Tjenester til barn og unge Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 15. november 2011 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 2 SAMMENDRAG............................................................................................................... 3 INNLEDNING................................................................................................................... 4 2.1 Bakgrunn .................................................................................................................................................. 4 2.2 Problemstilling og avgrensing ................................................................................................................. 4 2.3 Metode og gjennomføring ....................................................................................................................... 4 2.4 Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 5 3 SAMARBEID .................................................................................................................... 7 3.1 Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 7 3.2 Fakta ......................................................................................................................................................... 7 3.3 Vurderinger ............................................................................................................................................ 10 4 INDIVIDUELL PLAN .................................................................................................... 11 4.1 Revisjonskriterier .................................................................................................................................. 11 4.2 Fakta ....................................................................................................................................................... 12 4.3 Vurderinger ............................................................................................................................................ 16 5 OVERGANG BARNEHAGE-SKOLE ......................................................................... 17 5.1 Revisjonskriterier .................................................................................................................................. 17 5.2 Fakta ....................................................................................................................................................... 17 5.3 Vurderinger ............................................................................................................................................ 19 6 PPT ................................................................................................................................... 20 6.1 Revisjonskriterier .................................................................................................................................. 20 6.2 Fakta ....................................................................................................................................................... 20 6.3 Vurderinger ............................................................................................................................................ 23 7 7.1 8 KONKLUSJONER ......................................................................................................... 24 Konklusjoner .......................................................................................................................................... 24 RÅDMANNENS KOMMENTARER ........................................................................... 25 østfold kommunerevisjon iks 2 1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert i hvilken grad de ulike tjenesteyterne i Moss kommune ivaretar sine plikter til å samarbeide. Vi har også vurdert i hvilken grad plikten til å utarbeide individuell plan overholdes og om planene fyller innholdsmessige krav i lovverket. I tillegg til dette har vi vurdert om kommunen har utarbeidet et tilfredsstillende system for overgang mellom barnehage og skole, samt om PPT gjennomfører individrettet og systemrettet arbeid i tråd med regelverk. Fakta er innhentet ved intervju, dokumentanalyse og spørreundersøkelse og vurderinger er gjort opp mot krav i lovverk. Revisjonens gjennomgang viser at de som yter tjenester til barn og unge i Moss kommune i stor grad ivaretar sin samarbeidsplikt i praksis. Her legger vi blant annet til grunn etablerte samarbeidsfora som bydelsteam og tverrfaglig kommunalt team. Videre viser gjennomgangen at det er etablert flere samarbeidsfora innad i den enkelte virksomhet og mellom virksomheter. Gjennomgangen viser også at det er etablert skriftlige rutiner som regulerer samarbeidet mellom kommunalavdelingene. Men det er avdekket svakheter knyttet til manglende rutiner for samarbeid innad i virksomhet oppvekst og helse. Videre finner vi at kommunen har utarbeidet skriftlige rutiner for å sikre forskriftsmessig arbeid med individuell plan. Til tross for dette finner revisjonen en rekke svakheter i praksis, knyttet til utfylling, dokumentasjon og evaluering av individuell plan. Vi ønsker også å bemerke at koordinatorenes tilbakemeldinger viser noe mangelfull opplæring, samt variasjoner i opplæringens innhold. Undersøkelse viser dessuten at koordinatorene har varierende oppfattelse av individuell plan som et nyttig verktøy. På bakgrunn av dette finner revisjonen at det er risiko for at arbeidet med individuell plan ikke fungerer etter hensikten. Revisjonens gjennomgang viser at Moss kommune har utarbeidet et system for overgang fra barnehage til skole som ivaretar de krav som fremkommer av forskrift og statlige føringer. Her legger vi til grunn at det gjennomføres ulike aktiviteter, både med og uten deltakelse fra barnets hjem. I tillegg inneholder rutinen tiltak for barn med behov for spesiell tilrettelegging. Videre finner vi at PPT har utarbeidet rutiner for individrettet arbeid og at innholdet i de sakkyndige vurderingene er tilfredsstillende i henhold til lovpålagte krav. Vi finner også at tiltak for systemrettet arbeid er nedfelt i årsplan og i stor grad gjennomføres. Imidlertid har kommunen en saksbehandlingstid som er for lang når det gjelder å utarbeide sakkyndig vurdering. Dette fører til at skoleeier ikke oppfyller sine plikter etter opplæringsloven. østfold kommunerevisjon iks 3 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres i henhold til god kommunal revisjonsskikk. 2.2 Problemstilling og avgrensing Rapporten omhandler følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad ivaretar de ulike tjenesteyterne i Moss kommune sine plikter til å samarbeide? 2. I hvilken grad oppfyller Moss kommune plikten til å utarbeide individuell plan, og fyller planene de innholdsmessige kravene i lovverket? 3. Har Moss kommune utarbeidet et system for overgang fra barnehage til skole i tråd med forskrift og statlige føringer? 4. I hvilken grad gjennomfører PP-tjenesten i Moss kommune individrettet og systemrettet arbeid i tråd med krav i regelverk? Vi har avgrenset prosjektet til samarbeid innad i kommunalavdeling kultur og oppvekst, herunder oppvekst og helsetjenesten, barnevernstjenesten, PPT, skole og barnehage. Vi har videre tatt utgangspunkt i oppvekst og helsetjenesten og hvordan de samarbeider internt og med barnevernet. Vi har valgt å definere barn og unge som personer i aldersgruppen 0-18 år. Prosjektet avgrenses tidsmessig til fakta fra perioden 2009-2011. 