DIIS Policy brief februar 2016
Tid til at opdatere værktøjskassen
Nye tilgange til kapacitetsopbygning i skrøbelige stater
Danmarks nye udviklingsstrategi bør inkludere
Syd-Syd samarbejde og erfaringsudveksling.
De globale bæredygtighedsmål fremhæver kapacitetsopbygning og Syd-Syd samarbejde som vigtige
prioriteter, hvis de ambitiøse slutmål skal nås. I 2016
skal der udfærdiges en ny strategi for Danmarks
udviklingssamarbejde. Inden da fremlægger den
udenrigspolitiske gransker sin udredning om Danmarks fremtidige udenrigs, sikkerheds- og udviklingspolitik. Nu er derfor et godt tidspunkt til at overveje,
hvordan Danmark bedst støtter op om kapacitetsudvikling og Syd-Syd samarbejde.
Anbefalinger
■ Gør kapacitetsopbygning i skrøbelige stater til en
kerneprioritet i dansk udviklingsbistand.
■ Opdyrk rollen som donor til Syd-Syd samarbejde i
og mellem skrøbelige stater, og integrer dette mål
i den kommende strategi for Danmarks udviklingssamarbejde.
■ Øg brugen af udstationeringer fra fagministerier
samt offentlige og private institutioner.
■ Hjælp nye udviklingsaktører, så de undgår at begå
samme fejl, som vestlige donorer tidligere har
begået.
Kapacitetsopbygning er nøglen til at trække lande
ud af konflikt og fattigdom – to udfordringer der
ofte hænger sammen
Bæredygtighedsmål 17.9:
Forbedre international støtte til at implementere effektiv og målrettet kapacitetsopbygning i
udviklingslande for at understøtte nationale planer for implementeringen af bæredygtighedsmålene, inklusiv Nord-Syd, Syd-Syd og triangulært samarbejde.
Syd-Syd samarbejde er effektivt i skrøbelige stater
Kapacitetsopbygning i skrøbelige stater er uhyre
vanskeligt. Foreløbige erfaringer peger imidlertid på,
at assistance og erfaringsudveksling mellem lande i
det globale syd er en effektiv måde at organisere
kapacitetsopbygning på. De erfaringer og kompeten-
Definitioner
Skrøbelige stater er lande, hvor staten har begrænset
udbredelse, legitimitet, autoritet og evne til at levere
samfundsgoder samt udøve eksempelvis sit magt- og
voldsmonopol.
cer, der findes i faglige og kulturelle omgivelser, der
Syd-Syd samarbejde betegner en bred vifte af samar-
minder om modtagerlandet, er ofte væsentlige og
bejdsrelationer mellem lande, primært på den sydlige
relevante. Samtidig ser det ud til, at Syd-Syd samar-
halvkugle.
bejde ofte har større potentiale for at opnå blivende
resultater end traditionelt Nord-Syd udviklingssamarbejde. Samtidig er det en billigere og mere effektiv (om
Triangulært samarbejde dækker over det, at en
tredjeparts-donor finansierer Syd-Syd samarbejde.
end langt fra gratis) måde at tilvejebringe relevant civil
kapacitet på.
nationale udviklingsprogrammer,
I fattige og skrøbelige stater vil der ofte være brug for
så de nu inkorporerer Syd-Syd elementer –
en tredjeparts-donor, der kan finansiere udgifterne ved
eksempelvist et mangeårigt program for højere
et Syd-Syd samarbejde. Det åbner mulighed for, at et
uddannelsesinstitutioner i Afrika.
land som Danmark kan påtage sig en innovativ og
resultatskabende rolle som donor og partner i
Det er ikke altid nemt at identificere initiativer, hvor de
udviklingen af skrøbelige stater. En række nylige
rigtige komponenter for succesfuldt Syd-Syd samar-
initiativer demonstrerer desuden, at der blandt lande i
bejde er til stede. Men når det sker, bør lande som
det globale syd er en stigende interesse for Danmarks
Danmark træde til som tredjeparts-donor og dermed
erfaringer med opbygning af velfærdstaten og de fagli-
bidrage til denne form for udviklingssamarbejde, der
ge og tekniske erfaringer, man har opbygget i den
– det store potentiale til trods – stadig kun anvendes i
sammenhæng. Endelig er der tegn på, at Danmarks
begrænset omfang. DIIS-NUPI forskningsprojektet
mangeårige erfaringer med optimering af udviklingsbi-
indikerer, at man kan opnå gode resultater med relativt
standen måske kan være interessant for nye aktører
begrænsede investeringer. Da triangulær finansiering
på den globale udviklingsscene.
