Undersøkelse Regulering og teknisk drift
Undersøkelse RTD Fredrikstad kommune Rapport Rolvsøy 10. april 2015 østfold kommunerevisjon iks – Ivaretar fellesskapets verdier 1 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG ..................................................................................................................... 4 Innledning ........................................................................................................................................................ 4 Revisjonens konklusjon ..................................................................................................................................... 4 2 INNLEDNING .............................................................................................................. 6 2.1 Bakgrunn ............................................................................................................................................. 6 2.2 Problemstilling og avgrensing .............................................................................................................. 6 2.3 Metode og gjennomføring ................................................................................................................... 7 Bruk av intervjuer ............................................................................................................................................. 7 Bruk av spørreundersøkelse .............................................................................................................................. 7 Tabell 1: Presentasjon av respondentdata ......................................................................................................... 8 Gjennomføring av dokumentanalyse ................................................................................................................. 8 Gjennomføring av regnskapsanalyse ................................................................................................................. 9 Avklaringer og presiseringer .............................................................................................................................. 9 2.4 Generelt om revisjonskriterier ............................................................................................................. 9 Arkivering og journalføring.............................................................................................................................. 10 Internkontroll ................................................................................................................................................. 10 2.5 Varslervern ........................................................................................................................................ 10 2.6 Organisasjonskart RTD ....................................................................................................................... 11 3 AVVIK ...................................................................................................................... 12 3.1 Benyttede revisjonskriterier .............................................................................................................. 12 Kommunens avviksrutine ................................................................................................................................ 12 3.2 Presentasjon av fakta ........................................................................................................................ 12 Innledning ...................................................................................................................................................... 12 Avvikshåndtering i RTD ................................................................................................................................... 13 Resultater fra spørreundersøkelsen ................................................................................................................ 14 Figur 1: Min nærmeste leder oppfordrer oss til å melde avvik ......................................................................... 15 Figur 2: Økt avviksrapportering har fokus i seksjon regulering og teknisk drift ................................................. 15 Figur 3: I følge ledelsen er det ønskelig med en økning i antall avvik i seksjon regulering og teknisk drift.......... 16 Figur 4: Jeg vet hvilke situasjoner/ hendelser som defineres som avvik ............................................................ 16 Figur 5: Avviksoppfølging har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer ........................................................... 17 Figur 6: Oppfølging av avvik fører til forbedring ............................................................................................... 17 Figur 7: Brudd på prosedyrer og/ eller rutiner som rettes opp fortløpende, meldes ikke som avvik .................. 18 Tabell 2: Mulige forklaringer på hvorfor det ikke meldes avvik ........................................................................ 18 Figur 8: I hvilken grad har du tillit til at ledelsen vil håndtere bekymringsmeldinger om brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for god saksbehandling på en forsvarlig måte? ....................................................... 19 Presentasjon av praksis – tilfeldig utvalg ......................................................................................................... 19 Presentasjon av praksis – styrt utvalg/ skjønnsmessig utvalg ........................................................................... 22 3.3 Revisjonens vurderinger .................................................................................................................... 29 Revisjonens konklusjon og anbefalinger .......................................................................................................... 32 4 VARSLING ................................................................................................................ 34 4.1 Benyttede revisjonskriterier .............................................................................................................. 34 Arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling ................................................................................................ 34 Kommunens varslingsrutine ............................................................................................................................ 35 En oppsummering av kravene ......................................................................................................................... 36 4.2 Presentasjon av fakta ........................................................................................................................ 36 Innledning ...................................................................................................................................................... 36 Resultater fra spørreundersøkelsen................................................................................................................ 37 Figur 9: I hvilken grad har du tillit til at varslere sikres tilstrekkelig vern i Fredrikstad kommune? ..................... 37 Varslingsadressen har ikke fungert .................................................................................................................. 37 Varslingsutvalgets arbeidsmetodikk ................................................................................................................ 38 Nytt varslingsutvalg ........................................................................................................................................ 40 Varslingssaker som gjelder RTD ....................................................................................................................... 40 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 2 Ivaretakelse av varslervern i varslingssaker ..................................................................................................... 43 4.3 Revisjonens vurdering ....................................................................................................................... 44 Revisjonens konklusjon og anbefalinger .......................................................................................................... 47 5 UTBYGGINGSAVTALER OG AVTALER OM ANLEGGSBIDRAG ....................................... 48 5.1 Benyttede revisjonskriterier .............................................................................................................. 48 Utbyggingsavtaler ........................................................................................................................................... 48 Avtaler om anleggsbidrag................................................................................................................................ 49 Figur 10: Ordinær utbyggingsavtale ................................................................................................................. 49 Figur 11: Anleggsbidragsmodellen ................................................................................................................... 50 Regelverket om offentlige anskaffelser ........................................................................................................... 53 En oppsummering av kravene ......................................................................................................................... 55 5.2 Presentasjon av fakta ........................................................................................................................ 55 Utbyggingsavtaler – Bystyrets vedtak og rådmannens saksfremstilling ............................................................ 55 Utbyggingsavtaler – kommunens praksis ......................................................................................................... 56 Avtaler om anleggsbidrag – Bystyrets vedtak, rådmannens saksfremstilling og grunnlaget for fremstillingen ... 57 Avtaler om anleggsbidrag – kommunens praksis ............................................................................................. 59 5.3 Revisjonens vurdering ....................................................................................................................... 66 Revisjonens konklusjon og anbefalinger .......................................................................................................... 69 6 RAMMEAVTALER ..................................................................................................... 70 6.1 Benyttede revisjonskriterier .............................................................................................................. 70 Rammeavtaler ................................................................................................................................................ 70 Bokføringsloven .............................................................................................................................................. 71 6.2 Presentasjon av fakta ........................................................................................................................ 71 Tabell 3: Leverandørstatistikk.......................................................................................................................... 71 Tilfeldig stikkprøvekontroll .............................................................................................................................. 72 Detaljgjennomgang av fakturaer – Leverandør D ............................................................................................. 72 Detaljgjennomgang av fakturaer – Leverandør A ............................................................................................. 74 Generelle forhold – virksomhet utbygging ....................................................................................................... 76 6.3 Revisjonens vurdering ....................................................................................................................... 76 Revisjonens konklusjon og anbefalinger .......................................................................................................... 78 7 ETIKK ....................................................................................................................... 79 7.1 Benyttede revisjonskriterier .............................................................................................................. 79 7.2 Presentasjon av fakta ........................................................................................................................ 80 Resultater fra spørreundersøkelsen ................................................................................................................ 81 Figur 12: I hvilken grad kjenner du til innholdet i kommunens etiske prinsipper? ............................................. 82 Figur 13: Jeg har fått god informasjon om de etiske prinsippene ..................................................................... 82 Figur 14: Jeg har fått god opplæring i de etiske prinsippene ............................................................................ 83 Figur 15: Jeg har stort sett skaffet meg kunnskap om de etiske prinsippene på egen hånd ............................... 83 Figur 16: De siste tre månedene har det blitt mer bevissthet rundt de etiske prinsippene på min arbeidsplass 84 Figur 17: De etiske prinsippene har ikke så stor betydning for den jobben jeg utfører ...................................... 84 Figur 18: Har ledelsen ved din arbeidsplass benyttet etisk dilemmatrening? .................................................... 85 Figur 19: I hvilken grad mener du at din leder er opptatt av etikk i tjenestutøvelsen? ...................................... 86 Figur 20: Ulike påstander knyttet til brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling. . 86 Romleiren i Kiæråsen ...................................................................................................................................... 88 Makeskifteavtaler ........................................................................................................................................... 89 Arbeidsmiljø ................................................................................................................................................... 89 7.3 Revisjonens vurdering ....................................................................................................................... 90 Revisjonens konklusjon og anbefalinger .......................................................................................................... 92 8 9 10 11 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER .............................................................................. 94 RÅDMANNENS UTTALELSE ....................................................................................... 97 VEDLEGG 1 – KOPLINGSSKJEMA ANLEGGSBIDRAG ...................................................106 VEDLEGG 2 – SPØRREUNDERSØKELSEN ...................................................................107 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 3 1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS besvarer i denne rapporten fem problemstillinger knyttet til seksjon Regulering og Teknisk drift, samt varslingsutvalget, i Fredrikstad kommune. Undersøkelsen er bestilt av kontrollutvalget, som følge av mottatte varslinger. Østfold kommunerevisjon IKS anbefaler at rapporten leses i sin helhet. Revisjonen har imidlertid forsøkt å skrive vurderingene på en slik måte at de kan leses på selvstendig grunnlag. Innledning Følgende problemstillinger er omhandlet: 1. Er avvikspraksisen i RTD forenlig med kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik? 2. Håndteres varslinger i tråd med kommunes varslingsrutine, og praktiserer RTD et forsvarlig vern av varslere? 3. Er RTDs praksis knyttet til utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag i tråd med regelverket, og er den ellers forsvarlig? 4. Benyttes rammeavtaleleverandører i tråd med inngåtte avtaler, og praktiseres det tilstrekkelig fakturakontroll? 5. Er det fokus på kommunens etiske retningslinjer i RTD, og følges disse i praksis? Undersøkelsen er gjennomført på grunnlag av intervjuer, spørreundersøkelse, dokument- og regnskapsanalyse, samt deltakende observasjon. Dokumentanalysen omfatter dokumenter mottatt av kommunen, interne og eksterne kilder, samt dokumenter som revisjonen selv har hentet ut fra kommunens elektroniske arkivsystem. Det vises til kapittel 2.3 for en mer utførlig gjennomgang av metode og gjennomføring. Revisjonens vurderinger er gjort med utgangspunkt i revisjonskriteriene inntatt under hver enkelt problemstilling. Det vises til kapittel 2.4 for informasjon om hvilke kilder østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier som er benyttet for å utlede revisjonskriteriene. Undersøkelsen er gjennomført i perioden august 2014 til mars 2015. Revisjonens konklusjon Under følger en oppsummering av hovedkonklusjoner. Det henvises til vurderingskapitlene under hver enkelt problemstilling for en mer detaljert redegjørelse. Etter revisjonens oppfatning er avvikspraksisen i seksjon regulering og teknisk drift i hovedsak i tråd med kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik. Det er likevel enkelte momenter som vi anbefaler at kommunen har særlig fokus på i det videre kvalitetsarbeidet, og som revisjonen tror vil kunne ha en positiv effekt knyttet til holdninger rundt avvik generelt. Det er revisjonens konklusjon at flertallet av varslingene ikke har blitt behandlet i tråd med kommunens varslingsrutine. Revisjonen presiserer at vi kun uttaler oss om varslinger knyttet til RTD. Revisjonen finner det vanskelig å konkludere generelt når det gjelder ivaretakelse av varslervernet, men det er vår oppfatning at vernet ikke har blitt ivaretatt i tilstrekkelig grad i tilknytning til en av varslingene. Revisjonen viser også til spørreundersøkelsen, hvor respondentene fordeler seg jevnt over hele skalaen. Ideelt sett burde flertallet av respondentene befunnet seg i den øvre delen av skalaen. Revisjonen konkluderer med at RTDs praksis knyttet til utbyggingsavtaler er i tråd med regelverket, og fremstår som forsvarlig. Revisor mener imidlertid at det foreligger en høy risiko for at praksisen knyttet til avtaler om anleggsbidrag ikke er i tråd med regelverket. I dette perspektivet finner vi det tilfredsstillende at kommunen har besluttet at det ikke skal inngås flere avtaler om anleggsbidrag før man har avklart forutsetningene for modellen. 4 Revisjonen kan ikke konkludere med at rammeavtaleleverandører generelt ikke brukes i tråd med inngåtte avtaler, men vi mener at det kan stilles spørsmålstegn ved bruken av de rammeavtalene som vi har undersøkt. Vi kan heller ikke konkludere med at fakturakontrollen generelt er svak, men vi mener det er grunnlag for å konkludere med at fakturakontrollen knyttet til rehabiliteringsprosjekter ikke har vært tilstrekkelig forsvarlig. Problemstillingene i kapitlet om etikk er todelt. For det første spør kontrollutvalget om det er fokus på kommunens etiske prinsipper. Basert på resultatene fra spørreundersøkelsen og den informasjonen vi har fått gjennom samtaler med ansatte på ulike nivåer, er det revisjonens oppfatning at det er fokus på kommunens etiske prinsipper. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Del to av spørsmålet omhandler etikk i praksis. I rapporten generelt og vurderingene i dette kapitlet spesielt, så redegjøres det for flere forhold som indirekte også medfører brudd på kommunens etiske prinsipper og verdigrunnlag, jfr. revisjonskriteriene inntatt i kapittel 7.1. Dette er naturligvis ikke tilfredsstillende, men revisjonen finner ikke grunnlag for å hevde at det bevisst gjennomføres slike brudd. Vi har heller ikke funnet eksempler på korrupsjon eller lignende i de sakene vi har undersøkt. Etter revisjonens oppfatning er det derfor ikke grunnlag for å hevde at sakene omtalt i denne undersøkelsen representerer en generell kultur i RTD, hvor det etiske perspektivet tillegges mindre vekt. Revisjonen takker Fredrikstad kommune for samarbeidet i forbindelse med gjennomføringen av undersøkelsen. 5 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn I følge «Kontrollutvalgsboken – en veileder i kontrollutvalgsarbeid» blir gjerne granskning/ undersøkelse forklart som en utredning hvor formålet er å avklare faktiske forhold og analysere årsaker, herunder om det er begått feil av en eller flere enkeltpersoner. En undersøkelse blir vanligvis igangsatt som følge av en konkret hendelse eller en konkret mistanke om at det foreligger brudd på regelverk. Dette i motsetning til en forvaltningsrevisjon, som gjerne besluttes på grunnlag av en risikoanalyse, hvor formålet er å si noe generelt om praksisen på et gitt området. Det eksisterer få retningslinjer for hvordan en undersøkelse kan gjennomføres. Den må tilpasses omfanget og konkrete forhold ved saken som skal granskes. Det er imidlertid viktig at personvern og rettssikkerhet for involverte ivaretas, og at revisors krav til forsvarlighet etterleves. Dette innebærer blant annet fokus på uskyldspresumpsjonen og prinsippet om varsomhet i arbeidet. Når en gjennomfører en undersøkelse er ofte fokuset å avdekke mulige regelbrudd, men det kan være like viktig å avdekke at det ikke har forekommet ulovligheter, og renvaske den eller de som har vært utsatt for slik mistanke. For å ivareta disse prinsippene forsøker Østfold kommunerevisjon IKS alltid å legge RSK 001 «Standard for forvaltningsrevisjon» til grunn for arbeidet, i den grad det er mulig. I forbindelse med gjennomføring av forvaltningsrevisjon knyttet til prosjektstyring og antikorrupsjon1 i Fredrikstad kommune, ble revisjonen varslet om flere ulike forhold knyttet til etikk, håndtering av avvik og varslinger, praktisering av regelverk og oppfølging av leverandører. Kontrollutvalget ble informert om forholdene gjennom et skriftlig notat i møte den 20. juni 2014, supplert med muntlig informasjon fra 1 Rapporten ble behandlet av bystyret 23. oktober 2014 (sak 14/96). østfold kommunerevisjon iks – Ivaretar fellesskapets verdier revisor. Revisjonen gjorde oppmerksom på at ingen av forholdene omtalt ovenfor var underkastet nærmere undersøkelser, og vi hadde derfor ikke grunnlag for å mene noe om varslingenes gyldighet. Som følge av orienteringen besluttet kontrollutvalget at forholdene skulle underkastes nærmere undersøkelser, jfr. sak PS 14/22. På dette grunnlaget unnlot revisjonen å ta inn flere av forholdene i forvaltningsrevisjonsrapporten, da kontrollutvalget ønsket at dette skulle behandles samlet. Kontrollutvalget har blitt holdt orientert om fremdrift underveis, og revisjonen har også hatt flere oppfølgingssamtaler med kontrollutvalgssekretariatet og kontrollutvalgsleder. 2.2 Problemstilling og avgrensing Kontrollutvalget ba revisjonen om å undersøke og besvare følgende problemstillinger: 1. Er avvikspraksisen i RTD forenlig med kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik? 2. Håndteres varslinger i tråd med kommunens varslingsrutine, og praktiserer RTD et forsvarlig vern av varslere? 3. Er RTDs praksis knyttet til utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag i tråd med regelverket, og er den ellers forsvarlig? 4. Benyttes rammeavtaleleverandører i tråd med inngåtte avtaler, og praktiseres det tilstrekkelig fakturakontroll? 5. Er det fokus på kommunens etiske retningslinjer i RTD, og følges disse i praksis? Undersøkelsen ble avgrenset til å gjelde seksjon regulering og teknisk drift (RTD). Kapittel 4 om varsling inkluderer også varslingsutvalget. 6 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører alle undersøkelser i tråd med ”RSK 001 - Standard for forvaltningsrevisjon” i den grad det lar seg gjøre. Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta og revisjonens vurderinger. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger, men da skal dette fremgå tydelig i teksten. Undersøkelsen er gjennomført på grunnlag av intervjuer, spørreundersøkelse, dokument- og regnskapsanalyse, samt deltakende observasjon. Faktafremstillingen bygger i all hovedsak på resultater fra spørreundersøkelsen, samt dokument- og regnskapsanalyse. Bakgrunnen for dette er utfordringer knyttet til kontradiksjon. Dersom enkeltpersoners utsagn isolert sett skal kunne legges til grunn som fakta, vil det også være nødvendig å gi alle involverte kontradiksjon. Dette ville ikke vært gjennomførbart av ressurshensyn innenfor den tidsrammen som kontrollutvalget har gitt revisjonen. I dette perspektivet er det revisjonens oppfatning at det er tilstrekkelig forsvarlig å legge til grunn skriftlig materiell mottatt fra kommunen, eller hentet ut fra kommunens arkivsystem. Revisjonen legger til grunn at RTD overholder arkivloven med forskrifter og kommunens egne retningslinjer for arkivhåndtering, slik at det som finnes eller har blitt fremskaffet er dekkende. Revisjonen har likevel tatt inn utsagn fra ledelsen i RTD, der disse har gitt opplysninger i tilknytning til omtalte saker og utsagnene ikke strider mot østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier opplysninger som er mottatt fra andre intervjuobjekter. I noen tilfeller har vi valgt å ta inn samtlige oppfatninger. Bruk av intervjuer Det er gjennomført total 27 intervjuer. Intervjuobjektene består i hovedsak av ansatte med lederfunksjoner, samt tidligere og nåværende medarbeidere. Det ble på forhånd gitt en oversikt over hvilke temaer intervjuet skulle berøre. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av intervjuobjektet. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Revisjonen gjør oppmerksom på at vi innledningsvis informerte om at vi skulle intervjue alle ledere på alle ledernivåer. Dette gikk vi bort i fra som følge av ressurshensyn. Etter revisjonens oppfatning er dette uproblematisk da flertallet av intervjuobjektene er innvilget full konfidensialitet. Unntaket er hovedsakelig rådmann, kommunalsjef og etatsledernivå. Videre er kvalitetsleders opplysninger om arbeidet med kvalitetssystemet gjengitt i rapporten. Dette fremstår som nødvendig, da det antas at kvalitetsleder er den som har best kjennskap til status knyttet til dette temaet. Rapporten viser også til leder for virksomhet utbygging, da dette har vært nødvendig for å beskrive hans arbeid med virksomhetens kvalitetsarbeid. Utover dette er ingen enkeltuttalelser benyttet i rapporten som selvstendig faktagrunnlag uten at det underbygges av skriftlige kilder. Informasjon mottatt i forbindelse med intervjuene forøvrig benyttes kun som faktagrunnlag der flere objekter gir uttrykk for det samme. Bruk av spørreundersøkelse Det er sendt ut spørreundersøkelse til 676 ansatte, som er i et fast tilsettingsforhold i seksjonen2. Kontaktinformasjon til disse er 2 Revisjonen gjør oppmerksom på at spørreundersøkelsen ikke skulle gå til kommunalsjef, virksomhetsledere og 7 mottatt fra seksjonen selv. Tabellen under viser hvordan respondentene fordeler seg på de ulike avdelingene/ virksomhetene, samt svarprosent. Tabell 1: Presentasjon av respondentdata Virksomhet/ avdeling Totalt antall respondenter Administrativ stab Prosjektadministrasjon (PVVA) BE Drift BE Renhold BE Øvrige virksomheter Mottatt Besvart I % 676 229 34 % 16 12 75 % 9 8 89 % 72 38 53 % 264 43 16 % 14 14 100 % Boligforvaltning 7 5 71 % Maskinsentralen 9 6 67 % Brann og redningskorps 81 24 30 % Renovasjon 68 11 16 % PVVA 73 42 58 % Parkering og transport 41 9 22 % Regulering og byggesak Utvalgte enheter (uthevet ovenfor) 22 17 77 % 141 98 70 % Undersøkelsen genererte en generell svarprosent på 34 %. Denne undersøkelsen bygger imidlertid på bekymringsmeldinger knyttet til ulike sider ved saksbehandling og praksis, opp mot enkelte virksomheter. Resultatene for disse virksomhetene er derfor skilt ut, og det er disse som presenteres i rapporten. Spørreundersøkelsen ble kun rettet mot ansatte som befant seg under virksomhetsledernivå (på tidspunktet for gjennomføringen tilsvarte dette avdelingsledernivå. Jfr. imidlertid fotnote 2). Det presiseres at utvalget var definert før resultatene forelå. I tabellen ovenfor omtales disse som «Utvalgte enheter». Utvalget omfatter administrativ stab, hele etat PVVA (park, vei, avdelingsledere i Bygg og Eiendom, samt PVVA (nå virksomhetsledere). Årsaken til dette var at det utelukkende var medarbeidernes svar vi ønsket. Dessverre har undersøkelsen likevel gått til kommunalsjef, samt to virksomhetsledere. Virksomhetslederne inngår ikke i utvalget som presenteres i rapporten, men det gjør kommunalsjefen. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier vann og avløp, inkludert prosjektadministrasjon), etat bygg og eiendom (med unntak av virksomhetene drift og renhold), virksomhet boligforvaltning og utvikling, samt virksomhet regulering og byggesak. Totalt omfatter dette 141 respondenter, hvorav 98 har besvart undersøkelsen (n=98, jfr. tabell 1). Dette gir en samlet deltakelse på 70 % (svarprosent for de ulike virksomhetene fremgår av tabell 1), og er etter vår oppfatning representativt for disse virksomhetene. Det må videre påpekes at spørreundersøkelser generelt kan inneholde feilkilder, spesielt knyttet til hvordan respondentene har oppfattet spørsmålene. Revisjonen har forsøkt å ivareta dette hensynet ved å forklare bakgrunnen og formålet med samtlige spørsmål. Resultatene presenteres i hovedsak grafisk. Da det er benyttet ulike skalaer avhengig av spørsmålsstilling, redegjøres det for skalaen under hver enkelt figur. Det gjøres videre oppmerksom på at det i liten grad er vesentlige forskjeller i hvordan respondentene fordeler seg i tilknytning til de ulike virksomhetene. Under hver enkelt tabell har revisjonen også valgt å ta inn en oppsummering av resultatet for alle respondentene i RTD (n=229, jfr. tabell 1) i parentes. Dette er gjort for å gi et bilde av situasjonen dersom alle respondentene hadde blitt inkludert i de presenterte dataene, samt for at leseren selv kan vurdere om det er vesentlige forskjeller mellom resultater for utvalgte enheter og alle enheter. Spørreundersøkelsen følger som vedlegg til rapporten (vedlegg 2). Gjennomføring av dokumentanalyse Dokumentanalysen er gjort på grunnlag av dokumenter som revisjonen har mottatt fra varslere, kommunen og dokumenter som revisjonen på eget initiativ har hentet ut fra kommunens arkivsystem – ePhorte. Analysen omfatter blant annet saksframlegg, ulike avtaler, korrespondanse mellom ansatte internt i RTD og mellom ansatte i RTD og eksterne kanaler, referater fra ledergruppemøter på ulike nivåer, 8 avviksrapporter, samt kopi av varslinger og korrespondanse i tilknytning til disse. Revisjonen har fått utlevert oversikt over alle avvik som er meldt i RTD i perioden 1. januar 2012 - 24. november 2014. Dette utgjør totalt 318 avvik. I tillegg har vi fått utlevert detaljert logg som viser innhold og behandling av alle avvikene. Mottatt oversikt inkluderer ikke de 10 siste avvikene som ble meldt i 20143. Revisjonen har foretatt et tilfeldig utvalg og sett nærmere på 31 avvik. Dette utgjør ca. 10 % av meldte avvik i perioden. Utvalget er gjort på grunnlag av avviksnummer, ikke hva avvikene har omhandlet eller hvilken virksomhet de har tilhørt. Revisjonen har også funnet det nødvendig å redegjøre for enkelte avvik- og bekymringsmeldinger basert på skjønnsmessig utvalg (styrt utvalg). Disse er valgt på grunnlag av oversikten mottatt fra RTD, mottatt dokumentasjon fra varslere, samt egne søk i kommunens arkivsystem. Avvikene er valgt fordi det enten ikke synes som om de har blitt behandlet riktig ut i fra oversikten, eller fordi varslere har hevdet at de ikke har blitt behandlet riktig. Revisjonen mener at den samlede fremstillingen gir et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere avvikspraksisen i seksjonen. Gjennomgangen av varslinger baserer seg i all hovedsak på varslinger mottatt av varslingsutvalget, samt egne søk i kommunens arkivsystem. I kapitlet om utbyggingsavtaler har revisjonen kun kontrollert om de formelle kravene til avtalene er ivaretatt. Hovedfokus har vært rettet mot avtaler etter anleggsbidragsmodellen, da disse innebærer størst økonomisk risiko. Gjennomføring av regnskapsanalyse Revisjonen har utarbeidet statistikk over utvalgte rammeavtaleleverandører for år 2013 3 Det presiseres at disse heller ikke er etterspurt av revisjonen. Utvalget er tilfeldig, og disse avvikene ville ikke hatt betydning for populasjonen utvalget har blitt foretatt på grunnlag av. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier og pr. oktober 2014. Leverandørstatistikken dannet grunnlaget for nærmere kontroll av to leverandører – delvis med hensyn til pris, og delvis med hensyn til spesifikasjon på fakturaer. Avklaringer og presiseringer RTD har endret organisasjonsstruktur i perioden som undersøkelsen har funnet sted. Dette innebærer at enkelte utdrag fra korrespondanse og lignende viser til tidligere funksjonsbetegnelser. Revisjonen har forsøkt å rette dette der det har forekommet naturlig. Virksomhet bygg og eiendom (BE) har nå blitt etat. Tidligere virksomhetsleder har blitt etatsleder og tidligere avdelingsledere har blitt virksomhetsledere. Tilsvarende gjelder for tidligere virksomhet park, vei vann og avløp (PVVA). Virksomhet prosjektadministrasjon (PA) er fortsatt virksomhet, men er nå underlagt etat PVVA. «Kommunalsjef» viser til kommunalsjef for RTD. Der det er vist til andre kommunalsjefer fremgår det gjennom en henvisning til kommunalområde. Undersøkelsen er gjennomført av Anders Svarholt (seksjonsleder forvaltningsrevisjon) og Jolanta Betker (seksjonsleder regnskapsrevisjon) i perioden august 2014 til mars 2015. Oppdragsansvarlig revisor er Laila Nagelhus. 2.4 Generelt om revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. Revisjonskriteriene er målestokken som fakta vurderes opp mot. Med trinnhøydeprinsippet menes eksempelvis at lov og forskrift går foran veiledere og rundskriv ved motstrid. 9 I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.9.1992 nr.107 (kommuneloven), med forskrifter og forarbeider. Lov om arkiv (arkivlova) av 12.4.1992 nr. 126, med forskrifter. Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999, nr.69, med tilhørende forskrift og veileder. Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mm. av 17.5.2005 nr. 26, med forskrifter og forarbeider. Kommunens rutiner for varsling og behandling av varslinger. Kommunens rutiner for håndtering, melding og behandling av avvik. Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 27.6.2008 nr. 71, med forskrifter. Lov om merverdiavgift av 19.6.2009 nr. 58. «Valdresmodellen» samt korrespondanse med Fylkesskattekontoret (fremgår nærmere av utledningen). Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse – BFU 33/05, avgitt 5. august 2005. HR-2013/0259 – Sandnes og Sola kommuner, samt avgjørelsene som ligger foran i tid, herunder avgjørelsen fra Klagenemda for merverdiavgift. «Offentlige anskaffelser – kommentarutgave», Dragesten, Marianne mfl. Universitetsforlaget 2005. Utledning av revisjonskriteriene fremgår i hovedsak under hver enkelt problemstilling. Unntaket er kriterier for journalføring og arkivplikt, samt rådmannens ansvar for internkontroll. Disse er felles for samtlige problemstillinger, og er utledet nedenfor. Arkivering og journalføring I følge arkivforskriften § 2-6 skal et organ journalføre alle inngående og utgående dokumenter etter offentlighetsloven § 4 dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Journalføringsplikten er nærmere beskrevet i forskriftens §§ 2-6 – 2-10. Kriteriene gir rom for et visst skjønn, men i de fleste tilfeller vil likevel dokumenter som mottas utenfra eller ekspederes til andre som ledd i organets virksomhet være journalføringspliktige. Dokumenter som organet mener ikke skal eller bør journalføres, skal likevel arkiveres. Arkivplikten er mer omfattende enn journalføringsplikten. Internkontroll I henhold til kommuneloven § 23 nr. 2 har rådmannen som øverste ansvarlige for forvaltningen ansvar for å sikre betryggende kontroll. Hva som ligger i begrepet betryggende kontroll er ikke nærmere definert i loven, men forarbeidene viser til at ”… selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som blant annet skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt…” 2.5 Varslervern Som det fremgår av vedlegg 2, oppfordret revisjonen ansatte i RTD til å gi opplysninger om forhold som respondenten oppfattet som kritikkverdige. Revisjonen viser i den sammenheng til revisjonskriteriene som er inntatt i kapittel 4.1, hvor det blant annet fremgår at intern varsling alltid er forsvarlig. Kommunerevisjonen er en del av kommunens egenkontroll. Vi tolker dette dithen at varslinger til revisjonen er å betrakte som intern varsling. Dette medfører også at varslere som har henvendt seg til revisjonen oppnår varslervern, herunder vern mot gjengjeldelse. Dette er kommunen forpliktet til å ivareta. 10 2.6 Organisasjonskart RTD østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 11 3 AVVIK «Er avvikspraksisen i RTD forenlig med kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik?» 3.1 Benyttede revisjonskriterier Bakgrunnen for at revisjonen ble bedt om å se på avvikshåndtering, knytter seg til påstander om manglende og/ eller mangelfull behandling av alvorlige avvik. 4. Kommunens avviksrutine Rutine for melding og behandling av avvik foreligger i kommunens kvalitetssystem. Rutinen er gyldig fra 1. januar 2012, men det forelå også en rutine før dette tidspunktet. 5. Formålet er å sikre en enhetlig håndtering og behandling av avvik innen HMS, tjenestekvalitet og informasjonssikkerhet. 6. Avvik er definert som mangel på oppfyllelse av lov- og forskrifter, interne krav eller gjeldende prosedyrer. Uønsket hendelse er hendelse som kunne ha medført skade på person eller materiell. Slike hendelser skal meldes som avvik. Avvik som oppstår i egen enhet skal meldes til egen leder, dersom ikke annet er angitt i gjeldende prosedyre. Avvik som oppstår i andre enheter sendes leder i den enheten der avviket er observert. Avvik som gjelder en selv skal sendes til egen leder, dersom ikke annet er angitt i gjeldende prosedyre. Avvik skal meldes og behandles på følgende måte: 1. Ansatte som oppdager avvik skal rette og begrense avviket så langt som mulig. Videre skal nærmeste leder på stedet informeres om avviket. 2. Avviket meldes deretter i avvikssystemet. 3. Leder starter behandling av avviket i avvikssystemet. Leder skal foreta en østfold kommunerevisjon iks – Ivaretar fellesskapets verdier 7. 8. 9. 10. vurdering av hvor raskt et tiltak kan og må gjennomføres. Leder skal starte behandling av avviket senest 14 dager etter at det er meldt. Leder legger frem HMS avvik for HMS gruppa. Andre avvik legges frem for ledergruppa i virksomheten hvis det er relevant. HMS gruppa/ ledergruppa skal drøfte alle relevante avviksmeldinger, resultater av utførte strakstiltak og forslag til tiltak. Det skal vurderes om det er sammenhenger mellom avvik og hvorfor de oppstår. Leder beslutter og gjennomfører tiltak etter samhandling i HMS gruppe eller ledergruppe. Alle tiltak for å fjerne eller redusere feil bør gjøres kjent for alle ansatte. Leder lukker avviket når tiltak er gjennomført. Avvik som ikke kan lukkes i eget ansvarsområde, oversendes til nærmeste overordnede leder. Eksempler som nevnes er der leder ikke har myndighet eller økonomiske ressurser til å gjennomføre tiltak. Overordnet leder overtar behandling av avviket og følger prosedyren fra trinn 6. Rådmann/ kommunalsjef legger frem avviksrapport i seksjonens arbeidsmiljøutvalg (AMU) eller samarbeidsutvalg (SAU). 3.2 Presentasjon av fakta Innledning I forbindelse med forvaltningsrevisjonen «Prosjektstyring og antikorrupsjon» informerte kommunalsjef om at det fremdeles var en utbredt misforståelse i seksjonen at avvik kunne sidestilles med angiveri. Kommunalsjef presiserte at det var viktig for forbedringsarbeidet at det ble meldt avvik, og 12 særlig avvik innenfor HMS og produktivitet. Kommunalsjef informerte videre om at seksjonen jobbet aktivt med avvikskulturen. punkt i lederavtalene mellom kommunalsjefen og hans virksomhetsledere, som ble inngått i januar/ februar 2014. Avvikshåndtering i RTD Engasjementet rundt arbeidet er økende, og kvalitetsleders kompetanse etterspørres i stor grad fra alle lederne i seksjonen. Arbeidet bygger på KS’ arbeidshefte «Rådmannens internkontroll – orden i eget hus»4. Det ligger få prosedyrer i systemet per dags dato, men noen av virksomhetene har begynt å publisere dokumenter. Avvik og forbedringsforslag skal meldes og behandles i avviksmodulen i kommunens kvalitetssystem. Det er utarbeidet overordnede prosedyrer for avvikshåndtering, hvor formålet er å sikre en enhetlig håndtering og behandling av avvik. I henhold til 2. tertialrapport 2014 var det meldt totalt 59 avvik per 31. august. Seksjonens mål for 2014 var 312 avvik totalt. Periodisert betyr det at seksjonen burde hatt 208 meldte avvik på det aktuelle tidspunktet sett i forhold til målsettingen. I rapporten fremgår det at «Virksomheter og avdelinger oppfordres fortsatt til en gjennomgang om viktigheten av en positiv avvikskultur og hvordan man enkelt kan melde inn saker i avvikssystemet.» For 2014 endte totalt antall avvik på 148 stk. Til sammenligning utgjorde antall avvik 109 i 2013 og 70 i 2012. Dette betyr at det var en økning i antall avvik fra 2013 til 2014 med 38,9%, og fra 2012 til 2013 utgjorde økningen 54,3%. Rapportering og behandling av avvik har nær sammenheng med kvalitetsarbeid generelt. I forbindelse med denne undersøkelsen opplyses det om at dette arbeidet har fått betydelig mer fokus fra og med august 2014. På dette tidspunktet ga kommunalsjef instruks om at alle etater og virksomheter skulle prioritere arbeidet, og lage en realistisk milepælsplan frem til og med juni 2015. Han har ikke satt som mål at alle skal ha ferdige systemer, men mål skal etableres og det skal jobbes systematisk med kvalitetsarbeidet. Det overordnede målet er at seksjonens kvalitetssystem skal være oppdatert og i henhold til lov og forskrift innen 2017. Det er imidlertid flere av virksomhetene som har satt utgangen av 2015 som internt mål. I forbindelse med høringsprosessen opplyser kommunalsjef om at økt fokus på kvalitetsarbeid også ble tatt inn som et eget østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier I forbindelse med høringsprosessen presiserer kvalitetsleder at dette ikke må tolkes som at det ikke eksisterer rutiner og prosedyrer. Ved overgangen til nytt digitalt system for håndtering av prosedyrer, var det kun vann og avløp som fikk orden på dette i løpet av 2012. Mange av de resterende virksomhetene fortsatte imidlertid å bruke papirversjonene av prosedyrene fra det gamle systemet. I ettertid, etter at kvalitetsleder ble ansatt, har man oppdatert, laget nye og publisert flere prosedyrer hva angår styring på overordnet nivå i RTD – de dokumentene som «kommunalsjefen eier». Revisjonens gjennomgang av kvalitetssystemet bekrefter ovennevnte. Det foreligger en rekke dokumenter som er felles for hele RTD, men i øvrighet er det lite som er lagt inn i systemet. Unntaket er virksomhet vann og avløp og virksomhet utbygging. Kvalitetsarbeid har også fått større fokus i kommunalsjefens ledergruppe. I følge kvalitetsleder er det nå innført fem faste punkter på agendaen som berører kvalitet og internkontroll: «HMS – utvikling av sykefravær», «HMS – utvikling av avvik/ uønskede hendelser», «risikostyring og sikkerheten til de ansatte», «kvalitetsarbeid», samt «etikk – arbeid med antikorrupsjon». Kommunalsjef har gitt beskjed om at disse punktene også skal være faste temaer i ledermøter på etats- og virksomhetsnivå. 4 Idéhefte utgitt av KS, 2013. Heftet har blitt brukt aktivt i KS nettverket om internkontroll. 13 Revisjonen har gjennomgått referater fra kommunalsjefens ledergruppe for perioden januar 2014 - januar 2015, og har funnet at punktene omtalt ovenfor fremgår av agendaen. De faste punktene ble bestemt innført fra og med januar 2015, men kvalitetsarbeid generelt har vært tema i varierende grad i samtlige møter, særlig fra og med siste halvdel av 2014. Gjennomgangen har forøvrig vist at konkrete avvik har blitt diskutert i tre ledermøter, og at diskusjonene har omhandlet tre konkrete avvik: «tømming av ulovlige masser ved Kiæråsen», «feil gjennomført lønnssamtale» og «tilgjengelighet knyttet til selvkostregnskap». I forbindelse med høringsprosessen viser kommunalsjef til at det kun er avvik som er relevante for hele RTD, som behandles i kommunalsjefens ledergruppe. Diskusjoner rundt enkeltavvik og avviksarbeid generelt er imidlertid fast punkt i seksjonens HMS grupper. Fra og med 2014 har det også blitt laget månedsrapporter til kommunalsjefens ledergruppe, som redegjør for HMS, kvalitet og interne prosesser. I et av høringsmøtene5 med administrasjonen informerte kommunalsjefen også om at det skal legges frem en sak for teknisk utvalg i august 2015, hvor RTD vil redegjøre i detalj for det som er gjennomført av prosesser og fremdrift knyttet til kvalitetsarbeid. Et vesentlig flertall av dem revisjonen har intervjuet gir uttrykk for at det er klart formidlet fra ledelsen at avvik skal og bør meldes, uavhengig av hva avviket omhandler. To av lederne viser til at de selv har tatt opp tildels alvorlige forhold med sin nærmeste leder, og opplevde både å få gehør og støtte til å løse utfordringen. Noen opplyser imidlertid om at det forekommer negative holdninger blant enkelte av de ansatte når det gjelder avviksmelding og rapportering. Også kvalitetsleder opplyser om dette fenomenet, men viser til at det tar tid å bygge en positiv avvikskultur. Samtidig er det noen av intervjuobjektene som mener at det er greit å melde avvik, men ikke avvik som gjelder ledelse eller uheldig forvaltningspraksis. Det hevdes at ledelsen møter slike avvik med negativ kritikk og irettesettelser. Ledelsen ønsker at slike forhold fortrinnsvis løses utenfor avvikssystemet. Her er det et skille mellom de som innehar lederfunksjon, og de som ikke har det. Resultater fra spørreundersøkelsen Melding av avvik og håndtering av rapporterte avvik var et av temaene i spørreundersøkelsen. Under følger en presentasjon av resultatene. Kvalitetsleder mener at engasjementet rundt kvalitetsarbeid generelt også har vist seg i seksjonens avvikstall. Det er meldt nesten like mange avvik fra august og ut året, som det ble meldt i hele 2013. Målsettingen om 312 innmeldte avvik ble ikke nådd, men dette var til gjengjeld «et ambisiøst mål sett i forhold til antall avvik tidligere år. Det viktigste er at utviklingen er positiv.» Alle ledere i RTD deltok på et oppfriskningskurs på slutten av 2014, hvor temaet var behandling av avvik og uønskede hendelser. Kommunalsjef har formidlet at han forventer at alle nivåene i RTD deltar på et liknende kurs innen utgangen av april 2015. 