2.3 Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for forvaltningsrevisjon” (RSK 001). Problemstilling 1 er besvart gjennom dokumentanalyse og intervjuer. Det er foretatt intervjuer av ledere innen barnevern, helsestasjon- og skolehelsetjenesten, PPT og familiesenteret. Dokumentanalyse er brukt for å kartlegge samarbeid i kommunens overordnede planverk. I etterkant av revisjonens faktainnsamling har kommunen ønsket å komme med nye fakta i form av blant annet nylig utarbeidede rutiner. Disse er innarbeidet i fakta, da revisjonen anser de som vesentlige for problemstillingen. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at de nye rutinene og praksisen knyttet til denne ikke er tilstrekkelig gjennomgått av revisjonen. Problemstilling 2 er besvart ved gjennomgang av kommunens rutiner for arbeidet med individuell plan, samt intervju med systemkoordinator for individuell plan. Vi har foretatt mappegjennomgang av alle individuelle planer som er opprettet for barn og unge i perioden 2009 til 11/3-2011, og undersøkt om disse er i samsvar med kommunens interne retningslinjer østfold kommunerevisjon iks 4 og forskriftsmessige krav. Planene fra valgt tidsperiode utgjør 40 % (19 av 47) av alle planer til barn og unge i Moss. 10 (20%) av planene var gjenstand for revisjon, da resterende 9 planer foreløpig ikke har innhold. Det er også gjennomført spørreundersøkelse til alle koordinatorer for individuelle planer for barn og unge. Spørreundersøkelsen gir informasjon om hvordan koordinatorene opplever arbeidet med individuell plan, kjennskap til rutiner, opplæringen etc. Spørreundersøkelsen er sendt til samtlige koordinatorer, totalt 25 ansatte (undersøkelsen ble sendt til 27, men to meldte seg av). Svarprosenten var på 60 %. Problemstilling 3 er besvart ved en systematisk gjennomgang av kommunens planer og rutiner for arbeid med overgang fra barnehage til skole, samt gjennomgang av samtlige av barnehagenes årsplaner for å kartlegge hvorvidt rutinene er videreført på virksomhetsnivå. Det er også foretatt intervju av rådgivere for barnehage og skole. Problemstilling 4 er besvart ved intervju på ledernivå i PPT og en mappegjennomgang av sakkyndige vurderinger. Gjennom intervju er det kartlagt hvordan PPT arbeider med sakkyndig vurdering, samt innhold og omfang av det systematiske arbeidet. I mappegjennomgangen er det undersøkt 25 sakkyndige vurderinger fordelt på seks saksbehandlere fra tidsperioden 2010 til 14/3-2011, som utgjør 11% av kommunens totalt antall sakkyndige vurderinger for samme periode. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Revisjonen er av den oppfatning at undersøkelsene er representative i forhold til problemstillingene i denne rapporten. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Elisabeth Iversen Faim og forvaltningsrevisor Lene Brudal i perioden januar-juli 2011. 2.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene:  Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæring (opplæringslova) av 17/7-1998, nr. 61.  Lov om barnehager (barnehageloven) av 17/6-2005, nr. 64.  Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17/7-1992, nr. 100.  Lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) av 19/12-1982, nr. 66.  Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten av 3/4-2003, nr. 450.  Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven av 23/122004, nr. 1837.  Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver av 1/3-2006, nr.266. østfold kommunerevisjon iks 5  Forskrift til opplæringslova av 23/6-2006, nr. 724, herunder læreplan for kunnskapsløftet.  Ot.prp. nr. 36 (1996-1997) Grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).  Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) Grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).  Ot.prp. nr. 55 (2003-2004) Om lov om endringar i opplæringslova og friskolelova.  NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt.  NOU 2009: 18 Rett til læring.  St.meld. nr. 16 (2006-2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring.  St.meld. nr. 39 (2001-2002) oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge.  St. meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen.  Utdanningsdirektoratets veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning.  Kunnskapsdepartementets veileder Fra eldst til yngst -om samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole.  Helsedirektoratets veileder IS- 1154 Kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten.  Individuell plan – veileder til forskriften.  Helsedirektoratets brosjyre- Koordinatorrollen – for deg som er eller skal bli koordinator for individuell plan IS-1790.  Helsedirektoratets veileder til forskrift om individuell plan IS- 1253. Utledning av revisjonskriteriene følger under hver enkelt problemstilling. østfold kommunerevisjon iks 6 3 SAMARBEID I hvilken grad ivaretar de ulike tjenesteyterne i Moss kommune sine plikter til å samarbeide? 3.1 Revisjonskriterier Fokus på samarbeid har vært tema i en rekke Stortingsmeldinger og lovforarbeider de siste årene.1 I St.meld. nr. 39 (2001-2002)”Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge” heter det: ”Tverrfaglig og tverretatlig samarbeid er helt nødvendig for å skape gode velferdstilbud for barn… For å sikre dette er det viktig med økt dialog mellom barnehagepersonale, foreldre, barnevern og andre offentlige tjenester som helsestasjon, skolehelsetjeneste og skoler.” Plikten til samarbeid kommer også uttrykkelig frem i loven. Kommunehelsetjenestens ansvar følger av kommunehelsetjenesteloven (khl) § 1-4, andre ledd: ”Helsetjenesten skal medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer hvis virksomhet har betydning for helsetjenestens arbeid. Slik medvirkning skal skje blant annet gjennom råd og uttalelser og ved deltakelse i plan- og samarbeidsorganer som blir opprettet.” For helsestasjon- og skolehelsetjenesten er reguleringen av samarbeidsplikten også gjort i lovens forskrift § 2-1, tredje ledd:2 ”Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med … andre kommunale tjenester … ” Samarbeid er også regulert i barnevernloven (bvl.) § 3-2, annet ledd at ”Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet.” 3.2 Fakta Tjenester til barn og unge er organisert i kommunalavdeling kultur og oppvekst, herunder virksomhetene skole, barnehage, barnevern og virksomhet helse og oppvekst. Kommunalavdeling helse og sosial tilbyr også enkelte tjenester til barn og unge, slik som tjenester til funksjonshemmede og psykiatri og rus. Kommunalsjef kultur og oppvekst opplyser at problemstillinger som oppstår på tvers av kommunalavdelinger diskuteres på overordnet nivå med rådmannsfunksjonen ukentlig. På tidspunkt for revisjonens faktainnhenting var rutiner for samarbeid på tvers av kommunalavdelingene fortsatt under utarbeidelse. Disse er nå ferdigstilt og vedtatt 29/9-2011. Kommunalsjef opplyser at rutinene tar utgangpunkt i lovpålagte krav til tverrfaglig samarbeid, og skal sikre at barn og unge får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Det er virksomhetsledernes ansvar å gjøre rutinen kjent blant sine ansatte og implementere dem i daglig drift. Kommunalsjef for kultur og oppvekst opplyser å ha interne møter for å legge til rette for et helhetlig løp og hensiktsmessig samarbeid. Møtene foregår på overordnet nivå med 1 St. meld nr. 16 (2006-2007), St. meld. Nr 47 (2008-2009), NOU 2009: 18 og NOU 2009: 22. Forskrift av 3/4-2001, nr. 450 om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. 