Sysselsetting av innvandrere – Fredrikstad kommune
Sysselsetting av innvandrere Fredrikstad kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 3.juni 2013 østfold kommunerevisjon iks 1 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG............................................................................................................... 3 2 INNLEDNING................................................................................................................... 4 2.1 Bakgrunn .................................................................................................................................................. 4 2.2 Problemstilling og avgrensing ................................................................................................................. 4 2.3 Metode og gjennomføring ....................................................................................................................... 5 2.4 Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 6 3 SYSSELSETTING AV INNVANDRERE ...................................................................... 7 3.1 Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 7 3.2 Fakta ......................................................................................................................................................... 8 3.3 Vurderinger ............................................................................................................................................ 21 3.4 Konklusjon og anbefalinger .................................................................................................................. 23 4 RÅDMANNENS KOMMENTARER ........................................................................... 25 5 VEDLEGG....................................................................................................................... 26 østfold kommunerevisjon iks 2 1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert Fredrikstad kommunes arbeid med innvandrere og i hvilken grad kommunens tiltak er egnet til å øke sysselsettingen av innvandrere. Bakgrunnen for prosjektet er at kommunen har hatt utfordringer knyttet til arbeidet med integrering, herunder blant annet måloppnåelse på introduksjonsprogrammet og samhandlingen mellom kommunale virksomheter. Kommunens handlingsplan for mangfold og integrering skal være et verktøy i arbeidet, samt at det foreligger flere nasjonale krav knyttet til introduksjonsprogrammet. Utledning av revisjonskriteriene følger i kapittel 3.1. Kildene er også listet opp i kapittel 2.4. Fakta er innhentet ved bruk av intervju, dokumentanalyse, mappegjennomgang og statistisk analyse. Revisjonen har også vært i kontakt med IMDI og SSB. Nærmere redegjørelse for metode og gjennomføring av prosjektet omtales i kapittel 2.3. Det er vanskelig for revisjonen å konkludere på hvorvidt kommunens tiltak er egnet til å øke sysselsettingen blant innvandrere i Fredrikstad. Dette skyldes flere forhold. For det første er ikke arbeidsmarkedet i Fredrikstad optimalt, noe som gjør det spesielt utfordrende for vanskeligstilte, herunder også en del av innvandrerbefolkningen, å få arbeid. Revisjonen finner det imidlertid positivt at NAV har etablert markedsteam som arbeider oppsøkende mot arbeidslivet for å skaffe praksisplasser, samt at arbeidet skal styrkes ytterligere overfor flyktninger. For det andre fremstår det for revisjonen som om kommunen har hatt flere utfordringer knyttet til organisatoriske østfold kommunerevisjon iks forhold og grensesnitt som har ført til et fragmentert tjenestetilbud som igjen kan ha påvirket flyktningers muligheter i arbeidslivet. Det synes også som om kommunen står overfor enkelte utfordringer hva gjelder å få implementert arbeidet med flyktninger i NAV. Et samhandlende tiltaksapparat er en viktig forutsetning for å lykkes med integreringen. Det er derfor positivt at samarbeidsklimaet nå oppleves som bedre. Kommunen skal også i gang med en evalueringsprosess av arbeidet med flyktninger, som har som mål å plassere introduksjonsprogrammet i NAV på en hensiktsmessig måte, samt øke sysselsettingen av flyktninger. Dette vil kunne ha positiv innvirkning på kommunens integreringsarbeid. Med grunnlag i våre vurderinger, anbefaler vi at kommunen bør: forsterke og intensivere arbeidet med å implementere ny organsiasjonsstruktur. Etter revisjonens oppfatning er dette viktig med hensyn på å tydeliggjøre team flyktnings rolle og ansvar, sett i forhold til NAV for øvrig. formaliserer samarbeidet mellom NAV og FRIS med hensyn på oppfølging av felles brukergruppe etablerer tverrfaglige team rundt flyktningen, slik at det lar seg gjøre å sette inn de riktige tiltakene når behovet er der. gjøre innholdet i introduksjonsprogrammet mer arbeidsrettet vurdere mulighetene for å etablere flere kommunale arbeidspraksisplasser. Revisjon takker for samarbeidet og bistanden i forbindelse med revisjonen. 3 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon 2012 – 2013 ble vedtatt i bystyret den 9. februar 2012, sak PS 12/4. Planen er justert to ganger etter omfattende omorganisering i kommunen og det ble vedtatt i kontrollutvalgsmøte 30. november 2011, sak PS 12/37, at prosjektet «Introduksjonsprogrammet/flyktninger og kvalifiseringsprogrammet» er neste prosjekt på planen. I planen heter det: ”Kommunen bosatte 40 voksne og 10 mindreårige, enslige flyktninger i 2010. Det er etablert målsetninger innenfor området samtidig som det er påpekt utfordringer knyttet til arbeidet med integrering. I handlingsplan 2012-2015 fremgår det at måloppnåelsen knyttet til introduksjonsprogrammet kan bedres, herunder samhandlingen mellom de kommunale virksomhetene. Videre fremheves ulike forhold som forhindrer varig sysselsetting. Etter revisjonens vurdering er tilstrekkelig tilrettelegging for mottak av flyktninger vesentlig for å etterleve regelverket på området på kort sikt. På lang sikt er slik tilrettelegging vesentlig for å sikre integrasjon i lokalsamfunnet. Dersom dette ikke ivaretas kan det føre til økt press på sosiale tjenester og merkostnader for kommunen.” Plan for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget 8. februar 2013, sak PS 13/3. Prosjektets opprinnelige tittel ble endret til «Sysselsetting av innvandrere». Kommunens østfold kommunerevisjon iks hovedmålsetting for integrering er å styrke innvandreres muligheter for deltakelse, integrering og inkludering i samfunnet, og favner således hele innvandrergruppen generelt. Deltakelse i arbeidsliv/utdanning er viktig i denne sammenheng. Introduksjonsprogrammet retter seg først og fremst mot nyankomne flyktninger. Et prosjekt avgrenset til introduksjonsprogrammet vil gi et snevert bilde av kommunens integreringsarbeid totalt sett. Samtidig har vi valgt å se bort fra kvalifiseringsprogrammet, da programmet var gjenstand for revisjon i 2011, samt at Fylkesmannen har nasjonalt tilsyn på området. Programmet omtales likevel i tilknytning til beskrivelsen av de ulike tiltakene fra NAV. 2.2 Problemstilling og avgrensing Rapporten omhandler følgende problemstilling: Har Fredrikstad kommune satt i verk tiltak som er egnet til å øke sysselsettingen av innvandrere? Revisjonen har ved gjennomføringen av prosjektet tatt utgangspunkt i kommunens plan for mangfold og integrering i Fredrikstad 2011-2018, og vurdert hvorvidt tiltakene for å øke sysselsetting av innvandrere er iverksatt og om de fungerer etter hensikten. Rapporten er avgrenset til å omhandle tiltak som rettes mot voksne innvandrere. Med innvandrere legger vi planens målgruppe til grunn. Rapporten omhandler tiltak rettet mot flyktninger1, 1 Omfatter overføringsflyktninger, personer som er innvilget asyl og personer som har søkt asyl, men i stedet er innvilget opphold på annet eller humanitært grunnlag. 4 arbeidsinnvandrere2, familiegjenforente3 og norskfødte av innvandrerforeldre som har behov for hjelp og støtte fra det kommunale tjenesteapparatet. Videre avgrenses prosjektet til følgende sentrale kommunale aktører i integreringsarbeidet: Fredrikstad internasjonale skole (FRIS) og NAV (oppfølgingsavdelingen og flyktningavdelingen (team flyktning)). 1. januar 2013 ble flyktningavdelingen flyttet fra Virksomhet rus-, psykiatri-, bolig og flyktningarbeid, til NAV. Omorganiseringen beskrives nærmere i kapittel 3.2. Forvaltningsrevisjonen er således gjennomført i en periode hvor nåværende organisasjonsstruktur fortsatt er forholdsvis ny. Dette innebærer at rapporten i stor grad belyser hvordan kommunen har arbeidet med innvandrergruppen under den gamle organiseringen, men vi har tatt inn fakta som viser foreløpig resultat av ny organisering der dette har vært tilgjengelig. Samtidig uttaler både avdelingsleder NAV og leder for flyktningavdelingen, at omorganiseringen så langt ikke har medført vesentlige endringer i hvordan kommunen samlet sett arbeider med innvandrergruppen. 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for forvaltningsrevisjon” (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. 