5 Møte avholdt 17. mars 2015 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 14 Figur 1: Min nærmeste leder oppfordrer oss til å melde avvik Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er helt uenig» til 6 = «Jeg her helt enig». 7 = «Vet ikke». 72,5% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 25,5% befinner seg i den nedre delen. Gjennomsnittskår utgjør 4,42. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 4,3, 66% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 31% befinner seg i den nedre delen av skalaen.) Figur 2: Økt avviksrapportering har fokus i seksjon regulering og teknisk drift Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er helt uenig» til 6 = «Jeg her helt enig». 7 = «Vet ikke». Også her befinner hovedvekten av respondentene seg i den øvre delen av skalaen (56,1% mot 28,6%), men tendensen er ikke like tydelig som i figur 7. Dette kan ha sammenheng med at man er kjent med hva nærmeste leder mener, men er usikre på hvordan situasjonen er generelt i seksjonen. Dette gjenspeiles også i «Vet ikke» kategorien, som er vesentlig høyere her enn i figur 7. Gjennomsnittskår utgjør 3,96. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,92, 48,8% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 30,2% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 21%). østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 15 Figur 3: I følge ledelsen er det ønskelig med en økning i antall avvik i seksjon regulering og teknisk drift Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er helt uenig» til 6 = «Jeg her helt enig». 7 = «Vet ikke». Hovedvekten av respondentene befinner seg fortsatt i den øvre delen av skalaen (47,9% mot 22,5%), men det er jevnere fordeling blant respondentene her enn knyttet til påstandene i figur 7 og 8. «Vet ikke» kategorien er også vesentlig høyere her – 3 av 10 vet ikke om ledelsen ønsker en økning i antall avvik. Gjennomsnittskår utgjør 4,29. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,94, 42,4% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 28,4% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 29,3%). Figur 4: Jeg vet hvilke situasjoner/ hendelser som defineres som avvik Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er helt uenig» til 6 = «Jeg her helt enig». 7 = «Vet ikke». Også her befinner hovedvekten av respondentene seg i den øvre delen av skalaen (72,4% mot 24,55). Gjennomsnittskår utgjør 4,4. Det er positivt at «vet ikke» kategorien er såpass lav. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 4,38, 68,5% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 23,2% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 8,3%). østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 16 Figur 5: Avviksoppfølging har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er helt uenig» til 6 = «Jeg her helt enig». 7 = «Vet ikke». Respondentene fordeler seg relativt jevnt over hele skalaen, men det er marginalt flere som befinner seg i den øvre delen (31,6% mot 30,6%). «Vet ikke» kategorien er relativt høy sammenlignet med øvrige alternativer – nesten 4 av 10 vet ikke om avviksoppfølging har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer. Gjennomsnittskår utgjør 3,44. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,37, 27% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 32,8% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 40,2%). MERK: I forbindelse med høringsprosessen opplyser kommunalsjef til at det er for lavt datagrunnlag for å foreta gode analyser med tanke på endring av rutiner/ prosedyrer, men det foreligger flere eksempler på at enkeltavvik fører til endringer knyttet til det enkelte avvik. Figur 6: Oppfølging av avvik fører til forbedring Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er helt uenig» til 6 = «Jeg her helt enig». 7 = «Vet ikke». Det er marginalt flere respondenter som befinner seg i den øvre delen av skalaen (39,8% mot 34,7%). Også her er «Vet ikke» kategorien relativt sett høy sammenlignet med øvrige kategorier – 1 av 4 vet ikke om oppfølging av avvik fører til forbedring. Gjennomsnittskår utgjør 3,9. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,89, 43,6% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 32,8% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 23,6%). østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 17 Figur 7: Brudd på prosedyrer og/ eller rutiner som rettes opp fortløpende, meldes ikke som avvik Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er helt uenig» til 6 = «Jeg her helt enig». 7 = «Vet ikke». Det er vesentlig flere respondenter i den øvre delen av skalaen enn i motsatt ende (36,7% mot 19,4%). Flertallet melder således i mindre grad avvik på forhold som rettes opp fortløpende. Samtidig er utgjør «Vet ikke» kategorien tilnærmet 44 % - eller 4 av 10. Merk her at lavere skår indikerer at man i større grad melder avvik til tross for at forholdet er rettet, noe som har betydning for seksjonens muligheter til å bruke rapporterte avvik som verktøy for å forbedre internkontroll. Gjennomsnittskår utgjør 3,84. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,96, 38,9% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 23,2% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 38%). Som følge av et vesentlig lavere antall avvik enn hva som er satt som mål for seksjonen, inneholdt spørreundersøkelsen et åpent spørsmål hvor respondenten ble oppfordret til å reflektere over årsaker til at det ikke meldes flere avvik i seksjonen. Tabell 2: Mulige forklaringer på hvorfor det ikke meldes avvik Mulige årsaker Antall Frykt for represalier/ ubehag 14 Avvik forekommer sjelden i RTD 5 Avvik rettes fortløpende 3 Oppleves som unyttig - brukes ikke til forbedring 6 Unødvendig og byråkratisk 6 Usikker på hvordan man gjør det 6 Ledelsen har ikke fokus på å melde avvik 2 Vet ikke 5 Revisors merknader: n= 47. I tabellen er tilbakemeldingene sortert i syv ulike kategorier. 14 av respondentene oppgir frykt for represalier eller ubehag i arbeidshverdagen som mulige årsaker til at det ikke meldes avvik. Flere av respondentene sikter ikke bare til mulige reaksjoner fra ledelsen, men viser også at enkelte kollegaer reagerer negativt når man melder avvik. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 18 Figur 8: I hvilken grad har du tillit til at ledelsen vil håndtere bekymringsmeldinger om brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for god saksbehandling på en forsvarlig måte? Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1= «Svært liten tillit» og 6= «Svært høy tillit». 7= «Vet ikke». Hovedvekten av respondentene befinner seg i den øvre delen av skalaen (67,4% mot 27,5%), men 21,4 % av respondentene – eller 1 av 5 - uttrykker svært liten tillit eller liten tillit til at ledelsen vil håndtere bekymringsmeldinger på en forsvarlig måte. Gjennomsnittskår utgjør 4,17. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,94, 56,8% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 34,9% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 8,3%). De respondentene som svarte 3 eller dårligere fikk et oppfølgingsspørsmål hvor de ble bedt om å redegjøre for årsaken til at de hadde lav grad av tillit til ledelsen. 15 personer valgte å besvare spørsmålet. Tilbakemeldingene er noe ulikt formulert, men nøkkelord som benyttes er negative erfaringer knyttet til bekymringsmeldinger, kameraderi internt mellom ledere, for tette bånd til leverandører, negative sanksjoner fra leder og en kultur for å dekke over feil fremfor å rette opp praksis. Spørreundersøkelsen inneholdt også et spørsmål om hvorvidt respondenten selv hadde tatt opp brudd på de etiske prinsippene og/ eller brudd på forsvarlig saksbehandling. 14 % - 14 personer - av utvalget svarte bekreftende på spørsmålet. Disse ble deretter spurt om hvordan avviket/ varslingen ble behandlet av overordnet ledelse. 11 av respondentene valgte å besvare spørsmålet. To av respondentene opplevde at avviket/ varslingen ble tatt alvorlig og behandlet på en god måte. En av respondentene viser til at virksomhetsleder håndterte avviket positivt, men at prosessen stanset på nivået over. En av respondentene ønsket ikke å redegjøre for østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier behandlingen, da dette ville identifisere vedkommende. Tre opplyser at avviket/ varslingen ikke har blitt tatt tak i og at de heller ikke har fått noen tilbakemelding fra leder. Tre opplyser at avvik/varslinger blir bortforklart og/ eller at synspunkter ikke blir tatt til etterretning, samt at det møtes med negative tilbakemeldinger. Presentasjon av praksis – tilfeldig utvalg De 31 tilfeldig utvalgte avvikene6 fordeler seg med 2 forbedringsforslag, 18 avvik som gjelder HMS, 10 avvik som gjelder tjenestekvalitet og 1 avvik som gjelder informasjonssikkerhet og personvern. 8 av de 31 avvikene er kategorisert som alvorlige. 21 av avvikene er tatt til behandling innen 14 dager. 2 av de øvrige 10 avvikene er avvist, enten fordi det er meldt to avvik som gjelder det samme, eller fordi avviket er sendt til feil behandler. Korrigert for avvisning innebærer det at ca. 72,4 % av avvikene er tatt til behandling innen 14. dager. De øvrige sakene 6 Det vises til kapittel 2.3 for hvordan avvikene er valgt ut. Totalt antall avvik var 318. Det tilfeldige utvalget utgjør således ca. 10%. 19 tas til behandling fra og med ca. en måned og opp til flere måneder etter meldingsdato. For 2 av de 31 avvikene konkluderes det med at det ikke foreligger avvik i egentlig forstand, og disse lukkes relativt kort tid etter at de er tatt til behandling. Et av disse gjelder informasjonssikkerhet og personvern (omtales nærmere nedenfor) og et gjelder igangsetting av prosjekt uten at dette er meldt til byggforvalter. Her skriver avviksbehandler at prosjektet «foreløpig ikke er formelt bestilt». Det er stor variasjon når det gjelder hvor raskt avvikene lukkes etter at de er tatt til behandling, og det er også stor variasjon hva gjelder tiltak som besluttes. Generelt lukkes avvikene når tiltakene er besluttet, og ikke nødvendigvis når tiltakene har gitt effekt. Det er besluttet tiltak i totalt 23 av de 31 avvikene. Et av forbedringsforslagene gjelder brev som ble lagt i posthylle, men som ikke kom frem til mottakeren. Her ble det ikke satt inn tiltak, med begrunnelse i at posthyllene er åpne, og at dette kan medføre at post blir lagt i feil hylle eller forsvinner på annen måte. Det ble satt inn tiltak knyttet til det andre forbedringsforslaget. Innenfor området HMS ble det besluttet tiltak i 13 av 18 avvik. Et av avvikene ble avvist fordi det foreligger to identiske avvik. Et avvik ble avvist fordi melder har opplyst at det er sendt til feil behandler. Et avvik gjelder hodeskade i forbindelse med rydding av utstyr. Her fremgår det at medarbeidere oppfordres til å være mer aktsomme, men at det ikke er mulig å sette inn tiltak mot denne type ulykker. Et avvik gjelder tannskade i forbindelse med obligatorisk trening på brannstasjonen. Tiltak vurderes som uhensiktsmessig, da dette regnes som et uhell som kan oppstå uavhengig av rutiner. Det siste avviket, som ikke har medført tiltak, gjelder skade på ansatt i Skjærgårdstjenesten. Vedkommende sklei i tjenesten og brakk armen. Hendelsen vurderes likt som for hodeskaden. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Innenfor området tjenestekvalitet ble det besluttet tiltak i 9 av 10 avvik. Det tiende avviket ble ikke betraktet som avvik i egentlig forstand (prosjekt som ennå ikke var formelt bestilt). Tilsvarende gjelder avviket som omhandlet informasjonssikkerhet og personvern. Som nevnt innledningsvis ble det for 2013 og 2014 meldt totalt henholdsvis 109 og 148 avvik. Rapporter mottatt fra rådmannen viser at i 2013 ble 11 av 109 avvik liggende ubehandlet over 14 dager. I 2014 var det ett av 148 avvik som ble liggende ubehandlet over 14 dager. Rapportene viser ikke hvorvidt avvikene ble lukket før eller etter at tiltak er gjennomført. Under følger en nærmere redegjørelse for de tilfeldig utvalgte avvikene som er kategorisert som alvorlige (åtte avvik): 1. Rutiner/ kontrolltiltak Avviket omhandler arbeidsgivers tilgang til en avdød ansatts epostkonto og personlige område på kommunens nettverk, og er innmeldt av tillitsvalgt. I avviksmeldingen fremgår det blant annet at «vi kan ikke forstå at det finnes en grunn til at det var behov for at arbeidsgiver skulle åpne vårt medlems mail da han kun var ansatt som [fagarbeider]» Avviket meldes 7. mars 2013 og tas til behandling 8. mars 2013. I henhold til avvikslogg endrer etatsleder frist for lukking av avviket fra 22. mars til 25. april, begrunnet i behov for å undersøke gjeldende reglementer. Avviket lukkes 11. mars 2013. Det foreligger en avsluttende vurdering, hvor det fremgår at det er rutine at arbeidsgiver får tilgang til en avdød ansatts epostkonto, for å kunne hente ut relevante data som har med vedkommendes arbeidsområde å gjøre og som er særskilt viktig for virksomhetens drift. Det er praktisk at dette delegeres til nærmeste leder. Det fremgår videre at tiltaket er gjort i overensstemmelse med kommunens IT – avdeling. Etatsleder har opplyst til revisjonen at han kontaktet IT avdelingen for råd om hvordan prosessen skulle 20 gjennomføres, og at han handlet i tråd med dette rådet. Forholdet ble også meldt inn som varslingssak av to ulike varslere. Varslingsutvalget konkluderte med at det forelå brudd på kommunens reglementer, men at det var behov for å endre reglementet. 2. Sprøytestikk Avviket omhandler en ansatt i renovasjonsavdelingen som har fått et sprøytestikk i fingeren. Avviket meldes 10. oktober 2013 og tas til behandling 11. oktober 2013. Avviket lukkes 23. oktober 2013. Det foreligger en avsluttende vurdering, hvor det fremgår at lege og HMS avdeling ble varslet, samt at vaksineprogram ble iverksatt. 3. Personskade/ hodeskade Avviket omhandler en hodeskade som oppstod som følge av stålrør som falt ned og traff en ansatt. Ulykken skjedde i forbindelse med flytting av utstyr. Vedkommende ble kjørt til lege og måtte sy seks sting. Avviket meldes 15. januar 2014 og tas til behandling 23. januar 2014. Avviket lukkes 9. april 2014. Det foreligger en avsluttende vurdering hvor det fremgår at verkstedet har utarbeidet og innført rutine for å hindre gjentakelse av slike hendelser. 4. Leietaker i bofellesskap utøvde vold mot annen leietaker Avviket omhandler en voldsepisode i et kommunalt bofellesskap, som ikke er døgnbemannet. Politiet ble tilkalt og vedkommende ble brakt til psykiatrisk sykehus. Offeret er bekymret for hva som vil skje når mannen blir skrevet ut. Avviket meldes 13. mai 2014 og tas til behandling 14. mai 2014. Tiltak er besluttet samme dag og avviket lukkes 25. juni 2014. Det foreligger en avsluttende vurdering og evaluering av tiltaket, hvor det fremgår at den østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier konkrete saken ble løst. Det angis videre forslag til hvordan man kan håndtere slike saker i fremtiden, eksempelvis ved å begjære besøksforbud osv. Motsatsen vil være at kommunen vil måtte skaffe annet botilbud til voldsutøveren. Det presiseres at det må unngås at fornærmede må flytte i slike tilfeller. Det vises videre til at det er avgjørende at leietaker som kan opptre aggressivt ved sykdom får trappet opp tjenestene når sykdomsbildet tilsier det, for å forebygge slike episoder. Det er opprettet dialog med leder for tjenestetildelingskontoret som følge av episoden, og det er bestemt at det skal utarbeides rutiner i samarbeid med seksjon for Helse og velferd. 5. Innbrudd i kommunal bolig Avviket omhandler innbrudd i en ubebodd leilighet, hvor det har blitt stjålet en induksjonsplatetopp. Boligen ble ikke brutt opp, men gjerningspersonen har antakelig stjålet en nøkkel på et tidspunkt hvor boligen har stått åpen. Avviket meldes 13. mai 2014 og tas til behandling 14. mai 2014. Tiltak er besluttet samme dag og avviket lukkes 25. juni 2014. Det foreligger en avsluttende vurdering og evaluering av tiltaket, hvor det fremgår at avviksbehandler har vært på hjemmebesøk hos en beboer og at en ansatt i Helse og velferd har vært hos en annen (for å berolige). Boligene i området er lagt inn på listen over boliger som Securitas skal ha overoppsyn med, og det er satt opp plakat på veggene. I tillegg vises det til rutinesamarbeidet med seksjon Helse og velferd, samt at en av boligene skal gjøres om til base med bemanning. Kostnadene knyttet til dette skal tas med i handlingsplanarbeidet. 6. Koliforme i vannprøve Avviket omhandler funn av koliforme bakterier i vannprøve. Slike bakterier er i all hovedsak tarmbakterier fra mennesker eller varmblodige dyr. Funn av koliforme bakterier er tegn på at vannet kan være forurenset med avføring fra for eksempel kloakk. Funnet oversteg grensen i drikkevannsforskriften. 21 Avviket ble meldt 21. september 2012 og ble tatt til behandling 26. november 2012. Avviket ble lukket samme dag. Det foreligger en avsluttende vurdering, hvor det fremgår at det har blitt tatt ny vannprøve som viser at vannet er trygt å drikke og fritt for bakterier. Det fremgår ikke når denne vannprøven ble tatt. 7. Feil og mangler på brannkummer Avviket omhandler resultat av kvalitetskontroll på aktuelle brannkummer i forbindelse med The Tall Ships Races 2014. Liste over mangler er oversendt virksomhet Vann og avløp. Det fremgår videre at saken er under utarbeidelse, men at omfanget av utbedringsbehov ikke er besluttet. Avviket ble meldt 24. juni 2014 og tatt til behandling 8. juli 2014. Tiltak ble besluttet samme dag, og avviket ble lukket 15. august 2014. Det foreligger en avsluttende vurdering, hvor det fremgår at alle brannkummer har blitt utbedret før arrangementet ble avviklet. 8. Skolebygg – Rød skole Avviket omhandler bygg som i hovedsak har funksjoner for kroppsøving, mat og helse. Det vises til at det har vært gjort kompenserende byggetekniske tiltak gjennom ulike tider for å bøte på byggets mangler og skader, noe som har medført et svært dårlig bygg med hensyn til funksjonalitet, inneklima, estetikk, renhold, vedlikehold og lærings- og arbeidsmiljø for lærere og elever. Melder mener det er relevant å vurdere om det er forsvarlig bruke bygget slik det blir brukt, da det er flere forskrifter, rapporter og veiledere som påpeker mangler ved bygget. Avviket ble meldt 9. november 2012 og tatt til behandling 30. desember. Avviket ble lukket 4. juli 2013. Avviket er meldt rett til bygg og eiendom av skoleetaten. Det foreligger en avsluttende vurdering, hvor det fremgår at diverse tiltak gjennomføres, og at man skal prøve å få det klart til skolestart. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Presentasjon av praksis – styrt utvalg/ skjønnsmessig utvalg Under følger en presentasjon av enkelte av de skjønnsmessig utvalgte avvikene7. Koliforme i vannprøve – presentert ovenfor Avviket er et av 51 avvik som gjelder virksomhet vann og avløp, meldt i perioden 1. januar 2012 – 24. november 2014. Avviket omhandler risiko for tarmbakterier i drikkevann. Da det ikke fremgår om det er satt inn umiddelbare tiltak og avviket er tatt til behandling senere enn 14 dager, samtidig som tilfredsstillende drikkevannskvalitet er av stor samfunnsmessig betydning, har revisjonen sett nærmere på alle avvik knyttet til vannkvalitet. Det er meldt totalt 26 avvik. Noen er kategorisert som alvorlige og noen er kategorisert som mindre alvorlige, uten at det fremkommer noen naturlig forklaring på årsaken til ulik kategorisering. Flertallet av avvikene er tatt til behandling innen 14 dager, og for samtlige avvik (med unntak av tre) fremgår det at det er tatt nye prøver og/ eller satt inn tiltak umiddelbart. Et avvik gjelder forøvrige ulike prøveresultater på samme prøver sendt til to ulike laboratorier. I den avsluttende vurderingen fremkommer det at man i en periode har kjørt parallelle prøver for å se på utviklingen i resultater og at begge laboratorier etter en tid rapporterte samme verdier. Det ble ikke avklart hva som var årsaken til ulikhetene. Avvik som gjelder fare for drukning Avviket er kategorisert som alvorlig. I avviksmeldingen fremgår det at: «Skjærgårdstjenesten satte ut badeflåte for sesongen, og ble kontaktet av bruker på campingplassen. Vedkommende varslet om at han hadde sett to nær drukningsulykker som involverte fire barn. Det er gravd ned en sjøledning som går ut like ved badeplassen, vannet er rundt en meter dypt der ledningen går, og selve rennen er omtrent en meter dyp 7 Også her vises det til kapittel 2.3 for en nærmere redegjørelse for hva som ligger til grunn for utvalget. Revisjonen presiserer at disse avvikene ikke er tilfeldig valgt ut. 22 noe som gir farlige forhold for badegjestene. Det var skiltet på stranden, men selve grøften lå umerket fra badeflåten og inn på stranden. Prosjektleder satte i gang med tiltak umiddelbart, og sperret av deler av badeplassen med flyteledning. Det er behov for videre tiltak med igjenfylling av grøft, samt jevnlig overvåking for å sjekke om massene har satt seg tilfredsstillende.» Det fremgår at melder parallelt med registrering i avvikssystemet, også sendte epost og SMS til kommunalsjef, virksomhetsledere i prosjektadministrasjon og PVVA, samt prosjektleder for VA- utbyggingen. Avviket ble meldt 11. juni 2014 og tatt til behandling 12. august 2014. Avviket ble lukket 14. august 2014. Det foreligger en beskrivelse av hvilke tiltak som ble iverksatt: «Det vil bli lagt ut et rør som lense og stranda er stengt med bukker og sperrebånd. Fra før var det skiltet for anleggsområde i sjø «Endrede bunnforhold». Sikkerhetsvurdering med tilhørende rapport er utført. Kontroll av sperretiltak er gjennomført regelmessig. Tiltak ble gjennomført samme dag som avvik ble lagt inn». Som avsluttende vurdering før avviket lukkes, vises det til at det ikke er registrert hendelser etter at tiltaket ble iverksatt. Revisjonen har forsøkt å finne rapporten med sikkerhetsvurdering i kommunens arkivsystem, men har ikke funnet den. Det foreligger en epost sendt fra melder til etatsleder PVVA, hvor det vises til at tiltakene som er beskrevet allerede ble iverksatt samme dag som avviket ble meldt. Videre vises det til at det bør etableres varige tiltak, eksempelvis utbedring av bunnforholdene, ikke bare en stenging av deler av stranden. Etter det vi kan se stopper saken her. I forbindelse med høringsprosessen opplyser kommunalsjef om at det ikke er iverksatt andre tiltak enn det som er beskrevet ovenfor, og at det heller ikke er nødvendig. Det er ikke mulig å skifte ut masser under vann, og ved undervannsarbeider utbedrer og stabiliserer havbunnen seg selv etter hvert som tiden går. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier RTDs praksis her er sammenfallende med det som er vanlig ved slike arbeider. Ulykke i Kirkeparken 30. mai 2014 Fredag 30. mai 2014 veltet en rådyrskulptur over en to år gammel gutt. Hendelsen ble omtalt i media. På spørsmål fra lokalavisen om kommunen hadde kjent til at statuen var løs, ble dette avvist av kommunen. I et senere oppslag uttalte kommunalsjef at kommunen ikke hadde hatt faste rutiner for å gå systematisk gjennom og sikre kommunens skulpturer. Det ble imidlertid presisert at man ved flere anledninger hadde avdekket feil og tatt ned statuer og installasjoner. Dokumenter viser at den samme statuen også var løs i 2011. RTD ble varslet om dette via kommunens servicetorg, som følge av at en innbygger hadde meldt ifra. Forholdet ble utbedret, og det ble meldt inn behov for å avklare roller mv. Dokumenter viser ikke om det skjedde noe på det aktuelle tidspunktet, men i referat fra kommunalsjefens ledergruppe 4. februar 2015 fremgår det at man har diskutert forslag til avtale om drift og ansvar knyttet til skulpturer mm. I forbindelse med høringsprosessen informerer kommunalsjef om at det ikke har vært avklart at det har vært RTD som har hatt ansvaret for drift knyttet til skulpturer og lignende, men at avtalen som det vises til ovenfor nå er inngått. I følge flere i RTD er saken om statuer et av flere eksempler, som illustrerer hvor vanskelig det er å få fokus og engasjement rundt viktige saker. Revisjonen er gjort kjent med, gjennom dokumenter og epostkorrespondanse, at risikoen knyttet til løse statuer, råtne trær som kan falle ned og råtne lyktestolper i lysløypa, har blitt tatt opp ved flere anledninger. Sakene har imidlertid stort sett blitt løst ad hoc, enten som følge av at det faktisk har skjedd ulykker eller fordi media har fokusert på sakene. Ønske om sikkerhetsgjennomgang knyttet til slike forhold og avklaring av grensesnitt internt i kommunen har ikke blitt prioritert. 23 Avvik som gjelder behov for varig endrede rutiner – varig systemendring Avviksmeldingen innleder med en redegjørelse for gjeldende avtale mellom PVVA (veiavdelingen og parkavdelingen) og kommunens bygningseier (etat bygg og eiendom). Videre skisseres et behov for avklaring av roller og kvalitetsnivå hva gjelder hvilke oppgaver som skal utføres, hvem som skal bestille disse, samt hvor bestillingen skal rettes. Innholdsmessig er det først og fremst snakk om vintervedlikehold. Det vises til at gjeldende praksis ikke fungerer tilfredsstillende, og at alle avvik og bestillinger rettes direkte til PVVA. Dette medfører stor belastning for virksomheten, som kun har utføreransvar, og mye frustrasjon hos leietakerne. Vedlagt avviksmeldingen følger også en henvendelse rettet til kommunalsjef i august 2012, som omhandlet samme tematikk, men da var grøntskjøtsel ved barnehagene utfordringen. Det bes om en overordnet kvalitetsavklaring på kommunalsjefnivå. Avviket ble meldt 28. januar 2013 og ble tatt til behandling av kommunalsjef 30. januar 2013. Avviket ble lukket samme dag. Det fremgår at saken har blitt diskutert i rådmannens ledergruppe (RLG), og at kommunalsjef RTD skal følge opp saken med de aktuelle kommunalsjefene med formål å få på plass riktige rutiner knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold av arealene rundt kommunale bygninger. Dette gjelder også kommunikasjonslinjene mellom brukere av byggene/ arealene og de som er ansvarlige. Frist for gjennomføring er satt til juni 2013. Her foreligger det en epostkorrespondanse mellom melder og kommunalsjef samme dag som avviket lukkes, hvor melder viser til at avvik ikke skal lukkes før tiltak er gjennomført. Kommunalsjef mener imidlertid at avviket er lukket og at et nytt avvik først oppstår dersom resultatet av tiltakene som man skal sette inn ikke gir ønsket effekt. Det meldes et nytt avvik 22. februar 2013, vedrørende samme tematikk, men hvor det pekes på en konkret hendelse som illustrerer problematikken. I avviksmeldingen fremgår østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier blant annet: ”Det kommer telefoner direkte til vår arbeidsleder om manglende håndstrøing, med uttalte frustrasjoner og kritikk som går direkte på person. Kritikken blir fulgt opp med klager til avdelingssjef vei. Kritikken og telefonene blir rettet til feil avdeling og bunner i manglende tydeliggjøring av roller og forventningsavklaringer hva angår kvalitet. Dette oppleves som en unødvendig belastning i en situasjon hvor avdelingen og arbeidslederen allerede har et stort ansvar og arbeidsfordelingen er fordelt på få personer. Dette skader også omdømmet til veiavdelingen og RTD.” Avviket lukkes samme dag av melder selv, og det vises til at avviket henger sammen med tidligere avvik som gjelder behov for varig systemendring. Her har kommunalsjef besluttet tiltak, og forholdet forventes avklart i løpet av første halvår 2013. Til revisjonen opplyser melder om at avviket ble meldt av to årsaker. For det første skal slike hendelser meldes som avvik. For det andre opplevde vedkommende det som viktig å underbygge tidligere meldt avvik vedrørende samme tematikk for å skape forståelse om nødvendigheten i å rydde opp i forholdet. Se også avviket nedenfor som gjelder samme type problemstilling. I forbindelse med høringsprosessen opplyser kommunalsjef at det er etablert avtale hva gjelder grøntvedlikehold, og at dette har vært tilfellet i to år. Når det gjelder avviket som omhandler strøing mm. oppfatter ikke kommunalsjef dette som noe avvik. Øvrige seksjoner i kommunen er informert muntlig om hvor de skal henvende seg vedrørende ulike behov, og dersom noen henvender seg til feil virksomhet så får denne virksomheten henvise vedkommende virksomhetsleder til rett virksomhet. Det er heller ikke ofte at slike situasjoner oppstår. Avvik som gjelder VA-temaet i utbyggingsavtaler og saksbehandling i byggesaker – behov for systemendring I avviksmeldingen fremkommer det: «Det er fra flere medarbeidere i virksomhet PVVA knyttet bekymring til hvordan både kortsiktige 24 og langsiktige løsninger blir for våre fagområder og vårt driftsansvar. VA i byggesak – i mange tilfeller er vår overingeniør byggesaksbehandler uten en formell overføring av midler (kryssubsidiering), i andre tilfeller er ikke sakene innom ham. Utbyggingsplaner hjemlet i plan- og bygningsloven – her blir virksomhet PVVA i liten grad involvert innenfor sine fagområder (park, vei, vann og avløp), det blir innlemmet momenter (også privatrettslige) som har innvirkning på PVVAs senere drift og utøvelse av myndighet. Utbyggingsavtalene finnes ikke tilgjengelig i de saksbehandlingssystemer vi har til rådighet. Det synes å skyldes manglende rutiner og ressurser på området. Dette kan få store konsekvenser, både økonomisk og gjennom uheldige løsninger og en ikke ønskelig presedensdannelse. (…) Kommunalsjef har uttalt at han har spilt inn VARF-området som et tema for forvaltningsrevisjon i 2014. Da kan det være en god ide å spisse dette til å gjelde VA i byggesak og utbyggingsavtaler. Samtidig hadde det beste imidlertid vært å få dette gått opp med ekstern kompetanse/ prosjektledelse i samarbeid med intern kompetanse, dette gjelder jo også park og vei. At det settes ned et eget prosjekt hvor målet er tydelige rutiner og grenseoppganger og gode løsninger for Fredrikstad kommune. Dette handler om systemer og ikke enkeltpersoner.» Avviket ble meldt 21. november 2013, og det bes om at det settes i gang en prosess med sluttdato 1. april 2014. Avviket ble tatt til behandling 5. desember 2013 av kommunalsjef. 6. januar 2014 fremgår det at det er avholdt et internt møte, og at kommunalsjef skal initiere en prosess som skal belyse begge problemstillingene. Konklusjoner skal foreligge før 1. april 2014. Fristen utsettes deretter til 1. juni 2014, med kommentar om at det skal igangsettes en prosess. Avviket lukkes 2. mars 2014 med begrunnelse i ressursmangel, og det fremgår at kommunalsjef skal komme tilbake til problemstillingen. Situasjonen som avviket beskriver ble tatt opp i rapporten «Prosjektstyring og østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier antikorrupsjon». Her fremgikk det at virksomhetsleder for PVVA mente at hennes avdelinger ikke hadde den nødvendige oversikten etter at prosjektadministrasjonen hadde tatt over arbeidet med prosjektet. De fikk heller ikke den innflytelsen i prosjektene som de burde hatt, tatt i betraktning deres rolle som forvalter og eier. I følge virksomhetsleder ville samarbeidet fungert bedre om kommunen hadde hatt et system for prosjektstyring, med tilhørende rutiner for hvordan arbeidet skal utføres. Virksomhetsleders oppfatning ble tilbakevist av daværende virksomhetsleder for prosjektadministrasjon (nå etatsleder for PVVA) som mente at samarbeidet mellom prosjektadministrasjonen og virksomhet PVVA var velfungerende. Dette ble underbygget med at PVVA alltid ble invitert med på byggemøtene og de interne ukentlige statusmøter. Det ble også vist til at det var VAavdelingen som håndterte stikkledninger og hadde kontakt med beboere i prosjekter. VAavdelingen utførte også trykkprøving og TVkjøring av anlegget før overtakelse til drift og vedlikehold. Detaljer under bygging ble avklart med driftsleder og/eller avdelingsleder på VAavdelingen. En representant fra PVVAavdelingen ble også innkalt til overtakelse av anlegget ved ferdigstillelse. I forbindelse med nåværende undersøkelse opplyser etatsleder om at virksomhetene i PVVA (de som skal overta anleggene etter ferdigstillelse, for drift og vedlikehold) også blir involvert i prosessen før utbyggingsavtaler inngås, blant annet ved godkjenning av prosjekttegninger osv. Dette er interne prosesser, i samme organisasjon og innenfor samme seksjon i kommunen. Det fremgår ovenfor at det er uenighet blant lederne om hva som er den faktiske situasjonen. I forbindelse med høringsprosessen viser kommunalsjef til at det foreligger rutiner for samarbeid i slike prosjekter, selv om dette ikke foreligger i kvalitetssystemet. I tillegg ble det vist til at både prosjektadministrasjon og virksomhetene park, vei, vann og avløp nå ligger under samme etatsleder, og at dette også ville ha positive effekter på samarbeidet mellom de ulike virksomhetene. I 25 høringsmøtet ble det avtalt at revisjonen skulle få oversendt en redegjørelse fra etatsleder på hva som forelå av rutiner og prosedyrer, en nærmere redegjørelse for hvordan samarbeidet fungerer, samt hvilke tiltak som har blitt iverksatt og som skal iverksettes. Revisjonen har ikke mottatt en slik redegjørelse innen vår frist for oversendelse av endelig høringsutkast. som gjelder kvalitetssystemet og behov for systemendringer. Det vises her til kvalitetsleders opplysninger tidligere i dette kapitlet, om hva som foreligger i systemet. Avvik som gjelder videre arbeid med kvalitetssystemet i RTD Et annet avvik som delvis omhandler samme tematikk ble meldt tidligere på året, 16. februar 2012. I avviksmeldingen fremgår det at: ”I tilknytning til arbeidet med HMS-plan for Regulering og teknisk drift er det pekt på viktige områder som synes å ha et forbedringspotensial. Dette bør vurderes opp mot internkontrollforskriften generelt og forskriftens § 4 om plikt til internkontroll og § 5 om innholdet i det systematiske helse-, miljøog sikkerhetsarbeidet og krav til dokumentasjon spesielt. RTD er aktør på viktige samfunnsområder som også har et tilknyttet risikonivå.” Avvik som gjelder uønsket adferd hos byggforvalter Avviket meldes av barnehageetaten 3. oktober 2014 og tas til behandling samme dag av etatsleder BE. I avviket fremkommer det at fagsjef ved flere anledninger opplever at «faglig kompetanse angående godkjenning av barnehager blir trukket i tvil. Spørsmål om egnet kompetanse har blitt trukket i tvil foran både eksterne og interne møtedeltagere. Synspunktene er skriftliggjort i avvikssystemet og epost. Flere barnehager har rapportert at vedkommende byggforvalter har stilt spørsmål ved godkjenning av barnehager etter barnehageloven spesielt i forhold til oppholdsareal. Dette har ført til at ansatte tror de har for mange barn i barnegruppene. Som ansatt i Fredrikstad kommune oppleves det at man etter å ha godkjent barnehager siden 1998 er det første gang vi opplever at det stilles spørsmål ved vår kompetanse. Bystyret har delegert oppgaven om godkjenning av barnehager etter barnehageloven til fagsjef barnehage, noe som vanligvis gjøres i godt samarbeid med andre tjenesteområder.» Avviket ble tatt til behandling av kommunalsjef 4. april 2012, og lukket uten tiltak 2. november samme år. I den avsluttende vurderingen skriver kommunalsjef ”Avventer videre behandling til ansettelse av leder av kvalitetsarbeid i RTD”. Revisjonen har også funnet andre eksempler på avvik som gjelder manglende prosedyrer for bestilling av investeringsprosjekter, manglende ansvarsfordeling mellom oppvekstseksjonen og RTD når det gjelder vedlikehold av lekeplassutstyr på skoler og barnehager, manglende ansvarsfordeling hva gjelder veiforvaltning og grøntanleggforvaltning og avviksmeldinger som gjelder prosjekter som settes i gang uten at forvalter involveres eller blir informert om det. Samtlige går på grensesnittavklaringer mellom virksomheter internt i RTD og opp mot andre seksjoner. Samtlige er registrert på slutten av 2013 og utover i 2014. Revisjonen har ikke forespurt kommunalsjef om fremdrift og prosess knyttet til avvikene østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier I forbindelse med høringsprosessen opplyser kommunalsjef at utfordringene som nevnes ovenfor er tatt tak i, og at ansvar er tydelig definert. Avviket er kategorisert som alvorlig med vesentlig utfall. Avviket lukkes av etatsleder BE 21. november 2014. Under avsluttende vurdering fremkommer det at «avviket er tatt opp med vedkommende forvalter, og det er avtalt at saker av prinsipiell betydning ikke skal håndteres av henne men skal ivaretas på høyere nivå i organisasjonen.(…)» Som tiltak skal det kalles inn til et avklaringsmøte for å diskutere grensesnitt i ansvar mellom forvaltning og barnehageetaten hva gjelder godkjenning av lokaler til barnehageformål, samt at forvalter ikke skal skape forventninger ute på virksomhetene som kan skape problemer internt i barnehageetaten på et senere tidspunkt. 26 Revisjonen har spurt etatsleder BE spesifikt hva som ligger bak avviket. Som følge av bestillinger om rehabilitering/ omgjøring av enkelte barnehager har forvalter foretatt gjennomganger av barnehagelokalene i samarbeid med arkitekt. Etter forvalters oppfatning viste gjennomgangene at det var for mange barn i barnehagene i forhold til hva byggene var godkjente for, og dette påpekte hun både overfor de aktuelle virksomhetslederne og også i et møte med blant annet fagsjef barnehage. Dette skapte støy i forholdet mellom RTD og barnehageetaten, samt internt i barnehageetaten. Etter flere hendelser meldte fagsjef avvik på adferden. Etatsleder BE viser til at forvalters synspunkter og vurderinger ofte er riktig sett opp mot regelverket, men at det er opp til brukerne av bygget å ivareta at bruken samsvarer med det bygget er godkjent for. Dette skal ikke kontrolleres eller ivaretas av RTD. Oppdager RTD at bruken har konsekvenser for RTDs ansvar med henblikk på forvaltning, drift eller utvikling, skal forvalter informere etatsleder, som så skal ta saken videre i linjen. Tilsvarende oppfatning legges til grunn av kommunalsjefen. Barnehageetaten selv må deretter bestemme hvordan forholdet skal løses. Dette ble også tatt opp med forvalter i forbindelse med behandlingen av avviket. Likevel har forvalter fortsatt sin praksis, til tross for at det er gitt føringer for hvordan slike saker skal løses. Faktaboks 4: Strategi for eiendomsforvaltningen av kommunens formålsbygg Teknisk utvalg behandlet den 23. april 2014 «Strategi for eiendomsforvaltningen av kommunens formålsbygg og de ressursmessige konsekvensene av denne» Saken gjelder ikke en ferdig strategi, men hvilke prinsipper som skal legges til grunn for arbeidet med en helhetlig strategi for god eiendomsforvaltning. Et av prinsippene er at lovpålagte krav overfor eier og bruker blir ivaretatt. I saken fremgår det: «Eier har ansvar for at gjeldende lover og forskrifter til bygningsmassen er ivaretatt. Lovverket kan prinsipielt deles i to: De lovbestemmelser som stiller direkte krav til bygningsmassen. Eier vil her være den østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier - primært ansvarlige. De lovbestemmelser som er knyttet til virksomheten i bygget, som gir indirekte krav til bygningsmassen, for eksempel arbeidsmiljøloven og opplæringsloven. Både bruker og eier kan her være ansvarlig for oppfyllelse av ulike krav. En grenseoppgang mellom eiers og brukers ansvar vil være viktig for å ivareta gjeldende lover og forskrifter. Dette vil være blant eiendomsledelsens oppgaver, og eiendomsledelsen vil ha ansvaret for at lover og forskrifter blir ivaretatt.» I forbindelse med høringsprosessen opplyser kommunalsjef at det er tatt initiativ til en formell grenseoppgang mellom eier (BE) og bruker (barnehageetaten). Når det gjelder det konkrete avviket opplyser kommunalsjef at kjernen handler om at det ikke skal bedrives saksbehandling i «åpent rom»8. Saksbehandlingen skal foregå på en forsvarlig måte, hvor alle aktuelle forhold belyses. Som eksempel vises det til at det RTD i tilfellet ovenfor ikke sitter på informasjon om den aktuelle barnehagen for eksempel praktiserer styrt inne og ute tid. Det er ikke uvanlig at enkelte barnehager har det, og da vil samlet antall barn som er inne til de ulike tidene være innenfor det som er lovlig. Avvik som gjelder stor faktura fra Leverandør «A» I avviksmeldingen fremkommer det at «Faktura [gjelder arbeider] i forbindelse med installering av to kjøkken og vv-bereder. Fakturaen er på 87.220,- og dette virker svært høyt. Har bedt om redegjørelse fra [leverandør], og de finner da et det er ført på to [produkter] som ikke er levert. (…) Dette er svært kritikkverdig. [Leverandør] skal sende kreditfaktura på de to [produktene]. Jeg synes fortsatt fakturaen er svært høy.» En nærmere gjennomgang av fakturaen viste at det var fakturert for 68 arbeidstimer, samt at det var valgt dyre lampeløsninger generelt. I 8 Med «åpent rom» siktes det til arbeidsgruppen. Etter hva revisjonen har forstått inkluderer denne gruppen i hovedsak byggforvalter, prosjektleder fra utbyggingsavdelingen, en eller flere representanter fra den aktuelle barnehagen og arkitekt. 27 tillegg var det også levert tre komfyrvakter til to komfyrer. Avviket ble meldt 30. oktober 2013 og ble tatt til behandling 21. januar 2014. Avviket ble lukket samme dag. Som avsluttende vurdering vises det til at «saken er tatt opp med [leverandør], og dette er akseptert fra vår side, men det tåler ingen gjentagelse». Det ble sendt kreditfaktura for noe av materialet. Det er også meldt et annet avvik på den aktuelle leverandøren på et tidligere tidspunkt. I avviksmeldingen vises det til at det kom 119 fakturaer fra leverandøren 1. mars 2013, hvor samlet fakturasum utgjorde 1,2 millioner kroner. Fakturaene gjaldt arbeid som var utført i 2012. Avviket går på behandlingstid, da fakturaene måtte betales innen 8. mars 2013 på grunn av merverdioppgjør og fakturadato. Det er avtalt med alle leverandører at kommunen skal ha en måned fra fakturadato til forfallsdato. Det fremgår også av avviket at det er feil hos leverandøren som har forårsaket den sene faktureringen. Avviket ble meldt 12. mars 2013 og ble tatt til behandling av kommunalsjef 2. april 2013. Avviket ble lukket samme dag. Som avsluttende kommentar fremgår det at forholdet «vil bli tatt opp med [kommunalsjef for økonomi og organisasjon]» I forbindelse med høringsprosessen opplyser RTD om at det ikke ble meldt avvik på leverandøren, men at avviksmeldingen omhandlet hvordan Fredrikstad kommune håndterte konsekvenser av en teknisk feil fakturaene ble akseptert mottatt i sentralt fakturamottak og sendt RTD med beskjed om at fakturaene måtte behandles i løpet av noen dager. Dette skulle ikke ha skjedd. Revisjonen har også funnet annen dokumentasjon som viser dialog mellom en byggforvalter og en representant for den samme leverandøren. Saken gjelder et mindre arbeid som er utført på en skole, hvor arbeidet skal faktureres i tråd med gjeldende rammeavtale. I en epost fra forvalteren til leverandøren datert 18. desember 2013 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier fremgår det at RTD «ønsker [arbeidet] utført etter medgått tid og materiell, men ønsker samtidig å presisere behovet for at faktura er vedlagt materiellpriser og kvitterte timelister.» Faktura mottas av RTD og forvalter sender en ny epost til leverandøren 20. mars 2014. Her vises det til at kvitterte timelister mangler, samt at transport ikke er spesifisert. Det gjøres oppmerksom på at faktura ikke vil bli betalt før dette er oversendt og godkjent. Leverandøren svarer samme dag og opplyser at de ikke har kvitterte timelister, men at de legger ved en liste som er generert fra eget timesystem. Forvalter sender en ny epost til leverandøren 21. mars 2014. Her fremgår det: «Siden jeg ikke har mottatt kvitterte timelister i henhold til avtale så kan jeg heller ikke godkjenne at leveransen har foregått i henhold til bestilling. Jeg forholder meg da til at dere bare har krav på dekning av de utgifter jeg «måtte forstå» at dere har hatt. I dette tilfelle så mener jeg at denne jobben burde hatt et tidsforbruk på mindre enn et dagsverk – for å imøtegå så kan jeg likevel akseptere 7,5 timer. Jeg er da bare villig til å betale for en transport for dette dagsverket og ikke to som oppgitt. Ser at en transport er oppgitt med 205 kr. Vet at pris per km i henhold til rammeavtalen er 5,5 kr per km. Angitt beløp tilsvarer da 37 km. Avstanden mellom [leverandør] og skolen er 9 km. Dette tyder på at dere har fakturert denne strekningen mer enn fire ganger. I henhold til rammeavtale så har dere krav på et påslag på 12% på hva dere betaler for deres materialer. Ber om at faktura vedlegges underbilag (deres innkommende faktura) som dokumenterer hva dere har betalt for materialet slik at jeg kan få sjekket at påslagsprosenten er i henhold til rammeavtale.» Det fremgår av dialogen at leverandøren imøtekommer forvalters krav og krediterer den opprinnelige fakturaen. Saken er ikke meldt som avvik, men foreligger i kommunens arkivsystem på saken som gjelder selve rammeavtalen. 