2 østfold kommunerevisjon iks 7 kommunalsjef, tverrfaglig koordinator og kommunens rådgivere innenfor avdelingens tjenesteområder. For å sikre deltakelse/samarbeid i hele avdelingen samles alle virksomhetsledere, rådgivere og kommunalsjef annenhver uke for å diskutere tema uavhengig av virksomhet. Tverrfaglig samarbeid foregår også i ”tverrfaglig kommunalt team” og ”bydelsteam”. I kommunens helhetlige oppvekstsplan er det beskrevet at tverrfaglig kommunalt team har som mål å utarbeide et helhetlig tjenestetilbud til kommunens innbyggere. Bydelsteamenes formål er å være en ressursgruppe som tidlig kan fange opp utfordringer i bydelene og igangsette tiltak. Teamene består blant annet av representanter fra kommunalavdeling kultur og oppvekst og kommunalavdeling helse og sosial. I tillegg er bydelsteamene representert i tverrfaglig kommunalt team og omvendt, slik at det foregår et samarbeid mellom teamene. På den måten får det enkelte tjenesteområde bedre oversikt over hva som foregår ute i bydelene og hver bydel får en direkte kontakt med de ulike kommunale tjenestene og deres tjenestetilbud. I tillegg kalles det inn deltakere etter behov. Teamene skal avholde møter minimum en gang i måneden. I virksomhet oppvekst og helse (OHT) er blant annet helsetjenesten, pedagogisk og psykologisk-tjeneste (PPT) og familiesenteret3 organisatorisk plassert. Barnevernet hørte også tidligere til OHT, men grunnet omorganisering ble barnevernet skilt ut som egen virksomhet i oktober 2010. Fagansvarlige i OHT opplyser at de deltar i samarbeidsorganene som er beskrevet innledningsvis. Revisjonen har mottatt en oversikt over tverrfaglig samarbeid internt i OHT. Det forelå på tidspunkt for faktainnsamling ikke skriftlige rutiner knyttet til disse samarbeidsforaene. Oversikten ble utarbeidet i perioden hvor barnevernet var en del av OHT og virksomhetsleder opplyser at det, på grunn av omorganiseringen, i en periode var uklart hvordan OHT og barnevernet skulle forholde seg til de ulike samarbeidsforaene. Fagkoordinator for familiesenteret opplyser at utfordringene særlig ga seg utslag i uklar ansvarsfordeling. Virksomhetsleder OHT informerer i etterkant av faktainnsamlingen om et oppklaringsmøte i juni 2011, hvor det ble diskutert ansvarsfordeling mellom familiesenteret og barnevernstjenesten. Hvordan ansvarsfordelingen skal foregå er ikke skriftliggjort i form av rutine, men det finnes referat fra møtet. Virksomhetsleder mener at dette har ført til en forbedring i forholdet mellom barnevernet og familiesenteret. Virksomhetsleder opplyser videre at det arbeides det med rutiner for samarbeid internt i OHT. I oversikt over tverrfaglig samarbeid nevnes blant annet fag- og utviklingsgruppe i OHT som jobber på systemnivå med samarbeidsformer og hvordan utvikle god fagforståelse. Hele virksomheten mottar også veiledning fra to eksterne familieterapeuter en gang i måneden, både knyttet til enkeltsaker, men også generelle utfordringer. Her arbeides det i tverrfaglige grupper, hvor også barnevernet er representert. Avdelingsleder for helsetjenesten4 informerer om samarbeid både internt i OHT og med andre kommunale virksomheter. Flere familier henvises fra tjenesten til familiesenteret. Det er også 3 Familiesenteret ble opprettet i 2005 på bakgrunn av opptrappingsmidler til psykisk helse og gir i utgangspunktet et lavterskeltilbud til alle familier i kommunen med barn fra 0 til 20 år. 4 OHTs helsetjeneste består blant annet av helsestasjon, jordmortjeneste, skolehelsetjeneste, ungdomshelsestasjon og smittevernkontor. østfold kommunerevisjon iks 8 opprettet en rekke forebyggende tiltak som har samarbeidsforum som arbeidsmåte, blant annet knyttet til psykisk helse hos gravide og ressursgruppe for forebygging av kjønnslemlestelse. Avdelingsleder opplyser at samarbeidet fungerer godt, men påpeker manglende skriftlige rutiner for samarbeidet internt i virksomheten. Avdelingsleder informerer om at hun på bakgrunn av manglende ressurser til å utøve lovpålagte oppgaver har sagt opp sin stilling. Det økte arbeidspresset har ifølge avdelingsleder også ført til sykefravær i avdelingen.5 I tillegg til samarbeid som fremkommer av oversikten opplyser avdelingsleder at enkelte av kommunens skoler har opprettet et eget skolehelseteam med deltakere fra barnevern, familiesenteret, PPT og helsesøster. Dette oppleves som en god måte å samarbeide på og det tas sikte på å innføre en tilsvarende arbeidsmåte ved flere skoler. Av oversikten fremgår det videre at familiesenteret deltar i barselgrupper på helsestasjonen. Familiesenteret er også tilstede i ungdommens helsestasjon (UHS) en dag hver uke, og veileder helsesøstrene månedlig. De tilbyr også støttesamtaler til ungdommer som trenger mer oppfølging/behandling enn tilbudet ved UHS kan gi. Familiesenteret har i tillegg opprettet en kontaktpersonordning for barnehage og skole, men opplyser at ordningen ikke blir mye brukt. Familiesenteret er også fast deltaker i oppfølging av barn med høyt skolefravær. Dette er det skriftlig rutine på. Fagkoordinator for familiesenteret informerer om at tjenestetilbudet er redusert som følge av sykefravær som blant annet skyldes omorganiseringsprosessen og belastende arbeidsforhold i tjenesten over lang tid. Barnevernsleder opplyser at samarbeidet med OHT og øvrige kommunale virksomheter skjer i enkeltsaker; ved mottak av bekymringsmelding eller ved at barnevernet ber om opplysninger. På systemnivå foregår samarbeidet ved deltakelse i fora som ”Tverrfaglig kommunalt team” og ”Bydelsteam” (omtalt ovenfor). På tidspunkt for revisjonens faktainnsamling ble kontaktpersonordningen nevnt som del av samarbeidsrutinene, men barnevernsleder informerer nå om at denne ikke fungerte etter hensikten og er dermed erstattet med ny rutine for kontaktmøte. Målet med rutinen er å etablere en fast møtestruktur hvor sentral informasjonsutveksling mellom samarbeidspartene foregår. Selv med et økt fokus på forebyggende arbeid og tidlig intervensjon opplever ikke barnevernsleder at antall meldinger fra helsestasjon og barnehage har økt. Barnevernsleder opplever at enkelte tjenester vegrer seg for å ta kontakt, og tjenesten arbeider proaktivt med å gjøre barnevernet kjent på en positiv måte, blant annet gjennom å spre informasjon om barnevernets arbeid gjennom media og informasjonsmøter. Barnevernsleder fremhever at nye rutiner for tverrfaglig samarbeid formaliserer samarbeidet mellom familiesenteret og barnevernstjenesten. Dette har vært viktig for tjenesteutøvelsen. Både kontaktmøteordningen og de nye rutinene for tverrfaglig samarbeid ble vedtatt høsten 2011, etter revisjonens faktainnsamling. Arbeidet med implementering av rutinen er i startfasen. 5 Virksomhetsleder OHT kan informere om at det i etterkant av faktainnsamlingen har blitt opprettet ytterligere 1,5 stilling i OHTs helsetjeneste. østfold kommunerevisjon iks 9 3.3 Vurderinger Revisjonskriteriene inneholder krav til samarbeid mellom ulike tjenester, for å gi brukerne et helhetlig tilbud. Kommunen kan vise til nylig utarbeidede rutiner for samarbeid mellom kommunalavdelingene. Disse ble forelagt revisjonen i etterkant av faktainnsamlingen. Vi gjør dermed oppmerksom på at revisjonen kun har konstatert at nye rutiner foreligger uten å vurdere innholdet. Vi har likevel valgt å inkludere dette, da vi anser de som vesentlig for problemstillingen. Fakta viser at kommunen har etablert en rekke ulike samarbeidsfora både på overordnet nivå og på tvers av kommunalavdelingene, eksempelvis bydelsteam og tverrfaglig kommunalt team. Virksomhetene/avdelingene i kommunalavdeling kultur og oppvekst samarbeider også i ulike fora, eksempelvis fag- og utviklingsgruppe med deltakere fra blant annet helsevern, PPT og barnevern. Fakta viser til dels manglende rutiner for å regulere samarbeidet mellom de ulike avdelingene i virksomhet oppvekst og helse. Revisjonen kan på det nåværende tidspunkt ikke ta stilling til hvorvidt nye rutiner for tverrfaglig samarbeid er tilstrekkelig til å ivareta dette. Fakta viser også at det har vært en uklar ansvarsfordeling mellom familiesenteret og barnevernstjenesten, men virksomhetsleder viser til tiltak for forbedring. Vi kan heller ikke her ta stilling til hvorvidt dette er tilstrekkelig. østfold kommunerevisjon iks 10 4 INDIVIDUELL PLAN I hvilken grad ivaretas plikten til å utarbeide individuell plan og fyller planene de innholdsmessige kravene i lovverket? 