2 Omfatter innvandrere som har fått oppholdstillatelse i landet på grunn av arbeidsforhold. 3 Omfatter personer som har fått innvilget oppholdstillatelse på bakgrunn av relasjon til familiemedlem med oppholdstillatelse i landet. østfold kommunerevisjon iks Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger. Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse av aktuelle planer, rutiner og interne dokumenter. Informasjonen fra disse er så supplert med intervju av kommunens spesialkonsulent på området, samt lederne for flyktningavdelingen, Fredrikstad internasjonale skole og oppfølgingsavdelingen i NAV. Det er også gjennomført intervjuer av inspektører ved FRIS, programrådgivere ved flyktningavdelingen, samt prosjektmedarbeider for «Ny sjanse» og kontaktperson for kommunale praksisplasser ved NAV. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Revisjonen har også foretatt en mappegjennomgang av individuelle planer til ni flyktninger som bestod norskprøve 2 muntlig første halvår 2012 og fire av flyktningene som bestod norskprøve 3 muntlig første halvår 2012. Dette utgjør over halvparten av flyktningene som bestod disse prøvene i denne perioden. Videre er det foretatt en utredning av et utvalg av relevant forskningsbasert teori, herunder «Analyse av resultatoppnåelse i introduksjonsordningen» (Rambøll) og «Med rett til å lære og plikt til å delta: En evaluering av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere» (Fafo). Revisjonen har også vært i dialog med IMDI og SSB. Den samlede faktafremstillingen ble i sin helhet verifisert av sentrale informanter i april 2013. I etterkant av høringsmøte med administrasjonen 22. mai 2013, er det imidlertid gjort mindre endringer i fakta 5 med formål om å tydeliggjøre nåværende organisasjonsmodell. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Bjørnar Bakker Eriksen og Lene Brudal i perioden februar til juni 2013. 2.4 Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Plan for mangfold og integrering i Fredrikstad 2011-2018 med vedlegg. Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere av 04/07-2003, nr. 80. Rundskriv fra A-27/2007 Samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Kriteriene beskrives nærmere i kapittel 3.1. østfold kommunerevisjon iks 6 3 SYSSELSETTING AV INNVANDRERE 3.1 Revisjonskriterier Kommunens ansvar i integreringspolitikken er å tilrettelegge for bosetting og integrering på lokalt nivå. Den enkelte kommune har plikt til å tilrettelegge et introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger, jf. introduksjonsloven4. Formålet med introduksjonsloven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltagelse i yrkes- og samfunnslivet, noe som vil styrke deres økonomiske selvstendighet, jf. § 1. I samarbeid med IMDI har Fredrikstad kommune satt seg som mål å ha god måloppnåelse i introduksjons- og kvalifiseringsarbeidet og øke sysselsettingen blant innvandrerbefolkningen. Minimum 55 % av deltakerne skal ut i arbeid eller utdanning etter gjennomført introduksjonsprogram. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har gitt landets kommuner rundskriv vedrørende samarbeid mellom kommunen og NAV om introduksjonsordningen. Ifølge rundskrivet skal NAV ha en sentral rolle i utarbeidelse og gjennomføring av introduksjonsprogram. Et velfungerende samarbeid mellom kommunen og NAV er viktig for å sikre en klar ansvarsdeling, unngå dobbeltarbeid og bidra til et effektivt og målrettet introduksjonsprogram for den enkelte deltaker. Videre er det viktig at nyankomne innvandrere prioriteres og at arbeidet koordineres og samordnes. Det skal inngås forpliktende samarbeidsavtale mellom kommunen og NAV om introduksjonsordningen, enten i form av en særskilt avtale, eller inngå som en del av samarbeidsavtalen om lokalt NAV kontor. 4 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere av 04/07- 2003 nr.80. østfold kommunerevisjon iks Avtalen skal minst inneholde bestemmelser om: ansvar og forpliktelser i introduksjonsprogrammet, herunder hvordan NAV skal bidra konkret i planlegging og gjennomføring av introduksjonsprogrammet. oppfølging både på leder- og saksbehandlernivå. Lederne undertegner den skriftlige samarbeidsavtalen og skal følge med på om den fungerer etter hensikten, og om spesielle problemer oppstår. Saksbehandlerne skal iverksette og følge opp avtalen. samarbeidsformer. Opprettelse av og deltakelse i tverrfaglige team fremmes som en hensiktsmessig måte å organisere arbeidet på og som kan bidra til en bedre samordning av virkemidler fra ulike instanser. en spesifisering av hvem som er kontaktpersoner i henholdsvis kommunen og NAV lokalt og hvem som har ansvar for å følge opp kontakt og informasjonsutveksling mellom avtalepartnerne. regelmessig evaluering av samarbeidet og av avtalen. avklaring med sikte på oppfølging fra NAV etter endt introduksjonsprogram. felles mål, resultatkrav og rapporteringsrutiner mellom kommunen og NAV for deltakere i introduksjonsprogrammet. Fredrikstad kommunes handlingsplan for mangfold og integrering skal være et verktøy i arbeidet med å gi innvandrere mulighet for deltakelse, herunder opplæring, yrkeserfaring og inntektssikring. Planens målgruppe er, i tillegg til flyktninger, også arbeidsinnvandrere og familiegjenforente. Handlingsplanen setter en rekke krav til deltakelse fra relevante tjenester. Blant annet skal følgende tiltak iverksettes: 7 Oppfølging, arbeidsrettede tiltak og stønad skal samles på et sted. Innvandrere skal ha et tilrettelagt løp fra norskopplæring til utdanning og arbeid. NAV skal tilby kvalifiseringstiltak parallelt med norskopplæringen i starten av introduksjonsprogrammet. Norskopplæring må også ses i sammenheng med andre kvalifiseringstiltak. Tilstedeværelsen på introduksjonsprogrammet skal økes ved å tilby et individuelt tilpasset program. Innvandrere med behov for bistand til å komme i arbeid skal ha aktivitetsplan og arbeidsmuligheter skal vurderes. Kontaktflaten mot arbeidsgivere i offentlig og privat sektor skal økes. Konseptet språkpraksisplasser skal videreutvikles. Ressursbruk, læringsutbytte og resultat av kommunens tiltak til innvandrere skal kartlegges og evalueres i 2013. I handlingsplanen vises det til at flyktningavdelingen, FRIS og NAV er sentrale aktører i arbeidet med å sysselsette innvandrere. Kommunens handlingsplan beskriver at ”et samhandlende tiltaksapparat er en viktig forutsetning for å lykkes med integreringen.” 3.2 Fakta Befolkningen i Fredrikstad kommune utgjorde 76 807 innbyggere i 2012, hvorav 13,2 % er innvandrere. Tabellen nedenfor viser utviklingen i innvandrerbefolkningen i Fredrikstad over en femårsperiode: Tabell 1: Innvandrerbefolkningen 2008 2009 2010 Antall 7900 8554 9288 innvandrere Andel av 10,8 11,6 12,5 innbyggerne østfold kommunerevisjon iks 2011 10173 2012 10173 13,5 13,2 Tabellen viser en økning i innvandrerbefolkningen på 29 % perioden sett over ett, samtidig som andelen innvandrere har steget med 2,4 %. Til sammenligning består innbyggerne i et utvalg andre kommuner av følgende andel innvandrere i 2012: Tabell 2: Andel innvandrere Sarpsborg 14,2 Drammen 23,3 Kristiansand 14,3 Samtlige av sammenligningskommunene har en høyere andel innvandrere enn Fredrikstad. Fredrikstad kommune står overfor flere utfordringer i integreringsarbeidet, og flere av disse er utenfor kommunens kontroll. Her nevnes for det første at arbeidsmarkedet i Fredrikstad ikke er optimalt for en stor del av innvandrergruppen. Fredrikstad er en gammel industrikommune og arbeidsmarkedet i regionen er preget av høy arbeidsledighet, samt lite behov for ufaglært arbeidskraft. Tabellen nedenfor viser arbeidsledigheten i de utvalgte kommunene per 31.12.2012, sortert på hele befolkningen, befolkningen eksklusiv innvandrere og hos innvandrere isolert. Tabell 3: Arbeidsledighet (%) Fredrikstad Hele befolkningen Befolkning eks. innvandrere Alle innvandrere Sarpsborg Hele befolkningen Befolkning eks. innvandrere Alle innvandrere Drammen Hele befolkningen Befolkning eks. innvandrere Alle innvandrere Kristiansand Hele befolkningen Befolkning eks. innvandrere Alle innvandrere 3,5 2,3 11,1 3,7 2,4 11,9 2,9 1,8 7,3 3,1 2,2 8,7 8 Tabellen viser at arbeidsledigheten i Fredrikstad og Sarpsborg er høyere enn i Drammen og Kristiansand. Tilsvarende gjelder også for innvandrerbefolkningen. En stor andel av flyktninggruppen som bosettes i Fredrikstad har store språklige utfordringer, hvor flere er analfabeter med behov for omfattende opplæring. Grad av måloppnåelse på området er i stor grad betinget av hvilken gruppe flyktninger som bosettes. Gruppens sammensetning varierer fra år til år. Tabellen nedenfor bygger på tall mottatt fra kommunen i forbindelse med revisjonen, og viser antall som har avsluttet introduksjonsprogrammet i perioden 20102012 og om de har gått over i arbeid, utdanning, tiltak eller andre ytelser i Fredrikstad. Tabell 4: Status ved avsluttet introduksjonsprogram: År 2010 Antall avsluttet 42 introduksjonsprogram 5 2011 42 2012 