorgsyrkene på en slik måte at de er attraktive arbeidsplasser. Blir velferdsstatens yrker et siste valg i arbeidsmarkedet, vil det bli svært problematisk å yte den omsorg som vi i velferdsstat. 70 dag forventer oss aven 7.4 STØNADSSAMFUNN OG TJENESTEKLEMME? Er vi i stand til fortsatt å sikre et omfattende offentlig trygdesystem og samtidig bygge ut omsorgs- og helsetjenester, eller vil vi se en sterkere konflikt mellom de omfattende trygdeoverføringer og en forbedring av den offentlige tjenesteproduksjon? De er begge poster i samme budsjett og spiser derfor av den samme kaken. Tjenesteproduksjonen kommer i klemme i en situasjon hvor man ønsker å begrense veksten i de offentlige utgifter samtidig som kontantoverføringene vokser "automatisk". En hovedårsak til det finansielle presset i velferdsstaten er nettopp veksten i offentlige kontantstønader. I statsbudsjettet for 1988 er 70 av 100 milliarder utgifter til stønader. på bare 10 år økte utgiftene til kontantoverføringene sin andel av helse- og sosialutgiftene fra 49% til 57.4% (1975-85). Det er tjenesteproduksjonen, da særlig helsesektoren, som tar en mindre andel av utgiftene. Utgiftsutviklingen i faste priser til henholdsvis tjenester og kontantstønader er vist i figuren under. 71 Figur 18: Offentlige utgifter til kontantstønader tjenester. 1975 - 1986. Millioner 1987-kroner. og KONTANTSTØNADER OG TJENESTER 70.000 - , - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - , Utgll Il kont t,t_der 60.000 Utgll ~ i ~.". 50.000 Il l8r 40.000 30.000 20.000 +-.,...--,....----,---,---,--.,...--,....----,---,---,--.,--,....--1 1975 -78 -77 -78 -79 -80 -81 -82 -83 -M -811 -88 Den budsjettmessige handlefriheten er på kort sikt liten i trygdesystemet. Dette henger først og fremst sammen med at ytelsene er rettighetsbasert. I tillegg vil de trygdede kunne utgjøre en økende politisk maktfaktor alene i kraft av sitt antall. Morgendagens aktive pensjonister kan i større grad enn i dag være villig til å bruke sine politi- ske ressurser (f.eks. stemmegivning) i kampen om trygde- rettighetene. Tjeneseproduksjonen kan derfor komme til å bli taperen i et spill om begrensede ressurser. At sosialdepartementets budsjett setter ny rekord hvert år, skyldes i stor grad et svulmende trygdesystem, ikke framveksten av det offentlige omsorgssamfunnet. 72 Står vi overfor et valg mellom privatisert tjenesteproduksjon eller nedskjæringer i trygdesektoren? I så fall må spørsmålet reises om alternative løsninger best kan gjennomføres i tjenestesektoren eller i trygdesystemet. Muligheten for å løse trygdespørsmål utenfor de offentlige budsjetter har kommet på dagsorden i en rekke land. Det er hovedsakelig tjenstepensjonsordninger som er alternativer til de offentlige pensjonssystemer. Japan er det landet som har gått lengst ved å fjerne det offentlige tillegspensjonssystemet basert på kompensasjon gjennom arbeidsmarkedsbaserte ordninger. Slike ikke-offentlige ordninger i trygdesektoren gir ikke nødvendigvis en realøkonomisk løsning. Tar vi imidlertid en del av trygdefinansieringen ut av de offentlige budsjetter, kan vi øke det finansielle handlingsrom i offentlig sektor. En slik omlegging gjør det ikke bare mulig å gi skatteletter, men kan benyttes til å utbygge de offentlige tjenester. 73 8 GAR HVOR VELFERDSSTATENS GRENSER? 