28 Avvik som gjelder Radon - Langøyåsen barnehage I avviksmeldingen fremkommer det at det er målt høye radonverdier i Langøyåsen barnehage. Avviket er meldt 12. november 2013 og lukket 21. januar 2014. Det fremgår av avviksrapporten at avviket har blitt overført mellom ulike ledere i RTD, før det blir tatt til behandling. Som endelig behandling fremgår det at det vil bli iverksatt tiltak, men disse beskrives ikke nærmere. Avvik som gjelder manglende godkjenning av skole- og barnehagepaviljonger I avviksmeldingen fremgår det at de midlertidige byggetillatelsene for alle skole- og barnehagepaviljonger har løpt ut. Avviket ble meldt 30. oktober 2013 og tatt til behandling 21. januar 2014. Etter hva revisjonen kjenner til jobbes det undertiden med å få paviljongene godkjent. Dokumentasjon som revisjonen har funnet viser at de aller fleste godkjenningene gikk ut våren og sommeren 2013, og forholdet ble oppdaget høsten 2013 av to byggforvaltere. På det aktuelle tidspunktet var det en tidligere rammeavtaleleverandør for arkitekttjenester som satt på all dokumentasjon knyttet til paviljongene, da vedkommende hadde håndtert disse søknadene på vegne av RTD. En av paviljongene har vært omtalt i media, hvor det fremgikk at rektoren på skolen hadde stengt paviljongen etter anbefaling fra miljørettet helsevern og kommunelegen. Rådmannen opplyser til revisjonen at han først ble informert om forholdet i slutten av januar 2015, og at forholdet vil bli fulgt opp internt. I forbindelse med høringsprosessen opplyser etatsleder BE at det er igangsatt et eget prosjekt med sikte på at alle paviljonger skal få permanent godkjenning. 3.3 Revisjonens vurderinger Kontrollutvalget spør i dette kapitlet om seksjonens håndtering av avvik er forenlig med kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Seksjonen nådde ikke målsettingen om 312 innmeldte avvik for 2014, men antall avvik fra desember 2012 til desember 2014 viser mer enn en fordobling. Kvalitetsleder er fornøyd med resultatet og viser til at målsettingen var ambisiøs. Det viktigste er at utviklingen er positiv. Revisjonen stiller seg bak denne vurderingen. Isolert sett er antallet mindre viktig, det viktigste er at det skjer en positiv utvikling. Det tar tid å bygge god avvikskultur. Gode resultater forutsetter kontinuerlig fokus og tydelighet fra ledelsesnivåene, både knyttet til at man ønsker at ansatte skal melde avvik, men også til hvordan ledelsen møter og behandler innmeldte avvik. Etter revisjonens oppfatning viser fakta at arbeidet med avvikshåndtering har fått et større fokus i løpet av siste halvdel av 2014, sammenlignet med tidligere praksis i seksjonen. Antall innmeldte avvik har økt, avviksrapportene viser at det foreslås tiltak, referater fra kommunalsjefens ledermøter redegjør for status og fremdrift omkring avvik og kvalitetsarbeid generelt, og den alminnelige oppfatningen blant ansatte med lederfunksjoner er at temaet har nødvendig fokus. Spørreundersøkelsen viser at 72,5% av respondentene plasserer seg i den øvre delen av skalaen på spørsmålet om nærmeste leder oppfordrer til å melde avvik, og nesten 60% gir skårene fem eller seks. Det er dessuten kun 2% som oppgir «vet ikke» som svar. 16,4% er imidlertid uenig eller helt uenig i påstanden. Gjennomsnittskåren utgjør forøvrig 4,42, noe som må kunne betraktes som et tilfredsstillende resultat, særlig sett i forhold til at «vet ikke» kategorien er ubetydelig. Resultatene er imidlertid ikke like gode på påstanden om at ledelsen har uttrykt ønske om en økning i antall avvik. Til sammenligning er det her 47,9% som plasserer seg i den øvre delen av skalaen, og 35,7% som gir toppskårene fem og seks. Det er dessuten vesentlig flere, hele 29,6%, som oppgir «vet ikke» som svar. Her er også antallet som er uenig eller helt uenig høyere; 22,5%. Gjennomsnittskåren utgjør 4,29. Dette er kun marginalt lavere enn spørsmålet ovenfor, men 29 sett i forhold til antallet som ikke har noen oppfatning så må gjennomsnittskåren tillegges mindre vekt. Spørsmålet om økt avviksrapportering har fokus i seksjonen oppnår heller ikke like gode skår. Her plasserer 56,1% av respondentene seg i den øvre delen av skalaen, og 32,6% gir toppskårene fem og seks. Samtidig utgjør antallet som er uenig eller helt uenig 28,6%. «Vet ikke» kategorien er imidlertid lavere – 15,3% har ingen oppfatning. Dette gir seg også utslag i gjennomsnittskåren, som her utgjør 3,96. Avsnittene ovenfor redegjør for tre påstander som omhandler ulike sider av samme tematikk. Likevel gir påstandene ulikt resultat. Etter revisjonens oppfatning viser dette at man er kjent med nærmeste leders oppfatning, men ikke like sikker på om dette er uttrykk for en generell oppfatning hos ledelsen. Når tilnærmet 50% av respondentene ikke vet eller er uenig i påstandene om økt avviksrapportering har fokus, eller at ledelsen ønsker en økning i antall avvik, så kan dette etter revisjonens oppfatning indikere at ledelsen i RTD ikke i tilstrekkelig grad har klart å formidle ledelsens standpunkt. I henhold til KS’ arbeidshefte om rådmannens internkontroll, innebærer risikobasert internkontroll å forebygge uønskede hendelser. Selv om dette ivaretas svært godt, vil man likevel oppleve at ting kan gå galt. Det er i dette perspektivet avvikshåndtering spiller sin rolle. Denne må eksistere parallelt med og supplere den risikobaserte internkontrollen. Der risikokartlegging fører frem til tiltak basert på vurdering i forkant, så gir avvikshåndtering tiltak og læring basert på erfaring. Dette gjelder både i forhold til å utnytte ressurser bedre, til å heve kvaliteten på tjenestene og driften generelt. Dersom avvikene ikke behandles og lukkes på en forsvarlig måte, samt inngår i systematisk oppfølging, så er det heller ikke noe poeng i å rapportere dem – da vil avviksrapportering uansett ikke føre til læring. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Spørreundersøkelsen inkluderte flere spørsmål som knyttet seg til ovennevnte tematikk. På spørsmål om avviksoppfølging har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer, er det marginalt flere som plasserer seg i den øvre delen av skalaen enn i den nedre. Antallet er likevel ikke flere enn 31,6%, og 20,4% gir toppskårene fem og seks. 19,4% er uenig eller helt uenig i påstanden og «vet ikke» kategorien utgjør hele 37,8%. På spørsmål om avviksoppfølging fører til forbedring, plasserer 39% seg i den øvre delen av skalaen. 31,6% gir toppskårene fem og seks. 14,3% er uenige eller helt uenige i påstanden, og 25,5% har ingen oppfatning. Resultatene i avsnittene over viser at godt over halvparten er uenig eller ikke vet om avviksoppfølging fører til endring av rutiner. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at dette ikke sier noe om avviksoppfølging faktisk fører til endring av rutiner, kun at det i så fall er ukjent for flertallet av de ansatte. I dette perspektivet er spørsmålet om avviksoppfølgingen fører til forbedring viktigere. Her er resultatene bedre, og andelen i «vet ikke» kategorien er vesentlig lavere. Som følge av funn i tidligere revisjonsrapporter knyttet til ulike årsaker til at avvik ikke meldes, inneholdt spørreundersøkelsen også et spørsmål om mulige forklaringer på hvorfor det ikke meldes avvik. Spørsmålet var «åpent» og valgfritt å besvare. Nesten halvparten av respondentene (47 ansatte) benyttet seg av denne muligheten. Som det fremgår av tabell 2, oppgis det ulike forklaringer. Seks av de ansatte oppgir manglende bruk av avvik i et forbedringsperspektiv som hovedårsak, seks oppgir at det er unødvendig og byråkratisk og to ansatte oppgir at ledelsen ikke har fokus på dette. Videre avdekket spørsmålet at 14 av de ansatte mener at frykt for represalier eller ubehag i arbeidshverdagen, kan være mulige forklaringer på hvorfor avvik ikke meldes. Kontrollutvalget mottok tilsvarende informasjon i forkant av undersøkelsen, og 30 synspunktet har også blitt bekreftet i enkelte av samtalene revisjonen har gjennomført underveis. I denne sammenhengen vises det til spørsmålet om grad av tillit til ledelsen når det gjaldt forsvarlig håndtering av bekymringsmeldinger om brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for god saksbehandling. Selv om flertallet besvarer spørsmålet positivt, plasserer hele 27,5% av respondentene seg i den nedre delen, og 15,3% av respondentene oppgir «svært liten tillit». rutinens krav om at ansatte som oppdager avvik skal rette og begrense avviket så langt som mulig. 15 ansatte oppgir negative erfaringer, kameraderi og kultur for å dekke over feil, som forklaring på hvorfor de gir såpass dårlig skår. 14 respondenter har også oppgitt at de har tatt opp brudd på forsvarlig saksbehandling, og tre av disse viser til at avviket blir bortforklart eller at synspunktene ikke blir tatt til følge, samt at de ble møtt med negative tilbakemeldinger. Etter revisjonens oppfatning er det bekymringsverdig at 15 av 98 respondenter opplever det slik. Et av de alvorlige avvikene gjelder imidlertid arbeidsgivers tilgang til en avdød ansatts epostkonto. Avviket lukkes fire dager etter at det er meldt. Avviksbehandler konkluderer med at avviket ikke er reelt, da kommunens reglement ble overholdt. Dette avviket skulle ha blitt overført til overordnet ledelsesnivå, da avviket gjaldt avviksbehandler selv. Revisjonen vil også knytte vurderinger til gjennomgangen av avvikene. Den tilfeldige gjennomgangen viser at praksis i all hovedsak er i tråd med rutinen. 72,4% av avvikene er tatt til behandling innen 14 dager, og det besluttes også tiltak for alle avvik hvor dette fremstår som hensiktsmessig. Dette er i tråd med kommunens rutine. Gjennomgangen viser imidlertid også at avvikene i all hovedsak lukkes når tiltakene er besluttet, ikke når de er gjennomført. Dette er ikke i tråd med kommunens rutine, og representerer heller ikke heldig praksis. Det må antas at formålet med punkt 7 i rutinen nettopp er at man skal forsikre seg om at eventuelle tiltak blir iverksatt og ikke «går i glemmeboken». Risikoen for dette øker når avviket lukkes, og da øker også risikoen for at tilsvarende avvik oppstår på nytt. Det fremgår også at åtte av avvikene ikke tas til behandling innen 14 dager, og enkelte av disse blir liggende ubehandlet i flere måneder. Revisjonen bemerker imidlertid at det kan være at det har blitt satt inn strakstiltak, uten at dette fremgår av rutinen. Det vises her til østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Revisjonen gjennomførte også en nærmere gjennomgang av de avvikene som var kategorisert som alvorlige. Seks av åtte avvik tas til behandling innen 14 dager, mens de to øvrige tas til behandling innen to måneder. Med noen unntak er imidlertid tiltakene gjennomført før avvikene lukkes. Dette er tilfredsstillende. Hva gjelder avvikene som revisjonen har plukket ut på skjønnsmessig grunnlag, viser gjennomgangen at avvikene knyttet til vannkvalitet at det ikke ble satt inn umiddelbare tiltak i tre tilfeller (fremgår ikke av avviksrapporten). Revisjonen forutsetter imidlertid at så var tilfelle, da det ble gjort i de øvrige 22 avvikene. Avviket som gjelder fare for drukning ble tatt til behandling ca. to måneder etter at det var innmeldt, og ble lukket to dager etterpå. Ut i fra den avsluttende vurderingen er det ikke besluttet annet enn strakstiltak. Revisjonen legger her til grunn kommunalsjefs redegjørelse i høringsprosessen, og oppfatter at avviket reelt sett ble behandlet samtidig som det ble meldt. Det kan imidlertid bemerkes at kommunalsjefs redegjørelse burde vært inntatt som avsluttende vurdering, slik at den som meldte avviket ble orientert om årsaken til at man mener strakstiltakene er tilstrekkelige. Som fakta viser er det meldt inn en rekke avvik og bekymringsmeldinger som gjelder behov for systemendringer. Formålet med meldingene angis å være gjentatte utfordringer som oppstår, med de frustrasjoner dette medfører både for de 31 ansatte i seksjon regulering og teknisk drift, for andre seksjoner og for innbyggere i kommunen. Kommunalsjef viser til at det er etablert avtaler som regulerer ansvarsfordeling, at det foreligger rutiner for samarbeid mellom virksomhetene, og at enkelte av avvikene ikke kan betegnes som avvik i egentlig forstand. Revisjonen er usikker på hva som er den reelle situasjonen. Avvikene har blitt meldt inn over en periode på flere år, og etter hva revisjonen kan se av avviksrapportene synes det ikke som om disse har blitt behandlet i tråd med kommunens rutine for håndtering av avvik. De har stort sett blitt lukket uten tiltak, til tross for at det har blitt vist til konkrete eksempler som melder mener dokumenterer at behovet er der. Revisjonen bemerker også at det er uenighet blant lederne når det gjelder hvordan samarbeidet reelt sett fungerer, samt at vi heller ikke har mottatt den redegjørelsen vi ble forespeilt i høringsprosessen. Revisjonen viser i denne sammenheng også til avviket som gjelder uønsket adferd hos byggforvalter. Den praktiske behandlingen av avviket fremstår som uproblematisk sett i forhold til rutinen. Revisjonen har forståelse for at kommunikasjon med andre seksjoner skal og bør håndteres i linjen. At dette er et av tiltakene fremstår som fornuftig. Tilsvarende gjelder avklaringsmøte for å diskutere grensesnittproblematikk. Vår bemerkning knytter seg til at grensesnitt og ansvarsfordeling burde vært ivaretatt på et tidligere tidspunkt, jfr. saken om strategi for eiendomsforvaltningen, som ble behandlet i teknisk utvalg 23. april 2014. Her har man synliggjort et behov, men behovet dekkes ikke før det oppstår en reell situasjon. På mange måter representerer således dette avviket en tilsvarende situasjon, som avvikene omtalt ovenfor – behov for grensesnitt- og systemavklaringer. Revisjonen fant også flere avvik og dokumentasjon som knyttet seg til en bestemt leverandør, og som omhandlet feil ved fakturaer. To av sakene handlet om feilfaktureringer, hvor pålydende var høyere enn hva leverandøren hadde krav på. En av sakene gjaldt 119 fakturaer som ble oversendt østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier kommunen samtidig, som i tillegg gjaldt arbeid som var utført året i forveien, og med svært kort betalingsfrist. Avvikene tas ikke til behandling innen 14 dager, og etter hva revisjonen kan se lukkes begge uten særskilte tiltak. Den ene saken meldes heller ikke som avvik. Samtlige forklares med feil hos leverandør. Dette er saker som burde medført forsterket fokus på leverandøren. Gjentatte feilfaktureringer fra en leverandør kan naturligvis forklares med dårlig internkontroll hos leverandøren, men det kan også være en indikasjon på risiko for overfakturering eller misligheter. Som eksempel vises det til mottaket av 119 fakturaer. En leverandør med god kjennskap til kommunens fakturahåndteringsrutiner, vil også kunne vite at fristen for kreve momskompensasjon er kort. Med tidspress og mange fakturaer samtidig, øker sannsynligheten for få godkjent «feilfaktureringer». Revisjonen har ikke grunnlag for å si at det er slik i dette tilfellet, men risikoen er tilstede og forholdet burde kvalifisert til nærmere undersøkelser. Det meldes heller ikke avvik på leverandøren. Revisjonen viser for øvrig til kapittel 6.2 og 6.3, hvor ytterligere funn knyttet til den aktuelle leverandøren underbygger vurderingen ovenfor. Avviket som gjelder høye radonverdier ved Langøyåsen barnehage er heller ikke behandlet i tråd med avviksrutinen. Det er uklart for revisjonen når avviket tas til behandling, men det lukkes uten tiltak. Revisjonens konklusjon og anbefalinger Etter revisjonens oppfatning er avvikspraksisen i seksjon regulering og teknisk drift i hovedsak i tråd med kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik. Det er likevel enkelte momenter som vi anbefaler at kommunen har særlig fokus på i det videre kvalitetsarbeidet, og som revisjonen tror vil kunne ha en positiv effekt knyttet til holdninger rundt avvik generelt: 32 Det fremgår at avvik i noen grad ikke tas til behandling innen 14 dager. Dette er ikke i tråd med rutinen. RTD bør forsøke å minimere antall avvik som blir liggende ubehandlet. Det synes å være vanlig praksis å lukke avvik før tiltak er gjennomført. Dette er ikke i tråd med rutinen, og representerer heller ikke god praksis, jfr. det som er skrevet ovenfor om risiko for nye avvik. Enkeltavvik som omhandler svikt internt eller eksternt, bør være gjenstand for ytterligere undersøkelser utover det enkelte avviket for å eliminere muligheten for systemfeil. Spørreundersøkelsen har avdekket varierende oppfatninger blant de ansatte, knyttet til ulike forhold ved avvik og behandling av avvik. Revisjonen anbefaler at RTD bruker resultatene aktivt i et forbedringsperspektiv. Revisjonen viser særlig til spørsmålene knyttet til i hvilken grad ledelsen har gitt uttrykk for at avvik er ønskelig, og spørsmålene hvor respondenten bes om å reflektere rundt mulige årsaker til at avvik ikke meldes, samt der hvor man bes om å oppgi årsaker til at man ikke har tillit til ledelsen. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Flere av avvikene gjelder behov for grensesnittavklaringer. Revisjonen viser her til kommunalsjefens redegjørelse om at dette er ivaretatt, samtidig som at dette ikke fremstår som like klart for alle ansatte. Etter revisjonens oppfatning viser dette at det er viktig å få på plass nødvendige rutiner og prosedyrer i kvalitetssystemet, slik at det er tydelig for alle virksomheter hva som er gjeldende. Dette gjør også kvalitetssystemet til et levende system som ansatte aktivt må forholde seg til. I dette perspektivet bør det fastsettes en endelig frist for når kvalitetssystemet i seksjonen skal være ferdigstilt. Både dokumentmodulen og avviksmodulen i systemet ble tatt i bruk 1. januar 2012, og det var forutsatt at alle seksjoner skulle være oppdatert innen utgangen av 2012. RTD ligger langt etter i dette arbeidet. Aktivitetsnivået er imidlertid per tiden høyt, og det tar tid å bygge et velfungerende internkontrollsystem. Fristen bør således gi rom for å ivareta prosessen og arbeidet på en kvalitativt tilfredsstillende måte. 33 4 VARSLING «Håndteres varslinger i tråd med kommunens varslingsrutine, og praktiserer RTD et forsvarlig vern av varslere?» 4.1 Benyttede revisjonskriterier Bakgrunnen for at revisjonen ble bedt om å se på kommunens varslingsinstitutt, knytter seg til påstander om manglende behandling og/eller tilbakemeldinger på varslinger sendt til kommunens varslingsadresse, samt påstander om at varslinger som har blitt mottatt, ikke har blitt behandlet i tråd med rutinen. Arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling I henhold til arbeidsmiljøloven § 2-4 (1) har «Arbeidstaker (…) rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.» I følge lovens forarbeider sikter begrepet «kritikkverdige forhold» for det første til forhold som er straffbare eller i strid med lov eller forskrift. For det andre omfattes brudd med virksomhetens etiske retningslinjer. Bestemmelsen gjelder alle tilfeller av varslinger, enten arbeidstaker sier i fra om slike forhold internt til ledelsen eller andre i virksomheten, eller eksternt til eksempelvis tilsynsmyndigheter eller media. Det fremgår videre av § 2-4 (2) at «Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter.» Det skal svært mye til før arbeidstakers fremgangsmåte ikke ansees å være forsvarlig. Forarbeidene oppstiller at «Intern varsling vil for alle praktiske tilfeller være rettmessig etter denne bestemmelsen. (…) Intern varsling vil bare helt unntaksvis kunne falle utenfor varslingsretten (…). Dette gjelder hvis de kritikkverdige forholdene tas opp på en helt østfold kommunerevisjon iks – Ivaretar fellesskapets verdier utilbørlig måte som unødvendig skader samarbeidsklima, arbeidsmiljøet eller enkeltpersoner i virksomheten, for eksempel ved gjentatte grunnløse påstander rettet mot kollegaer.»9 Ovennevnte innebærer at forsvarlighetskravet etter loven først gjør seg gjeldende ved ekstern varsling til andre enn tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter, typisk media. Rapporten omhandler utelukkende håndtering av interne varslinger. Det er derfor ikke formålstjenlig å gå nærmere inn på hva som ligger i forsvarlighetsvurderingen. Etter § 2-4 (3) er det «Arbeidsgiver [som] har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen.» Det skal med andre ord legges til grunn at arbeidstakeren har opptrådt lojalt, med mindre arbeidsgiveren kan bevise at arbeidstakeren har opptrådt illojalt. Arbeidsmiljøloven § 2-5 gir arbeidstaker vern mot gjengjeldelse ved varsling. I henhold til første ledd er «Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2-4 (…) forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse (…), skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet.» I følge forarbeidene skal begrepet «gjengjeldelse» forstås vidt. «Enhver ugunstig behandling som kan ses som en følge av og en reaksjon på varsling, skal i utgangspunktet regnes som gjengjeldelse. Forbudet gjelder formelle sanksjoner som oppsigelse, suspensjon og avskjed (…). Forbudet gjelder 9 Ot.prp.nr.84 (2005-2006) s.50 34 også mer uformelle sanksjoner som for eksempel endringer i arbeidsoppgaver, interne overføringer og såkalt tjenstlig tilrettevisning overfor offentlig ansatte. Forbudet skal imidlertid ikke utelukke at arbeidsgiver kommer med motytringer. Det må likevel trekkes en grense mot motargumenter og reaksjoner som har karakter av gjengjeldelse, for eksempel hvis arbeidstaker «kalles inn på teppet» og får instrukser eller advarsler. Arbeidsgivers reaksjoner må uansett ikke ha karakter av trakassering.»10 Bevisbyrden for gjengjeldelse er delt mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. I følge forarbeidene skal det imidlertid ikke stilles for strenge beviskrav til det forhold at arbeidstaker fremlegger opplysninger om at gjengjeldelse har skjedd. Normalt vil det være tilstrekkelig at arbeidstaker kan vise at varslingen har skjedd, og at oppsigelse eller annen handling fra arbeidsgiver kom tett på varslingen i tid. Det er arbeidsgiver som må sannsynliggjøre at handlinger er begrunnet i andre forhold enn varslingen. Etter § 2-5 (3) har arbeidsgiver et objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap. Bestemmelsen gir med andre ord arbeidstaker rett til oppreisning uavhengig av økonomisk tap og uavhengig av om det påvises skyld på arbeidsgivers side. Kommunens varslingsrutine Fredrikstad kommune har etablert egen varslingsrutine11. Rutinen viser til at alle ansatte har rett til å varsle om kritikkverdige forhold, og at kommunen ønsker at trygghet, tillit og åpenhet skal være gjennomgående prinsipper i alle virksomheter. Det fremgår ikke av kvalitetssystemet når rutinen ble utarbeidet, men første versjon ble lagt inn i systemet 7. mars 2013. Før dette tidspunktet var varslingsrutinen tilgjengelig for ansatte gjennom kommunens intranett. Rutinene viser til eksempler på hva som menes med kritikkverdige forhold: 10 Ot.prp.nr.84 (2005-2006) s. 52. Vedtatt av Bystyret 12. februar 2009, sak PS 10/09. 11 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Korrupsjon og bestikkelser Brudd på lov om offentlige anskaffelser eller kommunens eget anskaffelsesreglement Brudd på taushetsplikt Uforsvarlig saksbehandling Uforsvarlig tjenestetilbud Uforsvarlig arbeidsmiljø Vesentlige brudd på arbeidsreglement Hensikten med varslingen skal være å bidra til å rette opp og endre kritikkverdig, uheldig eller ulovlig praksis. Det fremgår videre under pkt. 2 at varslingen skal være forsvarlig, og at dette innebærer at den som varsler skal være i god tro om at det faktisk foreligger kritikkverdige forhold. Ansatte skal varsle til nærmeste leder der dette er hensiktsmessig, men det er også forsvarlig å gå forbi nærmeste leder når vedkommende er involvert i problemet. Det oppfordres også til å bruke kommunens avvikssystem til varslinger. Videre åpnes det for varsling direkte til varslingsutvalget enten via telefon, ordinært brev eller ved personlig frammøte. Rutinen gir også adgang til å varsle eksternt, men viser til momenter som varsler bør tenke gjennom før varsling gjennomføres. Rutinen oppstiller videre et forbud mot gjengjeldelse, og sier at det er arbeidsgiver som har bevisbyrden for at gjengjeldelse ikke har skjedd. Det oppfordres til å varsle om negativ behandling som følge av varsling. Varslinger skal håndteres av et eget varslingsutvalg bestående av kommuneadvokaten (leder), hovedverneombudet (medlem) og avdelingsleder for personalavdelingen (medlem og sekretær). Pkt. 6.2 i prosedyren angir retningslinjer for mottak og behandling av varsel: Sekretær for varslingsutvalget mottar alle varsler fra øvrige medlemmer og oppretter en varselsak i ePhorte. 35 Varsler får melding om at sak er mottatt, og antatt videre behandling. Saken legges frem for varslingsutvalget. Videre behandling av saken fastsettes. Ev. annen part i saken informeres om at det er opprettet en varslingssak og får anledning til å uttale seg der dette ikke kommer i konflikt med andre hensyn. Dersom det ikke kan besluttes i saken umiddelbart, sendes saken til vurdering hos kompetent habil person/ organisasjon. Der det er mulig fatter varslingsutvalget beslutning i saken. Involverte parter får melding om hvordan saken videre blir behandlet/ er løst. Pkt 7. angir prinsipper for håndtering av varsler: Alle henvendelser til varslingsutvalget skal behandles innen rimelig tid. Forvaltningsloven med habilitetsregler, offentlighetslov, personopplysningslov og Fredrikstad kommunes prinsipper vedrørende dokumenthåndtering skal benyttes. Varslers identitet er en fortrolig opplysning med mindre annet avtales. Partsrettigheter skal ivaretas der det er mulig. En oppsummering av kravene Oppsummert innebærer arbeidsmiljøloven og kommunens varslingsrutine følgende: Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold på den måten varsler finner mest hensiktsmessig. Intern varsling skal som hovedregel betraktes som forsvarlig. Varsling i tråd med varslingsplikt eller kommunens varslingsrutiner er som hovedregel forsvarlig. Varsling til eksterne tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter er som hovedregel forsvarlig. Gjengjeldelse som følge av varsling er forbudt. Terskelen for hva som skal betraktes som gjengjeldelse skal være lav. Det er arbeidsgiver som må bevise at gjengjeldelse ikke har funnet sted, østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier dersom arbeidstaker mener å ha blitt utsatt for gjengjeldelse. Arbeidstaker som har blitt utsatt for urettmessig gjengjeldelse har krav på økonomisk oppreisning. Varslinger skal behandles i tråd med god forvaltningsskikk. Varslers identitet skal behandles fortrolig. Arkivplikten skal overholdes med de begrensninger som følger av lov og forskrift – herunder personopplysningsloven. 4.2 Presentasjon av fakta Innledning I forbindelse med forvaltningsrevisjonen «Rådmannens internkontroll»12 ble samtlige ledere spurt om de mente kommunen hadde et forsvarlig vern av varslere. De skulle rangere varslervernet på en skala fra 1 til 5. Seksjon regulering og teknisk drift oppnådde en gjennomsnittskår på 3,92. I rapporten ble score på 3,5 eller høyere definert som tilfredsstillende. Varsling var også et tema i forvaltningsrevisjonen «Prosjektstyring og antikorrupsjon». Rapporten viste til at RTD har hatt flere varslingssaker. Kommunalsjef informerte om at dette i hovedsak gjaldt saker som går på adferd mellom mennesker, mobbing og trakassering, hvor en part har følt seg krenket. Han opplyste videre om at det er et friskt språk i noen av miljøene i seksjonen, og at han i forbindelse med disse sakene uttrykte at de ansatte måtte være forsiktig med uttalelser. Kommunalsjef opplyste videre om at det har forekommet at ansatte har varslet rett til varslingsutvalget i tilfeller hvor saken kunne vært meldt i avvikssystemet. Kommunalsjef mente at linjeledelsen burde få anledning til å ordne opp i eventuelle uregelmessigheter før varslingsutvalget ble involvert, noe som er bakgrunnen for at varslinger i utgangspunktet 12 Rapporten ble behandlet av Bystyret 19. juni 2014 (PS 14/96). 36 skal gjøres gjennom avvikssystemet og til nærmeste leder. Resultater fra spørreundersøkelsen Varsling var et av temaene i spørreundersøkelsen. Under følger en presentasjon av resultatene. På spørsmål om man kjenner til om det har blitt varslet om kritikkverdige forhold i seksjon regulering og teknisk drift, fordeler respondentene seg likt mellom alternativene «Ja» og «Nei». Det ble også spurt om varslers identitet var blitt diskutert åpent i avdelingen/ virksomheten. 15,3 %, eller 15 personer, svarer bekreftende på dette. Disse fordeler seg jevnt med 1 til 3 personer på de ulike avdelingene/ virksomhetene, med unntak av «virksomhet PVVA» hvor 7 personer svarer bekreftende på spørsmålet. Figur 9: I hvilken grad har du tillit til at varslere sikres tilstrekkelig vern i Fredrikstad kommune? Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1= «Svært liten grad» og 6= «Svært høy grad», 7= «Vet ikke». Respondentene fordeler seg jevnt over skalaen, med en marginal overvekt i den øvre delen (39,9%). 34,7 % av respondentene befinner seg i den nedre delen av skalaen, og 20,4 % - 1 av 5 – har svært liten eller liten grad av tillit til varslervernet. I tillegg utgjør «Vet ikke» gruppen den største kategorien – 1 av 4 respondenter. Gjennomsnittskår utgjør 3,7. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,51, 38,3% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 36,7% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 24,9%) Spørreundersøkelsen inneholdt også et spørsmål om ansatte hadde varslet om kritikkverdige forhold, enten via kommunens varslingsadresse eller via RiskManager. Fire respondenter oppga at de hadde varslet via varslingsadressen, og to respondenter oppga at de hadde varslet via RiskManager. Revisjonen bemerker i denne sammenheng at det foreligger flere varslinger fra en tidligere leder i RTD, og at disse kommer i tillegg til ovennevnte. Varslingsadressen har ikke fungert I forbindelse med behandlingen av rapporten «Prosjektstyring og antikorrupsjon» ble det østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier avdekket at en av kommunens kanaler for varsling, epostadressen [email protected], ikke var i bruk. Det var flere som hevdet at de hadde sendt varslinger til denne adressen uten at de hadde fått noen tilbakemeldinger. Kommunen ble informert om forholdet gjennom oversendelse av høringsutkast av rapporten den 11. juli 2014. Forholdet ble bekreftet av sekretær for varslingsutvalget forut for oversendelsen, samt av rådmannen i høringsmøte den 25. august 2014. Det ble opplyst om at adressen hadde opphørt å eksistere som varslingskanal ved innføring av kvalitetssystemet. I henhold til tidligere 37 opplysninger mottatt fra kommunen13 ble avviksmodulen innført i mars 2013. Adressen ble holdt aktiv en liten periode etter innføring, men deretter deaktivert. Det ble opplyst om at dette var klart formidlet til de ansatte, både via kvalitetssystemet direkte og ved opplæring systemet. Revisjonens kontroll av kvalitetssystemet i forbindelse med gjeldende undersøkelse, viser at varslingsrutinen ble lagt inn i systemet i mars 2013. I denne versjonen var epostadressen oppstilt som en av kanalene ansatte kunne velge å varsle gjennom. Det foreligger en rekke etterfølgende versjoner etter at den første ble lagt inn, og epostadressen ble fjernet i versjon 25, 4. august 2014. Informasjon om varsling har også vært tilgjengelig på den enkelte arbeidsplass, gjennom en egen «Varslingsplakat»14. Også på denne plakaten har epostadressen vært angitt som varslingskanal. Dette ble korrigert 5. august 2014, ved at varslingsplakaten ble endret og lagt inn i kvalitetssystemet for første gang. 8. august 2014 publiseres melding på Frekit om at det ved «innføring av avviksrapporteringsdelen i vårt kvalitetssystem ble innført ny kanal for innmelding av interne varsler. Det er denne kanalen som skal benyttes. Det anmodes om at gamle varslingsplakater som henger oppe på virksomhetene tas ned. De plakatene som henger oppe viser til en epostadresse for varsling som ikke er i bruk». Etter hva revisjonen har kunnet bringe på det rene, ble varslingsutvalget gjort oppmerksom på forholdet 23. mai 201415. En varsler etterspør status på oversendte varslinger, og får til svar at disse ikke er mottatt. I eposten til 13 Revisjonen viser her til rapporten «Rådmannens internkontroll», hvor det redegjøres for implementeringen av kommunens kvalitetssystem. 14 Varslingssystemet ble innført i 2009, og plakater ble hengt opp på alle arbeidsplasser. Kilde: Fredrikstad kommunes brev til Arbeidstilsynet, datert 8. september 2014 (saksnr. 2014/16070). 15 Dette fremgår av epostkorrespondanse mellom en varsler og varslingsutvalget. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier varsler skriver sekretær for utvalget at «varslingsutvalget er nå i gang med å revidere rutine og plakat, blant annet fordi den varslingskanalen på epost har opphørt å fungere etter at vi innførte kvalitetssystemet (…) som varslingskanal.» Det fremgår videre at dette ikke er meldt ut til alle i kommunen, men at det har vært opplæring i bruk av avvikssystemet som varslingskanal. Samtidig opplyses det om at adressen nå likevel åpnes for mottak av varslinger i en overgangsperiode, i tilfellet det skulle komme henvendelser den veien. Revisjonen er kjent med at det ble gitt opplæring i avviksmodulen i februar og mars 2013, og vi har også gjennomgått kursdokumentasjonen som ble benyttet. Dokumentasjonen inneholder ingen opplysninger om at varslingsadressen ikke lenger skal brukes. I forbindelse med høringsprosessen har rådmannen informert om at kursdokumentasjonen kun var støtte i opplæringen. Det viktigste i kurset var å vise de fanene man kunne gå inn i direkte på systemet for å melde de forskjellige typer avvik, og for å melde internt varsel. Kurset besto i og direkte vise hvordan melde avvik og varsel, og forsøke selv i en kursmodul. Kurset var obligatorisk for alle ledere i kommunen. Heller ikke leder for varslingsutvalget var kjent med at varslingsadressen skulle opphøre som varslingskanal. Vedkommende ble først klar over forholdet i juni 2014. Revisjonen har også mottatt opplysninger om at tidligere rådmann selv ble informert om forholdet indirekte i september 2013, ved at den tidligere lederen i RTD oversendte en varsling direkte til rådmannen med spørsmål om vedkommende også skulle sende den til kommunens varslingsadresse. I følge lederen ble denne henvendelsen ikke besvart. Varslingsutvalgets arbeidsmetodikk Faktaboks 5: Bystyresak 10/09 – Varslingsrutiner for Fredrikstad kommune I Bystyresaken om varslingsrutiner skriver rådmannen noe om hvordan varslingsutvalget forutsettes å fungere: 38 «Motivasjonen for å benytte et varslingsutvalg er at man skal bli tryggere på fortrolig behandling, og at gjengjeldelse på bakgrunn av varsling ikke blir et aktuelt tema.» «Varsling må håndteres på en forsvarlig og hensiktsmessig måte som ivaretar hensynet til den som varsler og den det ev. blir varslet om. Det må derfor gjennomføres en korrekt og etterprøvbar saksbehandling.» «Varslingsutvalget, slik det er foreslått har tilstrekkelig faglig kompetanse til å behandle varsler, eller vite hvordan det er mest hensiktsmessig at disse blir behandlet. I varslingsrutinen foreslås det at utvalget har juridisk kompetanse, arbeidsmiljøkompetanse, god organisasjonskunnskap og saksbehandlingskompetanse» «Når Fredrikstad kommune blir gjort oppmerksom på at det er kritikkverdige forhold i virksomheten som bør undersøkes og eventuelt endres, vil disse bli kanalisert til varslingsutvalget.» «Ordningen som foreslås vil til enhver tid gi andre kontrollmyndigheter full oversikt over hvilke varslingssaker som er registrert og hvordan disse er behandlet i Fredrikstad kommune. Fullstendige rapporter kan kjøres ut når det er ønskelig eller blir etterspurt.» «Et internt opprettet utvalg avhenger av at personene i tillegg til å ha den ønskede kompetanse har god integritet og troverdighet. At utvalgets medlemmer forholder seg til habilitetsregler i forvaltningsloven er en selvfølge.» Revisjonen har blitt informert om at varslingsutvalget ikke har myndighet til å fatte beslutninger eller iverksette tiltak, jfr. mandatet inntatt i rutinen: «Varslingsutvalget har til oppgave å gjennomgå og undersøke alle varsler som er sendt utvalget. Der det er hensiktsmessig oversendes problemstillingen til kompetent organ/ person for vurdering og ev. iverksetting av tiltak.» Det er rådmannen som har ansvaret for å følge opp at tiltak blir iverksatt. Utvalgets uttalelser er ikke enkeltvedtak og det er ikke klageadgang. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Varslingsutvalget avgir ikke uttalelse i alle saker. De aller fleste saker blir oversendt leder i linjen for vurdering og utarbeiding av tiltak, da det er der man har myndigheten til å gjøre noe med det innvarslede forholdet. Rutinen viser her til kompetent organ/ person16 for videre behandling. I prinsippet har ansatte rett til å varsle direkte til utvalget, men det oppfordres til at man først bruker avvikssystemet. Varslingsutvalget har behandlet ca. fem saker i året fra og med 2009. Det foreligger ikke statistikk som viser gjennomsnittlig saksbehandlingstid eller type saker som behandles. Hovedregelen er å behandle saker løpende og så raskt som mulig. Alle varslinger blir behandlet i møte med samtlige medlemmer tilstede. I møtet legges alle opplysninger frem, og innhenting av opplysninger foregår i hovedsak skriftlig. Det forekommer imidlertid også at opplysninger innhentes muntlig gjennom samtaler med involverte personer. Det skrives ikke referat fra slike samtaler, og heller ikke fra utvalgets møter. Faktaboks 6: Møter i varslingsutvalget Enkelte av varslerne omtalt nedenfor har stilt spørsmålstegn ved om varslingssaker behandles av varslingsutvalget samlet, eller om det er sekretær alene som i realiteten behandler sakene. Som det fremgår ovenfor, informerer sekretær om at varslingsutvalget behandler saker i fellesskap. Dette underbygges videre av undersøkelser revisjonen har foretatt knyttet til kalenderoppføringer for medlemmene av utvalget. Saksbehandlingen starter umiddelbart når sekretær mottar en varsling. Sekretær formulerer et skriftlig svar til varsler, og eventuelt andre som er involvert i saken. Alle parter i en varslingssak har rett til kontradiksjon, og vil få saken til uttalelse. Partene får deretter varslingsutvalgets 16 Med kompetent organ/ person menes nærmeste leder som ikke er en del av varslingen. Gjelder varslingen virksomhetsleder, vil saken bli oversendt kommunalsjef. Gjelder saken kommunalsjef, blir saken oversendt rådmannen. 39 uttalelse etter at utvalget har tatt skriftlig stilling til saken. Det opplyses om at alle varslinger og behandlingen av disse blir arkivert i henhold til arkivforskriften og kommunens retningslinjer for arkiv. Det har forekommet at varslinger har blitt sendt direkte til rådmann. Dersom disse ikke har blitt oversendt varslingsutvalget, antar utvalget at rådmannen selv har behandlet varslingene og arkivert disse. Utvalget forsøker å bevare fortrolighet rundt varslers identitet så langt det er praktisk mulig. En part i en varslingssak har imidlertid rett til alle opplysninger knyttet til varslingen og varslers identitet, med mindre vedkommende har bedt om å være anonym. Der hvor varsler har bedt om anonymitet vil det likevel svært ofte være enkelt å finne ut hvem som har varslet, som følge av de undersøkelser utvalget må gjennomføre. Utvalget informerer om at varslinger ofte handler om konflikter på arbeidsplassen, hvor man indirekte ber om at utvalget skal fungere som en «overdommer» i prosessen. Slike saker er vanskelige å behandle i utvalget, og overføres normalt til kompetent organ/ person for iverksetting av tiltak og nærmere oppfølging. Varslingsutvalget fører ikke samtaler med partene eller bedriver konfliktløsning. Det informeres videre om at det kan være utfordrende å samle utvalget, som følge av andre arbeidsoppgaver som medlemmene må prioritere. Samtlige medlemmer av varslingsutvalget har krevende stillinger i kommunen. I tillegg kan det oppstå habilitetskonflikter. Som følge av dette er rådmannen i ferd med å utrede ny varslingsrutine og sammensetning av varslingsutvalget. Nytt varslingsutvalg Rådmannen ønsker å gjøre flere grep for å styrke varslingsinstituttet, og sak vil bli fremmet for Bystyret i april 2015. Forslagene vil bygge på anbefalinger fra KS. Rådmannen vil blant annet foreslå å endre navnet til varslingssekretariat, for å unngå at østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier det kan forveksles med et politisk utvalg. Videre vil det også foreslås å endre sammensetningen av utvalget. Kompetanse på personalpolitikk ønsker man skal ivaretas av en personalfaglig seniorrådgiver. Sekretariatet skal også styrkes med et medlem som har kompetanse på økonomi, regnskap og korrupsjon. I tillegg skal ordningen styrkes med en person som utelukkende skal ivareta sekretærfunksjonen. Lederen for byarkivet er tiltenkt sistnevnte rolle. Totalt vil sekretariatet bestå av fire personer, samt sekretær. Parallelt jobbes det også med å forbedre varslingsrutinen, samt systemet for å motta og behandle varslinger. Et viktig tiltak her er at det automatisk skal gå en elektronisk melding til alle medlemmene i varslingsutvalget, når en varsling mottas. Varslingssaker som gjelder RTD I forbindelse med undersøkelsen har revisjonen bedt om innsyn i alle varslingssaker vedrørende RTD. I tillegg har vi foretatt egne søk i kommunens arkivsystem. Generelt foreligger det i varierende grad dokumentasjon på hvordan de ulike varslingene har blitt behandlet. I noen av sakene foreligger det omfattende dokumentasjon, mens i andre saker foreligger det tilnærmet ikke dokumentasjon. Noen av sakene har også blitt komplettert etter hvert som dokumenter har blitt gjenfunnet. Av hensyn til personvernet til varslere og omvarslede begrenser revisjonen seg til å gi en kortfattet redegjørelse for de ulike varslingssakene. 1. Varsling A – til varslingsutvalget Varslingen er sendt varslingsutvalget via kvalitetssystemet i mars 2013, med kopi til rådmannen. Det foreligger en detaljert avvikslogg som viser at utvalget har undersøkt en rekke forhold. Varslingsutvalget konkluderte med at det hadde forekommet brudd på en intern rutine i Fredrikstad kommune i april 2013. 40 2. Varsling B – til rådmannen Revisjonen har blitt kjent med at en annen ansatt i RTD har varslet om samme forhold (som A ovenfor) direkte til tidligere rådmann. Dette ble gjort i mars 2013. Vedkommende ansatt har ført egen logg over hvordan varslet ble behandlet. Revisjonen har mottatt opplysninger fra ledelsen om deres oppfatning av behandlingen. Det fremgår at det er ulik oppfatning i hvordan behandlingen har blitt ivaretatt. Vedkommende hevder at det ikke ble gitt noen endelig tilbakemelding på behandlingen av varslingen. Det foreligger ikke dokumentasjon i kommunens arkivsystemer som redegjør for behandlingen. 3. Varsling C – til varslingsutvalget Varsling ble sendt til varslingsutvalget via kvalitetssystemet i juni 2013. Varslingen gjelder to ulike forhold. Mottatt dokumentasjon viser at varslingen har vært gjenstand for omfattende undersøkelser, herunder kontradiksjon mellom de ulike partene. Varslingsutvalget meddelte sin beslutning i brevs form i oktober 2013. Her fremgår det at utvalget ikke har funnet at det er belegg for den ene delen av varslingen, men at den andre delen har avdekket et klart brudd på kommunens innkjøpsreglement. 4. Varsling D – til varslingsutvalget Varslingen ble sendt varslingsutvalget via kvalitetssystemet i november 2013. Varslingen omhandler samme forhold som varsling C. Det hevdes at forholdet vedkommende varslet ikke har opphørt, samt at vedkommende ikke blir hørt av sin nærmeste leder. Detaljert logg fra kvalitetssystemet viser at varslingen ble lukket i desember 2013 uten behandling, da den ble ansett for å være en del av varslingen som allerede var lukket. Varsler ble ikke forespurt om dette var tilfellet, og det ble heller ikke sendt melding til varsler om at saken ble lukket. 5. Varsling E – til varslingsutvalget. Varslingen ble sendt varslingsutvalget via kvalitetssystemet i april 2014. Varslingen bygger på varsling B og C, men omhandler også andre forhold. Mottatt dokumentasjon viser at varslingen har vært gjenstand for omfattende undersøkelser, herunder østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier kontradiksjon mellom de ulike partene. Samtidig viser dokumentasjonen også at varslingen opprinnelig ble avsluttet uten at alle parter fikk anledning til å gi kontradiksjon, men at dette ble rettet opp fordi varsler klaget forholdet inn for Sivilombudsmannen. Ut i fra dokumentene fremstår det også som om dialogen mellom medlemmene av utvalget har vært mangelfull, ved at det har oppstått misforståelser og at brev har blitt besvart flere ganger av ulike personer. Det fremgår også av dokumentene at det har forekommet en sammenblanding av ulike roller, ved at man har tatt stilling til et omstridt forhold i kraft sin «egentlige» rolle i kommunen, og deretter vært med å behandle samme sak som medlem av varslingsutvalget. Varslingsutvalget meddelte sin beslutning i brevs form i januar 2015, hvor det gis medhold i deler av varslers opplevelser. Øvrige forhold avvises. Varsler har klaget et av forholdene inn for Likestillings- og diskrimineringsombudet. Etter hva revisjonen kjenner til har LDO foreløpig ikke fattet avgjørelse i saken. 6. Varsling F, G, H og I - til varslingsutvalget Varsling F ble oversendt varslingsutvalget via kommunens varslingsadresse i mars 2014. Varslingen ble oversendt på nytt i mai 2014 direkte til sekretær for varslingsutvalget, som følge av informasjon om at varslingsadressen ikke lenger var i drift. Varsling G ble oversendt varslingsutvalget via kommunens varslingsadresse i mars 2014. Varslingen ble oversendt på nytt i mai 2014 direkte til sekretær for varslingsutvalget, som følge av informasjon om at varslingsadressen ikke lenger var i drift. Varsling H ble oversendt varslingsutvalget via kommunens varslingsadresse i mars 2014. Varslingen ble oversendt på nytt i mai 2014 direkte til sekretær for varslingsutvalget, som følge av informasjon om at varslingsadressen ikke lenger var i drift. Varsling I ble oversendt varslingsutvalget via kommunens kvalitetssystem i juni 2014. 