27 Antall i tiltak Antall i utdanning 6 16 2 14 4 8 Antall i arbeid 6 Annen ytelse 6 16 7 19 5 10 Tabellen viser at antall deltakere som har avsluttet introduksjonsprogrammet har sunket fra 42 i 2010 og 2011 til 27 i 2012. Andel som har gått over til utdanning eller arbeid utgjorde 52,4 % i 2010, 50 % i 2011 og 48,1 % i 2012. Tabellen nedenfor bygger på tall fra IMDI og viser prosentvis andel med overgang til arbeid eller utdanning direkte etter avsluttet introduksjonsprogram fra 20092012 for de utvalgte byene. Tabell 5: Måloppnåelse i % (IMDIs tall): Kommune: 2009 2010 2011 Fredrikstad 48 51 37 Sarpsborg 43 13 43 Drammen 40 43 44 Kristiansand 33 51 51 Nasjonalt 44 42 46 2012 28 48 31 50 47 Tabellen viser at måloppnåelsen har vært synkende for Fredrikstad fra 2010-2012. Sammenlignet med de andre kommunene og nasjonalt gjennomsnitt, ligger kommunen lavere i måloppnåelse for 2011 og 2012, mens de ligger høyere i 2009 og 2010. Som tabell 4 og 5 viser, er det ikke samsvar mellom kommunens egne tall og tall mottatt fra IMDI. I høringsmøte avholdt med administrasjonen ble det opplyst om at det er IMDIs tall som er lagt til grunn i kommunens interne rapportering. Faktaboks 4: Forskning om faktorer som påvirker måloppnåelse i introduksjonsprogrammet Tidligere forskning dokumenterer flere sammenhenger mellom introduksjonsdeltakernes individuelle egenskaper og sannsynligheten for å være i arbeid eller utdanning etter endt introduksjonsprogram. Det er kjønn og landbakgrunn som ser ut til å ha størst betydning. Videre peker rapporten på at kommuner med høy sysselsetting også har best resultater i introduksjonsprogrammet. Det antas imidlertid at det er mulig å veie opp for disse faktorene gjennom kommunens tilbud i introduksjonsprogrammet. (Rambøll, 2011) Organisering og omorganisering Som nevnt innledningsvis under kapittel 2.2, er ansvaret for kommunens arbeid med integrering fra og med 1. januar 2013 delt mellom FRIS og NAV. FRIS – Fredrikstad internasjonale skole hører inn under seksjon for utdanning og oppvekst. Virksomheten har 96 årsverk fordelt på 103 ansatte. 5 Dette er arbeidsrettede tiltak som f.eks. regnskapskurs, jobbsøkerkurs, truckførerkurs etc. 6 Trygd, overgangsstønad, sosialhjelp og lignende. østfold kommunerevisjon iks Virksomhetens ledelse består av rektor, inspektører og teamkoordinatorer. I tillegg 9 har administrasjonen funksjoner som inntaksstasjon, rådgivere og merkantilressurser. Undervisningen er organisert i fire team med hver sin koordinator, herunder Grunnskole for voksne Spesialpedagogikk Tospråklig opplæring Norsk og samfunnskunnskap voksenopplæringen. Et godt samarbeid mellom enhet med ansvar for introduksjonsprogrammet og kommunens voksenopplæring er svært viktig for å få til et individuelt tilrettelagt opplæringsløp. Den kommunale delen av NAV Fredrikstad er organisatorisk plassert i seksjon for helse og velferd. NAV-kontoret har totalt 150,9 årsverk, hvorav 80,6 er kommunale. Virksomheten har avdelingene «Jobbservice- og karrieresenter», «SYFO» (sykefraværsoppfølging) og «Oppfølging», ledet av hver sin avdelingsleder. Under hver avdeling er de ansatte organisert i ulike team, som ledes av egne teamledere. NAV yter tjenester innen blant annet arbeidsavklaring og kvalifisering til arbeid gjennom tiltak og aktivitet, samt økonomisk sosialhjelp og rådgivning. Prosessen med å flytte introduksjonsprogrammet til NAV har tatt lang tid grunnet uenighet knyttet til å skille arbeidet med introduksjonsprogrammet fra resten av arbeidet i flyktningavdelingen. Det har vært nedsatt prosjektgrupper som har arbeidet med samorganisering mellom NAV og flykningavdelingen tidligere, men det har ikke vært mulig å gjennomføre endringen. Bystyret vedtok i 20077 at introduksjonsprogrammet skulle legges til NAV. I henhold til vedtaket vil dette medføre at programmet oppnår økt tilgjengelighet og nærhet til arbeidsmarkedstiltak. Faktaboks 5: Forskning om plassering av introduksjonsprogrammet i NAV Det er flere fordeler ved å plassere 8 introduksjonsprogrammet i NAV, blant annet høyere resultatoppnåelse og større tilgang på tiltak og kompetanse, samt muligheten for individuell tilpasning til programmet. Kommuner som har valgt å organisere programmet utenfor NAV samarbeider i liten grad med NAV, både på saksbehandler- og ledernivå. Funn tyder også på at organisering i NAV ikke legger til rette for utstrakt samarbeid med 7 PS 2007/135 Det fremgår av forskningsrapporten at fordelene viser seg først og fremst ved store introduksjonsprogram, det vil si program med over 10 deltakere. 8 østfold kommunerevisjon iks Rapporten presiserer imidlertid at organisering i NAV ikke er synonymt med økt samarbeid mellom programrådgivere og andre NAV ansatte. Et helhetlig tjenesteapparat krever kontinuerlig arbeid. (Rambøll, 2011) Etter omorganiseringen i seksjon for helse og velferd i 2012, ble uenigheten løst ved at hele flyktningavdelingen ble besluttet flyttet til NAV med virkning fra januar 2013. Fra 2013 har derfor NAV også hatt ansvar for bosetting, undervisning og oppfølging av flyktninger med botid under 5 år. Ansvaret for undervisningen er delt med FRIS som står for undervisning knyttet til norsk og samfunnskunnskap, mens NAV står for tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Det arbeides på revisjonens tidspunkt med løsninger for å få plassert avdelingen inn i NAVs lokaler. Avdelingen er som tidligere nevnt foreløpig organisert som et team i NAVs oppfølgingsavdeling, men det er ikke gjennomført store endringer i måten å arbeide på. Avdelingsleder ved NAV har imidlertid deltatt på flyktningavdelingens ukentlige avdelingsmøter ved anledning og etter behov i 2013.9 Avdelingsleder ved flyktningavdelingen har deltatt på teammøter ved NAV en gang i uken, og på fagmøter en gang hver 14. dag, hvor også 9 Grunnet tilstøtende ledermøter ved NAV, er det hittil gjennomført 1 møte. 10 flyktningavdelingens programrådgivere har deltatt. Det er også igangsatt månedlige møter mellom flyktningavdelingens programrådgivere og NAVs markedsteam. Første møte ble avholdt i mars 2013. I den videre fremstillingen av fakta vil den tidligere flyktningavdelingen omtales som team flyktning, og leder for flyktningavdelingen som teamleder. Betegnelsen avdelingsleder vil således vise til leder for oppfølgingsavdelingen ved NAV. Dette for å gjøre rapporten mer leservennlig, samtidig som det bidrar til å tydeliggjøre nåværende organisering under NAV. Det er ikke avklart når samlokaliseringen kan gjennomføres i praksis, og heller ikke hvordan team flyktning organisatorisk skal plasseres innad i NAV. Avdelingsleder mener at det mest hensiktsmessige vil være å fordele team flyktnings programrådgivere på de øvrige teamene for å spre kompetansen, samtidig som noen av teamets nåværende arbeidsoppgaver kan fordeles på andre ansatte i NAV og på den måten utnytte ressurser og kompetanse bedre. Det vises eksempelvis til at oppgaver knyttet til bosetting kan fordeles på andre, slik at programrådgiverne får frigjort ressurser til å følge opp deltakerne på introprogrammet. Team flyktning ønsker å beholde programrådgiverne og deres kompetanse samlet, fordi de mener at dette bedre ivaretar kommunens introduksjonsprogram og den enkelte deltaker. Programrådgiverne samarbeider ofte om deltakere, og denne muligheten mister man dersom teamet splittes. Faktaboks 6: Forskning om organisatorisk plassering av programrådgivere i NAV Programrådgiverne kan få flere oppgaver som ikke er knyttet til introduksjonsprogrammet, noe som kan være med på å ta fokuset bort fra flyktningarbeidet. Programrådgiverne er bærere av fagspesifikk kompetanse og erfaring – organiseringen av arbeidet bør legges til rette for at kompetansen på målgruppen utnyttes hensiktsmessig. NAV-kompetanse i behovs- og østfold kommunerevisjon iks arbeidsvurderinger er imidlertid også nødvendig for å sikre deltaker et mest mulig tilpasset programinnhold. (Rambøll, 2011) Kommunen har søkt IMDI om prosjektmidler til å etablere en felles plattform for å øke samarbeidet mellom FRIS og NAV. Målet er at tiltaket skal bidra til økt sysselsetting av deltakere på introduksjonsprogrammet. I følge NAVleder er det imidlertid også et mål at prosessen skal bidra til å finne en hensiktsmessig plassering av arbeidet med introduksjonsprogrammet på NAV. Første møte skal avholdes i juni 2013. Ifølge rektor ved FRIS er tiltaket en fragmentarisk satsning, og mener det er behov for en samlet plattform i arbeidet med hele innvandrergruppen. Rektor presiserer imidlertid at samarbeidet mellom FRIS og NAV generelt har forbedret seg betraktelig etter omorganiseringen, særlig hva gjelder fokus på arbeidspraksis og yrkesrettet opplæring. Plan for mangfold og integrering «Plan for mangfold og integrering 20112018» ble godkjent i Bystyret 8.9.2011. Spesialkonsulent for flyktninger opplyser om at utarbeidelse og etablering av planen har vært en lang prosess for kommunen. Bystyret vedtok i 2006 at det skal utarbeides en plan for arbeidet med fremmedkulturelle. Arbeidet var i utgangspunktet prosjektbasert10, men i 2010 tok spesialkonsulenten over prosessen. Ifølge spesialkonsulent har det vært mye diskusjon omkring godkjennelse av planen, og planarbeidet har i lange perioder vært nedprioritert i organisasjonen. En medvirkende årsak kan ha vært stor turnover av ledere i seksjonen. I 2012 ble det etablert en mangfold- og integreringsgruppe (MIF-gruppen) som 10 Arbeidet med planen startet opp som ett prosjekt, med en ansatt i en prosjektbasert stilling i 2007 2008. Prosjektstillingen ble avsluttet etter ett år uten at planen ble lagt fram til politisk behandling. 