DIIS Policy brief februar 2016 Tid til at opdatere værktøjskassen Nye tilgange til kapacitetsopbygning i skrøbelige stater Danmarks nye udviklingsstrategi bør inkludere Syd-Syd samarbejde og erfaringsudveksling. De globale bæredygtighedsmål fremhæver kapacitetsopbygning og Syd-Syd samarbejde som vigtige prioriteter, hvis de ambitiøse slutmål skal nås. I 2016 skal der udfærdiges en ny strategi for Danmarks udviklingssamarbejde. Inden da fremlægger den udenrigspolitiske gransker sin udredning om Danmarks fremtidige udenrigs, sikkerheds- og udviklingspolitik. Nu er derfor et godt tidspunkt til at overveje, hvordan Danmark bedst støtter op om kapacitetsudvikling og Syd-Syd samarbejde. Anbefalinger ■ Gør kapacitetsopbygning i skrøbelige stater til en kerneprioritet i dansk udviklingsbistand. ■ Opdyrk rollen som donor til Syd-Syd samarbejde i og mellem skrøbelige stater, og integrer dette mål i den kommende strategi for Danmarks udviklingssamarbejde. ■ Øg brugen af udstationeringer fra fagministerier samt offentlige og private institutioner. ■ Hjælp nye udviklingsaktører, så de undgår at begå samme fejl, som vestlige donorer tidligere har begået. Kapacitetsopbygning er nøglen til at trække lande ud af konflikt og fattigdom – to udfordringer der ofte hænger sammen Bæredygtighedsmål 17.9: Forbedre international støtte til at implementere effektiv og målrettet kapacitetsopbygning i udviklingslande for at understøtte nationale planer for implementeringen af bæredygtighedsmålene, inklusiv Nord-Syd, Syd-Syd og triangulært samarbejde. Syd-Syd samarbejde er effektivt i skrøbelige stater Kapacitetsopbygning i skrøbelige stater er uhyre vanskeligt. Foreløbige erfaringer peger imidlertid på, at assistance og erfaringsudveksling mellem lande i det globale syd er en effektiv måde at organisere kapacitetsopbygning på. De erfaringer og kompeten- Definitioner Skrøbelige stater er lande, hvor staten har begrænset udbredelse, legitimitet, autoritet og evne til at levere samfundsgoder samt udøve eksempelvis sit magt- og voldsmonopol. cer, der findes i faglige og kulturelle omgivelser, der Syd-Syd samarbejde betegner en bred vifte af samar- minder om modtagerlandet, er ofte væsentlige og bejdsrelationer mellem lande, primært på den sydlige relevante. Samtidig ser det ud til, at Syd-Syd samar- halvkugle. bejde ofte har større potentiale for at opnå blivende resultater end traditionelt Nord-Syd udviklingssamarbejde. Samtidig er det en billigere og mere effektiv (om Triangulært samarbejde dækker over det, at en tredjeparts-donor finansierer Syd-Syd samarbejde. end langt fra gratis) måde at tilvejebringe relevant civil kapacitet på. nationale udviklingsprogrammer, I fattige og skrøbelige stater vil der ofte være brug for så de nu inkorporerer Syd-Syd elementer – en tredjeparts-donor, der kan finansiere udgifterne ved eksempelvist et mangeårigt program for højere et Syd-Syd samarbejde. Det åbner mulighed for, at et uddannelsesinstitutioner i Afrika. land som Danmark kan påtage sig en innovativ og resultatskabende rolle som donor og partner i Det er ikke altid nemt at identificere initiativer, hvor de udviklingen af skrøbelige stater. En række nylige rigtige komponenter for succesfuldt Syd-Syd samar- initiativer demonstrerer desuden, at der blandt lande i bejde er til stede. Men når det sker, bør lande som det globale syd er en stigende interesse for Danmarks Danmark træde til som tredjeparts-donor og dermed erfaringer med opbygning af velfærdstaten og de fagli- bidrage til denne form for udviklingssamarbejde, der ge og tekniske erfaringer, man har opbygget i den – det store potentiale til trods – stadig kun anvendes i sammenhæng. Endelig er der tegn på, at Danmarks begrænset omfang. DIIS-NUPI forskningsprojektet mangeårige erfaringer med optimering af udviklingsbi- indikerer, at man kan opnå gode resultater med relativt standen måske kan være interessant for nye aktører begrænsede investeringer. Da triangulær finansiering på den globale