4.1 Revisjonskriterier Plikten til å utarbeide individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester følger av blant annet kommunehelsetjenesteloven § 6-2a og barnevernloven § 3-2a. Videre er det utarbeidet forskrift om individuell plan.6 Ifølge forskriftens § 2 er formålet med individuell plan: ”a. å bidra til at tjenestemottakeren får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud, herunder å sikre at det til en hver tid er en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølgingen av tjenestemottakeren, b. å kartlegge tjenestemottakerens mål, ressurser og behov for tjenester på ulike områder, samt å vurdere og koordinere tiltak som kan bidra til å dekke tjenestemottakerens bistandsbehov, c. å styrke samhandlingen mellom tjenesteyter og tjenestemottaker og eventuelt pårørende, og mellom tjenesteytere og etater innen et forvaltningsnivå eller på tvers av forvaltningsnivåene. ” Det følger av veileder til forskriften at de ulike tjenestene i kommunen har plikt til å gi generell informasjon om sin virksomhet, i tillegg omfatter plikten å informere aktuelle tjenestemottakere og pårørende de kommer i kontakt med om mulig rett til individuell plan. Plikten omfatter å gi nok veiledning og bistand til at tjenestemottakeren og/eller pårørende kan ivareta sine rettigheter. Den individuelle planens innhold og omfang må tilpasses den enkelte tjenestemottakers behov. I forskrift om individuell plan § 7 er det listet opp en rekke punkter som den individuelle planen skal inneholde. Planen skal blant annet inneholde:  Oversikt over tjenestemottakers mål, ressurser og behov for tjenester  Ansvarlig for samordningen av og framdriften i arbeidet med planen,  Hva tjenestemottakeren, tjeneste- og bidragsyterne og ev. pårørende vil bidra med i planarbeidet  Aktuelle tiltak og oppnevnelse av ansvarlig for tiltakene  Tidspunkt for evaluering  Oversikt over nødvendig eller ønskelig samarbeid med andre tjenesteytere, institusjoner eller etater Den personen som utpekes som ansvarlig for å sikre samordningen av og framdriften i arbeidet med planen kalles en koordinator. Helsedirektoratet mener følgende elementer bør inngå i koordinatoropplæringen:7 6 Forskriften gjelder uttrykkelig bare med hjemmel i helse og sosialtjenesten, slik at bestemmelsene i forskriften ikke vil være rettslig bindende for øvrige enheter Sentrale myndigheter er i gang med endringer i lover og forskrifter med tanke på økt samarbeid og lovfesting av plikt til å utarbeide individuell plan blant annet i skole og barnehage ( NOU 2009: 18) 7 IS-1790 østfold kommunerevisjon iks 11      retten til individuell plan brukermedvirkning møteledelse tverrfaglig samarbeid/samhandling kunnskap om tjenesteapparatet og rettigheter I lovforarbeider8 er det uttalt følgende om bruk av individuell plan: ”Økt bruk av ordningen representerer et betydelig potensial for å sikre helhetlige og koordinerte tilbud til pasienter og brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester. … Målrettede informasjonsog opplæringstiltak vil fortsatt være nødvendig, særlig om organisering, koordinering og ledelse av arbeidet.” 4.2 Fakta I kommunens planverk9 er individuell plan beskrevet som et viktig redskap for å sikre tverrfaglig samarbeid. I Moss kommune ble det i 2005 opprettet en egen stilling som koordinator for arbeidet med individuelle planer på systemnivå. Systemkoordinator er plassert i kommunalavdeling helse og sosial og har ansvar for generell opplæring, informasjon og veiledning av alle kommunens koordinatorer. Systemkoordinator er også kontaktpunkt for publikum og kommunens tjenesteytere og bistår virksomhetene ved behov. Systemansvaret innebærer utarbeidelse av sektorovergripende rutiner for arbeidet med individuell plan. Systemkoordinator opplyser at arbeidet skjer på alle nivåer i organisasjonen og rutine for utarbeidelse av individuell plan gjelder for alle som tilbyr tjenester til barn med behov for langvarige og/eller koordinerte tjenester. Systemkoordinator opplyser at koordinatorene i utgangspunktet er ansatt i kraft av annen type faglig stilling, men er i tillegg pålagt en koordinator-rolle. På virksomhetsnivå er det koordinatorer i blant annet skole, barnehage og helsestasjon. Det er ingen lovkrav til kompetanse hos de som skal være koordinatorer, men det er i hovedsak personer med minimum 3-årig høyskoleutdannelse som har fått rollen. Koordinator har ansvar for at tjenestemottakeren får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud, og er tjenestemottakerens kontaktperson og ressurs i tjenesteapparatet. Systemkoordinator opplyser at det tradisjonelt er først når tjenestemottaker ber om individuell plan at planarbeid blir igangsatt. Den som mottar henvendelsen får plikten til å følge opp og finne aktuell koordinator. Det følger av rutine for utarbeidelse av individuell plan at nærhetsprinsippet er førende for hvilken virksomhet som har ansvar for å utarbeide planen – koordinatoransvaret. I hovedsak vil det være den virksomheten som gir mest tjenester som får ansvaret, men tjenestemottaker kan også påvirke valget. Dersom det ikke er mulig å imøtekomme tjenestemottakerens ønske har lederen i virksomheten ansvar for å peke ut koordinator. Ved uklarhet om hvilken avdeling/virksomhet som har ansvaret for å utarbeide den individuelle planen, skal systemkoordinator kontaktes. Det fremgår av rutinene at det alltid skal være en ansvarlig for den individuelle planen. Systemkoordinator opplyser at alle som ber om individuell plan får det, og kommunen har ikke avslått en eneste forespørsel. Kommunen anser det som tilstrekkelig at en virksomhet yter tjenester til vedkommende, da det kan være mye i livet til den enkelte som skal koordineres. Der det er tvil om vilkårene for individuell plan er oppfylt er systemkoordinator 8 Prop. 91L med følgende dokumenter: St. meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen, NOU 2005:3 Fra stykkevis til helt og NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene 9 Pleie og omsorgsplan 2011-2014. østfold kommunerevisjon iks 12 ansvarlig for avklaring. Anmodning og avgjørelse av spørsmålet om individuell plan må dokumenteres. Det hender også at kommunen initierer opprettelse av individuell plan, men praksisen varierer grunnet ulik kjennskap til regelverket om individuell plan. Det følger av rutinene at arbeidet med den individuelle planen skal starte uten unødig opphold og innen tre uker fra mottatt anmodning. Revisjonens gjennomgang av individuelle planer viste at det gikk mellom en og 15 måneder, med en gjennomsnittstid på seks måneder, fra anmodning om individuell plan til oppstart av planen. I spørreundersøkelsen sier 53% av koordinatorene seg ”helt enig/enig” i at de overholder tidsfrister i arbeidet med individuell plan. Systemkoordinator opplyser at oppstartsdato ofte blir satt senere enn tidspunkt for når arbeidet faktisk starter fordi det føres inn i planen i etterkant av blant annet innkalling og gjennomføring av møter. En annen årsak som får innvirkning på tidsbruken er at foresatte ofte er avventende til om de faktisk ønsker en individuell plan. Flere planer er også opprettet uten at det er et reelt behov for det på daværende tidspunkt. Planen opprettes i disse tilfellene fordi foresatte og tjenesteytere er klar over at det vil oppstå et omfattende tjenestebehov i fremtiden og vil ha tjenesteapparatet klart til den tid. Dette medfører at det i flere tilfeller vil ta lang tid å få satt i gang