11 arbeider aktivt med planen. Gruppen består av representanter fra NAV (både oppfølgingsavdelingen generelt og tem flyktning spesielt) og FRIS, samt spesialkonsulent for flyktninger. MIFgruppen har utarbeidet en mer detaljert mål- og tiltaksmatrise for planens områder. MIF-gruppen skal gjennomgå status for måloppnåelse i matrisen i 2013. Planen oppfattes ulikt i kommunen. På den ene siden oppleves målene i handlingsplanen å bære preg av å være visjoner for hvordan integreringsarbeidet i kommunen bør gjennomføres og at tiltakene er for generelt utformet. På den andre siden oppleves planen som en beskrivelse av hvordan kommunen per i dag jobber med innvandrere, og ikke som en tiltaksplan som vil sikre at kommunen når sine mål med integrering. Rektor ved FRIS mener at integreringsarbeidet så langt har vært preget av manglende strategisk ledelse og manglende forankring både på politisk- og rådmanns nivå. Utfordringer knyttet til sammenblanding av roller og ansvar mellom de relevante tjenestene, spesielt knyttet til etablering av praksisplasser, eksempelvis ved at virksomhetene «sloss» seg i mellom om praksisplasser, har, sammen med stor grad av ad hoc løsninger og manglende koordinering preget arbeidet. Faktaboks 7: Forskning om betydningen av overordnet ledelse i arbeidet med sysselsetting av innvandrere Ledelsesmessig fokus understøtter formalisering og mulighetene for individuelt tilpassede tiltak. Det er helt sentralt at det skapes målsettinger, rammer og handlingsrom for de involverte aktører på tvers av ulike organisasjoner for å skape resultater. (Rambøll, 2011) Kommunens tjenestetilbud til innvandrere østfold kommunerevisjon iks Kommunens tjenestetilbud til innvandrere avhenger av hvilken innvandringsstatus vedkommende har. Kommunen tar hvert år i mot flyktninger etter anmodning fra IMDI. Det er Bystyret som vedtar hvor mange flyktninger kommunen faktisk ønsker å ta i mot. Ved å vedta bosetting, forplikter kommunen seg til å gi tilbud om introduksjonsprogram i henhold til introduksjonsloven. I tillegg må kommunen ta i mot flyktningenes familiemedlemmer som får oppholdstillatelse på bakgrunn av familiegjenforening. Kommunen mottar integreringstilskudd fra staten per bosatte person for å dekke kommunale utgifter som følger av bosettingen. Tilskuddet for de som bosettes direkte i kommunen etter avtale med IMDI utbetales over fem år, mens tilskuddet for familiegjenforente gis i tre år. Etter dette skal flyktningene i prinsippet være selvhjulpne. I 2012 mottok kommunen omtrent 46,5 millioner kroner i tilskudd. Tabellen nedenfor viser antall bosatte flyktninger og familiegjenforente med tilskudd de siste fem årene: Tabell 6: Bosetting av flyktninger 2008 2009 2010 Flyktninger 42 51 50 Familiegjenforente 26 13 14 2011 36 2012 40 20 24 Tabellen viser at kommunen har mottatt gjennomsnittlig 63 flyktninger årlig i hele perioden. Bystyret har vedtatt at det også skal bosettes 40 flyktninger, samt inntil 10 enslige mindreårige flyktninger i 2013. Team flyktning har vært ansvarlig for å bosette og følge opp flyktninger og familiegjenforente med botid under fem år. Det er utarbeidet interne rutiner for avdelingens arbeid, herunder: Kartleggings- og oppfølgingsrutine for Helseteam 12 Registreringsrutine Visma Unique Flyktning Bosetting av nyankomne flyktninger Teamleder informerer om at det arbeides i tråd med rutinene, og at de er et godt hjelpemiddel, spesielt for nyansatte og vikarer. Det er også utarbeidet ulike sjekklister/skjemaer/maler, herunder: Bosettingsskjema Skjema for etableringspenger Bosettingsbrev til NAV Boligskjema Søknadsskjema for introduksjonsprogrammet Leder for team flyktning informerer om at teamet også har vært ansvarlig for oppfølging av sekundærtilflyttede flyktninger11, men at disse flyktningene ikke har rett til å delta i tiltak i regi av introduksjonsprogrammet i Fredrikstad. NAV kan innvilge sosialstønad til sekundærtilflyttere, men har praksis for å gi avslag. Det informeres om at ved en eventuell søknad om sosialhjelp, skal alle andre muligheter for inntektssikring prøves. Dette innebærer også deltakelse i introduksjonsprogram i annen kommune. NAV forsøker slik å påvirke sekundærtilflyttere til å benytte retten de har i bosettingskommunen. Dersom sekundærtilflyttere har henvendt seg til NAV skulle team flyktning, i henhold til rutine12, ha blitt varslet, slik at de kunne ha gitt tilbud om råd og veiledning. Teamleder opplyser imidlertid om at de ikke har blitt kontaktet rutinemessig, men at flere av flyktningene har kontaktet teamet på eget initiativ. Samtlige rutiner er under revidering for å tilpasses nåværende organisasjonsstruktur, men også for å ta høyde for at team 11 Dette er flyktninger som har flyttet fra den kommunen de først er blitt bosatt i etter innvilget oppholdstillatelse. 12 Revisjonen har ikke fått forelagt denne rutinen. østfold kommunerevisjon iks flyktning og NAV foreløpig ikke er samlokalisert. Ansvar- og oppgavefordeling i introduksjonsprogrammet har vært regulert i samarbeidsavtale mellom flyktningavdelingen (team flyktning), FRIS og NAV. Avtalen har vært en del av kommunens handlingsplan. Ifølge spesialkonsulent var noe av formålet med avtalen å kunne bidra til en helhetlig oppfølging av flyktninger. Som følge av omorganiseringen, ble det i desember 2012 vedtatt at avtalen ikke lenger er gjeldende. Det vil ikke bli utarbeidet ny avtale før team flyktning er samlokalisert med NAVs øvrige tjenester og endelig organisering av flyktningarbeidet internt i NAV er bestemt. Revisjonen velger likevel å vise til avtalen, fordi den beskriver hvordan kommunen har samarbeidet om introduksjonsprogrammet, og hvordan programmet har blitt gjennomført. Faktaboks 8: Tidligere samarbeidsavtale Flyktningavdelingen – NAV – FRIS Det skal gjennomføres forpliktende samarbeidsmøter på leder- og saksbehandlernivå ved de involverte virksomhetene minst to ganger per år. Tidligere ble det avholdt faste møter med deltakere fra både FRIS, flyktningavdelingen (team flyktning i NAV) og NAV, men dette opphørte i mai 2012. Som nevnt, deltar både teamleder og samtlige programrådgivere på flere felles møtepunkter internt i NAV, men teamleder presiserer at det fortsatt er ønskelig med møtepunkter på flere nivåer, og at det er viktig at det også møter ledere, eller andre med beslutningsmyndighet. Faktaboks 9: Tidligere samarbeidsavtale Flyktningeavdelingen – NAV - FRIS I henhold til samarbeidsavtalen skal flyktningavdelingen: gi informasjon til NAV før aktuell bosetting og ankomst av flyktninger til kommunen. 13 sende oppdaterte deltakerlister med fødselsog personnummer, samt start og sluttdato for vedtak om introduksjonsordning til NAV og FRIS hver tredje måned. sørge for at hver nyankommen flyktning får oppnevnt en kontaktperson/koordinator som skal følge opp deltakeren i introduksjonsprogrammet. kartlegge deltakerens utdanning og praksis, samt den enkeltes ønsker og kvalifikasjonsbehov. sørge for godkjenning av medbrakt utdanning og yrkeserfaring. Det arbeides fortsatt i tråd med samarbeidsavtalen på flere punkter. Ved ankomst og bosetting av flyktninger sender team flyktning bosettingsbrev til NAV. Det sendes imidlertid ikke oppdaterte deltakerlister til NAV og FRIS, da det ikke oppleves som hensiktsmessig. Teamleder begrunner dette med at flyktningene er selvhjulpne ved at de mottar introduksjonsstønad. Team flyktning gir beskjed til NAV dersom det gis permisjon underveis i programmet og introduksjonsstønaden stoppes. Vedtak om permisjon kan legges ved søknad om sosialhjelp til NAV. Hver nyankommen flyktning får oppnevnt en programrådgiver som følger opp deltakeren i introduksjonsprogrammet. Programrådgiverne i team flyktning har et vidt spekter av arbeidsoppgaver. I tillegg til å ha ansvar for undervisning og oppfølging av flyktninger på introduksjonsprogrammet er de også ansvarlige for bosetting. Flyktninger trenger ofte tett oppfølging i bosettingsfasen og det foretas også hjemmebesøk. Det er utfordrende og tidkrevende å bosette flyktninger, og utfordringene gjentar seg og forsterkes ved familiegjenforening. Hovedpersonen har ofte kommet alene, og er bosatt i en liten leilighet. Når resten av familien får innvilget oppholdstillatelse, medfører dette at flyktningen må bosettes «på nytt», da leiligheten som regel er for liten. I tillegg må det igangsettes tiltak for resten av østfold