udviklingsscene. af Syd-Syd samarbejde stadig er et gryende fænomen, er der desuden en reel mulighed for at påtage sig Behovet for en tredjepartsdonor en pionerrolle og herigennem generere viden og Norge og Canada har relevante erfaringer med rollen erfaring af en ny og unik karakter. som tredjeparts-donor (se boksen Forskningsprojekt om triangulært samarbejde). Norge har omlagt store Forskningsprojekt om triangulært samarbejde Dette brief bygger på resultaterne fra et forskningspro- ■ I Sydsudan har tre nabolande – Etiopien, Kenya og jekt forankret på DIIS og den norske søsterorganisation Uganda – udstationeret 200 embedsmænd og kvinder NUPI (Norsk Udenrigspolitisk Institut). i rollen som mentorer for sydsudanesiske kollegaer. DIIS og NUPI har undersøgt udviklingen indenfor SydSyd og triangulært samarbejde i skrøbelige stater siden 2011. Studiet har genereret ny viden, der bør føde ind i igangværende og kommende udviklingspolitiske strategiarbejder. Ud over at have fulgt de politiske og tekniske aspekter af Syd-Syd og triangulært samarbejde, har DIIS-NUPI studiet fokuseret på to konkrete cases: Norge har dækket udgifterne til eksempelvis transport, per diems, forsikring og projektledelse, mens de deltagende lande selv har betalt lønningerne for de udsendte embedsfolk. ■ I et andet samarbejde har Canada finansieret et projekt, hvor Sydafrika, Rwanda, Burundi og Sydsudan samarbejder om træning og opkvalificering af embedsfolk via et partnerskab mellem træningsinstitutter for offentligt ansatte. Ny donoradfærd nødvendig ment alternativ til mere neoliberale samfundsmodel- Et øget engagement som tredjepartsdonor kræver, at ler. Lande i det globale syd vil ikke belæres, men gerne donorer kan acceptere at støtte kapacitetsudviklings- lære – om beskatning, sociale programmer og programmer med flere ubekendte. Studiet af samar- indsatser, uddannelsessystemer, fængselsvæsen, bejdet mellem afrikanske træningsorganisationer regeringsførelse, pensionskasser, grønne teknologier viste, at et centralt element i succesfyldt Syd-Syd med videre. Det gælder også de mere udviklede samarbejde er, at samarbejdsrelationerne får lov til at udviklingslande. For eksempel har Kina for nyligt udvikle sig på egen hånd, og at det specifikke fokus indledt et samarbejde med den danske ombudsmand- bliver defineret af de involverede lande selv. Også i sinstitution om at opbygge en lignende institution initiativet i Sydsudan var konteksten så omskiftelig, og (med visse særkender) i Kina. I Kenya har ansatte fra kapacitetsbehovene så svære at definere på forhånd, det danske politis efterretningstjeneste introduceret at man som donor måtte tillade en meget udstrakt kenyanske kollegaer til den danske model for præven- grad af fleksibilitet. Det er med andre ord ofte næsten tivt anti-radikaliseringsarbejde. umuligt a priori at definere output og outcomes af et projekt med den detaljerigdom, som ofte efterspørges Strategisk sektorsamarbejde kan gøre en forskel af donorlande i traditionelle Nord-Syd samarbejder. Hvis Danmark ønsker at støtte lande på vej ud af konflikt samt udviklingslande bredere betragtet, kan Vil ikke belæres, men gerne lære de såkaldte strategiske sektorsamarbejder spille en Syd-Syd samarbejde opfattes ofte som et velkom- vigtig rolle på udvalgte områder. De strategiske ment alternativ til traditionel bistand, hvor en donor sektorsamarbejder bliver gennemført af danske hjælper et udviklingsland ud fra en klar magtmæssig myndigheder i fællesskab med de tilsvarende myndig- underordning – den, der betaler, befaler. Spørgsmålet heder i samarbejdslandene. Der er i Danmark allerede er, om Nord-Syd samarbejde behøver at afføde etableret en effektiv om end begrænset mekanisme sådanne dynamikker. Skrøbelige udviklingslandes for dette samarbejde, men skrøbelige stater har til behov for assistance er ikke blevet mindre, og man vil dato ikke draget fordel af den. En udvidelse af denne gerne bistås og udvikles, men det skal ske i et