de individuelle planene og tilhørende tiltak, samt påfølgende evaluering. Dette ble også bekreftet i gjennomgangen som viste at 9 av 19 planer fullstendig manglet innhold. Det følger av kommunens rutiner at planene skal inneholde blant annet:  oppnevnelse av koordinator  tjenestemottakerens mål  tjenestemottakers ressurser  tjenestemottakers behov for tjenester  delmål  tiltak  ansvarlig for tiltakene  dato for evaluering av tiltak  dato for evaluering av plan Rutinenes innhold gjenspeiles i kommunens mal for individuell plan, men her er det også satt av et punkt for å beskrive tjenestemottakerens juridiske forhold. Det er ikke påkrevd å fylle ut juridiske forhold, men benyttes ved behov. Det er videre presisert i rutinene at foresatte og tjenestemottaker har rett til å delta i arbeidet og at koordinator skal legge til rette for deltakelse. Evaluering skal gjennomføres i samarbeid med tjenestemottaker og nedfelles i planen. Dette er koordinators ansvar. Webløsningen har en kontrollfunksjon ved at systemkoordinator blir varslet gjennom det elektroniske systemet dersom en evalueringsfrist overskrides. Også de enkelte tiltakene skal ha evalueringsdato uavhengig av planens evaluering, for å sikre at tiltakene blir gjennomført og vurdert. Dette er også koordinators ansvar. Gjennomgangen viste at alle planene hadde oppnevnt koordinator. Åtte av ti planer inneholdt beskrivelse av hovedmål og delmål. I syv planer var det registrert tiltak. I enkelte planer var det en viss sammenblanding mellom delmål og tiltak. I syv planer var det oppnevnt ansvarlig person for tiltakene. I fem planer var tjenestemottakers behov for tjenester beskrevet, mens fire av ti saker beskrev tjenestemottakers ressurser. I de fleste tilfellene hvor feltene var tomme kom tjenestemottakers behov og ressurser implisitt frem andre steder i planen. I fire av planene var det satt dato for evaluering av tiltaket, men i to av disse var dato overskredet uten at det var dokumentert evaluering. Ni planer hadde evalueringsdato, men også her forekom østfold kommunerevisjon iks 13 fristovertredelser. Feltet for juridiske forhold var også sjelden fylt ut. Foresattes og tjenestemottakers bidrag i planarbeidet kom frem ved registrert møtedeltakelse, samt som medansvarlig for tiltak. I alle planene som inneholdt tiltak var tjenestemottaker og foresatte tatt med i planarbeidet som ansvarlig. Systemkoordinator opplyser at foresatte og tjenestemottaker er en naturlig del av møtevirksomheten i den grad de selv ønsker det. Brukermedvirkning sikres også ved at tjenestemottaker/foresatte får tilgang til den elektroniske løsningen, samt gjennom lovbestemmelser om samtykke og innsyn. Rutinen for utarbeidelse av individuell plan inneholder også:  organisasjonskart over hvem som har ansvar, myndighet og oppgaver overfor personer som har rett til individuell plan i Moss kommune  beskrivelse av koordinators rolle fra helsedirektoratet  koordinators rolle beskrevet i faser  rundskriv I-3/2004  diverse maler Spørreundersøkelsen til kommunens koordinatorer viser at feltene som skal fylles ut i malen ikke alltid oppleves som klare. Halvparten av respondentene opplever det ikke som klart hva de skal fylle ut under feltet ”juridiske forhold”. Videre opplever i overkant av 20% det som uklart hva som skal fylles ut under henholdsvis feltene ”kartlegging av ressurser” og ”kartlegging av behov”. I spørreundersøkelsen sier 47% av koordinatorene seg ”helt enig/enig” i at malen er hensiktsmessig. Følgende påstander omhandler ressursbruk: Påstand Jeg opplever arbeidet med individuell plan som tidkrevende Arbeidet med individuell plan går ut over mine faste arbeidsoppgaver Helt enig/enig 73 % 72 % Litt enig/litt uenig 20 % 14 % Helt uenig/uenig 7% 14 % Flertallet opplever arbeidet med individuell plan som tidkrevende og bekrefter at det går ut over faste arbeidsoppgaver. Når det gjelder opplæring i koordinator-rollen opplyser 33% av respondentene at de ikke har gjennomgått opplæring i forhold til koordinator-funksjonen, hvorav 13% av disse har hatt koordinator-funksjon i mer enn ett år. Systemkoordinator informerer om planlagt opplæring for koordinatorene i løpet av våren 2011. Koordinatorene har besvart følgende påstander om opplæringen: Påstand Jeg syntes at opplæringen har vært tilstrekkelig Jeg syntes at opplæringen har vært relevant Helt enig/ enig 10 % 60% Litt enig/ litt uenig 70 % 40% Helt uenig/ uenig 20 % 10 % av respondentene sier seg ”helt enig/enig” i at opplæringen har vært tilstrekkelig. 20 % er ” helt uenig/enig” i dette, mens 70 % er ”litt enig/litt uenig”. Videre er 60 % av respondentene ”helt enig/enig” i at opplæringen har vært relevant, og 40 % sier seg ”litt enig/litt uenig”. I åpent kommentarfelt rettet til de 10 som har mottatt opplæring, kommenterer seks av respondentene at de ønsker mer opplæring. Her nevnes opplæring i møteledelse og i hvilke østfold kommunerevisjon iks 14 muligheter og tilbud som finnes i kommunen. Det nevnes også at det kan være vanskelig å skille mellom individuell plan og individuell opplæringsplan, i de tilfeller hvor barnet har begge. Koordinatorene opplyser følgende om innholdet i sin opplæring: Opplæring Retten til individuell plan Brukermedvirkning Møteledelse Tverrfaglig samarbeid Kunnskap om kommunale tjenester 100% 70% 20% 40% 30% Av de ti som har gjennomgått opplæring viser undersøkelsen at samtlige har fått opplæring i retten til individuell plan og syv har fått opplæring i brukermedvirkning. Videre har 30 og 40% fått opplæring i henholdsvis kommunale tjenester og tverrfaglig samarbeid. 20% av respondentene svarer at de har fått opplæring i møteledelse. Systemkoordinator opplyser at det er 249 individuelle planer i kommunen, hvorav 43 tilhører barn i barnehage og skole. Tallet er jevnt stigende og forklares med et økt fokus på arbeidet med individuell plan. Avdelingsleder for helsestasjon opplever antall individuelle planer for barn og unge som lavt, og at det erfaringsvis er sjelden at foreldre med barn med et omfattende tjenestebehov ber om individuell plan. I tillegg opplever avdelingsleder at ansvarsgruppe som arbeidsform ikke nødvendigvis er riktig arbeidsmetode for alle foreldre, og erfarer at dette kan være en av årsakene til at de ikke ønsker individuell plan. På denne bakgrunn mener avdelingsleder at det er et behov for mer informasjon til foreldre om individuell plan, og at arbeidsmetodene bør vurderes. Virksomhetsleder for barnevern mener også at antall individuelle planer for barn og unge er lavt og at kommunen har et stykke å gå før individuell plan fungerer som et hensiktsmessig arbeidsverktøy. Utfordringene knyttes til opplæring, rekruttering og organisering av koordinatorene. I rollen som koordinator ligger det også en veiledningsplikt overfor bruker om hvilke tjenester som kan være aktuelle. Systemkoordinator opplyser at det varierer hvor godt de enkelte koordinatorene er kjent med kommunale tjenester utover eget tjenesteområde. Tjenestemottaker kan derfor ha varierende kjennskap til kommunens tjenester og hvilke tjenester brukeren eventuelt kan ha krav på. Det er beskrevet på kommunens hjemmesider hvilke tjenester man kan søke om, og det er utarbeidet skriftlig materiell som alle koordinatorene har mottatt. Koordinatorene har følgende oppfattelse av individuell plan som arbeidsverktøy: Påstand Individuell plan er nyttig for tjenestemottaker Individuell plan er et nyttig verktøy for tjenesteyter Individuell plan er et nyttig verktøy for å fordele ansvar mellom flere tjenesteytere Individuell plan er et nyttig verktøy for tverrfaglig samarbeid Individuell plan har endret måten jeg jobber på overfor tjenestemottakere Helt enig/ enig 57 % 40 % 67 % Litt enig / litt uenig 36 % 53 % 27 % Helt uenig/ uenig 7% 7% 6% 53 % 7% 36 % 73 % 13 % 20 % 57 % av koordinatorene sier seg ”helt enig/enig” i at individuell plan er et nyttig for tjenestemottaker, mens 40% er ”helt enig/enig” i at det er nyttig for tjenesteyter. 