kommunerevisjon iks familien, herunder barnehageplass, skole, introduksjonsprogram, bli kjent i byen/lokalsamfunnet osv. Programrådgiverne er også ansvarlig for oppfølging av flyktninger både før og etter introduksjonsprogrammet og er flyktningens kontaktperson de første fem årene etter bosetting. Oppfølgingen består eksempelvis av økonomisk rådgivning og praktisk bistand i hjemmet. Dette påvirker ressursene til oppfølging av deltakerne som er i introduksjonsprogrammet. Teamleder påpeker også utfordringer knyttet til ressursmangel. Team flyktning ble nedbemannet med to årsverk i 2011, noe som ga teamet mindre tid til oppfølging av flyktninger, samtidig som introduksjonsprogrammet har ekspandert. Antall flyktninger den enkelte programrådgiver har oppfølging for varierer. På revisjonens tidspunkt består programrådgiverressursene av totalt seks årsverk. Disse er ansvarlige for undervisning og oppfølging av totalt 105 deltakere. Dette utgjør i gjennomsnitt 17,5 deltakere per årsverk. I tillegg har rådgiverne ansvar for oppfølging av 78 flyktninger utenom introduksjonsprogrammet, noe som utgjør 13 flyktninger per rådgiver. Faktaboks 10: Forskning om programrådgiverressurser Arbeidet med introduksjonsprogrammet bør organiseres slik at programrådgiverne har tilstrekkelig tid til veiledning og oppfølging av deltakerne i introduksjonsprogrammet. Antall deltakere som den enkelte programrådgiver følger opp blir fremhevet som en av faktorene som kan påvirke kvaliteten og resultatoppnåelsen i den enkelte kommune. I kommuner der forholdet mellom antall programrådgiverstillinger og antall deltakere er klart høyere enn 1:20 har dette en negativ innvirkning på resultatoppnåelsen. Disse kommunene hadde en måloppnåelse på 40 prosent eller lavere i 2010. (Rambøll, 2011) 14 Innen tre måneder etter bosetting kartlegger team flyktnings egen tiltakskonsulent, flyktningenes utdanningsog yrkesbakgrunn, samt ønsker og kvalifiseringsbehov. Tiltakskonsulenten gir også veiledning og samarbeider tett med programrådgiverne, eksempelvis gjennom deltakelse i planmøter. Videre sørger tiltakskonsulenten for godkjenning av medbrakt utdanning og yrkeserfaring. Tiltakskonsulenten jobber også kontinuerlig som karriereveileder for flyktningene, og gir råd og veiledning mot utdanning og arbeid, samt hvordan de kan benytte medbrakt kompetanse. Tiltakskonsulenten informerer om utfordringer knyttet til flyktninger med utdanning fra hjemlandet. Det stilles høye krav til godkjenning, noe som fører til at flere ikke får sin kompetanse godkjent, samtidig som det stilles krav om dokumentert kunnskap i norsk og engelsk på høyere nivå (vgs-nivå). Opplysningene fra kartleggingen legges inn i en individuell plan som utarbeides i samråd med deltakeren. Lærerne ved FRIS er med på å utarbeide opplæringsdelen av den individuelle planen. Samlet bidrar dette til at introduksjonsprogrammet tilpasses den enkelte deltaker. De individuelle planene utarbeides etter en fast mal. Planen skal inneholde en kartlegging av flyktningens bakgrunn, oversikt over aktiviteter, ansvar, resultat og dato. Planen skal også beskrive deltakerens mål og andre aktiviteter, samt hvem deltakeren samarbeider med. Det avholdes planmøter to ganger i året, hvor programrådgiver, kontaktlærer ved FRIS og deltaker møtes. Dersom FRIS ikke har anledning til å møte utveksles nødvendig informasjon i forkant av møtet. Der hvor det kan være aktuelt med tiltak fra NAV, deltar også oppfølgingsavdelingen. østfold kommunerevisjon iks Revisjonen har foretatt gjennomgang av individuelle planer for et utvalg flyktninger13. Gjennomgangen viste at samtlige flyktningers utdannings- og arbeidserfaring var kartlagt. En av flyktningene hadde arbeid som målsetting. De resterende ønsket utdanning, hvorav seks ønsket høyere utdanning og seks ønsket utdanning på videregående nivå. En av de sistnevnte deltakerne har som mål å arbeide deltid ved siden av studiene. Tre av planene var ikke oppdatert siden 2011. Ni av planene var oppdatert i 2012, hvorav seks var oppdatert første halvår. En av planene var oppdatert i 2013. Programrådgiverne informerer imidlertid om at de har kontinuerlig kontakt med både lærere og deltakere. Mye av kontakten med deltakerne blir gjort uformelt uten at de oppdaterer planen. I disse tilfellene skrives det et journalnotat.14 Tiltak velges ut i fra deltakerens behov og forutsetninger. På revisjonens tidspunkt tilbys følgende tiltak: Dataopplæring Leksehjelp Temagruppe samfunnsliv Temagruppe arbeidsliv Helse Bibliotek Demokratigruppe Trening Introduksjonslov Kafé Økonomi Foreldreveiledning En nærmere beskrivelse av tiltakene finnes i vedlegg til rapporten. 13 Utvalget baserer seg på flyktninger som har bestått norskprøve 2 og 3 første halvår 2012. 14 Programrådgiverne informerer om at journalnotat føres fortløpende i fagsystem, det finnes ingen rutine for at dette skal arkiveres i saksmappen. Selv om flere av planene ikke er oppdatert kan flyktningene likevel ha fått oppfølging. Revisjonen har fått forelagt to journalnotat som viser at deltakerne har fått oppfølging utover planmøtene. 15 Teamleder mener at det tilbys et innholdsmessig godt introduksjonsprogram i tråd med anbefalinger fra IMDI, men at kommunen har et forbedringspotensial hva gjelder etablering av praksisplasser. Faktaboks11: Forskning om betydningen av arbeidsmarkedstiltak Det indikeres en klar sammenheng mellom deltakelse på arbeidsrettede kurs og tiltak og hvorvidt flyktningene er i arbeid eller utdanning året etter avsluttet introduksjonsprogram. (Rambøll, 2011) Rektor ved FRIS viser til at manglende tilknytning til arbeidslivet er demotiverende for eleven, samt gjør det vanskelig å rette opplæringen mot det yrket som vedkommende ønsker å satse på. Faktaboks 12: Tidligere samarbeidsavtale Flyktningavdelingen – NAV – FRIS FRIS har ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og 15 flyktninger. Det følger av samarbeidsavtalen at FRIS skal 16 gi grunnleggende kunnskap i norsk og eventuelt grunnskole for voksne. rapportere deltakerfremmøte til flyktningavdelingen. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er delt i to team, spor 1 og spor 2/3, hvor elevene plasseres avhengig av utdanningsbakgrunn. Spor 1 er delt inn avhengig av om eleven har behov for en skolerettet eller yrkesrettet opplæring. På spor 2/3 plasseres de som har fullført grunnskole, og som skal rett ut i arbeid eller videre utdanning (videregående opplæring eller høyere utdanning). Det skilles ikke på om eleven er deltaker på introduksjonsprogram, har rettigheter etter introduksjonsloven, deltar i undervisning etter tiltak fra NAV eller på eget initiativ. Det er elevens kompetanse og 15 FRIS tilbyr også grunnskoleopplæring og spesialundervisning til voksne, samt tospråklig fagopplæring og morsmålsopplæring for grunnskoleelever. 16 Nivå B1dersom deltakeren har forutsetninger for det. østfold kommunerevisjon iks opplæringsbehov som er avgjørende for plasseringen. FRIS har omtrent 650 elever til enhver tid, og ca. 1000 elever i løpet av ett år. Omtrent 100 av disse er deltakere i introduksjonsprogrammet. Kommunen tilbyr elevene et opplæringsprogram som er differensiert og individuelt tilpasset. Eksempelvis kan elevene tilbys nettbasert undervisning og det er etablert mor/barn-klasser for mødre med små barn, slik at disse ikke skal gå for lenge uten norskundervisning (4 klasser med ca. ti elever i hver). Det er også egne klasser for analfabeter (4 klasser med ca. ti elever i hver). Skolen har totalt 30 ulike klasser med kontinuerlig inntak. Per februar 2013 er flyktningene på introduksjonsprogrammet plassert i følgende utdanningsløp: Tabell 7: Utdanningsløp Grunnskoleutdanning Grunnskoleforberedende utdanning Spor 1 Spor 2 Klasse med analfabeter Språkpraksisklasse 17 Helsenorsk Høyere nivå norsk Permisjon NAV-tiltak Totalt 15 21 22 20 5 7 3 1 12 1 106 Tabellen viser at flyktningenes utdanningsnivå varierer, men at hovedandelen har behov for grunnleggende kunnskap i norsk. Kommunen har hatt utfordringer knyttet til oppmøte på introduksjonsprogrammet. Dette skyldes blant annet kulturforskjeller, men også helseproblematikk. For å motvirke dette er det utarbeidet rutine for oppfølging av deltakere med helserelatert 17 Norsk med praksis på sykehjem. 