8.1 ARBEIDSMARKED OG VELFERDSGODER Behovene for videreutvikle en debatt om politiske velferdssamfunnet er strategier utvilsomt til for å stede. Denne debatten vil i stor grad kunne dreie seg om velferdsstatens grenser: Hva skal den offentlige sektors oppgaver være? Endringer i velferdssystemene er imidlertid vanskelig å gjennomføre, fordi disse lett vil bryte med veletablerte forventninger og vil kunne skape uro i de store klientgrupper og profesjonsinteresser i velferdsstaten. For at vi i framtiden skal kunne sikre alle en bred sosial sikkerhet uansett betalingsevne og bosted, kan det bli nødvendig å utvikle sosialpolitiske strategier for hvilken rolle andre velferds arenaer enn den offentlige skal spille i morgendagens velferdssamfunn. Skattefinansierte offentlige ordninger er bare en av flere måter å organisere produksjonen av velferdsgoder på. I det norske velferdssamfunnet har staten åpenbart et hoved- ansvar, og vil sannsynligvis ha det også i årene som kommer. Fordeling av velferdsgoder med utgangspunkt i arbeidsmarkedet har likevel ikke blitt fullstendig marginalisert av velferdsstatens ekspansjon. Dette gjelder ikke minst innenfor pensjonsområdet hvor tjenestepensjonering spiller en betydelig rolle som et supplement til de offentlige trygdene. Avslutningsvis skal vi diskutere nærmere enkelte problemer knyttet til en større overgang til arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger. Debatten om tjenestepensjonene kan illustrere de mange problemer som er knyttet til alternative måter å organisere velferdstilbudet på. på tross av at arbeidsmarkedsbaserte velferdsordninger har lange historiske tradisjoner i Norge, har det vært relativt 74 lite debatt om disse ordningene etter innføringen av Folketrygden og opphevelsen av LO-NAF avtalen om Fellesordningen for tariffestet pensjon (FTP) i 1967. Denne situasjonen står i en viss motsetning til erfaringer fra andre land. Særlig i Danmark har spørsmålet om tjenestepensjonering stått svært sentralt, og LO har selv tatt initiativ til en større pensjonsreform basert på lovfestede tjenestepensjonsrettigheter. (LOs forslag t i l pensjonsreform 1986) . Reduksjon i de offentlige tillegspensjonssystemer motsvart av kompensasjon i arbeidsmarkedsbaserte ordninger diskuteres i en rekke land (OECD 1985). på bakgrunn av de aktuelle utviklingstrekk i den norske velferdsstaten er rimelig å forvente økt interesse for spørsmålet om tjenestepensjonering også i Norge: For det første har ønsket om reduksjoner i Folketrygdens tillegspensjoner aktualisert spørsmålet om tjenestepensjonenes rolle i framtidens velferdssamfunn. Innføringen av et tak på 6 ganger Folketrygdens grunnbeløp vil medføre reduserte pensjonsrettigheter for et stort antall lønnstakere (anslagsvis 500 000). De ulike tjenestepensjonsordninger vil imidlertid gi opphav til ulik grad av kompensasjon for en eventuell nedskjæring i Folketrygden. Statlige og kommunalt ansatte har krav på en viss andel av sin sluttlønn i pensjon uavhengig av Folketrygdens utbetalinger. De offentlig ansatte vil derfor få automatisk kompensasjon, mens det i privat sektor vil være et forhandlingsspørsmål om reduksjoner i Folketrygden skal føre til større premieinnbetalinger eller reduserte ytelser. Tjenestepensjonsordningene i privat sektor gir ikke noe bindende løfte om en viss prosent av lønna; de tar bare sikte på et visst pensjonsnivå (Øverby, 1988). I tillegg kommer det forhold at bare halvparten av lønnstakerene pr. i dag er dekket aven tjenestepensjonsordning. Nedskjæringer i Folketrygden kan derfor vanskelig gjennomføres uten å ta hensyn til tjenestepensjonenes rolle i trygdesystemet. 