offentlige-anskaffelser---regelverkets-anvendelsesomrade---del

JUS5940 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER
Regelverkets anvendelsesområde – del II
18. september 2015, advokat Arne Torsten Andersen, A L T advokatfirma AS
Tema (I)
•
Regelverkets anvendelsesområde
•
Hvem er pliktsubjekter?
•
•
•
Rettighetshaverne
Hva slags disposisjoner er omfattet?
•
•
•
Kontraktsbegrepet
Verdimessig avgrensning – terskelverdier
Har det noen betydning hvem som er kontraktsmotpart?
•
•
•
Oppdragsgiverbegrepet
Egenregi
Utvidet egenregi
Kort om anvendelsesområdet til de ulike forskriftene og de ulike delene av
forskriften – inndeling etter
•
•
•
Hva som kjøpes inn
Hva verdien er
Hva slags type kontrakt
Tema (II)
• Unntakene fra regelverket
• Det grunnleggende skille mellom unntak fra lov om
offentlige anskaffelser («LOA») og unntak fra forskrift om
offentlige anskaffelser («FOA»)
•
Er det egentlig så stor vesensforskjell på disse type unntakene?
• Domstolskapte unntak fra regelverket som sådan
•
•
Utvidet egenregi
Offentlig-offentlig samarbeid
• Listen i FOA § 1-3(2) med ulike typer anskaffelser som er
unntatt forskriften
• Unntak fra særskilte prosedyrer – FOA § 2-1(2) og § 14-4
Tema (III)
• Særproblemstilling om vesentlige endringer i
allerede inngåtte kontrakter
• Når blir endringen så vidt omfattende at det i
realiteten er snakk om en ny anskaffelse?
•
Særlig om løsningen i de nye direktivene
Offentlig-offentlig samarbeid
•
•
•
•
•
•
•
•
Sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg: Hamburg og fire omkringliggende kommuner inngikk
samarbeid om avfallshåndtering
Inngikk felles kontrakt om å stille avfall til rådighet for Hamburg som igjen hadde avtale med
et eksternt avfallsforbrenningsanlegg
Ingen utvidet egenregi fordi kommunene ikke hadde kontroll over hverandre
Dog oppnådde kommunene det samme ved kontrakt som de hadde oppnådd ved et
institusjonelt samarbeid – f eks gjennom et felleseid selskap
EU-retten ikke til hinder for hvordan det offentlige organiserer seg
EU-domstolen likestiller i realiteten kontraktuelt samarbeid med institusjonelt samarbeid
Avgjørende at ingen private parter var involvert – ingen forstyrrelse av markedet – motsatt
sak C-159/11 Lecce hvor private selskaper kunne engasjeres som underleverandører
Kodifisert i artikkel 12 nr. 4 i nytt direktiv 2014/24/EU
•
Markedsforstyrrelseskriteriet operasjonalisert ved et vilkår om maksimalt 20 % ekstern omsetning
Unntak fra forskriften i
FOA § 1-3(2)
•
Forsvarsanskaffelser
•
•
Leie og kjøp ev eiendom
•
•
•
•
•
•
Hva er en tjenestekonsesjon
Kommer nytt direktiv og forskrift om dette
Offentlig myndighetsutøvelse
•
•
Praktisk viktig
Enerettsunntaket
Kontrakter om telenett
Tjenestekonsesjonskontrakter
•
•
•
Grensedragning mot entreprisekontrakter
Kringkastingsselskapers anskaffelser av programmer m.m.
Voldgifts- og meklingstjenester
Finansielle tjenester
Ansettelseskontrakter
FoU tjenester
•
•
•
•
Egne regler om dette – Forskrift av 25.10.2013 nr 1411 om anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren (ARF) og direktiv
2009/81/EF om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser
Kjøp av barnevernsplasser – KOFA 2010/364
Anskaffelser med verdi under 100.000
•
Nytt unntak 1. juli 2015
Noen nye unntak i nytt regelverk
• Kontrakter om visse juridiske tjenester - først og
fremst prosess
• Lånekontrakter
• Kontrakter om offentlig persontransport med
jernbane og t-bane
• Kontrakter om enkelte sivilforsvars-, beredskaps- og
forebyggingstjenester som ytes av ideelle
organisasjoner
Særlig om unntak for kjøp
og leie av eiendom (I)
• Unntaket får både anvendelse på leie, kjøp og
andre typer bruksrettigheter
• Unntaket gjelder ikke tilstøtende avtaler om
finansielle tjenester (lån etc.) – disse må
konkurranseutsettes på ordinær måte
• Begrunnelse
• Tilbudet av eiendom er geografisk avgrenset og sjelden
inneholder grenseoverskridende element
• Ønsket eiendomsobjekt er unikt og ikke kan danne grunnlag
for konkurranse
Særlig om unntak for kjøp
og leie av eiendom (II)
• Unntaket i FOA gjelder etter sin ordlyd kun for «eksisterende
bygninger»
• Etterhvert rikholdig KOFA-praksis som godtar utvidelsen av unntaket
til også gjelde bygg under endring/tilbygging/oppføring så sant:
• Leverandøren er byggherre og ivaretar alle byggherrefunksjoner
• Oppføringen skjer på leverandørens regning og risiko
• Ved leie: Leietaker (oppdragsgiver) har ikke større innflytelse på
objektets utforming enn det en leietaker vanligvis vil ha
• Grensedragning mot bygge- og anleggskontrakt
• Hvem har fastsatt spesifikasjonene? Utgangspunkt:
•
•
Leverandør = kontrakt om erverv av eiendom
Oppdragsgiver = bygge- og anleggskontrakt
Avklaring ved Sak C-213/13
Pizzarotti
• Oppføring av ny rettsbygning i Bari med rett for kommunen til å leie
bygget over en lengre periode etter at det var oppført
• Leiekontrakt eller bygge- og anleggskontrakt?