16 fravær. Deltakere med høyt fravær skal kalles inn til samtale hos lege, for å avdekke helserelaterte utfordringer. Ved behov får deltakerne bistand fra psykiatrisk sykepleier, eventuelt henvises det til lege. Det kan også gis permisjon, slik at vedkommende ikke bruker opp sin tid på introduksjonsprogrammet. Ved permisjon grunnet sykdom, skal deltaker ha oppfølging av sin fastlege. Deltakeren må i mellomtiden ha bistand fra NAV for å dekke utgifter til livsopphold. Kommunen har også innført en streng praksis ved bruk av egenmeldinger. Deltaker kan kun ha fire egenmeldinger totalt per år (opptil 3 dager per gang), ugyldig fravær utover dette medfører trekk i stønad. Alt fravær rapporteres til flyktningavdelingen. Faktaboks 13: Tidligere samarbeidsavtale Flyktningavdelingen – NAV – FRIS Flyktningavdelingen skal, i samarbeid med FRIS sørge for 8 uker i tiltak i påvente av resultat fra norskprøve. vurdere ytterligere norskopplæring dersom ikke deltakeren består norskprøven. etablere språkpraksis med veiledning og oppfølging. Deltakeren fortsetter på tiltak frem til resultater på norskprøvene foreligger. Deltakeren avgjør selv når han/hun skal meldes opp til prøve. Lærerne gir råd og veiledning i denne prosessen. Det tilbys ytterligere norskopplæring dersom vedkommende ikke består prøven, men maksimalt 3 år. Deltakerne bruker i gjennomsnitt to til tre år på å bestå norskprøve 2. Det er ikke krav om at norskprøver må bestås for å fullføre introduksjonsprogrammet. Når det totale timeantallet/tidsrammen til deltakeren er oppbrukt meldes ofte deltakeren opp til prøve, slik at sluttnivået blir dokumentert. Språkpraksis benyttes som en del av norskopplæringen ved FRIS, men enkelte deltakere kan også være i språkpraksis i regi av team flyktning. Språkpraksis østfold kommunerevisjon iks innebærer at deltakeren er utplassert på en arbeidsplass for å lære norsk. Deltakeren skal ikke inngå som en del av bemanningen. Praksis i barnehage, SFO og kantine er aktuelle virksomheter. Praksistiden varierer fra tre måneder til to år avhengig av deltakerens behov. FRIS har fire klasser som kombinerer opplæring med språkpraksis. Opplæringen er yrkesrettet og per i dag er klassene tilpasset arbeid innen helse, barnehage og lager/logistikk. Det er også etablert en generell klasse tilpasset ulike yrker. NAV kjøper flere av disse plassene. Det er lærerne på FRIS som har skaffet praksisplassene. Rekruttering av praksisplasser er således avhengig av lærerens kontaktflate overfor potensielle arbeidsgivere. I gjennomsnitt var ca. ti av deltakerne på introduksjonsprogrammet i språkpraksis i 2012. Rektor ved FRIS mener resultatene på norskprøvene generelt er gode, og at de ligger noe over landsgjennomsnittet.18 Tabellene nedenfor viser Fredrikstads resultater på henholdsvis norskprøve 2 og norskprøve 3 i 2012. Tabell 8: Resultater norskprøve 2 År Muntlig Skriftlig Andel bestått Antall møtt Andel bestått Antall møtt 2009 2010 2011 2012 95 91 95 89 100 136 142 126 57 63 65 69 123 158 139 127 Tabellen viser at andel som har bestått norskprøve 2 muntlig har sunket fra 95 % i 2009 til 89 % i 2012. På landsbasis har tilsvarende andel sunket fra 92 % til 89 % i samme periode. 18 Tallene gjelder alle elevene på FRIS og deltakere på introduksjonsprogrammet er ikke skilt ut. 17 Tabell 9: Resultater norskprøve 3 2009 2010 Muntlig Andel 82 85 bestått Antall 90 86 møtt Skriftlig Andel 60 54 bestått Antall 68 76 møtt 2011 87 2012 72 61 80 57 68 65 56 Tabellen viser at andel som har bestått norskprøve 3 muntlig har sunket fra 82 % i 2009 til 72 % i 2012. På landsbasis har tilsvarende andel sunket fra 81 % til 74 % i samme periode. Faktaboks 14: Tidligere samarbeidsavtale Flyktningavdelingen – NAV – FRIS Flyktningavdelingen bør, i samarbeid med NAV, registrere deltaker som arbeidssøker på NAV.no etter bestått norskprøve. NAV skal: fremskaffe arbeid/kvalifiserende tiltak etter bestått norskprøve. kontrollere og rapportere deltakerfremmøte på kurs/tiltak til flyktningavdelingen. Flyktningavdelingen skal, i samarbeid med NAV, følge opp deltakere på arbeidsmarkedstiltak. Avdelingsleder NAV mener at flyktninger med dårlige språkkunnskaper ikke kan anses som ordinære arbeidssøkere. De har behov for ekstra bistand, noe som krever spesielle bestillinger hos eventuelle arbeidsgivere. Det er ikke nedfelt krav om at norskprøver må være bestått for at tiltak skal iverksettes, men det må i hvert enkelt tilfelle vurderes hvorvidt bruker er i stand til å nyttiggjøre seg av tiltak. Norskprøve 2 bør imidlertid som hovedregel være bestått for at bruker skal ha utbytte av arbeidsrettede NAV-tiltak. Programrådgiverne bistår flyktningene med å registrere seg som arbeidssøker på NAV.no etter bestått norskprøve 2. Programrådgiverne informerer om at det ikke har vært rutine på kontakt med NAV ved bestått norskprøve 2. Det har heller ikke foreligget noen rutine mellom FRIS og team flyktning på rapportering om deltakere som har bestått norskprøve 2. østfold kommunerevisjon iks Team flyktning informerer imidlertid om praksis for å bestille time hos NAV når det har nærmet seg norskprøve 2 eller at de har tatt kontakt med saksbehandler i NAV når bruker har nærmet seg avslutning av introduksjonsprogrammet. Målet har vært å få deltakeren over på tiltak så fort som mulig, eller kombinere norskopplæring med tiltak, da det er flere som har krav på ytterligere norskopplæring. Det som vanligvis har skjedd i overgangen fra introduksjonsprogrammet, er imidlertid at brukeren i en avklaringsperiode har vært passiv sosialhjelpsmottaker, noe som kan virke demotiverende for flyktningen. I 2012 er det ifølge team flyktning kun en av introduksjonsdeltakerne som har deltatt i et arbeidsrettet tiltak i regi av NAV. Teamet mener dette illustrerer at NAV i liten grad har arbeidet for å tilby deltakere kvalifiserende tiltak, og at behovet er større. Team flyktning ønsker en tydeliggjøring av grensesnitt og rollefordeling i samarbeidet med NAV. Programrådgiverne opplever at uklare ansvarsforhold og grensesnitt flere ganger har medført dobbeltarbeid. Avdelingsleder NAV opplever på sin side å ha blitt holdt utenfor oppfølgingen av flyktningene og at fokus i programmet har vært opplæring og ikke arbeid. Avdelingsleder informerer om at NAV har god kunnskap om arbeidsmarkedet, samt midler som kan gjøre det attraktivt for arbeidsgiver å ta i mot flyktninger og at dette i større grad burde utnyttes. Flyktninger som er i introduksjonsprogrammet prioriteres imidlertid ikke ved søknad om generelle arbeidsrettede tiltak ved NAV, da dette forutsetter at man er aktiv arbeidssøker. Avdelingsleder informerer om at de har mottatt lister over flyktninger som har nådd 5 års botid to ganger i året eller at de har blitt kontaktet når flyktningen er ferdig på introduksjonsprogrammet. NAV har ikke blitt kontaktet når team flyktning har 18 kartlagt flyktningenes tidligere utdanning, praksis og kvalifikasjonsbehov. Ny kartlegging må gjennomføres ved NAV etter endt introduksjonsordning, eller etter endt botid. Kartleggingene som har vært gjennomført ved avdelingene har bært preg av ulik tilnærming til arbeidsmarkedet ved at NAV i større grad fokuserer på tiltak rettet mot arbeidslivet. Generelt mener avdelingsleder at samarbeidet med team flyktning har vært uoversiktlig, noe som kan ha virket inn på kommunens måloppnåelse. Etter omorganiseringen oppleves imidlertid samarbeidet som bedre. Revisjonen har gjennomgått individuelle planer for ni flyktninger som bestod norskprøve 2 muntlig første halvår 2012 og fire av flyktningene som bestod norskprøve 3 muntlig første halvår 2012. Dette utgjør over halvparten av flyktningene som bestod disse prøvene i denne perioden. Samtlige av flyktningene som har bestått norskprøve tre, samt en av flyktningene som har bestått norskprøve to er ferdige på introduksjonsprogrammet. FRIS er koblet inn som samarbeidspartner i alle sakene, mens NAV er koblet inn i tre av sakene hvor flyktningen har bestått norskprøve 3. Revisjonen har også fått forelagt tall som viser at 16 av 31 flyktninger som nådde 5 års botid i 2012 var selvhjulpne, mens de resterende mottok sosialhjelp. I tillegg til flyktninger består kommunens innvandrerbefolkning også av arbeidsinnvandrere og deres familiegjenforente. Flere av disse har utfordringer på arbeidsmarkedet, og har behov for bistand fra det kommunale tjenesteapparatet. Alle brukere av NAV, med behov for oppfølging, har rett til å få vurdert sitt bistandsbehov, i vedtaks form § 14a-vedtak19. 19 Dette følger av lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) av 16. juni 2006, nr. 20 § 14a. Brukere som har behov for en østfold kommunerevisjon iks Alle tiltak i NAV sin virkemiddelspakke er i utgangspunktet åpen for innvandrere med behov for bistand, forutsatt at de kan nyttiggjøre seg av tilbudet. Alle med § 14a-vedtak har aktivitetsplan. Markedsteamet i NAV arbeider oppsøkende ut mot arbeidsmarkedet for å skaffe praksisplasser. Teamet består per dags dato av to årsverk. Regionen Fredrikstad20 har i 2013 fått midler fra IMDI til ytterligere en markedskonsulent som skal arbeide spesielt for å skaffe praksisplasser til deltakere på introduksjonsprogrammet.21 Ifølge NAVleder forventer man at dette vil gi positiv effekt på måloppnåelsen, og samtidig bidra til å gjøre næringslivet bevisst den rollen de spiller i integreringsarbeidet. Kvalifiseringsprogrammet i NAV er et tiltak for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Programmet inneholder opplæring og arbeidstrening med tett oppfølging. Programmet gir også en mulighet for å avklare andre rettigheter til inntekt vedkommende kan ha, dersom en ikke er i stand til å utføre vanlig arbeid. Programmet skal være på fulltid og deltakere mottar kvalifiseringsstønad22. Ved NAV Fredrikstad er det Team Tett Oppfølging (TTO) som arbeider med oppfølgingsoppgaver overfor kvalifiseringsprogrammets brukere. Avdelingsleder ved NAV mener det er mange fellesnevnere i metodikken som benyttes i kvalifiseringsprogrammet, og hvordan en ideelt sett bør arbeide med innvandrere. Innvandrere er i mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov, har rett til en arbeidsevnevurdering. 