75 For det andre ligger det et lite påaktet fordelingsproblem i de store forskjellene i tjenestepensjonsrettigheter vi i dag har blant norske lønnstakere. For fagbevegelsen kan disse forskjellene gi opphav til indre spenninger og splittelser fordi de går tvers igjennom LO. Tjenestepensjoner er i dag et frynsegode som skiller de ulike forbundene i fagbevegelsen fra hverandre. Solidariteten innenfor fagbevegelsen kan bli satt på prøve i et forsøk på å "trekke opp" de som i dag ikke er omfattet aven tjenestepensjonsordning. For fagbevegelsen er imidlertid på arbeidsmarkedsbasert velferd sikre bedre sosiale ytelser for terer en mulighet til å styrke spørsmålet om økt satsing ikke bare knyttet til å medlemmene, men represenfagbevegelsens posisjon i "kampen om medlemsboka" • Større initiativ i forbindelse med opprettelse og krav til administrasjon av pensjonsordninger kan synliggjøre at "det lønner seg å være organisert" . Utbygging av tjenestepensjonsordninger kan sees på som et "columbi egg" som sikrer lønnstakere bedre pensjoner og samtidig har gunstige økonomiske effekter ved at det øker sparingen, kan gi forbruksreduksjon gjennom lønnsmoderasjon og åpner for en aktiv investerings styring. Både for staten, arbeidsgiversiden og fagbevegelsen er det likevel mange skjær i dette farvannet. Det er her selvsagt ikke mulig å gå i detalj inn på alle dimensjoner ved arbeidsmarkedsbaserte velferdsordninger. Jeg skal imidlertid kort kommentere noen av de sentrale problemer som knytter seg til en økende satsing på tjenestepensjoner. 8.2 FRA OMFORDELING TIL FORFORDELING? En overgang til større vekt på tjenestepensjonering medfører endrede betingelser for 76 å nå sentrale fordelings- politiske målsettinger. Kriteriene for tildeling og finansiering er vidt forskjellige i Folketrygdens kriterier pensjoner og de ulike pensjonssystemer. tildeles finansieres etter løpende retts- via og behovs inntektsskatten. Dermed er båndet mellom innbetalinger og utbetalinger brutt (selv om medlemspremien kan gi inntrykk av et forsikringssystem) og det kan foretas trygdsystemet. omfordelinger innenfor Folke- Tjenestepensjonene er koblet til arbeidsmarkedsposisjon og finansieres ved premieinnbetalinger som spares opp i pensjonsfond. på finansieringssiden tydelig offentlig støtte ved at skatt. foreligger også premiene er en be- fritatt for r tjenestepensjonsystemet knyttes dermed pensjons- rettighetene til markeds logikken ved at disse kobles til arbeidsmarkedskarrieren og posisjonen, i tillegg til at pensjonens nivå betinges av forrentningen i markedet. Mens Folketrygdens ytelser inneholder elementer som bidrar til å moderere markedsbaserte forskjeller i arbeids- og lønnsbetingelser, vil tjenestepensjonsystemet i større grad avspeile fordelingsresultatet vanskelig opphav til tenke seg at i markedet. omsorgsarbeide tjenestepensjonsrettigheter, i Man kan hjemmet mens feks. vil gi dette prin- sipielt er mulig innenfor Folketrygden hvor andre kriterier enn inntektsnivå (premieinnbetalinger) kan gi opphav til tilleggspensjonsrettigheter. 