41 Varslingene er sendt fra samme person og berører en rekke ulike forhold. Vedkommende viser også til varslinger sendt direkte til tidligere rådmann i 2012 og 2013. Vedkommende presiserer at samtlige varslinger må sees i sammenheng, og det følger også en rekke vedlegg som varsler mener dokumenterer de ulike forholdene som varslingene omhandler. Ut i fra dokumentasjonen fremstår det som om varslingsutvalget har behandlet varslingssakene «under ett», ved å be om en redegjørelse fra tidligere rådmann. Denne redegjørelsen har blitt lagt til grunn for varslingsutvalgets konklusjon. Utvalget konkluderer med at det ikke er grunnlag for noen av varslingene. Det er omfattende korrespondanse mellom varsler og varslingsutvalget, og det er vanskelig for revisjonen å se nøyaktig når varslingsutvalget avgir sin endelige konklusjon. I tillegg til varslinger og korrespondansen med varslingsutvalget, viser kommunens saksbehandlingssystem at varsler har sendt en rekke begjæringer om innsyn knyttet til saksbehandling av sine varslinger, samt dokumenter knyttet til tidligere og en nylig gjennomført arbeidsmiljøundersøkelse i RTD. Noen av innsynsbegjæringene er tatt til følge av kommunen og noen er avslått. Et av avslagene ble klaget inn for Fylkesmannen, som opprettholdt kommunens avslag. I andre tilfeller har kommunen opphevet avslaget som følge av at Fylkesmannen har bedt kommunen vurdere saken på nytt. Vedkommende har nylig fått avslag på ytterligere innsynskrav, og etter hva revisjonen kjenner til har Fylkesmannen nå bedt kommunen om å oversende samtlige dokumenter til Fylkesmannen for vurdering av avslaget og innsynskravet. Varsler har også rettet flere henvendelser til nåværende rådmann, hvor vedkommende klart gir uttrykk for manglende tiltro til at kommunens varslingsinstitutt fungerer tilfredsstillende. Varsler begrunner henvendelsene ved å vise til hvordan egne saker har blitt behandlet. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Varsler har også fremmet en klage til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det foreligger en del korrespondanse mellom LDO, kommunen og varsler, men etter hva revisjonen kjenner til så har LDO ikke fattet avgjørelse i saken. Varsler klaget også kommunen inn for Statsarkivet i oktober 2014. I klagen viste vedkommende til de utfordringer som hadde vist seg når det gjaldt å fremskaffe dokumenter, som vedkommende mente å vite at eksisterte, men som ikke kunne legges frem. Varsler hevdet at dokumenter enten var forlagt eller at de ikke arkivert forskriftsmessig. Statsarkivet rettet en henvendelse til kommunen, og mottok svar 2. desember 2014. Kommunen redegjorde generelt for eksisterende rutiner for journalføring og viste til kommunens arkivplan. Samtidig peker kommunen i sitt brev på at Fredrikstad kommune, i likhet med alle virksomheter i offentlige organ i Norge, også sliter med at det forekommer at enkelte dokumenter ikke blir journalført eller arkivert i tråd med regelverket. Dette er kommunen klar over, og det jobbes kontinuerlig med holdninger knyttet til denne problematikken. Statsarkivet besvarte varslers klage 19. desember 2014. De tar ikke stilling til den arkivering og journalføring i den konkrete saken, men uttaler seg generelt om kommunens rutiner. I brevet innledes det med en beskrivelse av arkivforskriftens bestemmelser. Statsarkivet skriver blant annet videre at: «Disse kriteriene gir rom for et visst skjønn. I de fleste tilfeller vil likevel dokumenter som mottas utenfra eller ekspederes til andre som ledd i organets virksomhet vær journalføringspliktige. En del av dokumentene du beskriver ser ut til å være organinterne dokumenter. (…) slike dokumenter [skal] journalføres så «langt organet finn det tenlig». Kommunens ledelse kan bestemme at eposter og notater innad i kommunen ikke skal journalføres. Selv om slike dokumenter ikke journalføres, betyr det ikke at de ikke er arkivpliktige. Arkivplikten er mer omfattende enn journalføringsplikten. (…) Vi kan likevel ikke se at vi har grunnlag for å si at journalpliktige dokumenter systematisk blir 42 holdt utenom journalen i Fredrikstad kommune.» 7. Varsling J og K – til rådmannen (samme varsler som varslingene F til I ovenfor) Første varsling ble sendt til kommunalsjef med kopi til tidligere rådmann i november 2012. Det fulgte to vedlegg til varslingen. Den andre varslingen ble sendt direkte til rådmannen i september 2013. Her viser varsler til møte med rådmannen i mai 2013, samt diverse epostutveksling. Også til denne varslingen følger det en rekke vedlegg, herunder den tidligere varslingen av november 2012. Varsler spør også om varslingen skal sendes til kommunens varslingsadresse. Varsler fikk ikke svar på denne henvendelsen, og sendte derfor kopi av varslingen til varslingsadressen. Revisjonen har forsøkt å finne dokumentasjon som viser hvordan disse to varslene ble behandlet. Det foreligger noe dokumentasjon, herunder referater fra møter avholdt i samråd med kommunens personalavdeling, samt rådmannens uttalelse i tilknytning til varslingssakene omtalt ovenfor. Det er ikke mulig for revisjonen å se hvilke av varslingene samtalene skriver seg til. Samtlige dokumenter er arkivert sommeren 2014. Revisjonen kan ikke se at varslingsutvalget var involvert på noe som helst tidspunkt, hva gjelder behandlingen av disse to varslingene. 8. Varsling L – til varslingsutvalget Varslingen er sendt anonymt via kommunens avvikssystem i november 2014. Det foreligger et notat i saken som redegjør for utvalgets undersøkelser. Utvalget beslutter i desember 2014 å oversende saken til personalavdelingen for videre behandling. 9. Varsling M – til rådmannen Varslingen er adressert til tidligere rådmann og er journalført i kommunens arkivsystem i januar 2013. Det foreligger ikke dokumentasjon i arkivsystemet som viser om eller hvordan varslet har blitt behandlet. Revisjonen kan heller ikke se at varslingsutvalget har vært involvert. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 10. Varsling N – til varslingsutvalget Leder for varslingsutvalget har informert om at varslingsutvalget har behandlet ytterligere en varslingssak knyttet til RTD. Denne ble mottatt av varslingsutvalget i april/ mai 2009. Saken har ikke blitt overlevert revisjonen. 11. Varsling O – til varslingsutvalget Varslingen ble oversendt varslingsutvalget via kommunens varslingsadresse i desember 2013. Varslingen er ikke kjent for varslingsutvalget, da varslingsadressen ikke var aktiv på det aktuelle tidspunktet. Utvalget informerer om at det ikke har kommet forespørsler fra den som varslet om varslingen var mottatt, samt at varslingen ble sendt etter at alle skulle ha gjennomgått opplæring i kvalitetssystemets avvik og varslingsmodul. Ivaretakelse av varslervern i varslingssaker I en av varslingene hevdes det at varslervernet ikke har blitt ivaretatt i tilstrekkelig grad. Det vises til at det har blitt sendt ut en epost adressert både til varsler og den omvarslede, samt en etatsleder og kommunalsjef, fra en virksomhetsleder i RTD, hvor det redegjøres for deler av temaet varslingen omhandler. I tillegg viser vedkommende til at varslingen var blitt diskutert på en av ledersamlingene i kommunalsjefens ledergruppe som et case. Caset ble dessuten lagt frem før saken var ferdigbehandlet i varslingsutvalget. Varsler mener dette er gjort bevisst fra ledelsens side, for å skade vedkommendes renommé. Revisjonen har spurt kommunalsjef om forholdet. Han informerer om at lederen som sendte ut eposten ikke var kjent med at det var kommet en varsling vedrørende forholdet. Den aktuelle lederen trodde det var snakk om en vanlig avviksmelding, som ble fulgt opp i linjen. Kommunalsjefen bekrefter for øvrig at varslingen ble presentert som et case på en ledersamling, men at dette ble gjort anonymt. Formålet var å bruke varslingen som et verktøy for dilemmatrening og kompetanseoverføring. Dette ble også klarert med rådmannen i forkant. Kommunalsjefen forbeholder seg retten til når som helst, og uansett tema, å ta opp vanskelige saker til 43 diskusjon i en lukket og konfidensiell ledergruppe. At caset ble presentert anonymt har også blitt bekreftet gjennom andre samtaler revisjonen har gjennomført. En av lederne i kommunalsjefens ledergruppe viser imidlertid til at det antakelig var mulig å analysere seg frem til hvem caset gjaldt, da vedkommende har vært involvert i en rekke ulike hendelser de siste årene. En annen leder bekrefter også at caset ble presentert anonymt, men at det var åpenbart hvem saken gjaldt. Revisjonen har foretatt søk i arkivsystemet for å se om vi finner dokumentasjon som underbygger varslers anførsler om manglende ivaretakelse av varslervernet. Vi har funnet en mappe opprettet av stabsleder i mai 2014. Dokumenttitler og innhold i dokumentene er skjermet, med det er fullt mulig å se at det gjelder varsling og hvem som har fremmet varslingen 4.3 Revisjonens vurdering Kontrollutvalget spør i dette kapitlet om håndteringen av varslinger er tråd med kommunens varslingsrutine, og om seksjonen praktiserer et forsvarlig vern av varslere. Nye lovbestemmelser om varsling trådte i kraft 1. januar 2007. Bestemmelsene lovfestet retten til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten, og ga arbeidstakeren vern mot gjengjeldelse. Samtidig ble arbeidsgiver pålagt å legge forholdene til rette for intern varsling. KS anbefaler at kommuner bør være åpne organisasjoner, der medarbeiderne oppfordres til å varsle internt om alle kritikkverdige forhold. Det vises til at det i slike organisasjoner vil være kultur for å stille spørsmål, også kritiske spørsmål, og behovet for å varsle vil bli mindre. Det er tidligere avdekket at kommunens epostadresse for varsling har vært ute av funksjon. I forbindelse med arbeidet knyttet til rapporten «Prosjektstyring og antikorrupsjon» opplyste administrasjonen om at dette var tydelig formidlet ut i organisasjonen. Dette stemmer ikke overens med funnene gjort i østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier denne undersøkelsen. Som fakta viser var dette ikke klart formidlet. I tillegg viser fakta at kommunen har hatt mulighet til å rydde opp i forholdet på et tidligere tidspunkt. Tidligere rådmann ble gjort oppmerksom på forholdet gjennom en forespørsel fra en av varslerne allerede i september 2013, uten at dette førte til handling fra administrasjonen. Varslingsutvalget ble videre gjort oppmerksom på forholdet 23. mai 2014. Likevel ble ikke varslingsrutine og varslingsplakat endret før i begynnelsen av august 2014. Det ble heller ikke lagt ut informasjon på kommunens intranett om forholdet før 8. august 2014. Som fakta viser har dette medført at varslinger ikke har blitt mottatt og behandlet. Revisjonen har identifisert en av disse varslingene (varsling O). I tillegg viser spørreundersøkelsen at ytterligere tre personer har varslet via varslingsadressen. Disse varslingene er ikke identifisert/ funnet, og det er derfor ikke mulig å vite hva varslingene omhandlet. Etter revisjonens oppfatning er dette alvorlig og det kan ikke utelukkes at dette har hatt betydning for tilliten til varslingsinstituttet. Fakta redegjør videre for hvordan varslingsutvalget arbeider. Det opplyses om at varslingsutvalget jobber i tråd med mandatet, og at de oversender de fleste saker til leder i linja for vurdering og tiltak, etter at utvalget har foretatt en gjennomgang av saken. Utvalget skal ikke realitetsbehandle varslingene. Behandlingen av varslinger dokumenteres heller ikke på noen måte, utover den skriftlige tilbakemeldingen til varsler og eventuelt den som er innvarslet. Slik beskrives også mandatet og praksisen i et brev oversendt til Fylkesmannen i Østfold. Revisjonen stiller spørsmål ved om dette er i tråd med varslingsrutinen og mandatet til varslingsutvalget, og om det er i tråd med premissene som ble lagt til grunn i bystyresaken hvor utvalgsordningen ble vedtatt. Revisjonen stiller også spørsmål ved om dette har vært utvalgets faste arbeidsform, all den tid fakta viser at enkelte av varslingene har vært gjenstand for omfattende behandling sammenlignet med 44 andre. Av de varslingene som har blitt lagt frem for utvalget, er det stort sett bare varslinger fra en varsler som har blitt avsluttet uten nærmere undersøkelser fra utvalget. Slik vi tolker rutinen skal varslingsutvalget som hovedregel foreta en realitetsvurdering i saken. Vi mener dette blant annet fremgår av punktet om at utvalget skal fatte beslutning der det er mulig. Videre fremgår det av bystyresaken at «varslingsutvalget slik det er foreslått har tilstrekkelige faglig kompetanse til å behandle varsler, eller vite hvordan det er mest hensiktsmessig at disse blir behandlet.» Det vises også til at kritikkverdige forhold som bør undersøkes og eventuelt endres, skal oversendes til varslingsutvalget. Samlet kan dette etter revisjonens oppfatning ikke forstås på annen måte enn at det er nettopp varslingsutvalget som skal utrede og foreslå tiltak, men at selve oppfølgingen av beslutningen skal foretas av linjeorganisasjonen. Vi mener også at dokumentasjonskravet er mer omfattende enn det kommunen redegjør for. At arbeidsmiljøloven ikke oppstiller eksplisitte formkrav eller lignende er av underordnet betydning, all den tid offentlige virksomheter er underlagt særskilte dokumentasjonskrav i henhold til arkivloven. At det ikke er journalføringsplikt, medfører ikke at dokumenter ikke er arkivverdige. Det fremgår også av rutinen at ulike lovverk som omhandler saksbehandling, offentlighet, arkiv og personvern skal legges til grunn. Tilsvarende gjelder kommunens prinsipper for dokumenthåndtering. Videre vises det også her til bystyresaken, hvor det fremgår at «varsling må håndteres på en forsvarlig og hensiktsmessig måte (…) Det må derfor gjennomføres en korrekt og etterprøvbar saksbehandling», samt at «ordningen som foreslås vil til enhver tid gi andre kontrollmyndigheter full oversikt over hvilke varslingssaker som er registrert og hvordan disse er behandlet i Fredrikstad kommune. Fullstendige rapporter kan kjøres ut når det er ønskelig eller blir etterspurt.» Samlet oppstiller dette helt klart et dokumentasjonskrav knyttet til saksbehandlingen. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Dersom det skal være mulig å kontrollere og evaluere om hvorvidt varslingsinstituttet fungerer, innebærer det at en større del av arbeidet må dokumenteres. Dokumentasjon har også betydning for rettsikkerheten både til den som varsler, den omvarslede, og også kommunen selv. Det betyr ikke at kommunen skal arkivere personopplysninger knyttet til sakene, men eksempelvis opprette en logg knyttet til hver enkelt sak, som redegjør for prosessen fra mottak av varsling til avslutning. Dette vil naturligvis stille seg annerledes dersom varslingen fører til tjenstlige eller strafferettslige reaksjoner. I slike tilfeller vil dokumentasjonskravet måtte være mer omfattende. Utfordringer knyttet til dokumentasjon har også vist seg i denne konkrete undersøkelsen. Kontrollutvalget har bedt om en evaluering av hvordan varslinger knyttet til RTD har blitt håndtert, noe som har vist seg utfordrende å gjennomføre, nettopp på grunn av varierende arkivering knyttet til de ulike sakene. Revisjonen vil i det følgende knytte enkelte bemerkninger til de ulike varslingssakene. Innledningsvis er det vår oppfatning at varsling A, C og L er behandlet i tråd med varslingsrutinen. Varsling O ble aldri mottatt av utvalget, da varslingsadressen ikke lenger var i bruk. Det er ikke mulig å vurdere behandlingen av varsling B som følge av manglende dokumentasjon. Varslingen skulle for øvrig blitt oversendt varslingsutvalget, jfr. varslingsrutinen og premissene i bystyresaken. Varslingen illustrerer for øvrig det praktiske i å la et utvalg håndtere samtlige varslinger, da utvalget og rådmannen i varsling A og B har blitt varslet om samme forhold, uavhengig av hverandre. Revisjonen finner ikke at varsling D er behandlet i tråd med rutinen. Varslingen ble lukket uten undersøkelse og uten at varsler ble informert om beslutningen. Varsling E ble etter revisjonens oppfatning opprinnelig ikke behandlet i tråd med rutinen, 45 men ble brakt på «rett spor» som et resultat av at varsler henvendte seg til Sivilombudsmannen. Samtidig finner revisjonen grunn til å bemerke at et av medlemmene i utvalget antakelig har vært inhabil i behandlingen av deler av varslingen. Når det gjelder varsling F, G, H og I, så er det revisjonens oppfatning at ingen av disse sakene er behandlet i tråd med varslingsrutinen. Samtlige varslinger avsluttes basert på en redegjørelse fra tidligere rådmann. Redegjørelsen omhandler ikke de aktuelle varslingssakene, men gjelder i all hovedsak varslingssakene som rådmannen selv behandlet i 2012 og 2013. Revisjonen kan ikke se at varslingsutvalget selv har foretatt noen realitetsbehandling eller gjennomgang av varslingene. Utvalget har heller ikke ført samtaler med verken kommunalsjef eller varsler i forbindelse med behandlingen. Revisjonen finner heller ikke at varsling J og K er behandlet i tråd med rutinen. Utover rådmannens redegjørelse i ettertid, foreligger det lite dokumentasjon som viser hva som konkret ble gjort. Forøvrig skulle rådmannen oversendt varslingene til varslingsutvalget. Varsling M er sendt direkte til rådmannen. Den har blitt liggende ubehandlet, og er heller ikke oversendt varslingsutvalget. Det er også grunn til å stille spørsmål ved hvorfor varslingen ikke har blitt sett i sammenheng med varslingen fra den tidligere lederen fra 2012, som omhandler samme tema. Revisjonen har også blitt bedt om å ta stilling til om RTD praktiserer et forsvarlig varslervern. Spørreundersøkelsen inneholdt et spørsmål hvor respondentene ble bedt om å ta stilling til hvor stor tillit man har til at varslere sikres tilstrekkelig vern i kommunen. 25,5% har ingen oppfatning om saken, og øvrige respondenter fordeler seg mer eller mindre likt over hele skalaen. Spørsmålet retter seg imidlertid generelt mot kommunen, og det kan naturligvis argumenteres for at respondentene oppfatter varslervernet på egen arbeidsplass som tilfredsstillende, men østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier er usikker på hvordan det er i resten av kommunen. Undersøkelsen viste imidlertid også at halvparten av respondentene var kjent med at det var blitt varslet om kritikkverdige forhold som gjaldt RTD, og 15 av 98 respondenter svarte bekreftende på spørsmålet om en varslers identitet var blitt diskutert åpent på arbeidsplassen. Disse fordelte seg jevnt på de ulike avdelingene/ virksomhetene. Sett i lys av at varslere skal gis vern og at behandlingen skal være fortrolig, så mener revisjonen at antallet burde vært betraktelig lavere. Revisjonen stiller også spørsmålstegn ved at kommunalsjef presenterer et case som baserer seg på en reell varsling, særlig før saken er ferdigbehandlet. Vi betviler ikke at caset ble presentert anonymt, men det fremgår av fakta at det var mulig å analysere seg frem til hvem det gjaldt. Kommunalsjef viser også til at caset ble behandlet i konfidensielle rammer, og at det må være anledning til å ta opp aktuelle problemstillinger til bruk i dilemmatrening. At varsler selv omtaler caset i et brev til varslingsutvalget, viser jo rent faktisk at rammen ikke var så konfidensiell som kommunalsjefen oppfattet den som. Revisjonen viser her til varslingsrutinen, hvor det fremgår at en varsling er en sak mellom varsler, den innvarslede og varslingsutvalget. Etter vår oppfatning vil slike handlinger kunne bidra til å svekke tilliten til varslervernet. Revisjonen vil også trekke frem eposten som ble sendt ut til kommunalsjef og etatsleder, med kopi både til varsler og den som var innvarslet. Revisjonen legger til grunn at handlingen var gjort i beste mening, for å informere alle involverte om hva som var besluttet, men også dette må kunne antas å bidra til og svekke tilliten til varslervernet. Revisjonen har også funnet en mappe i arkivsystemet hvor det eksplisitt fremgår at mappen gjelder varsling fra en navngitt person. Mappen er tilgjengelig for alle og enhver, og saken er opprettet av en som ikke skulle vært involvert i saken i henhold til varslingsrutinen. 46 Revisjonens konklusjon og anbefalinger Det er revisjonens konklusjon at flertallet av varslingene ikke har blitt behandlet i tråd med kommunens varslingsrutine. Revisjonen presiserer at vi kun uttaler oss om varslinger knyttet til RTD. Revisjonen finner det vanskelig å konkludere generelt når det gjelder ivaretakelse av varslervernet, men det er vår oppfatning at vernet ikke har blitt ivaretatt i tilstrekkelig grad i tilknytning til en av varslingene. Revisjonen viser også til spørreundersøkelsen, hvor respondentene fordeler seg jevnt over hele skalaen. Ideelt sett burde flertallet av respondentene befunnet seg i den øvre delen østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier av skalaen. Vi legger imidlertid til grunn at kommunen bruker respondentdataene aktivt i et forbedringsperspektiv. Revisjonen har ingen konkrete anbefalinger knyttet til problemstillingen, da fakta viser at rådmannen skal fremme en sak om ny sammensetning av varslingsutvalget, samt revidert varslingsrutine, i april 2015. Revisjonen er kjent med at det allerede er tatt hensyn til flere av de utfordringene som er påpekt i fakta og i vurderingene, og at rådmannen ønsker å gjennomføre flere grep for å styrke og forbedre varslingsinstituttet i kommunen. 47 5 UTBYGGINGSAVTALER OG AVTALER OM ANLEGGSBIDRAG «Er RTDs praksis knyttet til utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag i tråd med regelverket, og er den ellers forsvarlig?» 5.1 Benyttede revisjonskriterier Bakgrunnen for at revisjonen ble bedt om å se på utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag knytter seg til påstander om at seksjonens praksis ikke fremstår som forsvarlig og at kommunen pådrar seg stor risiko. Utbyggingsavtaler Utbyggingsavtaler er regulert i plan- og bygningsloven17 kapittel 17, og defineres i § 17-1 som: «…en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan» Det fremgår av forarbeidene til ny plan- og bygningslov at bestemmelsen er en videreføring av § 64 i loven av 1985, og at den derfor skal tolkes likt. Uttrykket «kommunens planmyndighet» innebærer at avtalene skal være knyttet til gjennomføring av arealplan (eks arealdel av kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan), enten ved at avtalen inngås i sammenheng med kommunens behandling av et planforslag eller at avtalen er knyttet til en byggesak. Sistnevnte er særlig aktuelt der avtalen gjelder oppfyllelse av rekkefølgekrav i reguleringseller bebyggelsesplaner. Avtalen vil for utbygger være en nærmere presisering av hvilke krav som følger av planen, mens den for kommunen blir et verktøy for å oppnå planenes formål. I henhold til § 17-2 må utbyggingsavtaler ha: «…grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv, som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for 17 Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 27. juni 2008, nr. 71. østfold kommunerevisjon iks – Ivaretar fellesskapets verdier utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen». Bestemmelsen fastsetter at det må være fattet et forutsigbarhetsvedtak for inngåelse av slike avtaler, og vedtaket må være fattet av kommunestyret selv (det kan ikke delegeres). Det må bemerkes at vedtak etter § 17-2 ikke har som formål å bestemme alt en avtale skal inneholde. Kommunen er ikke bundet til å videreføre alle forutsetninger som er angitt i vedtaket, og det er heller ikke meningen å legge absolutte rammer for hvor langt en avtale kan gå. Dette ivaretas gjennom § 17-3, som regulerer avtalens innhold. Det er ikke formålstjenlig å redegjøre for hele § 17-3, men det er viktig å påpeke at bestemmelsen setter grenser for hvilke forpliktelser avtalen kan pålegge grunneier/ utbygger. Det er selvsagt at kommunen må inngå avtalen innenfor rammene av de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk, men bestemmelsen trekker imidlertid snevrere rammer enn det som følger av disse reglene. Et gjennomgående prinsipp er at det skal legges en forholdsmessighetsvurdering til grunn. I henhold til byggesaksforskriften § 181 kan det ikke avtales at grunneier helt eller delvis skal bekoste infrastruktur som skoler, barnehager, sykehjem eller tilsvarende tjenester som det offentlige med hjemmel i lov er forpliktet til å skaffe til veie. I henhold til § 17-4 skal kommunen kunngjøre både oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtaler, og også inngåtte utbyggingsavtaler. Dersom avtalen inneholder forhold som går utover det kommunen ensidig kan pålegge gjennom planarbeidet, skal også avtalen legges ut til eget ettersyn med frist på 30 dager for merknader. En viktig side av utbyggingsavtaler er at kommunens rolle som 48 forhandlingspart er knyttet til rollen som planog bygningsmyndighet. Tilbud om ytelser fra utbygger kan tenkes å påvirke kommunen til fatte vedtak i tråd med utbyggers ønske, og føre til at andre hensyn som skal ivaretas i en forsvarlig planprosess kommer under press. Det kan oppstå mistanke om at andre hensyn ikke tillegges tilstrekkelig vekt. Offentlighet rundt avtaleforholdet bidrar til at tredjeparter blir oppmerksomme på prosessen, og kan reagere der de mener deres interesser påvirkes. Etter byggesaksforskriften § 18-2 kan kunngjøring og/ eller ettersyn unntas i de tilfellene hvor utbyggingsavtalen pålegger den private part plikter som i alt vesentlighet omfattes av plan- og bygningsloven §§ 18-1 og 18-2. Slike plikter er for eksempel opparbeidelse av offentlig vei, hovedavløpsledning, hovedvannledning og fellesareal. Samtidig fremgår det av offentlighetsloven § 11 at «Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.» Bestemmelsen retter seg mot innsynsbegjæringer, men oppfattes også som et prinsipp om at offentlige virksomheter skal praktisere meroffentlighet. Avtaler om anleggsbidrag I forbindelse med inngåelse av utbyggingsavtaler om teknisk infrastruktur, kan kommuner også inngå avtaler om anleggsbidrag. Kort oppsummert består modellen i at det er kommunen selv som står som byggherre for utbygging av teknisk infrastruktur - som utbygger er pålagt å bygge ut gjennom utbyggingsavtalen. Kommunen står som kontraktsmotpart ovenfor utførende entreprenør, og faktureres direkte av denne. Kommunen krever fradrag for merverdiavgiftsbelastningen i tråd med merverdiavgiftsloven, og innkrever deretter et anleggsbidrag fra utbygger som skal dekke kommunens netto utgifter med tillegg av de kostnader som påløper for å administrere kontraktsforholdet. På denne måten reduseres utbyggers kostnader knyttet til teknisk infrastruktur tilnærmet tilsvarende merverdiavgiftsbelastningen. Figurene nedenfor illustrerer forskjellen mellom en ordinær utbyggingsavtale og en avtale om anleggsbidrag. Figur 10: Ordinær utbyggingsavtale Kommentarer til figuren: I en ordinær utbyggingsavtale er utbyggeren ansvarlig for utbyggingen av et område. Kommunen har ikke noe ansvar utover å overta de offentlige infrastrukturanleggene etter at disse står ferdige. Anleggene overdras til kommunen vederlagsfritt. De heltrukkede pilene illustrerer kontraktsforholdet mellom utbygger og entreprenør. Det er med andre ord utbygger som kontraherer entreprenør for oppdraget, og som faktureres direkte av entreprenøren for arbeidet. Den stiplede pilen illustrerer at kommunen overtar den tekniske infrastrukturen fra utbygger vederlagsfritt. Som eksempel kan det vises til et område som bygges ut med nye boliger. Dersom anleggskostnaden utgjør 10.000.000,- vil utbygger måtte bære hele kostnaden selv, da utbygger ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 49 Figur 11: Anleggsbidragsmodellen Kommentarer til figuren: De heltrukkede pilene illustrerer at kommunen er byggherre for de offentlige anleggene og kontraherer entreprenør for oppdraget. Kommunen er tiltakshaver og anskaffer anleggene selv, og entreprenøren fakturerer kommunen direkte. Kommunen har fradragsrett for merverdiavgift, da anlegget skal brukes i merverdiavgiftspliktig virksomhet med omsetning av vann- og kloakktjenester. For øvrig teknisk 18 infrastruktur kommer ordningen med momskompensasjon til anvendelse. Den stiplede pilen illustrerer utbyggers forhold til kommunen, hvor utbygger dekker de kostnader kommunen pådrar seg ovenfor entreprenør i form av et anleggsbidrag. For å dekke kommunens kostnader med administrering av anleggsbidragsmodellen i prosjektet, skal utbygger i tillegg til anleggsbidraget også betale et administrasjonsgebyr. I dette tilfellet faktureres kommunen for anleggskostnaden på 10.000.000,- av entreprenør. Kommunen fradragsfører merverdiavgiften på 2.000.000,- (kommunen får beløpet tilbakebetalt fra staten) og fakturerer utbygger for differansen på 8.000.000,uten å beregne merverdiavgift. Ved å bruke denne modellen reduseres totalkostnaden i prosjektet med merverdiavgiftsbelastningen. Dette er positivt for utbygger som oppnår lavere utbyggingskostnader, det er positivt for kommunen som får bygget ut kommunal infrastruktur raskere, og det antas at det er positivt for boligkjøperne da «produksjonskostnaden» knyttet til hver enkelt bolig reduseres. Anleggsbidragsmodellen praktiseres i flere kommuner, og er i utgangspunktet akseptert av skattemyndighetene. Det er imidlertid en rekke forutsetninger som må være oppfylt for at modellen skal kunne aksepteres. Det foreligger flere eksempler på at varianter, som tilsynelatende fremstår som identiske med figur 11 ovenfor, har blitt underkjent av skattemyndighetene. En modell som man antar har vært godkjent, er den såkalte «Valdresmodellen». Modellen ble utviklet av Valdres kommunerevisjon (nå Kommunerevisjonen IKS) og forutsetter i korte trekk følgende organisering: Grunneier søker kommunen om å få legge ut et bolig- eller et hyttefelt for utbygging og salg. Kommunen gir tillatelse til dette, men under forutsetning av at godkjent vann- og avløpsanlegg er utarbeidet før slik tillatelse gis, jfr. gammel plan- og bygningslov § 67. Kommunen har ikke økonomisk mulighet til å finansiere utbyggingen eller ledige arbeidsressurser til å prosjektere og administrere utbyggingen av anlegget. Grunneier har et inntektspotensial i salg av tomtene og kan legge utbyggingskostnaden inn i tomteprisen. Grunneier er derfor villig til å gjennomføre utbyggingen for kommunen. Kommunen inngår skriftlig kontrakt med grunneier om at grunneier skal være kommunens representant for prosjektet fra prosjekteringsstadiet til ferdig utbygget anlegg, kommunen stiller de tekniske kravene til anlegget. Grunneier stiller bankgaranti for et tilstrekkelig beløp som skal finansiere hele utbyggingen, inkludert alle kostnader grunneier har med utbyggingen. Grunneier skal løpende overføre midler til en særskilt bankkonto tilhørende kommunen, som er øremerket tilskudd for utbygging av det eksakte vann- og avløpsanlegget. 18 Ordningen medfører at kommuner får refundert den merverdiavgiften de har betalt, som går til produksjon av tjenester som ikke er merverdiavgiftspliktige. Merverdiavgiften vil dermed ikke utgjøre noen kostnad. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 50 Grunneier inngår avtaler med entreprenører mv. om utbygging av vannog avløpsanlegget i kommunens navn ved det eksakte prosjektets navn. Det vil si at alle fakturaer stiles til kommunen, bokføres i kommunens regnskap og utbetales av kommunens økonomiavdeling ved belastning av bankkontoen som grunneier har satt midlene inn på. Når kommunen bokfører fakturaene i sitt regnskap trekker man fra inngående merverdiavgift og aktiverer anlegget som kommunalt vann- og avløpsanlegg. Valdres kommunerevisjon beskrev modellen i et brev til Oppland fylkesskattekontor den 25. september 1997, hvor også følgende vurdering av revisjonssjef Åge Sandsengen ble tatt inn: «Etter mval er det den som besitter en faktura i sitt navn som har fradragsrett for inng.mva når dette er til bruk i den avgiftspliktiges virksomhet, det er ikke krav om at man også må ha betalingsforpliktelsen. Vann- og avløpsanlegget er et kommunalt anlegg og skal brukes i avgiftspliktig virksomhet. Kommunen kan engasjere en annen ekstern konsulent til å prosjektere og administrere anlegget enn grunneier B, og krever at grunneier B skal finansiere dette også, uten at jeg kan se at dette endrer de faktiske forholdene.» Oppland fylkesskattekontor skrev i sitt svar til Valdres kommunerevisjon (12. november 1997), at «Oppland fylkesskattekontor vil anta at den ovennevnte løsning vil gi rett til fradrag for inngående avgift for kommunen på utbyggingskostnaden. Kommunen må kunne engasjere en annen ekstern konsulent til å prosjektere og administrere anlegget enn grunneier, uten at det vil være av betydning for avgiftsforholdet, så lenge krav i lov og forskrift blir oppfylt». Konklusjonen følges opp i et brev til Finansdepartementet 25. juni 2003, hvor Skattedirektoratet skriver at «Skattedirektoratet antar at fremgangsmåten som blir beskrevet i brevet ikke er til hinder for kommunens rett til fradrag for inngående merverdiavgift». østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Det er imidlertid viktig å understreke skattemyndighetens gjennomgående bruk av begrepet «antar». Brevet til Valdres Kommunerevisjon er heller ingen bindende forhåndsuttalelse, og gir således ikke garanti for at modellen aksepteres. Som følge av rettsavgjørelsen mot Sandnes og Sola kommune (omtales nedenfor) har forøvrig Kommunerevisjonen IKS anbefalt sine kommuner å gå bort fra ordningen, da revisor oppfatter den til å være for lik den modellen som ble underkjent. Dette har også kommunene sagt seg enig i. Skattedirektoratet har imidlertid også avgitt en bindende forhåndsuttalelse (BFU 33/05, avgitt 5. august 2005). Faktum i saken var som følger: Lillevik kommune og Utbygger AS (UB) hadde tidligere inngått en utbyggingsavtale som medførte at UB skulle stå som byggherre for kommunal infrastruktur, herunder vann- og avløpsanlegg, knyttet til et boligområde selskapet stod som utbygger for. Før utbyggingen av infrastruktur ble igangsatt, ønsket partene å endre utbyggingsavtalen, slik at det skulle være kommunen selv som stod som byggherre for den kommunale infrastrukturen. UB skulle gjennom en reforhandlet utbyggingsavtale dekke kommunens utbyggingskostnader gjennom et anleggsbidrag. Kommunen ønsket i denne sammenheng å inngå entrepriseavtale med selskapet Utbyggerentreprenøren AS (UBE), som er et datterselskap av UB, om utbygging av infrastrukturen. Kommunen ønsket en bekreftelse på at ny reforhandlet utbyggingsavtale, samt inngåelse av entreprisekontrakt mellom kommunen og UBE, ville innebære følgende: At kommunen ville ha fradragsrett for inngående avgift på den del av fakturaene fra UBE som gjaldt utbygging av vann- og avløpsanlegg, jf. mval § 21. At anleggsbidraget som kommunen ville oppkreve fra utbygger (UB) i henhold til utbyggingsavtale, ikke var å anse som vederlag for avgiftspliktig omsetning, jf. mval §§ 3 og 13. 51 Det ble opplyst om at mangelen på avgiftsmessig nøytralitet mellom kommunal og privat utbygging av kommunale anlegg var hovedårsaken til at man ønsket å organisere utbyggingen som beskrevet ovenfor. Følgende forutsetninger ble lagt til grunn av kommunen: Anleggene skulle opparbeides i henhold til kommunal standard og etter tekniske krav oppstilt av kommunen. UB skulle overføre eiendomsretten til eventuell grunn som kommunen skulle bygge ut infrastruktur på, før arbeidene ble igangsatt. UBE skulle kontraheres som totalentreprenør av kommunen. UBE skulle ikke utføre det fysiske byggearbeidet selv, men skulle benytte seg av ulike underentreprenører. All prosjektering og byggeledelse skulle gjennomføres av UBE. Avtalen mellom kommunen og UBE skulle være en totalentreprisekontrakt, hvor kommunen hadde et betalingsansvar overfor UBE, mens UBE hadde et leveringsansvar overfor kommunen, Kommunen skulle fortløpende oppnå eiendomsrett til resultatet av det utførte arbeidet etter hvert som det ble fakturert. UB skulle ikke inngå som part i avtalen mellom UBE og kommunen. UBE skulle fakturere kommunen med utgående avgift på sine byggetjenester, med unntak av tjenester som gjelder offentlig vei (jf. mval § 16 nr. 13). I utbyggingsavtalen skulle det avtales at kommunen skulle ha rett til å kreve sine reelle utbyggingskostnader refundert gjennom et anleggsbidrag fra UB. Skattedirektoratet vurderte faktum ut i fra gjeldende avgiftslovgivning og refusjonsreglene i plan- og bygningsloven. Under forutsetning av at den skisserte løsningen ble fulgt, kom man til at kommunen vil ha fradragsrett for inngående avgift på vann- og avløpsanlegget anlagt av UBE, samt at kommunen heller ikke skulle beregne merverdiavgift av refusjonsbeløp som ble krevet fra UB for dekning av omkostninger til infrastrukturen på området. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Et viktig poeng hva gjelder forhåndsuttalelsen til Skattedirektoratet, er at denne kun sanksjonerer den foreslåtte modellen. Den sier ikke noe om lovligheten av andre modeller. En modell som imidlertid ikke har blitt akseptert av skattemyndighetene er den såkalte «administrasjonsmodellen». Modellen ble praktisert i kommunene Sola og Sandnes frem til ca. 2008. På dette tidspunktet avholdt Skatt Vest en begrenset kontroll i kommunene. Kontrollen førte til at Skatt Vest sommeren 2010 fattet vedtak om tilbakeføring av fradragsført inngående avgift, samt tilbakebetaling av kompensert merverdiavgift for begge kommunene. Revisjonen bemerker at kommunene i forkant hadde forespurt skattemyndighetene om lovligheten av modellen. De tolket svaret som en aksept for ordningen. Uttalelsen viste blant annet til den ovenfor omtalte «Valdresmodellen». Disse ankepunktene ble utførlig behandlet i rettsavgjørelsene, men førte ikke frem. Samlet sett beløp tilbakebetalingskravet seg til ca. 47,5 millioner med tillegg av renter. Vedtakene ble påklaget, men Klagenemda for merverdiavgift opprettholdt vedtakene19. Etter dette tok kommunene ut søksmål mot Staten. Staten ble frifunnet i tingretten og lagmannsretten, og anke til Høyesterett ble avvist. Dommen er således rettskraftig avgjort. «Administrasjonsmodellen» ble avvist fordi retten fant at den ikke samsvarte med merverdiavgiftsloven § 21( § 8-1 i nåværende lov). Det ble også konkludert med at den heller ikke samsvarte med «Valdresmodellen» eller modellen som ble akseptert i den bindende forhåndsuttalelsen. Kort oppsummert var modellen utformet slik: Utbygger inngikk avtale med utførende entreprenør hvor det ble bestemt at faktura knyttet til utbyggingen av det aktuelle anlegget skulle stiles til kommunen c/o «utbygger» (Faktura skulle gå til utbygger for attestasjon før den gikk til kommunen). 19 KMVA-2011-6920, datert 11. april 2011. 52 Utbygger innbetalte et beløp til kommunens bankkonto til dekning av faktura fra utførende entreprenør. Innbetalingen skulle være registrert på kommunens konto minst 15 dager før faktura fra utførende entreprenør hadde forfallsdato. Utbygger oversendte deretter faktura mottatt fra utførende entreprenør til kommunen. Kommunen betalte faktura fra utførende entreprenør innen forfallsdato. Kommunen bokførte fakturaene i kommunens regnskap i samsvar med gjeldende regelverk for slik bokføring. Kommunen førte merverdiavgiften i sitt avgiftsregnskap og medtok denne i avgiftsoppgjøret med Staten. Kommunen betalte/ refunderte den fradragsførte merverdiavgiften til utbyggers bankkonto innen 30 dager etter utløpet av den aktuelle avgiftsterminen forutsatt at avgiften var refundert gjennom avgiftsoppgjøret. Utbygger utarbeidet prosjektregnskap for det aktuelle anlegget og overleverte dette ved ferdigstillelse, evt. ved kommunens overtakelse av anlegget. I tillegg inneholdt avtalen en utstrakt ansvarsfraskrivelse fra kommunen hva gjelder ulike økonomiske forpliktelser som kunne oppstå i forbindelse med utbyggingen, herunder ansvar for eventuell erstatning dersom avtalen var i strid med bestemmelser i lov om offentlige anskaffelser eller dersom modellen ikke ble akseptert av skattemyndighetene. I sin vurdering skrev blant annet tingretten at «Ordningen som ble etablert var at kommunen overtok og ble eier av VA- anlegget fra privat utbygger når det var ferdigstilt. Kommunen fikk ikke anlegget oppført for seg av entreprenør. Det var privat utbygger som inngikk oppføringsavtale med entreprenør. Administrasjonsavtalene innebar ingen endring i ansvarsforholdene. Etter rettens syn må anskaffelsen av VA-anlegg tilordnes de private utbyggerne og kan ikke tilordnes kommunene. Dette innebærer at kommunene østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier ikke har fradragsrett for avgift etter merverdiavgiftsloven». Kommunene viste til at det var liten forskjell mellom administrasjonsmodellen og de godkjente modellene «Valdresmodellen» og «anleggsbidragsmodellen». Til dette bemerket retten at «forskjellen er sentral, og avgjørende ettersom kommunen etter de øvrige modellene er eier/ byggherre ved oppføringen av VA-anleggene som juridisk kontraktspart med entreprenøren. (…) På samme måte kan heller ikke den valgte fremgangsmåte med faktura stilet til kommunen, føre til at kommunen anses som formell og reell anskaffer av VA-anleggene under oppføring.» Lagmannsretten tilføyer dessuten at «Dersom avgiftsfritak skal «tas ut» hos kommunen i slike tilfeller, må det derfor være tale om omsetning som reelt sett er relevant for eller har naturlig og nær tilknytning til kommunenes avgiftspliktige omsetning. Det ligger i dette at fradrag ikke kan baseres på en avtaleordning som ikke kan ses å ha noe formål utover det rent avgiftsmessige (…)» Basert på ovennevnte er det rimelig å legge til grunn at en modell som i all hovedsak er i tråd med Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse, er den modellen som kommuner bør benytte for å være sikre på at merverdiavgiftsspørsmålet håndteres korrekt. Regelverket om offentlige anskaffelser Et sentralt spørsmål knyttet til utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag, er om lov om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse. Hva gjelder ordinære utbyggingsavtaler synes spørsmålet inntil videre å være avklart fra departements hold. I rundskriv av 23. november 2005 skriver Nærings- og Handelsdepartementet blant annet at «Utbyggingsavtalers forhold til regelverket om offentlige anskaffelser reiser en rekke kompliserte spørsmål, herunder om det foreligger en avtale som er gjensidig bebyrdende, siden kommunen ikke gir noen tradisjonell økonomisk ytelse i avtalen. (…) Et utgangspunkt for vurderingen kan være hvorvidt den aktuelle opparbeiding kan stilles 53 som et vilkår etter plan- og bygningsloven. Der opparbeidingen er et vilkår etter plan- og bygningsloven § 67 (nåværende plbl §§ 18-1) , har NHD kommet til at opparbeidingen ikke omfattes av anskaffelsesreglene. (…) Avtalene trer i stedet for ensidige offentligrettslige forutsetninger om opparbeiding, og kan erstattes med f.eks. et vilkår etter plan- og bygningsloven. Avtalene gir imidlertid mulighet for at partene justerer opparbeidingen slik de finner hensiktsmessig. Det vil gi liten mening å kreve at en slik avtale må legges ut på anbud.» Departementet skriver videre: «Vi finner det imidlertid vanskelig å gå lenger i vurderingen. Ytterligere avklaring av grensen for når en utbyggingsavtale omfattes av reglene om offentlige anskaffelser må finnes i praksis – ved avgjørelse i KOFA, nasjonale domstoler eller EF domstolen – eller ved endringer i reglene om offentlige anskaffelser.» Spørsmålet om norske utbyggingsavtalers forhold til anskaffelsesregelverket har ikke vært prøvet for norske domstoler eller EU domstolen, men KOFA20 har vurdert spørsmålet. Saken gjaldt påstand om ulovlig direkteanskaffelse gjennom en utbyggingsavtale. Partene i avtalen var Lenvik kommune og AS Ferdighus, og utbyggingsavtalen omfattet utbygging av omfattende teknisk infrastruktur. I tillegg skulle AS Ferdighus etablere en mindre broforbindelse, hvor kommunen skulle yte medfinansiering. KOFA kom til at utbyggingsavtalen ikke var omfattet av anskaffelsesregelverket, da avtalen ikke gikk utover de begrensninger som er oppstilt for utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven og tilhørende forskrifter. KOFA presiserte imidlertid at vurderingen ville kunne stilt seg annerledes dersom kommunen hadde stilt vilkår om tiltak som var særlig omfattende, eller der tiltakene hadde en svakere tilknytning til prosjektet som utbyggingsavtalen knyttet seg til. Når det gjelder avtaler etter anleggsbidragsmodellen, vil imidlertid saken kunne stille seg annerledes. Spørsmålet har foreløpig ikke vært gjenstand for domstolavklaring, men det er enighet i juridiske miljøer om at anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse. Under anleggsbidragsmodellen er det ikke et spørsmål om selve avtalen med utbygger må konkurranseutsettes, men om entrepriseavtalen mellom kommunen og eventuell entreprenør må konkurranseutsettes. Anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse på offentlige oppdragsgiveres tildeling av kontrakter om levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider, jf. forskrift om offentlige anskaffelser (foa) § 1-3. Det er derfor rimelig å anta at en avtale om anleggsbidrag ikke endrer på dette, all den tid kommunen selv må være byggherre og det er kommunen selv som må inngå kontrakt med utførende entreprenør for at avtalen skal være gyldig sett i forhold til avgiftsreglene. Det har tidligere vært hevdet at kravet om «gjensidig bebyrdende avtale» (definisjonen av kontrakt, jf. foa § 4-1a) ikke kan sies å være oppfylt i forbindelse med en entrepriseavtale i tilknytning til en avtale om anleggsbidrag. Begrunnelsen er at kommunen får dekket sine utgifter av utbygger, og at dette må medføre at anskaffelsesregelverket ikke får anvendelse. Det er imidlertid vanskelig å se at det forhold at kommunen får dekket sine utgifter til anskaffelser som kommer fellesskapet til gode, i seg selv skal oppheve gjensidigheten i kontraktsforholdet til leverandøren. Det finnes en rekke tilfeller hvor en kommunal eller annen offentlig oppdragsgiver gjennom ulike ordninger får refundert eller dekket inn sine utlegg, eksempelvis fra brukerne av de anlegg som anskaffes, eller ved direkte bevilgninger, uten at dette utløser spørsmål om anskaffelsesreglenes anvendelse. Spørsmålet diskuteres blant annet i kommentarutgaven til anskaffelsesloven21, hvor det i hovedsak 21 20 Klageorgan for offentlige anskaffelser – sak 2013/35 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Dragesten, Marianne mfl (2005) Offentlige anskaffelser – Kommentarutgave. Oslo, Universitetsforlaget, s. 419 «Får et sykehus (…) 54 konkluderes med at dette ikke har noen betydning. En oppsummering av kravene Oppsummert må følgende krav kunne stilles til kommunens praksis med utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag: Rådmannen må sørge for at de risiki som er knyttet til bruken av utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag er håndtert på en tilfredsstillende måte, jfr. kapittel 2.4. Bruk av utbyggingsavtaler skal være forankret i bystyrevedtak som klargjør når utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging og hvilke typer tiltak det kan være aktuelt å forhandle om i avtalene. Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale før arealplan for det aktuelle området er vedtatt. Utbyggingsavtaler kan omfatte teknisk infrastruktur og grøntområder, boligpolitiske tiltak og andre tiltak som er nødvendige for gjennomføring av den konkrete arealplanen. Det er ikke tillatt for utbygger å bekoste lovpålagt sosial infrastruktur (skole, sykehjem, barnehage eller tilsvarende tjenester). Oppstart av forhandlinger og inngått avtale skal som hovedregel kunngjøres. Dersom fremforhandlet avtale baserer seg på kommunens myndighet etter plan- og bygningslovens § 17-3 2. eller 3. ledd, skal forslaget til avtale legges ut til offentlig ettersyn. Ved inngåelse av avtaler om anleggsbidrag, må disse utformes og etterleves på en slik måte at donert et beløp til anskaffelse av sykehusutstyr og giveren har bestemt hva som skal anskaffes og av hvem, kommer anskaffelsesforskriften ikke til anvendelse. (…) Har sykehuset derimot fått et pengebeløp, men det er opp til sykehuset å bestemme hva som skal anskaffes, er det sykehuset som foretar anskaffelsen. Regelverket kommer derfor (…) til anvendelse. Det kan foreligge en gjensidig bebyrdende avtale selv om det ikke er oppdragsgiver som til slutt skal betale for ytelsen. (…) Særlig gjelder det dersom oppdragsgiver i tillegg formulerer krav og kriterier, gjennomfører anskaffelsen og fatter beslutning om leverandør.» østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier avgiftshåndteringen blir korrekt. Dette innebærer blant annet at: o Anleggene opparbeides i henhold til kommunal standard og etter tekniske krav oppstilt av kommunen. o Utbygger overfører eiendomsrett til eventuell grunn som kommunen skal bygge ut, før arbeidene igangsettes. o Avtalen om anleggsbidrag må inngås før arbeidene starter. o Det er kommunen selv som må stå som byggherre og inngå kontrakter med utførende entreprenør. Utbyggingen må overfor entreprenør skje for kommunens regning og risiko. o Utførende entreprenør må fakturere kommunene direkte for arbeidet. o Kommunen kan oppnevne en tredjepart, eksempelvis utbygger, til å være kommunens representant for prosjektet fra prosjekteringsstadiet til ferdig utbygget anlegg. Ved bruk av anleggsbidragsmodellen skal kommunen følge regelverket om offentlige anskaffelser, som følge av at det er kommunen selv som må være kontraktspart opp mot utførende entreprenør. Dokumenter skal som hovedregel journalføres. Dersom journalføring kan unnlates, skal dokumentene likevel arkiveres. 5.2 Presentasjon av fakta Utbyggingsavtaler – Bystyrets vedtak og rådmannens saksfremstilling Forutsigbarhetsvedtak for utbyggingsavtaler ble enstemmig vedtatt av Bystyret 21. september 2006, sak PS 80/06. Vedtaket inneholder blant annet følgende punkter: 1. Ved alle typer utbygginger i hele Fredrikstad kommune, skal kommunalteknisk infrastruktur med nødvendige tilknytninger og sammenkoblinger til eksisterende infrastruktur bekostes av utbygger. 2. All infrastruktur som skal overtas til eierskap, drift og vedlikehold av Fredrikstad kommune, skal opparbeides etter den til enhver gjeldene kommunale 55 standard. Annen allmennyttig ikkekommunal infrastruktur skal opparbeides i henhold til krav gitt av den respektive etat. Dette reguleres i avtaler som fremforhandles av Teknisk drift. 3. Krav om slike utbyggingsavtaler i henhold til pkt 1 og 2 med mer spesifikke krav kan legges inn i reguleringsplanens bestemmelser. 4. Utbyggingsavtaler skal vedlegges søknad om igangsettingstillatelse for utbyggingsprosjektet. I kommuneplanens arealdel vedtatt av Bystyret 6. desember 2012, vises det til at innholdet i utbyggingsavtaler skal følge det til enhver tid gjeldende vedtak fattet av bystyret om slike avtaler. Utbyggingsavtaler – kommunens praksis Kommunen har inngått en rekke utbyggingsavtaler. RTD opplyser at rammen for utbyggingsavtaler er den aktuelle reguleringsplanen for området, og særskilt rekkefølgebestemmelsene. Dette blir utbygger informert om i en innledende fase. Utbygginger skal skje i tråd med rekkefølgebestemmelsene, og det settes krav til standard for infrastruktur som skal overtas av kommunen. Utbyggingsavtalene viser kun til rekkefølgebestemmelsene, samt at det skal legges ved tegninger som viser hvilke løsninger utbygger har valgt. Prosjektering skal være i henhold til kommunens normer. Revisjonen har sett på et utvalg av utbyggingsavtalene. Følgende avtaler har blitt gjennomgått: 1. Utbyggingsavtale – Sorgenfri Eiendom AS, 3. februar 2006. 2. Utbyggingsavtale – Sorgenfri Eiendom AS, 9. mai 2008. 3. Utbyggingsavtale Restauranteiendommer AS (del 1), 14. februar 2012. 4. Utbyggingsavtale – Block Watne AS, 27. juni 2012. 5. Utbyggingsavtale – Restauranteiendommer AS (del 2), 11. mars 2013. 6. Utbyggingsavtale – Fredrikstad kommune (utbyggingsavdelingen), 14. januar 2014. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Gjennomgangen viser at avtalene ikke innebærer noen overføring av økonomiske midler mellom kommunen og utbygger, men har som formål å angi rammene for utbygging av kommunal infrastruktur innenfor et nærmere spesifisert område, samt angi hvilke deler av infrastrukturen som skal overtas av kommunen ved ferdigstillelse. Ingen av avtalene inneholder krav som går lenger enn hva kommunen kunne pålagt som bygningsmyndighet. I følge RTD er omfanget av møter og møtereferater avhengig av sakens kompleksitet. Formelle møtereferater arkiveres i kommunens arkivsystem. Annen kontakt, slik som eposter, telefonsamtaler og annen muntlig kontakt, resulterer ikke i dokumenter som arkiveres. Tilsvarende gjelder for møter hvor man informerer om kommunens tilbud/ ordninger. Som eksempel vises det til møter om mulig inngåelse av avtaler om anleggsbidrag. Dette er rene informasjonsmøter. Det opplyses videre at kommunen ikke kunngjør oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtaler, og heller ikke de inngåtte utbyggingsavtalene. Avtalene pålegger ikke utbygger plikter som går lenger enn det kommunen kunne pålagt som bygningsmyndighet, og det er derfor adgang til å unnlate kunngjøring. Offentliggjøring omkring utbyggingsavtaler har blitt diskutert administrativt, men da avtalene bygger på reguleringsplanens bestemmelser, har man kommet til at offentlighetens behov for innsyn er tilstrekkelig ivaretatt gjennom reguleringsprosessen. Slike prosesser involverer normalt en rekke aktører, hvor alle har mulighet til å komme med innspill og innsigelser. Utkast til reguleringsplan legges også ut til offentlig høring før den vedtas. En utbyggingsavtale sikrer bare gjennomføringen av det som allerede er bestemt i planen. Ingen av avtalene er unntatt offentlighet. De er registrert i ePhorte som åpne dokumenter og kan etterspørres via kommunens postjournal. I forbindelse med undersøkelsen opplyser Rådmannen til revisjonen at han ønsker meroffentlighet på alle områder i kommunen. 56 Han var ikke kjent med at avtaler ikke ble kunngjort, og vil derfor endre seksjonens praksis. Avtaler om anleggsbidrag – Bystyrets vedtak, rådmannens saksfremstilling og grunnlaget for fremstillingen Lov om offentlige anskaffelser kommer ikke til anvendelse, da det vil være den private utbyggeren som inngår en entreprisekontrakt med en privat entreprenør, altså en avtale mellom to private parter hvor den private utbygger er den reelle byggherren. 27. mars 2008, sak PS 35/08 behandlet Bystyret sak om kommunalteknisk infrastruktur (avtale om anleggsbidrag). Vedtaket ga en generell fullmakt til rådmannen, samtidig som det ble gitt fullmakt til å inngå en konkret avtale med Planbo Bolig AS om utbygging på Sorgenfri. Dette var den første avtalen om anleggsbidrag mellom kommunen og en privat utbygger. Det ble også presisert at ordningen skal være vederlagsfri og kostnadsfri for kommunen, og at kommunen ikke skal ha utgifter som følge av sin posisjon som byggherre. For å oppnå dette skal avtalene inneholde et punkt om at utbygger skal stille bankgaranti for de totale utbyggingskostnadene som omfattes av avtalen, inkludert et tillegg for uforutsette utgifter. Vedtakets punkt 1 og 2 lyder som følger (revisjonens understreking): «Bystyret gir sin tilslutning til at Rådmannen kan fremforhandle avtaler med private utbyggere, som beskrevet i saken, med det formål at utbygger skal nyte godt av kommunens avgiftsposisjon ved utbygging av kommunalteknisk infrastruktur i boligområder. Utgifter og anleggsbidrag for slik avtale bokføres i egne anlegg i kommunens investeringsregnskap. Kompensasjon for merverdiavgift godskrives anleggene.» Faktaboks 7: Vurdering av risiko RTD opplyser om at det ble gjort grundige risikovurderinger før kommunen valgte å ta i bruk anleggsbidragsmodellen. Det viktigste dokumentet i denne prosessen var Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse, som også ga en «oppskrift» på hvordan modellen måtte utformes for at den skulle være i tråd med regelverket. Forhåndsuttalelsen ble også vist til som vedlegg i saksfremstillingen. I tillegg ble det innhentet juridiske vurderinger fra Skatt Øst og kommuneadvokaten. Det har ikke blitt gjennomført ytterligere risikovurderinger, heller ikke som følge av bekymringsmeldingen fra en ansatt i RTD (omtales senere i kapitlet) Saksfremstillingen ga blant annet en redegjørelse for hvorfor det kunne være gunstig å inngå avtaler om anleggsbidrag. Det fremgikk videre at: Skattedirektoratet har åpnet for at kommunen har fradragsrett for inngående avgift for teknisk infrastruktur selv om en annen bekoster og forestår utbyggingen. Dette forutsetter at faktura stiles til kommunen, betales av kommunen og bokføres i kommunens regnskap. Kommunen kan deretter kreve anleggsbidrag fra utbygger til dekning av netto utgifter, uten at det skal beregnes merverdiavgift av refusjonsbeløpet. Dette løses i praksis ved at kommunen inngår avtale med utbygger om at kommunen står som byggherre. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Kommuneadvokaten behandlet i sitt notat, datert 24. juli 2007, spørsmålet om transport av totalentreprisekontrakt inngått av privat utbygger innebærer en omgåelse av lov om offentlige anskaffelser. Kommuneadvokaten konkluderte med at anskaffelsesregelverket ikke fikk anvendelse på en slik avtale, og bygget konklusjonen på følgende momenter: En privat utbygger som har inngått eller skal inngå utbyggingsavtale med kommunen, har inngått totalentreprisekontrakt om utførelse av teknisk infrastrukturarbeid, samt prosjektarbeid knyttet til dette. Kommunen skal få eiendomsrett til anlegget etter hvert som dette opparbeides/ arbeidene fullføres, samt at aktuell grunn/ område som benyttes til infrastruktur skal overskjøtes 57 vederlagsfritt og uten kostnader til kommunen. Lov om offentlige anskaffelser gjelder kun gjensidig bebyrdende avtaler – her skal alt være kostnadsfritt og vederlagsfritt for kommunen, herunder administrasjonskostnader som måtte følge av posisjonen som byggherre. Det dreier seg om anlegg som ville utløst refusjonskrav22 dersom kommunen selv var utfører. Utgiftene skal dermed etter lovens system belastes utbygger. Avtalen erstatter ordinært krav om refusjon. Det dreier seg om et privat bygge- og anleggsprosjekt der utbyggeren er den reelle byggherre. Det er i denne posisjonen entreprisekontrakten er inngått – av private parter, og det dreier seg derfor ikke om en kontrakt tildelt av et offentlig organ. Henvendelsen til Fylkesskattekontoret er datert 7. november 2006. Forespørselen gjaldt fradragsrett for inngående merverdiavgift på utgifter i forbindelse med utbyggingsområder. Administrasjonen skisserte følgende organisering: Fredrikstad kommune står som ansvarlig byggherre for vann- og avløpsanlegg på et privat eiet utbyggingsområde. Entreprenør som opparbeider nødvendig infrastruktur fakturerer sine utgifter til Fredrikstad kommune, som vil kreve fradrag for inngående merverdiavgift. Infrastrukturen vil bli overtatt av kommunen umiddelbart etter at det er ferdigstilt. Fredrikstad kommune har avtale med utbygger, som er eier av grunn, om refusjon av sine utgifter. Refusjon til Fredrikstad kommune fra utbygger vil innkreves uten merverdiavgift. Fylkesskattekontoret besvarte henvendelsen 4. desember 2006, og bekreftet at fradragsretten ville være intakt, samt at det ikke skulle beregnes utgående avgift av refusjonsbeløpet dersom følgende forutsetninger ivaretas: 22 entreprenøren stiller fakturaen til kommunen og kommunen betaler fakturaen fakturaen må bokføres i kommunens regnskap anlegget må fortløpende aktiveres i regnskapet som kommunalt anlegg. Bekymringsmeldingen knyttet til kommunens praksis opp mot avtaler om anleggsbidrag ble formidlet til kommunalsjef og etatsleder 2. november 2012. Den ansatte stiller spørsmål, både til selve modellen og måten saken blir behandlet på. Vedkommende mener at administrasjonen holder tilbake nødvendige opplysninger for politisk nivå. Meldingen peker for det første på forholdet til anskaffelsesregelverket. Den ansatte mener at kommunen, ved å benytte anleggsbidragsmodellen, må opptre som byggherre både reelt og formelt. Dette betyr at oppdraget må konkurranseutsettes, noe som ikke gjøres. Den ansatte mener at kommunen pådrar seg stor økonomisk risiko. Videre vises det til fakturahåndtering. Her fremgår det at «I den grad vi setter bort byggherreansvaret må vi ha et apparat som behandler fakturaene. Har vi systemer som klarer å fange opp feilfaktureringer? For å forhindre korrupsjonsanklager, må vi ha oversikt over anlegget og de fakturaer som kommer til kommunen. Det må det settes av ressurser til.» Et sentralt spørsmål i denne forbindelse er hvordan kommunen rent faktisk har systemer som gjør det mulig å kontrollere at mottatte fakturaer kun gjelder infrastruktur som skal overtas av kommunen, og ikke også infrastruktur som det ikke kan kreves merverdiavgiftsfradrag for (typisk private stikkledninger mv.). Det vises også til merverdiavgiftsloven, og det stilles spørsmålstegn ved om den modellen som kommunen har valgt aksepteres av skattemyndighetene. Den ansatte viser her til forutsetningen om at kommunen skal være fullstendig fri for ansvar, parallelt med at hele byggherreansvaret settes bort til en ekstern entreprenør, som i tillegg er kontrahert av en Refusjonskrav etter plan- og bygningsloven. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 58 ekstern utbygger. Vedkommende frykter at modellen vil kunne bli betraktet som en omgåelse av regelverket, med den konsekvens at skattemyndighetene vil kreve tilbake fradragsført merverdiavgift og/ eller kompensert merverdiavgift. I så fall representerer dette en enorm risiko for kommunen. Som underlag har den ansatte vist til juridiske artikler, samt saksframlegg fra andre kommuner som belyser de problemstillingene den ansatte reiser. Det opplyses om at det ble avholdt et møte 10. desember 2012, hvor meldingen ble gjennomgått punkt for punkt. Deltakere i møtet var daværende virksomhetsleder for PVVA, en ansatt i samme virksomhet, virksomhetsleder prosjektadministrasjon, stabsleder og kommunalsjef. I møtet la stabsleder frem dokumentasjonen omtalt ovenfor (Fylkesskattekontoret, nå Skatt Øst, uttalelsen fra kommuneadvokaten, samt at modellen tidligere var blitt behandlet som prinsippsak. ) Ledelsen oppfattet modellen som holdbar og i tråd med regelverket. Etatsleder PVVA og stabsleder opplyser til revisjonen at den ansatte, som hadde sendt bekymringsmeldingen, ikke syntes å være klar over at disse dokumentene forelå. De oppfattet videre at det ble gitt uttrykk for at det, som følge av dokumentene, ikke var grunnlag for bekymringen23. Møtet resulterte ikke i endring av praksis. Kommunalsjef opplyser til revisjonen at praksisen knyttet til avtaler om anleggsbidrag ble gjennomgått på et tidlig tidspunkt ved at han fikk seg forelagt nevnte dokumentasjon, som viste hvordan slike avtaler ble praktisert i kommunen. Han gjennomgikk dokumentasjonen på nytt som følge av bekymringsmeldingen, men kom til samme konklusjon. Kommunalsjefen fant derfor ingen grunn til å utrede spørsmålene som ble reist nærmere. I høringsprosessen ble det også vist til at Østfold kommunerevisjon IKS har kjent til 23 En av deltakerne i møtet kan ikke ha vært enig, da det ble varslet om forholdet 17. desember 2013 når vedkommende så at praksisen vedvarte. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier praksisen. Revisjonen etterspurte dokumentasjon på hvordan modellen ble praktisert 20. september 2011, og fikk da oversendt de samme dokumentene som er omtalt ovenfor i faktaboks 724. Avtaler om anleggsbidrag – kommunens praksis Det er etatsleder PVVA og avdelingsleder for stab RTD, som er kommunens kontaktpersoner hva gjelder avtaler om anleggsbidrag. Selve avtalene har ikke endret seg innholdsmessig siden den første avtalen ble fremmet for politisk behandling, men det opplyses om at den praktiske gjennomføringen har blitt videreutviklet etter hvert som kommunen har inngått flere avtaler. Alle avtaler legges frem for politisk godkjenning før inngåelse. Den konkrete avtalen legges ikke ved saken, men saksfremstillingen redegjør for formål, totalramme og gjennomføring. Saksfremstillingen redegjør også for økonomiske konsekvenser, hvor det fremgår at «I avtale med utbygger vil det bli forutsatt at kommunen får dekket sine kostnader og at kommunen ikke tar økonomisk risiko». Selve avtaledokumentet25 består av fem punkter: «Formål», «Bakgrunn», «Nærmere om prosjektleder, byggeleder og kommunens byggherrerolle», «Anleggsbidrag» og «Avtalens varighet». I det følgende redegjøres for de mest sentrale momentene i avtalene: 24 Revisjonen bekrefter at dette er korrekt. Som følge av at en avtale om anleggsbidrag skulle behandles i formannskapet, ba vi om informasjon om kommunen hadde avklart om hvorvidt den skisserte løsningen var avgiftsmessig holdbar. Vi fikk da oversendt korrespondansen mellom kommunen og Fylkesskattekontoret, uttalelsen fra kommuneadvokaten, samt prinsippsaken til Bystyret. Revisjonen la til grunn at modellen som ble praktisert var sammenfallende med løsningen som ble skissert for Fylkesskattekontoret. 25 Redegjørelsen bygger på de avtaledokumentene revisjonen har fått kopi av, samt en tom avtale som er presentert som mal. 59 Formålet med avtalen er å la utbygger tre inn i kommunens avgiftsposisjon. Kommunen skal holdes økonomisk skadesløs på alle mulige måter. Utbygger skal stille bankgaranti som sikkerhet for innbetaling av anleggsbidrag. Garantien skal dekke summen av entreprise- og prosjekteringsavtaler som tiltransporteres kommunen. Garantien skal løpe inntil anleggene er overtatt av kommunen og det ikke foreligger eventuelle omtvistede krav eller forhold, samt inntil grunnen er fradelt og overskjøtet kommunen. Utbygger skal være prosjektleder, men kommunen står fritt til å engasjere ekstern byggeleder for å ivareta byggherrens interesser. Kommunen skal stå som byggherre ved opparbeidelsen av infrastruktur som kommunen i henhold til utbyggingsavtalen har påtatt seg å overta etter ferdigstillelse. Entreprise- og prosjekteringsavtaler tiltransporteres kommunen som byggherre. Ved signering av avtalen gir utbygger kommunen adgang til å starte byggingen av infrastrukturen. Etter hvert som arbeidene fullføres og overtas av kommunen går eiendomsretten til anleggene over til kommunen. Utbygger skal yte et anleggsbidrag som dekker kommunens netto kostnader ved utbyggingen, samt påløpte administrasjonskostnader. Totalt anleggsbidrag avregnet for prosjektperioden skal dekke kommunens kostnader eksl. merverdiavgift, under forutsetning av at kommunen fullt ut oppnår fradrag eller kompensasjon for merverdiavgiften. Dersom kommunen ikke oppnår fradrag eller kompensasjon, skal anleggsbidraget også dekke kommunens merverdikostnader. Administrasjonskostnader belastes prosjektet med kr 20.000 per år. Det foretas en avregning av faktiske kostnader ved ferdigstillelse. Fakturaer skal utstedes til kommunen som byggherre, sendes til utbygger for østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier attestering og deretter sendes fra utbygger til kommunen for betaling. Utbygger skal sørge for at det er betalt inn et anleggsbidrag som dekker brutto kostnader (inkludert merverdiavgift) for fakturaer som forfaller til betaling. Avregning av innbetalt anleggsbidrag skal normalt foretas når utbyggingen er ferdigstilt. Det vises til at det er avtalen om anleggsbidrag som regulerer forholdet mellom kommunen og utbygger. Dette innebærer at det er avtalen i seg selv som gjør kommunen til byggherre, og det er også avtalen som fungerer som en «transporterklæring» for entreprise- og prosjektavtaler. Kommunen forholder seg kun til utbygger, og ikke til entreprenør. Det er utbygger som inngår kontrakt med entreprenør, og det er utbygger som står som tiltakshaver på byggesøknaden. For øvrig er praksis slik som avtalene beskriver. Det kreves bankgaranti samtidig som avtalen inngås, og kommunen betaler ikke fakturaer fra entreprenør før avtalen er signert og utbygger har overført anleggsbidrag til kommunen. Fakturahåndteringen i prosjektene ivaretas ved at utbygger oppnevner en byggeleder som blant annet skal kontrollere at entreprenør utfører i henhold til avtale, samt kontrollere og attestere fakturaer før de videresendes til kommunen. Formålet med fakturakontrollen er å sikre at det ikke faktureres for arbeid som ikke er utført, samt at det kun faktureres for arbeid som knytter seg til kommunal infrastruktur. Både utbygger og kommunen kan oppnevne byggeleder, men i praksis er det utbygger som har ivaretatt denne funksjonen. Det opplyses imidlertid om at kommunen også foretar kontroller underveis, ved befaring på byggeplassen. Det er dessuten spesifisert gjennom utbyggingsavtalen hva som skal gjøres, og fakturaer kan kontrolleres opp mot dette. I høringsprosessen opplyser kommunalsjef at fakturaer gjennomgår normal fakturahåndtering når de mottas av RTD. Dette innebærer at de gås gjennom av kommunens prosjektleder opp mot kontrakt 60 med entreprenør og anlegget slik det er beskrevet i utbyggingsavtalen. Når kommunal prosjektleder har attestert fakturaen går den til leder av prosjektadministrasjon, som gjennomfører ytterligere kontroll før fakturaen går til utbetaling. I forbindelse med undersøkelsen har revisjonen deltatt på et informasjonsmøte som RTD hadde for to private utbyggere26. Formålet med møtet var å gi informasjon om hvordan utbyggerne skulle gå frem for å søke om avtale om anleggsbidrag, samt hva en slik avtale normalt inneholder. I møtet redegjorde RTD for de samme momentene som fremgår av redegjørelsen ovenfor. I tillegg ble det opplyst at man muligens kom til å gjøre enkelte endringer i fremtidige avtaler. Disse knyttet seg til: Bankgarantien. Det ble opplyst at avtalene ikke skal medføre noe risiko for kommunen. Det er utbygger som skal bære all risiko. Dette ivaretas gjennom bankgarantien. Så langt har praksis i hovedsak vært at garantien utløper når anlegget overtas av kommunen, men det vurderes om det skal stilles krav om lengre gyldighet slik at den også kan gjøres gjeldende ved et eventuelt tilbakebetalingskrav fra skattemyndighetene dersom de skulle underkjenne modellen. Administrative kostnader. Disse belastes prosjektet med 20.000,- per år (som hovedregel). Det ble varslet om at beløpet muligens ville øke, da kommunen vurderer om det også skal beregnes kostnader som påløper som følge av internt oppnevnt prosjektleder27. Det har så langt ikke vært praksis for dette. I møtet informerte RTD også om at det ville være utbygger selv, som måtte ivareta 26 Møtet fant sted i RTDs lokaler i Tomteveien 9. februar 2015. Deltakelsen skjedde etter invitasjon fra RTD, og ØKR deltok utelukkende som observatør i møtet. 27 Selv om kommunen ikke oppnevner en egen prosjektleder som følger prosjektet i detalj, oppnevnes alltid en intern prosjektleder som har overoppsynet med gjennomføringen. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier kontrollen med hvilke fakturaer og beløp som ble oversendt kommunen. RTD har ikke administrativ kapasitet til å ivareta dette i detalj. Det ble også presisert viktigheten av at utbyggers prosjektleder attesterte fakturaer korrekt og at de var påtegnet hvilket prosjekt de tilhører, da fakturaene først går til sentralt fakturamottak for «scanning». En av utbyggerne stilte spørsmål om det var risiko forbundet med avtalen, både med hensyn til anskaffelsesregelverket og gjennomskjæring fra skattemyndighetene. RTD avkreftet dette. De viste til at avtalene blir gjennomført på riktig måte, og at de har gjort en grundig vurdering av modellen som legges til grunn. Rådmannen opplyser til revisjonen 12. februar 2015, at han har gitt beskjed til RTD om at det ikke skal inngås flere slike avtaler inntil kommunen har fått avklart om modellen er juridisk holdbar. Etter revisjonens kjennskap28 har kommunen inngått ti avtaler om anleggsbidrag, hvor samlet merverdiavgift utgjør kr 24.750.000,-: 1. Sorgenfri – totalramme 30.000.000,- mva utgjør 6.000.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 27.mars 2008 (PS 35/08). Revisjonen har ikke funnet avtalen i kommunens elektroniske arkivsystem, men vi har fått kopi av avtalen. 2. Trondalen Syd – totalramme 25.000.000,mva utgjør 5.000.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 6. desember 2012 (PS 12/123). Avtalen foreligger i kommunens elektroniske arkivsystem, og revisjonen har fått kopi av avtalen. 3. Glemmen gård – totalramme 18.000.000,mva utgjør 3.600.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 9. september 2010 (PS 72/10). Revisjonen har ikke funnet avtalen i kommunens elektroniske arkivsystem. Vi mottok kopi av avtalen 13. mars 2015. 4. Vikeråsen – totalramme 4.500.000,- mva utgjør 900.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 23. januar 2014 (PS 14/8). 28 Oversikten bygger på informasjon fra kommunen, samt egne oppslag i kommunens elektroniske arkivsystem. 61 5. 6. 7. 8. 9. 10. Revisjonen har ikke funnet avtalen i kommunens elektroniske arkivsystem. Vi har på forespørsel ikke fått kopi av avtalen. Langøya Vest – totalramme 12.000.000,mva utgjør 2.400.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 25. april 2013 (PS 29/13). Avtalen foreligger i kommunens elektroniske arkivsystem, og revisjonen har fått kopi av avtalen. Gamle Fredrikstad Stadion – totalramme 9.000.000,- mva utgjør 1.800.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 20. oktober 2011 (PS 11/109). Revisjonen har ikke funnet avtalen i kommunens elektroniske arkivsystem. Vi mottok kopi av avtalen 13. mars 2015. Bryggerifjellet – totalramme 6.775.000,mva utgjør 1.355.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 22. mars 2012 (PS 12/42). Revisjonen har ikke funnet avtalen i kommunens elektroniske arkivsystem. Vi har på forespørsel ikke fått kopi av avtalen. Floa terrasse – totalramme 3.500.000,mva utgjør 700.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 14. mai 2009 (PS 40/09). Revisjonen har ikke funnet avtalen i kommunens elektroniske arkivsystem. Vi har på forespørsel ikke fått kopi av avtalen. Værste AS –totalramme 5.600.000,- mva utgjør 1.120.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 5. november 2009 (PS 109/09). Revisjonen har ikke funnet avtalen i kommunens elektroniske arkivsystem. Vi mottok kopi av avtalen 13. mars 2015. Ørebekkstranda – totalramme 8.000.000,mva utgjør 1.600.000,-. Avtalen ble behandlet politisk 8. mai 2008 (PS 51/08). Revisjonen har ikke funnet avtalen i kommunens elektroniske arkivsystem. Vi har på forespørsel ikke fått kopi av avtalen. Revisjonen har også bedt om å få seg forelagt bankgarantiene. Disse foreligger i kommunens elektroniske arkiv for deler av Sorgenfri29, 29 Revisjonen er usikker på hvor mye garantien dekket. Etter hva vi har klart å bringe på det rene gjaldt garantien kun en del av arbeidene som ble østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Trondalen Syd og Langøya Vest. For øvrige saker foreligger garantiene ikke. Det opplyses at de kan være returnert til utbygger ved ferdigstillelse30. For samtlige avtaler foreligger det en henvendelse fra utbygger, hvor det gis uttrykk for at man ønsker å inngå en avtale om anleggsbidrag. Kommunens arkivsystem inneholder for øvrig ikke andre dokumenter som belyser prosessene som har pågått i forkant av selve avtaleinngåelsen. I følge RTD har det også blitt fremmet politiske saker om ytterligere to avtaler, men disse ble ikke inngått. Dette gjelder Gressvikbrygga og Dikeveien Nord. I følge RTD ble avtale rundt Gressvikbrygga ikke inngått fordi utbygger selv oppnådde refusjon. Dette er opplyst til Bystyret i avslutningssak 108/2011. I arkivsystemet foreligger det korrespondanse mellom RTD og utbygger som bidrar til å belyse hvorfor avtalen rundt Dikeveien Nord ikke kom i stand. Korrespondansen innledes med en epost fra RTD til utbygger den 9. desember 2010 hvor det vises til at avtaleforslaget er ferdigbehandlet i Bystyret. Det opplyses at virksomhet Prosjektadministrasjon vil ta seg av saken videre, og at prosjektleder vil ta kontakt. Den 13. mai 2011 sender utbygger en epost til RTD, hvor det vises til tidligere møte og mailkorrespondanse vedrørende overdragelse av forlengelsen av Dikeveien. Det fremgår videre blant annet: «Fredrikstad kommune godkjente i sin tid at man benyttet «Anleggsbidragsmodellen» slik at Fredrikstad kommune og deretter Dikeveien Nord Eiendom AS kunne få fradrag for inngående mva på veiprosjektet. Da samarbeidsavtale utført. Øvrige sikkerhetsstillelse ble gitt i form av en konserngaranti. Denne ble imidlertid verdiløs når konsernet gikk konkurs. Kommunen har brukt advokat i prosessen etter konkursen, og har i følge avdelingsleder stab og etatssjef PVVA nå fått dekket kommunens utlegg gjennom utløsning av garantien og dividendeutbetaling fra boet. 30 I høringsprosessen ble det informert om at alle avtaler og garantier foreligger i papirarkivet. Revisjonen bemerker at vi har etterspurt disse ved flere anledninger, uten at de har blitt oversendt. 62 vedrørende utbygging aldri ble effektuert, og veien nå er ferdigstilt, ønsker vi å benytte «Justeringsmodellen»31 med refusjon av mva over en ti års periode i stedet. Se vedlegg for utfyllende informasjon. (…)» Deretter går det ytterligere korrespondanse frem og tilbake mellom utbygger og kommunen (det fremgår ikke hvordan RTD stiller seg til utbyggers forslag om bruk av en alternativ modell), inntil RTD sender en epost til utbygger 11. november 2011 hvor det fremgår: «Her er vårt forslag til avtale. Hvis dere er enige ber vi om at dere signerer i to eksemplarer og sender hit (…) for kontrasignering». Eposten besvares av utbygger 23. november, hvor de spør om kommunen «kjenner til om det har vært gjort tilsvarende avtaler i ettertid med andre. Og eventuelt om disse har blitt godkjent av skatteetaten enten ved forespørsel eller ved bokettersyn?» Videre spør utbygger om det er «mulig å innhente en forhåndsuttalelse fra skatteetaten i denne anledning?» RTD besvarer eposten 24. november 2011. De opplyser at de ikke har kjennskap til om det er inngått slike avtaler i ettertid med andre. De har heller ikke kjennskap til bokettersyn knyttet til slike avtaler. Kommunen skriver videre at «kommunen har åpnet for å inngå slike avtaler, men tar forbehold om at dersom kommunen ikke oppnår fradrag eller kompensasjon for merverdiavgift så må anleggsbidraget dekke disse kostnadene». På spørsmålet om forhåndsuttalelse viser kommunen til at «det er et spørsmål som utbygger eventuelt må avklare med sin(e) revisor/ rådgivere og eventuelt stå for selv.» Dette følges opp av utbygger 2. desember 2011. I eposten skriver utbygger at de har erfaring med at Skatteetaten kommer «på døren» med jevne mellomrom, og at de derfor 31 «Justeringsmodellen» er et alternativ til anleggsbidragsmodellen. Modellen er hjemlet i merverdiavgiftslovens kapittel 9 og er risikofri for både kommunen og utbygger. Modellen er imidlertid likviditetsmessig utfordrende, ved at mva må kreves tilbakebetalt over en periode på ti år, fremfor hele beløpet på en gang som er tilfellet for anleggsbidragsmodellen. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier ønsker at alle forhold er i orden. De viser til at rådgiverne – Ernst & Youngs avgiftsavdeling – anbefaler at man i stedet bruker justeringsmodellen for det aktuelle prosjektet, og ber igjen om en tilbakemelding på om kommunen kan akseptere den løsningen. I eposten har utbygger også tatt inn et utdrag fra rådgivers vurdering av forholdet32. Her fremgår det blant annet: «Så vidt vi forstår har det hele tiden vært planen at kommunen skulle være byggherre for infrastrukturen, men partene har ikke hatt det formelle på plass for å sikre «riktig bruk» av anleggsbidragsmodellen. Etter vår oppfatning er det en betydelig risiko for at avgiftsmyndighetene – dersom de ser nærmere på saken – vil mene at kommunen i realiteten ikke har opptrådt som byggherre. Dette vil man sannsynligvis kunne identifisere ved å sammenstille fakturadatoer (og eventuelle kreditnotaer) med overdragelsesdato og avtaledato for anleggsbidragsmodellen (som ikke er signert), samt å se nærmere på avtalen med entreprenøren. (…) Vi vil også nevne at Klagenemda for merverdiavgift nylig fattet et vedtak i statens favør i et tilfelle der anleggsbidragsmodellen ikke var gjennomført på «riktig» måte (KMVA2011-6920)33. Skattekontoret etterberegnet i denne saken inngående merverdiavgift (på kommunens hånd) da det ble lagt til grunn at kommunen ikke kunne anses som reell byggherre og dermed ikke hadde fradragsrett. Vi vet ikke om Fredrikstad kommune er innforstått med risikoen vi har omtalt ovenfor. Vi vil imidlertid påpeke at den alternative «justeringsmodellen» (hvis innhold er formidlet til kommunen) ikke innebærer noen risiko for etterberegning på kommunens hånd. Dere bør etter vårt syn vurdere om risikoen skal formidles til kommunen. Det kan da diskuteres med kommunen om det ikke er best for begge parter å benytte seg av 32 Den samme vurderingen fulgte som vedlegg til utbyggers epost av 13. mai til kommunen. 33 Rådgiver viser her til nemdas avgjørelse mot kommunene Sola og Sandnes, som senere ble stadfestet av tingretten, lagmannsretten og Høyesterett. 63 justeringsmodellen, slik at man unngår problemer i ettertid.» Rådgiveren skriver også noe om risiko for uriktige krav: «I utgangspunktet er det kommunen som vil ha risikoen for uriktige krav om merverdiavgiftskompensasjon. Det fremgår imidlertid av avtalen at utbygger må dekke merverdiavgift på utbyggingskostnadene dersom kommunen ikke får mva refundert fra staten, og risikoen for selve avgiftsbeløpet vil i praksis påhvile utbygger. I den utstrekning kommunen blir ilagt renter og tilleggsavgift ved en eventuell kontroll i fremtiden, vil kommunen også kunne prøve å få disse kostnadene dekket av utbygger. Avtalen gir imidlertid ikke direkte hjemmel for dette, og vi antar at risikoen for at kommunen vil kunne nå frem med et krav om dekning av tilleggsavgift vil reduseres dersom det kan dokumenteres at det er kommunen som har tatt initiativ til å bruke anleggsbidragsmodellen selv om formelle avtaler mv. først kommer på plass ved infrastrukturens ferdigstillelse.» Henvendelsen besvares av kommunen 5. desember 2011. I eposten skriver kommunen: «Ja, vi er kjent med justeringsmodellen og mulighetene som ligger i den. Dvs. våre rådgivere har spesielt nevnt den som en mulighet for kommunen til å få inntekt fra mva-kompensasjon for anlegg som overdras til oss. Vi har ikke tatt i bruk modellen. Vi har ikke planer om å gjøre det i nær fremtid. Vi har – etter henvendelse fra dere - fremmet sak til Bystyret i Fredrikstad og fått Bystyrevedtak på at vi kan inngå samme type samarbeidsavtale som vi har med andre utbyggere. Det er det vi kan tilby dere…» Kommunen sender en ny henvendelse 3. februar 2012, hvor det vises til eposten ovenfor. Her skriver kommunen: «Viser til epostkorrespondanse. Betyr det at det ikke lenger er aktuelt å inngå avtale ihht saken som har vært til behandling i Bystyret? Og at vi dermed avslutter saken?» Utbygger besvarer henvendelsen 9. februar 2012 og skriver blant annet: «Vi kommer ikke til å benytte «anleggsbidragsmodellen, da østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier dette har tatt så mye lenger tid å få på plass enn først forventet. Vi ønsker fortsatt å benytte «justeringsmodellen» i forbindelse med kostnadene/ merverdiavgiften som er påløpt, og kan eventuelt tilby kommunen en andel av refundert mva ved benyttelse av denne modellen. Hvordan stiller kommunen seg til dette?» Kommunen avslutter deretter saken med følgende epost datert 24. februar 2012: «Da avslutter vi saken og noterer at det ikke vil bli inngått noen avtale for prosjekt Dikeveien Nord. Det foreligger per i dag ikke planer om å ta i bruk «justeringsmodellen» for refusjon av mva. Vi har begrenset administrativ kapasitet og vil inntil videre ikke ta i bruk alternative modeller for refusjon av mva ved utbygging av kommunalteknisk infrastruktur.» I høringsprosessen viser kommunalsjef til at korrespondansen omhandler et ferdigstilt prosjekt, og at utbyggers vurdering ikke kan overføres til modellen generelt. At det ikke er anledning til å inngå avtaler om anleggsbidrag etter at arbeidet er ferdigstilt og fakturaer er betalt er selvsagt, og kommunalsjefen ville heller aldri undertegnet en slik avtale dersom den hadde blitt forelagt han34. Revisjonen har spurt RTD om det har vært vurdert å benytte «justeringsmodellen» fremfor «anleggsbidragsmodellen». I følge RTD er det ønskelig å gjøre en vurdering om modellen bør tas i bruk som erstatning for avtaler om anleggsbidrag, men dette er så langt ikke gjennomført. Det har blitt rettet uformelle interne henvendelser om dette til sentral regnskaps- og økonomifunksjon, senest i januar 2014. Etter hva RTD kjenner til, så har det imidlertid så langt ikke skjedd noe i sakens anledning. 34 Revisjonen bemerker at ingen av avtalene som vi har mottatt er skrevet under av kommunalsjefen selv. Avtalene er enten skrevet under av rådmannen eller etatsleder for PVVA. I avtalemalen som vi har mottatt av kommunen, er det også etatsleders navn som er påført under signaturfeltet. 64 Avdelingsleder for plan- og økonomi opplyser til revisjonen at han, sammen med en medarbeider i fra regnskapsavdelingen, var på et møte med RTD for ca. to år siden, hvor justeringsmodellen ble diskutert som et alternativ til anleggsbidragsmodellen. Regnskap kjente ikke til modellen og ba om mer informasjon i forhold til mva, eventuelle juridiske problemstillinger o.l., for kunnskapsbygging og videre drøftinger. Han opplyser videre at de ikke hørte noe mer fra RTD etter dette møtet, og at de på dette grunnlaget antok at det ikke var aktuelt å innføre modellen som et alternativ. Avdelingsleder for regnskap og lønn opplyser til revisjonen at han ikke har deltatt i diskusjoner knyttet til problemstillingen mens han har vært ansatt i kommunen35. Som det fremgår av korrespondansen mellom RTD og utbyggeren ovenfor, så ønsket kommunen å inngå avtalen selv om prosjektet var ferdigstilt. Revisjonen har mottatt opplysninger fra flere varslere om at anleggsarbeider knyttet til kommunalteknisk infrastruktur har blitt igangsatt før selve avtalen om anleggsbidrag inngås, og at det også har forekommet at avtalen har blitt inngått etter at arbeidet var ferdigstilt. Revisjonen har spurt RTD om forholdet. RTD opplyser at utbygger begynner prosjektering av tiltaket lenge før avtalen inngås, noe de også må gjøre da prosjekteringen skal følge utbyggingsavtalen. RTD er imidlertid ikke kjent med at eventuelle byggearbeider igangsettes før avtalen inngås. RTD mener også at dette er «selvregulerende» i og med at kommunen ikke betaler fakturaer fra entreprenør før avtalen er på plass. Som følge av motstridende opplysninger har revisjonen sammenholdt datoen for inngåtte avtaler med dato for igangsettingstillatelser. Som nevnt har vi mottatt kopi av tre avtaler om anleggsbidrag36, og vi har funnet byggesakene knyttet til to av disse avtalene: Trondalen Syd og Langøya Vest. 35 Vedkommende tiltrådte stillingen 1. juni 2013. Som det fremgår av fakta ovenfor, mottok vi ytterligere 3 avtaler 13. mars. Vi har ikke hatt anledning til å kontrollere forhold rundt disse. 36 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Avtalen vedrørende Trondalen Syd er signert av utbygger 30. april 2013. Igangsettingstillatelse for tiltaket er gitt 9. januar 2013. Tillatelsen gjelder «VVA – anlegg». Det er journalført en henvendelse fra en nabo 18. februar 2013 på saken. Her fremgår det at vedkommende er bekymret for pågående sprengningsarbeider. I forbindelse med høringsprosessen opplyses det om at sprengningsarbeider ikke nødvendigvis har sammenheng med de arbeider som omfattes av avtalen om anleggsbidrag. Det er for eksempel ikke uvanlig at en entreprenør må gjennomføre sprengningsarbeider for å klargjøre for byggeprosjekter. Revisjonen er enig i dette argumentet, men bemerker at klagen er journalført på saken som gjelder «VVA anlegg». Avtalen vedrørende Langøya Vest er signert av utbygger 12. august 2013. Igangsettingstillatelse for deler av tiltaket er gitt 11. mars 2013. Tillatelsen gjelder «VA – anlegg inklusiv pumpestasjon». Det er ikke noe på saken som kan gi indikasjon på tidspunkt for byggestart, men tillatelsen er gitt fem måneder før avtalen om anleggsbidrag ble signert. I høringsprosessen opplyses det om at en igangsettingstillatelse har gyldighet på tre år, og at en innvilget tillatelse ikke i seg selv betyr at arbeidet faktisk igangsettes. Revisjonen har også fått tilgang på annen dokumentasjon som handler om tilsvarende forhold. Det fremgår ikke konkret om det ble inngått noen avtale, men dokumentasjonen viser epostdialog mellom ulike personer i RTD, i februar 2012 vedrørende avtalen knyttet til «Gamle Fredrikstad stadion» Det er ikke nødvendig å redegjøre for hele korrespondansen, men avslutningsvis fremgår det at en ansatt mener at man er for sent ute med å inngå en avtale, da byggearbeidene allerede har startet. Det vises til at man har forsøkt å ta opp forholdet uten at dette har blitt imøtekommet av ledelsen. Denne avtalen signeres 30. april 2012. 