67 % av østfold kommunerevisjon iks 15 koordinatorene sier seg ”helt enig/enig” i at individuell plan er et nyttig verktøy for å fordele ansvar mellom flere tjenesteytere og 53 % ”helt enig/enig” i at det er et nyttig verktøy for tverrfaglig samarbeid. 13 % sier seg ”helt uenig/uenig” i sistnevnte påstand. 7 % av koordinatorene er ”helt enig/enig” i at individuell plan har endret måten å jobbe på overfor tjenestemottaker. 4.3 Vurderinger Formålet med individuell plan er å styrke samhandlingen mellom ulike tjenesteytere. Fakta viser at Moss kommune i sitt planverk anser individuell plan som et viktig redskap for tverrfaglig samarbeid. Dette viser seg også ved at kommunen har opprettet en egen stilling som systemkoordinator for arbeidet med individuell plan med ansvar for veiledning, informasjon og opplæring. Fakta viser at det i hovedsak utarbeides individuell plan ved forespørsel. Sett i sammenheng med manglende kunnskap og informasjon om individuell plan til aktuelle brukere, finner revisjonen at det er usikkert om virksomhetenes informasjon er tilstrekkelig til at tjenestemottaker kan ivareta sine mulige rettigheter til individuell plan. Det stilles også en rekke forskriftsmessige krav til hva den individuelle planen skal inneholde. Fakta viser at kommunen har utarbeidet rutiner og mal for individuell plan. Etter revisjonens vurdering er dokumentene utformet på en slik måte at forskriftens innholdsmessige krav oppfylles. Revisjonen finner imidlertid en rekke svakheter i praksis knyttet til utfylling av planene, eksempelvis dokumentert gjennomføring, evaluering, mål og tiltak. Revisjonen finner grunn til å poengtere at sammenblanding av mål og tiltak i planen vanskeliggjør muligheten til ansvarliggjøring. Spørreundersøkelsen viser i tillegg at flere av koordinatorene opplever malen som uklar. Når det gjelder opplæring av koordinatorene viser fakta varierende grad av gjennomført opplæring, samt variasjoner i opplæringens innhold. Fakta viser også at koordinatorene har varierende kunnskap om andre tjenesteområder i kommunen som kan være av interesse for brukeren. Gitt de svakheter som er påpekt, ser revisjonen en mulig sammenheng mellom manglende opplæring og de individuelle planenes innhold. Revisjonen vil også bemerke at det overveiende flertallet av koordinatorer finner arbeidet med individuell plan som tidkrevende og at det går utover andre arbeidsoppgaver. Koordinatorene er i varierende grad av den oppfattelse at individuell plan er et nyttig verktøy for tverrfaglig samarbeid og ansvarsfordeling, og kun 7 % mener at individuell plan har endret måten de jobber på ovenfor bruker. På denne bakgrunn finner revisjonen at det er risiko for at arbeidet med individuell plan ikke fungerer etter hensikten. østfold kommunerevisjon iks 16 5 OVERGANG BARNEHAGE-SKOLE Har Moss kommune utarbeidet et system for overgang fra barnehage til skole i tråd med forskrift og statlige føringer? 5.1 Revisjonskriterier Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver punkt 5.1 sier at ”barnehagen skal, i samarbeid med skolen, legge til rette for barns overgang fra barnehage til første klasse og eventuelt skolefritidsordning. Dette skal skje i nært samarbeid med barnets hjem. Planer for barns overgang fra barnehage til skole må være nedfelt i barnehagens årsplan.” Videre følger det at ”Nært samarbeid mellom barnehage og skole er særlig viktig for barn som har behov for særskilt tilrettelagt omsorgs- eller læringsmiljø. Dersom det er behov for omfattende tilrettelegging, må samarbeidet etableres i god tid før barnet begynner på skolen…Barn i en barnehage kan sogne til flere skoler. Den enkelte kommune må finne hensiktsmessige løsninger på hvordan barnehage og skole konkret skal samarbeide.” 5.2 Fakta Administrasjonen i Moss kommune opplyser om at arbeidet med ny rutine for et forpliktende samarbeid mellom barnhage og skole ble påbegynt i november 2008. Styringsgruppa for prosjektet bestod av barnehage- og skolefaglig ansatte ved kommunalavdeling for kultur og oppvekst, samt to rektorer og seks virksomhetsledere ved barnehager. Prosjektet ble gjennomført i barnhage/skoleåret 2009/2010 og det ble nedsatt to arbeidsgrupper bestående av ledere, fagarbeidere, lærere med flere. Hovedmålet er å sikre alle barn en god overgang fra barnehage til skole/SFO, uavhengig av hvilken barnhage barnet kommer fra eller hvilken skole barnet skal begynne på. Fagkoordinator barnehage informerer om at prosjektarbeidet resulterte i et årshjul med tilhørende materiell som er forpliktende for alle skoler og kommunale barnhager. Årshjulet er gjeldende fra august 2010. Kommunen kan ikke pålegge private barnehager å følge årshjulet, men de aller fleste velger å gjøre det. Kommunen kan likevel pålegge private barnehager å ha et system for overgang – i tråd med regelverk. Årshjulet inneholder en opplisting av tiltak, spesifisert på når de skal iverksettes/gjennomføres og hvem som har ansvar for dette. Årshjulet er et minimum av hva som skal gjøres i forbindelse med overgang barnehage skole. Fagkoordinator barnehage informerer om at administrasjonen sikrer at årshjulet følges av barnehagene ved at det drøftes regelmessig i faste møter, samt ved årlig tilsyn. Tilsynet omhandler blant annet hvorvidt system for overgang fra barnehage til skole er nedfelt i barnhagens årsplan og hva arbeidet består i. Dersom overgangen ikke er beskrevet i årsplanen, gis det avvik. Ved gjennomgang av samtlige barnehagers årsplan, fant revisjonen én årsplan som manglet system for overgang. Fagkoordinator barnehage opplyser om at dette ble påpekt i tilsyn og at det ble gitt avvik i tilsynsrapport. Barnehagen har korrigert mangelen og avviket er nå lukket. Det fremkommer av årshjulet at foresatte involveres ved følgende aktiviteter:  ”bli kjent”-samtale med kontaktlærer i 1. trinn i september østfold kommunerevisjon iks 17     foreldremøte for 5-åringer i barnehagen, med informasjon om 5-årsgruppe og opplegget for overgang til skole/SFO i oktober samtaler med foresatte til skolestarterne i november innskrivning og utdeling av diverse informasjon/skjemaer i januar ”bli kjent”-dager med påfølgende foreldremøte om skole og SFO i mai Kommuneområdet har utarbeidet tilhørende skjemaer og materiell til foresatte:  Kartleggingsskjema - spørsmål til foresatte på 1. trinn vedrørende overgang barnehage-skole/SFO.  Skjema for foreldrene, ”Informasjon om mitt barn” til bruk ved ”bli kjent”-dagen.  Folder: ”Slik kan foreldre gi egne barn hjelp til en god skolestart”.  Skjema for foreldresamtalen i barnhagen i november-januar.  Innskrivningsskjema.  