20 Fredrikstad og Hvaler. 21 Stillingen blir besatt i august. 22 Kvalifiseringsstønad tilsvarer 2G, med tillegg av bostøtte og barnetillegg. 2G tilsvarer 164 244 kr per år. 19 utgangspunktet aktuelle deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Det er inngangsvilkårene etter loven som virker bestemmende for innvilgelse av program, men språkproblemer er ikke alene tilstrekkelig.23 Dette har medført en merkbar nedgang i antall deltakere både lokalt og på landsbasis. NAV Fredrikstad hadde 173 deltakere i kvalifiseringsprogrammet i 2010, 124 i 2011 og 69 i 2012. I 2012 var det 25 innvandrere som var deltakere i kvalifiseringsprogrammet, ingen av disse hadde flyktningstatus. Avdelingsleder informerer videre om at deltakere i kvalifiseringsprogrammet bør være godt avklart før de starter opp, om de skal oppnå programmets mål om fast arbeid innen ett år. NAV tilbyr også arbeidsrettede tiltak som er spesielt innrettet mot innvandrerbefolkningen. Yrkesnorsk med praksis er et arbeidsrettet tiltak som leveres av Podium24. Målsettingen med kurset er å øke deltakernes kunnskaper og ferdigheter vedrørende norsk samfunns- og arbeidsliv, og styrke deltakernes mulighet for å komme ut i ordinært arbeid eller utdanning. Kurset varer i 16 uker. Første del har følgende tema: bevisstgjøre deltakeren i forhold til egne ferdigheter, kompetanse og mål og norskundervisning. I tillegg består første del av innføring i fagområdene renhold, omsorg for barn og 23 I rundskriv 22.06.12 heter det at: «Personer med språkproblemer vil kunne være i målgruppen dersom de samtidig har utfordringer som medfører vanskeligheter med å følge og nyttiggjøre seg ordinær norskopplæring, som analfabetisme, sosiale problemer eller psykiske eller fysiske plager. Det forutsettes at manglende norskkunnskaper ikke er til hinder for deltakelse i arbeidsrettede tiltak i løpet av programperioden». 24 Podium er leverandør av arbeidsmarkedskurs og leverer kurs og tjenester innen jobbsøking, avklaring, karriereveiledning og yrkesrettede kurs. Dette er tiltaksplasser NAV kjøper for statlige tiltaksmidler. østfold kommunerevisjon iks eldre, samt salg og service. Andre del med varighet 11 uker består av tre dager med praksis og to dager med teori. Tiltaket hadde 60 deltakere i 2012. Formidlingsprosenten til arbeid ligger på rundt 20-30 prosent. Avklaringskurs med norsk og helsefag for minoritetsspråklige leveres av Deltagruppen AS25. Formålet med kurset er å avklare deltakernes evne, motivasjon og egnethet for å fullføre et strukturert undervisningopplegg, som fører frem til fagbrev og ordinært arbeid innen helsesektoren. Kurset gir norskopplæring rettet mot arbeid i helsesektoren og innføring i helse- og omsorgsyrket. Etter avsluttet kurs blir deltakere valgt ut til videre kvalifisering for fagbrev som helsefagarbeider. Kurset har en varighet på 13 uker med 30 timer undervisning per uke. Tiltaket startet opp i januar 2013 og har per mai 9 deltakere. Arbeidspraksis med norskopplæring er språkpraksisplasser levert av FRIS. Målet med kursene er at deltakerne kvalifiserer seg for arbeid og bedrer sin posisjon i arbeidsmarkedet gjennom bedre norskkunnskaper26 og bedre kjennskap til arbeidslivet. Språkpraksisen innebærer at deltakeren er utplassert på en arbeidsplass for å lære norsk. Ved fullføring av kurset blir deltakerne overført til andre arbeidsrettede kurs/tiltak/praksis i regi av NAV. Tiltaket hadde 60 deltakere i 2012. Det opplyses om at formidlingsprosenten til arbeid er lav, men at mange lærer seg grunnleggende norsk i løpet av tiltaksperioden. Ny sjanse er et prosjektbasert tiltak under NAV finansiert med tilskuddsmidler fra IMDI. Målgruppen er unge innvandrere mellom 18-25 år som har sosialhjelp som 25 Deltagruppen AS er en attføringsbedrift, og primæroppgaven er å tilby opplæring og kvalifisering gjennom arbeidstrening og kompetanseutvikling. Dette er tiltaksplasser NAV kjøper for statlige tiltaksmidler. 26 Nivå 2. 20 inntektskilde, eller nylig har hatt det. Disse har tett oppfølging opp mot arbeidslivet, og det samarbeides tett med næringslivet i Fredrikstad. Deltakerne følges opp med jevnlige møter, samt gruppesamlinger. De fleste deltakerne er fra Somalia og Irak. Ungdommen er deltakere i prosjektet i inntil to år. Programmet avsluttes når deltakerne kommer ut i arbeid eller utdanning. Prosjektet startet opp i august 2012 og hadde i løpet av året 14 deltakere. På revisjonens tidspunkt er det 30 deltakere i prosjektet, noe som vil si at prosjektet har full deltakergruppe. Av de 14 deltakerne som startet opp i 2012 er 12 fremdeles deltakere i prosjektet. Av de som har avsluttet programmet har en søkt KVP, mens en har fått arbeid. De fleste i prosjektet har individstønad som hovedinntektskilde, men får supplerende Ny Sjanse-stønad. Kommunale praksisplasser er arbeidspraksisplasser Fredrikstad kommune tilbyr for å hjelpe mennesker i en utfordrende situasjon. Ordningen ble vedtatt av sosial- og omsorgsutvalget 26. mai 201127, hvor det ble besluttet at kommunen skulle utrede etablering av 50 kommunale praksisplasser som skulle tilbys NAV Fredrikstad. Målgruppen er ungdom som mottar sosialhjelp og sosialhjelpsmottakere med språkvansker. NAV Fredrikstad administrerer ordningen og står for utvelgelse av kandidater. Veileder ved NAV har ansvar for oppfølging av deltakeren og praksisforholdet i sin helhet, mens virksomheten har ansvaret for innhold og daglig oppfølging i praksisperioden. Praksisperioden strekker seg vanligvis over 3 måneder, men kan forlenges ved behov. Avtalen vedrørende kommunale praksisplasser følges. NAV arbeider med disse praksisplassene på lik linje som ved etablering av praksisplasser i private 27 Sak 31/11. Sosial- og omsorgsutvalget er i dag helse- og omsorgsutvalget. østfold kommunerevisjon iks bedrifter. I 2012 er det rapportert om 20 praksisplasser i kommunen,28 hvor 10 av plassene er benyttet av innvandrere. NAV har utarbeidet intern rutine vedrørende oppfølging av bruker. Hvordan oppfølgingen gis i praksis er situasjonsavhengig, grunnet ulike behov hos brukerne. Ifølge ansvarlig i NAV fører praksisplasser sjeldent til fast arbeid, men det er god arbeidstrening for deltakerne. I mange tilfeller konkurrerer NAV om de kommunale praksisplassene med andre typer utplasseringer som blant annet studenter, hospitanter og lærlinger. Mange virksomheter har dermed ikke mulighet til å bistå NAV med praksisplasser. 3.3 Vurderinger Fredrikstad kommune hadde inntil desember 2012 en samarbeidsavtale mellom Fredrikstad internasjonale skole, flyktningavdelingen og NAV, som omhandlet samarbeid og ansvarsfordeling i introduksjonsprogrammet. Innholdsmessig fremstod avtalen som i tråd med kravene oppstilt i rundskriv fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, men fakta viser at praksisen kunne vært bedre på flere punkter. Det vises eksempelvis til manglende koordinering mellom flyktningavdelingen og NAV, samt at NAV generelt synes å ha spilt en liten rolle i utformingen og gjennomføringen av introduksjonsprogrammet. Konsekvensen har blitt at målsetningen om et helhetlig løp for deltakere på programmet ikke har vært godt nok ivaretatt. Også hva gjelder innvandrergruppen generelt fremstår det som om samarbeidet har vært mangelfullt. Det har vært preget av ad hoc løsninger og kommunen har ikke etablert rutiner eller retningslinjer for oppfølging og samhandling om felles brukergruppe. Dette er imidlertid erfaringer kommunen selv har 28 Det har vært 12 praksisplasser på sykehjem, en i åpen omsorg, en i boveiledningstjenesten, to via flyktningeavdelingen, en ved servicetorget, en i barnehage og to ved boligkontoret. 