8.3 FORHANDLINGER OG VELFERDSFORDELING En hel eller delvis arbeidsgiverfinansiert pensjonsordning representerer en avlønning pensjonsordningene pr. lønnsoppgjørene i i av arbeid. dag Selv om tjeneste- ikke direkte er koblet til privat sektor (de er ikke avtalefestet), vil etablering av ordninger for de som i dag ikke er dekket reise spørsmålet om hvilken betydning dette 77 skal få for lønnsoppgjørene. Skal etablering av nye pensjonsrettigheter baseres på lokale eller forbundsvise forhandlinger og betraktes som en del av inntektsoppgjøret, eller er det mulig å oppnå sentrale arbeidsgiversiden? avtaler mellom arbeidstaker- og Problemet med lokale løsninger er at det er nettopp i lavtlønnsbransjer hvor forhandlingsposisjonen er svak at pensjonsdekningen er liten. Dermed vil det oppstå store forskjeller mellom ulike lønnstakergrupper. Sentrale forhandlinger åpner derimot for ulike "solidariske løsninger". Spørsmålet er om det er mulig å mobilisere tilstrekkelig solidaritet innenfor fagbevegelsen. Blant annet vil interesseforskjeller mellom offentlig og privat sektor kunne gjøre det vanskelig å finne fram til fellesløsninger. Forutsetningen for at svake grupper skal komme med, kan derfor være en løsrivelse fra lønnsoppgjørene ved lovfesting av tjenestepensjonsordninger. I Danmark ble en slik lovfesting av tjenestepensjoner imidlertid avvist av arbeidsgiversiden, blant annet fordi man mente at dette ikke sikret en tilstrekkelig kobling mellom oppbygging av pensjonsrettigheter og lønnsmoderasjon. 8.4 INVESTERINGSSTYRING ELLER OPTIMAL FORRENTNING? Oppbyggingen av pensjonsfond i egne bedriftskasser eller i forsikringsselskaper kan selvsagt betraktes som en gavepakke til forsikringsbransjen. Forvaltningen av de oppsparte pensjonsmidler gir imidlertid en betydelig innflytelsesmulighet på næringsutvikling, sysselsetting og bedriftsorganisering. Oppbygging av pensjonsfond reiser derfor spørsmålet om hvilke kriterier som skal legges til grunn for fondenes investeringspolitikk og hvem som skal forvalte fondene. 78 Skal investeringspolitikken ha som eneste mål å plassere kapitalen med størst mulig avkastning og dermed størst mulig effekt for pensjonistene, eller skal pensjonsfondene også ta andre hensyn? A søke maksimal forrentning kan medføre en investeringspolitikk som sterkt står i motstrid til fagbevegelsens interesser. Skallønnstakerene som framtidige pensjonsmottakere investere i virksomheter hvor de ansattes interesser i liten grad tas hensyn til eller hvor virksomhetens høye avkastning oppnås ved å flytte produksjonen til områder hvor lønns- og arbeidsforhold er langt dårligere enn hjemme? Hvis pensjonsfondene ikke bare skal sikre størst mulige pensjoner, men også ha en bredere samfunnsøkonomisk målsetting, stiller det store krav til forvaltningene av fondskapitalen og til de kriterier som fastlegges for investeringspolitikken. Interessemotsetningene mellom arbeidsgiver og arbeidstakersiden kan på dette området synes store. 8.5 INTERESSEFORSKYVNING: FRA SOLIDARITET TIL MARKEDS- LOGIKK Utbygging av fondsbaserte tjenestepensjonsordninger i tillegg til Folketrygden, vil kunne medføre en betydelig politisk interesseforskyvning for lønnstakerne. Ettersom en økende del av de framtidige pensjoner baserer seg på oppsparte premieinnbetalinger og forrentningen på fondets investeringer, vil oppslutningen om de offentlige ordninger og offentlig fordelingspolitikk kunne svekkes. Satt på spissen kan vi si at lønnstakerne vil være mer opptatt av å sikre høy avkastning i markedet, feks. ved å unngå realrentebeskatning, enn å sikre skattegrunnlaget for de offentlige trygdeordninger. Folketrygden kjennetegnes i dag av et