Samtykkeerklæring. Fagkoordinator barnehage informerer om at vedtak etter opplæringslovens § 5-7, spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder, fattes av Jeløy skole. Spesialpedagoger som jobber med barn med behov for spesialpedagogisk hjelp, enten i barnehager eller i hjemmet, er organisert under denne skolen. Ifølge årshjul for søknad om spesialpedagogisk hjelp, skal Jeløy skole følge opp skolestartere som har vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Jeløy skole skal ta nødvendig kontakt med aktuell skole og barnehage for overføringsmøter, hvor PPT inviteres. Samtykkeerklæring for sakkyndig vurdering og enkeltvedtak skal være fylt ut. Fagkoordinator barnehage opplyser om at overgang fra barnehage til skole også er et tema i ansvarsgruppemøter, dersom det er relevant. Det er virksomhetsleder ved barnehagen som har ansvar for å formidle til rette instans dersom omfattende tilrettelegging må startes lang tid i forveien. Kommunalavdelingen har utarbeidet en oversikt over hvilke barnehager som sogner til hvilke skoler, men det kan forekomme at barn begynner på andre skoler enn oversikten viser. Dersom barnet skal begynne på skole de ikke sogner til, vil de delta i ”bli kjent”-aktiviteter på den skolen barnehagen sogner til. Allikevel vil alle barn besøke sin egen skole på innskriving og førskoledag og skolen får kjennskap til eleven gjennom skjemaene ”Hei, det er meg!” og "Informasjon om mitt barn”, og eventuelle møter som avtales mellom foresatte/barnhage/skole. Barn uten barnehageplass blir invitert med på alle fellesarrangementer i skolens regi fra og med innskriving. Kommunalavdelingen arrangerer oppstartsmøte i august hvor man samordner rullering og besøk hos hverandre der det er mange barnehager som sogner til en skole. Fagkoordinator for barnehage opplyser om at det ble nedsatt en arbeidsgruppe i januar 2011 som jobber med å utarbeide et tilbud om systematisk språktilbud siste år før skolestart. Pedagogisk språkopplæring skal igangsettes i alle barnehager fra høsten 2011. Språktilbudet er trinn to i arbeidet med overgang fra barnehage til skole. Skolefaglig rådgiver opplyser om at det jobbes med å utarbeide et tilsvarende årshjul for overgang fra barneskole til ungdomsskole. Årshjulet blir forpliktende og felles for alle skoler. Tidligere har praksis i forhold til overgang variert fra skole til skole. østfold kommunerevisjon iks 18 5.3 Vurderinger Revisjonskriteriene stiller krav til at kommunen skal legge til rette for barns overgang fra barnehage til skole. Fakta viser at Moss kommune har utarbeidet et årshjul som skal sikre at alle barn får kjennskap til skole/SFO gjennom felles aktiviteter og besøk gjennom året, selv om det ikke nødvendigvis er den skolen /SFO som barnet skal begynne på. Uansett vil barnet få besøke den skolen det skal begynne på før skolestart. Det samme gjelder barn uten barnehageplass. Revisjonen finner kommunens rutine, samt årlige tilsyn for å sikre etterlevelse av rutinen, som tilfredsstillende i forhold til de forskriftsmessige kravene. Revisjonen ser det også som positivt at rutinen er under videreutvikling for å kunne gi en ytterligere tilrettelagt overgang med innføring av systematisk språkkartlegging fra høsten 2011. Revisjonskriteriene stiller krav til samarbeid med barnets hjem. Fakta viser at kommunens rutine innebærer ulike tiltak i form av aktiviteter og informasjonsmateriell til foresatte og revisjonen finner dette tilfredsstillende i forhold til revisjonskriteriene. For barn med behov for spesiell tilrettelegging vil det ifølge revisjonskriteriene være behov for en særskilt tilrettelagt overgang. Kommunens rutine inneholder tiltak for barn som har behov for særskilt tilrettelegging, samt henvisning til egne rutiner for spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning, hvor Jeløy skole er gjort ansvarlig for å sikre overgangen. Revisjonen finner også her kommunens rutine som tilfredsstillende. østfold kommunerevisjon iks 19 6 PPT I hvilken grad gjennomfører PPT i Moss kommune individrettet og systemrettet arbeid i tråd med krav i regelverk? 6.1 Revisjonskriterier Det følger av opplæringsloven (oppll.) § 5-3 at ”Før kommunen … gjer vedtak om spesialundervisning etter §5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til - eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet - lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa - realistiske opplæringsmål for eleven - om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet - kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod.” Sakkyndig vurdering knyttet til spesialpedagogisk hjelp skal også inneholde tilbud om foreldreveiledning jf. oppll. § 5-7, første ledd, annet punktum. I henhold til forvaltningsloven (fvl.) § 11a skal saker avgjøres ”uten ugrunnet opphold”. I veileder til opplæringsloven er det påpekt at dette innebærer et krav om at sakkyndig vurdering må utarbeides innen ”rimelig tid”. Videre uttales det at ”Kravet om at saken skal behandles innen rimelig tid innebærer at det ikke er adgang til å innføre ventelister for utredning om en elevs behov for spesialundervisning. En slik venteliste vil stride mot elevens individuelle rett til spesialundervisning”. I forarbeider til opplæringsloven er det påpekt at en organisering av PPT som fører til at kravet om rimelig tid ikke kan overholdes er i strid med reglene i opplæringsloven. PPT skal ifølge opplæringsloven også drive systemrettet arbeid. Det følger av oppll. § 5-6, annet ledd at ”Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det.” 6.2 Fakta 6.2.1 Rutiner og systemer PPT har utarbeidet et årshjul som gir en oversikt over hvilke oppgaver tjenesten skal utføre og til hvilken tid. De er også i gang med å utarbeide en veileder for bruk av saksbehandlingssystemet HK-data. PPT har i tillegg en intern håndbok for ansatte, kalt ”Veiviser for PPT”. Veiviseren er datert 2009, men er fortsatt under utarbeidelse. Den skal i henhold til innholdsfortegnelsen inneholde retningslinjer, rutiner, avtaleverk med mer som tjenesten jobber etter. Videre har tjenesten utarbeidet diverse maler og skjemaer for henvisninger, utredninger med mer. østfold kommunerevisjon iks 20 Moss kommune selger PP-tjenester til Våler kommune. 6.2.2 Individrettet arbeid På bakgrunn av endring i opplæringsloven 1.8.08 og påfølgende ny veileder, har PPT høsten 2010 endret maler, innhold og rutiner for sakkyndige vurderinger. Virksomhetsleder opplyser om at den største endringen er at PPT har blitt tydeligere i å vurdere innhold knyttet til kompetansemål/læringsmål for eleven og at fagene de mener eleven skal ha spesialundervisning i, blir nevnt spesifikt. Videre sies det noe om realistiske opplæringsmål i utredningen. Sakkyndig utredning og tilråding skrives nå også i samme dokument. Revisjonen har gjennomgått 25 sakkyndige vurderinger, fordelt på seks saksbehandlere. Seks av disse omhandlet sakkyndig vurdering av behov for spesialpedagogisk hjelp (før skolepliktig alder). Resterende 19 omhandlet sakkyndig vurdering av behov for spesialundervisning. Gjennomgangen viser at det i samtlige sakkyndige vurderinger tas standpunkt til elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Tilsvarende med hensyn til elevens lærevansker og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen. Videre viser gjennomgangen at det tas standpunkt til realistiske opplæringsmål for eleven i 21 av 25 gjennomgåtte vurderinger. Om en kan hjelpe på de vanskene eleven har innenfor det ordinære opplæringstilbudet fremkommer i 19 av vurderingene. Hva slags opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud vises i 20 av 25 gjennomgåtte vurderinger. Ved gjennomgang av sakkyndig vurdering knyttet til behov for spesialpedagogisk hjelp, inneholdt fem av seks tilbud om foreldreveiledning. 