65 5.3 Revisjonens vurdering Kontrollutvalget spør i dette kapitlet om seksjonens praksis knyttet til utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag er i tråd med regelverket, og om den er forsvarlig. Hva gjelder utbyggingsavtaler, finner revisjonen det tilfredsstillende at avtalene er forankret i forutsigbarhetsvedtak fattet av Bystyret selv. Gjennomgangen av utbyggingsavtaler viser også at samtlige avtaler bygger på vedtatte arealplaner, samt at de kun omhandler krav om tiltak som kommunen lovlig kan stille. Kommunen har ikke praksis for å kunngjøre avtaler, og viser her til unntaksreglene i byggesaksforskriften. Avtalene inneholder ikke forhold som ikke fremgår av gjeldende arealplaner, og RTD oppfatter at offentlighetens interesser er ivaretatt gjennom reguleringsprosessen. Det er ingen tvil om at unnlatt kunngjøring er i tråd med regelverket, men revisjonen bemerker at begrunnelsen for kunngjøring først og fremst handler om å unngå risiko for mistanke og spekulasjoner rundt avtaleforholdet, ikke at offentligheten skal gis mulighet for å komme med innsigelser. I tillegg oppstiller offentlighetsloven et krav om at offentlige virksomheter skal praktisere meroffentlighet der det er mulig. I dette perspektivet finner revisjonen det positivt at rådmannen ønsker å endre praksis. Innenfor rammene av de forhold revisjonen har undersøkt, er det vår oppfatning at kommunens praksis knyttet til utbyggingsavtaler fremstår som tilfredsstillende. Også avtaler om anleggsbidrag bygger på et prinsippvedtak fattet av Bystyret. Prinsippvedtaket åpnet for at modellen ble tatt i bruk, og oppstilte forutsetningene for slike avtaler. I tillegg legges alle forslag til avtaler frem for politisk godkjenning, før de inngås. Revisjonen er imidlertid usikker på om den modellen som Fredrikstad kommune har østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier valgt, faktisk tilfredsstiller gjeldende regelverk. Det er også enkelte andre momenter rundt avtalepraksisen som revisjonen finner grunn til å stille spørsmål ved. Revisjonen stiller spørsmålstegn ved om saksframstillingen til Bystyret gir et korrekt bilde av forutsetningene som må foreligge for at avtalene skal være i tråd med Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse (BFU). I saken skriver rådmannen at «Skattedirektoratet har åpnet for at kommunen har fradragsrett for inngående avgift (…) selv om en annen bekoster og forestår utbyggingen.» og at «dersom privat utbygger skal nyte godt av kommunens avgiftsposisjon kan dette praktisk løses ved at kommunen inngår avtale med utbygger om at kommunen står som byggherre.» Dette er etter revisjonens oppfatning ikke i tråd med BFUen, hvor en av de mest sentrale forutsetningene nettopp var at kommunen selv skulle være byggherre og inngå kontrakt med entreprenør. Dette er også den mest fremtredende forskjellen mellom Skattedirektoratets modell og administrasjonsmodellen, som ikke ble godkjent. Saken gir imidlertid en tilfredsstillende redegjørelse for formålet med modellen, hvor det sentrale er at Skattedirektoratet åpner for inngåelse av avtaler som i praksis innebærer en «omgåelse» av avgiftsregelverket. Det må antas at det uansett er dette forholdet som er viktigst for Bystyret – at kommunen ikke går inn i avtaler som innebærer en illojal tilpasning til regelverket, med de konsekvenser det kan medføre. I dette perspektivet er feilslutningen i saksfremstillingen mindre viktig. De to forholdene kan imidlertid ikke sees adskilt fra hverandre, da det er fremgangsmåten som avgjør om omgåelsen betraktes som illojal eller ikke – og revisjonen er som nevnt usikre på om kommunens fremgangsmåte i realiteten er som beskrevet i Bystyresaken. RTD opplyser overfor revisjonen at BFUen ga 66 fremgangsmåten på hvordan avtalene må utformes, og at det er denne som i hovedsak er lagt til grunn. I tillegg ble det innhentet opplysninger fra kommuneadvokaten og Skatt Øst. RTD oppfatter risikovurderingen som grundig og tilstrekkelig. Når det gjelder kommuneadvokatens notat, så finner ikke revisjonen at dette omhandler forholdet til merverdiavgiftsreglementet. Slik vi forstår notatet, uttaler kommuneadvokaten seg om forholdet til anskaffelsesregelverket ved transport av entrepriseavtaler. For at en avtale om anleggsbidrag skal være holdbar er det imidlertid etter vår oppfatning ikke tilstrekkelig at avtalen transporteres til kommunen – kommunen må selv opptre som byggherre formelt og reelt, herunder stå som motpart på kontraktsdokumentet. Dette mener vi kommer klart frem av kriteriene, og også av rettsavgjørelsen det er vist til i kapitlet. I et slikt perspektiv skal anskaffelsesregelverket legges til grunn, uavhengig av hvem som skal dekke den endelige kostnaden. Dette er det også alminnelig enighet om i juridiske miljøer, jfr. også her revisjonskriteriene i kapittel 5.1. Etter vår oppfatning bygger forespørselen til kommuneadvokaten således på samme feilslutning som fremgår av saksfremstillingen til Bystyret. Uttalelsen fra Skatt Øst kan etter revisjonens oppfatning heller ikke brukes som argument for at kommunens modell er i tråd med regelverket, da uttalelsen bygger på andre premisser enn de kommunen legger til grunn i den praktiske gjennomføringen. Det er ikke noen tvil om at kommunen følger de forutsetningene som Skatt Øst oppstiller, men i sin henvendelse skriver kommunen at «Fredrikstad kommune står som ansvarlig byggherre for (…)». Det må forutsettes at Skatt Øst har lagt til grunn at det er kommunen selv som har inngått kontrakten med entreprenøren, jfr. bruken av begrepet «byggherre». I byggherreforskriften defineres byggherren som den som får utført et byggeeller anleggsarbeid. Det er også byggherren som normalt er tiltakshaver. I brevet til Skatt Øst skisserer kommunen således en praksis østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier som er mer i tråd med Skattedirektoratets uttalelse. BFUen gir oppskrift på en lovlig modell, men den har kommunen etter vår oppfatning ikke lagt til grunn. Kommunens løsning bærer preg av å være en mellomløsning mellom anleggsbidragsmodellen og justeringsmodellen. Vi mener at kommunens praksis er mer eller mindre identisk med praksisen som ble lagt til grunn av kommunene Sola og Sandnes. Kommunen fremstår ikke som reell byggherre, og det avtales at kommunen ikke skal ha noe risiko. Dette ble som kjent ikke godtatt og medførte tilbakebetalingskrav fra skattemyndighetene. Revisjonen viser til vedlegg 1 for en nærmere sammenligning mellom BFUen, kommunens praksis og modellen som ikke ble godkjent. Det vises også til revisjonskriteriene i kapittel 5.1. Det er uklart for revisjonen hva som er årsaken til at man ikke fulgte «oppskriften» i BFUen fullt ut. I forbindelse med undersøkelsen opplyser RTD at det var nettopp det man gjorde, og at kommunen har gjort det i ettertid også. Dette begrunnes med at kontrakten transporteres til kommunen gjennom avtalen om anleggsbidrag, og at kommunen på denne måten stilles likt som om kommunen selv hadde inngått den aktuelle kontrakten med entreprenøren i utgangspunktet. Etter revisjonens oppfatning er en slik praksis ikke i tråd med premissene i uttalelsen, da det fremgår klart at kommunen i den aktuelle saken skulle være kontraktsmotpart overfor entreprenøren og at utbygger ikke på noen som helst måte skulle inngå i kontraktsforholdet. Det er, som nevnt, dette momentet som er hovedårsaken til at modellen ikke betraktes som en omgåelse av avgiftsregelverket. Uavhengig av årsak synes det imidlertid som om kommunen var i «god tro» på tidspunktet når modellen ble tatt i bruk. Kommunen har oppfattet at man har praktisert i tråd med BFUen. Revisjonen stiller imidlertid spørsmålstegn ved om «god tro» kan påberopes i hele perioden fra 2008 og frem til dags dato. 67 For det første vises det til korrespondansen mellom RTD og en utbygger vedrørende Dikeveien Nord. I mai 2011 gjorde utbygger kommunen oppmerksom på risikoen knyttet til avtalemodellen. I vedlegget som fulgte eposten ble det også vist til avgjørelsen fra klagenemnda for merverdiavgift hvor kommunene Sola og Sandes ble «dømt». Rådgiverne fraråder utbygger å gå inn i avtalen og viser til at «det er en betydelig risiko for at avgiftsmyndighetene – dersom de ser nærmere på saken – vil mene at kommunen i realiteten ikke har opptrådt som byggherre.» Disse betraktningene rundt risikoen gjentas fra utbyggers side i flere etterfølgende eposter. Likevel fører det ikke til noen form for handling fra kommunens side, selv om man har blitt pekt i riktig retning gjennom henvisning til klagenemdas avgjørelse. Kommunen fortsetter tvert i mot å tilby utbygger den aktuelle avtalemodellen. Etter revisjonens oppfatning er dette alvorlig. Kommunen blir eksplisitt gjort oppmerksom at det kan foreligge en mulig risiko, men foretar ingen nærmere vurdering av egen praksis. Samtidig som ovennevnte korrespondanse pågår, så inngår dessuten kommunen avtalen «Gamle Fredrikstad Stadion», og i tillegg avtalen «Bryggerifjellet» i begynnelsen av 2012. I november 2012 blir risikoen nok en gang påpekt. Denne gangen av en ansatt i RTD. Den ansatte stiller en rekke spørsmål til kommunens praksis, og begrunner dette utførlig ved å vise til manglende samsvar sammenlignet med BFUen, avgjørelsen fra klagenemda, anskaffelsesregelverket og flere andre juridiske artikler. Heller ikke dette medførte at kommunen foretok en nærmere gjenomgang av gjeldende praksis. Revisjonen finner også dette alvorlig. Kommunen mottar tilbakemeldinger om at avtalepraksisen sannsynligvis ikke er i tråd med regelverket, men foretar seg ingenting i sakens anledning. Samtidig inngås det nye avtaler etter samme modell. Fra kommunen mottok det første innspillet fra utbygger i mai 2011 og frem til 2014, så har kommunen inngått fem avtaler. I tillegg hadde kommunen østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier informasjonsmøte med ytterligere to utbyggere i februar 2015, hvor samme modell ble presentert, og hvor det ble gitt uttrykk for at RTD var trygge på at modellen var i tråd med regelverket. Heller ikke saksframstillingene til Bystyret opplyser om at det kan være en risiko knyttet til modellen. Som fakta viser har Fredrikstad kommune inngått en rekke avtaler om anleggsbidrag. Samtlige avtaler er inngått i perioden etter 2008. Ved et eventuelt bokettersyn fra skattemyndighetene betyr det at alle avtalene kan etterprøves. Dersom skattemyndighetene vurderer avtalepraksisen på samme måte som Østfold kommunerevisjon IKS, risikerer kommunen et vesentlig tilbakebetalingskrav. Skattemyndighetene vil i et slikt tilfelle også, under gitte forutsetninger, ha hjemmel for å ilegge tilleggsavgift. For at avtaler om anleggsbidrag skal være i tråd med regelverket, er det også en forutsetning at avtalen er inngått før byggestart. Som det fremgår av korrespondansen vedrørende Dikeveien Nord, forsøkte kommunen i dette tilfellet å få i stand en avtale etter at selve anlegget var ferdigstilt. Annen korrespondanse viser at man ønsker å inngå avtale i en sak hvor byggearbeidene har startet, og i gjennomgangen av de to byggesakene vi klarte å identifisere er det også en risiko for at avtalene er inngått etter byggestart. Revisjonen finner også dette alvorlig. Etter vår oppfatning kan dette indikerer at RTD ikke forstår forutsetningene som BFUen oppstiller. Kravet om at avtaleforholdet skal være i orden før anleggsarbeidene igangsettes er en nødvendig formalitet som har betydning for bedømmelsen av realiteten i avtalen. Avtaler som inngås i ettertid blir i praksis betraktet som rene proformaavtaler, hvor formålet først og fremst kan oppfattes som avgiftstilpasning. Dette aksepteres ikke av skattemyndighetene. Revisjonen finner også grunn til å stille spørsmålstegn ved kommunens fakturahåndtering. Revisjonen har ikke grunnlag for å hevde at praksisen ikke er forsvarlig, men vi registrerer at vi i løpet av 68 gjennomføringen av undersøkelsen har mottatt motstridende opplysninger knyttet til hvordan fakturaoppfølgingen ivaretas. Det kan synes som om ansvaret for at fakturaer er korrekte og at de utelukkende gjelder infrastruktur som kommunen skal overta, i hovedsak er lagt til den avtaleparten som i inngår avtalen fordi det reduserer byggekostnadene gjennom merverdiavgiftsfradrag som parten under andre omstendigheter ikke oppnår. Det er med andre ord den parten som har mest å vinne ved å få størst mulig fradrag, som skal kontrollere og attestere at fakturaene er korrekte. Opprinnelig ble det opplyst at fakturaene «kan kontrolleres opp mot utbyggingsavtalen». I og med at det ikke ble opplyst om at man faktisk gjorde dette, tolket revisjonen dette dithen at det i praksis ikke ble gjort. I møtet hvor revisjonen deltok som observatør, ble det også informert om at «utbygger selv måtte holde oversikten over fakturaer og beløp som ble oversendt kommunen, da kommunen selv ikke hadde kapasitet til å ivareta dette.» I høringsprosessen presiserte kommunalsjef imidlertid at også kommunen foretar en grundig gjennomgang av mottatte fakturaer, før de utbetales. Revisjonen legger til grunn praksisen er slik kommunalsjef beskriver, men minner om at det er kommunen som har ansvaret for at opplysningene som gis i omsetningsoppgavene til skattemyndighetene er riktige, og at det er knyttet sanksjoner til det å gi feil opplysninger. Revisjonens konklusjon og anbefalinger Revisjonen konkluderer med at RTDs praksis knyttet til utbyggingsavtaler er i tråd med regelverket, og fremstår som forsvarlig. Revisor mener imidlertid at det foreligger en høy risiko for at praksisen knyttet til avtaler om anleggsbidrag ikke er i tråd med regelverket. I dette perspektivet finner vi det tilfredsstillende at kommunen har besluttet at det ikke skal inngås flere avtaler om anleggsbidrag før man har avklart forutsetningene for modellen. Basert på vurderingene ovenfor anbefaler revisjonen at: kommunen bør endre praksis knyttet til avtaler om anleggsbidrag, slik at denne samsvarer med BFUen. Alternativt bør kommunen innhente en bindende forhåndsuttalelse fra skattemyndighetene, basert på kommunens fremgangsmåte slik den fremkommer i praksis. kommunen bør forsikre seg om at det er omforent forståelse knyttet til hvordan fakturahåndtering i tilknytning til avtaler om anleggsbidrag skal ivaretas. kommunen bør ivareta at arkivforskriftens bestemmelser etterleves i saksbehandlingen knyttet til slike avtaler. Avslutningsvis finner revisjonen det heller ikke tilfredsstillende at RTD ikke synes å overholde arkivplikten i tilknytning til avtaler om anleggsbidrag. Som fakta viser har revisjonen bare mottatt deler av den dokumentasjonen vi har etterspurt. Revisjonen er for øvrig ikke enig i at «annen kontakt, slik som eposter, telefonsamtaler og annen muntlig kontakt» ikke er nødvendig å arkivere. Som det fremgår av kapittel 2.4 er arkivplikten mer omfattende enn journalføringsplikten. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 69 6 RAMMEAVTALER «Benyttes rammeavtaleleverandører i tråd med inngåtte avtaler, og praktiseres det tilstrekkelig fakturakontroll?» 6.1 Benyttede revisjonskriterier Rammeavtaler Rammeavtaler er ikke en anskaffelsesprosedyre, men en kontraktstype. Avtalen inngås mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Avtalen har til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder. Tildeling av kontrakt innenfor en rammeavtale omtales også som avrop eller bestilling. Prosedyrene for tildeling av kontrakter innenfor rammeavtalen reguleres av forskriftens §§ 6-2, 14-2, 6-3 og 14-3. Det er ikke et krav om at kommuner skal inngå rammeavtaler, men for gjentagende kjøp av faste grupper av varer og/ eller tjenester, vil inngåelse av rammeavtaler sikre at konkurransekravet ivaretas. Motsatt vil man kunne få en situasjon hvor kommunen kun henvender seg til leverandører som kommunen har et etablert forhold til, og hvor disse vil gis en fordel på bekostning av andre leverandører i markedet. Fredrikstad kommune har inngått en rekke rammeavtaler innenfor flere ulike fagområder. Nedenfor gjengis enkelte av hovedbetingelsene for de rammeavtalene revisjonen har undersøkt nærmere: Arbeid skal som hovedregel utføres på dagtid, 07:00-18:00, dersom ikke annet er avtalt i det enkelte oppdrag. Oppdrag utføres på timesbasis og/ eller etter avtale om fastpris. Timesbaserte oppdrag fordeles etter område (elektro- og tømrertjenester) eller etter ledig kapasitet (rørleggertjenester). østfold kommunerevisjon iks – Ivaretar fellesskapets verdier Fastprisoppdrag tildeles etter minikonkurranse. Minikonkurranse skal som hovedregel legges til grunn for oppdrag over 100.000,-. Revisjonen tolker dette dithen at større oppdrag, eksempelvis innenfor en leverandørs geografiske område, skal konkurranseutsettes mellom leverandørene dersom oppdraget er av en slik størrelse. Fastpris skal presenteres oppdragsgiver gjennom pris på arbeidslønn (med spesifikasjon over timesforbruk som legges til grunn – med avtalt timesats), samt materialkostnad (med opplysning om rabatt/ påslagsprosent på underleverandørs faktura). Uforutsette ting som avdekkes etter oppstart skal umiddelbart dokumenteres og fremlegges for oppdragsgiver. Ved timesoppdrag skal timeliste signert av oppdragsgiver, samt kopi av materialfaktura fra underleverandør legges ved som underbilag til faktura. Kommunen kan, til tross for rammeavtalen, konkurranseutsette oppdrag hvor dette finnes formålstjenlig. Faktura skal blant annet inneholde: Bestillende virksomhet – om mulig ansvarsnummer Bestillers navn Adresse hvor oppdraget er utført Hva oppdraget omfatter, ev. henvisning til beskrivelse Timepris/ avtalt fastpris Spesifisering av materialleveranser med kopi av faktura som dokumentasjon Kopi av ev. timelister 70 sted, jfr. forskriften § 5-2-5. For tjenester som leveres med forhåndsavtalt pris, eksempelvis byggetjenester, kan fakturering skje etter avtale, kontrakt mv. mellom partene, jfr. forskriften § 5-2-9. Bokføringsloven Bokføringsloven, med tillegg i bokføringsforskriften, bestemmer hvilke regler som gjelder for bokføringspliktige. Ved salg av varer skal faktura utstedes snarest mulig og senest innen én etter levering, jfr. forskriften § 5-2-2. I henhold til forskriftens § 5-1-1 er det bestemte krav til innholdet i salgsdokumentet (tilsvarer rammeavtalebestemmelsene): Ytelses art og omfang (dvs. solgte varer og antall enheter, utførte tjenester og antall timer mv). Leveringstidspunktet. Leveringsstedet. Tilsvarende frist gjelder ved salg av tjenester, men det er presiseringer på enkelte områder. Salgsdokumentet skal hvis mulig utstedes innenfor det kalenderår som levering finner 6.2 Presentasjon av fakta Følgende statistikk er lagt til grunn for gjennomgang av leverandører: Tabell 3: Leverandørstatistikk Leverandører Leverandør A Leverandør B Leverandør C Leverandør D Leverandør E Leverandør F Leverandør G Leverandør H Leverandør I 2013 6 008 167 2 414 747 6 941 028 31 704 486 6 135 554 4 302 355 1 471 756 3 446 955 7 221 041 Leverandør A og B er parallelle leverandører. Avtaleperioden er 1.11.2012 – 31.10.2015. Stipulert omfang av avtalen er 7 millioner eks. mva per år. Avtalen fastsetter områdevis fordeling. Leverandør A har område 1: Rolvsøy, Fredrikstad sentrum og Kråkerøy. Leverandør B har område 2: Fredrikstad Øst og Onsøy. Som det fremgår av tabellen har leverandør A vesentlig høyere omsetning enn leverandør B, både i 2013 og 2014. For 2013 utgjorde omsetningen tilnærmelsesvis nesten like mye som totalt stipulert omsetning for rammeavtalen. Leverandør D og E er parallelle leverandører. Avtaleperioden er 20.08.2012 – 31.08.2015. Stipulert omfang av avtalen er 7 millioner eks. mva per år. Avtalen fastsetter områdevis fordeling. Leverandør E har område 1: Rolvsøy østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier pr. 20.10.2014 4 526 894 1 376 992 7 665 080 17 374 598 3 729 740 1 209 383 41 300 1 823 788 3 363 310 og Fredrikstad sentrum. Leverandør D har område 2: Fredrikstad Øst, Kråkerøy og Onsøy. Som det fremgår av tabellen har leverandør D vesentlig høyere omsetning enn leverandør E. Både i 2013 og 2014 utgjorde omsetningen flere ganger så mye som totalt stipulert omsetning for rammeavtalen. Leverandør H og I er parallelle leverandører. Avtaleperioden er 1.3.2012 – 1.4.2016. Stipulert omfang av avtalen er 1,2 millioner eks. mva per år. Oppdrag skal tildeles blant annet på grunnlag av ledig kapasitet. Som det fremgår av tabellen har leverandør I mer enn dobbel så høy omsetning som leverandør H i 2013 og nesten dobbelt så mye i 2014. Leverandør F og G gjelder samme type tjeneste, men kommunen har kun rammeavtale med leverandør F. Leverandør G 71 har likevel blitt brukt. Kommunen har erkjent at leverandøren ikke skulle vært brukt. I følge RTD fordeler omsetningen seg på de ulike leverandørene, både basert på geografisk inndeling, men også konkurranser mellom leverandørene. Det avholdes normalt minikonkurranser for oppdrag over kr 100.000,-, og der det er hensiktsmessig avholdes det egne konkurranser via Doffin eller på forespørsel til flere leverandører. Tilfeldig stikkprøvekontroll Revisjonen har foretatt stikkprøvekontroll av et utvalg fakturaer bokført i år 2013, knyttet til leverandørene ovenfor Det er funnet avvik i fem av 11 fakturaer fra leverandør A. Samtlige avvik forekommer i fakturaer som daterer seg til perioden 11.12.2012 -31.08.2013: I tre av fakturaene (fakturadato 2012, bokført 2013) er lærlinglønn belastet med en timesats som er kr 86,- høyere enn avtalt pris i perioden. I to av fakturaene er det utfakturert for overtidstillegg (fakturadato 2012, og bokført 2013). Arbeid utover dagtid skal avtales, men det foreligger ikke henvisning til avtale. I tre av fakturaene (fakturadato 2012, bokført 2013) er det også belastet for arbeidslønn med kr 405 pr. time. Timesatsen stemmer ikke overens med noen av de avtalte prisene i perioden. På en av fakturaene (fakturadato 2013, bokført 2013) er arbeidslønn fakturert med en timesats som er kr 145,- høyere en pris for fagarbeider. Det fremgår ikke hva slags tjeneste som er levert. Transportkostnader kommer i tillegg på samtlige fakturaer, men det er ikke spesifisert antall kilometer eller sats per kilometer. Samtlige av de fem fakturaene mangler vedlegg eller timelister. Det er funnet avvik i åtte av åtte fakturaer fra leverandør I. I enkelte av fakturaene er lærlinglønn fakturert med minimum kr 91,- høyere østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier enn avtalt pris. Rammeavtalen skiller på hvor lærlingen er i læringsforløpet. Dersom den aktuelle lærlingen er «fersk», er timeprisen 191,- kr høyere enn avtalt pris. Det er ikke spesifisert i fakturaen, og således ikke mulig å vurdere forholdet nærmere. Revisjonen bemerker at det også er enkelte fakturaer hvor det synes som om timeprisen er lavere enn avtalt pris. Det er ikke funnet avvik i tilknytning til de andre leverandørene, men en stor andel av fakturaene fra leverandør D mangler vedlegg eller spesifikasjon. Detaljgjennomgang av fakturaer – Leverandør D Som følge av at en stor andel av fakturaene fra leverandør D manglet vedlegg eller spesifikasjon, foretok revisjonen en nærmere gjennomgang av disse fakturaene. Det er bokført totalt 87 fakturer i år 2013 på leverandøren, og 55 av fakturaene mangler enten spesifikasjonen eller vedlegget som fakturaen refererer til. Fakturaene knytter seg til syv ulike investeringsprosjekter, som alle gjelder rehabilitering. I gjennomgangen har revisjonen fokusert på om anskaffelsene er foretatt ved avrop, minikonkurranse eller ordinær konkurranse. Vi har også bedt om underlagsdokumentasjon. Prosjekt 1 Det er gjennomført minikonkurranse. Oppdraget inkluderer flere fagområder. Malerarbeider er ikke inkludert. Konkurransen ble vunnet av leverandør D - totalpris på kr 1 201 421 inkl. moms (tilbudsprotokoll datert 2. april 2014). RTD opplyser om at arbeidet ble mer omfattende og at dette er løst gjennom avrop på rammeavtaler. I et vedlegg til en av fakturaene «Sammenstilling til kostnader B+E», fra leverandør G datert 6. juni 2013, fremkommer en totalpris på kr 2 916 635,inkludert underleverandører. Totalt fakturert beløp utgjør kr 3 838 954,-. Enkelte fakturaer som samlet beløper seg til kr 1 660 662 mangler vedlegg i 72 regnskapssystemet, herav en faktura for tilleggsarbeid på kr 625 000 og en på kr 500 000. 1.08.13» Seks av åtte fakturaer, som totalt utgjør kr 1 956 665,-, mangler vedlegg og/eller spesifikasjon i regnskapssystemet. Prosjekt 2 I et møtereferat datert 11. juni 2013 fremgår at det er foretatt avrop på rammeavtaler. Dette fremkommer også av korrespondanse mellom leverandør G og leverandør D, med kopi til RTD: «Fredrikstad kommune bestiller Deres firma til å utføre ovennevnte. Tidsfristen for oppdraget er meget stram. Oppstart blir den 19.06.13 og ferdigstillelse i løpet av høsten 2013. Det blir de samme firmaene som er engasjert på tilbygget til [prosjekt 1] som blir engasjert her. Firmaene har rammeavtale med Fredrikstad kommune og blir transportert Dere» Prosjekt 4 Samtlige fakturaer, på totalt kr 2 990 340,-, mangler spesifikasjon. Samtlige gjelder tilleggsarbeider bestilt av RTD. Revisjon har mottatt kopi av tilbud bestilt av RTD, kopi av bestillingen som er budsjettert til kr 681 874, samt dokumentasjon knyttet til de ulike fakturaene. Det foreligger ikke signert kontrakt, og anskaffelsene er foretatt ved avrop på rammeavtaler. Revisjonen tolker dette dithen at arbeidene på prosjekt 2 ble tildelt de samme leverandørene som utførte arbeidet på prosjekt 1 ved minikonkurranse/ avrop på rammeavtaler. Basert på fakturaene, beløp arbeidet seg til kr 7 035 485. Fakturaene er merket «etter bestilling av xxxx», og mangler i utgangspunktet vedlegg og/ eller spesifikasjon. Ut i fra spesifikasjon som er mottatt av RTD fremkommer det at det er mange underfakturaer fra ulike underleverandører bl.a. leverandør A. Vår utregning viser at fakturaer fra leverandør A beløper seg til kr 1 226 000,-. I følge RTD ble det besluttet å gjennomføre arbeidene som avrop fordi det hastet med ferdigstillelsen. Prosjekt 3 Det er foretatt avrop på rammeavtaler på tilsammen kr 2 066 999,-. Arbeidet gjelder ombygging av paviljonger. Bestillingen er gjort av leverandør G på vegne av Fredrikstad kommune til leverandør D: «På vegne av Fredrikstad kommune v/xxxx bestilles deres firma til å utføre mindre ombygging av ovennevnte paviljonger til lærerarbeidsplassen. Det skal monteres takoverbygg mellom paviljong og A+B. Borge u- skole inngår i [leverandør Ds] distrikt for rammeavtale med Fredrikstad kommune. Arbeidet skal starte omgående og være klart østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Prosjekt 5 Det er gjennomført minikonkurranse. Protokoll er datert 26. september 2012. Tilbudsskjema viser en totalpris på kr 6 340 615 inkl. mva. Faktura datert 2013 på 10 680 865,- inkl. mva. viser til kontrakt datert 1. november 2012 (fakturaen inkluderer også underleverandører). Flere fakturaer med manglede dokumentasjon i regnskapssystemet, som gjelder endringsarbeider, utgjør totalt kr 2 712 500,inkl. mva. Det er i etterkant mottatt spesifikasjon «Endringsoversikt med kostnader». Prosjekt 6 Samtlige seks fakturaer, på totalt kr 1 452 396,- mangler spesifikasjon og/ eller vedlegg. Samtlige gjelder tilleggsarbeider bestilt av prosjektleder. Anskaffelsen er foretatt ved avrop på rammeavtaler. Prosjekt 7 Anskaffelsen er utført ved minikonkurranse. Protokoll er datert 7. august 2012. Leverandør D vant anbudet med en totalpris på kr 3 917 489 inkl. mva. Fakturaer som gjelder endringsmeldinger foretatt i 2013 og som mangler spesifikasjon, utgjør totalt kr 2 750 000,-, inkludert underleverandører. Tilleggsarbeider er bestilt ved avrop på rammeavtaler. Generelt til gjennomgangen Revisjonens gjennomgang viser at leverandør G har blitt brukt i år 2013 og noe i år 2014. 73 Firmaet har ikke hatt rammeavtale med kommunen i perioden. Forholdet er kjent for ledelsen i RTD, og det har også vært en varslingssak knyttet til bruken. Noe av årsaken til at leverandøren har blitt brukt opplyses å være bemanningsutfordringer internt i virksomheten. Leverandøren har derfor i mange tilfeller ivaretatt rollen som byggeleder. Leverandør G sluttfakturerte kommunen i januar 2014. bestemmer at det skal foretas avrop på rammeavtale eller gjennomføres minikonkurranse. I følge RTD er det ikke uvanlig at rehabiliteringsprosjekter vokser underveis. I slike tilfeller er det vanlig å bestille nødvendige ekstraarbeider gjennom endringsmeldinger. Dette administreres av prosjektleder. Revisjonen har etterspurt de manglende vedleggene til fakturaene omtalt ovenfor. Noe har blitt mottatt i møter med RTD, men en stor del av dokumentasjonen har kommunen vært nødt til å hente hos enten leverandør G eller hos leverandør D. Vedleggene viser at hovedleverandørene stort sett beregner påslag på underleverandørers faktura. Som følge av flere avvik i fakturaer fra leverandør A, foretok revisjonen en nærmere gjennomgang av et utvalg av disse fakturaene. Vår gjenomgang viser at mange av fakturavedleggene fra underleverandører mangler leveringsadresse. Videre er mange fakturaer kun påtegnet «akonto», uten henvisning til kontraktsnummer eller dato. I følge RTD er dette heller ikke nødvendig, da fakturaene gjelder delbetaling på inngått kontrakt/avtale. Som følge av dette spurte revisjonen RTD om hvordan det ble kontrollert at levering ble gjort i henhold til bestillingen/ avtale. Dette ble besvart med at det ligger «implisitt i attestasjon/ anvisningsreglementet». Det er byggeleder (ekstern) som foretar kontroll av leveranser (i prosjektene omtalt ovenfor var dette hovedsakelig leverandør G). For flertallet av de kontrollerte fakturaene er det samme prosjektleder som er attestant og som bestiller varer og tjenester for de ulike oppdragsgiverne (ulike virksomheter i kommunen). Oppdragsgiverne har henvendt seg direkte til prosjektleder og bestilt gjennomføring av rehabiliteringsprosjekter. Som følge av lengre sykefravær manglet det utbyggingssjef i denne perioden, noe som blant annet førte til at for mange prosjekter ble tildelt denne prosjektlederen. Revisjonen har bedt om utfyllende informasjon vedrørende «opprinnelig tilbud» og håndtering av ekstrabetalinger: hvem som østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Detaljgjennomgang av fakturaer – Leverandør A Revisjonen har undersøkt åtte fakturaer for 2013 og fem for år 2014. Fakturaene gjelder arbeid som er bestilt av ulike personer, hvor oppdragene gjelder både drift og investering. I gjennomgangen har revisjonen bedt om tilbakemelding på følgende: Finnes det kopi av bestillingen, eventuelt Kontrakt? Stemmer leveranse med det som er spesifisert på faktura? Hvordan dokumenteres denne kontrollen? Ble det oppdaget feil ved levering eller faktura? Dokumentasjon, som revisjonen har mottatt vedrørende fakturaene som er bokført i driftsregnskapet, viser at bestillingen er gjort ved avrop på rammeavtale. Det er foretatt skriftlig bestilling for tre av seks fakturaer, og her foreligger det kopi av avtalen. Fakturaene er kontrollert opp mot leveranse. Det ble oppdaget forholdvis store feil i to av fakturaene. Feilene har blitt fulgt opp av vedkommende som kontrollerte. Det ene tilfellet er omtalt tidligere under kapittel 3.2. Fakturaen inneholdt poster som ikke var levert, og forvalter mente også at det var fakturert et for høyt antall timer. Saken ble meldt som avvik i avvikssystemet. Det andre tilfellet gjelder en faktura som ble oppdaget av prosjektleder, fordi fakturaen viste til fastpris. Fastpris var imidlertid ikke avtalt ved bestillingen. Vedkommende 74 kontaktet leverandøren, som krediterte beløpet på 116 500,- inkl. mva. Saken er ikke meldt i avvikssystemet. Gjennomgang av fakturaer bokført i investeringsregnskapet beløper seg til totalt kr 1 263 777,- Nær sagt samtlige innkjøp er foretatt etter avrop på rammeavtale. Faktura nr. 38450 38546 38790 39285 40139 100381 100541 Sum Beløp 265 813 196 750 123 750 151 214 152 500 58 750 315 000 1 263 777 Fakturaer er inkludert moms Faktura på kr 265 813,- gjelder arbeider i nytt tilbygg på en skole. Anskaffelsen er foretatt ved avrop på rammeavtale. Tilbudet er totalt på kr 762 000,- (det er foreligger også en annen faktura på kr 196 700 som gjelder endringsmelding for arbeidet ved omgjøring av nevnte anlegg.). Faktura på kr 315 000 gjelder relokalisering av hjemmesykepleien. Anskaffelsen er foretatt ved minikonkurranse. Tilbudet er totalt på kr 1 112 557,- inkl. mva. Det foreligger ikke kopi av bestillingen for kjøp der det er foretatt avrop på rammeavtaler. I følge RTD er det ikke uvanlig at oppdrag bestilles muntlig. På spørsmål om ovennevnte fakturaer er kontrollert mot leveranser, opplyser RTD at det kun er utført visuelle kontroller på byggeplass - funksjonstester. Det ble også informert om at leveransene i utgangspunktet var lett kontrollerbare, og at det ikke har blitt oppdaget avvik. Gjennomgang av leverandørreskontro for leverandør A i 2013 viser at det er svært mange fakturaer (totalt kr 1 094 055, hvorav mange gjelder investeringsprosjekter) med fakturadato i november 2012, men som har blitt bokført i 2013 (forholdet er også omtalt under kapittel 3.2). Revisjon har i den forbindelse bedt leder for virksomhet utbygging om informasjon om det finnes østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier rutiner /prosedyrer som sikrer korrekt anordning ved håndtering av investeringsprosjekter. Leder henviste spørsmålet til sentral regnskapsfunksjon i kommunen, hvor regnskapsavdelingen opplyser om at det er virksomheten selv som er ansvarlig for korrekt håndtering av leverandørfakturaer. Det ble vist til at det foreligger en rutine i kommunens kvalitetssystem som fordeler ansvar fra bestilling til mottak av faktura. Denne er lagt inn i kommunens kvalitetssystem høsten 2014. I høringsprosessen har kommunen påpekt at rutiner finnes selv om det ikke er lagt inn i kvalitetssystemet, og revisjonen legger til grunn at dette også gjelder rutinen som fordeler ansvar ved fakturahåndtering. I rutinen fremgår det at det er virksomheten som er ansvarlig for å avklare med leverandør, dersom fakturaen ikke stemmer overens med bestillingen. Det er også tatt inn flere eksempler på hva som menes med feil, samt hvordan man skal gå frem for å rette feilen. Nedenfor har revisjonen gjengitt to eksempler: - Uklarheter om hvem som skal betale faktura/ faktura sendt til feil fakturamottaker. Dersom faktura skulle vært sendt til en annen virksomhet og dere kjenner hvem som er mottaker av faktura, benytt funksjonen «send sidelengs» i fakturabehandling. - Mangelfull faktura. Dersom faktura mangler informasjon/er ufullstendig, skal fakturamottaker kontakte leverandør og be om ny faktura. Faktura skal fortsatt ligge hos bestiller/konterer inntil kreditnota og ny faktura er mottatt. Leder for virksomhet utbygging understreker at det er sentral regnskapsfunksjon som skanner fakturaene og legger de inn i regnskapssystemet, og han har også oppfattet det slik at de samtidig legger inn korrekt fakturaår. Videre fremkommer det at prosjektledere konterer, kontrollerer og attesterer fakturaene, og virksomhetsleder anviser. Det var ukjent for han at utbygging selv har ansvar for anordningen. 75 Generelle forhold – virksomhet utbygging Virksomhet utbygging gjennomfører investeringsprosjekter, både nybygg og rehabilitering. Virksomheten fikk ny leder 1. juni 2013. Ny leder oppdaget etter tiltredelse at virksomheten manglet et formalisert prosjektstyringssystem, at praksis avvek når det gjaldt gjennomføring av nybygg og rehabiliteringsprosjekter, samt at prosjektlederbemanningen var for lav i forhold til antall prosjekter som ble gjennomført. Virksomhetsleder opplyser til revisjonen at det har vært en utfordring å vurdere riktig balanse mellom å rette opp feil som er oppdaget i allerede startede prosjekter, f.eks. å stoppe de eller si opp allerede engasjerte leverandører (som eksempel leverandør G), sett opp mot konsekvenser for aktuelle brukere dersom prosjektene ikke blir ferdigstilt, samt hensynet til leverandørene som allerede er kontrahert. Virksomhetsleder har gjennomgått revisjonens funn, og mener at disse i stor grad henger sammen med det som er påpekt ovenfor. Feilene som er avdekket er knyttet til eldre prosjekter, og til rehabiliteringsprosjekter i særdeleshet. Karakteristisk for disse prosjektene har blant annet vært at de har blitt gjennomført ved bruk av rammeavtaler. Største delen av virksomhetens portefølje er knyttet til nybygg, og disse kjøpes generelt som utlyste totalentrepriser. Virksomhetsleder mener at revisjonen ikke ville gjort tilsvarende funn knyttet til disse prosjektene, og at vi i fremtiden heller ikke vil gjøre tilsvarende funn knyttet til rehabiliteringsprosjekter. Det er for eksempel ikke gjeldende praksis å foreta kun muntlige bestillinger, eller at fakturaer ikke kontrolleres mot rammeavtaler. Sistnevnte er allerede korrigert gjennom utarbeidelse av rutine. Virksomhetsleder oppfatter også flere investeringsprosjekter har vært for dårlig budsjettert. Dette er også bakgrunnen for at man har startet arbeidet med å utarbeide forslag til revidert investeringsreglement, samt prosedyre for budsjettering. Målet er at arbeidet skal være ferdigstilt våren 2015. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Virksomhetsleder har startet arbeidet med utbyggingsavdelingens kvalitetssystem, og flere aktiviteter er gjennomført: Felles prosjektprosess er etablert. Inneholder faser, ansvarsfordeling, beslutningspunkter og milepæler. Risikovurdering av prosjektprosess er gjennomført. Vurderingen er benyttet til å prioritere hvilke prosedyrer som skal etableres først. Følgende prosedyrer er publisert i kvalitetssystemet: a. Oppstart av nye byggeprosjekter b. Kontroll av fakturaer c. Ivaretakelse av byggherres ansvar etter byggherreforskriften d. Notat angående utbyggingsavdelingens bruk av rammeavtaler. Notatet ble distribuert 7. november 2014, og ble lagt inn i kvalitetssystemet 2. mars 2015. I tillegg er følgende prosedyrer under utarbeidelse: Kvalitetssikring Anskaffelser under kr 100 000 Anskaffelser over kr 100 000 Virksomhetsleder viser videre til at følgende er på plass: Nytt IT system for prosjektstyring er innkjøpt og under implementering. Prosjektkontroller har blitt ansatt. Antall prosjektledere har blitt økt fra 4 til 7. 6.3 Revisjonens vurdering Kontrollutvalget spør i dette kapitlet om leverandører benyttes i tråd med inngåtte avtaler, og om det praktiseres tilfredsstillende fakturakontroll. Leverandørstatistikken innledningsvis i kapittel 6.2 viser at enkelte leverandører har svært høy omsetning. Forskjeller i omsetning mellom de parallelle rammeavtaleleverandørene er dessuten i noen tilfeller svært store. Dette gjelder særlig mellom leverandørene D og E. Det er opplyst at årsaken til forskjellene i større grad knytter 76 seg til vunnede minikonkurranser, enn tildeling basert på geografisk fordeling. Minikonkurranser er også anbefalt av innkjøpsavdelingen for anskaffelser som er større enn kr 100 000,-. Revisjonens gjennomgang viser at praksis avviker mye i forhold til denne anbefalingen. Vår gjennomgang av investeringsprosjekter viser at er det foretatt flere avrop på rammeavtaler som i mange tilfeller beløper seg til over 1 million eller mer. Leverandør G har blitt brukt svært mye i 2013, selv om vedkommende ikke har rammeavtale med kommunen. Samtidig synes det som om vedkommende i realiteten har hatt ivaretatt rollen som prosjektleder. Det vises her til leverandørens befatning med flere av investeringsprosjektene. Bruken har blitt forklart med underbemanning i virksomheten, og revisjonen mener dette kan indikere at underbemanning i seg selv kan ha medført at internkontrollen har blitt svekket. Både arbeidene ved prosjekt 1 og 2 er i all hovedsak gjennomført ved avrop på rammeavtaler. For prosjekt 1 ble det opprinnelig gjennomført en minikonkurranse, men dette utgjorde kun en liten del av kostnaden. På prosjekt 2 utgjør totalbeløpet mer enn 7 millioner, og på prosjekt 1 nesten 4 millioner. I tillegg har det vært en rekke underleverandører engasjert av hovedleverandøren. Etter revisjonens oppfatning fremstår begge oppdragene mer som totalentrepriser37 enn fastprisoppdrag. Hovedleverandøren har også beregnet påslag på underleverandørers fakturaer. Det kan stilles spørsmål ved om praksisen samlet er i tråd med intensjonen bak etableringen av rammeavtaler, og det må også stilles spørsmål ved om det er forsvarlig overfor den parallelle rammeavtaleleverandøren å bruke avtalen på denne måten. Revisjonen bemerker imidlertid at virksomhetsleder for utbyggingsavdelingen 37 I en totalentreprise har byggherren (her kommunen) kontrakt med én entreprenør, som igjen har kontrakt med arkitekt, rådgivere og samtlige andre entreprenører. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier er kjent med praksisen, og at det er tatt grep for å endre denne. I følge bokføringsforskriften kan fastprisoppdrag faktureres etter avtale eller kontrakt mellom partene. Revisjonens gjennomgang av fakturaer viser at det er svært mange fakturaer som mangler vedlegg. Både bokføringsforskriften og selve rammeavtalene oppstiller dessuten krav til at fakturaene skal angi ytelses art og omfang, eksempelvis utført tjeneste, antall enheter, antall timer, samt leveringstidspunktet og leveringsstedet. En stor del av fakturaene mangler dette. Samlet sett er det revisjonens oppfatning at praksisen slik den har vært i de undersøkte prosjektene, bryter med de grunnleggende bestemmelsene i bokføringsloven. I tillegg er det vanskelig for revisjonen å se hvordan kommunen kan ivareta god fakturakontroll når man ikke har oversikt over grunnlaget fakturaene skal kontrolleres opp mot. I henhold til kommuneloven har kommunen en plikt til å sikre betryggende kontroll. Ansvaret er lagt til rådmannen og følger ledelsesstrukturen i organisasjonen. Ved revisjonens gjennomgang ble det avdekket at mange fakturaer fra leverandør A avviker med avtalt pris. Det er funnet feil i 5 av 11 fakturaer som er kontrollert med fokus på priskontroll dvs. om fakturert timepris er i overensstemmelse med avtalt pris. Dette er en klar indikasjon på svakheter i kommunens internkontroll, og det er grunn til å bemerke at her fremkommer grunnlaget for kontroll i kommunens rammeavtale. Revisjonen har funnet dokumentasjon på at kommunen selv har oppdaget relativt store feil i to av de fem fakturaer som vi valgte ut for kontroll. Samtlige fem fakturaer var bokført i driftsregnskapet. Dette kan etter vår oppfatning tyde på at internkontrollen har vært bedre knyttet til disse fakturaene, enn for fakturaer som er bokført i investeringsregnskapet. For fakturaer bokført i investeringsregnskapet fant revisjonen at det manglet vedlegg eller fakturaspesifikasjon i mer enn 60% av 77 tilfellene. Fakturaene har likevel blitt attestert og anvist. Etterspurt dokumentasjon måtte i flere tilfeller fremskaffes ved henvendelse til leverandør G eller entreprenøren selv. I tillegg viser gjennomgangen at det i flere tilfeller har blitt foretatt kun muntlige avrop på rammeavtaler. Vår gjennomgang av faktura vedrørende leverandørene D og E viser at det er sendt mange endringsmeldinger som beløper seg til relativt store summer. Et eksempel er tilleggsarbeidet på prosjekt 4, der totalt fakturert beløp utgjorde kr 2 990 340,-. Det opprinnelige avropet var budsjettert til kr 681 874,-. På prosjekt 7 er det fakturert et beløp på kr 2 750 000,-, som gjelder endringsmeldinger. I den sammenheng viser RTD til at det ikke er uvanlig at rehabiliteringsprosjekter vokser under gjennomføringen. Etter revisjonens oppfatning er det grunn til å stille spørsmål ved realismen i budsjetteringen når slike investeringsprosjekter planlegges og gjennomføres. Det må også stilles spørsmål ved om kommunen er tjent med at det foretas avrop og minikonkurranser i prosjekter som beløper seg til flere millioner kroner. Revisjonen stiller seg også, som nevnt ovenfor, tvilende til om det er i tråd med intensjonen bak etableringen av parallelle rammeavtaler. Revisjonen finner det imidlertid tilfredsstillende at leder for virksomhet utbygging har startet arbeidet med østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier utbyggingsavdelingens kvalitetssystem, samt etablering av nye prosedyrer. En del av prosedyrene er dessuten allerede etablert. Revisjonens konklusjon og anbefalinger Revisjonen kan ikke konkludere med at rammeavtaleleverandører generelt ikke brukes i tråd med inngåtte avtaler, men vi mener at det kan stilles spørsmålstegn ved bruken av de rammeavtalene som vi har undersøkt. Vi kan heller ikke konkludere med at fakturakontrollen generelt er svak, men vi mener det er grunnlag for å konkludere med at fakturakontrollen knyttet til rehabiliteringsprosjekter ikke har vært tilstrekkelig forsvarlig. Revisjonen har ingen konkrete anbefalinger knyttet til problemstillingene i dette kapitlet, da fakta viser at de påpekte forholdene er under utbedring. Revisjonen viser her til det som allerede er etablert av internkontrolltiltak, samt det som er under utarbeidelse. Revisjonen legger til grunn at dette følges opp av rådmannen. Som en ekstra kontroll vil revisjonen følge opp ovennevnte gjennom utvidede kontroller av fakturaer i tilknytning til RTD i arbeidet med regnskapsrevisjon i 2015. Dette vil også gi kommunalsjef og leder for virksomhet utbygging nyttig informasjon med henblikk på om de etablerte kontrolltiltakene fungerer etter hensikten. 78 7 ETIKK «Er det fokus på kommunens etiske retningslinjer i RTD, og følges disse i praksis?» 7.1 Benyttede revisjonskriterier Bakgrunnen for at revisjonen ble bedt om å vurdere forhold rundt etikk og de etiske retningslinjene, knytter seg til påstander om at etikk i tjenesteutøvelsen eller i utøvelse av ledelse ikke har tilstrekkelig fokus i seksjonen. Faktaboks 9: Litt om valg av kriterier Kommunens etiske retningslinjer, arbeidsgiverstrategi og kjerneverdier oppstilles som revisjonskriterier for å besvare problemstillingen i dette kapitlet. Samtlige er revidert rundt 2012 og lagt inn i kommunens kvalitetssystem i 2013. Det må imidlertid bemerkes at kommunen også før 2012 har hatt bestemmelser om etikk. Revisjonen mener derfor at det er forsvarlig å bruke dette som målestokk, selv om enkelte av faktaene som presenteres kan gjelde perioden før 2012. Kommunens etiske prinsipper følger av pkt. 2 i arbeidsreglementet: 1. Fredrikstad kommune legger til grunn redelighet, ærlighet og åpenhet i all sin virksomhet. Arbeidstakere har ansvar for å etterleve dette prinsippet. 2. Arbeidstaker skal være seg bevisst at han danner grunnlaget for kommunens omdømme og innbyggernes tillit, og skal derfor ta aktivt avstand fra og bekjempe enhver uetisk forvaltningspraksis. 3. Arbeidstaker skal ikke bruke sin stilling til personlig vinning. 4. Seksjoner, etater og virksomheter skal som hovedregel ikke kjøpe varer og tjenester hvor ansatte i samme seksjon, etat eller virksomhet, eller deres nærmeste familie har eierinteresser/bestemmende innflytelse. Dersom personlige interesser kan påvirke avgjørelsen i en sak vedkommende har faglig/økonomisk ansvar for skal dette legges frem for nærmeste overordnede. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 5. Arbeidstaker plikter lojalt å overholde de lover, forskrifter og reglementer som gjelder for kommunens virksomhet Videre oppstiller også reglementets pkt. 3 bestemmelser som må sees i sammenheng med de etiske prinsippene. 1. Arbeidstaker skal unngå personlige fordeler av en art som kan påvirke eller være egnet til å påvirke handlinger, saksforberedelse, vedtak eller mottakers integritet. 2. Arbeidstaker skal ikke motta noen form for økonomisk fordel fra noen av Fredrikstad kommunes forbindelser. Dette gjelder personlige fordeler som tilleggsytelser til lønn, gaver, rabatter, etc. Det gjelder likevel ikke gaver av ubetydelig verdi, så som reklamemateriell, blomster, og lignende. Dette punkt gjelder også for de som står arbeidstakeren nær dersom gaven/fordelen antas å ha sin bakgrunn i arbeidstakers tilsettingsforhold i Fredrikstad kommune. 3. Testamentariske gaver kan ikke mottas når man har fått denne i egenskap av å være ansatt i Fredrikstad kommune. Mottak av testamentariske gaver kan være egnet til å så tvil om ansattes habilitet mens arvelater var i live. 4. Arbeidstaker må aldri motta noen form for gaver, ytelser eller andre påskjønnelser i tilknytning til forhandlinger, eller for en bestemt kontrakt eller atferd. 5. Moderate former for gjestfrihet og representasjon hører med i samarbeidsforhold og informasjonsutveksling. Graden av slik oppmerksomhet må imidlertid ikke utvikles slik at den påvirker beslutningsprosessen, eller kan gi andre grunn til å tro det. 6. Reiseutgifter i faglig sammenheng skal dekkes av kommunen. Unntak fra dette 79 prinsippet kan bare skje etter særskilt tillatelse av leder for berørte seksjon. De etiske prinsippene fremgår også av kommunens «Arbeidsgiverstrategi 2012 – 2015». Prinsippene er ikke tatt inn direkte, men ligger til grunn for flere elementer i strategien. Som eksempel vises det til: Under punktet om visjoner og verdier vises det til at «Kommunens visjon og verdier skal danne grunnlaget for de holdningene som skal gjennomsyre organisasjonen, og påvirke handlinger og atferd hos alle medarbeidere, ledere, tillitsvalgte, verneombud og folkevalgte.» Under punktet om leder og medarbeiderutvikling fremgår blant annet at: «Kommunen ønsker å være en organisasjon med en tydelig kultur for læring, der ledere og medarbeidere viser vilje til kontinuerlig utvikling og refleksjon over egen praksis. Ledere og medarbeidere skal i fellesskap arbeide for at «det årnær sæ» for alle i Fredrikstad kommune.» Under punktet medarbeidere fremgår det at: «Fredrikstad kommune vil ha aktive, reflekterte og medansvarlige medarbeidere med høy etisk bevissthet, som bruker sine ressurser til det beste for brukeren, virksomheten og seg selv.» Også kommunens nåværende verdigrunnlag må kunne sies å gjenspeile de etiske prinsippene. Verdigrunnlaget bygger på fire kjerneverdier: Modig – Kommunens arbeid skal være utviklings- og løsningsorientert, og det må etableres en kultur som legger til rette for dette. Engasjert – Det skal legges til rette for, og motivere de ansatte til å bruke sitt engasjement. Romslig – Kommunen skal fremstå som møtende og inkluderende, med toleranse og respekt. Kompetent – De ansattes kompetanse skal benyttes og utvikles slik at kommunen når sine mål. De ansatte skal kunne bruke sin kompetanse til det beste for innbyggerne. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 7.2 Presentasjon av fakta Etikk var tema i to nylig gjennomførte forvaltningsrevisjoner: «Rådmannens internkontroll» og «Prosjektstyring og antikorrupsjon». Rapporten «Rådmannens internkontroll» omhandlet i hovedsak internkontroll på overordnet nivå i kommunen. I rapporten fremkommer det at det er gitt føringer fra rådmannen om at etikk skal være tema i de ulike seksjonene og virksomhetene. Virksomhetene bør blant annet diskutere hva som ligger i de ulike prinsippene. Rådmannen informerte også om at det var et kontinuerlig fokus på å etablere en ytringskultur i hele organisasjonen, og at dette var tema både i ledermøter og i lederutviklingsprogrammet (LUP). Samtlige kommunalsjefer informerte om at etikk var et naturlig tema ved nyansettelser, og i medarbeidersamtaler. Etikk var også tema i ledermøter, ledersamlinger, samt at etiske spørsmål ble drøftet ved spesielle hendelser. I forbindelse med revisjonen ble det også gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot alle ledernivåer i kommunen, hvor lederne i seksjon regulering og teknisk drift oppnådde en gjennomsnittskår på 3,69 på en skala fra 1 til 5, på spørsmålet om kjennskap til kommunens etiske prinsipper. I rapporten definerte revisjonen skår over 3,5 som tilfredsstillende. Rapporten «Prosjektstyring og antikorrupsjon» omhandlet utelukkende regulering og teknisk drift. Her fremgikk det blant annet at seksjonen hadde utarbeidet egne etiske retningslinjer, som bygget på kommunens overordnede prinsipper. I følge kommunalsjef ble dette gjort på grunn av seksjonens store kontaktflate mot privat næringsliv, blant annet for å ivareta at organisasjonen er transparent og at det er åpenhet knyttet til de avgjørelsene som tas. 80 Faktaboks 10: RTDs etiske retningslinjer Alle i utsatte stillinger har krav på dilemmatrening Meld fra når du er inhabil Alle kan fristes – også du Lær av andre Tenk risiko – selv når det ikke synes farlig Husk visjon, verdier og retningslinjer Ta ikke vanskelige valg alene Trekk deg fra avtaler som du mener ikke tåler dagens lys Tenk deg om. Det er lov å endre mening Varsle andre om du ser uregelmessigheter MERK: I referat fra kommunalsjefens ledergruppe 20. august 2014 fremgår det at seksjonen ikke skal ha eget etikkreglement. Det skal i stedet arbeides med eksemplifisering – hva reglementet betyr i hverdagen. Revisjonen tolker dette dithen at RTDs etiske retningslinjer slik de er oppstilt ovenfor likevel gjelder som grunnprinsipper. Kommunalsjef opplyste også om at det var behov for å gjennomgå prinsippene på nytt, blant annet fordi seksjonen hadde fått flere nye ledere og nye medarbeidere siden forrige gjennomgang. I høringsprosessen opplyser kommunalsjef at dette er årsaken til at det er tatt inn som fast punkt på ledermøter i hele seksjonen. Kommunalsjef opplyste også om at det ble gjennomført et dagsseminar i egenregi i 2007, hvor temaet var etikk. Kommunalsjef viste i ovennevnte rapport videre til at seksjonen ved flere tilfeller hadde vært omtalt i media knyttet til mistanke om korrupsjon, noe som underbygget viktigheten av å ha fokus på etikk. Kommunalsjef håpet og trodde at de fleste ansatte i seksjonen opplevde at organisasjonen fremstod med høy etisk moral. la til at virksomheten var svært opptatt av å følge seksjonens etikkvettregler og viste til prinsippet om at «dersom det du har gjort ikke tåler medieoppslag, skal du ikke gjøre det». I utbyggingsavdelingen hadde etikk nylig vært på dagsorden gjennom analyse av korrupsjonsrisiko. LUP nevnes i begge rapporter som en arena hvor etikk er tema. LUP er kommunens eget utviklingsverktøy for ledere. Programmet skal sørge for at lederne har en solid plattform for god og effektiv ledelse. Kvalitetssystemet, økonomistyring og etikk er blant temaene i programmet, og skal ifølge rådmannen bidra til å bygge kultur og kompetanse, samt bevissthet rundt bruk av systemer og rutiner. I september 2013 ble også avdelingsledere med personalansvar inkludert i programmet. Det er avholdt flere samlinger for avdelingsledere, virksomhetsledere og ledernivået over i 2014. Avdelingsledersamlingen 27. november 2014 og samlingen for virksomhetsledere og nivåene over 3. september 2014, hadde etikk og ytringskultur som tema. Etter revisjonens kjennskap har etikk ikke vært tema på samlinger før disse tidspunktene. I forbindelse med kommunens innmelding i Transparency International (TI) i 2014 deltok rådmannen og hans ledergruppe på et etikkseminar i regi av TI og KS. Rådmannen opplyser til revisjonen at ledergruppen oppfattet seminaret som interessant og lærerikt. Rådmannen mener at det er viktig å vise organisasjonen at ledelsen tar temaet på alvor, og da er det naturlig å starte på toppen. Resultater fra spørreundersøkelsen Etikk var et av temaene i spørreundersøkelsen. På de neste sidene følger en presentasjon av resultatene. Virksomhetslederne informerte om at etikk ble drøftet løpende i virksomhetene. Virksomhetsleder i prosjektadministrasjonen østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 81 Figur 12: I hvilken grad kjenner du til innholdet i kommunens etiske prinsipper? Revisors merknader: n=98. Spørsmålet er identisk med det som ble benyttet i spørreundersøkelsen knyttet til internkontroll. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Ingen kjennskap» og 6 = «Svært god kjennskap». 7 = «Vet ikke». Som grafen viser er det vesentlig flere som befinner seg i den øvre delen av skalaen enn i motsatt ende (57,1% mot 39,8%). Samtidig befinner hovedvekten av respondentene seg i mellomkategorien, 3 og 4 (40,8%). I kombinasjon med lav «Vet ikke» kategori, medfører dette en gjennomsnittskår på 3,76 totalt sett. 20,4 % av respondentene, eller 20 personer, oppgir tilnærmet ingen eller liten kjennskap til prinsippene. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,3, 45,9% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 51,5% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 2,6%) Figur 13: Jeg har fått god informasjon om de etiske prinsippene Revisors merknader: n=98. Spørsmålet er en av flere påstander knyttet til fokus på etikk. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». Hovedvekten av respondentene befinner seg på 2 og 3 (41,8%), og det er flere som befinner seg i den nedre delen av skalaen enn i motsatt ende (57,2% mot 38,7%). Også her er «Vet ikke» kategorien lav. Samlet medfører dette gjennomsnittskår på 3,21. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 2,83, 30,1% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 65,1% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 4,8%) østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 82 Figur 14: Jeg har fått god opplæring i de etiske prinsippene Revisors merknader: n=98. Spørsmålet er en av flere påstander knyttet til fokus på etikk. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». Påstanden er ment å belyse at det kan være en forskjell mellom gi informasjon om et tema, sammenliknet med å gi opplæring i de samme temaet. Tendensen som fremgår i figur 13 forsterkes i denne figuren. Gjennomsnittskåren er lavere – 2,9 – noe som indikerer at respondentene bedømmer opplæringen dårligere enn informasjonstilgangen. 30,6% av respondentene befinner seg i den øvre delen av skalaen, mot 65,3% i den nedre delen. Hovedvekten av respondentene befinner seg på 2 og 3, totalt 50% av respondentene. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 2,62, 24,4% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 71,2% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 4,4%) Figur 15: Jeg har stort sett skaffet meg kunnskap om de etiske prinsippene på egen hånd Revisors merknader: n=98. Spørsmålet er en av flere påstander knyttet til fokus på etikk. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». Spørsmålet er en av flere påstander knyttet til fokus på etikk. Gjennomsnittskåren utgjør 3,72. Merk at gjennomsnittskår må tolkes motsatt her, enn under figur 13 og 14. En rimelig tolkning kan være at desto nærmere man beveger seg 6, jo dårligere oppfattes informasjonen om/ opplæringen i de etiske prinsippene. Som tabellen viser befinner hovedvekten av respondentene seg i mellomkategoriene 3 og 4, totalt 44,9%. 55,1% befinner seg i den øvre delen av skalaen, mot 41,8% i den nedre delen. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 3,48, 45,8% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 48,5% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 5,7%) østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 83 Figur 16: De siste tre månedene har det blitt mer bevissthet rundt de etiske prinsippene på min arbeidsplass Revisors merknader: n=98. Spørsmålet er en av flere påstander knyttet til fokus på etikk. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». Påstanden er tatt med for å se om respondentene har oppfattet at temaet har fått mer fokus, i og med at etikk er tatt inn som fast punkt på møter på alle nivåer. 34,% av respondentene befinner seg i den øvre delen av skalaen, mot 60,1% i den nedre delen. Hovedvekten av respondentene befinner seg på 2 og 3, totalt 43,8% av respondentene. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her befinner 25,3% av respondentene seg i den øvre del av skalaen og 68,1% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 6,6%) Figur 17: De etiske prinsippene har ikke så stor betydning for den jobben jeg utfører Revisors merknader: n=98. Spørsmålet er en av flere påstander knyttet til fokus på etikk. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1 = «Jeg er ikke enig i påstanden» og 6 = «Jeg er svært enig i påstanden». 7 = «Vet ikke». En overveiende del av respondentene befinner seg helt i toppen av skalaen, totalt 56,1% - som i at de er helt uenige i påstanden. Resterende fordeler seg mer eller mindre jevnt over hele skalaen. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her er 40,2% helt uenig i påstanden, mens de øvrige fordeler seg på de øvrige skårene. Hovedvekten befinner seg imidlertid i den positive delen. «Vet ikke» kategorien utgjør 10,5%) østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 84 De fleste personene som revisjonen har hatt samtaler med i løpet av undersøkelsen viser til at kommunens etiske prinsipper og etiske problemstillinger spesifikt, i liten grad er diskusjonstema i det daglige. Samtidig vises det til at temaet inngår implisitt når man har faglige diskusjoner rundt praksis eller enkeltsaker. De som har tilknytning til kommunalsjefens ledergruppe viser til at de har gjennomført etisk dilemmatrening. Dette ble også fremhevet i forbindelse med forvaltningsrevisjonene «Rådmannens internkontroll» og «Prosjektstyring og antikorrupsjon», hvor slike diskusjoner ble nevnt som eksempler på anvendte metoder for å sikre fokus på etikk. Revisjonen viser for øvrig i den sammenheng til faktaboks 7, hvor et case nevnes som eksempel på slik trening. Definisjonsmessig er etisk dilemmatrening en metode som kan benyttes som utgangspunkt for diskusjoner rundt etikk, og for å gi ledelse og medarbeidere trening i å håndtere etiske problemstillinger. I seksjonens tidligere egne etiske retningslinjer fremgikk det at alle ansatte i RTD hadde krav på slik trening. Figur 18: Har ledelsen ved din arbeidsplass benyttet etisk dilemmatrening? Revisors merknader: n=98. Følgende skala er benyttet; 1= «Ja, i løpet av siste måned», 2= «Ja, i løpet av siste tre måneder», 3= «Ja, i løpet av siste seks måneder», 4= «Ja, i løpet av siste år», 5= «Ja, i løpet av siste to år», 6= «Nei, det har de ikke gjort» og 7= «Vet ikke». En liten del av respondentene mener at metoden har blitt brukt på et eller annet tidspunkt, men over 80 % av mener at metoden ikke har blitt brukt eller har ikke kjennskap til det. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Også her mener en liten del av respondtene at metoden har blitt brukt innenfor et av tidsintervallene, men 85,6% mener at metoden ikke har blitt brukt eller de har ikke kjennskap til det. («Vet ikke» kategorien utgjør 38%) østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 85 Figur 19: I hvilken grad mener du at din leder er opptatt av etikk i tjenestutøvelsen? Revisors merknader: n=98. Skalaen går fra 1 til 6, hvor 1= «I svært liten grad» og 6= «I svært stor grad». 7= «Vet ikke». Hovedvekten av respondentene befinner seg i den øvre delen av skalaen, og det er en vesentlig andel som mener at nærmeste leder er opptatt av etikk (59,2%). Samtidig befinner ca. 23 % av respondentene seg i den nedre delen av skalaen, og 16 % opplever ikke at leder er opptatt av etikk i tjenesteutøvelsen. Gjennomsnittskår utgjør 4,42. (Figuren viser ikke fordelingen for samtlige respondenter i RTD (n=229). Her utgjør gjennomsnittskår 4,14, 59,8% av respondentene befinner seg i øvre del av skalaen og 28,9% befinner seg i den nedre delen av skalaen. «Vet ikke» kategorien utgjør 11,4%) Figur 20: Ulike påstander knyttet til brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Har du i løpet av de to siste årene: 1. Selv handlet i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling? 2. Følt deg presset av kollegaer til å handle i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling? 3. Følt deg presset av overordnet ledelse til å handle i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling? 4. Vært i tvil om dine handlinger kunne komme i konflikt med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling? 5. Blitt kjent med saker som åpenbart ikke har blitt tilstrekkelig utredet før beslutning har blitt tatt? 6. Blitt kjent med saker som har blitt lagt frem for politisk behandling uten at saken har vært tilstrekkelig utredet? Revisors merknader: n=98. Tallene under de ulike søylene representerer spørsmålene ovenfor. Respondentene kunne velge mellom alternativene «Ja», «Nei» og «Vet ikke». Som figuren viser svarer en vesentlig overvekt av respondentene NEI på samtlige spørsmål. Samtidig er det noen få respondenter som oppgir at de har følt seg østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 86 presset av kollegaer, og marginalt noen flere som har følt seg presset av ledere. På spørsmålet om man har blitt kjent med saker som åpenbart ikke har vært utredet tilstrekkelig, svarer imidlertid 19,4 % - eller tilnærmet 1 av 5 respondenter – JA. Det er ikke like mange som mener å kjenne til saker som er lagt frem for politisk nivå uten tilstrekkelig utredning. Spørreundersøkelsen inneholdt også et spørsmål om man kjente til om det hadde forekommet brudd på etiske prinsipper eller brudd på prinsipper for forsvarlig saksbehandling på egen arbeidsplass i løpet av siste to år. 56,1 % av respondentene svarte NEI på dette spørsmålet. 18,4 % svarte JA. 25,5 % vet ikke om det har forekommet. Det er i liten grad vesentlige forskjeller mellom virksomhetene. De som svarte ja på spørsmålet om det hadde forekommet brudd på de etiske prinsippene eller brudd på prinsipper for god saksbehandling, mottok et oppfølgingsspørsmål hvor de ble bedt om utdype hva slags brudd som hadde forekommet. 12 av 18 respondenter benyttet seg av denne muligheten. Gjennomgående eksempler som nevnes er kjøp uten rammeavtale eller uten anbudskonkurranse, dårlig forvaltning av kommunens verdier og ressurser, åpenbar forskjellsbehandling av ansatte, generelt mangelfull og lemfeldig saksbehandling, stor grad av muntlig saksbehandling og lite dokumentasjon i kommunens sak- og arkivsystemer. Eksemplene er sammenfallende med de bekymringsmeldingene som revisjonen mottok i forkant av undersøkelsen, og flere av eksemplene er belyst i de tidligere kapitlene i denne rapporten. Som det fremgår av kapittel 3 forekommer det at avviksbehandlinger ikke behandles i tråd med kommunens avviksrutine. Det vises her først og fremst til eksemplene hvor avvik lukkes uten forslag til tiltak, og avvik som lukkes før tiltak er iverksatt. Det vises også til at avvik som øverste leder mener er lukket gjennom avtaler og rutiner, ikke oppfattes slik av alle i seksjonen. I kapittel 4 har revisjonen redegjort for behandling av varslinger, og hvordan varslervernet antakelig ikke har blitt tilstrekkelig ivaretatt i en konkret varslingssak. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier I kapittel 5 har revisjonen redegjort for avtaler om anleggsbidrag, og at det er høy risiko for at praksisen ikke er i tråd med regelverket. Her stiller også revisjonen spørsmål ved hvorfor man ikke har foretatt en ny utredning av forutsetningene for modellen, når man har fått tilbakemeldinger på at modellen kan innebære en risiko for kommunen. I kapittel 6 er det avdekket manglende kontroll med fakturaer, samt at det er en risiko for at innkjøp er gjort i strid med forutsetningene inntatt i rammeavtalene, herunder også forholdet mellom kommunen og parallelle rammeavtaleleverandører. Faktaene inntatt i kapittel 3, 4, 5 og 6 viser også at det kan stilles spørsmålstegn ved arkivhåndteringen. Det synes ikke som om alle dokumenter som skal arkiveres, faktisk arkiveres. Samtidig viser også faktaene under de ulike kapitlene at aktivitetsnivået knyttet til kvalitetsarbeid, avvikshåndtering og fokus på HMS, etikk mv., synes å ha fått et sterkere fokus nå enn hva som har vært tilfellet tidligere. Det vises her til kvalitetsleders beskrivelse av situasjonen, møtereferater fra ledergruppemøter, samt leders redegjørelse knyttet til de funn som er gjort i kapittel 6. Hva gjelder arkivering spesielt, vises det til at temaet har blitt diskutert på to av kommunalsjefens ledergruppemøter i siste kvartal i 2014. I KLG møte 6-7 november 2014 fremgår det for eksempel følgende: «KLG medlemmer (og andre) får mange henvendelser til kommunen direkte til sin epostadresse. Henvendelser til kommunen skal registreres (i ePhorte) slik at behandlingen blir dokumentert og fulgt opp. Den som mottar eposter kan selv ordne dette – eller sørge for at henvendelse formidles til arkivet for registrering». I det følgende vil revisjonen i tillegg redegjøre for tre temaer saker som det har blitt varslet om i forbindelse med undersøkelsen, men 87 som det ikke har vært naturlig å omtale i tilknytning til øvrige kapitler. Romleiren i Kiæråsen Revisjonen har mottatt bekymringsmeldinger om at etableringen av romleir i Kiæråsen ikke har skjedd i tråd med kommunens etiske retningslinjer og prinsipper for forsvarlig saksbehandling, samt at kjøpet av boligen nærmest leiren ble gjennomført for å forhindre en eventuell klagesak til Fylkesmannen. Det hevdes at Fylkesmannen ville underkjent kommunens vedtak, og at kommunen da ville ha måttet funnet en annen lokalitet. Vedtak om dispensasjon fra kravet om reguleringsplan i kommuneplanens arealdel ble fattet av virksomhet regulering og byggesak 13. februar 2014., og det ble gitt godkjenning til etablering av midlertidig campingplass. Revisjonen har kopi av faktura fra leverandør som er merket med «Etablering av plass til Romfolket, Kiæråsen». Fakturaen er datert 14. februar 2014. I henhold til fakturavedlegg er arbeidet utført i perioden 5 – 11. februar 2014. Dette fremgår av skiftrapport fra entreprenør, samt vektkvitteringer for håndtering av masser. Advokatfirmaet Bjørge-Skaaraas & co AS påklaget vedtaket 7. mars 2014, på vegne av nærmeste nabo Lislebyveien 101b. Nabo krever vedtaket opphevet, da de mener dispensasjon er gitt på uriktig grunnlag. Kommunen har ikke sendt bekreftelse på at klagen er mottatt, men det foreligger et internt notat i saken datert 15. april 2014. Notatet er adressert til etatsleder bygg og eiendom, samt en ansatt i virksomhet grunneiendom. Arkivsystemet inneholder ikke noe dokumentasjon som viser hvordan denne henvendelsen har blitt behandlet. Advokat purrer på klagen 18. juli 2014. Brevet besvares ikke av kommunen. 16. september 2014 sender imidlertid kommunen svar til beboers advokat, hvor det vises til klage østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier datert 7. mars 2014. I brevet fremgår det: «I ettertid er vi gjort kjent med at deres klient har inngått avtale om overdragelse av Lislebyveien 101 b i Fredrikstad. Så langt vi kan se faller dermed interessen i å få klagen behandlet bort, slik at vi avslutter saken uten videre.» Forholdene rundt Kiæråsen og kjøpet av Lislebyveien 101 b ble behandlet i Bystyret 4. desember 2014, som følge av interpellasjon fra en av Bystyrets representanter. I møtet orienterte Rådmannen v/ kommunalsjef om RTDs erfaring med Romleiren, samt kjøpet av nevnte bolig. Revisjonen har sett igjennom kommunalsjefs redegjørelse for Bystyret og vi har også fått en skriftlig redegjørelse fra Rådmannen. I orienteringen informerer kommunalsjefen at det ble etablert en «oppstillingsplass for campingvogner», hvor kommunens rolle er å opptre som grunneier og vert for romfolket. Kommunen «stiller rent og sikkert drikkevann til rådighet, sørger for trygg og sikker strømforsyning, driver en rutinemessig og god renovasjonsordning og stiller mobile toaletter til disposisjon og sørger for at disse blir tømt». Det opplyses om at personell fra RTD er innom leiren nesten daglig for å sjekke at det som kommunen har ansvar for er ivaretatt og i orden. Videre redegjøres det for at beboerne i Lislebyveien tok kontakt 22. april og varslet om bråk og skremmende adferd fra leiren. Kommunen ga da beskjed om å melde alle slike hendelser til politiet «slik at de ble loggført» Etter denne hendelsen var beboerne i regelmessig kontakt med kommunen angående bråk fra leiren. Det fremgår videre i orienteringen: «Dette ble alltid rapportert videre og vedkommende fikk beskjed om å kontakte politiet. Vi tok ved tre anledninger klagen fra naboen opp med representanter fra Rom folket. Det er viktig for oss å påpeke at vår rolle er å opptre som grunneier og kommunens vert for romfolket. Vi har ved flere anledninger meldt fra til politiet basert på disse henvendelsene, og det er tatt opp i politirådet.» 88 Det foreligger ikke noe dokumentasjon knyttet til klager fra naboene eller dialogen med politiet i kommunens arkivsystem. Heller ikke noen form for rapporter som beskriver regelmessige tilsyn. Kommunalsjef opplyser til revisjonen at det ikke er han som har dialogen med naboer, men han har ved noen anledninger hatt telefonisk kontakt med politiet. Han er ikke kjent med at det skulle foreligge referater fra politiet eller annen dokumentasjon som burde vært inne i systemet. Videre i orienteringssaken redegjøres det for kjøpet av boligen i Lislebyveien 101. Det vises til at boligen ble vurdert som egnet sett i forhold til kommunens behov, og kjøpet ble gjennomført på grunnlag av takst. Det ble også vist til kommunens boligsosiale handlingsplan, og at kjøpet var i tråd med intensjonene i denne. Revisjonen har spurt kommunalsjef om årsaken til at klagen fra advokaten ikke ble omtalt i orienteringen til Bystyret. Kommunalsjef opplyser til revisjonen at klagen er irrelevant i saken om huskjøpet. Som det ble orientert om i Bystyret ble kjøpet vurdert uavhengig av romleieren. Revisjonen har også mottatt et notat fra virksomhetsleder for boligforvaltningen, hvor det redegjøres i detalj for de prosesser som lå til grunn for kjøpet, herunder samarbeid med seksjon helse og velferd. Boligen ble vurdert som godt egnet, samt at den ville fylle et udekket behov i kommunens boligmasse, blant annet på grunn av størrelse og mulighet for flere soverom. Revisjonen spurte også om årsaken til at klagen ble liggende ubehandlet. I følge kommunalsjef ble mottatt klage ikke prioritert på grunn av saksmengde i virksomheten, men lå i køen for ordinær saksbehandling i planutvalget. Kommunalsjef informerer videre om at det «foreligger ingen instruks om at politikere skal informeres om mottatte klager i forkant av politisk behandling. Klagen ble ikke avvist. Da byggesaksavdelingen ble gjort kjent med at klager ikke lenger var hjemmelshaver til eiendommen, ble det sendt brev til klager med spørsmål om man likevel ønsket klagen behandlet. Det kom ikke svar på brevet.» østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Makeskifteavtaler38 Revisjonen har mottatt en varsling om at kommunen har inngått flere makeskifteavtaler i den hensikt å tilgodese utvalgte private utbyggere. Som eksempel ble det vist til at kommunen skal ha byttet bort verdifulle tomter for at en navngitt utbygger skulle unnlate å benytte seg av innvilgede byggesøknader på tomter hvor kommunen hadde fremtidige planer. Et annet eksempel var et tilfelle der en tomt ble «gitt» som motytelse for at vedkommende utbygger ikke fikk gjennomslag for et annet prosjekt som vedkommende ønsket å gjennomføre. Revisjonen har gjennomgått alle inngåtte makeskifteavtaler i tilknytning til de områder som varsleren har vist til. Informasjonen er videre kontrollert opp mot kommunes eget kartsystem, samt sentralt eiendomsregister. Revisjonen har ikke funnet at de konkrete makeskiftene som det er vist til har funnet sted, og kommunen står selv som hjemmelshaver på samtlige tomter som er undersøkt. Arbeidsmiljø Temaet arbeidsmiljø var ikke en del av det opprinnelige mandatet fra kontrollutvalget, men utvalget har i et senere møte bedt om at revisjonen også sier noe om arbeidsmiljøet. Revisjonen har fått tilbakemeldinger fra ansatte, som mener at ledelsens handlingsmåte i ulike saker, både faglige saker og saker av mellommenneskelig karakter, er uheldig for arbeidsmiljøet. Enkelte av varslingene omtalt i kapittel 4 gjelder også dette temaet. Tilbakemeldingene bygger imidlertid på subjektive opplevelser over tid, som isolert sett muligens ikke fremstår som alvorlige, men som i sum oppleves slik av dem det angår. Videre er det også slik at selv om enkelte medarbeidere opplever arbeidsmiljøet som 38 Et makeskifte innebærer at eiendom (hele, deler av eller flere) byttes mot annen eiendom. Ved verdidifferanser mellom eiendommene omfatter typisk også en makeskifteavtale et mellomlegg i penger. 89 vanskelig, så har flertallet en annen oppfatning. Dette har vist seg i samtalene vi har hatt med ansatte i RTD og gjennom tilbakemeldinger i spørreundersøkelsen. Det er svært mange ansatte som er veldig fornøyd med arbeidsmiljøet. De trives med arbeidsoppgaver, med kollegaer og med nærmeste leder. Dette gjenspeiles også i seksjonens OLI resultater og sykefraværsstatistikk. RTD oppnår tilnærmet best resultater av alle seksjoner i kommunen på disse parameterne. Saker knyttet til arbeidsmiljø er vanskelige å etterprøve og/ eller vurdere. Problemstillinger knyttet opp mot arbeidsmiljø og ledelse er dessuten svært komplekse, da de forutsetter en grundig og helhetlig vurdering av en rekke forhold i en organisasjon – herunder forhold som er belyst i denne rapporten, men også hvordan ledelsen opptrer i ulike møtefora, hvordan ledelsen møter ansatte, og også hvordan de ansatte selv opptrer i ulike settinger. I tillegg må også sykefraværsutvikling, resultater fra medarbeiderundersøkelser osv. inngå i en slik undersøkelse. En slik grundig gjennomgang har revisjonen ikke funnet ressurser til. Revisjonen er imidlertid kjent med at Arbeidstilsynet i Østfold og Akershus har mottatt flere varslinger fra ansatte i RTD. Varslingene representerer hele seksjonen, og ikke bare enkelte virksomheter. Arbeidstilsynet har foreløpig ikke besluttet om de skal gå inn i sakene. 7.3 Revisjonens vurdering Kontrollutvalget spør i dette kapitlet om seksjonen har fokus på kommunens etiske retningslinjer, og om disse følges i praksis. I vår spørreundersøkelse spurte vi respondentene i hvilken grad de kjente til kommunens etiske prinsipper. Det var svært få som valgte alternativet «Vet ikke», og en vesentlig overvekt plasserte seg i den øvre delen av skalaen, hvor totalt 35,7% valgte toppskårene fem og seks. Til sammenligning østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier var det 20,5% valgte skårene én og to. Gjennomsnittskåren utgjorde 3,76. Spørreundersøkelsen hadde også to spørsmål som gikk på ledelsens rolle med hensyn på å informere og gi opplæring i prinsippene. Det var også her svært få som valgte «vet ikke» som alternativ, men det var vesentlig flere som plasserte seg i den nedre delen av skalaen, sammenlignet med den øvre. Resultatet var marginalt bedre på spørsmålet om informasjon, sammenlignet med opplæring. Dette gjenspeilet seg også i gjennomsnittskårene, som utgjorde henholdsvis 3,21 og 2,9. På spørsmål om de ansatte stort sett hadde skaffet seg kunnskap om de etiske prinsippene på egenhånd, var det marginalt flere i den øvre delen av skalaen. Her må imidlertid svarene tolkes motsatt. En tolkning kan være at desto høyere opp på skalaen man beveger seg, jo mindre må det antas at ledelsen har fokusert på temaet. En annen tolkning kan være at respondentene ut i fra egeninteresse har skaffet seg detaljkunnskap om retningslinjene. Hovedvekten av respondentene plasserte seg imidlertid midt på treet, og gjennomsnittskåren utgjorde 3,72. Etter revisjonens oppfatning indikerer dette at de ansatte i RTD har generell kunnskap om de etiske prinsippene, men med god hjelp av egenstudier. Som det fremgår oppnådde verken spørsmålet om informasjon eller opplæring spesielt gode gjennomsnittskår. Det har tidligere, og i forbindelse med nåværende undersøkelse, blitt opplyst om at etikk er temaer i møter på ulike nivåer. Etisk dilemmatrening fremheves som et viktig virkemiddel, og var også en del av RTDs eget etikkreglement frem til og med høsten 2014. Etter hva revisjonen kan se gjenspeiles dette i liten grad i respondentenes svar på spørsmålet inntatt i figur 16. Tilnærmet 47% mente at dette ikke hadde blitt brukt, og 34,7% var ukjent med om det hadde blitt brukt. Rådmannen opplyser til revisjonen at ledergruppen deltok på Transparency Internationals etikk-konferanse, blant annet 90 fordi det er viktig å vise at ledelsen tar temaet på alvor. I spørreundersøkelsen ble denne holdningen belyst gjennom et spørsmål om i hvilken grad leder var opptatt av etikk i tjenesteutøvelsen. Hele 71,4% plasserte seg i den øvre delen av skalaen, og nesten 60% gav toppskårene fem og seks. Andelen som gav skårene én og to utgjorde 16,3%. «Vet ikke kategorien» var lav også her, og gjennomsnittskår utgjorde 4,42. Sammenlignet med øvrige spørsmål knyttet til etikk, oppnådde dette spørsmålet best skår. På en skala fra én til seks må dessuten 4,42 betraktes som tilfredsstillende. Slik revisjonen vurderer resultatet sammenfaller dette med ledelsens opplysninger om at etikk ikke nødvendigvis diskuteres i teori, men at det er gjenstand for drøftinger gjennom den praktiske utførelsen av arbeidet. Dette synes også å bli lagt merke til av medarbeiderne. Revisjonen finner dette tilfredsstillende. I dette perspektivet bemerker revisjonen også at en mer enn 50% av respondentene er helt enig i at etiske prinsipper har betydning for den jobben de utfører. De øvrige fordeler seg jevnt over skalaen, men flertallet befinner seg i den positive enden. Revisjonen hadde også en rekke påstander knyttet til brudd på de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Som figur 18 viser, svarer en overveiende andel av respondentene «Nei» på samtlige påstander. Dette er tilfredsstillende. Påstanden som peker seg ut mest i negativ retning er at 19,4% kjenner til saker som åpenbart ikke har blitt tilstrekkelig utredet før beslutning har blitt tatt. På spørsmålet om man har blitt kjent med at saker har blitt lagt frem for politisk behandling uten tilstrekkelig utredning, svarer 9,2% ja. Ideelt sett burde ”Ja” - andelen vært lavere på begge disse påstandene. Samtidig er det også et spørsmål om hva som er godt nok. Det er mange konkurrerende hensyn som gjør seg gjeldende i offentlig saksbehandling, hvor det handler om å finne den beste balansen mellom blant annet tidsbruk, økonomi, nivå, lovmessige krav og resultat. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Revisjonen finner det også positivt at det er få respondenter som svarer ja på påstander om man har følt seg presset av kollegaer eller ledelse til å handle i strid med prinsippene. På spørsmålet om man kjente til om det hadde forekommet brudd på etiske prinsipper eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling på egen arbeidsplass i løpet av siste to år, svarte imidlertid kun 56,1 nei. «Ja» andelen utgjorde 18,4%, og «Vet ikke» andelen utgjorde 25,5%. Også her kan det hevdes at «Ja» burde vært lavere. Det er nesten én av fem ansatte kjenner til brudd av denne typen. Samtidig så spiller konkurrerende hensyn også en rolle her, og resultatene sier ingenting om respondentene sikter til samme forhold eller ulike forhold. Som det fremgår av fakta inneholdt spørreundersøkelsen også et åpent spørsmål, hvor respondenten kunne redegjøre for hva slags brudd som hadde forekommet. Flere av eksemplene som ble nevnt er sammenfallende med funn revisjonen har redegjort for i de tidligere kapitlene i undersøkelsen. Det er imidlertid vanskelig å hevde at disse funnene handler om bevisste brudd på etiske prinsipper og/ eller kommunens verdigrunnlag. Antakelig handler det først og fremst om å få til den beste løsningen ut i fra de ressursene man har til rådighet. Revisjonen vil her bemerke at vi ikke har funnet noen eksempler på misligheter, korrupsjon eller lignende i de sakene vi har undersøkt. I inneværende kapittel har vi omtalt to konkrete bekymringer, hvor noen hevder at det har forekommet brudd på kommunens etiske prinsipper, kommunens verdigrunnlag og/ eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Revisjonen finner det nødvendig å kommentere disse sakene særskilt. Kjøpet av boligen nærmest romleiren fremstår som godt dokumentert og begrunnet ut i fra legitime hensyn. Det vises her til redegjørelsen fra kommunalsjef og virksomhetsleder for boligforvaltningen. Når det gjelder etableringen av leiren og behandlingen av klagen på vedtaket, er det 91 imidlertid enkelte andre forhold revisjonen mener kommunen bør være bevisste på i fremtidige saker. For det første ble arbeidet med å etablere leiren startet før bygnings- og reguleringsavdelingen hadde behandlet søknaden om dispensasjon. Dette er ikke i tråd med plan- og bygningsloven med forskrifter. At RTD, som både tiltakshaver og bygningsmyndighet, ikke selv etterlever regelverket er ikke forenlig med kommunens etiske prinsipper. Det åpner også opp for spekulasjon om hvorvidt utfallet av søknaden allerede var avgjort i forkant. I så fall representerer det et habilitetsmessig problem. Videre viser dokumentasjonen at kommunens vedtak ble påklaget i begynnelsen av mars 2014. Klagen ble liggende ubehandlet helt frem til saken ble avsluttet fra kommunens side på grunn av manglende rettslig interesse senere enn et halvt år etterpå. Klagers advokat purret for øvrig på henvendelsen i mellomtiden. Dette betyr for det første at klagen ikke har blitt behandlet innen de fristene som fremgår av byggesaksforskriften. Det er heller ikke sendt ut forvaltningsmelding til klager om at søknaden er mottatt, men at saksbehandlingsfristen ikke vil bli overholdt. Kravet til forvaltningsmelding følger av forvaltningsloven. Isolert sett er heller ikke dette i tråd med kommunens etiske prinsipper. Det vises blant annet til prinsippet om at man lojalt skal overholde lover, forskrifter og reglementer, eller prinsippet om at de ansattes væremåte danner grunnlaget for kommunens omdømme og innbyggernes tillit. Dokumentasjonen rundt etableringen av leiren sammenholdt med kommunalsjefs redegjørelse for Bystyret, har også avdekket at det er mye som har skjedd rundt romleiren som ikke er dokumentert i kommunens arkivsystem. Revisjonen stiller spørsmålstegn ved at gjentatte henvendelser fra nærmeste nabo ikke på noen som helst måte dokumenteres, og det er heller ikke meldt avvik på sakene. Det er kommunen som er tiltakshaver, det er kommunal grunn, og østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier kommunen viser også gjennom sine handlinger at den har et driftsansvar. I det perspektivet er det revisjonens oppfatning at oppfølging burde vært dokumentert. Manglende dokumentasjon knyttet til ulike saker åpner dessuten for spekulasjoner omkring handlinger og motiv, og utsetter kommunen for stor omdømmemessig risiko. Manglende dokumentasjon knytter seg også til andre saker som revisjonen har undersøkt, og de samme vurderinger gjør seg gjeldende her. Hva gjelder bekymringsmeldingen knyttet til makeskifteavtaler, har revisjonen foretatt omfattende undersøkelser. Vi finner ikke at det er grunnlag for påstandene. De konkrete tomtearealene som vedkommende viste til er tvert i mot i kommunens eie. Revisjonens konklusjon og anbefalinger Basert på resultatene fra spørreundersøkelsen og den informasjonen vi har fått gjennom samtaler med ansatte på ulike nivåer, er det revisjonens oppfatning at det er fokus på kommunens etiske prinsipper. Vi viser her særlig til resultatene knyttet til spørsmålet om nærmeste leder var opptatt av etikk i tjenesteutøvelsen. Spørsmålet oppnådde generelt et godt resultat, og det var også det spørsmålet i undersøkelsen som oppnådde absolutt best gjennomsnittskår. Til sammenligning så var gjennomsnittskår faktisk marginalt lavere på spørsmålet «Jeg vet hvilke situasjoner/ hendelser som defineres som avvik». Begge spørsmålene hadde også svært lav andel i «Vet ikke» kategorien, noe som medfører at snittskåret må sies å representere den reelle oppfatningen til respondentene. Del to av spørsmålet omhandler etikk i praksis. I rapporten generelt og vurderingene i dette kapitlet spesielt, så redegjøres det for flere forhold som også medfører brudd på kommunens etiske prinsipper og verdigrunnlag, jfr. revisjonskriteriene inntatt i kapittel 7.1. Dette er naturligvis ikke tilfredsstillende, men revisjonen finner ikke grunnlag for å hevde at det bevisst gjennomføres slike brudd. Vi har heller ikke funnet eksempler korrupsjon eller lignende i 92 de sakene vi har undersøkt. Etter revisjonens oppfatning er det derfor ikke grunnlag for å hevde at sakene omtalt i denne undersøkelsen representerer en generell kultur i RTD, hvor det etiske perspektivet tillegges mindre vekt. Seksjon RTD er en svært stor seksjon, som sysselsetter ca. 700 ansatte. Seksjonens arbeidsoppgaver og ansvarsområdet er omfattende, og det fattes daglig store og små avgjørelser som berører hundrevis av kommunens beboere i ulike grad. Det fremstår som åpenbart at flertallet av disse sakene håndteres på en god og forsvarlig måte, noe som også har vist seg i tidligere revisjoner – eksempelvis flere revisjoner knyttet til byggesaksbehandling. Rapporten «Antikorrupsjon og prosjektstyring» viste også at de to konkrete prosjektene «Bjørndalsdammene» og «Apenesfjellet parkeringshus» var håndtert på en tilfredsstillende måte. Førstnevnte prosjekt mottok dessuten hedersprisen «Damkrona østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 2013» fra Den Norske Damkomiteen, og var i tillegg nominert til prisen for «Norges beste uterom». Hva gjelder prosjektet knyttet til parkeringshuset viste fakta at kommunen sannsynligvis tok på seg et vesentlig større ansvar for å redusere belastninger for berørte naboer, enn hva den i utgangspunktet hadde plikt til å gjøre. Likevel viser gjennomgangen at man i noen saker tar «snarveier», som etter vår oppfatning bryter med kommunens etiske prinsipper og grunnverdier. Kommunalsjefen har besluttet at seksjonen i større grad skal arbeide med eksemplifisering. Revisjonen tolker dette dithen at fokuset vil være hvordan de etiske prinsipper har praktisk betydning for saksbehandling og tjenesteutøvelse i «det daglige». Etter revisjonens oppfatning er dette et positivt tiltak, som vil bidra til ytterligere bevissthet rundt de etiske prinsippene. 93 8 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER I dette kapitlet oppsummeres konklusjonene knyttet til kontrollutvalgets ulike spørsmål. Konklusjonene bør leses i sammenheng med vurderingene under de ulike kapitlene. Etter revisjonens oppfatning er avvikspraksisen i seksjon regulering og teknisk drift i hovedsak i tråd med kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik. Det er likevel enkelte momenter som vi anbefaler at kommunen har særlig fokus på i det videre kvalitetsarbeidet, og som revisjonen tror vil kunne ha en positiv effekt knyttet til holdninger rundt avvik generelt: Det fremgår at avvik i noen grad ikke tas til behandling innen 14 dager. Dette er ikke i tråd med rutinen. RTD bør forsøke å minimere antall avvik som blir liggende ubehandlet. Det synes å være vanlig praksis å lukke avvik før tiltak er gjennomført. Dette er ikke i tråd med rutinen, og representerer heller ikke god praksis, jfr. det som er skrevet ovenfor om risiko for nye avvik. Enkeltavvik som omhandler svikt internt eller eksternt, bør være gjenstand for ytterligere undersøkelser utover det enkelte avviket for å eliminere muligheten for systemfeil. Spørreundersøkelsen har avdekket varierende oppfatninger blant de ansatte, knyttet til ulike forhold ved avvik og behandling av avvik. Revisjonen anbefaler at RTD bruker resultatene aktivt i et forbedringsperspektiv. Revisjonen viser særlig til spørsmålene knyttet til i hvilken grad ledelsen har gitt uttrykk for at avvik er ønskelig, og spørsmålene hvor respondenten bes om å reflektere rundt mulige årsaker til at avvik ikke meldes, samt der hvor man bes om å oppgi årsaker til at man ikke har tillit til ledelsen. Flere av avvikene gjelder behov for grensesnittavklaringer. Revisjonen viser her til kommunalsjefens redegjørelse om at dette er ivaretatt, samtidig som at dette ikke fremstår som like klart for alle østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier ansatte. Etter revisjonens oppfatning viser dette at det er viktig å få på plass nødvendige rutiner og prosedyrer i kvalitetssystemet, slik at det er tydelig for alle virksomheter hva som er gjeldende. Dette gjør også kvalitetssystemet til et levende system som ansatte aktivt må forholde seg til. I dette perspektivet bør det fastsettes en endelig frist for når kvalitetssystemet i seksjonen skal være ferdigstilt. Både dokumentmodulen og avviksmodulen i systemet ble tatt i bruk 1. januar 2012, og det var forutsatt at alle seksjoner skulle være oppdatert innen utgangen av 2012. RTD ligger langt etter i dette arbeidet. Aktivitetsnivået er imidlertid per tiden høyt, og det tar tid å bygge et velfungerende internkontrollsystem. Fristen bør således gi rom for å ivareta prosessen og arbeidet på en kvalitativt tilfredsstillende måte. Det er revisjonens konklusjon at flertallet av varslingene ikke har blitt behandlet i tråd med kommunens varslingsrutine. Revisjonen presiserer at vi kun uttaler oss om varslinger knyttet til RTD. Revisjonen finner det vanskelig å konkludere generelt når det gjelder ivaretakelse av varslervernet, men det er vår oppfatning at vernet ikke har blitt ivaretatt i tilstrekkelig grad i tilknytning til en av varslingene. Revisjonen viser også til spørreundersøkelsen, hvor respondentene fordeler seg jevnt over hele skalaen. Ideelt sett burde flertallet av respondentene befunnet seg i den øvre delen av skalaen. Vi legger imidlertid til grunn at kommunen bruker respondentdataene aktivt i et forbedringsperspektiv. Revisjonen har ingen konkrete anbefalinger knyttet til problemstillingen, da fakta viser at rådmannen skal fremme en sak om ny sammensetning av varslingsutvalget, samt revidert varslingsrutine, i april 2015. Revisjonen er kjent med at det allerede er tatt 94 hensyn til flere av de utfordringene som er påpekt i fakta og i vurderingene, og at rådmannen ønsker å gjennomføre flere grep for å styrke og forbedre varslingsinstituttet i kommunen. Revisjonen konkluderer med at RTDs praksis knyttet til utbyggingsavtaler er i tråd med regelverket, og fremstår som forsvarlig. Revisor mener imidlertid at det foreligger en høy risiko for at praksisen knyttet til avtaler om anleggsbidrag ikke er i tråd med regelverket. I dette perspektivet finner vi det tilfredsstillende at kommunen har besluttet at det ikke skal inngås flere avtaler om anleggsbidrag før man har avklart forutsetningene for modellen. Basert på vurderingene ovenfor anbefaler revisjonen at: kommunen bør endre praksis knyttet til avtaler om anleggsbidrag, slik at denne samsvarer med BFUen. Alternativt bør kommunen innhente en bindende forhåndsuttalelse fra skattemyndighetene, basert på kommunens fremgangsmåte slik den fremkommer i praksis. kommunen bør forsikre seg om at det er omforent forståelse knyttet til hvordan fakturahåndtering i tilknytning til avtaler om anleggsbidrag skal ivaretas. kommunen bør ivareta at arkivforskriftens bestemmelser etterleves i saksbehandlingen knyttet til slike avtaler. Revisjonen kan ikke konkludere med at rammeavtaleleverandører generelt ikke brukes i tråd med inngåtte avtaler, men vi mener at det kan stilles spørsmålstegn ved bruken av de rammeavtalene som vi har undersøkt. Vi kan heller ikke konkludere med at fakturakontrollen generelt er svak, men vi mener det er grunnlag for å konkludere med at fakturakontrollen knyttet til rehabiliteringsprosjekter ikke har vært tilstrekkelig forsvarlig. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Revisjonen har ingen konkrete anbefalinger knyttet til rammeavtalebruk og fakturakontroll, da fakta viser at de påpekte forholdene er under utbedring. Revisjonen viser her til det som allerede er etablert av internkontrolltiltak, samt det som er under utarbeidelse. Revisjonen legger til grunn at dette følges opp av rådmannen. Som en ekstra kontroll vil revisjonen følge opp dette gjennom utvidede kontroller av fakturaer i tilknytning til RTD i arbeidet med regnskapsrevisjon i 2015. Dette vil også gi kommunalsjef og leder for virksomhet utbygging nyttig informasjon med henblikk på om de etablerte kontrolltiltakene fungerer etter hensikten. Problemstillingene i kapitlet om etikk er todelt. For det første spør kontrollutvalget om det er fokus på kommunens etiske prinsipper. Basert på resultatene fra spørreundersøkelsen og den informasjonen vi har fått gjennom samtaler med ansatte på ulike nivåer, er det revisjonens oppfatning at det er fokus på kommunens etiske prinsipper. Vi viser her særlig til resultatene knyttet til spørsmålet om nærmeste leder var opptatt av etikk i tjenesteutøvelsen. Spørsmålet oppnådde generelt et godt resultat, og det var også det spørsmålet i undersøkelsen som oppnådde absolutt best gjennomsnittskår. Til sammenligning så var gjennomsnittskår faktisk marginalt lavere på spørsmålet «Jeg vet hvilke situasjoner/ hendelser som defineres som avvik». Begge spørsmålene hadde også svært lav andel i «Vet ikke» kategorien, noe som medfører at snittskåret må sies å representere den reelle oppfatningen til respondentene. Del to av spørsmålet omhandler etikk i praksis. I rapporten generelt og vurderingene i dette kapitlet spesielt, så redegjøres det for flere forhold som også medfører brudd på kommunens etiske prinsipper og verdigrunnlag, jfr. revisjonskriteriene inntatt i kapittel 7.1. Dette er naturligvis ikke tilfredsstillende, men revisjonen finner ikke grunnlag for å hevde at det bevisst gjennomføres slike brudd. Vi har heller ikke funnet eksempler på korrupsjon eller lignende i de sakene vi har undersøkt. Etter revisjonens 95 oppfatning er det derfor ikke grunnlag for å hevde at sakene omtalt i denne undersøkelsen representerer en generell kultur i RTD, hvor det etiske perspektivet tillegges mindre vekt. Seksjon RTD er en svært stor seksjon, som sysselsetter ca. 700 ansatte. Seksjonens arbeidsoppgaver og ansvarsområdet er omfattende, og det fattes daglig store og små avgjørelser som berører hundrevis av kommunens beboere i ulike grad. Det fremstår som åpenbart at flertallet av disse sakene håndteres på en god og forsvarlig måte, noe som også har vist seg i tidligere revisjoner – eksempelvis flere revisjoner knyttet til byggesaksbehandling. Rapporten «Antikorrupsjon og prosjektstyring» viste også at de to konkrete prosjektene «Bjørndalsdammene» og «Apenesfjellet parkeringshus» var håndtert på en tilfredsstillende måte. Førstnevnte prosjekt mottok dessuten hedersprisen «Damkrona 2013» fra Den Norske Damkomiteen, og var i tillegg nominert til prisen for «Norges beste uterom». Hva gjelder prosjektet knyttet til parkeringshuset viste fakta at kommunen sannsynligvis tok på seg et vesentlig større ansvar for å redusere belastninger for berørte naboer, enn hva den i utgangspunktet hadde plikt til å gjøre. Likevel viser gjennomgangen at man i noen saker tar «snarveier», som etter vår oppfatning bryter med kommunens etiske prinsipper og grunnverdier. Kommunalsjefen har besluttet at seksjonen i større grad skal arbeide med eksemplifisering. Revisjonen tolker dette dithen at fokuset vil være hvordan de etiske prinsipper har praktisk betydning for saksbehandling og tjenesteutøvelse i «det daglige». Etter revisjonens oppfatning er dette et positivt tiltak, som vil bidra til ytterligere bevissthet rundt de etiske prinsippene. Rolvsøy, 10. april 2015 Anders Svarholt (sign.) seksjonsleder forvaltningsrevisjon Jolanta Betker (sign.) seksjonsleder regnskapsrevisjon østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier Laila Nagelhus (sign.) adm. dir. og oppdragsansvarlig revisor 96 9 RÅDMANNENS UTTALELSE Innledning Revisjonen har gjennomført et omfattende arbeid som har resultert i en meget stor og detaljert rapport. Arbeidet har hatt karakter av å være en granskning/undersøkelse mer enn en tradisjonell forvaltningsrevisjon. Rådmannen har i kontradiksjonsfasen påpekt to viktige forhold: - rapporten er i overkant omfattende sett opp mot behovet for å sikre forsvarlighet både når det gjelder kontradiksjon og saksbehandling i politiske organer. Ønsket om å dele opp rapporten i to delrapporter ble ikke imøtekommet. - det er viktig at personvern, rettsikkerhet, uskyldspresumsjon og prinsippet om varsomhet blir ivaretatt, slik det beskrives i Faktaboks 1. Til kontradiksjonsarbeidet vil rådmannen anføre følgende: Arbeidsutkastet som ble oversendt virket ikke å være kvalitetssikret i tilstrekkelig grad internt av Østfold kommunerevisjon IKS. For flere forhold beskrevet i arbeidsutkastet burde det i forkant av oversendelsen vært gitt anledning til kontradiksjon fra ledelsen i RTD. Samlet sett har administrasjonen brukt mer enn 400 timer (2,5 månedsverk) for å kunne gi et kvalitetssikret tilsvar til rapporten. Rådmannen legger til grunn at avdekking av ulike former for uheldig praksis, skal lede til konkrete forbedringstiltak. Samtidig er det viktig å synliggjøre de forbedringstiltak som allerede er igangsatt og som skal videreføres og eventuelt forsterkes. Flere av disse er konkrete oppfølginger av forutgående forvaltningsrevisjoner i 2014: «Prosjektstyring og antikorrupsjon», (PS 14/26) og «Rådmannens internkontrol», (PS 14/9). Samarbeidet mellom revisjonen og administrasjonen i kontradiksjonsfasen har resultert i en rapport som, etter rådmannens syn, er blitt balansert. Hensynet til personvern og rettsikkerhet synes også ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Rådmannen beklager at all informasjon som har vært ønsket, ikke er blitt levert innen angitt tidsfrister. Dette skyldes et omfattende ønske om materiale som det har vært krevende å fremskaffe og oversende, parallelt med daglig arbeid. Nedenfor følger rådmannens kommentarer knyttet til de ulike kapitlene i rapporten. Kapitlene 3-7 knytter seg direkte til revisjonens mandat for arbeidet gitt av kontrollutvalget (PS 14/22). Tiltak knyttet til konkret oppfølging av revisjonsrapporten er markert med uthevet kursiv. Kap 2 Innledning (metodebeskrivelse) Kapitlet redegjør for faktainformasjon hentet fra en spørreundersøkelse, samt dokument- og regnskapsanalyser. Omfattende materiale er oversendt fra kommunen eller er hentet ut fra kommunens arkivsystem og avvikssystem. Dokumenter er også mottatt fra anonyme varslere. Rådmannen finner det hensiktsmessig her å tydeliggjøre begrepet «fakta» i revisjonssammenheng, jfr. Faktaboks 2. «Fakta» er ikke det folk flest normalt forbinder med objektiv sannhet. I revisjonssammenheng er både kommunens egne vurderinger og verifiserte intervjuer med personlige meninger, erfaringer og holdninger definert som «fakta». Bruk av denne type «fakta» skal framgå tydelig i teksten. Det er selvfølgelig viktig med en balansert vektlegging av disse typer av «fakta» i rapporten for at den ikke skal bli oppfattet å ha en spesiell slagside. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 97 Rådmannen finner det for øvrig tilfredsstillende at utsagn fra ledelsen er tatt inn i rapporten når de ikke strider mot opplysninger mottatt av andre intervjuobjekter. Det er også bra at en i noen tilfeller har valgt å ta inn samtlige oppfatninger. Dette bidrar til å gi et mer balansert inntrykk. Intervju-undersøkelsen som er gjennomført synes relevant og metodisk forsvarlig i form og oppbygging, samt mhp presentasjonen i rapporten. Resultatene gir gjennomgående et grunnlag for framtidig forbedrings- og utviklingsarbeid både i RTD og kommunen for øvrig. Kap 3 Avvik Kapitlet inneholder en omfattende gjennomgang av resultater fra spørreundersøkelsen, fra tilfeldig utvalgte avviksmeldinger (10 %) og et såkalt styrt/skjønnsmessig utvalg. Det siste har sin bakgrunn i at avvikene ikke synes riktig behandlet eller fordi varslere har hevdet at de ikke har blitt behandlet riktig. Rådmannen finner det ikke hensiktsmessig på detaljnivå å kommentere dette omfattende materialet. I stedet settes det her fokus på positive utviklingstrekk og tiltak som vil forbedre avvikspraksisen i seksjonen. Det framkommer av rapporten at kvalitetsarbeid generelt og innarbeidelse av en kultur for avviksrapportering har bedret seg i løpet av 2014. Allerede på nyåret 2014 ble det satt økt fokus på kvalitetsarbeid gjennom lederavtalene som ble gjort mellom kommunalsjefen og hans virksomhetsledere. Det konstateres at engasjementet er økende og at den relativt nyansatte kvalitetsleders støttefunksjon overfor virksomhetene, innebærer at stadig flere dokumenter knyttet til prosedyrer og rutiner blir lagt inn det digitale kvalitetssystemet. Men det gjenstår fortsatt mye. Rådmannen vil understreke at det foreligger prosedyre- og rutinebeskrivelser i papirform, som forutsettes brukt. I august 2015 vil teknisk utvalg få forelagt en sak hvor det i detalj vil bli redegjort for det som er gjennomført og videre framdrift på kvalitetsarbeidet. En realistisk framdriftsplan for de ulike etatene og virksomhetene vil her bli framlagt. En viktig del av kvalitetsarbeidet er utvikling av en god og gjennomgripende kultur for avviksrapportering og -håndtering. Dette er svært viktig for seksjonens forbedringsarbeid, og en slik kultur er også avgjørende for å kunne lykkes i kommunens påkommende satsing på innovasjons- og fornyingsarbeid. Rådmannen finner det positivt at RTD spesielt i 2. halvår 2014 har hatt en betydelig økning i rapportering av avvik, og at revisjonen konstaterer at avvikspraksisen i RTD i hovedsak er i tråd med kommunens retningslinjer for rapportering og behandling av avvik. Sju av ti avvik behandles innen tidsfristen på 14 dager. Det er selvfølgelig et mål for RTD, og alle de øvrige seksjonene, at 100% av avvikene skal behandles innen fristen. Realistisk sett er dette ikke mulig. Revisjonen har avdekket en vanlig praksis om at avvik lukkes før tiltak er blitt gjennomført og effekten vurdert. Rådmannen vil tilse at denne praksisen opphører. Problemstillingen kan være relevant også for andre seksjoner, slik at det er naturlig at dette temaet også settes på dagsorden i møter i rådmannens ledergruppe og presiseres ved opplæring i avvikssystemet. Det samme gjelder også avvik knyttet til rutinesvikt internt (f.eks. når to eller flere seksjoner er involvert) eller i samhandling med eksterne aktører. Målet er å avdekke systemfeil og eventuelle behov for endring av rutiner. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 98 I læringsøyemed er det positivt å registrere at avvik er et fast tema i både kommunalsjefens ledergruppe (når de gjelder forhold av betydning for hele seksjonen), i ledermøter i etatene og virksomhetene, i seksjonens arbeidsmiljøsutvalg (SAMU), samt i de ulike HMS-grupper. Nå i april 2015 vil det bli gjennomført et oppfriskningskurs for behandling av avvik og uønskede hendelser, hvor alle nivåer i RTD forutsettes å delta. Spørreundersøkelsen i seksjonen har avdekket varierende oppfatninger blant de ansatte knyttet til ulike forhold ved avviksrapportering og -håndtering. Det synes å være et potensiale for ennå tydeligere signaler fra seksjonsledelsen om at avviksmeldinger faktisk er ønsket i et forbedringsperspektiv. Og at det skal ikke være fare for opplevelse av represalier og kameraderi verken fra ledere eller medarbeidere i forbindelse med melding og håndtering av avvik. Som revisjonen påpeker vil resultatene fra spørreundersøkelsen være et godt grunnlag for utvikling av en ennå sterkere kultur for avviksrapportering og – håndtering. Rådmannen vil be rådmannens stab om å bidra med faglige råd i denne sammenheng. I rapporten er det gjort en gjennomgang av alvorlige avvik (fra 10 % -utvalget og fra styrt/skjønnsmessig utvalg). Flere av disse knytter seg til behov for avklaring av grensesnitt mellom virksomheter internt i RTD og opp mot andre seksjoner. Disse må i større grad tydeliggjøres. Rutiner og prosedyrer for slike forhold må inn i kvalitetssystemet snarest mulig. Dette må skje i et samarbeid mellom seksjonene. Rådmannen finner det naturlig at dette skal redegjøres for i nevnte sak for teknisk utvalg i august 2015. Kap 4 Varsling Det har tidligere vært kjent, kommentert og beklaget at kommunens epost-adresse for varsling ikke hadde vært i funksjon etter at avviksmodulen med egen varslingskanal ble innført i mars 2013. Rådmannen må her konstatere og beklage at informasjonen om at epost-adressen ikke lenger skulle brukes, ikke har vært tilstrekkelig. Rådmannen beklager også at det tok alt for lang tid fra varslingsutvalget ble informert (23.5.14) til epost-adressen ble fjernet og ansatte informert via kommunens interne web FREKIT (8.8.14). Det er beklageligvis ikke mulig å si noe om hvor mange varslinger som av denne grunn ikke har tilkommet varslingsutvalget. Revisjonen stilte i spørreundersøkelsen spørsmålet «I hvilken grad har du tillit til at varslere sikres tilstrekkelig vern i Fredrikstad kommune?». Respondentene var et utvalg på 98 (av totalt 676) medarbeidere hentet fra de virksomheter hvor det er registrert bekymringsmeldinger knyttet til ulike sider ved saksbehandling og praksis internt i RTD (se tabell 1, side 8). Selv om spørsmålet knytter seg til Fredrikstad kommune i sin helhet, er det bekymringsfullt at ca. 20 % (av 98) har «svært liten» eller «i liten grad» av tillit til varslervernet. At hele 25 % (av 98) sier at de ikke vet, gjør ikke bekymringen mindre. 15 av 98 respondenter bekreftet at varslers identitet var blitt diskutert åpent på arbeidsplassen. I lys av at en varsling kun skal være kjent for varsler, omvarslet og varslingsutvalget er også dette bekymringsfullt. Dette uavhengig av hvem som faktisk har gjort varslers identitet kjent. Revisjonen viser for øvrig til at kommunalsjefen i et ledermøte presenterte et case som baserer seg på en reell varsling (før den var ferdigbehandlet), samt til at det i arkivsystemet var opprettet en mappe hvor det eksplisitt framgår at mappen gjelder varsling fra en navngitt person. Varslers identitet skal etter varslingsrutinen behandles som en fortrolig opplysning, og vedkommende som opprettet mappen (på vegne av kommunalsjefen) skulle ikke ha vært involvert i saken. Rådmannen er enig med revisjonen i at dette kan bidra til å svekke tilliten til varslingsinstituttet generelt sett og varslingsvernet spesielt. Dette mener rådmannen er meget alvorlig, ikke minst i lys av de omdømmemessige følger det kan få for RTD og for kommuneorganisasjonen som helhet. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 99 I rapporten henvises det også til en epost sendt til kommunalsjefen og etatsleder med kopi til varsler og den som var omvarslet. Revisjonen antyder at eposten må kunne antas å bidra til å svekke tilliten til varslervernet. Etter det rådmannen kjenner til, var avsender uvitende om at det forelå en varsling i den angjeldende saken. Som grunnlag for å vurdere om varslinger håndteres i tråd med kommunens varslingsrutine, har revisjonen fått tilgang til alle dokumenter knyttet til varslingssaker i RTD (i alt 11). I tillegg er det gjort søk i kommunens arkivsystem. Forutsetningen for denne tilgangen har vært at revisjonen overholder personvernloven, taushetskrav mm. På bakgrunn av gjennomgang av varslingssakene har revisjonen kritiske bemerkninger til - Mangelfull dokumentasjon av behandling, journalføring og arkivering på flere av sakene - Manglende tilbakemelding til varsler vedrørende behandling av saken - Behandling av flere varslingssaker under ett - Manglende dialog med varsler og omvarslet før konklusjon - Sammenblanding av roller (personalsjef/sekretær for varslingsutvalget; info: personalsjefen ble utnevnt av Bystyret i tråd med KS’ anbefalninger) - Manglende involvering av varslingsutvalget når varsling går direkte til rådmannen Samlet sett konkluderer revisjonen med at fleretallet av varslingssakene fra RTD som revisjonen har gjennomgått i revisjonsarbeidet, ikke er behandlet i samsvar med kommunens varslingsrutine. Rådmannen tar revisjonens konklusjon til etterretning. Rådmannen finner det nødvendig med en bemerkning til revisjonens krav til dokumentasjon og arkivplikt hva angår de opplysninger og vurderinger som varslingsutvalget behandler. Det generelle dokumentasjonskrav revisjonen/revisjonsrapporten oppstiller, for at det skal være mulig å kontrollere og evaluere varslingsutvalgets arbeid, er i konflikt med fortrolighetsprinsippet og varslingsutvalgets plikt til taushet; – og direkte i strid med personopplysningsloven. Krav om dokumentasjon på detaljnivå fra alle varslingsutvalgets møter/intervjuer eller saksforberedende interne drøftelser er ikke opplysninger som via journalføring og arkivering skal gjøres tilgjengelig for ettertiden, uten den/de involvertes samtykke. Et formål som å kontrollere og evaluere grunnlaget for varslingsutvalgets arbeid i ettertid er uforenlig med det opprinnelige formål med innsamling av opplysningene, og i strid med grunnkrav til behandling av personopplysninger og lovens § 28. Det fremgår av personopplysningsloven § 1 at loven skal bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger. Videre fremgår det i lovens § 11 b) at personopplysninger skal bare nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet, og etter bokstav c) ikke brukes senere til formål som er uforenlige med det opprinnelige formålet med behandlingen, samt etter bokstav e) ikke lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen. I lovens § 28 fremgår det at den behandlingsansvarlige ikke skal lagre personopplysninger lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen. Hvis ikke personopplysningene deretter skal oppbevares i henhold til arkivloven eller annen lovgivning, skal de slettes. (Etter arkivloven § 9 c kan personregister eller deler av personregister slettes etter bestemmelsene i personopplysningsloven når de inneholder sterkt belastende personopplysninger.) Rådmannen ønsker at Fredrikstad kommune skal framstå som en framoverlent, endringsorientert og løsningsorientert arbeidsgiver, med en god ytringskultur hvor trygghet, tillit og åpenhet skal være østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 100 gjennomgående prinsipper i alle virksomheter. Et viktig element i så måte, ikke minst for våre nåværende medarbeidere, er at varslingsinstituttet har høy grad av tillit. Rådmannen har derfor utarbeidet en sak om ny sammensetning av varslingsutvalget, samt revidert varslingsrutine (inkl arkivrutine), som kommer til behandling i Bystyret 30.4.15. Rådmannen håper at disse tiltakene samlet sett vil bidra til å bygge tillit til varslingsinstituttet. Kap 5 Utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag Rådmannen er godt fornøyd med at revisjonen finner at kommunens praksis knyttet til utbyggingsavtaler fremstår som tilfredsstillende. I lys av praksis knyttet til prinsippet om meroffentlighet har rådmannen besluttet at slike avtaler skal kunngjøres. Dette gjøres for å redusere risiko for mistanke og spekulasjoner rundt avtaleforholdet. Tiltaket vil ikke ha noen praktiske eller økonomiske konsekvenser av betydning for RTD. Når det gjelder anleggsbidragsavtaler er det viktig å slå fast at ordningen ikke innebærer noen som helst direkte fordeler for kommunen. Denne type avtale er motivert ut fra et ønske om å stimulere til vekst og utvikling i kommunen. Det kommer klart fram i Bystyresak 35/08. Ordningen innebærer faktisk et merarbeid for kommunen. Kort fortalt innebærer en anleggsbidragsavtale at private utbyggere kan nyte godt av kommunens avgiftsposisjon, dvs at utbygger kan redusere utgifter til kommunaltekniske anlegg tilsvarende mvabeløpet som de ellers ville måtte ha betalt. Dette er en såkalt lojal skattetilpasning som er lovlig dersom alle forutsetningene i Skattedirektoratets forhåndsuttalelse er oppfylt. En viktig forutsetning er at det er kommunen selv som står som reell byggherre. Anleggsbidragsavtale kommer eventuelt i tillegg til den obligatoriske utbyggingsavtalen. I kapitlet om revisjonskriterier beskrives forskjellen mellom utbyggingsavtaler og anleggsbidragavtaler, se figur 10 og 11. Her beskrives også modeller og vurderinger av juridisk karakter knyttet til avtaler om anleggsbidrag: Valdresmodellen og dens behandling hos skattemyndighetene, Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse (BFU 33/05), avgjørelse i klagenemda for merverdiavgift, administrasjonsmodellen (benyttet av Sola og Sandnes, men ikke akseptert av skattemyndighetene), vurderinger fra tingretten gjeldende samme forhold som de to kommunene anla mot Staten), regelverket for offentlige anskaffelse mv. Basert på denne gjennomgangen oppsummerer kommunerevisjonen en rekke krav til avtaler om anleggsbidrag som revisjonen mener må etterleves for at avgiftshåndteringen skal bli korrekt. De mest sentrale momentene i denne sammenheng er: - Avtalen om anleggsbidrag må inngås før arbeidene starter - Det er kommunen selv som må stå som byggherre og inngå kontrakter med utførende entreprenør. Utbyggingen må overfor entreprenør skje for kommunens regning og risiko - Utførende entreprenør må fakturere kommunen direkte for arbeidet - Kommunen skal følge regelverket om offentlige anskaffelser Rådmannen oppfatter oppstillingen overfor som revisjonens egen syntese av hva som må gjelde for at en anleggsbidragsavtale «følger boka». Det vises til en komplett oppstilling på side 55. Basert på revisjonskriterier og fakta stiller revisjonen spørsmålstegn ved 1. Om den modellen som kommunen har valgt å praktisere er i samsvar med gjeldende regelverk 2. Om Bystyret i 2008 ble gitt et korrekt bilde av forutsetningene som må foreligge for at avtalen skal være i tråd Skattedirektoratets bindende forhåndsuttalelse (BFU) fra 2005. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 101 3. Om kommuneadvokatens notat faktisk kan brukes for å legitimere den praksisen som kommunen valgte å benytte. 4. Om uttalelsen fra Skatt Øst bygger på andre premisser enn de kommunen legger til grunn i den praktiske gjennomføringen. 5. Om kommunen kan påberope seg «god tro» for hele perioden fra 2008 frem til dags dato. 6. Om kommunen har inngått avtaler etter at anleggsarbeidene har startet opp. 7. Om fakturahåndteringen er forsvarlig 8. Om arkivplikten i tilknytning til avtaler om anleggsbidrag er overholdt. Rådmannen vil anføre følgende kommentarer til punktene ovenfor: Om pkt 1: Ut fra de resonnementene revisjonen legger til grunn, basert på bl.a. egne utledede revisjonskriterier og fakta, kan det synes som det er en høy risiko for at praksisen med anleggsbidragsavtaler ikke er i tråd med gjeldende regelverk. På den annen side er de juridiske forholdene knyttet til anleggsbidragsavtaler så kompliserte at det ikke uten videre er gitt at revisjonens vurderinger er korrekte. Av den grunn vil rådmannen følge revisjonens anbefaling om en gjennomgang av kommunens praksis i samarbeid med skattemyndighetene. I vedlegg 1 i revisjonsrapporten framkommer viktige momenter som bør ses nærmere på i den sammenheng. Inntil en slik avklaring foreligger har rådmannen besluttet at ingen nye anleggsbidragsavtaler skal inngås. Om pkt 2, 3 og 4: Ut fra den forståelsen RTD hadde av anleggsbidragsmodellens virkemåte tilbake i 2008, og sett i lys av de uttalelsene som ble hentet inn den gangen, kan man forstå at seksjonen mente at en hadde gjort en tilstrekkelig risikovurdering. Det er etter rådmannens vurdering ikke grunnlag for å hevde at det bevisst ble holdt tilbake relevant informasjon overfor Bystyret. Rådmannen er for øvrig enig i at kommuneadvokatens uttalelse ikke omfatter en vurdering av mvaproblemstillinger, men dreier seg om forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser ved transport av entrepriseavtaler. Gitt at Fredrikstad kommune framstår som reell ansvarlig byggherre, slik ledelsen i RTD hevder, vil svaret fra Skatt Øst kunne tolkes som en legitimering av kommunens modell. Om pkt 5: Revisjonen mener at det er en rekke forhold som burde ført til at kommunen foretok en ny risikovurdering. Disse er: - Klagenemda for merverdiavgift sin avgjørelse som ga Skatt Vest medhold i sitt krav om tilbakeføring av fradragsført inngående avgift, samt tilbakebetaling av kompensert merverdiavgift (KMVA-sak av 11.4.2011) - Tingrettdom (2012), lagmannsrettsdom og avvist anke i Høyesterett (2013). - Utdrag av mail fra revisjonsfirmaet Ernst &Young til utbyggingsfirmaet Dikeveien Nord, vedlagt mail til kommunen av 13.5.2011: Firmaets hovedbudskap var at avtalemodellen har betydelig risiko ved inngåelse etter at anleggsarbeidene har startet opp. I samme mail ble det henvist til vedtak i Klagenemda for merverdiavgift (jfr ovenfor), hvor Staten ble gitt medhold i å etterberegne mva fordi anleggs-bidragsmodellen ikke var blitt gjennomført på riktig måte. - Bekymringsmelding fra ansatt i RTD om forhold knyttet til avtaler om anleggsbidrag Rådmannen er her enig i revisjonens vurdering om at en ny risikovurdering burde vært gjennomført i RTD når nye risikomomenter dukket opp rundt praktisering av ordningen. Derfor blir det viktig snarest mulig å få gjort en grundig gjennomgang i samarbeid med Skatt Øst. Kommunen ønsker selvfølgelig å følge Skattedirektoratets retningslinjer på MVA-området. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 102 Et formildende forhold kan være at kommunerevisjonen i september 2011 etterspurte kommunens praksis knyttet til anleggsbidragsmodellen. Revisjonen fikk oversendt prinsippsaken i Bystyret og det materialet som lå til grunn for denne. Kommunen fikk i etterkant ingen umiddelbar tilbakemelding eller oppfølgingsspørsmål fra revisjonen. Dette kan forstås som et stilltiende samtykke til at praksis som ble fulgt på dette tidspunkt var grei. Om pkt 6: Revisjonens beskrivelse av saken om Dikeveien Nord (som ikke ble noe av) og saken om Gamle Fredrikstad Stadion, kan gi en indikasjon på at anlegg kan ha vært startet opp før avtale er formelt undertegnet. Men revisjonen har i rapporten ikke lagt fram tilstrekkelige revisjonsbevis eller informasjon til å kunne konkludere med at dette faktisk har skjedd. Ved eventuelle senere praktiseringer av anleggsbidragsmodellen vil imidlertid rådmannen spesielt påse at avtaler inngås før anleggsstart. Om pkt 7: Ut fra den divergerende informasjon som framkommer i kapitlets faktadel, kan rådmannen forstå at det kan herske tvil om hvilken fakturahåndtering vi faktisk har knyttet opp mot avtaler om anleggsbidrag. Rådmannen legger til grunn at kommunalsjefens redegjørelse vedrørende fakturahåndtering og – kontroll er korrekt (side 60-61), inntil revisjonen har revisjonsbevis som viser det motsatte. Om pkt 8: Rådmannen er enig i revisjonens påpekning om at kommunen skal ivareta arkivforskriftens bestemmelser i saksbehandlingen knyttet til både utbyggingsavtaler og avtaler om anleggsbidrag. Rådmannen vil likevel påpeke at når avtaler ikke er funnet i kommunens elektroniske arkivsystem så henger dette sammen med at RTD fikk fullelektronisk arkiv fra og med september 2012. Avtaler og inngående dokumenter fra august 2012 og tidligere finnes kun i papirversjon, i lokalt arkiv ved seksjonen. Rådmannen vil for framtiden påse at arkivforskriftens bestemmelser blir ivartatt på en hensiktsmessig måte i saksbehandling og ved avtaleinngåelse. Aktivitetslogg kan i mange tilfeller være hensiktsmessig. Kap 6 Rammeavtaler Revisjonen beskriver her en rekke alvorlige forhold knyttet til avrop på rammeavtaler i stedet for bruk av minikonkurranser, bruk av leverandør i stort omfang uten rammeavtale, mange fakturaer uten vedlegg, avvik mellom fakturert pris og avtalt pris, overfakturering, mangelfull fakturakontroll mm. Rådmannen er av den oppfatning at dette i all hovedsak gjaldt rehabiliteringsprosjekter som ble gjennomført før sommeren 2013, da ny virksomhetsleder for Utbyggingsavdelingen ble ansatt. Virksomhetsleder har selv kartlagt både svakheter ved kommunens praksis og mangelfulle rutiner. Det er iverksatt et omfattende arbeid med virksomhetens kvalitetssystem. Dette omfatter felles prosjektprosess og publisering av ulike rutiner/prosedyrer i kvalitetssystemet, blant annet knyttet til kontroll av fakturaer. En rekke nye prosedyrer er under utarbeidelse. Nytt IT-system for prosjektstyring er under innføring, det er ansatt prosjektkontroller og bemanningen er økt fra 4 til 7 ansatte. Rådmannen mener at det i denne virksomheten nå arbeides forbilledlig for å ta tak i de feil, mangler og rutinebrudd revisjonen har avdekket for perioden før sommeren 2013. Kap 7 Etikk Kapitlet baserer seg på resultater fra spørreundersøkelsen og gjennomgang av to «case». østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 103 Det er gledelig at revisjonen oppfatter at det i RTD er fokus på kommunens etiske prinsipper. Det framgår av spørreundersøkelsen blant de ansatte at nærmeste leder er opptatt av etikk i tjenesteutøvelsen. På spørsmål om de ansatte kjente til kommunens etiske prinsipper var det også et brukbart resultat, selv om det lå et godt stykke unna gjennomsnittsresultatet på spørsmålet nevnt ovenfor. Svarfordelingen på flere av spørsmålene forøvrig tyder på at informasjons- og opplæringsarbeidet fra ledelsen side knyttet til de etiske prinsippene, bør forsterkes ytterligere. Rådmannen vil i så måte følge opp seksjonens arbeid med dilemmatrening og etisk refleksjon gjennom bruk av praktiske eksempler knyttet til saksbehandling og tjenesteutøvelse. Det er et viktig poeng at dette skal gjennomføres på alle ledernivåer i seksjonen. Dilemmatrening og etisk refleksjon er for øvrig et av fokusområdene i kommunalsjefens lederavtale med rådmannen for 2015. Dette forutsettes videreført i kommunalsjefens lederavtaler med sine etatssjefer og virksomhetsledere. For øvrig bør resultatene fra spørreundersøkelsen være et tema til refleksjon og drøfting i kommunalsjefens ledergruppe. Kapitlet omfatter også beskrivelse og gjennomgang av to case opp i mot kommunens etiske retningslinjer; dvs romleiren i Kiæråsen og makeskifteavtaler (kommenteres ikke her). Rådmannen er tilfreds med at revisjonen finner at kjøpet av boliger nær romleiren framstår som godt dokumentert og begrunnet ut fra legitime hensyn. Revisjonen knytter en del kritiske bemerkninger til byggesaksprosessen. Det påpekes at klage på vedtak ikke er behandlet innen forskriftsmessig frist og at det ikke er sendt ut forvaltningsmelding om mulig forsinkelse i behandling av saken. Rådmannen beklager at det her ikke er gjort en saksbehandling i tråd med lov og forskrift. Rådmannen vil gjennom linja tilse at dette ikke gjentar seg. Revisjonen har også stilt spørsmålstegn ved at rådmannen v/kommunalsjefen ikke orienterte Bystyret om klagen som var framsatt av advokaten på vegne av nabo (datert 7.3. 14)-. Årsaken til det er at det i interpellasjonen ikke ble stilt spørsmål om saksbehandlingen knyttet til etableringen av leiren som sådan. Interpellasjonen antas å ha utgangspunkt i et brev fra beboeren til ordfører og gruppelederne i Bystyret, samt i et oppslag i Fredriksstad Blad (12.11.2014) Brevet omhandlet naboens klager (i en logg) på plagsom aktivitet i romleiren. I nevnte avisoppslag framkom det for øvrig at naboen via advokat hadde sendt en klage på vedtak om godkjenning av etablering av midlertidig campingplass. Slik sett burde dette være godt kjent blant politikere og interesserte blant publikum. For øvrig er rådmannen enig i at det burde vært ført en loggbok i arkivsystemet knyttet til henvendelsene fra naboene og oppfølgingen av disse. I likehet med revisjonens vurdering, er det også rådmannens oppfatning at forhold som er beskrevet i de ulike kapitlene og som kan oppfattes som brudd på kommunens etiske prinsipper og verdigrunnlag, ikke er bevisste handlinger, men snarere preget av å finne praktiske løsninger raskt og effektivt. Kommunen er imidlertid ikke tjent med at det tas snarveier som kan bli belastende for omdømme i neste omgang. Rådmannen forutsetter at dette blir tatt opp i kommunalsjefens lederlinje. Rådmannen er veldig tilfreds med at det ikke er funnet misligheter eller korrupsjon i noen av de sakene som er undersøkt i forbindelse med revisjonens arbeid. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 104 Likeledes at det ikke er grunnlag for å hevde at det er en generell kultur i RTD hvor det etiske perspektivet ikke tillegges vekt. Det er her viktig å fremheve at det er revisjonens konklusjon at det framstår som åpenbart at flertallet av alle de sakene som behandles daglig i RTD, håndteres på en god og forsvarlig måte. Det er også tilfredsstillende å registrere at revisjonen har notert seg seksjonens utvikling mhp OLIresultatene (kommunens interne medarbeiderundersøkelse) og sykefravær, som indikerer at svært mange er meget fornøyde med sitt arbeidsmiljø i RTD. At det likevel vil være enkelte som opplever sitt arbeidsmiljø som vanskelig, må tas alvorlig i Fredrikstad kommune som i alle andre organisasjoner. Fredrikstad 10.04.15 Ole Petter Finess Kst rådmann østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 105 10 VEDLEGG 1 – KOPLINGSSKJEMA ANLEGGSBIDRAG Skjemaet illustrerer likheter og forskjeller mellom skattedirektoratets godkjente modell, praksisen i Fredrikstad kommune, og modellen som ikke er godkjent. Som det fremgår av skjemaet er kommunens praksis tilnærmet identisk med den ikke-godkjente modellen. østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 106 11 VEDLEGG 2 – SPØRREUNDERSØKELSEN Etikk og ledelse i Seksjon regulering og teknisk drift Kontrollutvalget i Fredrikstad kommune har gitt Østfold kommunerevisjon IKS i oppdrag å gjennomføre en undersøkelse knyttet til seksjon for regulering og teknisk drift. Undersøkelsen er knyttet til blant annet etikk, ledelse, avvikspraksis med videre. For at vi skal kunne klare å utføre oppdraget på en tilfredsstillende måte, er vi fullstendig avhengig av informasjon fra deg som er ansatt i RTD. Vi ber derfor at du tar deg tid til å besvare denne spørreundersøkelsen, da dine synspunkter er svært viktige. Undersøkelsen tar ca. 15 minutter og den inneholder litt ulike spørsmål. Vi gjør oppmerksom på at deltakelsen er fullstendig anonym. Det vil ikke være mulig for revisjonen å identifisere hvem som har svart hva. På forhånd takk for deltakelsen! Din identitet vil holdes skjult. Les om retningslinjer for personvern. (Åpnes i nytt vindu) Her ønsker vi at du krysser av for den virksomheten du tilhørte per juni 2014. Dette har ikke betydning for anonymiteten, da alle alternativene omfatter store personalgrupper. Utover i undersøkelsen vil du få spørsmål knyttet til overordnet ledelse. Når du besvarer disse spørsmålene ber vi om at du besvarer med utgangspunkt i den ledelsen du hadde frem til samme tidspunkt. 1) * Hvilken virksomhet er du ansatt i? Administrativ stab Prosjektadministrasjon Bygg og eiendom - Driftsavdelingen Bygg og eiendom - Renholdsavdelingen Bygg og eiendom - Øvrige avdelinger Boligforvaltning Maskinsentralen Brann og redningskorps Renovasjon Park, vei, vann og avløp Parkering og transport østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 107 Regulering og byggesak Fredrikstad kommune har vedtatt etiske prinsipper. Disse er ment å utgjøre det etiske grunnlaget for kommunens virksomhet. 2) * I hvilken grad kjenner du til innholdet i kommunens etiske prinsipper? 1 Ingen kjennskap 2 3 4 5 6 Svært god kjennskap Vet ikke 3) * Hvor enig er du i følgende påstander? Jeg er ikke enig i påstanden 1 2 3 4 5 Jeg er svært enig i påstanden Vet 6 ikke Jeg har fått god informasjon om de etiske prinsippene Jeg har fått god opplæring i de etiske prinsippene De siste tre månedene har det blitt mer bevissthet rundt de etiske prinsippene på min arbeidsplass Jeg har stort sett skaffet meg kunnskap om de etiske prinsippene på egen hånd De etiske prinsippene har ikke så stor betydning for den jobben jeg utfører østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 108 Et etisk dilemma er en situasjon som er preget av tvil og usikkerhet, og som handler om å foreta valg mellom to eller flere ubehagelige muligheter. På mange arbeidsplasser brukes diskusjoner rundt teoretiske eller reelle etiske dilemmaer som et verktøy for å skape bevissthet rundt etikk, eller hvordan man bør håndtere krysspressituasjoner. I spørsmålet under viser "ledelsen" til nærmeste leder, virksomhetsleder eller kommunalsjef. 4) * Har ledelsen ved din arbeidsplass benyttet etisk dilemmatrening? Ja, i løpet av siste måned Ja, i løpet av siste tre måneder Ja, i løpet av siste seks måneder Ja, i løpet av siste år Ja, i løpet av siste to år Nei, det har de ikke gjort Vet ikke I spørsmålet under bruker vi begrepet "Tjenesteutøvelse". Med tjenesteutøvelse mener vi hvordan saksbehandling gjennomføres, hvordan man opptrer ovenfor medarbeidere og kollegaer, hvordan man opptrer ovenfor kommunens innbyggere/ tiltakshavere/ utbyggere osv. 5) * I hvilken grad mener du at din leder er opptatt av etikk i tjenesteutøvelsen? 1 I svært liten grad 2 3 4 5 6 I svært stor grad Vet ikke I flere av spørsmålene utover i undersøkelsen vises det til etiske prinsipper og prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Med etiske prinsipper siktes det til kommunens vedtatte prinsipper. Med prinsipper for forsvarlig/ god saksbehandling sikter vi til prinsipper som forsvarlig og tilstrekkelig saksutredning, ivaretakelse av alle lover og regler, involvering av berørte avdelinger/ virksomheter/ seksjoner, likebehandling osv. 6) * Kjenner du til om det har forekommet brudd på de etiske prinsippene eller brudd på prinsipper for god saksbehandling på din arbeidsplass i løpet av siste to år? Ja Nei Vet ikke østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 109 Her ønsker vi at du beskriver hva slags type brudd som har forekommet. Vi minner om at besvarelsen er fullstendig anonym. Det er ikke obligatorisk å svare på spørsmålet. Du kan også kontakte seksjonsleder Anders Svarholt direkte på e-post: [email protected] dersom du ønsker å redegjøre for bruddet(ene) per telefon eller på e-post. All mottatt informasjon behandles med fortrolighet. 7) Kan du beskrive hva slags type brudd som har forekommet? Her ønsker vi å vite om du har tatt opp forhold som omtalt i spørsmålet nedenfor med nærmeste leder i løpet av siste to år, enten direkte eller gjennom avvikssystemet. 8) * Har du selv tatt opp brudd på de etiske prinsippene, eller brudd på prinsipper for god saksbehandling på din arbeidsplass siste to år? Ja Nei Annet Her ønsker vi at du beskriver hvordan forholdet du tok opp ble håndtert av ledelsen. Vi minner om at besvarelsen er fullstendig anonym. Det er ikke obligatorisk å svare på spørsmålet. Du kan også kontakte seksjonsleder Anders Svarholt direkte på e-post: [email protected] dersom du ønsker å redegjøre for håndteringen per telefon eller på e-post. All mottatt informasjon behandles med fortrolighet. 9) Kan du beskrive hvordan dette ble håndtert av ledelsen? Her ønsker vi å vite om du har tillit til at ledelsen håndterer bekymringsmeldinger om brudd på de etiske prinsippene på en forsvarlig måte. Med forsvarlig mener vi at ledelsen undersøker grunnlaget for bekymringsmeldingen, hva som faktisk har skjedd, og at ledelsen eventuelt setter inn nødvendige tiltak. Samtidig innebærer forsvarlighet at den som melder også skal ivaretas i prosessen. 10) * I hvilken grad har du tillit til at ledelsen vil håndtere bekymringsmeldinger fra ansatte om brudd på de etiske prinsippene eller brudd på prinsipper for god saksbehandling på en forsvarlig måte? 1 Svært liten tillit 2 3 4 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 110 5 6 Svært høy tillit Vet ikke Om mulig, ber vi om at du beskriver hvorfor du har gitt uttrykk for liten tillit på spørsmål 10 eller 11. Vi minner om at spørreundersøkelsen er anonym. Det er heller ikke obligatorisk å svare på spørsmålet. Du kan også kontakte seksjonsleder Anders Svarholt direkte på e-post: [email protected] dersom du ønsker å beskrive hvorfor per telefon eller på e-post. All mottatt informasjon behandles fortrolig. 11) Hva er årsaken til at du ikke har lav grad av tillit til ledelsen? Vi ber om at du tar stilling til spørsmålene under. Vi minner om at undersøkelsen er fullstendig anonym. 12) * Har du i løpet av de siste to årene: Ja Nei Vet ikke Selv handlet i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling? Følt deg presset av kollegaer til å handle i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling? Følt deg presset av overordnet ledelse til å handle i strid med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling? Vært i tvil om dine handlinger kunne komme i konflikt med de etiske prinsippene eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling? Blitt kjent med saker som åpenbart ikke har blitt tilstrekkelig utredet før beslutning har blitt tatt? Blitt kjent med saker som har blitt lagt frem for politisk behandling uten at saken har vært tilstrekkelig utredet? 13) * I hvor stor grad er det aksept for å tøye etiske prinsipper eller prinsipper for forsvarlig saksbehandling på din arbeidsplass, dersom hensikten er god? 1 I svært liten grad 2 3 4 5 østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 111 6 I svært stor grad Vet ikke Fredrikstad kommune har etablert et eget varslingsutvalg, som har som hovedoppgave å motta og å behandle varsler om kritikkverdige forhold fra blant annet ansatte i kommunen. 14) * Kjenner du til om det har blitt varslet om kritikkverdige forhold i seksjon regulering og teknisk drift? Ja Nei Annet På kommunens varslingsplakat, og også i varslingsrutinen, har [email protected] vært oppført som en egen varslingskanal inntil august 2014. E-postadressen har imidlertid vært ute av drift fra og med 2013, med den konsekvens at varslinger som er sendt til adressen ikke har blitt mottatt av varslingsutvalget. Spørsmålet nedenfor er tatt med for å kartlegge om det er sendt varslinger til adressen som ikke har blitt behandlet. Vi minner om at besvarelsen er fullstendig anonym, slik at det ikke vil være mulig for oss å se hvem som eventuelt har varslet om forhold som ikke har blitt behandlet. 15) * Har du varslet om kritikkverdige forhold i seksjon regulering og teknisk drift via varslingsadressen omtalt ovenfor? Ja Nei Under spør vi om du har varslet om kritikkverdige forhold gjennom RiskManager (kommunens avvikssystem). Vi ønsker svar på om alternativet "varsling" er benyttet, ikke om det er meldt avvik gjennom systemet. Vi minner om at besvarelsen er fullstendig anonym. Alternativet "Annet" kan benyttes dersom du har varslet på annen måte enn via varslingsadressen eller avvikssystemet. 16) * Har du varslet om kritikkverdige forhold i seksjon regulering og teknisk drift gjennom RiskManager? Ja Nei Annet Dersom du har varslet om kritikkverdige forhold, ønsker vi at du beskriver hvordan varslingen ble håndtert av varslingsutvalget. Vi minner om at besvarelsen er fullstendig anonym. Det er heller ikke obligatorisk å besvare spørsmålet. Du kan også kontakte seksjonsleder Anders Svarholt direkte på e-post: [email protected] dersom du ønsker å redegjøre for håndteringen per telefon eller på e-post. All mottatt informasjon behandles med fortrolighet. 17) Hvordan ble varselet håndtert av varslingsutvalget, og ble nærmeste leder eller kommunalsjef involvert? østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 112 Et viktig prinsipp vedrørende varsling er at varslet håndteres på en slik måte at færrest mulig personer involveres i behandlingen, og varsler skal som hovedregel ikke identifiseres. 18) * Kjenner du til om identiteten til varslere har blitt diskutert åpent på din arbeidsplass? Ja Nei 19) * I hvilken grad har du tillit til at varslere sikres tilstrekkelig vern i Fredrikstad kommune? 1 Svært liten grad 2 3 4 5 6 Svært høy grad Vet ikke Kommunens avvikssystem utgjør en viktig funksjon hva gjelder forbedring og effektivisering av internkontroll og tjenesteyting. Under følger noen påstander som vi ønsker at du tar stilling til. 20) * Ta stilling til påstandene - melding av avvik! Jeg er helt uenig 1 2 3 4 5 Jeg er helt enig Vet 6 ikke Min nærmeste leder oppfordrer oss til å melde avvik Økt avviksrapportering har fokus i seksjon regulering og teknisk drift I følge ledelsen er det ønskelig med en økning i antall avvik i seksjon regulering og teknisk drift Jeg vet hvilke situasjoner/ hendelser som defineres som avvik østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 113 Jeg melder selv avvik 21) * Ta stilling til påstandene - håndtering av avvik! Jeg er helt uenig 1 2 3 4 5 Jeg er helt enig Vet 6 ikke Avviksoppfølging har resultert i endring av rutiner/ prosedyrer Oppfølging av avvik fører til forbedring Brudd på prosedyrer og/ eller rutiner som rettes opp fortløpende, meldes ikke som avvik Avvik lukkes først når iverksatte tiltak har gitt ønsket effekt Avvik lukkes umiddelbart når tiltak er besluttet I henhold til avvikssystemet meldes det relativt sett svært få avvik i seksjon regulering og teknisk drift. Vi minner om at spørreundersøkelsen er fullstendig anonym. Spørsmålet er ikke obligatorisk å besvare. 22) Hva tror du er årsaken til at det ikke meldes (flere) avvik i seksjon regulering og teknisk drift? Med gjengjeldelse eller represalier sikter vi her til trakassering og/ eller mobbing fra ledelsen, forbigåelse ved stillingsvakanser, lønnsstagnering, "bli kalt inn på teppet" ol. 23) * I hvilken grad frykter du gjengjeldelse eller represalier dersom du varsler om brudd på etiske prinsipper eller andre forhold som du oppfatter som uheldige på din arbeidsplass? 1 I svært liten grad 2 3 4 5 6 I svært stor grad Operativ ledelsesindeks (OLI - undersøkelsen) er et verktøy som brukes for å måle blant annet medarbeidertilfredshet i Fredrikstad kommune. Under følger noen påstander knyttet til undersøkelsen. Vi minner om at spørreundersøkelsen er østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 114 fullstendig anonym. 24) * Ta stilling til påstandene vedrørende OLI! Jeg er helt uenig 1 2 3 4 5 Jeg er helt enig 2 Mine svar på OLI gir et godt bilde av min jobbtilfredshet Jeg oppfatter spørsmålene i OLI som relevante og viktige Jeg besvarer OLI sannferdig og etter beste evne Jeg er sikker på at OLI undersøkelsen er helt anonym 25) Dersom du ikke deltar i OLI undersøkelsen: hva er årsaken? Vi minner om at spørreundersøkelsen er anonym. Det er ikke obligatorisk å besvare spørsmålet. Du kan også ta direkte kontakt med revisjonen på [email protected] dersom det er ønskelig. 26) Er det forhold som ikke er belyst i denne spørreundersøkelsen, som du ønsker å ta opp? østfold kommunerevisjon iks - Ivaretar fellesskapets verdier 115
© Copyright 2024