forsøk på å insti79 tusjonalisere solidariteten ved å koble ulike gruppers interesser innenfor det samme systemet. En tilleggspensjonists egeninteresse av å øke sin pensjon ved økt grunn- beløp og økt skatteinnbetaling vil også komme minste- pensjonisten til gode. I Folketrygdsystemet er vi plassert i samme båt. Tjenestepensjoner endrer denne situasjonen og kobler egeninteressen som (fondsbasert)tjenestepensjonist til markedslogikken. En utbygging av tjenestepensjonsystemet gjørende betydning for den framtidige vil være av av- levestandarden for store grupper av arbeidstakere som i dag står uten slike rettigheter. Pensjonskapitalismens infløkte politiske økonomi åpner imidlertid for en rekke problemer og konflikter. Konflikter ikke bare mellom arbeidsgi verinteresser og fagorganiserte, Kravene til men forhandlingsevne også innen fagbevegelsen. og klargjøring av politiske strategier er store, hvis man skal kunne oppnå en utvikling innenfor den kollektive velferdsprodukjonen som motsvarer sentrale velferdsmålsettinger. 80 9 SPILLET OM VELFERDSSTATEN Velferdsstaten gir oss en sosial sikkerhet som for bare en generasjon siden var urealistisk. Likevel er kritikken mot velferdsstaten sterk, og spørsmålene mange. Skal velferdsstaten bygges ned eller ut? Har velferdsstaten skapt den rettferdighet og sosiale trygghet som var målsettingen? Skal vi gi opp målsettingene om en omfattende velferdsstat for alle og satse på alternative måter å produsere velferdsordninger på? De senere års utvikling har vist oss at vi ikke kan ta en fortsatt utbygging av det offentlige velferdsapparat for gitt. En utvikling som mange betraktet som irreversibel, har latt seg reversere. Mens samfunnsforskere tidligere var opptatt av å forklare hvordan velferdsstaten vokste fram, har problemstillingene i stadig større grad blitt preget av muligheten for at velferdsstaten kan bygges ned. Titler som "Farvel til velferdsstaten" (Kolberg, 1983) og "Paradise lost" (Marklund, 1988) illustrerer tydelig et mer pessimistisk syn på utviklingen. "Velferdsstaten slik vi kjenner den i dag kan om noen tiår bli en merkelapp for historikere" (Seip, 1981:60) • Det er likevel grunn til å advare mot en overdreven be- kymring for framtiden. vi har ikke spesielt høye utgifter hverken til trygder eller til tjenesteproduksjon, enten vi ser oss i et nordisk eller europeisk perspektiv. Den så omtalte "eldrebølgen" er heller ikke noe særnorsk fenomen. Alderspensjonister utgjør en større andel av befolkningen i de andre nordiske land enn i Norge. De kommende års økning i antall eldre vil ikke endre dette bildet (Nordisk statistisk skriftserie, 1986). på tross aven sterk vekst i antall uførepensjonister, har vi i forhold til andre land bare i liten grad tatt ut eldre arbeidstakere av arbeidsmarkedet ved hjelp av trygdesystemet. Sammenlignet med OECD-landene har Norge den høyeste sysselsettings raten for gruppen fra 60 til 64 år. Det er også tegn som tyder på at 81 fødselshyppigheten igjen kan begynne å stige, og at belastningen på framtidens yrkesaktive ikke vil bli så tung som enkelte prognoser i dag viser. Det er god grunn til å forlate dagens krisedebatt, stimulert av skremselsoppslag i media, til fordel for en debatt om hvordan morgendagens velferdsstat skal utformes. En slik diskusjon har imidlertid vanskelig for å vinne fram. Nye perspektiver og ideer om framtidens velferdssamfunn er i liten grad til stede. Utsettelsen