21 gjort seg, og er også en medvirkende faktor til at flyktningavdelingen fra og med januar 2013 er samorganisert med NAV. Sett hen mot en del av de utfordringer som påpekes i fakta fremstår dette som et fornuftig grep når det gjelder å forbedre kommunens arbeid med innvandrergruppen som helhet. Revisjonen finner imidlertid grunn til å påpeke at prosessen synes å ha tatt svært lang tid. Bystyret vedtok allerede i 2007 at introduksjonsprogrammet skulle flyttes til NAV, fordi dette vil øke tilgjengeligheten og nærheten til arbeidsmarkedstiltak. Selv om kommunen nå antakelig har valgt en bedre og mer helhetlig løsning, er det etter revisjonens oppfatning ikke tilfredsstillende at administrasjonen har brukt fem år på å iverksette bystyrets vedtak. Mye av fakta i rapporten viser hvordan samhandlingen har vært under gammel organisering. Dette har sammenheng med at nåværende organisasjonsstruktur fremdels er relativt ny, og flere informanter har gitt uttrykk for at det ikke har skjedd vesentlige endringer i hvordan man arbeider med innvandrergruppen. Revisjonen har dessuten inntrykk av at det hefter noe usikkerhet rundt hvor godt omorganiseringen har festet seg hos de involverte, eksempelvis omtaler både flyktningavdelingen og NAV hverandre som om de tilhører ulike virksomheter. Antakelig vil dette vedvare inntil flyktningavdelingen og NAV er samlokalisert og beslutningen om hvordan flyktningarbeidet skal organiseres innad i NAV er tatt. Revisjonen finner det derfor positivt at det nå er satt i gang en prosess som skal bidra til på å finne en hensiktsmessig plassering av introduksjonsprogrammet i NAV, samt øke sysselsettingen av flyktninger. Det er også positivt at samtlige informanter gir uttrykk for at samarbeidet generelt har blitt bedre, både mellom NAV og flyktningavdelingen, og mellom NAV og FRIS. østfold kommunerevisjon iks Fredrikstad kommune har utarbeidet handlingsplan med en rekke tiltak som skal iverksettes for å bidra til integrering av innvandrere. Forskning omtalt under fakta, viser at flere av de tiltakene som kommunen har iverksatt og ønsker å iverksette, vil kunne ha en positiv effekt på integreringsarbeidet. En viktig forutsetning er imidlertid at kommunen klarer å etablere et helhetlig, koordinert og samhandlende tiltaksapparat. Etter revisjonens oppfatning har kommunen så langt hatt utfordringer med å få dette til. Noe av det kan forklares med det som er nevnt i avsnittene over, men det er også andre forhold som revisjonen mener kan ha påvirket grad av sysselsetting blant innvandrerne. For det første viser fakta at programrådgiverne står overfor en utfordrende ressurssituasjon. Det er en klar sammenheng mellom hvor mange flyktninger den enkelte programrådgiver har ansvar for, og hvor god oppfølging det er mulig å tilby. Som det fremgår av fakta er det ideelle forholdet ca. 1:20. I Fredrikstad er forholdet ca 1:30. Dette kan ha en negativ innvirkning på måloppnåelsen. Videre fremstår kvalifiseringstiltakene for flyktninger på introduksjonsprogrammet som lite arbeidsrettede. Forskning peker på en klar sammenheng mellom deltakelse på arbeidsrettede tiltak og hvorvidt flyktningene er i arbeid eller utdanning året etter avsluttet introduksjonsprogram. Antakelig er dette særlig viktig i Fredrikstad, hvor arbeidsmarkedet i utgangspunktet er utfordrende. Rambøll påpekte i sin rapport fra 2011 at det er kommuner med høy sysselsetting som kan vise til best resultater, men at det er mulig å veie opp for ulik grad av generell arbeidsledighet gjennom det tilbudet som gis i programmet. Flere praksisplasser vil også kunne frigjøre ressurser hos programrådgiverne. 22 Fra og med august 2013 styrkes NAVs markedsteamressurs ytterligere. Dette vil føre til at NAV har større muligheter til å følge opp næringslivet og til å skaffe praksisplasser. God integrering er ikke utelukkende et kommunalt ansvar, men må oppstå i samspillet med samfunnet for øvrig. Å bevisstgjøre næringslivet hva gjelder å ta sosialt ansvar, vil etter revisjonens oppfatning være et godt tiltak for å nå målsettingen om flere sysselsatte innvandrere. Samtidig er det kommunen og NAV som må inneha hovedansvaret, være pådriver i prosessen og gå foran som et eksempel til etterlevelse. I den forbindelse stiller revisjonen spørsmålstegn ved kommunens eget tilbud om arbeidspraksisplasser. Etter hva vi har fått opplyst utgjorde dette antallet ca. 20 plasser totalt i 2012. I saken som ble fremmet for sosial- og omsorgsutvalget i 2011 ble det vedtatt å utrede muligheten for å kunne tilby NAV 50 slike plasser. Både de revisjonen har vært i dialog med, i kommunens egen handlingsplan og i omtalt forskning innenfor området, fremhever slike praksisplasser som viktig når det gjelder arbeidstrening, språkpraksis og mulighetene for å oppnå ordinært arbeid på et senere tidspunkt. På dette grunnlaget er det etter revisjonens oppfatning lite tilfredsstillende at kommunen, som en av Østfolds større arbeidsgivere, ikke klarer å fremskaffe flere praksisplasser. Avslutningsvis vil revisjonen påpeke at så langt synes det generelt som om grensesnitt og ansvar har vært uavklart på flere områder. Fakta viser at dette har medført dobbeltarbeid og dårlig utnyttelse av ressursene, i tillegg til at det har innvirket på samarbeidsmiljøet. Også dette kan ha påvirket kommunens resultatoppnåelse. Tall fra IMDI viser synkende resultater for Fredrikstad og at de ligger betydelig lavere enn andre østfold kommunerevisjon iks kommuner hva gjelder introduksjonsprogrammet. 3.4 Konklusjon og anbefalinger Det er vanskelig for revisjonen å konkludere på hvorvidt kommunens tiltak er egnet til å øke sysselsettingen blant innvandrere i Fredrikstad. Dette skyldes flere forhold. For det første er ikke arbeidsmarkedet i Fredrikstad optimalt, noe som gjør det spesielt utfordrende for vanskeligstilte, herunder også en del av innvandrerbefolkningen, å få arbeid. For det andre fremstår det for revisjonen som om kommunen har hatt flere utfordringer knyttet til organisatoriske forhold og grensesnitt som har ført til et fragmentert tjenestetilbud som igjen kan ha påvirket flyktningers muligheter i arbeidslivet. Kommunen har imidlertid tatt flere grep for å bedre situasjonen. Dette vil etter revisjonens vurdering, kunne ha positiv innvirkning på sysselsettingen av innvandrere. Med grunnlag i våre vurderinger, anbefaler vi at kommunen bør: forsterke og intensivere arbeidet med å implementere ny organsiasjonsstruktur. Etter revisjonens oppfatning er dette viktig med hensyn på å tydeliggjøre team flyktnings rolle og ansvar, sett i forhold til NAV for øvrig. formaliserer samarbeidet mellom NAV og FRIS med hensyn på oppfølging av felles brukergruppe etablerer tverrfaglige team rundt flyktningen, slik at det lar seg gjøre å sette inn de riktige tiltakene når behovet er der. gjøre innholdet i introduksjonsprogrammet mer arbeidsrettet vurdere mulighetene for å etablere flere kommunale arbeidspraksisplasser. 23 Rolvsøy, 27.05.2013 Bjørnar Bakker Eriksen (sign.) forvaltningsrevisor østfold kommunerevisjon iks Lene Brudal (sign.) forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor 24 4 RÅDMANNENS KOMMENTARER østfold kommunerevisjon iks 25 5 VEDLEGG Kort om tiltak Dataopplæring- helt grunnleggende som å skrive på pc, lagre, formatering, finne frem på internett, cv og jobbsøknader etc. Leksehjelp- Hjelp med lekser, samt litt fokus på å samtale på norsk, øve seg på norsk muntlig. Temagruppe samfunnsliv- tar opp ulike aktuelle samfunnstemaer som familie, kulturforskjeller, integreringsspørsmål-dette er en diskusjonsgruppe for at deltakerne skal reflektere sammen med tiltakskonsulent over ulike samfunnstemaer. Temagruppe arbeidsliv- Gjennomgang av temaer som jobb og utdanning, hvordan skrive cv og jobbsøknader, intervju, hvordan gå frem for å få jobb i Norge, norske arbeidslivsregler etc. Helse- Gjennomgang med psykiatrisk sykepleier om både fysisk og psykiske helsetemaer som ulike sykdommer, kosthold, etc. Bibliotek- deltakerne er på bibliotek med en ansatt, her får de innføring i hva biblioteket kan brukes til, leie bøker, musikk, låne data, finne fagstoff etc. Noen øver på norsk muntlig her, noen gjør lekser, leser aviser etc. Det finnes også en kvinnegruppe som møtes en gang pr uke og leser aviser sammen. Et par introdeltakere er med i denne gruppen. Dette er ledet av biblioteket og gruppen består av innvandrerkvinner utover Flyktningavdelingens brukergrupper. Demokratigruppe- en diskusjonsgruppe hvor man tar opp aktuelle temaer om demokrati, ytringsfrihet, leser dagens avis etc. Skal bidra til å øke forståelsen av det demokratiske samfunnet og deltakerens muligheter til å bidra i det norske samfunnet. Trening- en gang pr uke er det trening for introdeltakerne. Skal bidra til bedre helse og få informasjon om andre tilbud i kommunen som fremmer helse som diverse idrettsklubber etc. Introduksjonslov- Denne undervisningen foregår med tolk. Her gis det informasjon om introduksjonsloven, hva er rett og plikt, samt andre temaer som en kortere gjennomgang av arbeidsmiljøloven i fht plikter og rettigheter, hms på arbeidsplass, husleieloven, innboforsikring etc. Kafé- En møteplass for introdeltakere og andre elever ved den internasjonale skolen. Øve på norsk muntlig, gjøre lekser, spille spill, øke nettverk til brukere seg imellom. Her er det lagt en lavere list i fht «undervisning», meningen er at dette skal være et sted man ønsker å komme og lære seg norsk gjennom å være sammen med andre. Økonomi- Gjennomgang av hverdagsøkonomi, budsjett, familieplanlegging, skatt og skatteligning, lånekassen etc. østfold kommunerevisjon iks 26 Foreldreveiledning- Foregår med tolk på brukergruppens morsmål i tråd med ICDP standard(International child development program/BUFETAT). Sertifisert ICDP veileder holder ca 12 kursdager 1 gang pr uke hvor temaet er å sensitivisere foreldre til å styrke sin relasjon med barna. østfold kommunerevisjon iks 27
© Copyright 2024