af Syd-Syd samarbejde stadig er et gryende fænomen, er der desuden en reel mulighed for at påtage sig
Behovet for en tredjepartsdonor
en pionerrolle og herigennem generere viden og
Norge og Canada har relevante erfaringer med rollen
erfaring af en ny og unik karakter.
som tredjeparts-donor (se boksen Forskningsprojekt
om triangulært samarbejde). Norge har omlagt store
Forskningsprojekt om triangulært samarbejde
Dette brief bygger på resultaterne fra et forskningspro-
■ I Sydsudan har tre nabolande – Etiopien, Kenya og
jekt forankret på DIIS og den norske søsterorganisation
Uganda – udstationeret 200 embedsmænd og kvinder
NUPI (Norsk Udenrigspolitisk Institut).
i rollen som mentorer for sydsudanesiske kollegaer.
DIIS og NUPI har undersøgt udviklingen indenfor SydSyd og triangulært samarbejde i skrøbelige stater siden
2011. Studiet har genereret ny viden, der bør føde ind i
igangværende og kommende udviklingspolitiske strategiarbejder.
Ud over at have fulgt de politiske og tekniske aspekter
af Syd-Syd og triangulært samarbejde, har DIIS-NUPI
studiet fokuseret på to konkrete cases:
Norge har dækket udgifterne til eksempelvis transport,
per diems, forsikring og projektledelse, mens de deltagende lande selv har betalt lønningerne for de udsendte
embedsfolk.
■ I et andet samarbejde har Canada finansieret et
projekt, hvor Sydafrika, Rwanda, Burundi og Sydsudan
samarbejder om træning og opkvalificering af embedsfolk via et partnerskab mellem træningsinstitutter for
offentligt ansatte.
Ny donoradfærd nødvendig
ment alternativ til mere neoliberale samfundsmodel-
Et øget engagement som tredjepartsdonor kræver, at
ler. Lande i det globale syd vil ikke belæres, men gerne
donorer kan acceptere at støtte kapacitetsudviklings-
lære – om beskatning, sociale programmer og
programmer med flere ubekendte. Studiet af samar-
indsatser, uddannelsessystemer, fængselsvæsen,
bejdet mellem afrikanske træningsorganisationer
regeringsførelse, pensionskasser, grønne teknologier
viste, at et centralt element i succesfyldt Syd-Syd
med videre. Det gælder også de mere udviklede
samarbejde er, at samarbejdsrelationerne får lov til at
udviklingslande. For eksempel har Kina for nyligt
udvikle sig på egen hånd, og at det specifikke fokus
indledt et samarbejde med den danske ombudsmand-
bliver defineret af de involverede lande selv. Også i
sinstitution om at opbygge en lignende institution
initiativet i Sydsudan var konteksten så omskiftelig, og
(med visse særkender) i Kina. I Kenya har ansatte fra
kapacitetsbehovene så svære at definere på forhånd,
det danske politis efterretningstjeneste introduceret
at man som donor måtte tillade en meget udstrakt
kenyanske kollegaer til den danske model for præven-
grad af fleksibilitet. Det er med andre ord ofte næsten
tivt anti-radikaliseringsarbejde.
umuligt a priori at definere output og outcomes af et
projekt med den detaljerigdom, som ofte efterspørges
Strategisk sektorsamarbejde kan gøre en forskel
af donorlande i traditionelle Nord-Syd samarbejder.
Hvis Danmark ønsker at støtte lande på vej ud af
konflikt samt udviklingslande bredere betragtet, kan
Vil ikke belæres, men gerne lære
de såkaldte strategiske sektorsamarbejder spille en
Syd-Syd samarbejde opfattes ofte som et velkom-
vigtig rolle på udvalgte områder. De strategiske
ment alternativ til traditionel bistand, hvor en donor
sektorsamarbejder bliver gennemført af danske
hjælper et udviklingsland ud fra en klar magtmæssig
myndigheder i fællesskab med de tilsvarende myndig-
underordning – den, der betaler, befaler. Spørgsmålet
heder i samarbejdslandene. Der er i Danmark allerede
er, om Nord-Syd samarbejde behøver at afføde
etableret en effektiv om end begrænset mekanisme
sådanne dynamikker. Skrøbelige udviklingslandes
for dette samarbejde, men skrøbelige stater har til
behov for assistance er ikke blevet mindre, og man vil
dato ikke draget fordel af den. En udvidelse af denne
gerne bistås og udvikles, men det skal ske i et
samarbejdsform kan være med til at imødegå nogle af
samarbejde og med mere balancerede relationer.