av Regjeringens trygdemedling viser tydelig hvor problematisk det er å trekke opp linjene for morgendagens velferdssamfunn. Den offentlige utredningen om trygdefinansiering ble ferdig i 1984 (NOU 1984:10). Stortingsmeldingen om trygdefinansiering ligger fortsatt i Sosialdepartementet. Og når den kommer vil den neppe inneholde de store overraskelsene. Paradoksalt nok er den politiske konflikten om velferdsstatens framtid relativt liten. Dette syldes neppe mangelen på mulige konfliktområder. Det er imidlertid en stor tilbakeholdenhet for reise debatten om de betydelige utfordringer som ligger på dette området. Både fagbevegelse og de politiske partier erklærer i hovedtrekk i sin støtte til den universalistiske velferdsstatsmodellen. Likevel ser vi i praksis en viss forskyvning i retning av nye løsninger. Kravene om privatisering i helsesektoren står fortsatt på den politiske dagsorden. Av større betydning er kanskje fagbevegelsens økende interesse for å benytte seg av forhandlingssystemet for å sikre sine medlemmer bedre velferdsordninger. LO signaliserer en slik omlegging i sitt debattopplegg fram mot LO-kongressen i 1989. Dette er imidlertid en strategi som allerede er tatt i bruk i privat så vel som offentlig sektor. For fagbevegelsen kan det være grunn til å ta tilbake kampen om sosialpolitikken fra det politiske system for å synliggjøre at det lønner seg å være organisert. Spissformulert kan man si at fagbevegelsen må søke å redde seg selv framfor å redde velferdsstaten som vi i dag kjenner den. 82 For det store flertall vil en slik utvikling ikke være noen trussel mot deres velferdsmessige standard og sosiale sikkerhet. Det er først og fremst marginale grupper som kan falle utenfor, og "totredjedels-samfunnet" spøker i det fjerne. Det blir imidlertid vanskelig å unngå en opptrapping av kommersielle og arbeidsmarkdsbaserte velferdsløsninger i en situasjon hvor vi søker å begrense det offentlige velferdstilbudet. Særlig ressurssterke grupper vil naturlig ønske å løse sine velferdsbehov, enten det dreier seg om helsetjenester, hjemmehjelp eller utdanning gjennom direkte betaling eller som et frynsegode i forbindelse med arbeidsplassen. Lønnstakergrupper i en god forhandlingspossis jon vil kunne få gjennomslag for svært gunstige ordninger, mens andre grupper blir hengende etter. Betyr dette at vi skal gi opp den enhetstankegangen som utgjør en så sentral del av velferdsstaten, eller kan vi utforme et annet samspill mellom offentlige, forhandlings- baserte og individuelle velferdsarenaer uten at solidariteten i velferdssamfunnet tilsidesettes? Dette kan bli et avgjørende spørsmål for politiske partier og fagbevegelsen å virkeliggjøre etablerte solidaritets- og likhetsidealer i i tiden framover. Finnes det velferdspoli- tikken? 83 nye måter FIGUR OG TABELLREGISTER Figur 1: Samlede offentlige he1se- og sosialutgifter. 1975 - 1986. Millioner 1987 kroner. Side 16. Figur 2: Samlede offentlige he1se- og sosialutgifter som prosent av offentlige utgifter og av BNP. 1975 - 1986. Side 19. Figur 3: Sosiale utgifter i prosent av BNP i de nordiske land. 1975 - 1986. 1986 er anslag. Side 20. Figur 4: Antall mottakere av alders- og uføretrygd i 1000. 1970 - 1987. Side 23. Figur 5: Grunnbeløpets utvikling 1970 til 1988. Arlig gjennomsnitt i 1987-kroner. Side 25. Figur 6: Inntektsutviklingen for minste- og tilleggspensjonister i 1987 kroner. 