20 av 25 sakkyndig vurderinger resulterte i anbefaling om spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp. Virksomhetsleder opplyser om at skolene i all hovedsak følger PPTs tilrådning. Dersom det fattes vedtak som ikke er i tråd med PPTs anbefaling, må rektor begrunne dette særskilt. Videre informerer virksomhetsleder om at dersom PPT i sin sakkyndige vurdering kommer frem til at barnet ikke har behov for spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp, holdes saken åpen i seks måneder slik at skole/barnehage kan få veiledning på tilpasset pedagogisk opplegg. Virksomhetsleder opplyser om at det for tiden er en ventetid på mellom fire og seks måneder før en utredning starter, både ved behov for spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, noe som er en økning på ca. to måneder. Ved ventetid sendes et tilbakemeldingsbrev til foresatte med tidspunkt for antatt oppstart av utredningen. Selve utredningen kan ta opptil et halvt år. Virksomhetsleder informerer om at PPT har som målsetting å redusere ventetiden og har vurdert flere tiltak for å nå dette – blant annet dugnadsarbeid eller ekstern bistand. Det har også blitt vurdert om de kan gjøre endringer i metode for utredning, men dette må balanseres i forhold til hva som er faglig forsvarlig. Bemanningen i PPT er sårbar og har hatt flere svangerskapsrelaterte fravær. Bemanningssituasjonen har vært diskutert med kommunalsjef, men kommunens ressurser begrenser muligheten til økt bemanning. østfold kommunerevisjon iks 21 6.2.3 Systemrettet arbeid Årsplan for PPT inneholder blant annet faste og variable delmål og tiltak for systemarbeid og kompetanseutvikling. Variable delmål og tiltak skal byttes ut i tråd med plan for inneværende periode og skal oppdateres hver vår. Følgende tiltak listes opp i planen: Faste tiltak for systemarbeid i barnehage/skole:  Delta på kontaktmøter med ledelsen ved den enkelte skole/barnehage.  Arrangere samling for spes.ped. ansvarlige ved skolene.  Arrangere samling for virksomhetsledere/styrere i barnehager. Av variable tiltak nevnes:  Aktivt veilede ved implementering av LP-modellen10 i samarbeid med Lillegården kompetansesenter.  Gjennomføre tre halve kursdager for 1.klasselærere med fokus på temaene relasjonsarbeid, første foreldresamtalen, motorikk, språk/lese – og skrivevansker og matematikk. Virksomhetsleder opplyser om at sistnevnte tiltak med 1.klasselærere ikke har blitt iverksatt grunnet manglende personalressurser. Faste tiltak for tverrfaglig/etatlig systemarbeid:  Delta på faste samarbeidsmøter i tverrfaglig kommunalt team og styringsgruppa for Kunnskapsløftet.  Delta på faste bydelsteam i Moss i forbindelse med Helhetlig oppvekstplan og tverrfaglig veiledningsgruppe i Våler.  Virksomhetsleder deltar i rektorkollegiet og nettverk for virksomhetslederne i barnehagene i Moss.  Delta i fylkessamlinger for PPT.  Deltakelse på samarbeidsmøter med PPT for videregående opplæring.  Deltakelse på NAFO11 nettverksmøter. Av variable tiltak nevnes :  Etablering av samhandlingsrutiner med habiliteringstjenesten og BUP12 for blant annet avklaring av diagnosesetting og henvisningsrutiner. Faste tiltak for kompetanseutvikling:  Etter behov delta på landssamlinger for PPT.  Delta på kurs knyttet til aktuelle prosjekter hvor PPT er deltakere.  Sørge for intern spredning av kunnskap enkeltansatte får på eksterne kurs.  Arrangere interne fagdager for utvikling av felles kompetanse og strategier.  Sikre spesialiseringsavtaler, kurs og veiledning for ansatte. Av variable tiltak nevnes:  Deltakelse på interne fagdager.  Delta på kurs som er aktuelle i forhold til de behovene vi møter i arbeidet knyttet til enkeltbarn.  Økt oppdatering i forhold til diverse testmateriell. 10 Læringsmiljø og pedagogisk analyse. Norsk adferdsanalytisk forening. 12 Barne- og ungdomspsykiatri. 11 østfold kommunerevisjon iks 22 Virksomhetsleder og fagkoordinator for PPT orienterer også om systemorientert arbeid som LP og TRAS. LP, læringsmiljø og pedagogisk analyse, er en pedagogisk modell som har til hensikt å skape læringsmiljø som gir gode betingelser for sosial- og skolefaglig læring hos alle elever. TRAS er et observasjonsredskap til å registrere barns språkutvikling og brukes i barnehager. LP og TRAS bidrar til at skoler og barnehager gjør grundigere kartlegginger før de henviser til PPT, som igjen kan redusere PPTs behov for å gjøre egne utredninger. Videre driver PPT veiledning overfor skolene knyttet til læringsmiljø. Dette gjøres 4-5 ganger i løpet av året. Av faste møtefora nevnes møter med alle skolene og barnehagene to ganger i halvåret, i tillegg til deltakelse i bydelsteam og tverrfaglig team. Virksomhetsleder informerer om at PPT mottar få henvisninger på systemarbeid, noe mer fra skoler enn fra barnehager. Imidlertid har PP-tjenesten bevisst valgt å fokusere mer på det systemrettede arbeidet. Dette fordi det antas at systemarbeidet kan føre til færre henvisninger, ved at skoler og barnehager blir dyktigere i arbeidet med å tilpasse opplæringen. 6.3 Vurderinger Fakta viser at kommunen har utarbeidet en rekke rutiner for arbeidet med sakkyndige vurderinger som blant annet beskriver hvilke oppgaver tjenesten skal utføre og til hvilken tid. Innholdsmessig viser fakta at de sakkyndige vurderingene i stor grad tar stilling til lovpålagte krav. På denne bakgrunn finner revisjonen de sakkyndige vurderingene som tilfredsstillende. Det følger av revisjonskriteriene at sakkyndig vurdering skal utredes innen rimelig tid. Fakta viser at PPT har hatt en økning i saksbehandlingstid, slik at nåværende ventetid før oppstart av sakkyndig vurdering er på mellom fire til seks måneder, samtidig viser fakta at selve utredningen også kan ta opp til et halvt år. I vurderingen av hva som er rimelig saksbehandlingstid, vil elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder vil være for lang saksbehandlingstid. Ventelister hos PPT er i strid med opplæringslovens intensjoner, og revisjonen finner derfor PPTs saksbehandlingstid som ikke tilfredsstillende. PPT er også pålagt å drive systemrettet arbeid for å hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling. Fakta viser at PPT har iverksatt flere systemrettede tiltak, og tiltakene er nedfelt i en årsplan. Revisjonen er av den oppfatning at Moss kommune har et fokus på systemrettet arbeid, og at praksisen her er i tråd med lovpålagte krav. østfold kommunerevisjon iks 23 7 KONKLUSJONER 7.1 Konklusjoner Basert på rapportens første problemstilling finner revisjonen at kommunens tjenester i stor grad ivaretar samarbeidsplikten i praksis, ved deltakelse i ulike samarbeidsfora. Kommunen har også utarbeidet nye rutiner for tverrfaglig samarbeid. Imidlertid finner revisjonen manglende skriftlige rutiner for samarbeidet innad i virksomhet oppvekst og helse og vi mener at dette kan ha virket inn på samarbeidet i praksis. Det er utarbeidet rutiner for å sikre forskriftsmessig arbeid med individuell plan og det fremstår for revisjonen som at dette er et fokusområde i kommunen. Revisjonen finner imidlertid manglende opplæring av koordinatorer, for lavt kunnskapsnivå om individuell plan nedover i organisasjonen, og informasjonsflyten videre til brukergruppen, som grunnlag for å konkludere med at kommunens praksis ikke er tiltrekkelige til å sikre tilfredsstillende arbeid med individuell plan. Moss kommune har utarbeidet et system for overgang fra barnehage til skole som ivaretar aktiviteter i overgangsperioden, informasjonsmateriell, foresattes medvirkning og behov for ekstra tilrettelegging. Rutinen tids- og ansvarsfester arbeidet med overgang fra barnehage til skole og revisjonen finner at rutinen er et nyttig verktøy for å sikre ivaretakelse av krav som fremkommer av forskrift og statlige føringer. PPT har utarbeidet rutiner for arbeidet med sakkyndige vurderinger, og innholdsmessig finner revisjonen de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende. Kommunen utfører også systemrettet arbeid i tråd med regelverk. Imidlertid finner revisjonen at kommunen ikke har en tilfredsstillende saksbehandlingstid. En elevs rett til spesialundervisning skal ikke treneres på grunn av lang saksbehandlingstid hos PPT. Revisjonen konkluderer på denne bakgrunn med at skoleeier ikke oppfyller sine plikter etter opplæringsloven. Rolvsøy, 15/11-2011 Elisabeth Iversen Faim forvaltningsrevisor østfold kommunerevisjon iks Anders Svarholt oppdragsansvarlig revisor Lene Brudal forvaltningsrevisor 24 8 RÅDMANNENS KOMMENTARER østfold kommunerevisjon iks 25 østfold kommunerevisjon iks 26