problemerne med manglende faglig og kontekstuel
relevans i den klassiske Nord-Syd assistance. Det
De nordiske lande har en særlig komparativ fordel i
skyldes, at modtagerlandene i højere grad betragter
denne sammenhæng. For det første er de nordiske
sådanne samarbejder som relevant kollegial erfarings-
lande ikke plaget af en omfattende sydlig kolonihisto-
udveksling i modsætning til den klassiske anvendelse
rie. For det andet repræsenterer den skandinaviske
af mere generiske udviklingseksperter.
velfærdsmodel for mange udviklingslande et kærkom-
DIIS policy brief februar 2016
Bæredygtighedsmål 17.6:
Forbedre international støtte til at implementere effektiv og målrettet kapacitetsopbygning i
udviklingslande for at understøtte nationale planer for implementeringen af bæredygtighedsmålene, inklusiv Nord-Syd, Syd-Syd og triangulært samarbejde.
En hjælpende hånd til nye aktører på den globale
Damned if you do, damned if you don’t
udviklingsscene
At opbygge kapacitet i skrøbelige og post-
En række nye aktører har meldt deres ankomst på den
konfliktstater er forbundet med en lang række risici,
globale udviklingsscene. Mens de såkaldte BRICS
og succesraten er per definition lav. Samtidig er netop
lande (Brasilien, Indien, Kina og Sydafrika) har fået
national kapacitetsopbygning, for eksempel i forhold
mest opmærksomhed, er en lang og voksende række
til acceptabel regeringsførelse og levering af sociale
andre lande (Thailand, Malaysia, Mexico, Venezuela,
ydelser, en kritisk komponent i at sikre, at regeringer
Tyrkiet, golfstaterne, Indonesien m.v.) i stigende grad
og offentlige institutioner opnår en vis legitimitet, og
involveret i udviklingsarbejde. Også her kan Danmark
at skrøbelige fredsprocesser ikke undermineres.
bidrage med relevante erfaringer. Det kan f.eks. være i
Ønsker vi at undgå at skrøbelige stater falder (tilbage) i
form af rådgivning til lande, der ønsker at øge deres
konflikt, er der således ingen vej udenom kapaci-
udviklingsmæssige engagement, men mangler den
tetsopbygning, selvom det til tider kan virke som et
fornødne viden om udviklingsbistand som ”teknisk
sisyfosarbejde. Da OECD forudser, at to tredjedele af
disciplin”. Årtiers erfaringer har givet Danmark en god
verdens ekstremt fattige vil bo i skrøbelige og
indsigt i, hvad det vil sige at være en konstruktiv og
konfliktramte stater i 2030, hænger kapacitetsopbyg-
resultatskabende udviklingsaktør. Ingen af de nye
ning også uløseligt sammen med fattigdomsbekæm-
udviklingsaktører nærer ønske om at spilde deres inve-
pelse. Uden en kapabel og legitim stat, ingen fred.
steringer og ikke producere bæredygtige resultater. I
Uden fred, ingen udvikling.
denne sammenhæng kan Danmark dele erfaringer i
forhold til emner som inddragelse af civilsamfund,
Da klassisk Nord-Syd assistance har vist sig ofte at
kønsaspekter, sektorstrategier, miljømæssig belast-
producere meget ringe resultater, er der behov for at
ning, risikostyring med videre.
afprøve og udvikle nye modeller for samarbejde. Den
kommende danske udviklingsstrategi giver Danmark
Danmark kan også tilbyde særlig fagteknisk eksperti-
mulighed for netop dette.
se, som det fx er tilfældet i et igangværende projekt,
hvor danske eksperter i grøn energiproduktion bistår
Kina med at sikre, at projekter omkring vedvarende
energi i Ghana og Zambia implementeres så effektivt
som muligt. En række af de nye aktører har budgetter
til udviklingsbistand, der langt overgår Danmarks frit
faldende udviklingsbudget. Danmark bør byde sig til
med dette in mente og med en passende grad af
beskedenhed og pragmatisme.
Kristoffer Nilaus Tarp, analytiker, [email protected]
Forsidefoto: En gruppe unge fra Tanzania bliver undervist i el af en lokal NGO, der er støttet af den hollandske organisation Terre Des Hommes
©Panos Pictures, Sven Torfinn
DIIS· Dansk Institut for internationale studier
www.diis.dk