1970 - 1988. Arlig gjennomsnitt. Side 27. Figur 7: Utvikling i grunn- og hjelpestønad 1970 - 1988. 1967 = 100. Side 30. Figur 8: Arbeidsmarkedspensjoner for tre utvalgte tjenestepensjonsordninger målt i 1987-kroner og i prosent av sluttlønn. Side 34. Figur 9: De eldres inntektsstige. Side 38. Figur 10: Mottakere av økonomisk sosialhjelp i 1000. 1970 - 1986. Side 44. Figur 11: Statlige og lokale utgifter til sosiale tjenester. 1980 - 1986. Millioner 1987-kroner. Side 46. Figur 12: Utgifter til service for eldre og funksjonshemmede i prosent av BNP. Nordiske land 1984. Side 48. Figur 13: Samlede offentlige utgifter til helseformål. 1975 - 1986. Millioner 1987-kroner. Side 52. 84 Figur 14: Helseutgifter i prosent av offentlige utgifter og BNP. 1975 - 1986. Side 54. Figur 15: Sysselsatte i helsetjenesten i prosent av offentlig ansatte og sysselsatte i alt. Årsverk. 1972 - 1986. Side 55. Figur 16: .Helseutgifter fordelt på ulike sektorer. 1980 - 1986. Millioner 1987-kroner. Side 57. Figur 17: Sammenhengen mellom helseutgifter p.c. og BNP for 15 OECD-land. Side 60. Figur 18: Offentlige utgifter til kontantstønader og tjenester. 1975 - 1986. Millioner 1987-kroner. Side 72. Tabell l: Antall aktive medlemmer i arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger. 1979 og 1986. Side 32. Tabell 2: Service til eldre og funksjonshemmede fordelt på ulike ytelsekategorier. Utgifter i prosent av totale sosiale utgifter og i prosent av BNP. 1984. Side 49. 85 REFERANSER Berg Eriksen, Trond (1988): Velferdspolitikkens legitimitet og grense, Nytt Norsk Tidsskrift nr. 1 1988. Dich, Jørgen S. (1964): Socialpolitikkens teori. Læren om de offentlige tilskudd, København. Ellinsæter, Anne Lise (1987): Holdninger til arbeidstidsreformer, i NOU 1987:9B, Arbeidstidsutvalgets innstilling. Esping-Andersen, Gosta (1985): Politics against markets, Princeton University Press, New Jersey, USA. Esping-Andersen, Gosta & Walter Korpi (1987): From Poor Relief to Institutional Welfare States: The Development of Scandinavian Social Policy, i The Scandinavian Model, Erikson, Hansen, Ringen og Uusitalo (red.). Gilbert, Mads (1988): Lyssky egenandeler, i Liv nr. 1/88. Grund, Jan (1988): Høyteknologien i medisinen - manglende styring, i Forskningspolitikk 4/87, utgitt av NAVF. Hatland, Aksel (1984): Folketrygdens framtid, Universitetsforlaget, Oslo. Hauge, Ole Jan (1987): Helse- og sosialtjenesten i kommunene. Utviklingen 1977 - 85, FAFO arbeidsnotat, Oslo. Hippe, Jon M. & Axel W. Pedersen (1986): Velferd til salgs, FAFO-rapport, Oslo. Hippe, Jon M. & Axel W. Pedersen arbeidsmarked, FAFO-rapport, Oslo. (1988): Pensjoner og Hjort, Peter (1986): Brukererfaringer med Folketrygden, Innledning holdt på Trygdeforskningsseminaret 4-5/12-86. Notat funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Oslo. Kolberg, Jon Eivind Cappelen, Oslo. (1983): Farvel til velferdsstaten?, Kolberg, Jon Eivind & Per Arnt Pettersen (1981): -Om velferdsstatens politiske basis, i Tidsskrift for samfunnsforskning, bd. 22, 1981. Lorentzen, Hilde (1987a): arbeidsnotat, Oslo. Eldre i velferds-Norge, FAFO Lorentzen, Hilde (1987b): Verdiregulering av pensjoner, Hovedoppgave i statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Maguire, Maria (1987): Making Provision for Ageing Populations, i The OECD Observer No.148 - oet. 1987 86 Malm, Eva-Mona (1988): Kommunene hender, Sosionomen 7/1988. Marklund, Lund. Staffan (1988): Paradise vil ta