• ”Has (the muncipality) taken measures to define the characteristics of the
work or, at the very least, has had a decisive influence on its design”
(premiss 44)
•
•
•
•
Antall rom og funksjoner
Størrelse på rettsaler, møterom, kontorer
Internkommunikasjon
Parkeringsfasiliteter
• Domstolen konkluderte med at kommunen hadde hatt en avgjørende
innflytelse på utformingen av rettsbygningen, og at den etterfølgende
leieretten var underordnet i kontrakten.
• Dermed var kontrakten ikke omfattet av unntaket
• Se også Sak C-536/07 – Messehallene i Köln
Finansielle tjenester
• Finansielle tjenester i forbindelse med emisjon, kjøp, salg og
overdragelse av verdipapirer eller andre finansinstrumenter,
særlig transaksjoner utført av offentlige oppdragsgivere for å
skaffe til veie penger eller kapital, samt sentralbanktjenester
• Formål: Unnta kommende transaksjoner med det offentlige som
part fra offentlighet?
• Må ha en tilknytning til transaksjonen
•
Alminnelige låneavtaler faller (inntil videre) utenfor unntaket
•
KOFA sak 2014/11 Lenvik kommune, se også Senja tingretts dom 8. juli
2015 (første domstolsprøvelse av overtredelsesgebyr ilagt av KOFA)
• Er også juridiske tjenester i forbindelse med en transaksjon
omfattet av unntaket?
•
En viss støtte i teorien, men fremdeles tvilsomt
Ansettelseskontrakter
• Sondringen mot konsulentavtaler
• KOFA 2010/24 – Helse Stavanger HF – innleie av
administrerende direktør
• Vurderingskriterier:
•
•
•
•
Instruksjonsmyndighet
Risiko- og ansvarsfordeling
Vederlagsordningen
Skatt
FoU-kontrakter
• Mer et partnerskap enn et kjøp av tjeneste
• Kun FoU-tjenester – ikke varer
• Når oppdragsgiver ikke fullt ut betaler for tjenesten
eller den ikke fullt ut tilfaller oppdragsgiveren til
bruk i hans virksomhet
• FoU-elementet må være dominerende – ikke
tilstrekkelig at en alminnelig tjeneste også har et
FoU aspekt – KOFA sak 2011/161 Ålesund
kommune
Enerettsunntaket
• Formål – ikke nødvendig med konkurranse når det kun finnes en leverandør
• Vilkår
• Innehaveren må selv være en offentlig oppdragsgiver
• Det må være tale om et tjenestekjøp
• Organet må ha fått tildelt en enerett på vedkommende tjenesteområde i
henhold til kunngjort lov, forskrift eller administrativt vedtak
• Tildelingen av eneretten må være forenlig med EØS-avtalen
• Merk; bestemmelsen er ingen hjemmel for enerett, denne må etableres i
tråd med den alminnelige EØS-retten
• Særlig relevant på avfallssektoren
• KOFA 2011/126 Karlsøy kommune (siste (?) i en lang rekke av saker)
• ESAs vedtak 413/12/COL av 21. november 2012
Tjenestekonsesjoner
• Hva er en tjenestekonsesjon?
•
• Legaldefinisjon i FOA § 4-1 bokstav e: ”Kontrakt av samme type som angitt i
bokstav d (tjenestekontrakt), med det unntak at vederlaget for tjenesten som skal
utføres enten utelukkende består av retten til å utnytte tjenesten eller i en slik rett
sammen med betaling”
• Spørsmål om risiko
• Typisk kollektivtransportkontrakter – såkalte nettokontrakter – operatøren får
billettinntektene, eller retten til å utnytte et areal, f eks en parkeringsplass
Grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsipper gjelder for tildeling av
tjenestekonsesjonskontrakter
•
•
C-91/08 – Wall AG
Kodifiseres i nytt direktiv om tjenestekonsesjoner 2014/23/EU, med tilhørende
forskrift
•
Reguleres tilsvarende likt som forsyningskontrakter
Offentlig myndighetsutøvelse
• Ikke omfattet av reglene om fri bevegelighet jf.
EØS artikkel 32 jf. Artikkel 39:
• ”Virksomhet som for en avtalepart innebærer, om enn
bare leilighetsvis, utøvelse av offentlig myndighet, skal
for denne avtaleparts vedkommende ikke omfattes av
bestemmelsene i dette kapittel.”