samarbejdsform kan være med til at imødegå nogle af samarbejde og med mere balancerede relationer. problemerne med manglende faglig og kontekstuel relevans i den klassiske Nord-Syd assistance. Det De nordiske lande har en særlig komparativ fordel i skyldes, at modtagerlandene i højere grad betragter denne sammenhæng. For det første er de nordiske sådanne samarbejder som relevant kollegial erfarings- lande ikke plaget af en omfattende sydlig kolonihisto- udveksling i modsætning til den klassiske anvendelse rie. For det andet repræsenterer den skandinaviske af mere generiske udviklingseksperter. velfærdsmodel for mange udviklingslande et kærkom- DIIS policy brief februar 2016 Bæredygtighedsmål 17.6: Forbedre international støtte til at implementere effektiv og målrettet kapacitetsopbygning i udviklingslande for at understøtte nationale planer for implementeringen af bæredygtighedsmålene, inklusiv Nord-Syd, Syd-Syd og triangulært samarbejde. En hjælpende hånd til nye aktører på den globale Damned if you do, damned if you don’t udviklingsscene At opbygge kapacitet i skrøbelige og post- En række nye aktører har meldt deres ankomst på den konfliktstater er forbundet med en lang række risici, globale udviklingsscene. Mens de såkaldte BRICS og succesraten er per definition lav. Samtidig er netop lande (Brasilien, Indien, Kina og Sydafrika) har fået national kapacitetsopbygning, for eksempel i forhold mest opmærksomhed, er en lang og voksende række til acceptabel regeringsførelse og levering af sociale andre lande (Thailand, Malaysia, Mexico, Venezuela, ydelser, en kritisk komponent i at sikre, at regeringer Tyrkiet, golfstaterne, Indonesien m.v.) i stigende grad og offentlige institutioner opnår en vis legitimitet, og involveret i udviklingsarbejde. Også her kan Danmark at skrøbelige fredsprocesser ikke undermineres. bidrage med relevante erfaringer. Det kan f.eks. være i Ønsker vi at undgå at skrøbelige stater falder (tilbage) i form af rådgivning til lande, der ønsker at øge deres konflikt, er der således ingen vej udenom kapaci- udviklingsmæssige engagement, men mangler den tetsopbygning, selvom det til tider kan virke som et fornødne viden om udviklingsbistand som ”teknisk sisyfosarbejde. Da OECD forudser, at to tredjedele af disciplin”. Årtiers erfaringer har givet Danmark en god verdens ekstremt fattige vil bo i skrøbelige og indsigt i, hvad det vil sige at være en konstruktiv og konfliktramte stater i 2030, hænger kapacitetsopbyg- resultatskabende udviklingsaktør. Ingen af de nye ning også uløseligt sammen med fattigdomsbekæm- udviklingsaktører nærer ønske om at spilde deres inve- pelse. Uden en kapabel og legitim stat, ingen fred. steringer og ikke producere bæredygtige resultater. I Uden fred, ingen udvikling. denne sammenhæng kan Danmark dele erfaringer i forhold til emner som inddragelse af civilsamfund, Da klassisk Nord-Syd assistance har vist sig ofte at kønsaspekter, sektorstrategier, miljømæssig belast- producere meget ringe resultater, er der behov for at ning, risikostyring med videre. afprøve og udvikle nye modeller for samarbejde. Den kommende danske udviklingsstrategi giver Danmark Danmark kan også tilbyde særlig fagteknisk eksperti- mulighed for netop dette. se, som det fx er tilfældet i et igangværende projekt, hvor danske eksperter i grøn energiproduktion bistår Kina med at sikre, at projekter omkring vedvarende energi i Ghana og Zambia implementeres så effektivt som muligt. En række af de nye aktører har budgetter til udviklingsbistand, der langt overgår Danmarks frit faldende udviklingsbudget. Danmark bør byde sig til med dette in mente og med en passende grad af beskedenhed og pragmatisme. Kristoffer Nilaus Tarp, analytiker, [email protected] Forsidefoto: En gruppe unge fra Tanzania bliver undervist i el af en lokal NGO, der er støttet af den hollandske organisation Terre Des Hommes ©Panos Pictures, Sven Torfinn DIIS· Dansk Institut for internationale studier www.diis.dk
© Copyright 2024