loven i egne lost?, Arkiv forlag, O'Connor, Julia S. & Robert J. Brym (1988): Public welfare expenditure in OECD countries, i The British Journal of Sociology, March 1988. Offe, Claus (1984): Hitchinson, London. Contradictions of the Welfare State, O'Higgings, Michael (1986): Public/Private Interaction and Pension Provision. I Rein & Rainwater (ed): Public/Private Interplay in Social Protection, M. E. Sharpe, London. Ringen, Stein (1987): The Possibility of Politics, Clarendon Press, Oxford. Seip, Anne-Lise (1981): Universitetsforlaget, Oslo. Terum, Lars Inge rapport, Oslo. om velferdsstatens framvekst, (1985): Med sosialhjelp som inntekt, INAS Terum, Lars Inge (1987): Pengar eller behandling?, i Benneche og Eskeland (red.), Hvor går sosialomsorgen, Universitetsforlaget, Oslo. Titmuss, Richard M. (1958): Essays on ·The Welfare State·, George Allen & Unwin, London. Titmuss, Richard M. (1974): Social Policy, ed. by B. AbelSmith &K. Titmuss, George Allen & Unwin, London. von Otter, Ca sten (1987): Engagemang, Arbetets rationaliteter, Odhnoff og Arbetslivscentrum, Stockholm. kunskap, dialog, i von Otter (red), Schieber, Georg J. (1985): Health Spending: Its Growth and Control, i The OECD Observer No. 137, nov. 1985. Wilensky, Harold (1975): The Welfare State and Equality, University of California Press, Berkely. Østby, Lars (1988): For få utlendinger i funnsspeilet nr 1 1988, SSB. Norge?, i Sam- Øverbye, Einar (1988): Jakten på det ·private". Spenningen mellom privat og offentlig styring i pensjonssektoren, i Hanne Bogen & Ove Langeland (Red.), Offentlig eller privat, FAFO-rapport, Oslo. Kostnader for offentliga tjenester i Norden. sjektet. Statskontoret 1983:48, Stockholm. Scanarier 2000. Tre framtidsbilder av Norge, 87 Kron-pro- redigert av Andreas Hompland, Universitetsforlaget, Oslo 1987. Social tryghed i de nordiske lande. skriftserie 47, København 1986. Nordisk statistisk OECD (1965): Social expenditure 1960 - 1990, Paris. OECD (1987): Financing and delivering health care, Paris. NOU 1984:10, Trygdefinansieringsutvalgets innstilling. NOU 1984:26, Befolkningsutviklingen. NOU 1988:7, Egenbetaling i helse- og sosialsektoren. St.meld. nr.79 1960/81, Langtidsprogrammet 1982 - 1985. St.meld. nr.83 1984/85, Langtidsprogrammet 1986 - 1989. St.meld. nr.41 1987/88, Nasjonal helseplan. Helsepolitikken mot år 2000. Ot.prp. nr. 48 1986/86, Sykehjemmene i de kommunale helseog sosialtjenestene. 88 SPILLET OM VELFERDSSTATEN Velferdsstaten gir oss en sosial og økonomisk sikkerhet som for bare en generasjon siden var utenkelig. Likevel er kritikken mot velferdsstaten sterk. Det siste tiåret har utviklingen vist oss at velferdsstaten har stanget i skattetaket. Dette reiser et avgjørende spørsmål for politikerne og fagbevegelsen: Hvordan finne nye måter å organisere velferdssamfunnet på uten at solidariteten tilsidesettes? Boka reiser debatten og gir en beskrivelse av viktige utviklingstrekk i velferdsstaten. Følger'lde står sentralt: JON M. HIPPE SPILLET OM VELFERDSSTATEN • Hva kjennetegner en velferdsstat? • Utviklingen i helse-, sosial- og trygdesektoren på 1970- og 80-tallet. • Utviklingsmuligheter for velferdssamfunnet. • Arbeidsmarkedsbaserte velferdsordninger som alternativ til offentlige velferdstjenester. ISBN 82-7422-016-1 FAFORAPPORT nr. 083 FAFO Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon Fossveien 19 0551 Oslo 5 Tlf.: 02/39 00 00
© Copyright 2024