• Barnevernsplasser – tidvis utøvelse av myndighet
(tvang) – KOFA 2010/364
• Egentlig utenfor kontraktsbegrepet?
•
Sosiale hensyn overstyrer de kommersielle
Unntakene i FOA § 2-1(2) og FOA § 14-4
•
Generelt
•
•
•
Skal tolkes strengt – påberopes ofte forgjeves
Unntak fra prosedyrer og ikke fra forskriften som sådan
Poenget er at oppdragsgiver skal få gjennomført et innkjøp med enklere krav til prosedyrer
•
•
•
•
Eneleverandørunntaket
•
•
•
•
Tekniske grunner
Enerett
«Kupp»-unntaket – et meget godt tilbud som er tidsbegrenset
Tidspress-unntaket
•
•
•
•
•
FOA § 2-1(2) - Kun del I, selv om kontraktens verdi er over 500.000 kr
FOA § 14-4 - kan gå rett på forhandling uten forutgående kunngjøring
Stor grad av likhet mellom de to bestemmelsene, men viktige nyanser
Tidsnøden skal være uforskyldt
Ikke mulig å gjennomføre anskaffelsen
Tilleggskjøp
Tidligere mislykket anskaffelse
Kjøp på børs
Vesentlige endringer i allerede
inngåtte kontrakter
• Når er endringene så vidt omfattende at det i realiteten er snakk
om en ny anskaffelse?
• Hensynet til øvrige leverandører
• Dersom de hadde vært kjent med endringene, ville de inngitt andre
tilbud eller ville leverandører som avsto fra å inngi tilbud, gjort det?
• Kontraktens rammer og endringsregime setter grenser for hva som
utgjør endringer
• Men ikke ubegrenset adgang til endringer
•
•
•
•
KOFA 2015/65 – Innovasjon Norge
Åpen adgang for andre offentlige oppdragsgivere å slutte seg til avtalen
«endringsklausulen i vår sak [gjør] det umulig å forutse omfanget av kontrakten
og kretsen av mulige oppdragsgivere»
Hva er forutberegnelig for tilbyderne?
Vesentlige endringer.. (II)
• C-454/06 Pressetext – salg av pressetjenester
• Eksempler på vesentlige endringer:
•
•
•
•
En endring som innfører vilkår som ville ha gjort det mulig for
andre tilbydere å delta enn de som deltok, eller som ville gjort
det mulig å akseptere et annet bud enn det som vant.
En endring som i betydelig omfang utvider avtalen til å omfatte
tjenester som ikke opprinnelig var omfattet.
En endring som endrer avtalens økonomiske balanse til fordel for
den valgte leverandøren på en måte som ikke var fastsatt i de
opprinnelige konkurranse-vilkårene.
Salg av aksjene i leverandør til tredjepart
Vesentlige endringer… (III)
• Nytt direktiv – artikkel 73
• Stort sett kodifisering av praksis
• Bestemmelser om hhv tillatte og ikke-tillatte
endringer
• Eksempler på tillatte endringer i artikkel 73 nr. 1
gir god veiledning
Endringer som er tillatt (1)
• Endringer i samsvar med klare og entydige
endringsbestemmelser som ikke endrer avtalens
karakter
• Nødvendige tilleggsleveranser kan bestilles når
• Skifte av leverandør ikke kan skje av tekniske eller
økonomiske grunner, og
• Skifte av leverandør vil føre til betydelige
vanskeligheter eller vesentlige
ekstrakostnader for oppdragsgiver
• Prisøkningen kan ikke overstige 50%, og
endringer skal kunngjøres
Endringer som er tillatt (2)
• Endringer som er nødvendige som følge av
omstendigheter som en aktsom oppdragsgiver ikke
kunne forutse
• Forutsetningen er at oppdragets overordnede karakter ikke
endres
• Prisøkningen kan ikke overstige 50%, og endringer skal
kunngjøres
• Viktig bestemmelse ved langvarige og komplekse
kontrakter
Endringer som er tillatt (3)
• Leverandør kan skiftes ved omstrukturering, for
eksempel ved overtakelse, fusjon, oppkjøp eller
konkurs.
• Forutsetningen er at den nye leverandøren oppfyller de
opprinnelige kvalifikasjonskravene, det ikke foretas
andre vesentlige endringer i kontrakten og skiftet av
leverandør ikke skjer for å omgå regelverket.
• Bestemmelsen lemper på vilkårene i Pressetext
Endringer som er tillatt (4)
• Selv om en endring er «vesentlig», kan den
gjennomføres hvis prisøkningen som følge av endringen
ikke overstiger
• terskelverdiene og
• 10 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien for vareog tjenestekontrakter eller 15 prosent av den opprinnelige
kontraktsverdien for bygge- og anleggskontrakter.
• Ved flere endringer etter hverandre, skal prisøkningen
beregnes på grunnlag av den samlede prisøkningen
• Oppdragets overordnede karakter kan ikke endres
• Unntaket åpner også for forlengelser i tid
• Nyvinning sammenliknet med tidligere praksis
Takk for meg – bare spør!
25
[email protected]
Tlf. 971 47 338
www.altadvokat.no